DIREITO ADMINISTRATIVO

PAULO OTERO 2018/2019

Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades

coletivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela coletividade, envolvendo a gestão de
recursos. Tudo aquilo que existe na sociedade existe em função da pessoa humana (Assim, a necessidade de
protecção de pessoas e bens contra incêndios ou inundações é satisfeita mediante os serviços de bombeiros).
Existe, portanto, aqui um vínculo que assenta na prevalência funcional e decisória do titular dos
interesses face a quem administra.
 Sentido objetivo: gere recursos tendentes à satisfação de interesses
 Sentido subjetivo: identifica o protagonista, autor ou sujeito da ação de administrar.
 De interesses privados ou públicos ( os públicos encontram a sua fonte num título juridico do
poder público)--- é possível ainda que as entidades privadas sejam encarregues da gestão de
interesses públicos, o designado exercício privado de interesses, numa delegação de tarefas da
Administração a privados.
 A Administração pública prossegue interesses públicos e subordina-se a um principio de
legalidade ou competência e a Administração privada baseia-se num principio geral de liberdade
 A transferência da satisfação de necessidades coletivas para entidades privadas pode envolver
um abandono de titularidade de certos interesses pela AP ou por delegação (concessão a privados
da gestão de hospital)
 Pode dar-se a transfiguração de interesses privados em públicos
 Necessidades coletivas podem ser objeto de satisfação através de formas de administração
privada.

1. O direito administrativo é um ordenamento regulador da Administração Pública, embora não seja o

único, sendo aplicável na ausência de norma habilitando a aplicação de qualquer outro ramo do
sistema. Configurado como o direito comum da função administrativa, o direito administrativo
consubstancia identidade à AP.
A matriz identitária do Direito Administrativo reside:
2. Na atribuição de poderes de autoridade à AP;
3. Reconhecimento de uma posição juridica de supremacia da AP face aos destinatários
4. Respeito pelo controlo judicial e legalidade

1. Interesse público é reconduzível materialmente ao conceito de bem comum e consubstancia as

necessidades de uma pluralidade de sujeitos, articulando uma “correta compreensão da dignidade e
direitos”. O bem comum detém uma dimensão ética e tem subjacente um principio de moralidade
administrativa. É o fundamento e critério de agir da AP e alicerça um dever de boa administração.
Este recebe o contributo do princípio democrático, permitindo a distinção entre interesse
“público primário” e interesse “público secundário”. O conceito geral de interesse público alberga uma
multiplicidade de interesses públicos específicos, podendo gerar conflitos.
1. De base territorial: necessidades coletivas protagonizadas e expressas pelas populações de
certas áreas do território

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 2. De base associativa: expressas por associações de pessoas a quem a ordem jurídica
reconhece poderes de autoridade
3. Institucionais: entidades que assentam numa instituição
4. Transnacionais: existentes na sociedade internacional confiadas à prossecução por parte de
organizações internacionais.
2. Vinculação (à juridicidade) dado que a AP se encontra subordinada a pautas ou parâmetros
normativos de conduta. Pode ser uma vinculação à juridicidade absoluta ou rígida (perante normas
juridicas que são regras) e pode ser relativa ou flexível (principios juridicos e não regras)--- principio
de eficiência ou “boa administração” da AP.
1) Formula um juizo de legalidade, traduzindo uma avaliação da conformidade da conduta com a
juridicidade vinculativa (está ou não de acordo com a lei?)
2) Juizo de mérito, com avaliação em torno da conveniência e eficiência da conduta (terá sido a
melhor conduta?)
O desrespeito pela vinculação gera:
i. Inconstitucionalidade (da crp formal)
ii. Ilegalidade (antijuridico) que é desconformo à juridicidade ordinária--- ex: fraude à lei
iii. Ilicitude com a conduta intencionalmente contrária à juridicidade(envolve sempre a violação
da juridicidade)
iv. Invalidade por aplicar uma norma inválida (consequente ou derivada) ou por apresentar essa
norma uma antijuridicidade por efeito da conduta da AP (originária)
I.Atos violadores das normas administrativas conduz à anulabilidade
II.Atos violadores das normas de direito privado conduz à nulidade.

A juridicidade vincultaiva da AP conhece uma pluralidade de fontes normativas: vincula-se a

normas juridicas e extrajuridicas(morais)

3- Responsabilidade é uma exigência da cidadania e assegura a vinculação da Administração ao

Direito. O principio republicano envolve controlo do poder e responsabilidade. Controla a
conformidade do agir administrativo face à juridicidade e controla o mérito da atuação administrativa
em termos de eficiência.

 Por ação: responsável por aquilo que faz

 Por omissão: por aquilo que deveria ter feito e não fez
 Responsabilidade administrativa, civil (pessoal incide sobre a pessoa ou institucional) e
administrativa (perante a própria AP, perante tribunais, órgaos politicos ou opiniao
publica)
 Efeitos: atos sancionatórios (aprovar moção de censura), absolutórios (absolvição,
rejeição da moção), recomendações (expressa um sentido preferencial de decisão futura)
e atos informais (construção de autoestrada)

Subjetivação das normas administrativas

Os enunciados normativos reguladores do agir administrativo, cada vez mais, identificam interesses
particulares que devem ser tidos em conta na ação administrativa: subjetivação

 Relação traduz um vínculo que se establece entre dois ou mais sujeitos (particulares) assumindo
relevãncia sempre que envolva a AP
I.Relações gerais de poder traduzem a situação em que se encontram todas as pessoas que estão
sujeitas à ordem juridica de certo território, envolvendo o cumprimento de deveres face à AP
(situações juridico-administratuvas erga omnes)

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 II.Relações especiais de poder consubstanciam situações em que um particular se encontra
adstrito a um acréscimo de vinculações restritivas da sua liberdade (dotado de relação intensa
com a AP)
III.Relação juridico-administrativa é um vinculo juridico concreto entre a AP e uma pluralidade de
particulares
a. Relações que envolvem uma pluralidade de partes com a prossecução de interesses
diferenciados
b. Relações que envolvem uma pluralidade autónoma de pessoas integrantes de uma
parte com interesse comum
c. Relações que comportam a contitularidade de sj entre várias pessoas integrantes de
uma parte.
 Nem todas as relações juridicas envolvem o exercicios de poderes de supremacia por parte da
AP junto dos particulares:
a) Relações que comportam o exercício de poderes de autoridade da AP
b) Relações que assentam numa paridade entre a AP e particulares
c) Relações que proporcionam ao particular uma posição de supremacia face à AP.
 Existem relações baseadas num título juridico válido (unilateral ou bilateral)—anulabilidade
(produz efeitod até ser removido) ou nulidade (nunca produziu efeitos)
 Existem relações que se desenvolvem sem título jurídico

 Pretensão é um ato de vontade pelo qual se exige qualquer coisa a alguém traduzindo “um poder
juridico de realizar um interesse relevante”
a) Prestações de facto com a prática ou omissão de uma ação
b) Prestações de dare com a entrega da coisa
c) Prestações de pati com o tolerar de uma conduta do particular
 Formular uma pretensão não significa uma decisão favorável: quem pede, não significa que
tem sempre direito àquilo que pede, mas tem sempre direito a obter uma resposta. Isto traduz
a ideia de que existe uma dimensão processual, mas também uma dimensão substantiva
naquilo que se pede:
 - Uma coisa é pedir e ter direito a obter uma decisão favorável - pretensão de natureza
substantiva;
 - Outra coisa é a dimensão em que se exige que a administração ou o tribunal apreciem aquilo
que é pedido, independentemente de aquilo que foi pedido ter uma decisão favorável ou não
(Ex: pedido de revisão de uma prova de avaliação escrita. Há uma dimensão
processual/procedimental -direito a obter uma resposta, isto é, a que haja uma reapreciação
da prova. Se o pedido de revisão for apresentado fora de prazo, tem de haver necessariamente
uma resposta da vertente substantiva, isto é processual, que consiste em informar aquele que
pede fora de prazo de que não haverá lugar a revisão). Aqui há apenas o direito a uma resposta
- pretensão de natureza processual.

A pretensão de natureza substantiva/ material encontra normas de natureza: -

 Impositiva: criam o dever de decidir favoravelmente a pretensão (particular tem o direito
subjetivo a uma decisão favorável).
 - Proibitiva: dever de indeferir sob pena de ilegalidade (Ex: grupo teatral tem um subsídio de
2000 euros e pede um de 2500. A administração não tem competência para o fazer, porque,
de acordo com a lei, só pode conceder subsídios entre os 1000 e os 2000 euros. Aqui há uma
conjugação entre uma norma proibitiva e permissiva: o limite máximo são 2000, tinham sido

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 concedidos 1500 e foi feito o pedido de 2500. Há uma norma que proíbe conceder 2500, mas
há uma norma que permite entre 2000 e 1500).
 - Permissiva: nem impõem nem proíbem, antes habilitam a administração a ponderar sobre
qual a melhor solução, e a fundamentar essa decisão.

Quanto aos destinatários das pretensões dos particulares, entre a Administração Pública e os
Tribunais:

 - Princípio da separação de poderes: saber quando é que o destinatário da pretensão é a

administração ou os tribunais.
 a) Sempre que o pedido se alicerça em razões de conveniência ou oportunidade, só a
administração pode ser destinatária, pode ter conhecimento.
 b) Se as questões são de legalidade, tanto os tribunais como a administração podem ter
conhecimento:
1. Quando está em causa a concretização de prestações de bem-estar, a administração é
a destinatária prioritária e precedente. Um exemplo: se pretendo um tratamento médico,
recorro primeiro ao hospital público, e só se não me for satisfeita a necessidade é que devo
recorrer ao tribunal competente. Há então aqui um princípio de decisão prévia a cargo da
Administração Pública, que se baseia na preferência constitucional da AP em relação aos
Tribunais em matéria de satisfação das pretensões individuais dos particulares.
2. Se o particular desencadeia uma ação de legalidade junto de um tribunal, deixa, em
princípio, de existir a competência administrativa para conhecer e decidir sobre essa
questão (preclude). Entram aqui os princípios da obrigatoriedade das decisões judiciais e a
sua prevalência sobre todas as decisões das restantes autoridades (art. 205º/2 CRP).

As pretensões,
Se dirigidas à Administração Pública:
 O princípio do inquisitório caracteriza a atuação administrativa: A administração não está
dependente daquilo que o particular lhe venha a pedir – pode decidir coisa diferente ou mais
ampla daquela que o particular pediu.
 O princípio do dispositivo caracteriza a ação dos tribunais: pelo contrário, os tribunais estão
sujeitos ao princípio do pedido, só podem decidir aquilo que é pedido nos termos em que é
pedido. Se a pretensão for dirigida aos Tribunais, o princípio do dispositivo diz-nos que o
Tribunal não pode condenar em quantidade superior ou em objeto diverso do que foi pedido.

Notas: - Se uma decisão administrativa lesar um direito ou interesse legalmente protegido de um

particular, é susceptível de ser objeto de uma pretensão contra a AP, a desencadear junto dos
Tribunais. Sendo estes a garantia última da vinculação das decisões administrativas à juridicidade,
as pretensões dos particulares contra a AP, requeridas junto de um Tribunal, são verdadeiras
garantias destes, tema que abordaremos logo de seguida.

- Enquanto as decisões dos tribunais formam caso julgado, as decisões administrativas são, pelo
contrário, revogáveis. Os “direitos adquiridos” são aqui, e assim, relativizados, devido a uma
prevalência da prossecução do interesse público ou da alteração das circunstâncias. Note-se, a este
respeito, que a “teoria dos direitos adquiridos” não tem qualquer consagração constitucional
(podendo inclusive extrair-se efeito contrário à mesma através de uma interpretação a contrario
do art. 18º/3 CRP), razão pela qual o legislador não estará constitucionalmente obrigado a segui-la.
- As pretensões administrativas, junto da administração, podem consubstanciar o exercício de vários
direitos fundamentais (direito de petição, de participação na vida pública, direito à informação).

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Garantias:
São posições jurídicas de vantagem (trunfos) que os particulares têm em relação à administração que
a obrigam a algo. Podem ter 3 propósitos:
a) Para defender os meus interesses (vertente subjetiva da garantia)
b) Para a defesa da legalidade em geral (vertente objetiva da garantia)
c) Para simultaneamente prosseguir estes dois fins
Ideias/ regras:
1. Nenhum particular tem o dever de denunciar ilegalidades (não temos o dever de participar as
ilegalidades administrativas, esse é um dever das autoridades), têm somente o dever de não as
cometer. Ninguém pode ser sancionado por não divulgar uma ilegalidade.
2. Todos nós temos o direito à não auto-incriminação, ou à não auto-denúncia (nos EUA, significa o
direito ao silêncio).

Há fundamentalmente 3 grandes grupos de garantias:

1. Políticas: partindo do estatuto do particular enquanto cidadão, isto no sentido de ser membro da
comunidade política, e segundo as coordenadas de um Estado de Direito Democrático, as garantias
expressam efetivamente uma dimensão política do controlo administrativo, o que pode ser resumido
nestas 5 principais figuras - (1) direito de sufrágio, (2) de participação política e na vida pública, (3)
de iniciativa popular, (4) direito de petição, (5) de resistência.
2. Administrativas (graciosas): historicamente, correspondiam a uma graça/vontade do soberano.
Tratam-se de garantias que os particulares têm face à administração. Garantias de natureza petitória,
que se traduzem num pedido de primeira decisão; e garantias de natureza impugnatórias, que
pressupõe que já exista uma decisão (Ex: impugnar a nota atribuída à prova avaliada pelo professor;
direito de queixa junto do provedor de justiça).
3. Judiciais: garantias perante os tribunais. Podem ser garantias que tenham a ver com a resolução
definitiva do litígio, uma ação onde se visa que o tribunal diga qual é o direito aplicável ao caso
concreto. No fundo, saber se quem tem razão é a administração ou o particular; providências
cautelares - são garantias judiciais que visam uma tutela imediata da posição jurídica do particular,
visa que não se tenha de esperar por uma decisão definitiva; execução das sentenças - obrigar a
administração a acatar a decisão dos tribunais, nomeadamente a decisão transitada em julgado.
- Para além disto, existem garantias internacionais e garantias no plano europeu. Conclui-se,
portanto, que as garantias não se limitam à Administração Pública nacional.

VOCABULÁRIO DOS PARTICULARES COMO ADMINISTRADOS

1) Relação administrativa – vínculo, nexo (de causalidade), entre a administração e
os particulares;
2) Pretensão – conteúdo, objeto de um pedido formulado por um particular à ADM
– ação petitória – em Portugal, em sede judicial, vale o princípio do dispositivo,
os tribunais só podem averiguar o que lhes é especificamente pedido e arguido
pelas partes – é um ato de vontade do particular, envolvendo uma conduta (ativa
ou omissiva) da Administração Pública;
3) Garantias – são posições jurídicas ativas de vantagem que os particulares têm em
relação à administração – a garantia é um trunfo que o particular tem perante a
administração – é uma posição jurídica ativa do titular que cria uma vinculação à
administração- o direito subjetivo do particular gera um ónus sobre a
administração. São direitos subjetivos, enquanto permissões normativas
específicas de aproveitamento de um bem, tutelados por uma garantia creditícia
de direito – são expedientes que permitem o fundamento e alicerce das pretensões
dos particulares.

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 Grandes desafios do Direito Administrativo no século XXI:
- Põe-se em causa algumas grandes certezas do direito administrativo:
b) Ruptura do equilíbrio entre a liberdade e a segurança, com uma clara prevalência da
segurança.
c) é um palco de conflitos entre interesses contraditórios
d) A transformação e desvalorização do papel do Estado tanto no plano interno, pelas
autonomias infra-estaduais como no plano externo, nomeadamente, pela União Europeia.

Três momentos históricos onde ocorre essa ruptura:

1. O 11 de Setembro 2001 - gera o início da hiper-valorização da segurança;
2. A crise financeira de 2008 - põe em causa as prestações sociais (desde o funcionamento dos
hospitais, universidades e segurança social), discutindo-se o retrocesso em direitos adquiridos;
3. O Crepúsculo da soberania dos Estados - a internacionalização e europeização trazem um Estado
expropriado de poder transferido para o plano externo.
Tudo isto levou a uma revolução administrativa - uma administração sustentável. Hoje vivemos
numa administração em Estado de emergência de natureza financeira.

Com o passar dos anos, assistiu-se a uma perda politica de soberania do Estado, dando assim lugar
a uma Administração sobretudo aberta marcada por relações de cooperação e subordinação.
Cada vez mais assiste-se, também, a uma progressiva informatizaçao da AP, tendo como
repercussões a nível de confidencialidade e na esfera de direitos humanos pertencentes à vida privada.
 O presente pode surgir condicionado pelo passado, assentando num principio da continuidade-
Administração conservadora
 O presente consome o futuro havendo uma hipervalorização egoista e utilitarista—
Administração predadora
 O presente ser ditado pelo futuro com a constante preocupação pelas gerações futuras—
Administração sustentável. Emerge a ideia de um desenvolvimento sustentável como
verdadeiro principio geral de ius cogens. A sustentabilidade, envolvendo a exigência de
concretizações, pode bem tornar-se uma referência limitativa da intervenção júridico-pública
do séc XXI. A mesma exige um processo inevitável de reajustamento do papel do Estado e nivel
de satisfação das necessidas coletivas a cargo da AP.

A crise financeira decorrente da dívida soberana dos Estados e a falta de segurança, num cenário de
escassez de recursos financeiros do Estado para cumprir as suas obrigações externas e internas, suscita
a ideia de um “estado de emergência economico-financeiro” que não é, todavia, reconhecido no texto
escrito da CRP.

O estado de necessidade mostra-se passível de, por via do direito de “emergência financeira”,
comportar a mais violenta “revolução administrativa”, para evitar o default:
 Fazer regredir o nivel de bem estar já alcançado
 Redução de reumunerações resultantes da prestação de trabalho público
 Necessidade de um ilimitado acréscimo de impostos e taxas

Cada vez mais se vive um imperialismo administrativo com a consequente afirmação e influência do
mesmo. Constitui um traço de identidade do sistema juridico do Estado e elemento da sua
individualidade:
 Respeito e valorização da língua

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  Defesa de traços identificativos do sistema administrativo: consagração de AP que assume uma
feição prestadora de bens; prevalencia do ordenamento juridico do Estado face aos entes
públicos infraestaduais e submissão ao controlo pelos tribunais.
 Defesa do património cultural sem detrimento do conhecimento moderado de obras
estrangeiras.

O conceito de ADM PÚBLICA é um conceito polissémico. Na verdade, existem 3 aceções essenciais de

Administração Pública:
a) A AP como atividade;
b) A AP como organização;
c) A AP como poder ou autoridade.
 A AP é, em primeiro lugar, uma atividade humana, traduzida na gestão e afetação de
recursos que visam satisfazer um interesse público subjacente plasmado num critério
fundamentalístico de necessidades da coletividade, prosseguindo-se o bem comum lato
sensu dessa universalidade de destinatários da ação da Administração. Neste caso, fala-se
de AP em sentido objetivo e material – a administração existe em função do seu objeto,
ou seja, em função do fim da atividade que executa – a satisfação de necessidades e a
prossecução do interesse público. A atividade da AP materializa-se em juridicidade
administrativa, isto é, essa atividade enquanto afetação de recursos executa-se baseada
num titulo jurídico constitutivo legitimador, mas também se materializa sem função
jurídica em sentido lato, plasmada num caráter imediato e técnico da ação, decorrente da
componente executória da ação, que dispensa a formalidade jurídica mas também assente
na função política e no ato jurídico-público, humano sem base legal ou regulamentar
injutivo-taxativa.
A subordinação da atividade administrativa à vontade do titular de soberania determina uma
prevalência da vontade constituinte sobre a AP. Identifica-se ainda um paradoxo mediante a qual o
povo é legislador e, simultaneamente, destinatário da atividade administrativa devendo-lhe
obediência, esta que pressupõe uma regra de conformidade com a vontade legislativa (existindo
mecanismos de controlo e fiscalização)
 Sendo sujeito e protagonista, compreende todas as estruturas orgânicas encarregues de gerir
os recursos tendentes à satisfação dos bem comum- AP orgânica envolvendo estruturas
decisórias de matriz pública ou privada (página 173)
 Entendida como poder pois goza de meios de autoridade que lhe permitem definir
unilateralmente o direito aplicável às situações concretas: autotutela declarativa ou, em caso
de desobediência, pode recorrer à força para impor a sua vontade- autotutela executiva

A flexibilidade da linha de fronteira entre as necessidades coletivas cuja satisfação se encontra

confiada à AP ou que, pelo contrário, se encontra sujeita a formas de administração privada gera:
 Uma crescente e inevitável dependência política da AP
 Que a linha de fronteira quanto ao tipo de satisfação das necessidades coletivas se econtre
financeiramente comprometida
 Repensar das tarefas a cargo da função administrativa

Terefas da AP
 Recolha e tratamento de informações
 Previsão e antecipação dos riscos
 Regulaçao ordenadora elaborando normas e preparando decisões politicas
 Execução de anteriores decisões
 Controlo de atuação

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Reserva de função administrativa
Encontra-se moldada pela constituição, e as decisões de tribunais são sempre obrigatórias e
prevalecem sobre as de quaisquer autoridades.
O principio da separação de poderes não pode deixar de limitar a Assembleia da República face ao
governo, enquanto órgão de AP. Os tribunais não podem, por via do principio de separação de poderes,
exercer a função administrativa.
ATENÇÃO: é dogmaticamente discutível se a existência de formas de exercicio privado de funções
públicas integra a AP.
A plasticidade das necessidades coletivas a cargo da AP pode:
 Envolver níveis ou graus diferentes de intervenção decisória das diversas funções jurídicas do
Estado;
 Pode comportar a abertura de zonas de fronteira entre administrar, legislar e julgar.
 Nem sempre se mostra clara a linha de fronteira entre função administrativa e política (ex
segurança externa de Estado ou, pelo contrário, carecendo de efeitos de cariz politico a
construção de nova autoestrada Lisboa-Porto)

Conceito de função administrativa

 Tudo aquilo que, revestindo natureza pública, não se consubstancia em legislar e julgar politica
soberana.
 As necessidades coletivas encontram sempre o seu fundamento num ato juridico-publico
 Visa a ordenação da vida social, garantia da ordem e realização de prestações sociais
 Postulado de continuidade dos serviços da AP dado envolver a prática de atos juridicos
 O poder administrativo encontra-se sempre ao serviço da função administrativa
 Não há menorização constitucional do poder administrativo reconhecendo-se a importância
do mesmo tendo um espaço de intervenção decisória reservado
 Os atos produzidos produzem efeitos por si, sem dependência do poder judicial
 Reserva de escolha das soluções tendentes à prossecução do interesse público
Critério residual: é toda a atividade pública que não passa quer pela produção de atos legislativos,
pelas opões políticas primárias ou pelo exercício judicial.

Normas de Competência:
O princípio da Competência caracteriza a Administração Pública, e significa, como sabemos, que
só é licito aquilo que é permitido. Ora, o que é permitido resulta de normas de competência.
As Normas de Competência definem os termos nos quais se garante a defesa do interesse público,
e podem ser configuradas em 3 tipos:
1. Normas que conferem competência
2. Normas que disciplinam o exercício da competência
3. Normas que regulam as normas de competência (normas sobre normas); Exemplo: normas que
dizem como é que se interpretam ou integram as lacunas nas normas de competência.

Normas que conferem competência:

1. As normas de tarefas ou incumbências públicas: permitem diferenciar entre a esfera de
atuação do poder público e normas que definem a esfera de atuação privada. Normas que permitem
criar dois hemisférios: o público e o privado. No hemisfério privado há uma esfera de direitos
fundamentais.
2. As normas de divisão ou separação das diversas funções do Estado.

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 3. Normas de atribuições: aquelas normas jurídicas que fixam os fins ou também ditos
interesses públicos a cargo de cada pessoa colectiva de direito público - a função administrativa é
prosseguida por uma pluralidade de entidades sujeitas de direito público. As normas que repartem
poderes entre cada pessoa colectiva pública chamam-se normas de atribuições. Um exemplo: se a PC
X parte de um ato que está nas atribuições da pessoa Y há uma violação das atribuições de Y, estando
o ato ferido de incompetência absoluta e sendo por isso nulo.
4. Normas de competência em sentido restrito/próprio: aquelas que definem os poderes de
cada órgão dentro de cada pessoa coletiva pública.

Normas que disciplinam o exercício da competência:

1. Normas que fixam os princípios gerais que disciplinam o exercício da competência: definem o

A. Princípio da legalidade da competência;

B. Princípio da inalienabilidade da competência;
C. Princípio da irrenunciabilidade da competência;
D. aquelas que relevam a natureza não consumível da competência;
E. Princípio do respeito pela delimitação (as que definem limites) material, hierárquica,
temporal e territorial para o exercício da competência.

2. Normas que definem os pressupostos para o exercício da competência: se um órgão age

pensando que existe um pressuposto para o exercício da competência, quando na verdade não existe,
há aqui um erro.
3. Normas que definem os fins que em cada momento estão presentes no exercício da
competência: estas normas dizem-nos que se alguém exerce uma competência tendo como motivo
principalmente determinante desse exercício um fim que não aquele ditado pela lei, temos desvio de
poder.
4. Normas que definem os limites materiais /quanto ao objecto do exercício da competência:
5. Normas que definem os procedimentos e formalidades para o exercício da competência: a
competência, para ser exercida, tem de passar por tramitação.

Normas que regulam as normas de competência

1 normas interpretativas
2- normas que disciplinam as relações entre as diversas fontes reveladoras de normas de
competência
3- que resolvem conflitos de normas de competência

Formas e meios de atividade administrativa

Visando a prossecução de tarefas, a AP recorre a formas juridicas e não juridicas de atividade
Formas Juridicas Formas nao juridica
- recurso ao direito público e privado - tarefas administrativas consubstanciam-se na
- decisões unilaterais e bilaterais realidade material (ato material), na definição
- umas são decisões juridicas de conteúdo de linhas do agir administrativo (ato politico)
Normativo (regulamento) e outras decisões ou no desenvolvimento de condutas informais
Da administração s/ conteúdo (ato adminis.) face à legalidade procedimental

Revolução dos Meios

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O exercicio da atividade administrativa exige sempre a mobilização de meios:
1) Meios humanos- pois não pode prescindir das pessoas
2) Meios materiais: exige um suporte patrimonial (ex: alienação do património do Estado)
3) Meios organizativos: envolvem a existência de estruturas funcionais
4) Meios privados: recorre a entidades privadas

Tem havido cada vez mais alterações nas configurações dos meios:
1) Alienação do património imobiliário público
2) Aumento de necessidades financeiras
3) Recurso contratual a meios privados

Tipologia da Administração Pública: as principais dicotomias

Âmbito de análise:
1. Administração no âmbito do seu Direito Regulador
2. Administração no âmbito do seu substrato organizativo
3. Administração no âmbito da sua atividade
4. Administração no âmbito do seu procedimento
5. Administração no âmbito dos efeitos por si produzidos
1) Dicotomias da Administração vista à luz do Direito Regulador
- AP regida pelo Direito Público
- AP regida pelo Direito Privado (o direito privado que regula a Administração é diferente
daquele que regula as relações entre os particulares)
2) Administração vinculada/ Administração Discricionária
- Vinculada possui um reduzido espaço de autonomia criativa, aplicando apenas a lei
- Discricionária goza de autonomia criativa dentro dos limites da normatividade
3) Administração fundada na CRP/ Administração fundada na legalidade
- Na constituição (18º e 199º alínea g)
- fundada na legalidade encontra no ordenamento juridico infraconstitucional o fundamento
imediato do seu agir
4) de exceção/ normalidade
- de exceção é aquela que desenvolve a sua atividade em cenários formais ou materiais do
estado de emergência
- de normalidade corresponde àquela que não pressupõe cenários de circunstâncias
extraordinárias
5) formal/ informal
- Formal: obedece aos trâmites da lei
- Informal: aproveita a margem dada pela lei e atua, por vezes, à margem da lei. Significa, por
exemplo, a tolerância perante situações que normalmente seriam situações de ilegalidade e a
Administração fecha os olhos. Exemplos: a pessoa que estacionou mal o veículo num determinado
local proibido, mas apenas para pôr uma carta no correio; em tempo de guerra ou em cenários de
intervenção policial - os Estados, nestes cenários, não obedecem muitas vezes ao abrigo de nenhuma
norma ou regulamento - é muitas vezes uma atuação informal, de ação direta das forças de
intervenção militar ou policiais.
6) Administração Oficial vs Administração Não Oficial
- Oficial: resulta do Diário da República, isto é, do jornal oficial. AP como expressão de uma
legalidade publicitada.
- Não Oficial: não vem publicada no jornal oficial. Ex: situações de administração paralela, isto
é, administração que sabemos que existe mas, relativamente à qual, não há

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transparência/visualização/ publicitação - em todos os regimes políticos há regimes secretos, mas não
há uma lista publicada no jornal oficial que publique por exemplo uma lista de agentes secretos (Ex:
agências secretas e os respectivos agentes). Em certos Estados, normalmente de matriz autoritária,
existe uma administração não oficial que tem como propósito reprimir, perseguir e até por vezes
aniquilar os inimigos do regime - é também uma administração, mas do tipo não oficial, paralela, pois
opera ao lado da administração oficial. Há casos que se conhecem e que se desenvolveram em modelos
políticos dito democráticos (Ex: os ataques cirúrgicos que o Estado de Israel desencadeia contra
atuações palestinianas alegadamente terroristas)

Dicotomias da Administração vista à luz do seu substrato

Governo (enquanto órgão da Administração) e restante AP:
- O Governo é o órgão superior da AP, tendo poderes de intervenção sobre toda a AP (podem
ser poderes de natureza administrativa ou legislativa)
- Em Portugal permanece uma tradição, de natureza pré-liberal, de concentração de poderes
administrativos no executivo (Governo)

3 Tipos de AP:
1. AP de base territorial: nacional, regional e local (autárquica)
2. AP de base associativa (ordem dos Advogados, associação dos municípios, etc)
3. AP de base institucional: a instituição é tudo o que não é território nem associação (Empresas
públicas, Hospital de Sta.Maria, etc)

 Central ou periférica
 Geral ou corporativa (a 2º é restrita a um grupo de pessoas: advogados)
 Dependente e independente (s/ sujeição a mecanismos intra-administrativos e vinculando-se
à legalidade externa)
 Infraestadual prossegue interesses no âmbito circunscrito e dentro das coordenadas e
supraestudal prossegue interesses comuns a vários estados
 Sob forma pública ou privada

Segundo a atividade desenvolvida

 Substantiva define posições juridicas dos administrados perante a AP ou esta perante eles e
processual consubstancia a atividade desenvolvida pelas estruturas administrativas
 Neutral corresponde á AP liberal típica optando pela postura omissiva perante a insuficiência
das condições individuais para satisfação das necessidades e intervencionista, visando garantir
a produção de bens essenciais e prestação de serviços
 Produtora está ligada à intervencionista e reguladora visa o regulamento dos mercados,
tratando-se de uma Ap de intervençao diferente à prestacional do Estado
 Burocrática sem caráter empresarial ou lucrativo e empresarial (ex: RTP, caixa geral)
 De sacrifícios (tributária) e de prestação (educação e saúde)
 De ordenação que traduz uma conduta ordenadora dos porticulares e de infraestruturas
 Estratégica que idealiza e projeta soluções e de transformação que implementa aquilo que
havia sido já formulado
 Visivel que tem publicadas no jornal oficial as regras definidiroas da sua orgânica e a invisivel
que é dominada pelo secretismo da sua organização, embora nunca se mostre legitimo à luz
de coordenadas de um Estado de direito democrático, o desenvolvimento de uma
“Administração clandestina”.

11
  Militar tem como funçao a defesa nacional e a civil que, subtraída a AP militar, corresponde a
toda a restante atividade desenvolvida

Quanto ao procedimento adotado

 Unilalteral que expressa p exercicio de uma autoridade exclusiva ou unissubjetiva e bilateral
que assenta na necessidade de se ajustarem interesses através de um acordo de vontades
 Imposivitiva que se baseia na imposição unilateral de condutas e recorrendo à coação se
necessário e concertada assenta na valorização da participação dos interessados, procurando
convencer e persuadir
 De subordinação, expressando uma relacionamento de supremacia rntre o autor das decisões
imperativas e os destinatários vinculados à obediência e paritária que assenta na igualdade
juridica: a Ap apenas pode usar contra os cidadãos os poderes ou meios que a ordem juridica
lhe reconhece, tal como este goza de posições juridicas ativas alicerçadas na crp.
 Executiva não se limitam a definir autoritariamente o direito no caso concreto (autotutela
declarativa) podendo recorrer à execução coativa e judiciária envolve as ações juridicas em
que a lei devolve para a esfera do poder judicial a respetiva definição.
 Eletrónica e tradicional (diferença no nivel de pessoalidade e contacto com os cidadaos)
 Transparente revelando a abertura e aproximação de estruturas administrativas à sociedade,
informando a participação dos particulares e opaca dominada pelo modelo burocrático
impondo uma distância de autoridade entre os serviços

Quanto aos feitos produzidos

 De assistência cujos efeitos da sua atuação se têm como favoráveis e a agressiva envolve a
produção de efeitos lesivos e sacrificios
 Constitutiva exerce uma atividade produzindo a introdução de alterações na ordem juridica e
declarativa limita-se a verificar a existência de factos (ex: registo civil, relatórios, notificação)
 Decisória procura dar resposta imediata aos interesse públicos a seu cargo e consultiva visa
ajudar e aonselhar a tomadas de decisões normativas ou individuais
 Preventiva age impedindo a produção de certos eventos, reduzindo os riscos de ocorrência e
repressiva responde a factos já ocorridos visando impedir e minorar os efeitos
 Interna desenvolve uma atividade cujos efeitos se esgotam dentro da própria Administração:
intrasubjetiva (ordens do Ministro das finanças para todas as repartições das finanças) ou
intersubjetiva (delegação de poderes de um municipio numa freguesia); a externa ultrapassa
as fronteiras do espaço intra-administrativo face à sociedade
 Nacional e transnacional

Posições jurídicas dos Particulares face à AP- 226

Quanto ao seu conteúdo, são posições jurídicas ativas ou posições jurídicas passivas, consoante sejam
de vantagem ou de desvantagem. O fundamento das posições jurídico-administrativas está sempre
numa norma. Nem todas as posições juridicas são iguais perante a AP! Contudo, os administrados
podem ser investidos nas suas posições jurídicas por 2 vias diferentes:
 Situações jurídicas ope leges: posições jurídicas que emanam direta e imediatamente da
lei/norma jurídica.

12
  b) Posições jurídicas subjectivas: aquelas que, resultando da lei, só se concretizam no caso
individual através da atuação administrativa. É necessário uma intervenção administrativa que faça a
ponte entre o geral e o abstrato, e o concreto e o individual.
Assim: as posições jurídicas resultam, num primeiro momento, de normas de competência que
habilitam a AP a proceder à sua criação, verificando-se apenas num segundo momento, através de
uma decisão administrativa concretizadora, o seu estabelecimento - são as situações jurídicas
individuais de concretização administrativa.
 Ativas, se se tratar de situações de vantagem ou favoráveis para a satisfação de interesses
 Passivas, traduzindo situações de desvantagem que envolvem deveres
Verifica-se por vezes que a norma que estabelece posições juridicas ativas constitui, simultaneamente,
fonte de uma pluralidade de posições jurídicas passivas (dever de um aluno ealizar o exame envolve
que os restantes estejam em silêncio) e o contrário (limitações à emissão de fumos poluentes)

1. Direito Subjectivo: permissão de aproveitamento de um bem - há sempre uma norma jurídica

subjectiva que permite a alguém aproveitar um certo bem. Na óptica do direito administrativo, quem
é titular do direito subjectivo tem o poder de exigir uma decisão favorável, que significa, visto do lado
da administração, duas coisas:
 Se eu, particular, tenho o poder de exigir uma decisão favorável, tal significa que a AP está
vinculada a deferir (vinculada a conferir essa posição jurídica favorável) e,
 2. Em segundo lugar, significa que se a AP não conceder esse certo direito estará a agir de
forma ilegal. Perante um direito subjetivo de um particular, a administração tem apenas duas opções:
ou concede e cumpre a lei, ou não concede e viola a lei.
 Direito subjetivo absoluto enquanto posição juridica garantida erga omnes, não dependem de
qualquer relação particular e impõem um dever geral de abstenção e respeito, os relativos
assentam em relações juridicas, traduzindo em vantagem face a um sujeito determinado
 Direitos potestativos, conferindo o poder de, por via unilateral baseada exclusivamente no ato
de vontade, alterar a ordem juridica e criando sujeições contra quem são exercidos (ex: direito
de realizaçao de melhoria a quem foi aprovado) e não potestativos não permitindo ao seu
titular provocar alteração na esfera juridica (direito à marcação da prova oral)
 Direitos patrimoniais passíveis de avaliação pecuniária (direito de propriedade privada) e não
patrimoniais (direito à vida)
 Direitos subjetivos privados cuja origem e disciplina emerge dos atos juridicos de direito
privado e subjetivos públicos que 1- impõem à AP uma ação a favor do particular (direito de
crédito e direito à educação) e 2- que impõem uma conduta omissiva a favor dos particulares
(garantir liberdade de expressão e direito de respeito pela integridade)
 Substantivos (ex: direito ao subsidio de desemprego), procedimentais(ex: direito de audiência
prévia e de ser informado) e processuais (direito à igualdade de armas processuais)
 Direitos fundamentais 16º/1 e direitos subjetivos em sentido estrito

2. Interesse Legalmente Protegido: é uma figura residual - é interesse legalmente protegido tudo
aquilo que não é direito subjectivo. O particular pode exigir da AP, aqui, uma apreciação do seu pedido,
que respeite a legalidade. A AP está obrigada a respeitar a legalidade na apreciação do pedido, mas
não está obrigada a deferir. Por isso, a AP goza aqui de um poder discricionário, isto é, um poder de
apreciar se, à luz do direito, deve ou não conceder aquilo que o particular pede - é um poder de livre
apreciação administrativa, que se deve pautar pelo princípio da ponderação (que melhor explicaremos
adiante) e pelo respeito pela legalidade. Por outro lado, se o administrado entender que a AP não
cumpriu ou não irá cumprir a legalidade, poderá também ver-lhe atribuídos os meios judiciais que lhe
permitem exigir esse respeito junto dos tribunais. O administrado nunca pode sofrer decisões ilegais
desfavoráveis à simples apreciação administrativa das suas pretensões.

13
  Individuais podem emergir de atos que visam proteger interesses de determinadas pessoas ou
resultar de atos que só visam a proteção de interesses individuais: reflexamente protegidos e
difusos passíveis de satisfaçao coletiva através de bens invisiveis e insuscetíveis de apropriação
individual: abstratos e concretos
 Normas que criam ex novo interesses legalmente protegidos equiparados aos subjetivos
(revogação de atos válidos), que convertem esses interesses de facto em legalmente
protegidos, que protegem interesses que originam direitos subjetivos (expectativas).
 Opositivos (aplicaçao de multa, expropriação de terreno) e pretensivos (admissão a concurso
público e concessão de subsidio)
 Interesses de legalidade mediante acesso aos tribunais e oferecem o exigir do cumprimento
pela AP da normatividade vinculativa e interesse de mérito que traduzem uma sintonia entre
interesse publico e individual (oportunidade da atuação discricionária)
 Protegidos perfeitos para todos os que têm tutela judicial e a violação pode ser objeto de
controlo pelos tribunais e os imperfeitos que gozam de tutela judicial (deliberação de não
abertura de concurso para professor catedrático) e semiperfeitos em que são passíveis de
tutela politica e ainda de controlo arbitral.

EXEMPLO de que é possível, numa mesma norma, confluírem um direito subjetivo e um interesse
legalmente protegido (estas realidades, por vezes, não andam dissociadas mas sim juntas):
- Perante uma prova escrita em que o resultado não agrada ao aluno, este pode pedir a
reapreciação da mesma. Pedir a revisão, em si, é um direito subjetivo (direito a que o professor olhe
para o exame; o professor está vinculado à exigência do aluno). Mas o aluno não tem o direito a obter
uma nova ou melhor classificação - isso trata-se de um interesse legítimo. Não há direito a uma posição
favorável, existindo apenas o interesse legítimo a que o professor veja o exame e verifique se os
critérios de correção foram ou não bem aplicados (legalidade). Percebemos, assim, que pode existir
uma mesma situação jurídica em que coexistem um direito subjetivo e um interesse legalmente
protegido.
O (próprio) pedido de revisão é um direito subjetivo; a efetiva revisão da prova que o Professor
deve fazer é um interesse legalmente protegido.
 Poder: disponibilidade de meios para se alcançar determinado fim
 Faculdade é o conjunto de poderes unificado numa designação comum

A AP detém poderes e faculdades, não se identificando a competência administrativa com os 2

conceitos antes apresentados. A competência obedece a um principio geral de tipicidade,
enquanto os direitos e interesses têm vocação expansiva. A competência consubstancia uma
realidade vinculada pelo interesse público, sendo indisponível e os restantes são disponíveis e
renunciáveis salvo proibição normativa. O não exercicio da competência, salvo se existir
discricionaridade, é um ato ilegal.
Há a admissibilidade de o estado ser também titular de direitos subjetivos no âmbito de
relações juridico-privadas e interesses legalmente protegidos.
Sempre que o exercicio de direitos das entidades públicas encontrar resistência por parte dos
particulares, nunca podem recorrer à autotutela declarativa.

Posições juridicas passivas dos particulares face à AP

 Privadas (obrigações de senhorios cujo arrendatário de imóvel é o Estado) e públicas (dever de
pagar impostos)
 Deveres envolvem a obrigação de realizar ou suportar determinada conduta

14
  Sujeições em que alguém se encontra vinculado a suportar na sua esfera juridica os efeitos
decorrentes de uma atuaçao unilateral: gerais ou especiais (regulação dos visitantes de doentes nos
hospitais)
 Ónus juridicos, estabelece um determinado encargo como meio para obter uma certa posição
de vantagem, registando-se que o seu incumprimento não gera qualquer ilicitude.

Administração pré-liberal
I. Administração Medieval- corporativa (séc. XII a XIV) num modelo de centralização rédia do poder
(D.Afonso II enquando impulsionador da AP estadual) e comportava tanto estruturas régias que
tinham contacto direto com o rei- central e ainda estruturas intermédias que não tinham ligação
direta como o rei nem exerciam jurisdição de âmbito nacional- perférica. Houve a criação de
associações.
Existência de limites ao Estado. Deposição de Sancho II pelo Papa Inocêncio ilustra a limitação do
rei perante a autoridade papal. Marsilio de Pádua e conceito de legalidade. Ano de 1269 enquanto
existência da expressão “cidadão” que traduz o “vinculo especial com a civitas”. Defesa da
liberdade individual.
II. Administração renascentista-barroca (séc. XV a XVII) em que o governantre se encontra
vinculado à prossecução do bem comum e não age em benefício próprio. A expansão portuguesa
levou à diversificação de estruturas administrativas. O rei continuava titular da suprema jusridição
e atendendo plenitude de poderes.Surgiu uma ideia de patrimonialização dos ofício públicos
passando a ser integrado como direito subjetivo. Entendimento que a AP deve tomar uma postura
ativa, alargando-se o conceito de jurisdição. Surgimento da “razão de Estado” levando a discussão
da importância do Estado e do soberano. Estado de direito com o controlo da AP pelos tribunais.
III. Administração iluminista-absolutista em que reside no Monarca a fonte de legitimidade,
remontando a Deus o fundamento último do poder real. O aparelho administrativo é dominado
pelo serviçais do rei e intensifica-se o combate à prática informal de privatização dos ofícios
públicos. Surgimento do Estado Policia que opera em diferentes dominios. O rei deve sempre
respeitar os contratos onerosos celebrados com particulares.
IV. Administração Liberal de 1820 marca-se pela separação de poderes, supremacia da lei, igualdade
de todos, abstencionismo do Estado (minimo), influenciado pelo francês e britânico, ideia que as
decisões administrativas debem ser resolvidas pela própria (regresso de ideais do Antigo regime)-
autotutela declarativa e executiva. Surgimento do direito administrativo (subjacentes certos
problemas); a revolução administrativa acabou por reforçar o poder administrativo mais que no
caso absolutista: concentração de poder administrativo, autotutela executiva, supremacia da lei;
Revolução liberal repõe o modelo tradicional adquirindo traços de racionalidade e legalidade.
V. Administração pós-liberal com o Estado intervencionista marcado pela ampliação de
necessidades coletivas, subjetivação de tarefas a cargo da AP e crescimento dos mesmos, criação
de reservas de administração e reforço do poder. A fase do Estado Novo assenta na sujeição da
atividade a intervenção do Governo, aperfiçoamento da ultramarina e reforço da mesma. A AP
do Estado de Direito Democrático baseia-se na crp, vinculada ao direito e politicamente
democrática, estando vinculadas a conferir aplicabilidade direta às normas de certos direitos
fundamentais. Estará este modelo a caminhar para uma neoliberal? Fase de
hiperintervencionismo do Estado , redução da função pública, substituição dos instrumentos de
coação e privatização dos serviços públicos. Integração supranacional de Estados no âmbito
europeu e globalização da economia, crise de segurança. O estado neoliberal deixou de ter meios
financeiros para satisfazer níveis ótimos de bem estar devido à crise financeira. Dilemas de
natureza constitucional (página 292)

15
Politicidade da AP
- Conceção tradicional: a AP exectiva da vontade politica do legislador. Administrar é executar a
vontade política do parlamento , sendo a lei a expressão da vontade geral.
- conceção alternativa: AP independente do legislativo, mediante a independência do poder executivo
e restante AP (Knat e Hegel) mediante o constitucionalismo oitoscentista de matriz germânica.
O século XX considera que uma AP autónoma do poder legislativo torna-se uma realidade totalmente
independente do principio monárquico:
 Caso francês, portuguesa de 1976 com o 18º/1 e 199º alínea g)
 Montesquieu defende que o executivo participa no exercicio da função legislativa e Benjamim
Constant confere ao rei um poder de veto absoluto
 Administração e afetividade da Constituição
 Legitimação politica e colonizaçao partidária: reforço da legitimidade politica das diversas
estruturas administrativas: fundamentação democrática, representatividade politico
democrática, responsabilidade politica do decisor.
PAULO OTERO apresenta uma conceção alternativa à clássica que reduz a ADM a um papel meramente
executivo e procedimental da vontade legislativa soberana outorgada pelo poder político. A politização
da AP pode produzir-se através de um modelo definidor do seu funcionamento que, ao invés da
conceção anterior, lhe vem reconhecer uma égide mais autonómica, tornando-a independente do poder
legislativo, pressupondo a distinção entre a estrutura de todo do poder executivo (GOV – órgão máximo
da ADM pública) e a restante AP. A independência do órgão executivo supremo face à lei, conferindo-
se-lhe um espaço próprio e autónomo de decisão política, reside o cerne inovatório desta conceção,
verificando-se que a restante AP estará subordinada à vontade política do órgão de topo do executivo
e/ou à vontade política do legislador.

- A intervenção dos partidos partidos politicos, além de gerar um dominio informal das estruturas
administrativas ´, determina também uma infiltração no próprio aparelho administrativo, podendo
mesmo levar a uma quebra de neutralidade e imparcialidade administrativa. Há uma politização das
estruturas administrativas, fazendo-se num cenário de total ausência de responsabilidade financeira e
criminal.
- O movimento colonizador da AP veio, no entanto, limitar a sua colonização partidária. Assiste-se a um
fenómeno de “repescagem” de ex-governantes para altos da administração em empresas privadas
- A politização da AP contribui para que algumas decisões envolvam conteúdo politico:
 Em vez de uma tradicional neutralidade política, mostram-se politicamente comprometidas
 Há um espaço de liberdade política conformadora titulado pela AP que lhe confere autonomia
de orientação própria
 As estruturas administrativas do Estado e regiões autonomas possue, diversos mecanismos que
lhes conferem um espaço politico de decisão administrativa: são politicamente
responsabilizados, referendo local, possuem competência normativa decisória.
Ainda que existe conteudo politico, tal é passível de limites: 1. Todas as decisões têm de visar sempre a
prossecução do interesse público; 2. Respeito pelas fronteiras decorrentes do principio de separação de
poderes; 3. Proibição de gerar lesão a pessoas individualmente consideradas.

Personalismo e AP
Conceção de matriz totalitária: Prevalência absoluta da prossecução do interesse público, justificando o
sacrificio de quaisquer posições juridicas subjetivas;
Conceção compromissória: harmonização entre a prossecução fo interesse público e respeito pelas
posições juridicas dos administrados;
Conceção personalista: prevalência absoluta do núcleo essencial da dignidade da pessoa humana sobre
qualquer interesse público;

16
  Artigo 266º alicerça o respeito pela dignidade humana e prossecução do interesse público
 A pessoa humana tem primado sobre as necessidades coletivas e materiais da sociedade
 A conceção personalista perfilha uma construção antropocêntrica do poder.
 A AP nunca poderá fazer prevalecer a prossecução do interesse público sobre o núcleo
indisponível da dignidade humana, enquanto conceção limitante da prossecução do bem
comum.
Como garantir a indispensável subordinação de interesse público ao respeito pela dignidade humana?
 Há que ter presente a função da reserva de lei
 A ponderação feita pelo legislador goza de uma presunção de constitucionalidade que só
excecionalmente poderá ser afastada pelas estruturas administrativas
 Se os particulares se colocam voluntariamente numa situação de perigo, então a prevlência da
dignidae da pessoa humana sobre o interesse piblico encontra se relativizada.
A conceção personalista traduz uma fonte de direitos fundamentais, que podem ser limite da
intervenção adminstrativa. Valorização de uma conduta administrativa alicerçada num príncipio geral
de justiça. Há igual importãncia administrativa no binómio igualdade/legalidade, embora o último
assuma mais contornos e peso. No caso de conflito entre a prossecução do interesse público e as
posições juridicas, a AP deve adotar aquela que mais próxima se encontre no núcleo da dignidade da
pessoa humana. Os particulares são verdadeiros cidadãos, não estando numa posição de subordinação
do conceito oitoscentista, sendo o participante politico ativo e legitimador da organização
administrativa.
A AP nunca pode deixar de ponderar o interesse público subjacente ao bem comum da coletividade. A
democracia administrativa reconhece um direito de participação e satisfaz o direito à informação dos
cidadãos.

Constituição Administrativa
Revela as bases estruturais do ordenamento reguldor da autoridade da AP; Fundamenta as garantias
dos cidadãos face à AP: verdadeira constitucionalização da AP.
 A vontade exclusiva do Estado na regulação da AP não pode contrariar o preceituado pela CRP.
 Existe uma constituição com normas tanto informais como formais.
 A abertura de fontes geradoras de normas constitucionais determinou mesmo um descentrar
do Estado da exclusividade produtora de normas fundamentais: Direito internacional e DUE
reveladores de incidência administrativa
 Múltiplas normas constitucionais nunca foram objeto de qualquer efetivação pela AP
 Têm existido inovações no âmbito da AP que nem sempre encontram base constitucional.
 A CRP administrativa nem sempre goza de uma real efetividade reguladora de AP
 Nem sempre a regulação da AP encontra na CRP formal o seu parâmetro de validade

Dependência da constituição administrativa formal face à Constituição politica mostra-se visivel

através de 4 referências:
a. Modelo politico-constitucional do Estado: garantia dos direitos fundamentais, designação
dos titulares por sufrágio universal, hierarquia das normas juridicas e controlo jurisdicional
da atividade do poder público.
b. Forma de Estado: Projeta-se sobre a organização da AP e repartição de poderes.
i) Os Estados unitários tendem a simplificar as estruturas orgânicas administrativas e
repartição de poderes, comparativamente com os estados compostos.
ii) O ordenamento juridico dentro do estado unitário tem uma complexidade aplicadora
muito inferior àquela que se observa nos estados compostos. Portugal é um Estado

17
 Unitário descentralizado composto por 2 regiões aútonomas. A AP possui situa-se
todavia mais próxima dos estados compostos pois a descentralização provocou uma
federalização administrativa.
b) Sistema económico: Modelo de direção central, conferindo projeção organizacional e
funcional à AP:
i) Em sistemas económicos de Mercado, a AP será menor, remetendo para a esfera de
iniciativa privada.
ii) Em sistemas de direção central, a AP produz bens e serviços que, numa lógica de
mercado, deveriam estar em cargo da iniciativa privada.
c) Sistema político-governativo Dicotomia entre sistemas de governo de matriz presidencial e
parlamentar projeta inevitáveis efeitos sobre a legitimação política e responsabilidade da AP:
o presidencialismo tende a identificar o protagonista político da AP (Administração de
presidente); o parlamentarismo tende a esbater a responsabilidade individual
“Administração do governo”. Ainda quem em Portugal, segundo o texto escrito apontar a um
parlamentarismo monista racionalizado, assiste-se a um presidencialismo do PM.
i) Administração do partido governamental, dado que o governo é o orgão superior da AP,
competindo ao PM dirigir a sua política.

Conflitualidade administrativa constitucional

 Convivência de normas de garantia de diferentes posições juridicas subjetivas e normas
definidoras de tarefas da AP;
 A pluralidade de principio gerais ajuda ao crescimento de posições juridicas conflituantes.
 Conflitos constitucionais perante a colisão de bens, interesses ou valores no agir
administrativo: normas incompatíveis entre si. Tal conflito gera intervenção judicial suscitada
por quem se sentia insatisfeito nas suas pretensões pelo direito administrativo. São, assim,
uma segunda instância de resolução de conflitos constitucionais.
 A AP torna-se uma verdadeira primeira instância de resolução de conflitos constitucionais.
 Se se tratar de uma conflitualidade constitucional de dimensão transnacional, há a
intervenção de instâncias judiciais internacionais ou da UE, podendo determinar problemas
de harmonização com o TC, revelando este tipo de conflitualidade a progressiva erosão do
estado e internacionalização da AP.

Ordem Axiológica Constitucional

 Prossecução do interesse público não só no respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos, mas tambem no respeito pela dignidade humana, segundo um modelo
personalista da AP, baseada no Estado de direitos humanos alicerçada no principio
democrático.
 Principio da democracia humana: não há geniuna democraia humana sem a convocação dos
principios fundamentais: liberdade, igualdade e justiça; vinculação do poder à satisfação de
necessidades coletivas dos membros da sociedade segundo a defesa da coletividade;
respeito pela dignidade humana; defesa da “cultura da vida” assegurando a inviolabilidade
da vida humana
 Principio do Estado de Direito Democrático: Assenta, segundo o artigo 2º, no principio da
separação de poderes e , por isso, o legislador encontra-se vinculado, sob pena de
inconstiucionalidade, a confiar nos órgãos da AP (reserva constitucional da AP oponível aos
legislador), tal como a AP se encontra subordinada à reserva de lei da funçãpo legislativa e
reserva de jurisdição dos tribunais (se violada gera usurpação de poderes ou
inconstitucionalidade orgânica); principio pluralista que envolve tomar em consideração
ponderativa bens e valores dotados de prossecução constitucional e existência de uma

18
 pluralidade de estruturas intervenientes que prosseguem interesses públicos específicos,
havendo a pluralidade de estruturas dentro de cada Administração para evitar a
concentração de poderes num único centro de decisão (legitimação democrática de
diferentes vertentes- 351); principio da juridicidade com a sujeição da AP ao direito com a
consequente exclusão do arbítrio de atuação da AP, sendo inválidade se violar tais normas e
sujeita a controlo judicial e consequente decisão judicial (principio de reversibilidade das
decisões); principio do bem-estar traduz uma forma de implementação administrativa de
direitos sociais (cláusula constitucional de bem estar) tendo a AP uma posição nuclear na
satisfação concreta dessa mesma clausula, postulando um principio de eficiência e
otimização de satisfação.
 Principio da soberania internacionalizada a AP integra organizações internacionais sofrendo
uma internacionalização da soberania do Estado, mediante a qual a cooperação internacional
torna-se um pressuposto de êxito envolvendo uma pluralidade de Estados e produzindo-se
uma inerente sujeição da Administração a normas de Direito Internacional. Ocorre ainda a
trasferência de matérias de esfera decisória nacional para o domínio internacional,
envolvendo a ncessidade de partilha e articulação procedimentais entre a AP nacional e as
dos Estados Estrangeiros. A europeização faz submergir a soberania do estado, ilustrando
que um estado sem meios financeiros para se governar acaba por ter de se sujeitar aos
ditames dos credores.
 Principio da unidade descentralizada Artigo 6º permite falar num principio fundamental da
unidade descentralizada, com um modelo administrativo pautado por uma ideia de unidade
no pluralismo. A CRP atribui ao Estado a titularidade de interesses gerais e comuns a toda a
coletividade. Ideia de Prevalência do direito do Estado (primado de fontes de juridicidade
comuns a todo o território nacional); definição do governo como órgão superior da AP,
dotada de poderes de intervenção intra-administrativos e titular da clausula de bem estar.
(1) Num sentido contrário, no fenómeno de descentralização, dá-se a consagração
constitucional do principio da subsidariedade ao nivel de funcionamento
administrativo. Espaço de autonomia regional para as regioes autonomas.
Principios Gerais da Administração Pública
- Comandos constitucionais dirigidos ao legislador, com uma vinculação direta na ausência de lei.
 Subsidariedade: com um sentido centralizador como descentralizador, sem prejuizo de ter
subjacente o entendimento que tudo aquilo que puder ser feito pelas estruturas de nivel
inferior deverá ser feito.
 Principio de descentralização: o exercicio de funções do Estado deve estar repartido por
uma pluralidade de entidades. Salvo no que diz respeito ao poder jurisdicional, todas as
outras restantes funções não são exercidas em termos exclusivos pelo Estado.
 Principio de desconcentração: traduz a repartição da competência entre vários orgãos,
normalmente pertencentes a uma mesma entidade e só pode começar quando terminam os
poderes resultantes da CRP.
 Principio de unidade: O governo exerce um poder de intervenção intra-administrativa sobre
quase todas as tarefas decisórias do próprio Estado no âmbito da função administrativa e
sobre as restantes.Condiciona o pluralismo decorrente de fenómenos de
descongestionamento de poderes.
 Principio da participação dos interessados na gestão da AP: vai mais longe que a mera
eleição de titulares de órgãos, mediante a criação de novas estruturas orgânicas aptas a
conferir expressão participativa aos interessados, organização de interessados em formas de
autoadministração de base territorial ou profissional (ordem advogados) e adaptação das
estruturas orgânicas já existentes a mecanismos de participação dos interessados.

19
  Principio de aproximação dos serviços às populações: visando impedir que os serviços
publicos e inerentes decisoes se encontrem distantes das reais necessidades dos cidadãos
 Principio da desburocratização: envolve uma preocupação de eficiência e racionalidade
organizativa da AP e mostra-se passível de comportar uma componente politica, mediante a
qual o centro de decisão nuclear se deve locslizar em estruturas dotadas de legitimidade
democrática.

Principios gerais da atividade administrativa

 Juridicidade: a AP encontra-se sujeita ao direito e à crp e toda a nirmatividade vincula a
atuação administrativa.
 Principio da prossecução odo interesse público: nunca se pode motivar por interesse
pessoais , num respeito pelo personalismo garantindo o bem comum. Constitui-se como
limitação da atuação administrativa.
 Respeito pelas posiçoes juridicas ativas dos cidadãos: deve preferir a soluçao que evite
lesar, ou aquela que menor dano provoque aos seus interesses e direitos e no caso de
conduta ilegal, gerando se um sacrifico individual em beneficio da coletividade, deve sempre
indemnizar pelo dano causado.
 Principio da igualdade: 13º, em que situações factualmente semelhantes merecem um
tratamento semelhante, Há a ideia de universalidade em que todos são tratados de igual
perante a lei, e ideia de igualdade como diferença fundamentada (trata de todos como
iguais)
 Principio da proporcionalidade: tem subjacente um postulado de justiça distributiva ,
proibindo o excesso e nunca legitimando sacrificios pessoais, uma adequação das soluções às
situações e exige equilibrio entre as posições envolvidas.
 Principio da justiça: a AP deve agir visando a equidade do caso concreto. Envolve o
reconhecimento da justiça enquanto critério de limite e fundamento do poder.
 Principio da imparcialidade: prossecução do interesse público deve ser feita sem
envolvimento de interesses pessoais.
 Principio da boa-fé: não podendo extrair qualquer vantagem de uma atuação falsa ou
contrária a um comportamento anterior de confiança com a proibição do abuso de direito, a
relevância da culpa in contrahendo e proibição da fraude à lei.

Principios operativos da unidade dos sistema juridico

 Principio de supremacia da constituição: todos os atos administrativos têm de ser conforma
a constituição, beneficiando do sistema de garantia jurisdicional previsto para fiscalização da
constitucionalidade. Principio de vinculação das entidades públicas à aplicabilidade direta
das normas sobre direitos e garantias que, em caso de falta de lei, regulam a atividade
adminitrativa.
 Principio de reserva de lei: matérias competentes da AR, Governo e ALR integrm reserva de
lei.
 Principio de precedência da lei: necessidade do agir administrativo se fundar sempre num
previo ato legislativo. Sem lei habilitante, a AP encontra-se impedida de agir.
 Principio de preferência de lei: lei goza de uma força juridica especial, de uma capacidade de
resistir a atos de diferente natureza
 Reserva de juiz: integra a esfera decisória exclusiva a cargo do poder judicial
 Principio de prevalência das decisões judiciais: 205º/2 com a subordinação administativa à
juridicidade: limite são as leis de revisao constitucional que se projete face a normas
aplicadas de modo inverso, desde que tenha um conteúdo mais favorável e incida sobre
matéria sancionatória.

20
Principios de acesso à AP
 Principio da universalidade de acesso prestacional aos serviços administrativos: ezistem
serviços administrativos prestacionais (serviço de saude, policia, acesso a tribunais)
 Principio da liberdade de acesso à função pública e a cargos administrativos: acesso à
função pública baseia-se na igualdade, liberdade e regra do concurso ou direito de
participação.
 Principio da liberdade de petição: 52º/1 com a liberdade dos administrados formularem
pedidos à AP ou sobre matéria administrativa ao poder politico, gozando de aplicabilidade
direta e vinculando as autoridades administrativas.
 Principio de arquivo aberto: 268º/2 com o acesso a arquivos administrativos,
salvaguardando as questões relativas à segurança, intimidades das pessoas e investigação
criminal.
Principio de procedimento administrativo
 Principio da decisão: a AP encontra-se vinculada a decidir as pretensões que lhe sejam
formuladas pelos cidadãos, devendo as pretensões serem examinadas e devendo a AP
pronunciar-se sobre as mesmas.
 Principio de informação: existência de um dever de publicidade da ação estatal que constitui
corolário de principio republicano medinte o direito à informação sobre a gestão dos
intereses públicos, direito ao esclarecimento e publicidade concursal.
 Principio da fundamentação: se os cidadãos têm o direito de conhecer a fundamentação dos
atos que afetem as suas posiçoes subjetivas, a AP encontra-se vinculada à sua
fundamentação.
 Principio da notificação: dos atos que aferem direitos ou interesses legalmente protegidos.
Sem notificação ou perante insufuciente, o ato é oponivel ao interessado.
 Principio da participação: direito reconhecido a cada cidadao de ter intervenção na
formação de decisões ou deliberações que lhe digam respeito 267º/5
Principio de controlo da AP
 Tutela jurisdicional efetiva: ação de habeas corpus, impugnação contenciosa se atos
lesivos,.. não existindo um principio de tipicidade neste dominio
 Principio de responsabilidade civil da AP: com a obrigação de indemnizar o lesado. Por facto
ilicito adotando um conduta desconforme com a juridicidade, por facto licito gerando um
dano ao cidadão, e pelo risco baseado na existencias de prejuizos causados por serviços
perigosos
 Principio da intervenção moderadora do Provedor de justiça: titular de poder moderador,
visando a defesa das posiçoes juridicas, da legalidade e formulando recomendações aos
orgaos administrativos para reparar tais situações.
 Principio da responsabilidade politica da AP: depara com o controlo que a opiniao publica
exerce
 Principio de controlo administrativo: A AP deve ser a primeira instancia de controlo da sua
propria conduta, autocontrolo e heterocontrolo, por orgaos de supremacia superior.
 Principio do respeito pelos mecanismo internacionais e europeus de garantia:
Principios de incidência intra-administrativa
 Reconhecimento de direitos fundamentais e criação de garantias institucionais
A. Principio do reconhecimento da titularidade de direitos fundamentais pelas entidades
públicas: direito de propriedade privada, direito de impugnação de atos administrativos
lesivos e direito de participação em decisoes sancionatórias, oponiveis ao estado
B. Principio de salvaguarda de garantias institucionais de natureza administrativa:
autonomia regional, local, das associações publicas e reserva do direito administrativo

21
 C. Principio da configuração de certos poderes administrativos como direitos fundamentais:
76º/2. Autonomia estatuária, cientifica, pedagógica, etc das universidades publicas

Personalização da AP
- Hobbes define o Estado como uma pessoa “poucas coisas existem que não possam ser
representadas por ficção” produzindo efeitos ao nível da imputação jurídica da vontade. Já com
Savigny remonta o fenómeno de personalidade coletiva que se circunscreve a relações de direito
privado. Com Gerber nasce o entendimento que o estado é um ente coletivo, configurando-se o povo
como base natural da personalidade do estado.
A atribuição de personalidade jurídica a estruturas da AP, transformando-as em sujeitos de
direito permite observar:
 Delimitação de áreas de interesse público próprio cuja prossecução integra as suas atribuições
 Criação de esfera própria de formação de vontade e imputação de efeitos
 Existência de normas jurídicas habilitadoras e reguladoras da ação de cada entidade limitativas
da esfera de agir
 A sujeição a obrigações decorrentes de posições juridicas ativas tituladas pelos cidadãos
administrativos.
Assim, subordinada à juridicidade, tal subordinação pode ser feita ao direito Público e ao direito
Privado. A existência de entidades privadas que exercem funções públicas de natureza administrativa
revela que têm uma capacidade júridica pública, regulada pelo D. Público. Também, num sentido igual,
as entidades públicas se têm servido de personalidade juridica do D. Privado, criando ou participando
na estrutura do capital social de entidades privadas. A subordinação do Estado ao príncipio
constitucional da soberania internacionalizada determina que entidades dotadas de personalidade
jurídica desenvolvem uma atividade passível de projetar efeitos administrativos em território nacional.
A existência de interesses públicos transnacionais envolve a suscetibilidade de atos produzidos por
entidades públicas estrangeiras, produzam efeitos em Portugal. Não basta o critério de qualificação, é
também necessário que detém maioria do capital social.
A personalização da AP revela um pluralismo intra-administrativo e comporta um esforço de
racionalização de gestão:
 A cada entidade deverá corresponder a prossecução de fins de interesse público próprios
havendo a ideia de autoresponsabilização do Estado, evitando-se interesses sobrepostos.
 A eficiência poderá justificar que uma melhor prossecução dos interesses públicos origine a
criação de vários entidades coletivas .
 O princípio de subsidariedade determina um modelo de AP flexível quanto à repartição de
interesses públicos pelas diferentes entidades coletivas.
 As atribuições a cargo das entidades integrantes da AP podem conduzir ao reconhecimento de
uma capacidade jurídica de direito público ou direito privado
 A prossecução dos interesses a cargo da AP mostra-se passível de ser feita através de entidades
“satélites” de direito privado
A natureza híbrida da personalidade de algumas entidades integrantes da AP poderá conduzir a uma
dualidade de mecanismo judiciais de fiscalização a uma mesma pessoa coletiva:
 A atividades predominantemente regida pelo Direito Público controlada pelos tribunais
administrativos;
 A atividade pautada pelo direito privado será fiscalizada por tribunais judiciais;
 Sendo cada pessoa coletiva um centro de imputação de efeitos juridicos da própria conduta,
é o seu património que responde pelos danos.
Multilateralidade administrativa

22
  A atividade que relaciona uma entidade administrativa com um ou vários sujeitos
determinados, criando posições jurídicas ativas ou passivas dentro de uma relação juridica
bilateral, produzindo efeitos inter partes;
 A atividade prosseguida por via normativa, relacionando uma entidade administrativa com
uma generalidade de sujeitos, situados numa relação geral ou especial de poder, criando
posições com eficácia erga omnes.
Assiste-se a uma pluralidade conflitual de interesses titulados por diferentes protagonistas que,
gerando necessidades de harmonização, determinou uma Administração multilateral:
1) No que respeita à AP, a personalização das suas estruturas complexificou as relações dentro
da própria AP:
 Fez desenvolver relações intersubjetivas, conduzindo à intervenção de uma
pluralidade de entidades públicas;
 Suscitou o emergir de novas formas de relacionamento jurídico instrassubjetivo;
2) Quanto às relações dos cidadãos com a AP, o modelo de relação bilateral complexificou-se,
assistindo-se a uma progressiva conflitualidade ou colisão entre diferentes interesses privados
privados e crescente produção de efeitos decisórios face a terceiros: relações poligonais.
3) Ao nível de produção de efeitos, a multilateralidade determina a existência de decisões
individuais que produzem feitos relativamente a terceiros.
4) Ao nível da estrutura interna, regista-se uma multilateralidade decorrente da pluralidade de
interesses situados dentro das próprias estruturas administrativas que revelam crescente
conflitualidade.
A integração de uma pluralidade de pessoas coletivas no âmbito da AP determina a existência de um
conjunto complexo de relações internas:
 Relações internas de natureza intersubjetiva, envolvendo uma ou mais pessoas coletivas
 Certos poderes de algumas entidades públicas sejam reconhecidos como direitos sobre outras
pessoas coletivas
 Relações intersubjetivas passíveis de gerar conflitualidade entre pessoas coletivas integrantes
da AP
 Mecanismos de intervenção unificadora de possíveis desarmonias de prossecução de
interesses públicos.
Dentro de cada entidade pública admiinistrativa desenvolvem-se relações jurídicas, dotadas de
natureza intrassubjetiva:
 Relações interorgânicas: dado que cada pessoa coletiva integrante da AP possui vários órgãos
havendo 1) a definição de normas de competência; 2) essas normas envolvm uma pluralidade
de outros órgãos dotados de diferentes tipos de competência; 3) relações interorgânicas de
supremacia mediante o exercício de poderes de direção ou coordenação entre diferentes
orgãos; 4) existência de normas impondo a um dos orgaos a responsabilização global dentro
de cada pessoa coletiva pela atuação individual.
 Relações intraorgânicas (órgãos colegiais): ocorrem no interior de um órgão da mesma pessoa:
1) todas as vicissitudes que incidam sobre o titular de um órgão projetam-se na atividade
desenvolvida; 2) os orgãos carecem de agentes administrativos; 3) sujeição a normas
especificas reguladoras de diversas matérias (quorum); 4) havendo conflitualidade na
deliberação do presidente do órgão e decisão final, pode recorrer ao tribunal.
 Relações laborais: ór órgãos das pessoas coletivas carecem sempre de titulares para formar e
expressar uma vontade, sendo a AP local de exercicio a título profissional de uma atividaden
(direito de greve e contencioso laboral).
Existem conflitos entre a configuração de interesse público prosseguido pela AP e interesses privados
conciliáveis que se cruzam ou atravessam em sentido contrário (aumento de proprinas e interesses

23
dos alunos). Existem conflitos de interesses ao nível dos diversos cidadãos passíveis de ser envolvidos
em efeitos da atuação administrativa, mediante interesses privados entre si inconciliáveis e
autónomos, no âmbito da atuação geral e abstrata ou concreta.

Autoridade administrativa - colisão de interesses privados homogéneos (reforma

- colisão de interesses privados heterogéneos

terceiro destinatário

Formas de exercicio de interesses multipolares:

 De neutralização, removendo-se uma anterior decisão administrativa lesiva dos seus

interesses
 De constituição, com a produção ex novo de uma decisão.
 Se o conhecimento da existência de um contrainteressado privado ocorre na fase preparatória
da decisão, a AP deverá sempre harmonizar a sua situação na decisão final (ex: fábrica e
ambientalistas)

Ponderação da AP enquanto equilibrio equitativo de realidade juridicas conflituais

Transformou-se numa técnica decisória comum às diversas áreas do ordenamento jurídico-
positivo, pois pondera-se a solução abstrata a adotar na feitura da norma, na determinação do sentido
interpretativo e no momento de aplicação da norma ao caso concreto, e assenta na ponderação de
bens, interesses e valores.
Resolução de conflitos normativos: 1) os princípios estabelecem orientações gerais e
necessitam sempre de uma atividade concretizadora; 2) normatividade principalista expressa a
implementação legislativa de principios conflituantes remetendo a decisão e ponderação entre os
diversos principios.
 A AP é uma “atriz” protagonista da CRP e da complexidade dos seus compromissos e
conflitos normativos, recorrendo à podeneração.
 No exercicios das suas funções decisórias, a AP arbitra, por via da ponderação,
conflitos envolvendo posições juridicas privadas.
 Espaço intra-administrativo de ponderação entre interesses conflituantes
protagonizados por diferentes Administrações.
A ponderação, visando a reoslução de conflitos normativos envolvendo bens, interesses e valores em
colisão, procura sempre, atendendo ao “peso” dessas realidades, determinar a medida em que cada
uma tem de ceder perante a outra.
 Ponderação de bens: bem é o elemento apto à staisfação de uma necessidade. Há uma
diferença estruturante que separa entre bens protegidos pela CRP e bens sem proteção
constitucional.
 Ponderação de interesses: interesse é todo o bem juridico subjetivado, enquanto relação entre
“um sujeito e determinado bem”. Dicotomia entre interesses que a ordem juridica configura
como direitos subjetivos e interesses que não reconduzem a direitos subjetivos. Nos primeiros
(direito à vida) e nos segundos (prossecução do interesse público). Existência de conflitos entre
interesses publicos e privados ou nos conflitos entre interesses públicos protagonizados por
diferentes entidades da AP
 Ponderação de valores: valores enquanto critérios de avaliação de bens ou condutas, passíveis
de ordenação hierárquica e que, em caso de conflitos, se projeta numa decisão de
superioridade de valores de nivel superior.

24
  E o caso da dignidade humana? Prevalece sobre estes demais?
O núcleo da dignidade nunca pode deixar de prevalecer numa situação de ponderação face ao
interesse público. Prevalece face quaisquer ponderações envolvendo outros bens e valores
que não convoquem a dignidade da pessoa. Ser ainda limitativamente condicionada pela
presença de uma concorrencial pretensão conflitual que também se alicerce na dignidade do
ser humana.
A administração administrativa pode tratar-se de uma ponderação abstrata, correspondendo à figura
de “definitional balacning” ou poderá ocorrer numa ponderação no caso concreto, reconduzivel ao
“ad hoc balancing”. A ponderação abstrata, podendo ser feita pela AP por via regulamentar, nunca
deixa de ter presente a preferência ponderativa feita por lei:
 Existem conflitos de bens, interesses e valores que a CRP reservou para si essa mesma
ponderação (excecções ao principio de quem ninguém pode ser privado de liberdade)
 Exigência de reserva de lei significa exclusão de ponderação primária a favor da AP. A AP
administrativa assume um estatuto subordinado face à ponderação legislativa de natureza
abstrata.
 Quanto à ponderação ad hoc: 1) a conflitualidade subjacente à multilateralidade da moderna
atividade administrativa fazem de quase toda a ação administrativa uma ponderação de
interesses e valores; 2) cria-se, por decisão do legislador, uma reserva de ponderação a cargo
da AP; 3) a aplicação de ponderações abstratas é feita através das concretas e 4) as
ponderações ad hoc não podem deixar de assumir, à luz de principios de igualdade, caráter
autovinculativo para o decisor face a casos idênticos.
 O tribunal intervém no processo de ausência de ponderações de determinado bem ou valor,
numa manifestação de proibição do excesso ou insuficiente ponderação, podendo recorrer a
meios injutivos visando a condenação à adoção ou bastenção administrativa.
A ponderação, não obstante a sua considerável discricionariedade, é marcado por 3 fases
procedimentais:
 Identificação de realidade em colisão: determina que não se podem ter em conta realidades
que não estão em colisão e que deixem de se considerar realidade em efetiva colisão seja por
via da ação ou omissão ponderativa, determinando invalidade.
 Atribuição do peso a cada uma das realidade: mediante a definição do peso de cada uma das
realidades, utilizando arugumentação racional- ponderação ad hoc expressa um procedimento
aberto à facultatividade de circunstãncias do caso concreto.
 Decisão sobre a prevalência entre as realidades em colisão: se houver “empate ponderatório”
deve procurar harmonizar conferindo a ambos um espaço de operatividade (serviços minimos
e greve); Prevalência do bem/interesse que justifica total ou parcial sacrifico- hierarquização
Efeitos da ponderação:
Aumenta o risco de incerteza e insegurança no agir administrativo- não esquecer o efeito
autovinculativo que cada ponderação acarreta.
Sistema fechado de juridicidade que se torna progressivamente aberto- gerando uma redução
do papel garantistico da lei
Redefine o principio de separação de poderes debilitando o papel do legislador e dos tribunais.

Especialização: AP técnico-científica
A tecnicidade de intervenção do Estado regulador e preventivo de riscos, assim como a própria
reformulação do âmbito do bem-estar social a cargo do Estado, envolvendo intervenções financeiras
promovendo a redução de despesas e o aumento de receitas. A influência dos funcionários
administrativos através da sua experiência e sabedoria técnica no estabelecimento de possibilidades
e consequências confirma um relacionamento entre a burocracia e a estrutura politica. As exigências
de tecnicidade limitam ou condicionam a dimensão político-democrática da decisão administrativa.

25
 Assiste-se a uma crescente configuração da decisão final para estruturas compostas por
técnicos, sendo essas estruturas que controlam a informação. A legalidade administrativa vive hoje
condicionada, a priori ou posteriori, pela intervenção da Administração especializada.
A satisfação de amplos setores de necessidades coletivas de bem-estar apela a critérios decisórios de
natureza técnico-cientifica, que pressupõem e remetem para pautas decisórias produtoras de efeitos
jurídicos. É o saber cientifico, segundo o juizo daqueles que têm legitimidade para tal, sempre ao abrigo
de um procedimento adequado, e não o peso politico ou representatividade eleitoral que dita tais
decisões (decisão de um professor catedrático não é superior a um assistente).
A tecnica e ciência desenvolvem hoje uma função legitimadora da dominação, dotadas de uma
racionalidade política. Se as matérias são integralmente técnic-cientificas então só quem tem
habilitações periciais pode determinar uma boa administração.
 Há decisões que são preparadas por estruturas administrativas que, limitando-se a formular
um projeto, a resolução final é remetida para um órgão de letimidade político-democrática
(aprovação de construçao de obra pública pelo conselho de ministros)
 Há, pelo contrário, decisões que são adotadas por órgãos exclcusivamente compostos por
titulares dotados de uma saber técnico-cientifico (júris de provas)
 Decisões que se encontram sujeitas a intervenção participativa de órgãos com composição
técnico-cientifica (Conselho Económico e social)
 Tais normas técnico-cientificas são limitáveis pelas normas constitucionais dotadas de
aplicabilidade direta e pela intervenção de outras estruturas técnicas dotadas de
superioridade.
Os intrumentos técnico-cientificos do poder
 Reserva de formulação da normatividade: a formulação de uma normatividade técnico-
cientifica acolhe conhecimentos provenientes das ciências não juridicas para elaborar normas
que passam a ter um valor juridico-vinculativo para o agir administrativo, embora sejam
limitadas a quem domina essas mesmas áreas do conhecimento tecnológico, podendo tal
reserva ser acompanhada de uma reserva de decisão sobre a aprovação de tais critérios
normativos.
 Monopólio interpretativo e aplicativo da normatividade: Só os especialistas de diversos ramos
do saber envolvidos são competentes para determinar o sentido dos conceitos técnicos usados
nas diversas situações. A determinação desse sentido é, por isso, remetido para esferas de
conhecimento técnico. Ausência de uma margem de decisão. Fora dos dominios juridicos, o
juizo interpretativo feito pelos especialistas da Administração não pode ser substituido por um
juízo judicial.
 Exclusivo de decisão concreta avaliativa: O júri goza de um poder absoluto e a decisão concreta
vaaliativa impõe-se aos poderes legislativos e judiciais salvo situações de ilegalidade. O juizo
goza de uma força obrigatória geral no seu âmbito avaliativo técnico-cientifico.

Privatização Da AP

 Privatização de regulação administrativa da sociedade: entidade pública reduz ou suprime a

sua intervenção reguladora, prodecendo a uma devolução ou transferência para a sociedade
civil do poder de criação de normas juridicas assitindo-se à “desregulação” estadual por um
fenómeno de autorregulação.
 Privatização de direito regulador da AP: age sem aplicar o direito administrativo mas sim o
direito privado sui generis. Tal fenómeno alargou-se à própria natureza dos vinculos laborais
intra-administrativos, substituindo-se as formas típicas da relação jurídica de emprego
público por vinculações privatísticas. Tem-se assistido a uma progressiva consciencialização

26
 da necessidade de se introduzirem limitações à fuga privatizadora do direito regulador,
observando-se o retorno ao direito público.
 Privatização das formas organizativas da administração: Podem envolver a criação ex novo
de pessoas coletivas de direito privado por entidades públicas dando-se a substituição da
pessoa coletiva pública pela entida pública (SA). Surgimento em cascata de pessoas coletivas
privadas que, formando “grupos de sociedades” têm como “progenitor comum” uma pessoa
coletiva pública. Ao lado da clássica AP sob forma juridica publica desenvolveu-se,
entretanto, uma administração paralela sob forma jurídica privada. A prossecução de
interesses públicos feito por entidades privadas originou formas de administração indireta
sob forma privada.
 Privatização de gestão ou exploração de tarefas administrativas: confere às pessoas
privadas a gestão de determinadas tarefas e o respetivos “meios de produção” passam a
integrar, segundo o 82º/3 o setor privado. Na privatização das formas de organização nada
se transfere para o setor público. Embora a pessoa coletiva pública detenha uma
responsabilidade de garantia sobre o modo como a gestão está a ser feita. Distingue-se a
privatização da gestão de tarefas administrativas da privatização do capital social de
entidades empresariais públicas que transferem a titularidade do bem ou causa para a esfera
jurídica de entidades integrantes do setor privado.
 Privatização do acesso a auma atividade económica: abertura à iniciativa económica privada
de um ou mais setores básciso da economia até então vedados, explorados por entidades
integrantes do setor público (seguros depois da 2º Guerra mundial).
 Privatização do capital social de empresas públicas: a abertura a entidades privadas do
capital social de sociedade cuja titularidade do capital pertence na totalidade ou em parte a
entidades públicas. Pode ocorrer uma simples privatização de parte minoritária ou a
totalidade determinando que o controlo da respetiva sociedade passe a estar nas mãos de
entidades integradas no setor privado. Dá-se aqui, no ultimo caso, uma verdadeira
privatização mediante a transferência do bem em causa do setor público dos meios de
produção para o setor privado. A privatização requer que não seja feita por sociedades de
capitais mistos ou públicos maioritariamente titulados por entidades públicas, ou ainda no
caso de aberto à privatização for feita por entidades públicas sujeitas a gestão privada ou por
entidades privadas dotadas de gestão pública, apesar de ambas se integrarem no setor
privado dos meios de produção.
 Privatização dos critérios substantivos de decisão administrativa: pode recair sobre os
critérios materiais subjacentes à atuação administrativa. Segundo esta lógica, apesar de o
“corpo” da entidade se integrar na Administração publica, a sua “alma” reside no setor
privado. A prossecução do interesse público por entidades da AP, passa a ficar condicionada
pela força dos instrumentos de mercado nas operações de defesa da concorrência; na
definição das regras relativas à formação dos atos e contratos da AP; decisões estratégicas da
AP de gestão patrimonial à luz de critérios de mercado; decisões de dominio ambiental que
envolvem formas de interação entre agentes económicos. A precedência de lei é um
elemento fundamental de legitimação e validação da privatização dos critérios substantivos
de decisão administrativa, não deixando de reconhecer ao estado o papel de regulador e
garante da satisfação do interesse público.
 Privatização do controlo da Administração: AP fiscalizada pela empresa privada mediante a
privatização das entidades encarregues do controlo da AP justificando-se a mesma pela
ausência de estruturas públicas dotadas de tal tarefa e necessidade de credibilidade dos
juizes, ou ainda privatização dos mecanismos de controlo sem envolver a privatização das
entidades encarregues de efetuarem o controlo .Esta privatização dos mecanismos nunca se
mostra politicamente isenta de 1) a escolha dos indicadores a serem avaliados ser

27
 instrumentalizável; 2) o governo, sendo a principal autoridade a ser controlada, torna-se a
protagonista definidora dos termos de controlo e 3) redução do espaço de intevrenção
fiscalizadora do parlamento.

Informatização: AP eletrónica
Expressa-se a utilização de “ferramentas” computarizadas; democratização do computador pessoal,
conexão à internet e criação de redes sociais, criando-se a sociedade de informação, abolindo
fronteiras e revelando a ineficácia dos mecanismos de intervenção da AP.
Hoje em dia é possível a adoção de “ atos administrativos informáticos”
Armazenagem, gestão e utilização da informação administrativa através do computador
Acesso através de portais de internet, registando-se que a resposta administrativa vem por
via de notificação eletrónica, usando uma assinatura digital, num processo de
desmaterialização do agir administrativo.
Criação de linhas pessoais de acesso a informação ou obtenção de certificados constante de
bases de dados administrativos, envolvendo documentação reservada de natureza pessoal
ou profissional.
Publicação eletrónica dos boletins oficiais de legislação, divulgando online atos juridicos que
permite fácil acesso de todos ao seu contéudo.
Substituição da presença física ou pessoal em certas reuniões de órgãos, por presença
asseguradas através de videoconferências.
Abertura de 24h seguidas da Administração sem férias, marcada pela rapidez de acesso à
informação e suprimindo as distâncias territoriais, ainda que se delimite também uma
uniformidade à decisão administrativa correspondendo a um ideal e igualdade.
Porém são também visiveis os riscos que este nova AP eletrónica apresenta:
 Abismo de impessoalidade no trato que desumaniza a AP
 Desconfiança dos cidadãos perante tecnologias que não dominam
 Pode levar a um aprofundar das desigualdades entre cidadãos por uns perceberem mais de
informática e outros nem tanto
 Avultados investimentos em equipamentos informáticos
 É exigida a estandadização de equipamentos e aplicações informáticas para facilitar a
conectividade.
 Perigo de armazenamento de dados pesssoais que podem funcionar em rede
Limites da AP eletrónica
 Direito de acesso a todos os dados informatizados que lhe sejam respeitantes
 Direito de exigir a retificação e utilização dos dados informatizados
 Direito de conhecer a finalidade a que se destinam os dados informatizados
 Direito a consentir a recolha de certos dados
Principio de subordinação às normas constitucionais referentes à organização, atividade e
garantias administrativas
Principio da paridade garantística entre as formas de exercicio tradicional da atividade
administrativa e as novas formas eletrónicas do agir administrativo.
Principio da reserva de lei face a todas as exigências de utilização de meios informáticos ou
eletrónicos por parte dos cidadãos nos seus relacionamentos com a AP.
Principio de utilização de um meio alternativo aos meios eletrónicos
Principio de acessibilidade à informação e serviços administrativos
Neutralidade tecnológica
Principio de equivalência entre suporte digital e fisico
Principio de segurança no relacionamento eletrónico

28
 Principio da equilibrada ponderação entre o respeito pela confidencialidade e garantia de
transparência da ação administrativa.

Desterritorialização da AP
A ideia de soberania típica do Estado fez da AP uma realidade territorial, expressão de um poder de
autoridade e de uma função ou atividade do Estado.
Num crescente processo de mundialização, o Estado mostra-se incapaz de garantir a segurança
e satisfação de necessidade coletivas transnacionais.
Emergem mecanismos de colaboração entre autoridades administrativas de diferentes
Estados e estruturas internacionais.
Multiplicação de situações atravessadas por fronteiras gera efeitos: 1) a AP tenha de aplicar
atos juridicos estrangeiros; 2) quebra do principio de territorialidade; 3) AP além de interesses
publicos prossegue interesses transnacionais.
Conceção personalista da AP baseada nos interesses concretos das pessoas como seres
humanos.
Desenvolveu-se um direito administrativo em estado e fora do estado, podendo falar-se, em
vez de um clássico direito administrativo internacional, num verdadeiro direito administrativo
globaL.
Os espaços administrativos comuns, envolvendo administrações públicas de vários estados,
consubstanciam zonas de convegência ou sintonia de exercício partilhado da função
administrativa, numa comunhão de interesses transnacionais por uma pluralidade de estados,
revelando uma espécie de condominio de administrações públicas.
 Existência de administrações públicas de âmbito pluriestadual
 Proximidade substantiva de administrações públicas
 Abertura de administrações públicas ao exterior
 Aproximação entre ordenamentos reguladores das administrações públicas
Perda de poder do estado:
 Redução de matérias integrantes do dominio reservado aos Estados
 Perda consentida de soberania
 Autonomia de certas instituições internacionais face aos Estados que as criaram
 Subsidariedade e privatização
 Proliferação de interesses publicos transnacionais retirando eficiência à ação do Estado
 Surgimento de conceçoes politicas e económicas neoliberais
 Aceitação por entidades pública da aplicação de direito substantivo estrangeiro regulador
dos termos de vinculação contratual.
Regista-se uma perda do poder do Estado, reduzindo o seu campo material de ação e,
simultaneamente, retirando liberdade decisória aos seus órgãos
 O estado encontra-se marginalizado de questões que deixou o poder resolver ou não pode
mais resolver sozinho
 Diminiu-se a esfera interventiva da função administrativa estadual, transferindo para esferas
alheias ao estado a competência deicisória ou condiciona-se a sua atuação a vinculações
extraestaduais.
 Apagamento do Estado tem até conduzido certos administrativas, a “esquecer” o estado.
 Apesar desta regressão do papel do Estado, não se pode falar obviamente num
desaparecimento do mesmo:
 O Estado é um espaço priveligiado de afirmação e garantia da dignidade humana
 No Estado continua a residir o mais firme alicerce de paz, segurança e justiça
 Estado traduz o palco do debate politico, exercicio da democracia e efetivação de direitos
fundamentais

29
  Protagonista da regulação normativa internacional e interna.
 Pode-se dizer que a AP tornou-se uma instituição independente do Estado,
internacionalizou-se.
Exigência de uma AP sem Estado- ou várias Administrações sem estado- conduz à diferenciação em 3
tipos de estruturas empenhadas na “prossecução de interesses públicos transnacionais”
Desde o século XIX que os estados compreenderam que existiam matérias de natureza administrativa
insuscetiveis de uma eficaz regulação unilateral ou exclusiva por cada um deles. Traduzindo a
expressão de mecanismos de cooperação interestadual organizados, as uniões administrativas
internacionais originaram o desenvolvimento no plano internacional de uma abordagem dogmática
semelhante àquela que o DA interno dos estados suscita, assumindo uma total compatibilidade com o
principio de soberania dos Estados: envolvem formas de interconexão com os aparelhos
administrativos nacionais, buscando uma harmonização ou convergência de regras.
 Das organizações internacionais: O século XX veio aprofundar as estruturas internacionais
encarregues da gestão e prossecução de interesses públicos transnacionais, fazendo emergir
as organizações internacionais. Constituindo uma assoiação intergovernamental criada por
Estados ou outros sujeitos de DI de base estadual, resultam de ato instituidor, definidor dos
respetivos fins e meios de ação regendo-se pelo DI. Desenvolvem uma atividade administrativa
que se centra:
 Preparação técnico-burocrática do exercicio da atividade decisória
 Participação e debate de soluções entre os seus membros
 Emanação de normas, atos individuais e celebração de acordos
 Supervisão da aplicação ou execução das suas decisões
 Realização de operações materiais
 As organizações internacionais não exercem uma função administrativa à margem da
juridicidade
 Envolve a edificação de uma estrutura organizativa própria, no sentido de ser
autónoma em relação aos Estados que, podendo ser mais ou menos complexa,
permite recortar uma AP das organizações internacionais:
 Trata-se de um modelo organizativo que, visando a estabilidade, é composto por um conjunto
de órgãos e serviços administrativos, dirigidos normalmente por um secretário-geral.
 Os funcionários e agentes de organização devem desempenhar as suas funções com
independência face ao governo a que pertencem, formando uma função pública internacional
cujos conflitos são passíveis de resolução por via judicial própria.
 Titulares de um poder de auto-organização interna que, devendo sempre exercer-se no
respeito pelos tratados constitutivos de organização internacional e demais normas
vinculantes, não carece de consagração positiva.
 Os meios financeiros que permitem o funcionamento das organizações internacionais
continuam quase todos a encontrar-se nas mãos dos próprios Estados-membros que garantem
continuar a ser “os senhores” da vida ou morte destas entidades.
Como se projeta a atuação administrativa das Organizações na vida administrativa dos Estados?
 Cria vinculações ao nível de matérias cuja decisão foi confiada a organizações
 A execução d normas ou atos de organização no território de um estado exige a sua
colaboração tornando-se a AP indireta de execução da atuação
 Estabelece obrigações de articulação e coordenação entre órgãos e serviços administrativos
do estado
 A Administração Pública da União Europeia: Não sendo a a UE um Estado, configura-se
como uma associação de Estados atípica, dotada de uma estrutura administrativa própria,
autónoma dos seus Estados-Membros, reveladora de uma Administração Pública sem Estado.

30
  Transferindo ou delegando a matéria a favor da UE ou partilhando com ela o
exercicio em comum de matérias que se encontravam na mão exclusiva dos
estados, criando um interesse “público da UE”.
 Instituindo ou permitindo a criação de diversas estruturas subjetivas e
orgânicas, visando a prossecução das atribuições europeizadas, nascendo uma
AP da UE
 Criando uma verdadeira função pública da UE, composta por pessoal
independente, tecnicamente especializado, resultando de diferentes Estados-
Membros dotados de uma instância judicial especializada para dirimir os seus
litígios com a UE.
 Assiste-se à reciproca interdependência ou influência cruzada face à AP dos
Estados Membros, existindo um desenvolvimento da AP comunitária e do
inerente DA europeu, registando-se o desenvolvimento autónomo da AP
comunitária, criando estruturas próprias e regras procedimentais privadas e,
por ultimo, reformulando e reconfigurando a organização e funcionamento à
luz de uma relacionamento vertical de integração ou convergência.
 Remetida, por via de regra, a execução administrativa do direito da UE para as
Administrações dos Estados-Membros então cada uma delas torna-se em
verdadeira administração indireta da UE
 A transferência de poderes decisórios para a esfera da UE gerou efeitos:
reduziu atribuições decisórias exclusivas dos Estados Membros ao nível do
exercicio da função administrativa; prevalência do Direito da UE faz precludir
parte da liberdade decisória dos Estados Membros, sob pena de invalidade do
seu agir; exige o respeito pelo quadro normativo vinculativo da própria AP.
 A aproximação de legislações entre Estados membros tem produzido efeitos:
os atos praticados num estado podem produzir efeitos no território de outros
estados e assistindo-se à europeização administrativa sendo um direito
europeu concretizado.
 A aproximação entre as AP de cada um dos Estado membros da UE e destas
com a PA direta da própria UE permite falar numa federação administrativa
europeia.
 A AP direta da UE funciona como administração federal.
 As AP dos estados membros comportam-se e relacionam-se como
administrações federadas
 Existe uma sobreposição de ordenamentos juridico-administrativos entre atos
provenientes da UE e de cada um dos Estados-Membros
 Pode projetar efeitos para além dos Estados Membros: Suiça
 Administração Pública por organizações não-governamentais: Pessoais coletivas sem
fins lucrativos possuindo uma personalidade juridica privada e prosseguem propósitos
transnacionais. Se as organizações não governamentais se encontram investidas de uma
missão de interesse público, reconhecido pelas administrações dos Estados resultando que se
impõe um conjunto de vinculações materialmente administrativas do seu agir e intensificando-
se os laços de colaboração entre as organizações e as administrações públicas podendo ser
investidas da prossecução de missões concretas integrantes da esfera de intervenção

31
 administrativa da entidade delegante. Trata-se de uma forma de administração sem estado
que tem a particularidade de ser desenvolvida por entidades privadas no âmbito internacional.

A Administração Pública Nacional- um enclave?

O interesse público na tutela de certas matérias determinou que deixassem de assumir uma feição
nacional e passaram a ser transnacional. Os Estados irão ceder protagonismo a novos atores da esfera
internacional e desenvolveu-se uma AP protagonizada por organizações internacionais, pela UE e por
organizações não governamentais.
 A AP nacional pode ter a seu cargo a prossecução de interesses transnacionais desde que
estejam em causa situações juridico administrativas “atravessada por fronteiras”.
 Pode ser chamada a conferir execução a atos praticados por organizações internacionais que
transformam a AP de cada estado em Administração indireta
 A atuaçao da AP nacional encontra-se limitada na prossecução do interesse nacional pela
ponderação decisória de atos externos resultantes de incidência transnacional da matéria em
causa
 A AP nacional visando a prossecução do interesse público nacional encontra-se numa situação
que não detém margem de liberdade decisória fora dos termos constitutivos.

Temporalidade da AP
 Por via legislativa, exercendo o legislador uma liberdade conformadora de normatividade
referente à AP, naturalmente dentro dos limites impostos pela CRP e demais juridicidade
vinculativa.
 Por via administrativa , encontrando-se habilitada a definir a sua própria conformação juridica
através de um instrumento normativo- regulamento e mediante instrumentos que configuram
relações juridicas concretas- ato administrativo e contrato.
 Será que o decisor da conformação juridica da AP goza de uma total liberdade de configurar o
futuro e reconfigurar o passado?
 Principio de prossecução do interesse público
 Principio democrático à luz do principio maioritário
 Segurança juridica e proteção da confiança limitando a liberdade conformadora do decisor
segundo imperativos constitucionais.

Configuração do futuro: Será que as alterações introduzidas e geradoras de efeitos projetados no

futuro têm de ser previsíveis ou calculáveis?
Configuração do passado: Será que as modificações introduzidas devem respeitar factos passados e
situações juridicas já existentes, segundo um postulado de imutabilidade?
 A conquista do poder à margem da constituição revela que as forças vitoriosas tendem a
recusar a atendibilidade do passado
 O propósito de modelar o futurp é normalmente acompanhado de atendibilidade do passado
impedindo soluções radicais
 A configuração juridica do futuro confere sempre ao decisor uma liberdade conformadora que
é muito superior à que possui face à atendibilidade do passado.
 Sendo sempre admissivel a configuração do futuro mostra-se, todavia, juridicamente
inadminissível que as mudanças, pela sua frequência lesem a segurança
 Os cidadãos orientam a sua conduta segundo coordenadas resultantes de uma previsibilidade
assente na garantia e continuidade do quadro juridico vigente.
 Existe arbitraiedade e violação de confiança considerando-se inadmissível a afetação de
expectativas em sentido desfavoravel.

32
  Ideia de calculabilidade da intervenção conformadora ou previsibilidade por terem de se
mostrar teleologicamente adequadas à ordem de valores do sistema e se integrarem no
contexto da unidade interna do direito
 Ninguém tem o direito à manutenção da lei: exigir que nada mude cuja mudança em relação
ao futuro deve ser “dentro do espirito do sistema”.
 Por via da alteração das circunstâncias: solução juridica criada dentro de um quadro de
pressupostos atendendo a uma modificação ou decisão de tal reoslução e atendendo a
critérios de melhor prossecução do interesse público e justiça. Faz prevalecer, deste modo, o
principio da justiça em todo o vinculo juridico, e podendo ser invocada a alteração pela AP,
impondo-se aos destinatários das suas decisões, como pode ser usada como argumento pelos
cidadãos dos seu relacionamento com a AP. Torna sempre presente o passada para efeitos de
reconfiguração juridica do futuro.

Como/Quando deve atender ao passado?

Desde que possua um contéudo lesivo de posições juridicas ativas suscita delicados problemas
À luz de principios de segurança e proteção da confiança. Aqui, num cenário em que a segurança e
confiança vinculam o direito futuro, regista-se um acentuar do reforço ou prevalência dos valores
supra citados face ao principio democrático e de melhor prosscução do interesse público.
 O respeito pelo principio da intangibilidade do caso julgado é um limite a qualquer regulação
administrativa
 Apenas em casos de inconstitucionalidade da norma sancionatória aplicada com contéudo
menos favorável, se habilita a destruição do caso julgado. Os casos ficam sempre ressalvados
nas restantes hipóteses
 Se a situação juridica já se encontrava esgotada ou extina e não produz mais efeitos, há um
caso de retroatividade em sentido próprio.
 Se a situação juridica a regular mantém a produção de efeitos em curso, há o caso de
retroconexão (ex: a lei alterar as reformas de quem está reformado)
 Pode a nova regulaçao produzir apenas efeitos para o futuro- retroconexão em sentid
próprio
 Além de visar produzir efeitos para o futuro, procura também atingir efeitos em curso
de produção, havendo retroconexão com efeito retroativo (reforma no curso com o
acrescentar de nova disciplina no 1º ano não afeta aqueles que já estão no 2º ano)
 LIMITES: Proibição de retroatividade de todas as soluções que imponham sacrificios pessoais
 Obrigatoriedade das decisões perante decisões sancionatórias de conteúdo favorável, atos de
execução de norma retrotativa, interpretação de decisões anteriores, declaraçao de invalidade
de ato anterior e execução de decisões judiciais anulatórias, exceto se o ato for renovável.
 Perante normas de direito transitório de situações pendentes (nova cadeira aplica-se aos
alunos chumbados?)
Poderá a conformação da AP, visando a regulação de situações juridicas originadas em momento
anterior, não assumir, porém, natureza retroativa, limitando-se a versar para o futuro uma nova
disciplina juridica que incide sobre relações já constituidas no passado, caso em que haverá que ter
em conta os limites:
 Não podem as posiçoes juridicas individuais livremente revogáveis, exceto se forem posições
juridicas precárias e se tratando de situações excecionais mediante o pagamento de justa
indemnização.
 Se tais posições juridicas forem inválidas, desde que se trate de uma situação de anulabilidade
consolidade pelo decurso do tempo, não podem ser revogadas com fundamentp na sua
invalidade inicial.

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  As situações de facto emergentes de atos nulos podem ter certos efeitos reconhecidos pela
ordem juridica.
 Estabilidade das vinculações contrstuais administrativas.

A anuldabilidade permite que um ato inválido produza efeitos e se consolide na ordem

juridica pelo decurso do tempo

A nulidade não produz efeitos juridicos e nao depende do tempo para se consolidar mas a
tutela da confiança e o tempo podem permitir o reconhecimento de certos atos juridicos.

Invalidade da conformação e modulação judicial de efeitos

O reconhecimento judicial da invalidade do ato juridico determina a sua “destruição retraotiva”- Se
uma norma sujeita a fiscalização do TC, a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade determina
que a norma deixe de vigorar desde a sua entrada em vigor ou desde o momento em que se iniciou a
vigência da norma invalidante (superveniente) e tratando-se de ato não normativo, a sua destruição
determina que os seus efeitos sejam destruidos desde que ocorreu a ilegalidade. Artigo 281º/1. Os
atos nulos é como se nunca produzissem efeitos e os anuláveis são retroativos.
Limitações: Por imperativo constitucional dotado de razões de segurança, as decisões já
transitadas em julgado não são destruidas. A exceção encontra-se em normas de natureza
sancionatória, desde que menos favoráveis ao arguido, podendo ser objeto de destruição neste caso
particular. Num tal modelo, a ressalva de casos julgados e casos decididos administrativos poderá gerar
uma distorção de principio de igualdade: as situações não transitadas em julgado e decisoes
administrativas não consolidadas encontram-se num regime diferente.
Artigo 282º/4 permite que o Tribunal pondere os valores pré constitucionais, pelo que a
retroatividade da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, possa ter os efeitos
modelados com decisão fundamentada: na segurança juridica, razões de equidade e interesse público
de excecional relevo, podendo restringir o rigor da retroatividade da declaração com força obrigatória
geral, permitindo salvaguardar a vigência de uma conformação normativa inválida da AP
 A inconstitucionalidade ou ilegalidade não obsta ao reconhecimento da sua produção de
efeitos, tudo se passando como se nunca existisse.
 Norma a favor da prevalência por efeito de uma ponderação nos valores supra citados-
balanço entre o peso do principio de constitucionalidade e o peso de tais valores.
 CPA: 144º estendeu o regime de inconstitucionalidade para normas de regulamento com
fundamento de ilegalidade e para situação de constitucionalidade difusa e CPTA 72º/2:
através da valorização dos valores podem prevalecer sobre uma aplicação do principio da
legalidade que determinaria a destruição reatroativa de todos os efeitos da norma inválida.

Situações de inconstitucionalidade e ilegalidade pretérita

1) Invalidade decorrente de um ato juridico violar normas ainda vigentes- presente
2) Invalidade ter como referência a desconformidade de um ato juridico face a normas já não
estão em vigor- pretérita
3) EM AMBAS o Tribunal pode modelar os efeitos da declaração restringindo a retroatividade
da destruição dos seus efeitos
i. Em fiscalização sucessiva abstrata, de modo a limitar a “destruição” retrotativa dos
seus efeitos
ii. Limitando a retroatividade dos efeitos destruitivos da declaração com força
obrigatória geral
iii. A conformação inválida da conduta da AP não impede a produção de efeitos
ressalvados pela intervençao judicial

34
 iv. Na invalidade pretérita- normas que já não estão em vigor- o decurso do tempo
tende a reforçar a segurança juridica em serem ressalvados os efeitos até então
produzidos
v. Em sede de fiscalização sucessiva concreta: amplia-se, por via desta modulação de
efeitos, numa analogia imposta por razões de igualdade.

ASSIM, o principio da constitucionalidade possa ceder ou retroceder perante razões de segurança,

equidade e interesse público de excecional relevo, sendo essa norma analogicamente aplicável pelo
TC em sede de fiscalização sucessiva concreta e pelos restantes por fiscalização difusa.

Os tribunais não podem modular os efeitos “destruitivos” da retroatividade decorrente da procedência

de ação judicial impugnatória. A nulidade dos atos consequentes ao ato anulado, verificando-se a
existencia de posições juridicas favoraveis a terceiros de boa fé, justifica a sua proteção, habilitando o
juiz a fazer uma ponderação passivel de modelar o alcance dos efeitos destruitivos. Noutras situações
de nulidade, tem sido contestada a automaticidade do efeito invalidante apelando-se a um reforço do
papel pretoriano do juiz. Pode-se atribuir efeitos juridicos a situações de facto decorrentes de
nulidade.
Confere-se a faculdade do juiz de proceder à anulação de um ato, ressalvar situações já
produzidas ao seu abrigo, fixando efeitos de anulação com alcance mais restritivo ou afastar o efeito
anulatório, permitindo que o ato continue a produzir efeitos.

SERÁ QUE O TC PODE DIFERIR OU PROTELAR PARA O MOMENTO POSTERIOR À SUA SENTENÇA O
INÍCIO DOS EFEITOS TÍPICOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COM FORÇA
OBRIGATÓRIA GERAL? Modelação PRO FUTURO
 Em vez de atribuir eficácia retroativa à decisão de inconstitucionalidade ou de dizer que esta
só produzirá efeitos após a sua publicação, o TC remete para momento posterior a produção
de efeitos cessatórios decorrentes da sua declaração da inconstitucionalidade
 A norma inconstitucional passa a ter “licença” para continuar a produzir efeitos
inconstitucionais no futuro
 Habilitação para uma continuada ação decisória de uma AP contra constitutionem
 A conformação invalida do agir administrativo não se limita a envolver uma modulação
pretérita de efeitos.
 Não se trata agora de “ressalvar” efeitos já produzidos, antes está em causa vincular o futuro
agir administrativo a uma normatividade já julgada e declarada inconstitucional.
 Remeter para o futuro o inicio de produção de efeitos cassatórios da declaração de
inconnstitucionalidade com força obrigatória geral.
 A conformação do seu agir futuro, durante o período de suspensão dos efeitos do juizo judicial
de invalidade, pautar-se-á por normas ilegais, encontrando-se habilitada a produzir atos
contrários à juridicidade.
Crise economico financeira como genuino facto revelador de uma justiça do caso concreto que atende
a uma alteração de circunstancias factuais, a razoes de interesse publico de excecional relevo ou
geradoras de um grave prejuizo para o interesse publico. Não dispensa uma total proposta de
resolução. Todavia, ponderações determinadas pela tutela da confiança e segurança.

A modelação de efeitos pelo juiz, num exercicio ponderativo de bens, interesses e valores, revela
“uma carga” de intencionalidade dispostivida de factos que seleciona para tomar em ponderação:

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  Existe aqui uma margem de autonomia do juiz na escolha dos fatores relevantes a ponderar
“discricionariedade jurisdicional”.
 Distinção entre julgar e administrara será meramente tendencial, exercendo uma função
repressiva e a posteriori face ao agir administrativo.

Habilitará a CRP a modulação judicial de efeitos sem invalidade?

 À luz do argumento a maiori ad minus, esses valores podem também habilitar que o juiz
manipule efeitos decorrentes de aplicação em concertos de normas VÁLIDAS de direito
ordinário?
 A autoderrogação dos principios da constitucionalidade e legalidade, usando para o efeito
razões de segurança e equidade, ainda se fundamentam na tutela da confiança e justiça, pelo
que o 282º, apesar de ser predeterminado pelo sistema, aflora um principio geral revelador
de uma ordem material de valores ao serviço da conceção personalista.
 Há duas zonas que habilitam a adminissibilidade de modulações ou manipulações de efeitos
de normas válidas por parte do juiz:
1) Tratando-se de tribunal arbitral
2) Se o juiz se encontra legalmente habilitado a encontrar uma solução segundo a equidade
3) Como se apura a justiça do caso concreto nas restantes hipoteses?
 As ponderações concretas visando alcançar a justiça material permitem comunicar à
aplicabilidade da normatividade válida um sentido unitário de justiça que nunca pode deixar
de estar presente numa conceção personalista do direito e da AP- a obediência do juiz à Lei
significa vinculação ao direito.
 Juiz faz uma interpretação corretiva da lei ou fazer redução teleológica
 As normas reguladoras da AP e cidadãos não podem deixar de ser permeáveis, num
propósito de alcançar a justiça material do caso concreto.
Se não está em causa uma situação de estado de necessidade, ou de equidade, então a
ponderabilidade do juiz deve comportar:
1) Em cenários de invalidade, os valores podem afastar a aplicação rigida do principio de
constitucionalidade
2) Justiça do caso concreto passa a assumir a configuração de critério teleológico de uma
metodologia aplicativa de juridicidade (acrescentar a caneta ao lado o disposto na página
581- questões ao lado de cada)

3) Ausencia da intencionalidade dispositiva dos factos uma mera carateristica tendencial da

função judicial

4) Conflitos entre a lei e crp ha muito que fizeram dos tribunais os guardioes dos direitos

5) Poder excecional justificável pela necessidade de se encontrar uma solução fundada em

razões de justiça material do caso concreto
6) O sistema juridico se resumir num modelo positivista fundado na lei e vontade do politico
Admitindo-se a suscetibilidade de os tribunais modelarem efeitos decorrentes da aplicação de
normas válidas, procurando obter a justiça do caso concreto, então AP encontra-se vinculada a uma
juridicidade aberta (a alterações de equilibrio entre as componentes da sua normatividade
reguladora e mutabilidade, a novas pautas de valoração ou balanceamento de bens, interesses e
valores e reserva de conhecimentos futuros melhores/revisibilidade.
Proposta de construção de uma AP crítica, dotada de abertura a uma reserva de futuros e melhores
conhecimentos.

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