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Belo Horizonte,  ano 8,  n. 91,  set. 2008 

Processo legislativo e controle jurisdicional: uma perspectiva
constitucionalmente adequada ao Estado democrático de direito
José Alcione Bernardes Júnior
 
Palavras­chave: Processo legislativo. Controle jurisdicional. Direito. Política. Sumário:  1
Introdução ­ 2  A elaboração legislativa e sua dupla dimensão político­jurídica ­ 3  O nexo
constitutivo entre democracia e constitucionalismo: a interface entre a política e o direito ­ 4  O
Supremo Tribunal Federal e o processo legislativo: uma visão crítica ­ 4.1 Normas regimentais
atinentes ao processo legislativo e bloco de constitucionalidade ­ 4.2 A relação entre forma e
matéria como expressão da relação entre legalidade e legitimidade ­ 5 Conclusão ­ Referências

1 Introdução

Um dos traços marcantes do Estado democrático de direito consiste precisamente na
processualidade, vale dizer, no fato de que toda atividade estatal, seja qual for a esfera de atuação
(legislativa, administrativa ou jurisdicional), há de realizar­se mediante o processo. E isto se dá
pelo fato de que a vontade estatal é uma vontade vinculada a fins, o que, na lição de Ari
Sundfeld,1 impõe a forma processual para a sua exteriorização. A observância das formas
procedimentais erige­se, pois, em fator de segurança jurídica para os cidadãos em face do atuar
estatal.

Neste artigo, volvemos nossa atenção especificamente para o processo legislativo, o qual é
estruturado com vistas a propiciar a atuação legiferante do Estado. Desse modo, o processo de
elaboração legislativa é visto como uma densificação técnica do princípio democrático, na medida
em que configura uma técnica de que se vale o direito para articular e conjugar as várias vontades
que se manifestam no âmbito das casas legislativas.

Com efeito, a lei deve basicamente definir padrões de conduta humana com vistas à ordenação
social. Para a definição de tais padrões, impõe­se a via discursiva, de modo que o ato legislativo
possa refletir quanto possível o resultado do mais amplo debate público acerca da matéria
legislada. De fato, o homem age orientado a fins, que refletem, em última análise, valores. Para
que se chegue à definição dos valores que devem ser prestigiados e tutelados pela ordem jurídica,
há que se ter o mais amplo debate público, na busca do consenso possível a esse respeito, o que se
dá necessariamente a partir de uma interação intersubjetiva, portanto, dentro de um contexto
dialógico, discursivo.

Assim, dada sua indiscutível relevância, o processo legislativo tem o delineamento de seus
contornos básicos tracejado na própria Constituição da República, e seus princípios e diretrizes
configuram disposições de observância compulsória por todos os Estados da federação. Trata­se,
pois, de tema que se qualifica como materialmente constitucional, à vista de sua íntima relação
com a limitação do poder político.

A despeito da relevância de que se reveste o processo de elaboração legislativa, o exame da
doutrina pátria acerca dessa temática aponta para uma significativa carência de estudos mais
consistentes, naturalmente com raras e honrosas exceções, prevalecendo abordagens meramente
empírico­descritivas, em contraposição a uma grande produção intelectual voltada para o direito
positivado, a lei em geral, o direito posto. De fato, quanto a este, nossa doutrina não poupou

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esforços para a sua reelaboração no plano teórico, buscando identificar as suas principais
categorias conceituais, os institutos jurídicos mais relevantes, os princípios fundamentais
decorrentes de normas comuns, enfim, há todo um esforço no sentido de imprimir unidade e
ordenação ao fenômeno jurídico visto da ótica de sua positividade.

Quanto aos modos de positivação do direito, que se traduzem nos procedimentos de formação das
leis, estes foram praticamente reduzidos ao mero tecnicismo, a meras formas e ritos, sem receber
um tratamento metodológico, científico.

Esse fato, na verdade, expressa uma grande contradição, pois todo o prestígio de que goza a lei no
sistema de fontes do direito decorre precisamente do fato de que esta deve resultar, como visto
linhas antes, de um procedimento que promova o mais amplo debate público sobre a matéria
legislada, de modo a propiciar uma participação pluralista e igualitária de todos os segmentos
político­partidários com assento no Parlamento. Portanto, o mesmo empenho dispensado ao estudo
da lei deve ser destinado ao estudo do processo de sua formação. Longe de serem meras formas ou
ritos, os procedimentos de elaboração do direito significam garantia de igualdade e liberdade na
formação das normas jurídicas regentes da vida social. Invoque­se, a esse propósito, o dizer de
Ihering, segundo o qual "a forma é inimiga jurada do arbítrio e irmã gêmea da liberdade".

2 A elaboração legislativa e sua dupla dimensão político­jurídica

Impõe­se, assim, resgatar o profundo significado do processo legislativo, superando­se a visão
distorcida que se tem do fenômeno procedimental, que praticamente o reduz à sua dimensão
político­deliberativa, relegando sua dimensão especificamente jurídica.

Uma manifestação concreta dessa concepção desjuridicizante e formalista do processo legis lativo
pode ser colhida na jurisprudência do STF acerca de controvérsias regimentais atinentes à
elaboração legislativa. Na visão daquela Corte, tais questões devem ser resolvidas no âmbito
privativo do Parlamento, vedando­se o contraste judicial, por se tratar de matéria interna corporis.
O Supremo só admite conhecer de questões processuais previstas diretamente na Constituição.

Ora, se é certo que o processo legislativo deve voltar­se precipuamente para a tomada de decisões
que sejam coletivamente vinculantes, e, nesse ponto, sobreleva o seu caráter político­deliberativo,
não é menos certo que tais decisões devem ser tomadas à vista dos procedimentos jurídicos válidos
instituídos precisamente para assegurar uma participação igualitária e plural de todos os
envolvidos no operar legislativo. Sob essa ótica, ganha relevo a dimensão jurídica do fenômeno
procedimental.

Portanto, o processo legislativo deve estar normativamente estruturado, de modo a expressar uma
regulação imparcial e igualitária do processo de formação da opinião e da vontade públicas, para
usarmos uma expressão de Habermas.2 Para esse autor, a legitimidade do direito posto repousa
nas condições comunicacionais e nos pressupostos negociais de sua gênese democrática.

Estes procedimentos de elaboração legislativa se tornam ainda mais necessários no contexto de
uma sociedade cada vez mais complexa e heterogênea, em face da impossibilidade de se recorrer a
um substrato ético comum que pudesse conformar essa sociedade como um todo. Impõe­se, cada
vez mais, o debate público, a via dialógica, para a explicitação do dissenso na busca do consenso

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possível.

Como categoria conceitual da teoria geral do direito, o processo legislativo sofre o influxo de
diversos princípios jurídicos, como o princípio da unicidade, o da economicidade, o da publicidade, o
princípio do contraditório, o princípio da sanabilidade dos vícios na ausência de prejuízo e o
princípio vetor de todo o procedimento, que é o princípio democrático, o qual deve propiciar a
integração de todas as correntes políticas do Parlamento. A abordagem principiológica do processo
legislativo há de ser feita não só a partir do delineamento teórico desses princípios, como também
a partir da identificação das disposições regimentais que lhes conferem cunho operativo, que lhes
dão densidade normativa. Daí a importância dos regimentos das casas legislativas enquanto
instrumentos de densificação normativa dos princípios afeitos ao processo de elaboração
legislativa.

Assentada a premissa de que o processo legislativo encontra­se normativamente estruturado, vem
à baila a questão atinente aos limites do controle jurisdicional a ser exercido sobre a atividade de
produção legislativa. Nesse ponto, propugnamos por uma postura mais ofensiva do Judiciário,
contrariamente à posição majoritária do STF, segundo a qual, conforme dito anteriormente, a
decisão acerca de controvérsias regimentais refoge do exame judicial, devendo resolver­se no
âmbito privativo do Parlamento. Na visão daquela Corte, somente em caso de inobservância de
normas processuais residentes na Constituição poder­se­ia admitir o contraste judicial. São
inúmeras as decisões do STF envolvendo as chamadas questões interna corporis, formando­se duas
posições divergentes quanto ao alcance e aos limites do controle jurisdicional. A corrente
majoritária adere a uma postura de autocontenção, em defesa da tese da insindicabilidade de
normas abrigadas nos regimentos parlamentares. A segunda, minoritária, preconiza um controle
judiciário mais amplo, a alcançar dispositivos de índole regimental, além daqueles consignados no
texto constitucional. Citem­se, a título exemplificativo, os seguintes julgados:

MS 22.503/DF­ Distrito Federal

Mandado de Segurança

Relator: Min. Marco Aurélio

Rel. Acórdão

Min. Maurício Corrêa

EMENTA: (...) I ­ Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos
Deputados que submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação
de que, além de ofender ao parágrafo único do art. 43 e ao §3º do art. 118, estava
prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada
prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do Regimento
Interno, lesando o direito dos impetrantes de terem assegurados os princípios da
legalidade e moralidade durante o processo de elaboração legislativa. A alegação,
contrariada pelas informações, de impedimento do relator ­ matéria de fato ­ e de
que a emenda aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, para
reputá­la inadmissível de apreciação, é questão interna corporis  d o   P o d e r
Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder Judiciário. Mandado de segurança

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não conhecido nesta parte (...)

ADI 2.666/DF ­ Distrito Federal

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Relatora: Min. Ellen Gracie

Ementa: "(...) Impertinência da preliminar suscitada pelo Advogado­Geral da União,
de que a matéria controvertida tem caráter interna corporis do Congresso Nacional,
por dizer respeito à interpretação de normas regimentais, matéria imune à crítica
judiciária. Questão que diz respeito ao processo legislativo previsto na Constituição
Federal, em especial às regras atinentes ao trâmite de emenda constitucional (art.
60), tendo clara estatura constitucional. 2 ­ Proposta de emenda que, votada e
aprovada na Câmara dos Deputados, sofreu alteração no Senado Federal, tendo sido
promulgada sem que tivesse retornado à Casa iniciadora para nova votação quanto
à parte objeto de modificação. Inexistência de ofensa ao art. 60, §2º, da
Constituição Federal no tocante à supressão, no Senado Federal, da expressão
`observado o disposto no §6º do art. 195 da Constituição Federal', que constava do
texto aprovado pela Câmara dos Deputados em 2 (dois) turnos de votação, tendo
em vista que essa alteração não importou em mudança substancial do sentido do
texto".

3 O nexo constitutivo entre democracia e constitucionalismo: a interface entre a política
e o direito

O fato é que a questão referente ao controle jurisdicional do processo legislativo demanda
reflexões acerca das complexas relações entre o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, envolvendo,
assim, considerações sobre os limites entre a política e o direito. A questão de fundo, que perpassa
toda essa discussão, repousa na tensão que se verifica entre o constitucionalismo e a democracia,
os quais, a partir de perspectiva distorcida, têm sido vistos como se fossem realidades antagônicas,
antitéticas. Sob tal prisma, indaga­se como é possível que uma lei editada pelo Parlamento,
instância dotada de representação popular, possa ser declarada inconstitucional por um grupo
restrito de magistrados, no caso do Supremo Tribunal Federal, por 11 ministros, que intervêm
justamente em defesa da cidadania democrática.

Essa aparente contradição é desfeita quando, em contraposição a esta concepção, que pressupõe
uma relação antitética entre constitucionalismo e democracia, passa­se a concebê­los como
realidades em permanente tensão, numa relação de complementaridade e implicação recíproca,
como termos constitutivos um do outro. Há, pois, um nexo constitutivo entre democracia e
constitucionalismo, de modo que não há democracia sem constitucionalismo, assim como não há
constitucionalismo sem democracia.

Temos todo um legado vivencial que nos mostra isso de maneira evidente. Talvez o exemplo
histórico mais contundente de que a democracia não se esgota na regra da maioria seja a terrível
experiência do nazismo, quando se chegou ao extremo de a maioria arrogar­se o direito de
exterminar a minoria.

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Portanto, essa tensão entre democracia e constitucionalismo decorre do fato de que, como aponta
Merquior,3 tão importante quanto a fonte do poder, é a questão de sua extensão ou limites. Daí
dizer­se que a regra da maioria, embora necessária, não é condição suficiente para a
implementação da democracia. Faz­se necessária uma democracia constitucional. Na verdade, a
regra da maioria consiste em técnica de decisão e, nesse sentido, ela tem um caráter operativo,
conferindo funcionalidade ao sistema político. Uma decisão majoritária significa uma interrupção
estratégica no processo discursivo, uma vez que o debate público não pode arrastar­se
indefinidamente. É chegado um momento em que uma decisão tem que ser tomada. O processo
legislativo deve finalizar­se. A esse propósito, cabe invocar a lição de Fröbel,4 citado por
Habermas, segundo a qual "a unidade de convicções seria uma infelicidade para o progresso do
conhecimento, mas a unidade de fins é uma necessidade nos assuntos da coletividade".

Isso significa que, diante de uma decisão majoritária, as minorias não devem renunciar a suas
convicções, mas devem aceitar a decisão tomada, que tem caráter impositivo. Porém, trata­se de
uma aceitação condicionada, uma vez que toda finalização de uma discussão pública traduz, na
verdade, um encerramento provisório, pois o debate público pode ser posteriormente reaberto,
quando então as minorias terão a oportunidade de reiterar esforços no sentido de reverter a
decisão. Mas, para isso, faz­se necessário que os canais institucionais de mudanças políticas
estejam permanentemente abertos,5 impõe­se que as regras do jogo político sejam rigorosamente
observadas. Enfim, é necessária uma ambiência democrática, que ofereça as condições para que as
minorias de hoje possam se tornar as maiorias de amanhã.

4 O Supremo Tribunal Federal e o processo legislativo: uma visão crítica

Retomando a questão do controle jurisdicional do processo legislativo, e tendo em conta essas
considerações, é preciso dizer que alguns aspectos referentes a essa temática têm sido objeto de
equívocos correntes, tanto na doutrina quanto na jurisprudência.

Em primeiro lugar, é preciso dizer que, na base do equivocado entendimento do Supremo Tribunal
Federal, está uma visão distorcida do princípio da separação dos Poderes. De fato, segundo o STF,
se o Judiciário interviesse em controvérsias incidentes sobre disposições regimentais atinentes ao
trâmite legislativo, restaria violado o princípio da separação dos Poderes. Assim, tais questões
haveriam de encontrar solução no âmbito privativo do Parlamento.

Ora, a idéia­força do princípio da separação dos Poderes consiste na imposição de limites ao poder.
E é precisamente isso o que não ocorre quando o Judiciário se demite de sua função constitucional
de zelar pela regularidade do procedimento de elaboração legislativa, cujo transcurso então se dá
ao sabor do jogo político, desenvolvido sem a garantia da observância das regras que o presidem.
De fato, cabendo ao Parlamento a palavra final a respeito de controvérsias regimentais sobre o
processo legislativo, e considerando que o Parlamento delibera por maioria, abrem­se as portas
para a instauração da ditadura das maiorias sobre as minorias. Desse modo, a pretexto de se
preservar a autonomia do Parlamento, chega­se a um resultado oposto, pois se expõe o processo
de produção das leis a manobras políticas realizadas à margem dos procedimentos jurídicos válidos,
dando ensejo à manipulação do processo político pelas maiorias eventuais.

Assim, a idéia de autonomia é erroneamente associada à idéia de insindicabilidade judicial. Ora,

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deve­se frisar que a autonomia a ser preservada é a do Parlamento, que é uma instituição plural,
representativa dos diversos segmentos políticos da sociedade, e não a autonomia dos blocos
políticos hegemônicos. Nesse sentido, a não­ingerência do Judiciário no processo legislativo para
fiscalizar a sua regularidade, ao invés de salvaguardar a autonomia do Parlamento, acaba por
comprometê­la, pois o processo político se torna suscetível de manipulação pelas maiorias
eventuais. Desse modo, a autonomia parlamentar pode ser violada mediante um processo
endógeno, originado, portanto, no interior do Parlamento, numa espécie de autofagia de sua
legitimidade.

Na verdade, a autonomia do Parlamento revela­se, por exemplo, na prerrogativa de auto­
regramento, que se consubstancia na edição de seu regimento interno, e na aplicação desse
regimento, sem a interferência de qualquer órgão externo. Mas essa autonomia não vai a ponto de
se permitir ao Legislativo contrariar preceitos jurídicos, regimentais ou constitucionais. Nesse
ponto, há de se invocar frase lapidar de Aurelino Leal,6 para quem "o poder de uma Câmara de
votar o seu Regimento envolve o seu dever de cumpri­lo".

Trata­se, pois, de um grave equívoco dizer que o Judiciário, ao eximir­se de dirimir controvérsias
regimentais referentes à elaboração legislativa, assume uma posição de isenção e eqüidistância em
assuntos políticos. Na verdade, sob o prisma político, tal postura é nitidamente favorável às
maiorias em detrimento das minorias. Isenção e eqüidistância haveria se o Judiciário interviesse no
processo legislativo para assegurar a estrita observância dos procedimentos jurídicos instituídos
para a deliberação política.

Portanto, em rigor, não cabe falar em âmbitos normativos isentos de controle judicial, sendo certo
que nosso sistema jurídico consagra não a supremacia do Parlamento, senão que a supremacia da
Constituição, a qual consigna o princípio fundamental do devido processo legal. Violado este, por
ato expendido no interior do Parlamento, impõe­se a restauração da ordem constitucional pela
atuação jurisdicional. Não há falar em soberania do Parlamento, mas sim em soberania popular,
cuja vontade se expressa pelo poder constituinte originário, do qual o Poder Judiciário se apresenta
como um comissionado, a quem o poder soberano confiou a guarda da Constituição.

Uma outra crítica que pode ser dirigida ao entendimento do STF refere­se ao seu acentuado
formalismo, que encontra expressão no critério erigido pelo Supremo para determinar a ocorrência
ou não do controle judicial, que é o critério da localização da norma procedimental objeto de
controvérsia. Se se tratar de norma abrigada no regimento, veda­se a apreciação judicial. Esta só
tem lugar se a questão envolver norma processual prevista na Constituição. Trata­se de um
formalismo estéril, baseado na ilusão de que uma fórmula apriorística possa ditar antecipadamente
as soluções para os casos concretos.

Ora, não se racionaliza mediante fórmulas apriorísticas, mas sim mediante princípios operacionais.
O   c r i t é r i o   d o  locus normativo revela uma visão reducionista, que acolhe uma orientação
hermenêutica baseada na interpretação do direito "em tiras", para usarmos uma expressão de Eros
Grau,7 desconsiderando­se aquilo que Dworkin8 denomina integridade do direito. Em face de uma
situação demandante de solução jurídica, o direito se apresenta como um todo para resolvê­la,
sendo de se rejeitar a aplicação isolada de dispositivos. Sob tal prisma, sobreleva a dimensão
dinâmica, operacional do direito, devendo­se descartar o enfoque estático ou estrutural. Não será,

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pois, a localização da norma cuja exegese se discute que determinará a ocorrência ou não do
contraste judicial, mas sim o fato de o dispositivo em exame operacionalizar, no caso vertente, o
princípio democrático. Então, a questão central consiste em verificar se, diante de uma
controvérsia concreta, tal princípio está sendo de algum modo violado, se os canais institucionais
de participação política estão sendo obstruídos, quando então será de rigor a apreciação judicial. E,
nesse ponto, os regimentos cumprem um papel fundamental, tendo em vista os inúmeros
dispositivos regimentais que viabilizam o jogo democrático, como aqueles que disciplinam a
definição da pauta dos trabalhos legislativos, as hipóteses de arquivamento de proposição, o prazo
para apresentação de emendas, os casos de prejudicialidade, de anexação de proposição a outra
em tramitação em virtude de similitude de conteúdo, enfim, disposições referentes à dinâmica da
atividade legiferante. Conforme a interpretação que se dê a tais disposições, podem­se obstruir os
canais institucionais de participação política, em prejuízo das minorias. Daí o fato de doutrinadores
de renome, como Raul Machado Horta e Menelick de Carvalho Netto, considerarem as normas
regimentais atinentes ao processo legislativo como normas materialmente constitucionais.

4.1 Normas regimentais atinentes ao processo legislativo e bloco de constitucionalidade

Nessa ordem de idéias, é oportuna a reflexão acerca da noção de bloco de constitucionalidade,
expressão que, conforme afirma Miguel Josino Neto,9 com base no magistério de G. Bidart Campos,
designa "o conjunto normativo que contém disposições, princípios e valores materialmente
constitucionais fora do texto da Constituição formal".

A construção do conceito de bloco de constitucionalidade decorre, em boa medida, da textura
principiológica da Constituição, uma vez que a abertura textual das disposições constitucionais
aponta para uma tendencial expansão normativa dessas disposições. Nesse ponto, vale reproduzir,
na sua expressão literal, a lição do Ministro do STF Celso de Mello,10 que, ao discorrer sobre o
bloco de constitucionalidade, afirmou que seu significado, ­ revestido de maior ou menor
abrangência material ­ projeta­se, tal seja o sentido que se lhe dê, para além da totalidade das
regras constitucionais meramente escritas e dos princípios contemplados, explícita ou
implicitamente, no corpo normativo da própria Constituição formal, chegando, até mesmo, a
compreender normas de caráter infraconstitucional, desde que vocacionadas a desenvolver, em
toda a sua plenitude, a eficácia dos postulados e dos preceitos inscritos na Lei Fundamental,
viabilizando, desse modo, e em função de perspectivas conceituais mais amplas, a concretização da
idéia de ordem constitucional global.

A caracterização das normas regimentais relativas ao processo legislativo como integrantes do
bloco de constitucionalidade, e, portanto, dotadas de conteúdo materialmente constitucional,
resulta evidente na lição de Horta,11 segundo o qual "a `fenomenologia ritualística' dos regimentos
incorpora normas materialmente constitucionais, exercendo os textos regimentais a tarefa de
complementação dos dispositivos constitucionais da elaboração legislativa".

O abalizado constitucionalista aponta a tendência de se fazer constar na própria Constituição, em
termos cada vez mais abrangentes, as disposições relativas ao processo legislativo, a revelar a
importância do tema, cujos contornos básicos, uma vez tracejados na Lei Maior, adquirem o grau
máximo de hierarquia normativa, a salvo, pois, de ações políticas contingenciais que pudessem
desnaturá­los.

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Essa tendência, longe de esvaziar a importância das Casas legislativas, na medida em que estas
deixam de ser fonte primária na produção de disposições acerca do processo legislativo, opera no
sentido oposto, vale dizer, conferindo maior relevo aos preceitos regimentais, pois esses passam a
desenvolver e densificar disposições jurídicas de estatura constitucional, o que autoriza inseri­los
no chamado bloco de constitucionalidade. Uma vez vinculados às diretrizes já prefiguradas na
Constituição, os preceitos regimentais imunizam­se, conforme visto, contra ações parlamentares
contingenciais que pudessem refletir maiorias eventuais voltadas para a desnaturação do processo
legislativo.

Daí o magistério de Carvalho Netto:12

(...) o procedimento legislativo é, dentre os temas clássicos de indefectível inserção
constitucional, inegavelmente um dos mais sensíveis às definições da Constituição
em sentido material, em razão de sua íntima e essencial vinculação à
operacionalização das normas atinentes à organização, atribuição e distribuição das
funções fundamentais do Estado, envolvendo necessariamente relevantes aspectos
da titularidade da soberania e de seus modos de expressão e representação,
coligados na determinação da leitura das normas que regem a produção da
categoria lei, o comando estatal por excelência, que, em nosso sistema de tradição
romano­germânica, deveria ser o elemento basilar e estrutural de integração e
composição da própria ordem jurídica.

4.2 A relação entre forma e matéria como expressão da relação entre legalidade e
legitimidade

Proclamar a insindicabilidade dos atos que precedem a edição da lei e que são praticados no
interior do Parlamento, sob a alegação de que são atos interna corporis e, como tais, destituídos de
relevância externa, é perder de vista o princípio da unicidade do procedimento legislativo. Segundo
tal princípio, todos os atos integrantes da série procedimental estão em conexão funcional e
teleológica com o ato final, no caso, a lei, de modo que o conteúdo que esta venha a ter é
condicionado pelo caminho trilhado na sua formação. Forma e matéria condicionam­se
reciprocamente, estão imbricados. A relação existente entre o operar legislativo e o resultado
desse operar expressa a conexão existente entre legitimidade e legalidade. Ora, como a lei opera
efeitos sobre a generalidade das pessoas, tendo em vista suas características lógico­semânticas da
imperatividade, da generalidade e da abstração, impõe­se reconhecer relevância externa aos atos
que concorreram para a sua formação. E tal relevância se traduz em garantia de igualdade e de
liberdade na elaboração da lei.

A esse propósito, invoque­se o magistério de Celso Lafer13 em prefácio à obra Teoria das formas de
governo, de Norberto Bobbio, ao afirmar que

não existe uma cisão, mas um continuum entre forma e substância, uma vez que a
legalidade remete à validade, a validade à legitimidade e a legitimidade à justiça,
assim como, inversamente, a justiça fundamenta a legitimidade, a legitimidade
fundamenta a validade e a validade fundamenta a legalidade na interseção que se
estabelece entre a linha do poder e a norma.

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Resulta, pois, evidente que a associação comumente feita entre autonomia e insindicabilidade, no
sentido de que esta é condição daquela, é de todo descabida. Na verdade, a insindicabilidade pode
até mesmo conduzir, conforme visto, à perda da autonomia, pois, ao se prescindir do controle
judicial, o processo político se torna vulnerável à manipulação das maiorias eventuais, deixando o
Legislativo de operar como instância de representação plural da sociedade.

Há ainda uma objeção muito freqüente à intervenção do Judiciário no processo legislativo, segundo
a qual haveria, nessa hipótese, um deslocamento do embate político travado originariamente na
arena legislativa para a instância judiciária, que daria a palavra final em assuntos políticos. Assim,
o Judiciário poderia sobrepor se ao Poder Legislativo, transformando­se numa instância superior de
decisão política, com a agravante de não possuir legitimação política para tanto. Cunhou­se até
uma expressão para designar essa idéia: a judicialização da política.

Ora, esse entendimento decorre de uma incompreensão da adequada demarcação das funções
institucionais que tocam ao Legislativo e ao Judiciário. Uma coisa é a margem de escolha política
que cabe ao Legislativo, e só a ele, no momento de tomar decisões coletivamente vinculantes,
mediante a escolha seletiva de valores que devem merecer a tutela jurídica do Estado. Outra coisa
completamente diferente são os parâmetros jurídicos que devem ser observados para que haja tal
escolha. Diante de uma controvérsia insuperável a respeito desses parâmetros jurídicos, a palavra
final cabe ao Judiciário, por força do princípio constitucional da inafastabilidade da tutela
jurisdicional, inscrito no art. 5º, inciso XXXV, da Lei Maior. Assim, ao Judiciário caberia aferir, por
ex., se a audiência de uma dada comissão foi realizada, tendo em vista a aprovação de
requerimento nesse sentido; se o prazo para a apresentação de emendas foi cumprido; se o
recurso referente à questão de ordem foi intempestivo; se as emendas tais ou quais ficaram
prejudicadas, enfim, questões nitidamente jurídicas. Não lhe compete dizer da conveniência ou
oportunidade de tal ou qual política pública, ou se deve haver a concessão legal de subsídios para
uma dada atividade econômica, ou se alterações na legislação educacional contribuirão para a
otimização do ensino, e casos dessa ordem, de natureza eminentemente política. Nesse passo, é
oportuna a lição de Canotilho, segundo o qual "o problema não reside em, por meio do controle de
constitucionalidade, se fazer política, mas em apreciar a constitucionalidade da política".

Portanto, o processo legislativo é um fenômeno de natureza híbrida, no qual confluem o direito e a
política, os quais, nesse entrecruzamento, se prestam serviços recíprocos, numa espécie de
acoplamento estrutural, de tal modo que a política oferece as premissas materiais para a
positivação do direito, conferindo­lhe efetividade, ao passo que o direito confere legitimidade à
política, instituindo os procedimentos jurídicos a serem observados para a decisão.

Sob tal prisma, cumpre resgatar a idéia de Constituição como grande aquisição evolutiva no
processo civilizatório,14 ao estabelecer os parâmetros normativos a partir dos quais o poder político
pode ser exercido, de modo a viabilizar as condições para que uma comunidade de co­associados
jurídicos estabeleçam as condições de seu viver em comum. Assim, a Lei Maior contém disposições
referentes ao processo de formação das leis, as quais, secundadas e desenvolvidas pelos
regimentos internos das Casas legislativas, propiciam ao direito operar recursivamente de modo a
criar­se a si próprio.

O Judiciário, ao eximir­se de decidir sobre controvérsias regimentais, repassando tal tarefa para o

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Legislativo, rende ensejo àquilo que, em linguagem sistêmica, é chamado de corrupção de códigos,
pois o sistema jurídico abandona o seu modo típico de operar, com base no código binário
lícito/ilícito, e se permite colonizar pelo sistema político, orientado pelo código maioria/minoria, ou
governo/oposição. Com isso, rompe­se o acoplamento estrutural que deve haver entre o direito e a
política. Como conseqüência, o direito deixa de ser efetivo e a política transforma­se em força
bruta.

A propósito dessas relações entre a política e o direito, são oportunos os ensinamentos de Dieter
Grimm:15

Sob as condições do direito positivado não mais é possível uma separação entre
direito e política no nível da legislação. Nisso também não muda a vinculação
constitucional da legislação. Pelo contrário, ela parte disso e formula apenas os
pressupostos de legitimidade para a determinação política do conteúdo legal. Em
contrapartida, tal separação é perfeitamente possível no nível da aplicação do
direito. Assim, embora a política programe a aplicação do direito por meio da
promulgação de normas gerais, a interpretação e aplicação das normas no caso
concreto subtraem sua influência. Ela não pode nem assumir nem guiar a aplicação
do direito por meio de instruções individuais. Da mesma forma, aspectos políticos
que não estejam expressos no programa de normas são irrelevantes para a
interpretação e aplicação do direito. Se uma lei for deliberada politicamente e entrar
em vigor, conseqüentemente ela se torna independente de sua origem política e
ganha uma existência autônoma. Embora a política continue a dispor de sua
existência ­ ela pode revogá­la ou modificá­la ­, sua aplicação foge a seu controle
enquanto a política deixar que ela exista.

Dessa perspectiva conceitual, resulta claro que o processo legislativo deve ser visto como fator de
legitimação do direito. Discutir o processo legislativo é, em última análise, discutir a base de
legitimidade do direito.

5 Conclusão

Ante as considerações aduzidas nesta exposição, é possível formular uma síntese conclusiva
consubstanciada em proposições objetivas, nos termos seguintes:

­ a legitimidade do direito prende­se às condições procedimentais de sua produção,
de modo que o conteúdo das normas positivadas está em íntima conexão com os
pressupostos comunicativos e negociais de seu processo de elaboração;

­ o processo legislativo não pode ser reduzido a uma dimensão exclusivamente
político­deliberativa. Embora voltado para a tomada de decisões que sejam
coletivamente vinculantes ­ e, nesse sentido, sobreleva o seu caráter político­
deliberativo ­, o processo legislativo encontra­se normativamente estruturado,
sendo de rigor a observância de um iter procedimental para as deliberações
políticas;

­ o processo de elaboração legislativa, longe de constituir mera forma ou rito, traduz

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garantia de igualdade e liberdade no momento de se definirem as normas que vão
reger a vida social;

­ os regimentos internos das Casas legislativas cumprem um papel fundamental
enquanto instrumentos de regulação imparcial e racional do processo decisório, pois
contêm as disposições disciplinadoras da elaboração legislativa, as quais, muitas das
vezes, conferem cunho operativo ao princípio vetor do processo legislativo, qual seja
o princípio democrático, assegurador da integração política das diversas correntes
político­partidárias que compõem os Parlamentos;

­ para a composição de controvérsia interpretativa de ordem regimental no curso do
processo de produção legislativa, há que se ter presente a perspectiva operacional
do direito, impondo­se avaliar se o preceito em questão está a operacionalizar
princípios constitucionais, em especial o princípio democrático, sendo de se rejeitar
a equivocada perspectiva estática ou operacional, que põe em relevo a localização
da norma cuja exegese se discute para efeito de determinar a possibilidade ou não
de contraste judicial;

­ a associação comumente feita entre autonomia parlamentar e insindicabilidade
judical, no sentido de que esta é condição daquela, é totalmente improcedente. Na
verdade, a insindicabilidade pode até mesmo levar à perda da autonomia do
Legislativo, pois, ao se afastar o controle judicial, o processo político­decisório se
torna vulnerável à manipulação pelas maiorias eventuais, instaurando a ditadura
dos blocos políticos hegemônicos, dando lugar a uma espécie de autofagia da base
de legitimidade das casas legislativas;

­ a autonomia do Legislativo, que se traduz na prerrogativa de editar o seu
regimento e de aplicá­lo sem a interferência de outro Poder, não vai a ponto de
permitir que o Parlamento descumpra as prescrições regimentais, ou venha a
distorcê­las por conveniência política, quando então será de rigor o contraste
judicial;

­ não há atividade estatal inteiramente liberta de balizas jurídicas. Mesmo a
chamada discricionariedade legislativa encontra seus limites nos princípios
encartados na Lei Maior;

­ o STF, ao eximir­se de decidir sobre a exegese de questões regimentais
controvertidas, repassando tal tarefa para o Legislativo, dá ensejo àquilo que, em
linguagem sistêmica, é denominado corrupção de códigos, pois o sistema jurídico
abandona o seu modo típico de operar, com base no código direito/não­direito, ou
lícito/ilícito, e se permite colonizar pelo sistema político, orientado pelo código
maioria/minoria, ou governo/oposição, com o que se rompe o acoplamento
estrutural que deve haver entre o direito e a política, esta última se deslegitimando,
e aquele perdendo sua efetividade;

­ o STF, ao deixar de examinar controvérsias regimentais atinentes ao processo
legislativo, sob o argumento de se tratar de questões interna corporis, longe de

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manter uma posição de neutralidade ou eqüidistância em questões políticas,
posiciona­se favoravelmente aos blocos políticos hegemônicos, demitindo­se de sua
elevada missão institucional de operar como instância de controle contramajoritário.

Referências

BIDART CAMPOS, G. 
El Derecho de la Constituición y su Fuerza Normativa. Buenos Aires: Ediar
apud JOSINO NETO, Miguel. O  bloco de constitucionalidade como fator determinante para a
expansão dos direitos fundamentais da pessoa humana. Disponível em: <http://buscalegis.
ccj.ufsc.br/arquivos/D197.htm>. Acesso em: fev. 2004.

BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Tradução Sérgio Bath. Brasília: Universidade
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3 MERQUIOR. Liberalismo e Constituição. In: O avanço do retrocesso, 1990. p. 14.

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5 ELY. Democracy and distrust: a theory of judicial review, 1980.

6 LEAL. Teoria e prática da Constituição Federal Brasileira (Parte Primeira _ Da organização federal

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7 GRAU. A ordem econômica na Constituição de 1988, 2001.

8 DWORKIN. O Império do direito, 1999.

9 BIDART CAMPOS, G. El Derecho de la Constitución y su Fuerza Normativa. Apud JOSINO NETO,

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10 MELLO, Celso apud JOSINO NETO, Miguel. O bloco de constitucionalidade como fator

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<http://buscalegis.ccj.ufsc.br/arquivos/D197.htm>. Acesso em: fev. 2004.

11 HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional, 1995, p. 530.

12 CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo, 1992, p. 204­205.

13 LAFER, Celso. Prefácio. In: BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo, 2001, p. 18.

14 LUHMANN, Niklas. La Costituzione come acqisizione evolutiva, 1997.

15 GRIMM, Dieter. Constituição e política, 2006, p. 12.

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