1 Una teoría del cambio institucional gradual

James Mahoney y Kathleen Thelen

Una vez creadas, las instituciones a menudo cambian de manera sutil y gradual con el tiempo.
Aunque menos dramáticas que las transformaciones abruptas y generales, estos cambios lentos y
poco sistemáticos pueden ser igualmente importantes para modelar el comportamiento humano y
para dar forma a resultados políticos sustantivos. Considere, por ejemplo, la Cámara de los Lores
británica. Esta es una institución que comenzó a tomar forma en el siglo XIII a partir de consultas
informales entre la Corona y los terratenientes poderosos. A principios del siglo XIX, la membresía
era hereditaria y la cámara estaba completamente institucionalizada en el centro de la política
británica. ¿Quién hubiera pensado que esta asamblea de aristócratas profundamente
antidemocrática sobreviviría a la transición a la democracia? No el primer Partido Laborista, que
fue fundado en 1900 y comprensiblemente comprometido con la eliminación de una cámara de la
cual sus constituyentes estaban, más o menos por definición, excluidos.

Sin embargo, los laboristas no desmantelaron la Cámara de los Lores, a pesar de las recurrentes
oportunidades para hacerlo durante el siglo XX. En cambio, la institución se reformó con el tiempo
en una serie de movimientos más medidos que, sucesivamente: circunscribieron sus poderes
(especialmente en 1911 por un gobierno del Partido Liberal), alteraron su composición
(especialmente en 1958 bajo un gobierno conservador, con la adición de vida peerages), y lo hizo
menos difícil de manejar y, a los ojos de algunos, más legítimo (en 2000 bajo un gobierno
laborista, al reducir drásticamente el número de pares hereditarios). Los efectos acumulativos de
estos cambios han permitido que la cámara no solo sobreviva, sino que se posicione como un
jugador importante en la defensa de las libertades civiles en Gran Bretaña (The Economist, 11 de
febrero de 2006, 51). Este es un gran cambio desde el bastión antidemocrático de los intereses
tradicionales hasta el defensor de los derechos individuales, e ilustra que los cambios
incrementales a menudo se suman a las transformaciones fundamentales. Si bien el análisis
institucional se ha ganado un lugar destacado en la ciencia social contemporánea, la vasta
literatura que se ha acumulado nos proporciona muy poca guía para dar sentido a los procesos de
cambio institucional como los que se produjeron en la Cámara de los Lores de Gran Bretaña.
Tenemos buenas teorías de por qué varios tipos de configuraciones institucionales básicas
(constituciones, sistemas de bienestar y arreglos de derechos de propiedad) surgen en ciertos
casos y en ciertos momentos. Y tenemos teorías para explicar esos momentos cruciales cuando
estas configuraciones institucionales se vuelcan y se reemplazan por otras fundamentalmente
nuevas. Pero aún faltan herramientas igualmente útiles para explicar la evolución más gradual de
las instituciones una vez que se han establecido. Las constituciones, los sistemas de provisión
social y los arreglos de derechos de propiedad no solo surgen y se rompen; También evolucionan y
cambian de manera más sutil a través del tiempo. Este tipo de transformaciones graduales, muy a
menudo excluidas del trabajo institucionalista, son el foco de este volumen. En la literatura sobre
el cambio institucional, la mayoría de los académicos señalan los choques exógenos que provocan Commented [VGMM1]: Exógeno.
Que se forma o nace en el exterior de otro// Que se
reconfiguraciones institucionales radicales, pasando por alto los cambios basados en desarrollos debe a causas externas.
endógenos que a menudo se desarrollan de manera incremental. De hecho, este tipo de cambios
Commented [VGMM2]: Endógeno.
graduales o parciales a menudo solo "aparecen" o "se registran" como cambios si consideramos Que se forma o engendra en el interior de algo, como
un marco de tiempo algo más largo de lo que es característico en gran parte de la literatura. la célula que se forma en el interior de otra// Que se
origina por causas internas.
Además, cuando las instituciones son tratadas como causas, los académicos son demasiado aptos
para asumir que los cambios grandes y abruptos en las formas institucionales son más importante
o consecuente que los cambios lentos e incrementales. Como muestran los capítulos de este libro,
estas conclusiones necesitan un replanteamiento fundamental. Los cambios graduales pueden ser
de gran importancia por derecho propio; y los cambios que se desarrollan gradualmente pueden
ser enormemente consecuentes como causas de otros resultados. Un cuerpo de trabajo
emergente proporciona ideas sobre las cuales podemos construir para comprender el cambio
institucional gradual. Han surgido nuevos conocimientos de la literatura sobre la dependencia del
camino y el debate posterior sobre este marco (por ejemplo, North 1990; Collier y Collier 1991;
Arthur 1994; Clemens y Cook 1999; Mahoney 2000; Pierson 2004; Thelen 1999, 2004). Entre otras
cosas, este trabajo ha llevado a los analistas a teorizar sobre las circunstancias bajo las cuales las
instituciones están, y no están, sujetas a un "enclavamiento" autorreforzante. Hebras importantes
de esta literatura sugieren que el enclavamiento dependiente de la ruta es un fenómeno raro ,
abriendo la posibilidad de que las instituciones evolucionen normalmente de manera más gradual.
Del mismo modo, trabajos como Pierson's Politics in Time (2004) discuten varios procesos causales
de lento movimiento (por ejemplo, causas acumulativas, efectos de umbral y cadenas causales)
que no evocan el modelo de cambio de equilibrio puntuado que a menudo se incrusta en las
conceptualizaciones del camino. dependencia (ver también Aminzade 1992; Abbott 2001).
Inspirados por estos trabajos, Streeck y Thelen (2005) han ofrecido un inventario de patrones
comúnmente observados de cambio institucional gradual que nos permite clasificar y comparar
casos en diversos entornos empíricos. Sin embargo, si la teoría va a alcanzar su potencial, los
analistas institucionales deben ir más allá de la clasificación para desarrollar proposiciones
causales que ubiquen las fuentes del cambio institucional, fuentes que no son simplemente
choques exógenos o cambios ambientales. Ciertas preguntas básicas deben ser abordadas. ¿Qué
propiedades de las instituciones permiten exactamente el cambio? ¿Cómo y por qué las
propiedades de las instituciones que permiten el cambio permiten (o impulsan) a los actores a
llevar a cabo comportamientos que fomentan los cambios (y cuáles son estos comportamientos)?
¿Cómo debemos conceptualizar a estos actores? ¿Qué tipos de estrategias florecen en qué tipos
de entornos institucionales? ¿Qué características de las propias instituciones los hacen más o
menos vulnerables a tipos particulares de estrategias de cambio? Responder a estas preguntas
básicas es un próximo paso crítico si los académicos deben teorizar las fuentes y variedades del
cambio institucional endógeno.

En este capítulo, avanzamos las respuestas a estas preguntas. Comenzamos señalando que todos
los enfoques principales para el análisis institucional - institucionalismo sociológico,
institucionalismo de elección racional e institucionalismo histórico (Hall y Taylor 1996) - enfrentan
problemas para explicar el cambio institucional. Luego consideramos cómo un enfoque de
distribución de poder hacia las instituciones, común en el institucionalismo histórico y presente
también en algunos aspectos del institucionalismo sociológico y de elección racional, proporciona
un motor básico para el cambio. Sin embargo, para tener en cuenta el cambio real, este enfoque
de distribución de poder debe complementarse con atención a los problemas de cumplimiento
que van mucho más allá de la preocupación habitual por el nivel o el alcance del cumplimiento.
Argumentamos que el cambio institucional a menudo ocurre precisamente cuando los problemas
de interpretación y aplicación de las reglas abren espacio para que los actores implementen las
reglas existentes de nuevas maneras. Ampliar nuestro enfoque para incluir estas preocupaciones
nos permite observar y teorizar formas de cambio incremental que se pasan por alto de forma
rutinaria en la mayoría de los análisis institucionales. Nuestra discusión culmina en la presentación
de un nuevo modelo de cambio institucional. El modelo elabora un conjunto de proposiciones que
vinculan modos particulares de cambio incremental con características del contexto institucional y
propiedades de las propias instituciones que permiten o invitan a tipos específicos de estrategias
de cambio y agentes de cambio. El modelo considera que las variaciones en las propiedades
institucionales fomentan diferentes tipos de estrategias de cambio, que a su vez están asociadas
con agentes de cambio distintivos que trabajan para fomentar tipos específicos de cambio
incremental.

El desafío de explicar el cambio

A pesar de muchas otras diferencias, casi todas las definiciones de instituciones las tratan como
características relativamente duraderas de la vida política y social (reglas, normas,
procedimientos) que estructuran el comportamiento y que no se pueden cambiar de manera fácil
o instantánea. La idea de persistencia de algún tipo está virtualmente integrada en la definición
misma de una institución. Esto es cierto para enfoques sociológicos, de elección racional e
histórico-institucionales por igual. La conexión entre las instituciones y la persistencia hace que
sea natural que todos estos enfoques se centren en explicar la continuidad en lugar del cambio.
Sin embargo, los tres enfoques institucionales principales varían de manera sutil en la forma en
que conciben las instituciones y esto tiene implicaciones importantes para su capacidad de
teorizar el cambio institucional.

El problema común: un enfoque en la estabilidad y los choques exógenos

El institucionalismo sociológico considera una amplia gama de instituciones, centrando la atención

en convenciones informales no codificadas y guiones colectivos que regulan el comportamiento
humano. Las definiciones de instituciones en esta tradición resaltan rutinariamente sus
propiedades auto-reproductivas. Por ejemplo, según Powell (1991, 197), "las cosas que están
institucionalizadas tienden a ser relativamente inertes, es decir, resisten los esfuerzos de cambio";
Para Jepperson (1991, 145), “las instituciones son aquellos patrones sociales que, cuando se
reproducen crónicamente, deben su supervivencia a procesos relativamente autoactivados”. Para
algunos estudiosos de esta amplia tradición, las instituciones están vinculadas a códigos de
adecuación y se produce la reproducción a medida que los actores se socializan o aprenden a
seguirlos (March y Olsen 1984). Para otros, las propiedades de autorreproducción de las
instituciones son de naturaleza cognitiva; las instituciones pueden ser tan rutinarias y "dadas por
sentadas" que están más allá del escrutinio consciente (Berger y Luckmann 1967; Zucker 1983, 2).
Además, los institucionalistas sociológicos sostienen que los actores a menudo reproducen la
misma lógica institucional en varios dominios. Con las organizaciones, por ejemplo, las nuevas
formas organizativas son "isomorfas" con (es decir, similares o compatibles con) las organizaciones
existentes (DiMaggio y Powell 1983; Dobbin 1994; Scott 1995). Los actores llevan adelante sus
guiones existentes al construir nuevas instituciones, incluso cuando hacerlo no es "eficiente". Si
bien son bastante poderosas como herramientas para explicar la continuidad, los mecanismos de
perpetuación utilizados en el institucionalismo sociológico proporcionan pocas pistas sobre
posibles fuentes de cambio endógeno. Si se rectifica una convención, ¿cómo podría cambiar? Si el
isomorfismo alienta a las nuevas instituciones a tomar la misma forma que las antiguas, ¿dónde
está el lugar de dinamismo e innovación? Para explicar la transformación, por lo tanto, los
institucionalistas sociológicos a menudo apuntan a una entidad o fuerza exógena, por ejemplo,
nuevos marcos interpretativos importados o impuestos desde el exterior (p. Ej., DiMaggio y Powell
1983; Hannan y Freeman 1989) o la evolución de políticas, leyes y políticas más amplias. y
"campos" del mercado (Fligstein 1996). Los estudios de cambio en este género a menudo brindan
relatos muy convincentes en los que los nuevos actores logran alterar las prácticas o guiones
dominantes e imponen sus alternativas preferidas (por ejemplo, Zorn et al. 2008). Pero lo que
tales cuentas suelen omitir es un conjunto de proposiciones generales sobre qué propiedades de
los guiones institucionales hacen que algunas de ellas, en algunos momentos, sean más
vulnerables que otras a este tipo de desplazamiento.

Los institucionalistas de elección racional también se enfrentan a dilemas cuando se enfrentan a

un cambio institucional. Como señala Levi (2008), "los racionalistas han reconocido por mucho
tiempo la importancia de comprender el cambio de equilibrio, pero sus análisis generalmente han
involucrado estadísticas comparativas en lugar de un enfoque más dinámico" (ver también
Weingast 2002, 692). La dificultad básica aquí está relacionada con una visión de las instituciones
como mecanismos de coordinación que sostienen equilibrios particulares (Shepsle 1989, 145;
Calvert 1995, 218; Levi 1997, 27). Como lo expresaron Greif y Laitin: “Una institución
autoejecutable es aquella en la que el comportamiento de cada jugador es la mejor respuesta. La
conclusión inevitable es que los cambios en las instituciones autoejecutables deben tener un
origen exógeno ”(2004, 633; véase también Batesetal. 1998, 8). Esta perspectiva tiene una
evidente afinidad con los modelos de equilibrio puntuado del cambio institucional. Pero tales
modelos tienden a trazar una línea nítida entre la lógica (y el análisis) de la reproducción
institucional y la del cambio, y por lo tanto dificultan conceptualizar y teorizar procesos graduales
de cambio endógeno. El trabajo de Greif y Laitin (2004) representa uno de los esfuerzos más
explícitos para abordar el problema desde una perspectiva de elección racional. El análisis que
ofrecen enfatiza los efectos institucionales indirectos, o "efectos de retroalimentación", que
expanden o reducen el conjunto de situaciones en las que una institución se hace cumplir por sí
misma; por lo tanto, su solución para pensar en el cambio endógeno es redefinir (algunos) de los
parámetros exógenos como variables endógenas (es decir, "cuasi-parámetros"). De esta manera,
Greif y Laitin pueden explicar la estabilidad (o el colapso) de diferentes equilibrios institucionales
(sus casos abordan la disminución versus la resistencia del orden social en Venecia y Génova y la
disminución versus la persistencia de las divisiones étnicas en Estonia y Nigeria). Pero su marco no
deja en claro cómo los académicos podrían, ex ante, distinguir cuasi-parámetros de los
parámetros, o identificar qué cuasi-parámetros tienen más probabilidades de verse afectados por
el funcionamiento de la institución. Los institucionalistas históricos también han lidiado con el
problema del cambio institucional. Y también han subrayado tradicionalmente la continuidad
sobre el cambio. Gran parte del trabajo empírico sobre la dependencia del camino, por ejemplo, se
ha organizado alrededor de explicar la persistencia de patrones o resultados institucionales
particulares, a menudo durante largos períodos de tiempo (para revisiones de literatura, ver
Mahoney 2000; Pierson 2004; Thelen 2004). Mientras que los institucionalistas históricos
reconocen los componentes culturales de las instituciones, así como las funciones de coordinación
que pueden desempeñar las instituciones, estos académicos ven a las instituciones en primer lugar
como legados políticos de luchas históricas concretas. Por lo tanto, la mayoría de los
institucionalistas históricos adoptan una visión política de poder de las instituciones que enfatiza
sus efectos distributivos, y muchos de ellos explican la persistencia institucional en términos de
rendimientos crecientes al poder. Cuando se trata de explicar el cambio, los institucionalistas
históricos con frecuencia llaman la atención sobre "coyunturas críticas", a menudo entendidas
como períodos de contingencia durante los cuales se levantan o alivian las restricciones habituales
sobre la acción (Capoccia y Kelemen 2007). Las explicaciones del cambio que se centran en tales
episodios a veces también están vinculadas a argumentos sobre el peso relativo de la agencia
versus la estructura en varias fases. Ira Katznelson, por ejemplo, considera que las instituciones
son principalmente limitantes en períodos de política "estable", pero argumenta que las
coyunturas críticas abren oportunidades para que los agentes históricos alteren la trayectoria del
desarrollo (Katznelson 2003). En otras palabras, también en la literatura histórico-institucionalista,
los académicos han tendido a recurrir a un modelo discontinuo de cambio en el que las rutas
históricas duraderas se ven periódicamente marcadas por momentos de agencia y elección. Estos
argumentos, por lo tanto, a menudo tienen los mismos inconvenientes que se discutieron
anteriormente para otros modelos de equilibrio puntuado, oscureciendo las fuentes endógenas de
cambio y alentándonos a concebir el cambio como la "ruptura" de un conjunto de instituciones y
su reemplazo por otro. En resumen, las tres variedades de institucionalismo proporcionan
respuestas a lo que sostiene a las instituciones a lo largo del tiempo, así como relatos convincentes
de casos en los que los choques o cambios exógenos provocan cambios institucionales. Lo que no
proporcionan es un modelo general de cambio, particularmente uno que pueda comprender
fuentes de cambio tanto exógenas como endógenas.

La estabilidad institucional como un problema político y un resultado político dinámico.

Si las instituciones cambian no solo en respuesta a choques o cambios exógenos, entonces sus
propiedades básicas deben definirse de manera que proporcionen algún elemento dinámico que
permita dicho cambio. La base sobre la que construimos aquí es una que concibe las instituciones
por encima de todo como instrumentos de distribución cargados de implicaciones de poder (Hall
1986; Skocpol 1995; Mahoney 2010; ver también Hall [este volumen]). Como se señaló, esta visión
de las instituciones es común en el institucionalismo histórico, pero también es coherente con
algunas perspectivas de elección racional que enfatizan el poder sobre la cooperación (por
ejemplo, Knight 1992; Acemoglu, Johnson y Robinson 2005; Moe 2005), así como algunos relatos
sociológicos que se centran en los fundamentos político-distributivos de prácticas culturales o
normativas específicas (por ejemplo, Stinchcombe 1987, Fligstein, de próxima publicación). En
nuestro enfoque, las instituciones están llenas de tensiones porque inevitablemente plantean
consideraciones de recursos e invariablemente tienen consecuencias distributivas. Cualquier
conjunto de reglas o expectativas, formales o informales, que modelen la acción tendrá
implicaciones desiguales para la asignación de recursos, y claramente muchas instituciones
formales tienen la intención específica de distribuir recursos a tipos particulares de actores y no a
otros. Esto es cierto precisamente para aquellas instituciones que movilizan recursos significativos
y altamente valorados (por ejemplo, la mayoría de las instituciones políticas y político-
económicas). El trabajo existente ha extraído muchas implicaciones de esta conceptualización para
comprender la génesis institucional y la continuidad. Con respecto a la génesis, los actores con
diferentes dotaciones de recursos normalmente están motivados para perseguir la creación de
diferentes tipos de instituciones. Y las instituciones que realmente se crean a menudo reflejan las
contribuciones relativas de estos actores motivados diferencialmente, y a menudo entran en
conflicto entre ellos. En algunos casos, el poder de un grupo (o coalición) en relación con otro
puede ser tan grande que los actores dominantes pueden diseñar instituciones que se
correspondan estrechamente con sus preferencias institucionales bien definidas. Pero los
resultados institucionales no necesitan reflejar los objetivos de ningún grupo en particular; pueden
ser el resultado involuntario de un conflicto entre grupos o el resultado de "compromisos
ambiguos" entre actores que pueden coordinar los medios institucionales, incluso si difieren en los
objetivos sustantivos (Schickler 2001; Palier 2005). Por estas razones, no hay nada automático,
autoperpetuante o auto-reforzante sobre los arreglos institucionales. Más bien, se integra un
componente dinámico; donde las instituciones representan compromisos o asentamientos
relativamente duraderos aunque todavía disputados basados en dinámicas de coalición
específicas, siempre son vulnerables a los cambios. En esta vista, El cambio y la estabilidad están
de hecho inextricablemente unidos. Quienes se benefician de los arreglos existentes pueden tener
una preferencia objetiva por la continuidad, pero garantizar dicha continuidad requiere la
movilización continua de apoyo político, así como, a menudo, esfuerzos activos para resolver las
ambigüedades institucionales a su favor (Thelen 2004). El análisis de Dan Slater (este volumen) de
la estabilidad del autoritarismo en Indonesia bajo Suharto es un excelente ejemplo. La durabilidad
fenomenal de este régimen no era una cuestión de autoafirmación o incluso de rendimientos
crecientes al poder; más bien, este resultado dependía de la creación activa y el fomento de
coaliciones (con el tiempo, diferentes) y apoyos institucionales para el régimen. Irónicamente,
como muestra Slater, el equilibrio político que permitió a Suharto concentrar el poder autocrático
allanó el camino para el colapso posterior del régimen al comprometer las capacidades coercitivas
independientes de las instituciones y organizaciones cooptadas. Dada una visión de la estabilidad
institucional que se basa no solo en la acumulación sino también en la movilización continua de
recursos, una fuente importante de cambio serán los cambios en el equilibrio de poder (por
ejemplo, Knight 1992, 145, 184; Thelen 1999). Esto puede suceder de manera directa como, por
ejemplo, a través de cambios en las condiciones ambientales que reorganizan las relaciones de
poder. Más allá de esto, sin embargo, varios académicos han llamado la atención sobre aspectos
menos obvios de tales cambios, enfatizando, por ejemplo, que los actores están integrados en una
multiplicidad de instituciones, y las interacciones entre ellos pueden permitir cambios imprevistos
en la distribución continua de recursos. Las asignaciones de recursos de un conjunto de
instituciones pueden dar forma a los resultados de los conflictos de distribución sobre las
asignaciones de recursos conectados a un conjunto diferente de instituciones. Pierson y Skocpol
(2002, 696) señalan la importancia de formular hipótesis "sobre los efectos combinados de las
instituciones y los procesos en lugar de examinar solo una institución o proceso a la vez". `a-vis
otras instituciones para promulgar el cambio.

Otros aspectos académicos en esta amplia tradición examinan cómo la operación esperada de las
propias instituciones a veces genera presiones para el cambio. Esto puede ocurrir si los efectos
distributivos a lo largo del tiempo de las instituciones desencadenan divisiones entre los titulares
del poder institucional. O puede ocurrir un cambio si las instituciones ponen en desventaja a los
grupos subordinados hasta el punto de que se organizan y se identifican entre sí, por lo tanto
aumentando su poder y capacidad para romper los arreglos institucionales vigentes. Entre ellas,
estas dos posibilidades corresponden a los temas de "élites divididas" y "grupos subordinados
unidos" que a veces se enfatizan en las explicaciones del cambio (por ejemplo, Yashar 1997).

El cumplimiento como una variable en el análisis del cambio institucional

Más allá de los cambios de equilibrio de poder (ya sea exógenos o endógenos generados a través
de los efectos de retroalimentación), llamamos especialmente la atención sobre las formas de
cambio que están vinculadas a los problemas de cumplimiento. En este punto, hay una diferencia
bastante importante entre la perspectiva de distribución de poder de las instituciones que
estamos avanzando aquí y algunas alternativas importantes discutidas anteriormente. En algunas
versiones del institucionalismo sociológico, por ejemplo, el cumplimiento y la ejecución parecen
no ser problemas. Si las instituciones involucran plantillas cognitivas que los individuos
implementan inconscientemente, entonces los actores presumiblemente no piensan en no
cumplir. 1 De hecho, es su propia aceptación lo que hace que estas instituciones sean
autoejecutables. En los relatos racionalistas, las sanciones y el monitoreo juegan un papel como
mecanismos para prevenir la libre circulación y promover la acción colectiva (Ostrom 1990). Sin
embargo, en gran parte de este trabajo, el cumplimiento está integrado en la definición de la
institución bajo consideración. En otras palabras, lo que hacen las instituciones es estabilizar las
expectativas (entre otras formas, al proporcionar información sobre el comportamiento probable
de los demás) y, por lo tanto, la aplicación es endógena en el sentido de que los costos esperados
y el grado de incumplimiento se tienen en cuenta en el comportamiento estratégico del actores en
un equilibrio institucional particular (Norte de 1990, 1993). Si, en cambio, rompemos con una
visión de las instituciones como autorreforzantes (a través de cualquier mecanismo) y colocamos
los problemas de distribución al frente y al centro, el cumplimiento emerge como una variable, y
una variable que es crucialmente importante para el análisis de la estabilidad y el cambio. La
necesidad de hacer cumplir las instituciones conlleva su propia dinámica de cambio potencial, que
emana no solo de la naturaleza políticamente impugnada de las reglas institucionales sino
también, lo que es más importante, de un grado de apertura en la interpretación e
implementación de estas reglas. Incluso cuando las instituciones son formalmente codificadas, sus
expectativas orientadoras a menudo siguen siendo ambiguas y siempre están sujetas a
interpretación, debate y contestación. 2 No es solo que se apliquen reglas inequívocas en mayor o
menor grado. Más bien, las luchas por el significado, la aplicación y la aplicación de las reglas
institucionales están inextricablemente entrelazadas con las asignaciones de recursos que
conllevan. En muchos casos, simplemente hay una gran cantidad de "juego" en el significado
interpretado de reglas particulares o en la forma en que las reglas se instancian en la práctica. Esta
visión se separa de los relatos racionalistas orientados al poder como el de Knight, quien reconoce
la ambigüedad de las reglas como un sitio de conflicto, pero que supone que dicha ambigüedad
disminuirá con el tiempo (1992, 76, 186) o se resolverá mediante la formalización de las reglas
(1992, 176) o ambas. Vemos la ambigüedad como una característica más permanente, incluso
cuando las reglas están formalizadas. Los actores con intereses divergentes disputarán las
oportunidades que ofrece esta ambigüedad porque los asuntos de interpretación e
implementación pueden tener profundas consecuencias para la asignación de recursos y
resultados sustantivos. Como lo demuestra ampliamente la política de aborto en los Estados
Unidos (asociada con la defensa de los "derechos individuales" y vinculada a diferentes creencias
sobre cuándo se toma para comenzar la "vida"), las interpretaciones competitivas de una misma
regla pueden movilizar coaliciones bastante diferentes (ver también Weir 1992). Las coaliciones se
forman no solo como representantes de instituciones alternativas, sino también como
movimientos que buscan interpretaciones particulares de las reglas ambiguas o controvertidas de
una institución determinada. El trabajo histórico-institucional existente y especialmente las
contribuciones en este volumen sugieren varias implicaciones que se derivan de tratar el
cumplimiento como una variable en este sentido expandido. Primero, el cumplimiento es
intrínsecamente complicado por el hecho de que las reglas nunca pueden ser lo suficientemente
precisas como para cubrir las complejidades de todas las posibles situaciones del mundo real.
Cuando los nuevos desarrollos confunden las reglas, las instituciones existentes pueden cambiar
para acomodarse a la nueva realidad. Estos cambios pueden implicar la creación de reglas, o
simplemente pueden implicar extensiones creativas de las reglas existentes a la nueva realidad.
Esta visión y sus implicaciones para el cambio institucional son subrayadas por la contribución de
Adam Sheingate aeste volumen El análisis de Sheingate se centra en los cambios clave en las reglas
que rigen el Congreso de los EE. UU. Desafía una gran cantidad de trabajo que ve las reglas del
Congreso como mecanismos que permiten a los actores coordinarse entre ellos, sobre todo,
comprometerse creíblemente entre sí para lograr ganancias conjuntas (Weingast y Marshall 1988).
Tales cuentas presuponen reglas inequívocas; Las diferencias en el contenido de las reglas
producen diferentes resultados de equilibrio. Por el contrario, Sheingate ve las reglas como
ambiguas y, por lo tanto, ellas mismas son objeto de escaramuzas políticas. Si bien estas reglas
ciertamente establecen restricciones importantes para la acción, Sheingate enfatiza que no son
inequívocas. Las ambigüedades que encarnan proporcionan aperturas críticas para la creatividad y
la agencia; los individuos explotan su apertura inherente para establecer nuevos precedentes para
la acción que pueden "transformar la forma en que las instituciones asignan poder y autoridad"
(Sheingate, este volumen). A través de tres episodios de cambio institucional, Sheingate muestra
cómo los actores idearon nuevas aplicaciones e interpretaciones de las viejas reglas para desviar
los resultados en su dirección preferida. En cada caso, la nueva interpretación tuvo implicaciones
masivamente importantes para las estructuras de toma de decisiones del Congreso, en particular
para el poder relativo del Presidente de la Cámara y las minorías dentro de la legislatura. Un
segundo punto estrechamente relacionado se refiere a los límites cognitivos de los propios
actores. Incluso cuando se han creado reglas institucionales para acomodar situaciones
relativamente complejas, los actores enfrentan limitaciones en el procesamiento de la información
y ciertamente no pueden anticipar todas las posibles situaciones futuras en las que las reglas
escritas ahora se implementarán más adelante. La cuenta en este volumen de Alan Jacobs sobre el
desarrollo de la Seguridad Social de los EE. UU. Proporciona un ejemplo. Él muestra que FDR
inicialmente ideó la idea de financiamiento contributivo en el que se basaba el sistema como una
forma de defenderse de los desafíos que las élites enfrentaban en ese momento de los populistas.
El financiamiento contributivo hizo imposible que los políticos ampliaran el programa de manera
imprudente en respuesta a los impulsos populistas. Años más tarde, mucho después de que la
amenaza populista hubiera disminuido, estas mismas disposiciones proporcionaron una
salvaguardia imprevista contra la reducción conservadora. Como enfatiza Jacobs, el principio
contributivo contenía en él múltiples lógicas morales y políticas, no todas las cuales fueron
anticipadas por sus diseñadores, pero que luego resultaron cruciales paralas coaliciones
(cambiantes) que sostuvieron y reformaron este conjunto de instituciones a largo plazo. Tercero,
las instituciones siempre están incrustadas en supuestos que a menudo son solo implícitos. La
noción de Emile Durkheim de "la base no contractual de los contratos" apunta a estos
entendimientos implícitos mantenidos por la comunidad relevante que son necesarios para que
las reglas tengan eficacia. Tales interpretaciones compartidas pueden existir en diferentes grados
y pueden cambiar con el tiempo, lo que a menudo puede desencadenar un cambio institucional de
facto a pesar de que las reglas formales permanecen intactas. Este es un mensaje importante de
Ato Onoma (este volumen), quien señala que en ausencia de tales entendimientos compartidos,
los "depredadores" institucionales pueden socavar sistemáticamente las reglas al explotar su carta
y violar su espíritu. Aquí debemos reconocer que la estabilidad institucional depende, en última
instancia, no solo de la continuidad de las propias reglas, sino también de la forma en que esas
reglas se crean en la práctica (Hacker 2005; Streeck y Thelen 2005). Cuarto, el hecho de que las
reglas no solo se diseñen sino que también tengan que ser aplicadas y aplicadas, a menudo por
actores que no sean los diseñadores, abre el espacio (como un asunto tanto analítico como
práctico) para que ocurra un cambio en la implementación o promulgación de una regla . Robert
Lieberman (2006) ha proporcionado un excelente ejemplo de esto en su análisis de la legislación
sobre igualdad de oportunidades / acción afirmativa en los Estados Unidos. Lieberman documenta
que la disposición de la Ley de Derechos Civiles de 1964 que creó la Comisión para la Igualdad de
Oportunidades en el Empleo (EEOC) fue profundamente impugnada y casi falló. Un compromiso
político, la versión que aprobó el Congreso fue extremadamente débil, más o menos por diseño.
Sin embargo, una vez promulgados, los burócratas encargados de la implementación y aplicación
de la legislación trabajaron con grupos de derechos civiles para llevar los casos a los tribunales,
que luego, a través de interpretaciones expansivas de la ley, ampliaron los parámetros y el alcance
de la legislación. El resultado fue transformar una regla legislativa débil en uno de los regímenes
de acción afirmativa más fuertes del mundo. El punto general es que los ejecutores deben decidir
cómo y cuándo se implementarán las reglas, y esto implica posibilidades de cambio, en ambas
direcciones, ya sea a través de "deslizamiento" o mediante interpretaciones y aplicaciones
expansivas. Actores como la burocracia y el poder judicial, encargados de la implementación,
interpretación y cumplimiento, tienen un papel importante que desempeñar en la configuración
de la evolución institucional (véase también Carpenter 2001). En resumen, proponemos que las
propiedades básicas de las instituciones contengan dentro de ellas posibilidades de cambio. Lo
que anima el cambio son las implicaciones de distribución de poder de las instituciones. Sin
embargo, donde esperamos que surja un cambio incremental es precisamente en las "brechas" o
"puntos débiles" entre la regla y su interpretación o la regla y su aplicación. Este es un espacio
analítico que otras concepciones de las instituciones (como comportamientos en equilibrio o como
guiones) esencialmente descartan por definición, pero como cuestión práctica, este es
exactamente el espacio en el que las disputas ocupan, y al mismo tiempo dentro de las
instituciones, lugar (Thelen 2009). El énfasis en el cumplimiento también abre nuevas vías para
teorizar a los actores y las coaliciones que impulsan el cambio institucional. Claramente, los
"ganadores" y los "perdedores" institucionales tienen intereses diferentes a la hora de interpretar
las reglas o dedicar recursos a su aplicación. Pero más importante para el análisis del cambio
institucional, los problemas de cumplimiento pueden desdibujar las líneas entre ganadores y
perdedores. Cuando la aplicación de una institución es impugnada e incierta, o cuando el
significado de una institución es indeciso, el interés de un actor en la continuidad institucional
puede ser equívoco y mutable. A medida que cambia el significado y la promulgación de una
institución, también pueden cambiar las preferencias de los actores. Poner los problemas de
cumplimiento en el centro del escenario, entonces, nos obliga a pensar en los efectos distributivos
de las instituciones de formas más complicadas que simplemente "ganadores" y "perdedores". Se
deben crear nuevas categorías que vayan más allá de esta simple dicotomía para representar y
analizar actores, patrones de coalición y conflictos políticos que impulsan la política del cambio
institucional. Llevar a cabo este trabajo conceptual es una de las tareas que perseguimos en la
siguiente sección.

Explicación de patrones de cambio institucional

Un enfoque distributivo sugiere que las tensiones dinámicas y las presiones para el cambio están
incorporadas en las instituciones. Sin embargo, el enfoque en sí no especifica los diferentes modos
de cambio que dicho dinamismo permite o desata. Tampoco incorpora una explicación de por qué
ocurre un tipo de cambio en lugar de otro. El propósito de esta sección es, en consecuencia,
construir sobre la discusión hasta ahora ofreciendo un Nuevo marco para identificar y explicar los
tipos de cambio institucional. Nuestro modelo básico se bosqueja en la Figura 1. 1) Aquí, las
características del contexto político y de la institución en cuestión determinan conjuntamente el
tipo de cambio institucional que podemos esperar. El contexto político y la forma institucional
tienen estos efectos porque dan forma al tipo de agente de cambio dominante que es probable
que emerja y florezca en cualquier contexto institucional específico, y los tipos de estrategias que
este agente probablemente seguirá para lograr el cambio. En la siguiente discusión, elaboramos
este argumento, centrando nuestras observaciones en las tres conexiones causales clave
identificadas en la Figura 1. 1 (indicado por I, II y III en la figura). Empezamos, sin embargo,
considerando diferentes modos de cambio institucional.

Modos de cambio institucional

Siguiendo a Streeck y Thelen (2005), delineamos cuatro tipos modales de cambio institucional:
desplazamiento, estratificación, deriva y conversión. Como en la tabla 1. 1 sugiere que cada tipo se
define al preguntar sobre el lugar de la transformación institucional. Las dimensiones en la tabla
generan los cuatro tipos:

1. Desplazamiento: existe un movimiento de reglas existentes y la introducción de otras nuevas

2. Capas: la introducción de nuevas reglas sobre las otras existentes

4. Deriva: el impacto modificado de las reglas existentes debido a los cambios en el entorno

5. Conversión: el cambio de actuación de las reglas existentes se debe a su redistribución

estratégica.

Comprender estos diferentes tipos de cambio institucional, incluidos los roles que los partidarios y
retadores institucionales generalmente desempeñan dentro de cada uno, prepara el escenario
para explicar por qué y cómo ocurre típicamente un tipo en lugar de otro. El desplazamiento está
presente cuando las reglas existentes se reemplazan por otras nuevas. Este tipo de cambio puede
ser abrupto y puede implicar el cambio radical que a menudo aparece en las principales teorías
institucionales. El rápido y repentino colapso de las instituciones y su reemplazo por otras nuevas
que acompañan a las revoluciones obviamente implican desplazamiento. Sin embargo, el
desplazamiento también puede ser un proceso lento. Esto puede ocurrir cuando se introducen
nuevas instituciones y compiten directamente con (en lugar de complementar) un conjunto más
antiguo de instituciones. A menudo, las nuevas instituciones son introducidas por actores que
fueron "perdedores" bajo el viejo sistema. Si los partidarios institucionales del antiguo sistema
demuestran ser incapaces de evitar la deserción a las nuevas reglas, entonces puede ocurrir un
desplazamiento gradual. Por ejemplo, el avance de las instituciones orientadas al mercado en
China y Cuba enfrenta un nuevo sistema institucional contra uno más antiguo. A medida que más y
más actores abandonan las instituciones del mercado, pueden erosionar y superar lentamente los
arreglos previos controlados por el estado. La estratificación ocurre cuando se unen nuevas reglas
a las existentes, cambiando así las formas en que las reglas originales estructuran el
comportamiento (Schickler 2001; Thelen 2003). A diferencia del desplazamiento, la estratificación
no introduce instituciones o reglas completamente nuevas, sino que implica enmiendas, revisiones
o adiciones a las existentes. Sin embargo, la estratificación puede generar cambios sustanciales si
las enmiendas alteran la lógica de la institución o comprometen la reproducción estable del
"núcleo" original. Por ejemplo, es probable que se agregue una opción de cupón a un sistema
escolar existente mientras se mantienen intactas otras características. Los cambios de movimiento
que con el tiempo interfieren con la reproducción estable de las escuelas del vecindario y el
financiamiento local asociado. Los procesos de estratificación a menudo tienen lugar cuando los
retadores institucionales carecen de la capacidad para cambiar realmente las reglas originales (o,
como en el caso del desplazamiento, para establecer una institución o sistema alternativo
explícito). En cambio, funcionan dentro del sistema existente agregando nuevas reglas además de
las antiguas o junto a ellas. Si bien los defensores del statu quo pueden preservar las reglas
originales, no pueden evitar la introducción de enmiendas y modificaciones. Cada nuevo elemento
puede ser un pequeño cambio en sí mismo, sin embargo, estos pequeños cambios pueden
acumularse y dar lugar a un gran cambio a largo plazo. La deriva ocurre cuando las reglas
permanecen formalmente iguales, pero su impacto cambia como resultado de cambios en las
condiciones externas (Hacker 2005). Cuando los actores eligen no responder a tales cambios
ambientales, su propia inacción puede causar cambios en el impacto de la institución. Por
ejemplo, los cambios en la población en los distritos electorales establecidos en muchas
democracias pueden conducir a problemas de mala distribución, distorsionando los resultados
electorales al magnificar la representación de algunos distritos electorales sobre otros. En Japón,
el Partido Liberal Democrático consolidó y mantuvo su dominio en la política electoral en parte al
descuidar activamente la distribución de escaños de la Dieta hacia las ciudades en respuesta a la
urbanización. Los políticos que se resisten a los esfuerzos por revisar los límites del distrito frente a
los movimientos de población están promoviendo el cambio a la deriva, ya que su inacción tiene el
efecto de alterar los resultados sustantivos.

La conversión ocurre cuando las reglas permanecen formalmente iguales pero se interpretan y
promulgan de nuevas maneras (Thelen 2003). Esta brecha entre las reglas y su creación de
instancias no está impulsada por la negligencia ante una configuración cambiada (como ocurre con
la deriva); en cambio, la brecha es producida por actores que explotan activamente las
ambigüedades inherentes de las instituciones. Mediante la redistribución, convierten a la
institución en nuevas metas, funciones o propósitos. El "viejo institucionalismo" en sociología está
repleto de ejemplos de innovadores institucionales que trabajan con materiales existentes para
crear soluciones a nuevos problemas. En algunos casos, la conversión resulta de la incorporación
de nuevos partidarios o la asunción del poder por una nueva coalición política que, en lugar de
desmantelar las viejas instituciones, las usa de nuevas maneras (Selznick, 1949). Piense en la
forma en que el YMCA fue redirigido durante un largo período de tiempo y en respuesta a la
secularización de una misión principalmente religiosa a una organización orientada a la comunidad
de base más amplia (Zald y Denton 1963; Zald1970). En este caso, las nuevas élites llegaron al
poder y organizaron el cambio desde adentro. Sin embargo, en algunos casos, incluso aquellos que
están en desventaja por una institución pueden obtener tracción de las estrategias de conversión.
Al carecer de la capacidad de destruir una institución, los retadores institucionales pueden
explotar sus ambigüedades inherentes de manera que les permitan redirigirla hacia funciones y
efectos más favorables.

Enlace I: Contexto político, características institucionales y modos de cambio

Las diferencias en el carácter de las reglas institucionales existentes, así como en el contexto
político prevaleciente, afectan la probabilidad de tipos específicos de cambio. La cuestión clave es
cómo conceptualizar las dimensiones de las instituciones y del contexto político que es lo más
importante para explicar las variaciones en los modos de cambio institucional. Podemos hacer dos
preguntas generales:

1. ¿El contexto político ofrece a los defensores del status quo posibilidades de veto fuertes o
débiles? 2. ¿La institución objetivo ofrece a los actores oportunidades para ejercer discreción en la
interpretación o la ejecución?

Las respuestas a estas dos preguntas producen el análisis analítico presentado en la Tabla 1.2, que
se adoptó (con modificaciones) de Hacker (2005). Como sugiere la tabla, las diferencias en las
posibilidades de veto y el grado de discreción en la aplicación e interpretación institucional están
asociados con diferentes modos de cambio institucional. Tomando cada dimensión por separado,
analicemos primero el tema de las posibilidades de veto, que pueden derivarse de jugadores con
veto especialmente poderosos o de numerosos puntos de veto institucionales.
Tsebelis2002). De todos modos, las posibilidades de veto son muy importantes para los actores
existentes que tienen acceso a medios institucionales o extrainstitucionales para bloquear el
cambio. Estos actores pueden tener acceso a capacidades de veto con respecto tanto a los
cambios en las reglas (formales o informales) como a los cambios en la promulgación de las reglas
en la práctica. Sin embargo, los actores con fuertes capacidades de veto frente a una determinada
institución pueden no disfrutar de esta fortaleza frente a otras instituciones. Por ejemplo, un
banco central independiente puede ser un poderoso jugador con veto con respecto a los cambios
en las instituciones financieras pero no en las instituciones de bienestar. Donde los posibles
agentes de cambio enfrentan contextos políticos con innumerables posibilidades de veto, será
difícil para ellos movilizar los recursos y formar una coalición que pueda desplazar las reglas
institucionales existentes. Por lo tanto, el desplazamiento es poco probable en el contexto de
fuertes posibilidades de veto. Del mismo modo, el esfuerzo de conversión activa será difícil en
dicho contexto, ya que los poderes de veto también se aplican al ámbito de la promulgación de
reglas. En lugar de desplazamiento o conversión, la deriva y las capas son más prometedoras como
estrategias de cambio en entornos políticos con fuertes jugadores con veto. Esto es cierto porque
la deriva y la estratificación no requieren realizar cambios directos en las antiguas instituciones y
no confían en alterar el comportamiento de los mismos. Con la deriva, el cambio institucional
surge de la negligencia de una institución, o más precisamente, la falla en la implementación y
actualización de la institución, por lo tanto, puede mantener su impacto tradicional en el ambiente
de cambio. Los poderosos jugadores con veto pueden defender las instituciones existentes contra
directo, pero sus poderes de veto a menudo son insuficientes para evitar la deriva, ya que hacerlo
generalmente requiere que los partidarios tomen medidas activas para apuntalar el apoyo a una
institución a medida que los contextos sociales, económicos o políticos cambian. Las instituciones
políticas monárquicas, por ejemplo, se convirtieron gradualmente en meros vestigios
institucionales A medida que las potencias reales una y otra vez demostraron ser incapaces de
defender con éxito las viejas formas en que el ambiente cambiaba marcado por las formas
parlamentarias y sus partidarios. Con la estratificación, el cambio institucional surge del apego de
nuevas instituciones o reglas a las existentes o junto a ellas. Si bien los poderosos jugadores con
veto pueden proteger las viejas instituciones, no necesariamente pueden evitar la incorporación
de nuevos elementos. Así, por ejemplo, los socialdemócratas de toda Europa han evitado con éxito
que los conservadores desmantelen los planes públicos de pensiones, pero no han podido detener
la incorporación de pensiones complementarias voluntarias junto con el sistema público, que los
conservadores esperan que incline la balanza hacia el último sobre el mayor duración (Clark y
Whiteside 2003; Hacker 2005). La otra dimensión explicativa se refiere a las diferencias en la
medida en que las instituciones están abiertas a interpretaciones rivales y variaciones en su
aplicación. Como hemos argumentado, adoptar un enfoque distributivo para las instituciones
significa tratar el cumplimiento de las reglas institucionales como una variable que puede cambiar
con el tiempo. Sin embargo, en la práctica, el grado en que los actores tienen discreción para
implementar las reglas variará de una institución a otra.4 Por ejemplo, hacer cumplir e
implementar los beneficios por desempleo generalmente implican cierta discreción por parte de
quienes administran dichos beneficios. Si los beneficios se unieron a los requisitos de que los
destinatarios estén "buscando trabajo activamente", ¿qué significa eso exactamente (King 1995)?
Si los trabajadores pueden recibir beneficios solo mientras no puedan encontrar un "empleo
alternativo apropiado", ¿qué tipo de trabajos se podría esperar que una persona tome? Las
fuentes de variación en el alcance de la discreción que permiten las reglas son diferentes: la
complejidad de las cápsulas, los tipos de comportamientos regulados por las reglas, la extensión
de los recursos movilizado por las reglas, etc., todo importa. En el presente contexto, sin embargo,
nos preocupa simplemente la variación en el alcance de la discreción que los factores tienen en los
niveles de interpretación y cumplimiento y no en identificar las fuentes de tal variación. Las
diferencias en los niveles de discreción en la interpretación o aplicación de las reglas ayudan a
explicar los modos de cambio institucional. Si los posibles agentes de cambio se enfrentan a una
institución en la que hay muy poco espacio para la discreción en la aplicación, entonces los
resultados de la conversión y la deriva son menos probables. La conversión normalmente ocurre
cuando las reglas son lo suficientemente ambiguas como para permitir interpretaciones diferentes
(a menudo contrastantes). Los asiduos del desarrollo político estadounidense han defendido las
interpretaciones contenciosas de la cláusula de comercio de la Constitución (una línea simple que
le da poder al Congreso "para regular el comercio con naciones extranjeras y en varios estados")
se han aprovechado para respaldar cambios bastante masivos en la política económica y social en
los Estados Unidos, incluida la consolidación de los derechos de los trabajadores y los derechos de
los nuevos derechos civiles. en la década de 1960 (Orren 1991; Mettler 1998; Skrentny 2002) .5 La
deriva puede ocurrir cuando se abre una brecha entre las reglas y la aplicación (en este caso, a
menudo una brecha debido a la negligencia). Por ejemplo, y como han observado los
observadores de las relaciones laborales en los Estados Unidos, se han asociado diferentes
administraciones presidenciales con resultados ligeramente diferentes con respecto a la seguridad
en el lugar de trabajo, dependiendo de cuán vigorosamente la Administración de Seguridad y
Salud Ocupacional (OSHA) haga cumplir las leyes existentes. Se ha hecho la misma observación
sobre la organización sindical bajo diferentes presidentes, dependiendo de a quién designen para
dirigir la Junta Nacional de Relaciones Laborales (NLRB) que está encargada de interpretar y hacer
cumplir las leyes laborales en este país (ver, especialmente, Freeman 1985; Klein y Wagner 1985,
esp.79–83; Moe 1987). En esos casos y en muchos otros como ellos, hay un enorme espacio para
resultados diversos, incluso bajo reglas estables, dadas las diferentes interpretaciones (estrictas /
amplias) y la aplicación (vigorosa / laxa) de esas reglas. En resumen, las capacidades
administrativas pueden ser especialmente importantes para la conversión y la deriva, porque la
debilidad en estos frentes puede crear aperturas estratégicas para quienes se oponen a las reglas
de los libros. Por el contrario, los otros dos modos de cambio, estratificación y desplazamiento, no
se basan en explotar ambigüedades en las propias reglas. Estos resultados son estrategias
estratégicas para los agentes de cambio que tienen en cuenta que la transformación no puede
ocurrir al aprovechar una disyuntiva entre las reglas y la aplicación. Con la estratificación, la
antigua institución permanece en su lugar, pero se modifica mediante la introducción de nuevas
reglas. Con el desplazamiento, la vieja institución simplemente se reemplaza, de manera directa y
abrupta o gradual con el tiempo. De cualquier manera, el cambio ocurre de una manera que no
implica cambiar la interpretación o el cumplimiento de las reglas que permanecen intactas.

Enlace II: Agentes de cambio y cambio institucional

Abordar las preguntas sobre el cambio institucional y contemplar los tipos de estrategias que
tienen más probabilidades de impulsar dicho cambio en diversos ajustes institucionales también
evalúan la pregunta: ¿exactamente quiénes son los agentes detrás de dicho cambio? ¿Y por qué
llevan a cabo comportamientos que conducen a la transformación? Desde una perspectiva
distributiva sobre las instituciones, como hemos visto, una respuesta inicial es que los perdedores
institucionales impulsan el cambio precisamente porque se benefician de dicho cambio. Sin
embargo, también hemos visto cómo la noción de ganadores y perdedores suele ser demasiado
simple para situaciones reales. Las ambigüedades inherentes a las instituciones y las
incertidumbres relativas a la acción institucional implican evaluaciones complejas sobre qué
actores se ven favorecidos y desfavorecidos. Y el hecho de que los actores estén simultáneamente
integrados en múltiples instituciones a menudo deja a sus ganadores en algunos escenarios pero a
otros perdedores. Necesitamos un marco para pensar en los agentes de cambio que vaya más allá
de la cruda dicotomía entre ganadores y perdedores. También necesitamos separar los
comportamientos a corto plazo de los actores de sus estrategias a largo plazo.6 No deberíamos,
por ejemplo, confundir el comportamiento inmediato de conformidad con las reglas con el
objetivo general del mantenimiento institucional. Los actores pueden, en cambio, seguir una
estrategia de conformidad a corto plazo al servicio de objetivos insurreccionales a largo plazo.
Además, debemos ser conscientes de que el cambio institucional no necesita surgir de actores con
motivos transformadores. Más bien, el cambio institucional puede ser un subproducto
involuntario que surge de las luchas distributivas en las que ningún partido buscó explícitamente
los cambios que finalmente ocurrieron. Consideramos útil plantear cuatro agentes básicos de
cambio: insurreccionales, simbiontes (parásitos o mutualistas), subversivos y oportunistas.7
Definimos formalmente a estos actores haciendo dos preguntas básicas:

1. ¿El actor busca preservar las reglas institucionales existentes? 2. ¿Cumple el actor las normas
institucionales?

Las respuestas a estas preguntas se vinculan con las estrategias recién discutidas y se especifican
en la Tabla 1.3. La identificación de agentes de cambio es útil para fines explicativos: cada agente
está asociado con un modo particular de cambio institucional, así como una estrategia preferida
particular para efectuar dicho cambio. Estas asociaciones existen porque los intereses o
comportamientos contrastantes de los agentes de cambio con respecto a la continuidad
institucional fomentan diferentes patrones de cambio. En otras palabras, diferentes tipos de
agentes de cambio emergen diferentes contextos institucionales, y donde es probable que sigan
modos específicos exitosos de cambio institucional. Los insurrectos buscan conscientemente
eliminar las instituciones o reglas existentes, y lo hacen movilizándose de manera activa y visible
contra ellas. Rechazan el status quo institucional y no siempre cumplen con sus regulaciones. Los
insurreccionales pueden surgir especialmente cuando grupos de individuos están en desventaja
por múltiples instituciones que se refuerzan entre sí, vinculando sus identidades con posiciones
generales dentro de complejos de instituciones. Estas similitudes objetivas pueden proporcionar
una base para la identificación del sujeto y la acción colectiva coordinada. La variedad
insurreccional del innovador institucional está ampliamente teorizada y representa la forma en
que muchos institucionalistas piensan acerca de los agentes de cambio cuando explican patrones
bruscos de cambio. De hecho, cuando los insurreccionales prevalecen en los conflictos, pueden
llevar a períodos críticos de articulación que ven el rápido derrocamiento del status quo
institucional a favor de reglas radicalmente nuevas. Los insurreccionales, por lo tanto, pueden
estar especialmente vinculados a patrones de desplazamiento directo. Además, el rápido
desplazamiento de las instituciones es precisamente su objetivo. Si el desplazamiento ocurre
gradualmente, es probable porque los resurreccionistas no pueden hacer que las cosas cambien
tan rápido como les gustaría. Los simbiontes vienen en dos variedades, parasitarias y mutualistas,
y en ambos casos dependen (y prosperan) de instituciones que no son de su propia creación. En la
variedad parásita, estos actores explotan una institución para obtener ganancias privadas aun
cuando dependen de la existencia y la amplia eficacia de la institución para lograr esta ganancia. Si
bien confían en la preservación de la institución, los propios parásitos llevan a cabo acciones que
contradicen el "espíritu" o el propósito de la institución, socavando a largo plazo. Los parásitos
pueden florecer en entornos donde las expectativas sobre la conformidad institucional son altas,
pero la capacidad real para hacer cumplir esas expectativas es limitada. De hecho, los parásitos no
persistirán si los partidarios institucionales pueden mantener y apuntalar a las instituciones para
abordar estas brechas en el cumplimiento. Como resultado, los parásitos están especialmente
asociados con la deriva, o el descuido del mantenimiento institucional ante el deslizamiento entre
las reglas y las prácticas en el terreno. En sus encarnaciones mutualistas, los simbiontes también
prosperan y obtienen beneficios de las reglas que no escribieron ni diseñaron, utilizando estas
reglas de formas novedosas para promover sus intereses. En este caso, sin embargo, la actividad
simbionica no compromete la eficiencia de las reglas o la supervivencia de la institución. Más bien,
los mutualistas violan la letra de la regla para apoyar y sostener su espíritu, en contraste con los
parásitos, que explotan la letra de la regla mientras violan su espíritu.8 Los mutualistas no están
asociados con el cambio institucional a la deriva; de hecho, ellos Por lo general, contribuye a la
solidez de las instituciones, ampliando la coalición de apoyo en la que descansa la institución.9 El
capítulo en este volumen de Ato Onoma proporciona una ilustración vívida de la lógica de la
variedad parasitaria de la agencia simbionte y sus implicaciones para la estabilidad y el cambio
institucional. Onoma cuestiona las cuentas prevalecientes de las instituciones de derechos de
propiedad como diseñadas racionalmente para asegurar resultados económicos eficientes. En
línea con la opinión de las instituciones avanzadas en este volumen, en su lugar, describe los
regímenes de derechos de propiedad como cargados de conflicto. Él muestra que en Kenia los
"estafadores" y los "estafadores" explotaron sistemáticamente un sistema de documentación de
tierras recientemente institucionalizado, jugando con las creencias de la gente en la validez de los
documentos para defraudarlos intercambiando documentos falsos por dinero. El régimen de
derechos de propiedad de Kenia sufrió una deriva, ya que los políticos descuidaron
sistemáticamente el deslizamiento en la promulgación del régimen. De hecho, lejos de ejercer los
plenos poderes del Estado para suprimir ese comportamiento parasitario, los propios políticos
adoptaron la lógica y las estrategias de estos estafadores, intercambiando la protección de la
propiedad por el apoyo político. En casos como este, el comportamiento parasitario (como en el
mundo natural) puede comprometer la estabilidad del sistema mismo. Si bien los derechos de
propiedad estables podrían sobrevivir a infracciones aisladas de este tipo, la multiplicación de
reclamos fraudulentos compromete las creencias en las que se basan las prácticas fraudulentas. El
resultado para Kenia, como Dan Slater notó con colorido en el taller del que creció este volumen,
fue "la tragedia de los estafadores". Los subversivos son actores que buscan desplazar una
institución, pero al perseguir este objetivo no se rompen ellos mismos. Las reglas de la institución.
En cambio, disfrazan efectivamente el alcance de su preferencia por el cambio institucional
siguiendo las expectativas institucionales y trabajando dentro del sistema. Desde el exterior,
incluso pueden aparecer ser partidarios de las instituciones. Pero esperan su tiempo, esperando el
momento en que puedan avanzar activamente hacia una posición de oposición. Mientras esperan,
pueden alentar los cambios institucionales promoviendo nuevas reglas al margen de las antiguas,
desviando así el apoyo a los arreglos anteriores. En este sentido, los subversivos pueden estar
especialmente asociados con patrones de estratificación, en los cuales los nuevos elementos
institucionales se injertan en los antiguos. Sin embargo, dependiendo de las características del
contexto político-institucional, también pueden alentar la conversión institucional y los tipos de
negligencia que promueven la deriva institucional. De cualquier manera, la subversión trae
cambios a medida que los desarrollos en la periferia se dirigen al centro. El Capítulo 2 (este
volumen) de Tulia Falleti proporciona una ilustración del cambio a través de la subversión. Como
ella demuestra, el cambio en Brasil de un sistema de salud fragmentado (pero centralizado) a un
régimen universal (pero descentralizado) no tuvo lugar abruptamente con la transición de la
nación del autoritarismo a la democracia. En cambio, identifica los desarrollos de larga duración a
nivel local durante el período autoritario, en el que los defensores de un sistema basado en la
municipalidad infiltraron las instituciones existentes y sentaron las bases para un tipo de régimen
completamente diferente. Mientras operaban dentro de los amplios parámetros del sistema
existente, estos activistas explotaron las brechas y aperturas cruciales para la acción a nivel local
para establecer un sistema más descentralizado junto y dentro del sistema existente, pero cuya
lógica era completamente diferente de la existente. Las acciones de los subversivos fueron
cruciales para los resultados posteriores, y sin embargo, es importante subrayar que estos
cambios no fueron el resultado de agentes heroicos que operan "contra viento y marea". Más
bien, como lo deja en claro Falleti, hubo características significativas de las instituciones
autoritarias anteriores. (sobre todo, el intento de penetrar en el campo) que resultó crucial para la
capacidad de los subversivos de trabajar contra el sistema desde su interior. Finalmente, los
oportunistas son actores que tienen preferencias ambiguas sobre la continuidad institucional. No
buscan activamente preservar las instituciones. Sin embargo, debido a que oponerse al statu quo
institucional es costoso, tampoco intentan cambiar las reglas. En cambio, los oportunistas explotan
las posibilidades que existen dentro del sistema prevaleciente para lograr objetivos. De hecho, el
peso de los oportunistas dentro de una institución puede ser una fuente importante de inercia
institucional. Su preferencia por making use of existing possibilities over the riskier strategy of
mobilizingforchangemakesopportunists–throughtheirinaction–“natural” (de facto) allies of an
institution’s supporters. Thus, beyond the power asymmetries noted earlier, opportunists help
explain why changing an institutional status quo is often far more difficult than defending it.10
Whentheydoemergeasagentsofchange,opportunistsoftenengage in strategies of conversion:
ambiguities in the interpretation or implementation of existing rules provide the space for them to
redeploy these rules in ways unanticipated by their designers. The ultimate fate of the Auroux
Reforms, a package of laws passed by a Socialist
governmentinFrancein1981,providesanexampleofthis(Howell1992). These laws were designed to
shore up the country’s historically weak trade unions and strengthen collective bargaining by
bolstering the voice and power of labor at the plant level. However, as Chris Howell (1992) shows,
the paradoxical outcome was something like the opposite: in a context of economic crisis and
deep antipathy on the part of French employers toward organized labor, firms seized upon and
exploited ambiguities in the law to promote the development of firmspecific forms of labor
representation that competed with unions –
thusinfactfurthermarginalizingunionsandweakeningcollectivebargaining.11
Insum,wecangeneralizeabouttheaffinitybetweenparticularkinds of actors and modes of change as
follows: Insurrectionaries seek rapid displacement but will settle for gradual displacement.
Symbionts seek to preserve the formal institutional status quo, but their parasitic variety carries
out actions that cause institutional drift. Subversives seek displacement but often work in the
short run on behalf of layering. Opportunists adopt a wait-and-see approach while pursuing
conversion when it suits their interests.

Enlace III: Cómo el contexto y las instituciones dan forma a los agentes de cambio

que se acercan a los aspectos de los contextos y tipos de actores, también podemos generar
algunas proposiciones generales sobre los tipos de entornos en los que es probable que emerjan y
prosperen los diferentes agentes. Como sugiere la Tabla 1.4, el carácter de las reglas
institucionales existentes y el contexto político prevaleciente son nuevamente los factores
explicativos clave. Los agentes de cambio se convierten en el paso intermedio a través del cual el
carácter de las reglas institucionales y el contexto político hacen su trabajo causal. Primero, los
insurreccionales pueden surgir en cualquier entorno, pero es más probable que florezcan en
entornos caracterizados por poca discreción y débiles posibilidades de veto. La discreción baja es
bastante compatible con las estrategias de desplazamiento directo (en oposición a la conversión o
la deriva), mientras que menos posibilidades de veto significa que los defensores del statu quo que
se espera que resistan el cambio no estarán bien posicionados para contrarrestar los esfuerzos de
los insurgentes dirigidos al desplazamiento. Segundo, los simbiontes de la variedad parásita son la
imagen especular de esto, prosperando en ambientes caracterizados por posibilidades muy
fuertes y discreción de alto cumplimiento. Dado que los simbiontes parásitos desean retener el
status quo institucional formal, los jugadores con veto fuertes (muchos puntos de veto) ayudan a
asegurar este resultado. Al mismo tiempo, sin embargo, los simbiontes parásitos necesitan una
gran discreción en la aplicación, ya que esto permite que el salón altere la prevalencia y el
significado de las normas institucionalizadas.

Tercero, se puede esperar que los subversivos emerjan y prosperen en contextos en los que la
existencia de fuertes posibilidades de veto y pocas oportunidades de interpretación de reglas y
oportunidades de actuación hacen que sea difícil para los actores de oposición romper o incluso
doblegar las reglas de una institución. En este entorno, los agentes de cambio deben trabajar
dentro del sistema para lograr sus objetivos. Finalmente, los oportunistas tienden a prosperar en
entornos donde hay una gran discreción en la forma en que se promulgan las instituciones y hay
pocos jugadores con veto o puntos para evitar un cambio institucional real. En este contexto, los
partidarios institucionales pueden hacer la vista gorda a aquellos que voluntariamente convierten
instituciones para sus propios fines, siempre que no se opongan directamente a las reglas
institucionales. Además, los retadores institucionales no necesitan seguir estrategias
insurreccionales, ya que las brechas entre las reglas y la promulgación están disponibles para
explotar. En lugar de oponerse directamente a las instituciones, los retadores institucionales
capturan recursos al actuar como oportunistas que vuelven a implementar las reglas vigentes para
sus propios fines.

La dinámica de coalición y la política del cambio institucional

La discusión anterior ha desarrollado amplias proposiciones sobre las condiciones bajo las cuales
es probable que determinados tipos de agentes de cambio emerjan como dominantes, y también
ha identificado el tipo de cambio asociado con cada agente. En realidad, por supuesto, los agentes
de cambio a menudo no funcionan solos. Más bien, deben desconcertar a otros actores
institucionales: otros defensores y opositores de las instituciones existentes. Debido al sesgo del
statu quo de las instituciones, arraigadas en la "cuña de incertidumbre" de Shepsle (1986), así
como en los rendimientos crecientes al poder institucionalizado, el éxito de varios tipos de agentes
para lograr el cambio generalmente depende de manera crucial de las coaliciones que pueden
forjar deliberadamente o que surja inesperadamente en el curso de la lucha distributiva. Como
señala Peter Hall (este volumen), el poder relativo de varios actores es enormemente importante
para afectar su capacidad de ensamblar la coalición que necesitan para cambiar (o defender) los
arreglos existentes. Si bien estas coaliciones están forjadas inevitablemente por la inquisición de la
configuración particular, es posible que se haga generalización a pesar de que diferentes actores
transformadores pueden y no pueden forjar alianzas con aquellos que se benefician y no se un
actor determinado buscará alianzas con los partidarios de una institución o con sus retadores,
teniendo en cuenta que parte de la tarea a menudo es movilizar a los defensores u oponentes
latentes a la acción. Algunas de las conexiones aquí son sencillas. Por ejemplo, los intereses de los
insurreccionales están, por definición, en desacuerdo con los de los defensores del statu quo. Los
insurreccionales deben buscar alianzas con otros retadores institucionales que tengan sus propias
razones (posiblemente diferentes) para oponerse a arreglos existentes. Los oportunistas, por el
contrario, están disponibles para todo tipo de alianzas, incluidas las alianzas con los insurrectos,
dependiendo de los vientos políticos. De hecho, el éxito de las insurgencias a menudo depende
crucialmente de forjar una alianza con oportunistas que, en principio, no están comprometidos
con las instituciones existentes. Sin embargo, los oportunistas pueden formar parte de dicha
coalición, solo si los insurrectos pueden convencerlos de que el cambio es probable o incluso
inevitable, momento en el cual los oportunistas tomarán la causa insurgente. De hecho, esta es
una de las lecciones que surgieron de la literatura sobre la transición del comunismo en Europa del
Este. Kuran (1991), por ejemplo, demostró que el éxito de las fuerzas prodemocracias dependía de
manera crucial de las señales de que los insurrectos habían reunido una masa crítica de apoyo al
cambio; A medida que el cambio comenzó a parecer más probable, las preferencias reveladas de
los ciudadanos cambiaron dramáticamente. Beissinger (2002) documenta un efecto de "cascada"
similar en el cual ha tenido éxito la revolución en un grupo de insurgentes inscritos en países
vecinos y (agregaríamos) en el proceso trajo a los oportunistas a la alianza para el cambio. Otros
aspectos de la política de coalición implicados por el marco en este capítulo son aún más
intrigantes. Por ejemplo, los subversivos (como los del capítulo de Tulia Falleti) deben funcionar en
la medida de lo posible bajo el radar de los actores dominantes. Esto significa que, a pesar de su
preferencia por el cambio, es posible que no se alineen benefician de las reglas vigentes. La Tabla
1.5 presenta la lógica de estas alineaciones al preguntar, en términos generales, si un ciertamente
no abiertamente) con los insurreccionales. En cambio, trabajan solos, detrás de escena o en las
sombras. Como Pierson señaló durante nuestro taller, los efectos son como los de las "termitas en
el sótano": los cambios que estos actores han provocado pueden aparecer solo con retraso y luego
salir a la luz de repente (en el ejemplo de Falleti, con la transición a la democracia ), aunque el
proceso de cambio en sí mismo fue gradual. Finalmente, los simbiontes son, de alguna manera, los
más interesantes de los agentes de cambio que hemos explorado aquí. En ambas variedades
(mutualistas y parásitos), los intereses de los simbiontes son ampliamente consistentes (y en
muchos aspectos dependen de) la preservación del status quo de las instituciones. Esto los
prepara aliados de los defensores del status quo y los opositores de los insurreccionales. Pero
debido a que los objetivos sustantivos de los simbiontes a menudo están en desacuerdo con los de
los actuales partidarios institucionales, pueden surgir coaliciones extrañas. El capítulo de Alan
Jacobs proporciona un buen ejemplo de este tipo de coalición "bautista-contrabandista". En su
relato, una característica clave del sistema de Seguridad Social de los Estados Unidos - fi
nanciación contributiva - fue respaldada conjuntamente en un período de inestabilidad (la década
de 1950) por una alianza improbable de progresistas sociales y conservadores fiscales. Para los
progresistas, el financiamiento basado en contribuciones proporcionó una lógica política y moral
convincente para mantener y expandir gradualmente el programa, mientras que los
conservadores adoptaron esta característica para evitar que esa expansión fuera demasiado lejos.
Este tipo de alianzas no es infrecuente para los simbiontes, que "se acercan" a instituciones de
apoyo creadas por otros y con diferentes propósitos en mente.
Conclusión

Partiendo del trabajo conceptual previo y aprovechando las lecciones que podemos extraer del
análisis de casos concretos de cambio institucional, este capítulo ha presentado una teoría del
cambio institucional gradual. El argumento enfatiza la interacción entre las características del
contexto político y las propiedades de las propias instituciones como de crucial importancia para
explicar el cambio institucional. También llama la atención sobre diferentes tipos de agentes de
cambio, y estrategias asociadas, que probablemente florezcan en entornos particulares. La teoría
sugiere una agenda potencialmente amplia e invita a una mayor investigación sobre el cambio
institucional gradual. Ofrece nuevos conceptos y proposiciones causales para que los académicos
aprovechen y utilicen en sus propias investigaciones. De hecho, más que promover un debate
abstracto sobre metateoría o definiciones, este marco está destinado a estimular y ayudar en el
análisis sustantivo del cambio institucional, ya sea en casos individuales o en un conjunto de casos.
En última instancia, los argumentos que hemos presentado solo pueden evaluarse mediante el
análisis de casos concretos y episodios reales de cambio institucional. Por el contrario, es a través
de su aplicación que los conceptos y proposiciones que avanzamos pueden ser refinados y
elaborados. Evaluar empíricamente la teoría de estas formas sustantivas es algo que puede ser
llevado a cabo por los institucionalistas de todas las franjas en las ciencias sociales. Cualesquiera
que sean las disputas actuales entre los académicos asociados con hilos alternativos de
institucionalismo, sus puntos de vista no son tan diferentes como para prohibir una agenda de
investigación común centrada en el cambio institucional gradual. Como sugiere el capítulo final de
Peter Hall, los analistas institucionales de diferentes escuelas se benefician al combinar sus
mejores ideas en la búsqueda compartida de una explicación válida. Cualesquiera que sean las
extensiones y revisiones que surjan del uso del marco que hemos establecido aquí, este volumen
habrá cumplido su propósito si estimula a más académicos a explorar preguntas amplias sobre el
cambio institucional gradual en diversos tiempos y lugares.