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Os Paradigmas da Administração Pública no Brasil – Tania Margarete Mezzomo

Keinert – 1994.

A proposta da referida autora foi a de criar um arcabouço sobre o campo científico da


Administração Pública, no Brasil, através do levantamento dos paradigmas, ou seja, das formas
de raciocínio ou correntes de pensamento predominante de cada época. Para tal, foi realizada
uma pesquisa documental, analisando-se todas as publicações científicas da RAP e da RSP.

Administração Pública como Ciência Jurídica

Durante este paradigma a A.P. se confundia com o Direito Administrativo, reduzindo-se


apenas na criação de Leis, regras, regulamentos e aplicação dos mesmos. Tal legalismo foi uma
herança dos portugueses, que seguiam o Direito Romano há séculos. O Direito não foi visto
como uma face importantíssima da A.P., entre tantas outras de importância igualmente grande,
mas a principal, senão a única.

Administração Pública como Ciência Administrativa

Influenciada pelos Clássicos da Administração (Taylor, Fayol, etc.), esta corrente de


pensamento pode ser subdividida em três fases:

 Estado Administrativo (30-45): A expansão do Estado suscitou que se aperfeiçoassem


as estruturas e técnicas administrativas para que houvesse o suporte necessário a tal
crescimento. Tal necessidade aliada ao apogeu da Ciência Administrativa, fez com que
se adotasse, no Estado, os Princípios da Administração, criados pela Administração
Clássica (planejamento, organização, direção e controle). Assim, governar tornou-se
sinônimo de administrar, e a esfera política foi totalmente abstraída das análises de
então.
 Administração Para o Desenvolvimento (46-64): Na época desenvolvimentista houve
a vinda de muitos técnicos e administradores para o país, uma vez que se deu início ao
processo de cooperação internacional, onde os países ricos investiam nos pobres, como
forma de criar estrutura para o investimento futuro. Houve, então, grande disseminação
de conhecimento estrangeiro.
 Intervencionismo Estatal: A eminência do estado intervencionista, que geria grandes
organizações, o que fez com que a A.P. fosse ainda mais confundida com a
Administração Empresarial, sendo tecnicista e separada da política.

Administração como Ciência Política

A crise econômica que levou o desenvolvimentismo a sucumbir, criou a necessidade de


uma mobilização política e social e de uma reorganização institucional do Estado, que
compreendessem as novas concepções de desenvolvimento. Partiu-se então, para discussões
acerca do papel do Estado e sobre o poder estatal, ou seja, sobre Política. A face administrativa
foi colocada de lado, adotando-se apenas análises políticas acerca da questão.

Ou seja, apesar de o foco ter saído da Ciência Administrativa, permaneceu-se a mesma


dicotomia taylorista, onde o “pensar” é dissociado do “executar”.

Administração Pública como Administração Pública


A redemocratização do país fez com que emergisse uma série de novas exigências e
desafios ao Estado, para que ele garantisse os caminhos para a cidadania e para a efetivação dos
demais direitos, especialmente no que diz respeito à participação popular, que exigia uma série
de novos instrumentos de gestão, além da democratização da informação.

A crença em um Estado não interventor, tido como algo intrínseco a democracia, fez
com que nascesse o Terceiro Setor e com que houvesse inúmeras privatizações. O Estado foi
compreendido então, como um catalisador das energias e potencialidades governamentais e
comunitárias, o que leva a necessidade de aliar o gerencialismo e a meritocracia à participação
popular, de forma a conceber uma espécie de “Teoria de Governo” que abrangesse Ciência
Política, Ciência Administrativa e todas as expectativas sócio-democráticas.

O Estado é desafiado, então, a garantir a eficiência nos serviços, de forma a promover o


desenvolvimento econômico e o desenvolvimento humano, preservando o interesse coletivo.

A Administração Pública passa a ser concebida, como uma ciência Híbrida que
transcende a análise do “setor público”, para a análise das “questões públicas”. Neste novo
contexto, ao administrador passa a ser essencial competências de três naturezas: Humanas,
Profissionais e Políticas, integrando uma visão gerencial ao conhecimento da história, da função
e do papel do Estado, sob uma perspectiva político-administrativa.
Administração Pública Brasileira: Entre o Gerencialismo e o Societal. – Ana Paula
Paes de Paula – RAE – V.45.

Com o objetivo de comparar os dois modelos de gestão, Gerencial e Societal, a


autora faz um resgate das raízes de ambos, para posteriormente analisar suas principais
características, seus limites e seus pontos positivos.

Os defensores de ambos os modelos os intitulam como uma nova forma de


gestão voltada para as exigências sócio-democráticas, no entanto, os modelos possuem
óticas completamente distintas, tal como seus predecessores: FHC, no caso do
Gerencialismo, e partidos de esquerda, movimentos sociais e terceiro setor, no caso do
modelo Societal.

Administração Pública Gerencial:

A crise econômica e de credibilidade existente nos países latino-americanos


entre a década de 80 e 90 provocou um debate profundamente influenciado pelo
Movimento Internacional da Reforma do Aparelho do Estado, movimento baseado no
Gerencialismo, e que tem como seus ícones Thatcher e Reagan. Tanto na Inglaterra,
quanto nos USA, o movimento pregava o neoliberalismo, o empreendedorismo
individual, etc. Controle, eficiência e competitividade eram objetivos centrais deste
modelo de gestão.

Para que o modelo fosse implantado no Brasil, Bresser-Pereira, ministro do


governo FHC, viajou para os USA, onde aprendeu de perto as principais características
do modelo.

Ao retornar ao país, sua primeira ação foi promover a emenda constitucional que
separava as atividades do Estado em Exclusivas e Não Exclusivas, para que o governo
pudesse se concentrar mais em suas atividades essenciais. As primeiras dizem respeito
ao núcleo estratégico do Estado, e são destinadas ás Secretarias Formuladoras de
Políticas Públicas, às Agências Executivas, e as Agências Reguladoras. As segundas,
não estratégicas, são destinadas também à iniciativa privada, por meio de licitações, e ao
Terceiro Setor.

No que diz respeito às reformas cultural e de gestão, foram realizados esforços


para se abandonar a cultura burocrática e focar na profissionalização e na inserção de
elementos da administração privada na administração pública.

Administração Pública Societal:

As origens desta vertente nasceram com a corrente mobilizatória brasileira, que


teve início na década de 60, quando a sociedade se organizou em prol de reformas no
país, mas teve uma pausa no período do golpe militar, retornando na década de 70, por
meio de pastorais da Igreja Católica.
As CEB, apesar de organizações religiosas, dada a efetiva participação popular,
adquiriram caráter político, formando lideranças e grupos de reivindicação, além das
primeiras ONG’s. Tais organizações caracterizam-se como o rompimento prístino com
a maneira autoritária e centralizadora de cuidar do interesse coletivo. Em 1980, esta
nova cultura de participação popular na gestão pública teve seu apogeu com a
Assembléia Constituinte, e com a Constituição Democrática.

Apesar da heterogeneidade da corrente mobilizatória, seus divergentes atores


concordavam quanto à emergência de se criar um projeto político que desse vias a
participação social, de forma que as questões públicas não fossem monopolizadas pelo
Estado.

Mesmo com a criação de um Estado Gerencial na década de 90, o modelo


gerencial não era uníssono, e a corrente societal também manifestava inúmeras
inovações pelo país, questionando a importância de se ir além da esfera puramente
administrativa do modo de governar, mas alcançando também o projeto político.

Era necessário, portanto, a criação da Esfera Pública Não-Estatal, para que


houvesse a institucionalização das organizações que já mediavam a ação política
individual dos cidadãos, e os traziam para o protagonismo da decisão pública.

A autora, observando as principais ações de gestão societal (orçamento


participativo, conselhos gestores, etc.) concluiu que o projeto político almejado pela
corrente defensora do modelo de gestão societal seria baseado em: um novo modelo de
desenvolvimento que superasse a crise do desenvolvimentismo, uma visão alternativa
ao gerencialismo, e uma proposta de reorganização do aparelho do Estado.

Discussão e Análise dos Modelos Gerencial e Societal

A autora estabelece três dimensões de análise: Econômico-financeira,


Institucional Administrativa e Sociopolítica. A vertente gerencial tem seu foco
completamente voltado para as duas primeiras dimensões, enquanto a terceira é mantida
apenas no âmbito do discurso. A societal, por sua vez, é voltada para a terceira
dimensão, porém, sem apresentar propostas contundentes para as duas primeiras.

Tal separação entre espera política e esfera administrativa revela a eternização


da dicotomia que permeia a Administração Pública: Ciência Política x Ciência
Administrativa.

Organização Administrativa do Aparelho do Estado

Os objetivos da reforma do Estado e do advento do modelo gerencial foram


basicamente a separação das atividades estratégicas e não estratégicas do Estado, para
que o mesmo pudesse se concentrar no que havia de mais crucial. No entanto, a criação
das novas formas de organização não substituiu as antigas, e nem todas as tentativas
foram exitosas.
O modelo societal não apresenta uma proposta coesa neste sentido, no entanto,
pode-se dizer que a proposta em construção do modelo segue o caminho inverso do
gerencial, uma vez que, ao invés de partir de estruturas federais a serem replicadas nos
níveis inferiores, concentra-se na esfera local, onde a participação pode ser real e
efetiva. O fato de não haver uma proposta coesa da Societal, fortalece a manutenção da
Gerencial.

Abertura das Instituições a Participação Popular:

A reforma do Estado e o modelo gerencial como já dito, centralizou as decisões


estratégicas à cúpula do Governo. Apenas observando esta característica centralizadora,
já é possível perceber que a participação popular foi tolhida.

As antigas Câmaras Setoriais, âmbito de participação civil no governo, foram


extintas, dado o entendimento do governo, que a gestão dos conflitos decorrentes dela,
afetaria a eficiência do governo.

A centralização criou uma tecnocracia e uma espécie de neopatrimonialismo,


onde pouquíssimos decisores tomavam suas decisões quase que por conta própria, o que
implicava personalismo às decisões públicas, além de não permitir o controle social,
visto que a esfera decisória tornou-se blindada.

Além disto, a participação no modelo, se reduzia na participação interna dos


próprios servidores nas decisões organizacionais, o que não se pode confundir com
participação social. O intuito de se criar Organizações Sociais que participassem do
governo foi frustrado, visto que o desenho institucional para esta participação não atraiu
a sociedade civil.

O modelo societal, de acordo com as práticas pulverizadas em inúmeros


governos locais, como os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo, possui
arranjos muito mais eficientes, no sentido de permeabilizar as demandas sócio-
democráticas, permitindo a participação social.

Abordagem de Gestão

O modelo gerencial, como se deduz do nome, tem características profundamente


gerenciais, voltadas para a qualidade, eficiência, técnica, entre outras. A política de RH
é totalmente discriminatória e só beneficia o núcleo estratégico do governo. A
participação social torna-se quase impossibilitada, posto que a questão econômica e
administrativa, importada das organizações privadas, em nada responde às demandas
sócio-democráticas.

O modelo societal, apesar de possuir algumas iniciativas que ultrapassam a


capacidade inovadora do modelo gerencial, ainda não conseguiu estabelecer um modelo
consolidado de management. Não há propostas quanto a gestão de RH, porem,
observando o âmbito das ONG’s e organizações sociais, percebe-se programas de
capacitação que mescla formação técnica com formação política, além de uma tradução
da linguagem burocrática, o que desenvolve a tão importante competência
administrativa sócio-democrática, que não separa o administrativo do político.

Considerações Finais:

Basicamente os pontos fortes do Modelo Gerencial são sua clareza quanto a


forma de organização e gestão do Estado e a eficiência econômico-financeira gerada em
alguns âmbitos. Seus pontos fracos são a sua natureza centralizadora decisória, que
tolhe a participação popular, o fato de ser um modelo importado, que não atende as
peculiaridades do país, sua falta de inovação e seu foco nas dimensões econômicas e
administrativas, que deixa de lado a esfera política.

O Modelo Societal, por sua vez, privilegia o aspecto político ao criar arranjos
que permitam a participação social, além de buscar a construção de um modelo de
desenvolvimento que atendas às necessidades sociais. No entanto, ainda não ocorreu
nenhuma sistematização de modelo de gestão que atenda a seu projeto político, nem à
questão econômica e institucional.

A observação dos pontos fortes e fracos de cada modelo nos leva a um


raciocínio imediato de complementaridade, no entanto, os modelos possuem objetivos
distintos e origens também distintas, o que faz com que se torne uma simplificação
absurda da realidade, imaginar que eles podem conviver pacificamente.
Políticas Públicas – Leonardo Secchi.

Percebendo as Políticas Públicas

Há que se diferenciar “Politics” de “Policy”. A primeira diz respeito ao jogo de


obtenção e manutenção de poder, e a segunda, é voltada para a orientação da decisão e
da ação. Quando falamos de Políticas Públicas nos referimos a este segundo termo, o
“Policy”, posto que PP são o conteúdo concreto e simbólico das decisões políticas.

Uma PP é uma diretriz formulada para lidar com um problema público, e todas
as conseqüências decorrentes desta diretriz fazem parte da PP. As duas principais
características de uma PP são a Intencionalidade e a Resposta a uma demanda pública.
Não há consenso quanto a definição de Políticas Públicas, no entanto, a seguir
discorreremos sobre as principais divergências.

Primeiro Nó Conceitual:

No que diz respeito aos “criadores” das políticas públicas, existem duas
correntes distintas, a Estatista, que defende que só o Estado produz PP, visto que só ele
tem o poder legal de criar leis e fazê-las cumprir; e a multicêntrica, que acredita que a
sociedade também pode produzir PP, seja ela uma empresa, uma fundação ou uma
ONG. Para esta corrente, o que defini se uma política é ou não pública, não é seu
implementador, mas seu alvo, que deve ser um problema de interesse público.

A corrente mais aceita é a policêntrica, pois engloba um espectro mais amplo, o


que permite uma análise muito mais efetiva da sociedade, posto que os problemas
sociais coletivos não são enfrentados unicamente pelo Estado. Ou seja, se trata de
problemas públicos, é uma política pública: ou governamental ou não-governamental.

Segundo Nó Conceitual:

O segundo nó conceitual foi identificado por Dye, ao dizer que PP é tudo aquilo
que o Estado opta por fazer ou por deixar de fazer, o que torna a omissão ou a
negligência também uma PP. Se retornarmos ao conceito de PP como diretriz para ação,
tal concepção torna-se irracional, e levaria em último grau a transformar tudo em PP. A
omissão deve ser interpretada não como uma PP, mas como um assunto que ainda não
teve peso suficiente para gravitar sobre a agenda formal.de PP.

Terceiro Nó Conceitual:

Um terceiro aspecto que causa divergências é sobre o nível estrutural a ser


considerado PP. Para alguns a PP é só a macroestrutura das diretrizes, desconsiderando
então todos os programas, ações e projetos decorrentes da diretriz. No entanto, a maior
parte dos teóricos têm como PP todos os níveis de diretrizes, dos estruturantes aos
operacionais, permitindo assim que se analise concretamente as PP.

O Problema Público:
De acordo com Sjoblon, um problema pode ser interpretado como uma diferença
entre a situação atual, e uma situação ideal possível, ou seja, como algo passível de
melhora, sendo o Status Quo considerado indesejado ou inadequado. Para ser
considerado como público, uma caso deve ser considerado, além de inadequado,
relevante para a coletividade, ou do contrário, seria um problema pessoal ou individual.

Tipos de Políticas Públicas:

Por considerar as PP (policies) como resultado da disputas, enfrentamentos e


resolução de interesses dos políticos (politics), o campo das ciências políticas não
analisava as PP propriamente ditas, pois elas eram apenas variáveis dependentes do
processo, onde as demandas públicas são transformadas em decisões.

No entanto, Lowi provoca uma reviravolta interpretativa, quando diz que são as
policies than determine politcs, e não o contrário, pois, segundo ele, as políticas
públicas podem também alterar o jogo político.

Tipologia Lowi

Uma tipologia, ou seja, um esquema de interpretação e análise de um fenômeno,


baseado em variáveis e categorias analíticas. No que diz respeito as PP, podemos
classificar os conteúdos, os atores, os estilos, as instituições, etc., dentro de um processo
de PP.

O principal critério de Lowi é o "impacto esperado na sociedade", de maneira a


separar as PP em quatro naturezas: Regulatórias(regulam), Distributivas(benefícios
concentrados e custos difusos), Redistributivas (benefícios concentrados e custos
concentrados) e Constitutivas(regras para o jogo de poder e para as próprias regras).

Tipologia Wilson

Considerada como um complemento e uma corroboração da Tipologia de Lowi,


Wilson criou uma tipologia baseada na distribuição dos custos e benefícios de cada
política.

1. Benefícios Distribuídos e Custos Distribuídos: Política Majoritária.

2. Benefícios Distribuídos e Custos Concentrados: Política Empreendedora

3. Benefícios Concentrados e Custos Concentrados: Política de Grupos de Interesse

4. Benefícios Concentrados e Custos Distribuídos: Política Clientelista

Tipologia de Gormley

Gormley, por sua vez, desenvolve sua tipologia através da análise do Nível de
Saliência e do Nível de Complexidade de uma PP, ou seja, a quantidade de pessoas que
são afetadas pelo problema, e pelo nível de complexidade de sua elaboração.
1. Saliência Alta e Complexidade Alta: Política de Sala de Cirurgia
2. Saliência Alta e Complexidade Baixa: Política de Audiência
3. Saliência Baixa e Complexidade Alta: Política de Sala de Reuniões

4. Saliência Baixa e Complexidade Baixa:Política de Baixo Escalão.

Tipologia Gustafssom

Já Gustaffson, analisa o conhecimento e a intenção do Poplicymaker:

1. Há conhecimento Disponível e Há Intenção de Implementar: Política Real


2. Há Conhecimento Disponível e Não Há intenção de Implementar: Política
Simbólica
3. Não Há conhecimento disponível e Há intenção de Implementar: Pseudo Política
4. Não Há Conhecimento Disponível e Não há intenção de implementar: Política
Sem sentido.

Tipologia de Bozeman e Pandey

Conteúdo Político x Conteúdo Técnico

Ou seja, Lowi (distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas), Wilson


(custo benefício), Gormley (Saliência e Complexidade) e Gustaffssom (conhecimento e
intenção).

CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

 Identificação de Um problema
 Formulação de Alternativas de Solução

 Tomadas de Decisões

 Implementação das Decisões Tomadas

 Termino da Ação