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De resto, para determinados efeitos e em determina-

Artigo do nível de abstração, chega-se próximo ao preciosis-


mo, quando se tentam estabelecer diferenças de essên-
cia entre a burocracia estatal e a burocracia dos gran-
1. Burocracia e despotismo; des grupos econômicos.
2. Burocracia e centralização política; Até mesmo a preocupação em delinear traços das bu-
3. Burocracia e absolutismo; rocracias educacionais, sindicais, partidárias, etc. só faz
4. O sistema francês; sentido a partir de uma compreensão mais aprofunda-
5. O circuito fechado da burocracia,· da de um fenômeno mais geral, a saber, o fenômeno bu-
6. O bonapartismo; rocrático.
7. As fontes do burocratismo; Em termos amplos, concordo com a colocação de
8. Burocracia e personalidade; Claude Lefort, segundo o qual "a burocracia é um gru-
9. Burocratização e educação; po que tende a fazer prevalecer um certo modo de or-
10. Burocracia e produção; ganização, que se desenvotve em condições determina-
11. Burocracia e cooperação simples; das,que se amplia devido a um certo estado da econo-
12. Burocracia e cooperação da manufatura; mia, e da técnica, mas que somente é o que é em sua es-
13. Escolas e burocracias de pessoal; sência, em virtude de uma atividade social." I
14. A questão da representação. Dois aspectos da conceituação de Lefort merecem
um destaque especial. Em primeiro lugar, a questão da
atividade social, que se refere à intenção dos burocra-
tas de se constituírem num grupo à parte, de participa-
rem de um sistema de poder coletivo, que se define em
oposição à ausência de poder dos dominados, bem co-
Organização nascente, mo de se organizarem num sistema de mando e subor-
dinação que estabelece diferenças materiais e de prestí-
pré-capitalismo e gio entre os membros dei grupo.
manufatura Outra questão que merece destaque refere-se ao de-
senvolvimento da burocracia, especialmente às condi-
ções históricas desse desenvolvimento, sem as quais o
fenômeno fica totalmente despido de sentido.

O que se torna difícil de entender é o desenvolvimen-


Fernando Cláudio Prestes Motta to, por toda parte, de hierarquias complexas de admi-
Professor titular no Departamento de Administração Geral e nistradores profissionais, que nas suas funções de res-
Recursos Humanos da EAESPIFG V.
tringir ou de auxiliar a ação de indivíduos, de segmen-
tos sociais ou mesmo de toda a sociedade, acabam por
torná-los objetos dependentes e passivos de seu arbítrio.
Não parece ser outro, em realidade, o traço uniformi-
zador das chamadas democracias liberais e das formas
diversas de despotismos totalitários que temos conhe-
cido. A burocracia, inserida no centro desses sistemas,
é em si um sistema, que não varia em essência de caso
para caso.
Em seu sentido contemporâneo, a burocracia funda-
menta-se em regras de caráter geral, impessoal e alta-
mente abrangente, expressando-se numa forma de con-
duta organizada segundo rotinas preestabelecidas, à
qual repugna o novo, o inesperado. Segue-se também
uma divisão metódica de trabalho, que se traduz em pa-
Uma ordem política de tipo semelhante, nitidamente bu- péis bem definidos, cujo desempenho se dá de acordo
rocrática, caracteriza a maior parte dos Estados contem- com uma descrição precisa de direitos e deveres, que é,
porâneos, embora grandes diferenças possam ser obser- entretanto, estabelecida e modificada pelos ocupantes
vadas na base moral, legal e material de sua autorida- dos níveis mais altos do próprio grupo.
de, assim como na eficiência no controle, na responsa-
bilidade e na função de ação governamental. Uma visão por demais dramatizada do processo de
burocratização corre, evidentemente, o risco de fazer
ficção nos moldes de Nós, 1984 e Admirável mundo no-
1. BUROCRACIA E DESPOTISMO vo. É verdade que restam ainda lugares para determi-
nadas formas mais espontâneas de organização, como
Na realidade, não existe país em que a burocracia esta- testemunhadas por diversos movimentos sociais. É, en-
tal não tenha assumido um aspecto semelhante ao de tretanto, também verdadeiro o caráter alternativo e
uma empresa de grande porte, seja pela sua atuação pro- marginal da maior parte dessas formas de organização
dutiva, paraprodutiva ou reguladora, seja por suas fun- que se desenvolvem apesar e freqüentemente contra os
ções repressivas e ideológicas cada vez mais fortes. aparelhos burocráticos.

Rev. Adm. Emp. Rio de Janeiro 26(4) 19-30 out./dez. 1986


Especialmente nas formas diversas de despotismo to- no exercício de suas funções então ainda mal definidas
talitário, as formas alternativas de organização são vis- - e, em muitos casos, de estabilidade ..
tas com desconfiança, quando não submetidas a perse- De qualquer forma, vivia-se, por essa época, uma to-
guições por vezes violentas. A atitude de vigilância con- tal identidade entre esfera pública e privada. Muito em-
tra a autonomia individual e social é bem ilustrada na bora nomeados por uma autoridade superior, esses
frase de Mussolini: "Tudo no Estado; nada fora do Es- "funcionários" eram na realidade responsáveis por tor-
tado; nada contra o Estado."2 nar seus amos mais ricos e poderosos.
Se é verdade, no entanto, que a intransigência tende De forma muito diferente das burocracias contem-
a manifestar-se com o peso das armas, ali onde o tota- porâneas, não havia qualquer necessidade de justifica-
litarismo se manifesta mais abertamente, não é menos ção de sua função e ação em termos sociais, porque não
verdadeiro que ela se manifesta, ainda que de forma um existiam para servir à sociedade, mas sim ao soberano.
pouco mais branda e freqüentemente dissimulada, nas
democracias liberais, onde o direito de expressão escon-
de, muitas vezes, a ausência do direito de ação. 3. BUROCRACIA E ABSOLUTISMO
Tudo isso na realidade parece mostrar que a essên-
cia do fenômeno burocrático, que inclui a intransigên- Uma ascenção do grupo foi experimentada com o ab-
cia e o conservadorismo - conservadorismo que se ex- solutismo, que veio alterar bastante seu papel e sua po-
pressa especialmente na manutenção e expansão de uma sição social. Isto se deve ao fato de o absolutismo ter sig-
situação de privilégio - é a mesma em qualquer dos sis- nificado novos métodos políticos e administrativos, que
temas políticos das classificações usualmente feitas) se refletiram no recrutamento e no comportamento dos
"funcionários", bem como na concepção de seus direi-
tos e deveres.
2. BUROCRACIA E CENTRALIZAÇÃO Os "burocratas" do absolutismo estavam destina-
POLÍTICA dos não apenas a enriquecer reis, príncipes e cardeais,
mas a construir impérios, a criar grandes e poderosos
o fenômeno burocrático no Ocidente é relativamente exércitos e a aperfeiçoar a administração fiscal.
jovem, na medida em que suas origens prendem-se prin-
cipalmente aos últimos tempos do feudalismo. O absolutismo marca uma fase em que os adminis-
Tudo parece sugerir que os primeiros traços burocrá- tradores profissionais começam a substituir os notáveis
ticos no Ocidente encontram-se na centralização polí- na gestão dos negócios do Estado. Esses administrado-
tica que experimentam certas monarquias feudais e que res ganham então autoridade, riqueza e posição social,
é acompanhada da formação de uma concentração de constituindo-se claramente numa nova elite.
letrados junto aos soberanos, letrados esses que paula- É igualmente observável que a impessoalidade pas-
tinamente passam a ser designados para funções admi- sa a ter um papel significativamente mais importante nas
nistrativas. São exemplos significativos desse processo relações de trabalho, tornando os "funcionários" um
os quadros administrativos que se formam no reino da grupo bastante diverso dos demais servidores da corte.
Sicília, sob Rodrigo 11 (1101-1154) e Frederico 11
(1208-1250) bem como na monarquia inglesa posterior É preciso ter em mente que esses burocratas ainda
à conquista normanda e na França no período que en- não são os que conhecemos em nossos dias, seja na es-
globa os séculos XIII e XIV. fera pública, seja na esfera privada. São, contudo, seus
Comuns a essas situações são as reformas de caráter predecessores diretos.
político e administrativo que exigiram maior atenção De qualquer forma, a administração continua sen-
das funções de administração geral, financeira e judi- do vista como atividade-meio da política, sem necessi-
ciária do Estado. dade de justificação em termos de serviço à sociedade.
Nos primeiros tempos, esses "funcionários" eram Essa questão jamais seria satisfatoriamente resolvi-
meramente serviçais do rei, não se constituindo ainda da. A política e a administração como braços do poder
em um grupo nitidamente diverso da grande massa de continuariam sempre a se apresentar como artificial-
servidores domésticos de que se utilizavam as cortes. mente separados e em relação de subordinação da se-
Havia, entretanto, uma diferença importante, que es- gunda à primeira.
tava em seu nível mais alto de instrução, em suas quali- Já no absolutismo essa separação e essa subordina-
ficações especiais, que os faziam mais adequados à im- ção estavam longe de ser claras. Muito menos clara é a
portância de suas funções, dando-lhes a competência es- situação neste final do século XX.
cassa que os tornava especiais. Todavia, parecem satisfazer ao poder e à divisão do
Com freqüência esses' 'funcionários" vinham da bu- trabalho de exercício de poder essas separações que o
rocracia eclesiástica, então centro do saber, em outros tornam menos visível, e portanto menos vulnerável.
casos vinham de uma incipiente burguesia iniciada no Num trabalho de grande interesse, Lucien Sfez ana-
mundo dos negócios. lisa essa separações sob as quais se esconde a matriz úni-
Os "funcionários" do rei medieval raramente tinham ca do poder. Não é possível separar a administração do
funções realmente decisórias. Eram especialmente exe- governo, como é impossível separar a política da teo-
cutores que usavam sua educação formal como orien- ria.
tação para essa execução. A oposição tradicional entre direito constitucional
Embora ainda pouco nítido enquanto grupo, esses e direito administrativo, ciência política e ciência admi-
"funcionários" já gozavam de certas prerrogativas- nistrativa, política e administração procura mostrar um
como uma liberdade bastante razoável, para a época, mundo onde a execução está absolutamente separada

20 Revirta de AdministrrlÇlÍo de EmpresaB


da decisão, a nível dos que exercem o poder. Essa repre- No novo modelo, a esfera de competência de cada
sentação que busca neutralizar a administração é des- cargo é racionalmente definida, segundo um conjunto
mentida todos os dias na real relação de dominação.s de regras jurídicas impessoais e abstratas. O poder ad-
ministrativo rege-se em seu exercício pela lei que se ba-
seia num modelo fisiológico, segundo o qual, da mes-
4. O SISTEMA FRANCÊS ma forma como o cérebro humano comanda o organis-
mo, o poder central deve comandar o Estado-nação.
A gênese desse grupo, que vai assumindo a política sem Em essência, pouco muda no sistema administrati-
jamais reconhecer isso publicamente, tem muito a ver vo francês, que continua altamente centralizado e hie-
com a França dos séculos XVI e XVII. rarquizado. O processo de burocratização, todavia, se
A França era então o Estado mais populoso da Eu- acentua com base em critérios racional-legais. O Impé-
ropa, fornecendo também ao continente o modelo mais rio apenas consolidará essa tendência, fazendo preva-
acabado de monarquia absoluta. lecer a tradição autoritária.
Por essa época, distinguiam-se naquele país dois ti- Napoleão implantou na França um verdadeiro ab-
pos de administradores. Havia os officiers, cujas ori- solutismo burocrático, que talvez tenha tido na Prús-
gens se prendiam à época medieval e cuja autoridade pú- sia o equivalente mais próximo.
blica se associava a direitos de propriedade privada, e Nesse último país, os altos burocratas alicerçaram seu
havia os commissaires, novos burocratas não-patrimo- poder na aliança com os proprietários de terra, conse-
niais, surgidos com a centralização monárquica, assa- guindo com isso manter por mais tempo a hegemonia
lariados, muito embora raramente recebendo um salá- das elites aristocráticas. Na realidade sua principal fun-
rio fixo. ção política consistia em bloquear os movimentos libe-
É bem verdade que as duas categorias não eram per- rais e democráticos.e
feitamente separadas, mas sua simples existência denota Esta situação perduraria na Alemanha por um lon-
a ascensão de uma elite burocrática moderna. go tempo, na medida em que uma elite burocrática es-
tatal forte traduziria uma burguesia e um proletariado
Esse modelo foi transposto para a maior parte dos bastante fracos. De resto, este foi o contexto da produ-
países politicamente importantes da Europa. Paulati- ção intelectual de Max Weber. 7
namente o absolutismo dinástico foi-se confundindo
com o absolutismo burocrático. O fenômeno é verifi-
cável nos últimos tempos de Luís XIV na França, nos 5. O CIRCUITO FECHADO DA BUROCRACIA
sucessores de Pedro I na Rússia e nos Habsburgo na
Áustria. Um pouco mais tardiamente, mas de forma ex- A trajetória ascendente da burocracia jamais mereceu
tremamente forte, o sistema implantou-se também na de Marx uma posição central em sua vasta obra. Ainda
Prússia) assim, é impossível desconsiderar algumas colocações
O sistema francês, que rapidamente se expandiu pe- que fez.
los demais países, era caracterizado por uma forte cen- É especialmente em um escrito de juventude que Karl
tralização e hierarquização. Os métodos de trabalho, Marx trata da burocracia, como parte da crítica à filo-
bem como os princípios organizacionais que o regiam, sofia de Hegel.
eram sustentados por determinadas concepções políti- Hegel não usou o termo burocracia, embora tenha
cas que se devem compreender. descrito a instituição, vista como detentora de um pa-
Do ponto de vista histórico, o autoritarismo políti- pel único e necessário na coordenação entre a particu-
co-administrativo francês remonta à dinastia dos Ca- laridade da sociedade civil e a universalidade do Esta-
petos que reconstruiu um Estado, que era a única fonte do, de acordo com o que relata o jovem Marx.
de autoridade. A vitória da Revolução Francesa e o fim Enquanto o Estado em Hegel é visto como represen-
da monarquia de forma alguma significaram o fim da tante dos interesses universais da totalidade dos cida-
tradição autoritária Na realidade, "a soberania popu- dãos, as corporações são vistas como representantes dos
lar" significaria para o Estado uma nova justificação interesses particulares presentes na sociedade civil.
para suas prerrogativas exorbitantes, em termos de sua Aparentemente, para o jovem Marx o Estado deve-
relação com a sociedade civil. Se anteriormente a justi- ria efetivamente representar o interesse geral. Todavia,
ficativa estava no absolutismo monárquico de "direi- isto não ocorria de fato. Não ocorria, porque a buro-
to divino", ela agora se encontraria na "soberania po- cracia se apresentava ela própria como uma corporação,
pular" . ou seja, como uma sociedade particular e fechada no
centro do Estado. Dessa forma, longe de representar
Se quisermos ver uma ruptura no sistema adminis- uma ponte entre os interesses particulares e o interesse
trativo francês por ocasião da Revolução, certamente geral, a burocracia servia a seus próprios interesses, is-
encontraremos grandes dificuldades. O que é possível to é, agia como uma corporação que se defendia em opo-
verificar é tão-somente um momento bastante privile- sição às demais corporações.s
giado na formação das instituições administrativas às Para Marx, o "erro" de Hegel foi ter tomado a apa-
quais se procura dar um fundamento racional-legal mais rência pela realidade, ou melhor dizendo. Hegel teria
claro. A racionalidade com relação a fins, tal como a tomado por real a imagem que a burocracia fazia de si
coloca Max Weber, passa por sinônimo de rejeição da própria, de modo não muito diverso do que faz atual-
história em nome da vontade racional dos homens. É mente um grande número de autores da teoria das or-
nesse espírito que a Assembléia Constituinte procura ganizações. Dessa forma. o que se apresenta como in-
elaborar um sistema administrativo racional. teresse geral não é mais do que o interesse particular do
Organização nascente
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conjunto dos burocratas, a saber, manter-se como gru- portanto, a esta uma burocracia forte, que garantisse
po dotado de uma posição social privilegiada, que po- o seu domínio no plano econômico, enquanto não o pu-
de sempre tornar-se mais alta. Isto equivale a manter e desse exercer também no plano político. 11
ampliar o poder. Marx, portanto, interessa-se pelo papel da burocra-
Na verdade, o jovem Marx desvenda aspectos impor- cia na trajetória ascendente da burguesia. Parece bem
tantes da essência do fenômeno burocrático. Assim, o menos interessado na trajetória ascendente da própria
formalismo é explicado a partir do vazio burocrático. burocracia.
Vazio, no sentido de que as atividades reais, essenciais A força da burocracia sob Luís Bonaparte não se vin-
à produção e à reprodução humanas, estão fora da bu- cula apenas à fraqueza relativa da burguesia francesa,
rocracia. mas também à base política em que se apóia o impera-
A burocracia só pode ser formal na medida em que dor.
se ocupa tão-somente da manutenção dos limites legais
dessas atividades, de forma a manter a divisão social e De fato, Marx considera que esta base era constituí-
conservar-se como corpo privilegiado. da pelos pequenos camponeses, cujo grande número
tem entretanto como contrapartida a ausência pratica-
mente total de organização política, o que com freqüên-
Enganam-se os que julgam a competência da buro-
cia leva os estudiosos a considerá-los classe politicamen-
cracia pela satisfação dos interesses da sociedade civil.
te imatura. É dessa forma que, visando atender a seus
Nesse sentido a burocracia é sempre incompetente, já
interesses, os pequenos camponeses se entregam a um
que, como círculo fechado, vive para si própria. A com-
poder especialmente forte, a saber, do imperador e de
petência da burocracia precisa ser vista na sua capaci-
sua burocracia. 12
dade de manutenção e expansão enquanto sistema de
No entanto, ao descrever a situação francesa sob o
poder. Segundo Império, Marx se depara com a realidade de
Entendo que ao descrever a burocracia como reino
uma máquina administrativa dotada de autonomia fun-
da incompetência - onde os níveis mais altos confiam
cional. Essa autonomia funcional acrescida da força das
nos mais baixos para a compreensão dos detalhes e os
armas e da fraqueza política da burguesia e do campe-
níveis mais baixos confiam nos mais altos, para a per-
sinato dá à burocracia condições especiais de superio-
cepção do geral, enganando-se mutuamente - Marx
ridade sobre a sociedade civil. Um grupo dotado de au-
percebia a burocracia enquanto sistema fechado que é
tonomia como este pode pensar a independência atra-
e que não pode deixar de ser, pela sua própria essência.
vés do fortalecimento de seu domínio, que é o Estado.
É esse fato que a teoria dos sistemas abertos, em vo-
Na realidade, o que ocorre na França não é único,
ga a partir dos anos 60 procura negar sem sucesso, com
mas é bastante significativo. O fim do bonapartismo,
a visão idílica de um mundo pós-burocrático, ironica-
aparentemente vinculado às transformações na estru-
mente controlado por especialistas neutros.
tura de propriedade e à ascensão da burguesia não sig-
O que anima liburocracia é a "caça" aos cargos ca-
nifica o fim do burocratismo. Aliás, muito ao contrá-
da vez mais altos, o acesso paulatino ao sigiloso, o nú-
rio, o fortalecimento do Estado caracteriza todo o sé-
mero crescente de subordinados, o controle não apenas
culo XX. O que parece importante perceber na análise
de uma organização, mas de muitas organizações. No
que Marx fez do bonapartismo é exatamente o fato de
que o jovem Marxchama "materialismo sórdido" da
que a institucionalização do Estado pode servir de ba-
burocracia está a origem da multiplicação de cargos, de-
se para as tentativas de independência da burocracia,
partamentos e organizações.?
Dessa forma, o que a teoria das organizações conven- na busca de seus interesses.P
cional chama de princípio da diferenciação, pelo qual
a organização resistiria ao processo entrópico e à "mor-
te" , encontra sua raiz no espírito que preside o compor- 7. AS FONTES DOBUROCRA TISMO
tamento burocrático.
A burocracia é essencialmente competitiva e por es- Para prosseguir no esforço de compreender as origens
sa razão sua ética conforma-se ao espírito capitalista. e o desenvolvimento da burocracia, não basta concen-
Como sistema de poder, a burocracia não significa o trar-se na sua história política.
mesmo poder para todos os burocratas. É preciso con- É certo que o Estado moderno, sua constituição e ex-
formar-se aos seus símbolos e rituais para galgar os seus pansão, sua institucionalização como aparelho de ad-
degraus. Nesse processo o eu é inevitavelmente morti- ministração e controle de um número sempre crescente
ficado.1O de setores da vida social, constitui uma poderosa fonte
do burocratismo.
Seria todavia enganoso desvincular essa expansão do
6.0BONAPARTISMO processo produtivo, de sua concentração em algumas
poucas mas enormes unidades empresariais, que levam
A crítica da burocracia feita pelo jovem Marx refere-se ao desenvolvimento de uma vasta burocracia que age
ao universo alemão na primeira metade do século XIX. segundo normas de conduta que diferem relativamen-
Mais tarde, Marx retoma a questão da burocracia, ana- te pouco daquelas que governam a ação da burocracia
lisando o bonapartismo, sistema em que o poder polí- pública.
tico não está em mãos dos que detêm o poder econômi- Na realidade, seria inútil mesmo insistir na separa-
co. Todavia, a análise aqui procura ver essa separação ção entre burocracia pública e privada. A lógica que pre-
como condição de domínio econômico, em uma época side sua operação é a mesma, além do que a expansão
em que a burguesia é politicamente fraca. Interessaria, de uma leva à expansão da outra.

22 Revista de Administração de Empresas


Não fossem esses motivos ainda, a teia de relações deza percebida da organização, o indivíduo se sente pe-
entre esses setores burocráticos é intrincada. Acima de queno, desprotegido e dependente; busca a segurança
um determinado nível é difícil localizar em que setor exa- na conformidade e na rigidez. Pagés chega a delinear
tamente atuam os altos burocratas, o que equivale a di- um processo regressivo, em que a empresa toma o lu-
zer que atuam nos dois. gar de mãe poderosa e portanto perigosa. Sair da orga-
nização nem sempre é a coisa mais temida. Mais temí-
Outra fonte do burocratismo que não pode ser omi- vel é permanecer marginalizado, despojado da aprova-
tida e que freqüentemente dificulta os trabalhos de ana- ção e do amor materno.t?
listas do socialismo, frustra certas militâncias ou até es- Certa feita, Jean-Paul Sartre afirmou que os buro-
conde falsas militâncias é a questão da estrutura e da ex- cratas não podiam morrer, porque nunca viveram.
pansão das organizações políticas e sindicais. 14 Também, certa vez, Max Vveberfalou da compulsão bu-
Naturalmente essas três fontes, com todas as suas in- rocrática que pode levar à loucura. Há por trás das crí-
trincadas relações, não tornam a análise do fenômeno ticas à burocracia uma nítida imagem de roubo de vi-
burocrático uma tarefa simples. Entretanto, sua iden- da, daquilo que pode ser mais valioso para o homem.
tificação torna viável a compreensão daquilo que parece
essencial na natureza da administração.
Por outro lado, a busca do específico na administra- 9. BUROCRA TIZAÇÃO E EDUCAÇÃO
ção é mais do que uma tarefa impossível sem o estudo
da sociedade e da política. Isso não se deve apenas ao Na verdade esse processo começa muito cedo e a edu-
fato de a administração ser um fato social e político. De- cação moderna convencional tem nele um papel funda-
ve-se ao fato de se ter tornado o centro das questões so- mentaI, confirmando a previsão de Max Weber de que
ciais e políticas numa sociedade burocrática". os estudantes seriam as principais vítimas do processo
Segundo Elliott Jaques, a proporção da população de burocratização.
ativa empregada em organizações burocráticas já em A educação moderna convencional muito raramen-
1966, portanto há 20 anos, era de 900/0nos EUA e na te se preocupa com o desenvolvimento da pessoa en-
Grã-Bretanha. Países como a França, Itália, Alemanha, quanto ser humano. Opta, normalmente e com a cum-
União Soviética e as nações da Europa Central aproxi- plicidade dos pais ansiosos por filhos bem-sucedidos na
mavam-se muito da mesma percentagem.n "vida" , pelo desenvolvimento funcional ou profissio-
nal, exacerbando a angústia no adolescente.
As instituições educacionais, e de modo especial a
8. BUROCRACIA E PERSONALIDADE universidade, nasceram como um espaço no qual o mes-
tre formava seus discípulos através da convivência diá-
As repercussões desse fato não se restringem ao políti- ria. Esse espaço tornou-se uma grande burocracia im-
co e ao social, entretanto. Forma-se um novo tipo de pessoal onde a convivência é meramente funcional. Bus-
personalidade, um novo padrão de comportamento, ca- ca-se formar boas engrenagens, no melhor dos casos,
da vez mais generalizado. e não pessoas adultas, maduras individual e socialmen-
O mundo fechado e altamente competitivo em que te. De fato, a vida escolar apresenta os mesmos gran-
vivem os burocratas altera significativamente seus va- des traços das carreiras nas grandes burocracias públi-
lores e normas de conduta. cas e privadas para onde se destinam os "frutos" da es-
A queixa de que administradores e funcionários são cola.
frios e impessoais, sua visão como autônomos, freqüen- Na França, por exemplo, o ensino público é algo que
temente ouvida de clientes desapontados, quando não é criado nos últimos anos do século XIX, marcando uma
desesperados, não é um simples folclore. aparentemente estranha convergência entre os ideais de-
O fato não passou desapercebido a Max Weber, o mocráticos de inspiração revolucionária e a burocrati-
maior de todos os estudiosos da burocracia, nem a ou- zação de inspiração napoleônica.
tros estudiosos importantes como Alfred Schutz e Pe- Esse ensino público convive com um ensino particu-
ter Berger. lar, onde o lucro funciona como principal mola do sis-
Seguindo a linha de Schutz, Berger chama a atenção tema. Dotado de uma organização um pouco mais di-
para o fato de que a organização burocrática implica fusa que o sistema público, o ensino particular tem ainda
uma forma de perda de consciência do próprio poten- com freqüência um caráter religioso.
cial e da experiência de vida por parte das pessoas. Es- Tomando como exemplo o ensino público, extrema-
sa perda de consciência leva o burocrata a ver a organi- mente mais importante, a educação francesa apresen-
zação de que faz parte como dotada de vida própria, aci- ta-se como um sistema extremamente burocratizado. O
ma e além de qualquer controle humano. Nessa situa- funcionamento burocrático se dá em três níveis: o do
ção, todo o comportamento do burocrata volta-se pa- pessoal e de sua organização, o do trabalho e dos pro-
ra o atendimento das exigências percebidas dessa orga- gramas e, ainda, o das inspeções e dos exames.
nização viva. Aqui e ali atenderá aos interesses dos clien- Em termos do pessoal, é necessário fazer uma nítida
tes, o que vem a ser a sociedade, mas apenas quando dis- distinção entre a equipe dirigente, isto é, os administra-
to depender sua permanência ou ascensão no universo dores educacionais e os professores.
burocrático .16
No caso francês, o Ministério da Educação reserva-se
Isto não escapa também à análise psicanalítica de o direito de recrutar o pessoal administrativo. Esse pes-
uma gigantesca empresa multinacional desenvolvida soal é escolhido e nomeado entre aqueles que se candi-
por Max Pagés, na qual mostra que, em face da gran- datam formalmente. É dessa forma que são nomeados
Organização nascente 23
inspetores-gerais, reitores de universidades, reitores de No monopólio do Estado capitalista ocorre a fusão
liceus, etc. Concurso, há para os inspetores primários. entre as duas esferas. No socialismo a administraçãõ
Quanto aos professores, devem ter um certo núme- precisaria ser eminentemente coletiva.
ro de diplomas, passíveis de serem obtidos em exames A função sócio-política fundamental cumprida pe-
universitários. Há também os casos de direitos adqui- la administração diz respeito à reprodução das relações
ridos após concursos de recrutamento, que não deixam sociais típicas de um determinado sistema econômico.
de pressupor os diplomas. O concurso para o magisté- Nos sistemas econômicos não-caracterizados pela
rio é uma instituição bastante generalizada e data do iní- propriedade coletiva, o quadro administrativo legiti-
cio do século passado. ma-se como necessidade pseudonatural e não como re-
A crítica mais corrente a esse sistema é exatamente sultado de determinações econômicas, sociais e políti-
o fato de que nenhum diploma garante a admissão de cas historicamente inteligíveis.
um bom professor, da mesma forma que nenhum con- A estrutura de dominação é vista conseqüentemen-
curso. Diplomas e concursos baseiam-se em exames. te como necessária ao bom funcionamento das institui-
Exames medem o grau de preparação e até mesmo de ções, senão com a única estrutura possível.
capacidade de preparação do candidato para determi- Entretanto, a dominação tem sempre sua estrutura
nadas avaliações. Medem também, entretanto, o grau modificada segundo essas determinações históricas, que
de conformidade do candidato aos valores da institui- são antes de mais nada econômicas. Elas se referem ao
ção, aos programas e aos métodos de trabalho preva- desenvolvimento das formas produtivas, isto é, à tec-
lentes. Exames e concursos são ainda importantes de- nologia e às formas de cooperação que a ela estão asso-
monstrações das gradações hierárquicas do sistema es- ciadas. Essas últimas são essenciais à compreensão das
colar. Com efeito, ao submeter-se a um exame ou a um estruturas administrativas. Diferentes formas de coo-
concurso, o candidato aceita formalmente aautorida- peração engendram estruturas administrativas diversas.
de daqueles que irão julgá-lo. É por essa razão que se torna impossível o desenvolvi-
No sistema francês, a inspeção é outra garantia de mento da análise marxista, mesmo que todas as demais
conformidade. O inspetor não avalia a evolução do tra- razões sejam descartadas.
balho pedagógico. Avalia, isto sim, sua conformidade A cooperação, enquanto conceito, refere-se à situa-
com modelos preestabelecidos. ção em que um conjunto de trabalhadores se concen-
O docente acha-se em situação semelhante à do alu- tra em um determinado espaço, executando e integran-
no, que percorre a infinidade de séries e níveis que vão do diversas operações.s!
da pré-escola à universidade e, cada vez mais, às
Nas palavras de Marx, cooperação é "a forma de tra-
pós-graduações exigidas por um mercado onde a ofer-
balho em que muitos trabalham juntos, de acordo com
ta de pessoal formalmente educado é cada vez maior.
um plano, no mesmo processo de produção ou em pro-
É desnecessário insistir no papel dos exames e das no-
cessos de produção diferentes mas conexos."22
tas, que se tornam necessários na medida em que todo
Em qualquer sociedade temos uma forma de coope-
o sistema é disfuncional. Não havendo qualquer possi-
ração dominante, que se manifesta nos diversos seto-
bilidade de um acompanhamento personalizado, o pro-
res da produção. Em qualquer caso, há necessidade de
fessor nada pode fazer além de tentar julgar por exames
uma repartição proporcional dos trabalhadores entre
e notas.w
os vários setores da produção e os setores de alguma for-
Esse processo seletivo, que faz da educação formal
ma relacionados com ela. Difere, porém, de modo subs-
uma espécie de pirâmide, é também uma forma de ad-
tancial, a manifestação dessa repartição em sistemas
ministração da angústia, onde o "bom aluno" acaba
econômicos diversos e, portanto, em sociedades diver-
sendo o que sabe merecer o bom julgamento professo-
sas.
ral. A cooperação, implicando diversidade de operações
Pesquisas relativamente recentes na França mostram e sua integração, faz emergir a direção, ou seja, a fun-
que esse julgamento está muito longe de ser objetivo. ção administrativa. Esta, porém, pode ser autoritária
O "eixo corporal", certas atitudes e formas de compor- ou democrática.
tamento, reveladoras de determinados tipos de capital
cultural, capital financeiro e de relações sociais levam Nas sociedades caracterizadas pelo antagonismo en-
com freqüência ao sucesso nas avaliações. Não há por tre as classes sociais, ou seja, nas sociedades de classes,
trás disso qualquer imoralidade por parte do professor. a direção é autoritária na forma de cooperação domi-
Manifesta-se no julgamento professoral o papel do sis- nante, podendo ser democrática em formas dominadas.
tema educacional, enquanto reprodutor de um determi- Nas sociedades sem classes é democrática.
nado tipo de sociedade.'?
Em princípio, há uma função administrativa em di-
versas sociedades primitivas que se apresenta como de-
10. BUROCRACIA E PRODUÇÃO mocrática.êê Igualmente, na produção mercantil sim-
ples há uma função administrativa democrática.
A administração é poder na medida em que poder se de- Os autênticos projetos socialistas estão também in-
lega. Isto significa que, intermediária ou não, ela age dissoluvelmente ligados à noção de que é possível uma
como sistema de poder. função administrativa democrática, isto é, emanada da
No pré-capitalismo o poder administrativo é mani- coletividade trabalhadora.
festamente estatal. No capitalismo opera-se a separa- Certas comunidades históricas dos séculos XIX e
ção entre esfera estatal e esfera privada e, portanto, en- XX, inspiradas em Robert Owen e Charles Fourier,
tre administração pública e administração prívada.ê? principalmente, revelaram essa característica, embora

24 Revista de Administração de Empresas


tenham tido uma curta duração, vivendo em um am- no, garantia a sobrevivência das comunidades, por si só
biente hostil, fundamentalmente antagônico. O mesmo incapazes de realizar as obras vultosas de infra-estru-
é verdadeiro para as comunidades alternativas inspira- tura necessárias a sua sobrevivência.ê?
das na nova cultura dos anos 60 do século XX, algumas
das quais relativamente importantes, como certas coo- A burocracia patrimonial distingue-se em muitos as-
perativas de profissionais e de consumo e certas empre- pectos da burocracia capitalista. Na China antiga, ela
sas e escolas autogeridas.z- pressupunha o saber geral, que incluía a capacidade ca-
A direção de muitos movimentos sociais contempo- ligráfica e a perfeição estilística obtidas através de um
râneos, por sua vez, tende a caracterizar-se por essa de- processo continuado de educação formal, que valori-
mocracia interna. Isso tem sido verdadeiro para alguns zava a doutrina, o tempo, o espaço, o comando e a dis-
movimentos de trabalhadores, mulheres, negros e ho- ciplina)O A formação do burocrata chinês correspon-
mossexuais, embora com dificuldades evidentes. É ver- dia à noção do homem como fim em si mesmo, ideal pre-
dadeiro também, em certa medida, para movimentos de sente na filosofia de Confúcio.
massa importantes que, aliando operários e intelectuais,
representam a resistência democrática contra regimes O mandarinato é um tipo de dominação absoluta-
burocráticos totalitários.25 mente correspondente a um ordenamento social basea-
Na sociedade como um todo, contudo, prevalece do na subordinação dos mais novos aos mais velhos, dos
sempre uma função administrativa dominante, que cor- filhos ao pai, dos funcionários inferiores aos superio-
responde à articulação das relações entre os agentes da res.
produção, entre estes e o processo produtivo e as for- A partir da dinastia Tang, os burocratas eram recru-
ças produtivas. tados entre os jovens com formação em altos estudos
clássicos. Teoricamente, tanto o filho do camponês
"A produção da vida, tanto a própria, através do tra- quanto o filho do imperador poderiam tornar-se buro-
balho, como a alheia, através da procriação, surge-nos cratas. Estavam excluídos apenas os filhos de atores,
agora como uma relação dupla; por um lado, como uma prostitutas e barqueiros. Na verdade, porém, só os fi-
relação natural e, por outro, como uma relação social lhos dos mais ricos podiam permitir-se os demorados
(social no sentido de ação conjugada de vários indiví- estudos clássicos requeridos. Esse sistema manteve-se
duos, não importa em que condições, de que maneira por 1.332 anos.t!
e com que objetivo). Segue-se que um determinado mo-
do de produção ou estágio de desenvolvimento se en- Acompanhando-se a história milenar da sociedade
contra permanentemente ligado a um modo de coope- chinesa, percebe-se com alguma surpresa a estabilida-
ração ou a um estado social determinado e que esse mo- de e a perseverança do fenômeno ao qual se pode cha-
do de cooperação é ele mesmo uma força produtiva.' '26 mar burocratismo, cuja expressão mais transparente é
a continuidade jamais interrompida de uma elite diri-
gente de funcionários letrados.
11. BUROCRACIA E COOPERAÇÃO SIMPLES O que caracteriza esse grupo social é sobretudo o con-
traste que se observa entre a insegurança e a precarie-
No pré-capitalismo desenvolveu-se a cooperação em dade de vida e destino de seus membros tomados indi-
grande escala, caracterizando a cooperação simples. Ela vidualmente e a continuidade tranqüila, a perenidade
se fundava num processo de trabalho unitário, subdi- da existência do grupo.
vidido em operações. A divisão do trabalho existia ape- São,antes de mais nada, a propriedade e os ordena-
nas em sentido amplo. dos, bem como ás formas de pensamento e de compor-
O exemplo de Wakefield ilustra bem a cooperação tamento, que se traduzem no estilo de vida e na visão
simples. "Há numerosas operações de natureza tão sim- de mundo invariáveis, que favorecem sua caracteriza-
ples que não permitem sua decomposição em partes, ção como classe social, muito embora o monopólio da
mas que não podem ser realizadas sem a cooperação de instrução, a noção de honra, a oposição entre sua eru-
muitas mãos. Está, neste caso, carregar um grande tron- dição ea massa iletrada lembrem também aspectos de
co de árvore para um vagão (... ) em suma, tudo o que casta.ê-
não pode ser feito se não houver a cooperação simultâ- As funções dos burocratas chineses, embora nunca
nea de muitas mãos na execução do mesmo ato indivi- imediatamente produtivas, garantiam a manutenção da
so. "27 produção, na medida em que organizavam a mão-de-
obra e dirigiam as grandes obras, de forma muito seme-
A cooperação simples é típica de certas sociedades lhante ao que ocorria no Egito antigo e em outras civi-
como as do Egito antigo, da China antiga, da Mesopo- lizações hidráulicas.
tâmia, da Índia antiga e do Peru pré-colombiano. A Também se observa claramente o caráter político des-
cooperação simples conviveu com a economia estatal. sas funções, cujo refinamento máximo para seu desem-
Nessas sociedades, o Estado era o único proprietário da penho consistia na arte de manipulação.
terra. Era, por sua vez, controlado por uma burocra-
cia que o detinha como se fosse sua propriedade priva- Não menos característicos do comportamento da eli-
da. Essa característica torna inteligível a noção de bu- te burocrática chinesa eram o totalitarismo e a corrup-
rocracia patrimonial.28 A burocracia controlava as co- ção. Mal pagos, devendo viver de seus ordenados e obe-
munidades, delas extraía o imposto e nelas intervinha, decendo fielmente a seus superiores, esses funcionários
justificando sua dominação pela regulação das águas do acabavam por obter da sociedade o que o Estado lhes
rio. A regulação garantia a:irrigação, que, por seu tur- recusava)3

OrganizaÇJio 711J8Cente 2S
12. BUROCRACIA E COOPERAÇÃO Em pouco tempo já não se saberia mais a quantida-
DA MANUFATURA de de produtos a enviar ao mercado, bem como se sa-
tisfariam ou não a uma necessidade real, se seriam ou
o saber especializado, valorizado na burocracia capi- não comercializáveis.
talista, relaciona-se com a divisão de trabalho parcelar, Tornam-se pequenos produtores indiferentes entre
a especialização de tarefas, a produção da mais-valia. si, o que caracteriza a anarquia da produção. O controle
E bem verdade que, nos séculos VII e XI, o Estado do produto vai passando para as mãos do intermediá-
chinês experimentou um sistema administrativo com rio, que financia o produtor e compra seu produto. Vai-
funcionários especializados, em lugar daqueles de for- se firmando o putting-out system, o sistema domici-
mação humanista. Isto foi no entanto passageiro, vol- liar.38
tando-se logo ao velho sístema.v Na produção mercantil simples, o produtor era pro-
De qualquer modo, a essência do sistema burocráti- prietário dos meios de produção. Arruinados pela con-
co e do despotismo que lhe é inerente permanece sem- corrência, perderam essa propriedade e com ela o con-
pre, seja no modelo do saber geral, seja no modelo do trole sobre o produto e em breve sobre a produção. Sub-
saber especializado. meteram-se aos empresários.ê?
É interessante que até algumas diferenças vistas por Esses empresários constituem um fenômeno típico
Max Weber entre o burocrata patrimonial chinês e o bu- do crescimento da importância das cidades medievais,
rocrata moderno já estão anulados pelo desenvolvimen- como conseqüência direta da expansão do comércio ma-
to das forças produtivas. Assim, por exemplo, enquanto rítimo.
o burocrata chinês era um eterno viajante, a cumprir
suas funções de província em província, o burocrata Inicialmente, são as cidades italianas que desempe-
moderno seria alguém fixado territorialmente. Isto se- nham o papel de empório entre Oriente e Ocidente, de
ria ainda verdade no capitalismo internacional integra- modo semelhante ao que significam as cidades dos Paí-
do?35 ses Baixos para as relações entre a região mediterrânea
e o norte da Europa.
É também curioso observar que, no plano do imagi- Na cidade de Florença, os ofícios eram classificados
nário social, a burocracia ou até sementes de Estado em artes maiores, artes médias e artes menores. As ar-
sempre geraram muitos libertadores. Isto é verdade nas tes maiores referem-se aos comerciantes que vendem e
utopias dos séculos XIX e XX, é verdade entre os tu- arrematam fazendas exóticas e negociam com especia-
pi-guaranisw e é verdade entre os antigos chineses. rias.
Sun Chia Ching e Luo Si Wei relatam o mito de Fu- A atividade dos banqueiros e cambistas experimen-
Xi, que se inicia com o seguinte trecho: "No noroeste ta grande expansão com as remessas de metais precio-
da China, a muitas milhas de distância existia um país sos, com os seguros e as finanças públicas, além da ar-
chamado Hua-Xu-Xi onde reinava a felicidade. Não ha- recadação dos rendimentos da Igreja.
via ali governo constituído e nem sequer a liderança de Bruges, Liêge, Gand, Bruxelas, Donai e Ypres cons-
um chefe. Seu povo não possuía ambições ou desejos, tituem-se em importantíssimos entrepostos comerciais.
tampouco inclinações. Viviam em estado natural e sua Nas cidades italianas os empresários compram lã no ex-
vida era longa. Percebiam através da neblina. O trovão terior e fazem-na ser trabalhada por uma infinidade de
não os ensurdecia, não afundavam na água e não se artesãos. O produto desse trabalho é em geral vendido
queimavam no fogo. Além disso deslocavam-se livre- fora da cidade.
mente pelo espaço. Habitavam a terra elA.condição di- Grandes consumidores dos produtos de luxo desses
vina" .37 comerciantes são as cortes principescas. Em Avignon,
De qualquer forma, porém, a burocracia capitalista à volta do papa, reúnem-se nobres e damas galantes se-
possui diversas especificidades e sua gênese deve ser pro- quiosos de seus produtos.
curada na cooperação manufatureira, constituindo-se Essa corte configura-se como uma evolução natural
em fenômeno que ocorrerá somente como resultado da daquelas existentes nas cidades episcopais dos Países
passagem do pré-capitalismo para o capitalismo. Baixos e prepara terreno para o extraordinário tama-
Entretanto, a fase de passagem caracterizou-se por nho e luxo da corte de Francisco I na França.w
um nível muito baixo de desenvolvimento das forças Esses empresários, que já empregavam viajantes e
produtivas e da divisão do trabalho. contadores, em pouco tempo reúnem os artesãos num
No período, havia milhares de pequenos produtores mesmo espaço onde se torna possível o controle de seu
que vendiam seus produtos para sobreviver. A proprie- tempo e ritmo de trabalho. Surge dessa forma a manu-
dade dos meios de produção, extremamente diluída na fatura.
sociedade, fundava-se no trabalhador individual. A manufatura foi a primeira forma de cooperação
A pequena produção mercantil era limitada pelas di- capitalista. Inaugurou um sistema que no plano econô-
mensões do mercado. Paulatinamente surgiram os co- mico se baseia na cooperação generalizada e no traba-
merciantes, os usurários e os banqueiros. Surgiram os lhador coletivo.
empresários que compravam o produto para vendê-lo "O mecanismo específico do período manufaturei-
com lucro. Pouco a pouco, o valor de troca foi-se so- ro é o trabalhador coletivo, constituído de muitos tra-
brepondo ao valor de uso. balhadores parciais. As diferentes operações, executa-
Na produção mercantil simples, alguns traços do ca- das sucessivamente pelo produtor de uma mercadoria
pitalismo já se fazem presentes. Os trabalhadores per- e que entrelaçam no conjunto de seu processo de traba-
dem progressivamente o controle de suas relações so- lho, apresentam-lhe exigências diversas. Numa ele ten-
ciais. de a desenvolver mais força; noutra mais destreza; nu-

26 ReviBta de AdminiBtraçóo de EmprellllB


ma terceira, atenção mais concentrada, etc., e o mes- No plano externo à unidade produtiva, é seu pressu-
mo indivíduo não possui no mesmo grau essas qualida- posto a existência de classes sociais, que correspondem,
des. Depois de separar, tornar independente e isolar es- por um lado, aos controladores dos meios de produção
sas diversas operações, são os trabalhadores separados, e, por outro, àqueles que, separados da propriedade des-
segundo suas qualidades dominantes. Se suas peculia- ses meios, são levados a vender sua força de trabalho.
ridades naturais constituem a base em que se implanta No plano interno à unidade de produção, cria-se a
a divisão de trabalho, desenvolve a manufatura, uma relação autoritária entre capital e trabalho e a subordi-
vez introduzida, forças de trabalho que por sua natu- nação do segundo ao primeiro, que, na prática, corres-
reza só são aptas para funções especiais, limitadas. O ponde à subordinação da execução à direção, do traba-
trabalhador coletivo passa a possuir então todas as qua- lho manual ao intelectual, o que torna a administração
lidades produtivas no mesmo grau elevado de virtuosi- essencialmente autoritária na burocracia manufaturei-
dade e as despende ao mesmo tempo, da maneira mais ra.
econômica, individualizando todos os seus órgãos em A manufatura já implica funções diversas que são
trabalhadores especiais, ou em grupos de trabalho apli- hierarquizadas. Essa hierarquia de funções implica por
cados exclusivamente em funções específicas. "41 sua vez hierarquização da mão-de-obra.
Em consonância com essa hierarquização, desenvol-
Esse processo implica um sistema forte de funções vem-se técnicas de organização que objetivam manter
integradoras, que tratam do planejamento, da coorde- a continuidade e a conexão entre as partes do trabalho
nação e do controle da mão-de-obra. total.
A cooperação manufatureira se caracteriza pela ní- São herdeiras diretas da burocracia manufatureira
tida separação entre trabalho manual e trabalho inte- certas burocracias de pessoal dos tempos atuais. Em ge-
lectual, e pela divisão parcelar do trabalho que substi- ral as encontramos em certas orgariizações empresariais
tui o ofício.42 Dá-se nela a separação entre produtores e em muitas organizações educacionais e, especialmen-
e meios de produção. te, nos setores mais tradicionais da administração pú-
Todavia, é central na manufatura o fato de o traba- blica.
lho ser manual, ou seja, efetivamente executado pelos Os principais traços das burocracias de pessoal con-
trabalhadores, o que torna a eficiência do conjunto sig- temporâneas são os níveis comparativamente baixos de
nificativamente mais baixa do que ocorre na indústria. estruturação das diversas atividades, os altos níveis de
De qualquer forma, "pela análise e decomposição do concentração de autoridade e os altos níveis de contro-
ofício manual, a especialização dos instrumentos, a for- le de linha do fluxo de trabalho.s>
mação de operários parcelares e o seu agrupamento num
mecanismo de conjunto, a divisão manufatureira cria
a diferenciação qualitativa e a proporcionalidade quan- 13. ESCOLAS E BUROCRACIAS DE PESSOAL
titativa dos processos sociais de produção. Esta parti-
cular organização do trabalho aumenta as suas forças O fato de muitas organizações públicas e educacionais
produtivas. A divisão do trabalho, na sua forma capi- serem de fato burocracias de pessoal é uma das razões
talista - e nas bases históricas dadas, não poderia as- pelas quais a teoria das organizações convencionais tem
sumir nenhuma outra forma - não é mais do que um tido dificuldades em analisá-las.
método particular de produzir mais-valia relativa on- O motivo refere-se ao rato de essa teoria responder
de, à custa do trabalhador, aumenta o rendimento do a uma fase mais avançada das organizações empresa-
capital, aquilo a que se chama riqueza social. À custa riais que, com freqüência, apresentam traços sem pa-
do trabalhador individual, desenvolve a força coletiva ralelo claro nas organizações públicas e educacionais.
do trabalho para o capitalista. Cria circunstâncias no- Dessa forma não deve causar surpresa a constatação
vas que asseguram a dominação do capital sobre o tra- de Gross, em seu trabalho sobre educação, de que o es-
balho. Apresenta-se, portanto, como um progresso his- tudo sistemático da escola enquanto organização está
tórico, uma fase necessária na formação econômica da ainda por ser feito. Embora a conclusão de Gross seja
sociedade e como um meio civilizado e requintado de de 1956, isto ainda parece verdadeiro.sé
exploração. "43 Entretanto, o fato não passa despercebido a alguns
funcionalistas norte-americanos como Amitai Etzioni,
A manufatura em si já caracteriza as principais di- especialmente em sua análise daquilo que chama orga-
mensões do capitalismo não apenas no plano econômi- nizações normativas.
co, mas também no plano político, no plano ideológi-
co e no plano administrativo. Para Etzioni, as organizações educacionais são or-
No plano político, o capitalismo irá manifestar-se na ganizações normativas, isto é, caracterizadas pelo po-
democracia burguesa em seus diferentes matizes. No der normativo como principal fonte de controle sobre
plano ideológico, na subjetividade massiva, isto é, em a maioria dos participantes dos níveis inferiores e pelo
valores que se traduzem em formas de pensar e de agir seu alto engajamento. Mas elas não constituem um ti-
aparentemente múltiplas, mas únicas e dominantes em po puro de organizações normativas, porque se utilizam
essência, às quais repugna a singularidade que por to- da coerção como fonte secundária de consentimento.
dos os meios reprime. Essa subjetividade é imposta em São controles de prestígio, tais como títulos, elogios e
bloco à sociedade através das sedutoras imagens do con- honrarias, a influência pessoal do professor, as chama-
sumo.s- No plano administrativo, o capitalismo irá ex- das à sala do diretor, as repreensões e o sarcasmo, as re-
pressar-se numa primeira fase em hierarquias burocrá- tratações e outros instrumentos que visam ao engaja-
ticas e monocráticas múltiplas. mento moral do aluno. Entretanto, a coerção se faz pre-
Organizllçtio 1UIleente
27
sente em diversos desses mecanismos, especialmente século passado, baseia-se na verdade de uma instituição
quando sublinham a disciplina. de caráter medieval, preservada e fortalecida na socie-
Pesquisas realizadas nos EUA demonstram que os dade capitalista, sob a forma de democracia burguesa.
controles normativos são atualmente os mais freqüen- Se é verdade que com freqüência os chefes nomea-
tes, seja na escola elementar, seja na escola de nível mé- dos do Estado, da empresa ou da escola se consideram
dio. Entretanto, cerca de 46"10 das medidas de controle representantes de pleno direito de seus subordinados,
encontradas se referem a tratamentos coercitivos que in- isto é particularmente visível no caso dos chefes eleitos
cluem exigências de retratação, uso do sarcasmo, repri- dos partidos políticos e dos sindicatos. É assim que os
mendas, ridicularizações e outras medidas do mesmo ti- trabalhadores criam seus novos senhores, no afã de li-
po. Se é verdade que raríssimas são as escolas que usam bertação do jogo capitalista. A luta pela sociedade so-
atualmente os castigos físicos, as chamadas ao gabine- cialista, e portanto igualitária, passa pela formação de
te do diretor, a retirada de privilégios e as reprimendas organizações, que lembram em tudo burocracias de pes-
continuam relativamente freqüentes. soal, as quais, por definição, criam ou reproduzem a de-
De forma talvez um tanto mecânica, Etzioni relacio- sigualdade.
na o controle normativo com o alto engajamento e o Na ausência de outros modelos de organização, é ex-
controle pela coerção com a orientação alienada para traordinariamente freqüente a opção burocrática como
com a instituição. Mesmo que o tratamento dado à ques- forma de luta contra a classe dirigente. Dessa forma, os
tão pelo autor possa ser objeto de restrições, ele não dei- partidos políticos de vanguarda, bem como os sindica-
xa de revelar argúcia. Assim, a prisão é um caso puro tos de trabalhadores são vistos como única via eficien-
de controle pela coerção, da mesma forma que a ordem te de resistência.
religiosa se configura como tipo puro de controle sim- Entretanto, a organização burocrática implica uma
bólico ou normativo. "procuração" a chefes, que são formalmente represen-
Nessa forma de ver a questão, a escola se situa num tantes de uma determinada coletividade. A questão do
ponto intermediário, onde o normativo convida ao en- caráter meramente formal da representação relaciona-se
gajamento e o coercitivo, à alienação. Etzioni assume, com a complexidade da luta econômica, política e ideo-
entretanto, que nos EUA prevalece o engajamento, mui- lógica travada pelos dirigentes partidários e sindicais.
to embora as escolas estejam longe de se constituir em Esses dirigentes transformam-se rapidamente em téc-
organizações voluntárias. Apesar disso, o grau de alie- nicos especializados em assuntos que fogem ao conhe-
nação é relativamente alto se comparado com outras or- cimento médio dos trabalhadores.
ganizações normativas. Com freqüência, confunde-se A especialização dos dirigentes leva à concentração
alienação com indisciplina. Isto não é necessariamente da decisão nas mãos do aparato burocrático, cuja in-
verdadeiro. A alienação pode-se expressar em deva- dependência com relação aos dirigidos caminha tenden-
neios, absenteísmo, mau desempenho escolar e outras cialmente para a oligarquia.
formas de vivência do mundo da escola. A razão do poder passa a orientar as ações dos bu-
Etzioni observa também que as medidas disciplina- rocratas de partido - especialistas de expurgos e outras
res são especialmente fortes nos colégios militares, nas "jóias democráticas" - e de sindicato que, mal é alcan-
escolas técnicas e nas escolas especiais para delinqüen- çada a direção, passam a agir no sentido de consolidar
tes. Nota ainda que o padrão coercivo é utilizado de for- e reforçar suas posições.
ma extraordinariamente mais branda nos cursos univer- O modelo burocrático das organizações que lutam
sitários de graduação, desaparecendo quase totalmen- formalmente pela burocracia exibe, por essa razão, a in-
te nos cursos de pós-graduação.s" coerência básica de adotar eleições indiretas em seu in-
Entretanto o controle também pode ser realizado no terior, ao mesmo tempo em que se defendem com vigor
plano simbólico. A ausência ou quase ausência da uti- as eleições diretas a nível de sociedade global. 48
lização do controle coercitivo não significa de forma al-
guma ausência de exercício do poder disciplinar. De re.s- Além disso, os cargos eletivos transformam-se de fa-
to, a burocracia de pessoal é terreno fértil para o estu- to em cargos vitalícios, compondo-se uma camada bu-
do do poder disciplinar. rocrática que decide em seu interior, segundo uma ló-
gica própria e baseada em informações de que os diri-
gidos não dispõem. A oligarquia burocrática do parti-
14. A QUESTÃO DA REPRESENTAÇÃO do e do sindicato defende-se assim da crítica, na medi-
da em que os insucessos podem ser sempre justificados
o legado autoritário e o legado liberal constituem uma por fatores externos imprevisíveis.
base contraditória das burocracias contemporâneas. Es- Importante para os burocratas do partido e do sin-
sencialmente autoritária, a burocracia foi obrigada a as- dicato é manter a qualquer preço a crença em sua com-
sumir paulatinamente uma fachada de representativi- petência, de forma idêntica ao que ocorre na empresa
dade. privada, no Estado e na universidade. Para tanto, de es-
Dessa forma, a burocracia se justifica como a servi- pecialistas em campos delimitados do conhecimento,
ço da coletividade, que por sua vez vai-se organizando transformam-se em especialistas na arte da manipula-
na tentativa de controlá-la. ção da informação e das pessoas, controlando assem-
A idéia de que os burocratas são funcionários do po- bléias e procedimentos administrativos, bem como ten-
vo é bastante antiga e se confunde com a noção vaga de tando controlar a ímprensa.w
uma representatividade do aparelho administrativo em O burocrata capitalista, vincule-se eles às organiza-
face dos administrados. Essa noção de representação, ções burocráticas que se assumem como do sistema, ou
criticada especialmente pelos socialistas libertários do às que se mascaram como contra o sistema, é estrutu-

28 Revista de Administração de Empresa,


ralmente um manipulador, não menos que o antigo bu- mo teoria geral da administração, ciência administra-
rocrata da China clássica. tiva, sociologia das organizações, psicologia social das
No esforço cotidiano pela manutenção e expansão organizações etc., tende a ver a burocracia como sis-
do poder, o burocrata defende-se dos aspirantes às po- tema administrativo desvinculado da política.
sições dirigentes. Em princípio um aspirante é uma Entretanto, a burocracia não se apresenta apenas co-
ameaça. Especialmente ameaçador é o aspirante com- mo sistema de execução, ela é de fato, em todos os sen-
petente. Por essa razão, é comum a opção pelos medío- tidos, um sistema de direção e execução. 52 Isto é obser-
cres, salvo em casos de demonstrações seguidas de sub- vável em diversos momentos e situações presentes no
missão à oligarquia por parte dos aspirantes competen- usualmente chamado mundo ocidental e no Terceiro
tes. Mundo e observável, de modo transparente, nas forma-
Os rituais de passagem nas organizações burocráti- ções sociais do tipo soviético ou chinês contemporâneo.
cas implicam demonstrações de submissão que devem
representar a garantia de que o aspirante ao grupo não Enquanto ideologia de uma classe social em ascen-
o ameaçará, mas, ao contrário, contribuirá para sua são, porém, a teoria das organizações convencional
perpetuação. Com freqüência, a admissão de novos oculta o projeto hegemônico da classe e nega sua pró-
membros passa também pelo nepotismo, que garante pria condição de classe.
que laços externos à organização, presos ao ordenamen- A visão dessa teoria é a visão que os gestores têm de
to social da família ou do grupo de amizade, contribuam suas organizações, que desde muito cedo servem a seu
para a reprodução ampliada da oligarquia organizacio- projeto de poder. Sem dúvida, a burocracia capitalista
nal.50 difere da patrimonial. Tem como ela, porém, o mesmo
Contudo, não se pode afirmar que os partidos polí- compromisso com o poder. O fortalecimento do Esta-
ticos de vanguarda e os sindicatos de trabalhadores tão- do, da empresa, a reprodução via sistema escolar são
somente participem do modo de produção dominante. dados de uma mesma lógica, vinculada ao desenvolvi-
É preciso ficar claro que seu papel é duplo e que sua to- mento do capitalismo e, portanto, a um estado da eco-
tal cooptação pela classe dirigente implicaria sua com- nomia e da técnica.
pleta descaracterização e muito possivelmente seu de-
saparecimento. A classe trabalhadora, bem como ou-
tros grupos sociais oprimidos, só sustenta essas orga-
nizações na medida em que elas permaneçam na oposi-
ção, por frágil que seja essa oposição. Acreditar, porém,
que tais organizações sejam em si revolucionárias é ig-
norar a natureza do fenômeno burocrático.

A maioria dos críticos da burocracia percebe, em


graus diversos, esseproblema. Todavia, as suas filiações
ideológicas os levam a tratar a questão de formas mui-
to variadas.
Assim, a crítica de fundamento trotskista, embora
signifique um avanço com relação à postura stalinista,
não ultrapassa determinados limites. 51 Esses limites, a
meu ver, relacionam-se com uma idealização da classe
operária, vista como dotada de uma "pureza" so-
bre-humana, impensável em grupos sociais quaisquer
que sejam. 1 Lefort, Claude. Quées la burocracía? Paris, Ruedo Ibérico, 1970.
p.250.

Da mesma forma, entendo que o trotskismo é inca- 2 Rosenberg, Hans. Bureaucracy, aristocracy and autocracy; the
paz de perceber a natureza de classe da burocracia. A Prussian experience, 1660-1815. Cambridge, Harvard University
burocracia tem suas origens na organização da produ- Press, 1968. p. 2.
ção, na divisão técnica e social do trabalho. Ela se vin-
3 Ver: Brecht, Arnold. How bureaucracies develop and function. The
cula estruturalmente ao desenvolvimento do capitalis- annalsoftheAmericanAcademy of Political and Social Science. 1954.
mo, embora suas origens sejam pré-capitalistas. Não se p.2.
trata, portanto, de uma deformação ou de um aspecto
secundário, mas de um fenômeno central. A compreen- 4 Ver: Sfez, Lucien. L 'enfer et le paradis; critique de la théologie po-
Iitique. Paris, Presses Universitaires de France, 1978.
são da gênese do capitalismo de Estado parece de fato
fundamental para a compreensão da burocracia en- 5 Ver: Rosenberg, Hans. op. cito p. 5-25.
quanto classe social.
6 Ver: Lalumiêre, Pierre. Institutions administratives françaises. Pa-
ris, Institut International d' Administration Publique, 197111972. mi-
Entretanto, não são apenas certas ideologias de es-
meogr.; Demichelet, A. & Lalumiêre, P. Le droit public. Paris, Que
querda vinculadas a partidos que negam a natureza de sais-je? 1969; Debbasch, Charles. Institutions administratives. Pa-
classe da burocracia. Também o fazem, de forma exem- ris, LGDS, 1971; Kornprobst, B. Les pouvoirs publics. Paris, Sco-
plar, as ideologias de direita vinculadas à empresa e ao dei, 1970.
Estado capitalista.
7 Ver: Rosenberg, Hans. op. cito p. 227; Vermsil, Edmond. The Ger-
É assim que a teoria das organizações convencional,
man scene; social, political, cultural- 1890 to the present days. Lon-
responda ela por esse nome ou por qualquer outro, 'co- don, George G. Harrap, 1956.

OrganizaÇtlo nIllcente 29
8 Ver: Marx, Kar!. Crítica da filosofiu do direito de Hegel. Lisboa, 29 Ver: Tragtenberg, Maurício. Burocracia e ideologia. São Paulo,
Presença, s.d. Ática, 1974.

9 Ver: Marx, Karl. op. cit.; Lefort, Claude. op. cit. p. 229-32; 30 Ver: Tse, Sun. Lestreize articles. Paris, L'lmpensé Radical, 1971.
Krygier, Martin. Saint-Simon, Marx and the non-governed society,
In: Brown, Robert; Kamenka, Eugene; Krygier, Martin & Tay, Ali-
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ção Getulio Vargas, EAESP, 1969.
10 Ver: Goffman, Erving. Manicômios, prisões e conventos. São
Paulo, Perspectiva, 1974. 32 Ver: Balasz, Etienne. La bureaucratie céleste; recherche sur l'éco-
nomie et la société de la Chine traditionelle. Paris, Gallimard, 1968.
11 Ver: Marx, Karl. O 18 Brumário e cartas a Kugelman. Rio de Ja- p.18.
neiro, Paz e Terra, 1974.
33 Id. ibid. p. 21.
12 Ver: Garcia, Alejandro Nieto. La burocracia. Madrid, Instituto
de Estudios Administrativos, 1976. El pensamiento burocrático. p.
34 Ver: Weber, Max. Historia económica general. México, Fondo de
282-4.
Cultura Económica, 1961. capo 4. § 8, A.
I3 Ver: Birnbaum, Pierre. Les sommets de l'Etat; essai sur l'élite du
pouvoir en France. Paris, Seuil, 1977. 35 Id. ibid.

14 Ver: Cardan, Paul. Le mouvement révolutionnaire sous le capi- 36 Ver: Clastres, Hélêne, Terra sem mal. São Paulo, Brasiliense,
talisme moderne. Socialisme ou Barbarie, n. 32. Apud Lapassade, 1978.
Georges. Grupos, organizações e instituições. Rio de Janeiro, Fran-
cisco Alves, 1974 .. 37 Ver: Ching, Sun Chia & Wei, Luo Si. China; lendas e mitos. São
Paulo, Roswithakempf, 1984.
15 Ver: Jaques, Elliott. A general theory of bureaucracy, London,
Heinemann, 1976. 38 Ver: Tragtenberg, Maurício. A delinqüência acadêmica ... cito

39 Ver: Marglin, Stephen. Origens e funções do parcelamento de ta-


16 Ver: Berger, Peter L. & Luckmann, Thomas. The social construc-
refas. In: Divisão social do trabalho, ciência, técnica e modo de pro-
tion of reality; a treatise in the sociology of knowledge. Garden City,
dução capitalista. Porto, Escorpião, 1974.
Doubleday, Anchor, 1967. p, 61-89; Berger, Peter; Berger, Brigitte
& Kellner, Hansfried. The homeless mind; modernization and cons-
40 Ver: Sombart, Werner. Lujo y capitalismo. Buenos Aires, Dávo-
ciousness. NewYork, Random, 1974. p. 47; Schutz, Alfred. Thephe-
los, 1968.
nomenology ofthesocial world. Evanston, Northwestern University
Press, 1967. p. 202-5.
41 Marx, Karl. O capital. cito livro 1. v. l. p. 400.
17 Ver: Pagés, Max et alii. L 'emprise de t'organization, Paris, Pres-
42 Ver: Braverman, Harry. Trabalho e capital monopolista; a degra-
ses Universitaires de France, 1979; Hummel, Ralph P. Th bureaucracy
dação do trabalho no século XX. Rio de Janeiro, Zahar, 1977.
experience. New York, St. Martins Press, 1977. capo I.
43 Marx, Karl. A manufatura. In: Diversos. Divisão social do traba-
18 Ver: Lobrot, Michel. A pedagogia institucional. Lisboa, Iniciati-
lho ... cito p. 232.
vas Editoriais, 1973. capo III.
44 Ver: Guattari, Felix. Lá révolution molecutaire. Fontanay-
19 Ver: Bourdieu, Pierre. Les categories de l'entendement professo-
sous-Bois, Encres, Rechercher, 1977.
ra!. Actes de la Recherche en Sciences Sociales, Paris, 3, mai 1975.

20 Ver: Tragtenberg, Maurício. Delinqüência acadêmica; o poder


sem saber e o saber sem poder. São Paulo, Rumo, 1979. lII. Admi- 45 Ver: Pugh, D.S.; Hickson, D.J.; Hinings, C.R. & Turner, C. The
nistração, poder e ideologia. context of organization structures. Administrative Science Quarterly,
Ithaca, I, v. 14, mar. 1969.
21 Ver: Palma, Armando de. La organisación capitalista dei trabaio
en EI Capital de Marx. In: La división capitalista dei trabajo. Méxi- 46 Ver: Gross, N. Sociologyofeducation, 1945-1955. In: Zetterberg,
co, Pasado y Presente, 1977. H.L., ed. Sociology in the United Statesof America; a trend reporto
Paris, Unesco, 1956. p. 62-7.
22 Marx, Karl. O capital. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1975.
livro 1. p. 374. 47 Ver: Etzioni, Amitai. A comparative analysis of complex organi-
zations. New York, Glencoe, Free Press, 1966. p. 72-89.
23 Ver: Clastres, Pierre. A sociedade contra o Estado. Rio de Janei-
ro, Francisco Alves, 1978. 48 Ver: Michels, Robert. Os partidos políticos. São Paulo, Senzala,
1%8; Faria, José Henrique de. A questão do autoritarismo nas or-
24 Ver: Diener, Ingolf & Supp, Eckhard. I1s vivent autrement, Pa- ganizações; contribuição à crítica da teoria geral da administração.
ris, Stock, 1982. Curitiba, s.d. mimeogr. p. 95-7.

25 Ver: Potel, Jean-Yves, (récits recuillis par). Gdansk, la memoire 49 Ver: Michels, Robert. op. cit.; Faria, José Henrique de. op. cito
ouvriére; 1970-1980. Paris, Maspero, 1982. p.97-9.

26 Marx, Karl & Engels, Friedrich. A ideologia alemã. Lisboa, Pre- 50 Ver: Michels, Robert. op. cit.; Faria, José Henrique de. op. cito
sença, 1976. p. 35. p. 100-3.

27 Wakefield, E.G. A view of the art of colonization. London, 1894. 51 Ver: Mandei, Ernest. La burocracia. Buenos Aires Schapire
Aput Marx, Karl. O capital. cito p, 374. 1973. ' ,

28 Ver: Weber, Max. Economía y sociedad. México, Fondo de Cul- 52 Ver: Garcia, Manuel Pelayo. Burocracia y tecnocracia. Madrid,
tura Económica, 1969. Alianza Universidad, 1974. p. 20.

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