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Administração

Pública

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Pública

Jackson de Toni

Administração Pública Jackson de Toni
Conselho Editorial EAD Dóris Cristina Gedrat (coordenadora) Mara Lúcia Machado Astomiro Romais Andréa Eick André

Conselho Editorial EAD Dóris Cristina Gedrat (coordenadora) Mara Lúcia Machado Astomiro Romais

Gedrat (coordenadora) Mara Lúcia Machado Astomiro Romais Andréa Eick André Loureiro Chaves Cátia Duizith Obra

Andréa Eick André Loureiro Chaves Cátia Duizith

Obra organizada pela Universidade Luterana do Brasil. Informamos que é de inteira responsabilidade dos autores a emissão de conceitos.

Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização da Editora da ULBRA.

A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº .610/98 e punido pelo

Artigo 184 do Código Penal.

Jackson de Toni é economista, mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1994) e doutorando em Ciência Política na Universidade de Brasília, UnB. Foi analista da Secretaria de Planejamento e Gestão do Rio

Grande do Sul, onde foi diretor-geral e secretário adjunto entre 1999 e 2002. Foi assessor especial da Presidência da República (2004-2006), responsável pelo monitoramento e pela avaliação de projetos estratégicos de Política Industrial e Tecnológica. É professor

de Planejamento Estratégico da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) em

Brasília. É especialista em Gerenciamento de Projetos do quadro de funcionários da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (www.abdi.com.br), onde exerce o cargo de gerente de Planejamento. Contato: jackson.detoni@gmail.com.

gerente de Planejamento. Contato: jackson.detoni@gmail.com. Projeto Gráfico: Humberto G. Schwert Editoração: Roseli

Projeto Gráfico: Humberto G. Schwert Editoração: Roseli Menzen Capa: Juliano Dall’Agnol Coordenação de Prod. Gráfica: Edison Wolf Impressão: Gráfica da ULBRA

Março/2011

ISBN: 978-85-5639-156-8 Dados técnicos do livro Fontes: Minion Pro, Officina Sans Papel: offset 90g (miolo) e supremo 240g (capa) Medidas: 15x22cm

Sumário

Apresentação

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1 O surgimento do Estado e a administração pública

9

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2 O surgimento e a crise do modelo burocrático

23

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3 A gestão pública no Brasil

39

|

4 Governabilidade e accountability na gestão pública

53

|

5 A excelência dos serviços públicos

63

|

6 A gestão de pessoas nas organizações

71

|

7 Metodologias de gestão inovadora

91

|

8 Planejamento e gestão inovadora

129

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9 Temas emergentes na gestão pública inovadora

199

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10 Experiências na gestão inovadora

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Apresentação

Prezados alunos, é um prazer apresentar a vocês este material relativo à disciplina de Gestão Inovadora. Cabe ressaltar que os temas abordados neste livro são essenciais para uma administração pública qualificada e que atenda aos desafios contemporâneos. Desejo a vocês uma boa leitura, e que este curso contribua efetivamente para o aprendizado, o sucesso profissional de cada um de vocês e a modernização efetiva da gestão pública brasileira!

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O surgimento do Estado e a administração pública

1.1 A origem do Estado

A gestão pública é o modo como administramos as coisas públicas,

particularmente como são gerenciadas as organizações públicas, sejam elas municipais, estaduais ou federais. Por isso, antes de entrar no assunto propriamente dito temos que compreender onde se realiza a gestão pública, em que contexto institucional, que regras e estruturas a condicionam. Ou seja, temos que compreender inicialmente o que é o Estado, como ele surgiu e como ele funciona, qual é seu papel na sociedade democrática contemporânea. Vamos trilhar este caminho logo a seguir.

Para estudar e entender o que é a gestão pública inovadora vamos ver neste primeiro capítulo como tudo começou, isto é, o que é o Estado, qual sua origem, função e papel numa sociedade complexa e heterogênea como a nossa. A palavra Estado vem do latim status e significa “estado” ou “situação”.

O seu conceito está associado ao de ordem política e social que mantém

uma determinada sociedade estável. Desde a Antiguidade o conceito de Estado também está associado ao de dominação, isto é, de um grupo de indivíduos ou grupos organizados que, através do Estado, domina os demais grupos e indivíduos. Esta dominação não é necessariamente ruim porque ela pode ser,

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O surgimento do Estado e a administração pública

por exemplo, numa democracia, uma dominação legítima, isto é, desejável, porque foi votada em um processo eleitoral livre democrático.

Diversos autores atribuem a Maquiavel, que viveu entre 1469 e 1527, o uso pioneiro do termo “Estado”. Ele teria usado com o sentido próximo ao uso mais moderno, Estado como sociedade política permanente. Em seu livro O Príncipe, há a famosa frase “Todos os Estados, todos os domínios que têm tido ou têm império sobre os homens são Estados, e são repúblicas ou principados”. Maquiavel transformou o fazer política, isto é, as ações e os eventos que o homem cria para que os governos funcionem, num problema essencialmente humano, desprovido dos julgamentos morais ou de influência religiosa que predominavam na Idade Média. A reflexão de Maquiavel surge exatamente num contexto de transformação da sociedade medieval italiana.

Maquiavel propõe três conceitos básicos para entender como funciona o governo:

• o primeiro seria a “Virtu”, ou seja, as qualidades pessoais do príncipe;

• o segundo seria a “Fortuna”, que seria o contexto no qual o príncipe governa, sem controlar todas as variáveis;

• o terceiro seriam as “Razões de Estado”, que seriam as premissas, as suposições, as condições para que o governante violasse as normas jurídicas, econômicas e morais por ele mesmo estabelecidas. Estas condições aconteceriam numa situação de perigo eminente, guerra ou anormalidade extrema.

Autores como Dallari sintetizam os aspectos relacionados à formação do Estado em três grande posições básicas:

(a) a primeira delas é de que o Estado sempre existiu na história humana, pois o homem sempre existiu integrado a uma organização social dotada de poder e alguma autoridade capaz de influenciar o comportamento do grupo, mesmo nas sociedades mais primitivas;

(b)uma segunda posição é a de que o Estado foi constituído ao longo de dezenas de anos e mesmo séculos para atender às necessidades e conveniências dos diversos grupos sociais, numa relação de dominação

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e poder. Mas houve época que a organização humana dispensava a presença de um ente acima dos grupos e indivíduos;

(c) uma terceira posição é aquela que considera o Estado como um sociedade política com soberania, cujo poder estaria acima de qualquer outro, num dado território e nação. Nesta concepção o Estado se distingue das demais formas de organização social porque seu poder independe do poder dos seus ocupantes ou membros. O poder do Estado está sujeitado ao direito, às leis, que independem dos governantes.

Há ainda muitas outras teorias que tentam explicar por que ou como o homem organizou e construiu o Estado. Alguns teóricos dizem que o Estado não passa de um prolongamento em escala das relações já estabelecidas pela estrutura familiar. A sociedade civil seria apenas um desdobramento normal e previsível da sociedade natural, o Estado apenas refletiria a ampliação dos laços de dependência familiares. Além da família, podem ser considerados neste enfoque a própria comuna, ou comunidade, corporações baseadas nas relações familiares e outros grupos como possíveis fontes para o poder do Estado. Na base deste poder estaria o poder fundante e original de um “Pai” ou de um “Rei”. A legitimidade deste poder é de origem divina: “é Deus que quis assim”, ou na ordem natural das coisas: “sempre foi assim e sempre será”.

A crítica que a ciência política mais moderna fará a esta abordagem é a de que a sociedade humana não é igual ou sinônimo de sociedade política. Aliás, somente quando o homem se emancipa das organizações básicas, como a família, ele passa a intervir e atuar de uma forma não tutelada nos assuntos da civitas, da coletividade, da comunidade em que está inserido, ou seja, passa a ser um ser político, a fazer política com consciência. Além disso, a fonte e a legitimidade do poder de Estado não está na ideia da paternidade, mas de uma opção não natural feita por homens e mulheres, muito menos na inspiração divina. Cabe lembrar que uma das grandes conquistas das chamadas “revoluções burguesas” do século XVIII, em especial da Revolução Francesa, foi a separação entre o poder religioso e o poder político, criando a ideia do Estado laico e da liberdade de culto religioso.

Uma outra vertente na teoria sobre o Estado nos diz que o Estado surge como que um “contrato” entre os indivíduos. Este contrato teria sido inspirado

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O surgimento do Estado e a administração pública

na necessidade que os homens têm em preservar e tutelar seus direitos uns dos outros, em troca da proteção de um soberano. Um dos autores mais famosos dos

chamados “contratualistas” foi Rousseau, que viveu entre 1712 e 1778. Ele foi autor de uma obra chamada O Contrato Social, em que defende que o contrato entre os homens e o soberano deveria ser geral e unânime, baseado na igualdade entre os homens, que abririam mão de suas vontades individuais para ceder

a uma “vontade geral” acima de todos. Esta nova condição poria um fim ao

chamado “estado natural”, pré-Estado, em que todos estavam à mercê da própria sorte. Outro pensador importante desta escola foi Hobbes, que viveu entre 1588 e 1679. Hobbes dizia que o “homem é o lobo do próprio homem”, isto é, o homem deixado à sua própria sorte estaria condenado a uma vida torpe, violenta e breve. Outro autor, Locke, que viveu entre 1632 e 1704, era menos pessimista, dizia que o homem era pacífico, mas vivia em guerra potencial se permanecesse no estado de natureza. Todos defendiam a ideia de que um contrato deveria ser feito transferindo parte dos direitos e das liberdades individuais para o Estado. Devemos lembrar aqui que a ideia de um “contrato” é uma metáfora, isto é, uma figura de linguagem para ilustrar o processo de formação do Estado.

Hobbes, Locke e Rousseau partilhavam do mesmo diagnóstico, mas tinham ideias diferentes sobre qual seria a solução ideal para o problema. Hobbes, por exemplo, acreditava que a titularidade e o exercício dos direitos naturais deveriam ser transferidos ao soberano com uma única exceção, a segurança da sua própria vida. O soberano, para Hobbes, não seria obrigado a respeitar as leis civis por ele constituídas, sua limitação seria apenas o direito natural. O poder do Estado seria absoluto. Por isso se diz que Hobbes defendia o modelo absolutista, baseado no poder de um rei.

Locke, por sua vez, entendia que os indivíduos conservariam todos seus direitos naturais exceto um, o de fazer justiça por suas próprias mãos; isto caberia ao Estado. Para este pensador o principal direito a ser garantido pelo Estado seria o direito à propriedade e à liberdade individual. Para ele o poder

poderia ser revogado se o governante não cumprisse as leis, e defendia o direito

à rebelião contra o mau governo.

Por fim, para Rousseau, que era o mais radicalmente democrático dos três, os indivíduos deveriam transferir todos seus direitos ao Estado em troca da liberdade individual. Os conflitos existentes no estado de natureza resultavam

O surgimento do Estado e a administração pública

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da existência da propriedade privada. A lei que derivava da “vontade geral” estaria acima de tudo e de todos, menos do soberano.

Ainda há um importante conjunto de pensadores que atribuem causas essencialmente econômicas para a origem e a formação do Estado. De todas as teorias talvez a que mereça registro e consideração seja aquela formulada por Karl Marx, que viveu entre 1818 e 1883. Marx dizia que o Estado é um instrumento de dominação de uma classe – os burgueses e proprietários das terras e fábricas em geral – sobre as outras classes sociais, sobretudo trabalhadores urbanos e camponeses. O Estado nasce quando a comunidade primitiva consegue produzir mais do que suas próprias necessidades de sobrevivência imediata. Isso começou a acontecer com a primeira revolução agrícola, na pré-história. Este excedente produtivo liberou alguns indivíduos, geralmente aqueles com alguma função religiosa ou militar, das tarefas cotidianas da produção. Estes formariam o núcleo de uma elite que vai dominar os demais e dar origem ao Estado como uma organização que perpetua e reproduz a dominação, não só econômica, mas social e política também.

Independente da teoria que adotarmos, o Estado em conceito amplo é um ordenamento, uma estrutura, um conjunto de organizações e instituições, eventos, processos e indivíduos que atuam em determinado território, com soberania jurídica, para garantir a estabilidade e a reprodução da sociedade, nas suas dimensões econômicas, políticas e sociais. O Estado ainda, segundo o sociólogo Max Weber, tem o monopólio legítimo da violência, isto é, o Estado seria a única organização capaz de usar e aplicar a violência física para atingir seus objetivos. O Estado é uma forma específica, que varia ao longo do tempo e, dependendo do lugar, para organizar o poder político e administrar princípios de sua própria manutenção.

O Estado é, portanto, poder organizado e soberano, povo, território e, nação.

Devemos cuidar para não confundir Estado com nação ou país. Por exemplo, existe um país basco, mas não um Estado basco, existe uma nação palestina, mas não um Estado palestino. A ideia de nação exprime o conceito de uma comunidade política marcada pela tradição, cultura e história comum, mesma língua, religião ou costumes, mas a noção de Estado implica imediatamente soberania, ou seja, um poder que não é tutelado por nenhum outro poder a não ser ele mesmo.

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O surgimento do Estado e a administração pública

1.2 A trajetória do Estado moderno

Normalmente, adotamos uma visão cronológica para apresentar as diferentes formas como evoluiu o Estado da Antiguidade até os nossos dias. Vamos começar vendo rapidamente como se formaram os principais Estados na Antiguidade.

O primeiro tipo de Estado a se consolidar é o chamado “Estado antigo”,

em que as organizações familiares, religiosas e econômicas se combinavam de forma confusa e indistinta. A política se misturava com a moral, e esta com a religião e a filosofia. Com a evolução econômica e social da sociedade medieval uma ruptura progressiva entre o poder religioso e o civil começa a se estabelecer. O surgimento do Estado Absolutista será então caracterizado pela concentração de instrumentos de controle, administração e gestão nas mãos de um único soberano, geralmente um rei. Antes estes poderes estavam dispersos no território das cidades-estados pelos vários nobres em cada lugar. Ocorre também uma centralização do poder, eliminando-se as esferas intermediárias

de estamentos, colegiados ou corporações. Por fim, começa a sedimentar a ideia da despersonalização do Estado. Ou seja, da passagem das relações de comando

e obediência entre indivíduos para relações de obediência e hierarquia entre instituições.

O Estado como o conhecemos hoje, ou o Estado Moderno, surgiu da evolução

do Estado Absolutista e de seus corpos intermediários, seja na ideia de um exército profissional e permanente, na política, na burocracia administrativa, em especial a fiscal, no clero e na magistratura. Ainda no período absolutista, por conta da íntima relação entre o Estado e a economia mercantilista, o Estado tornou-se o ator de maior importância naquele ordenamento social. O Estado moderno surge sobretudo quando se afirma a ideia de soberania estatal e diferenciação do Estado e da sociedade.

O chamado Estado Liberal é produto das grandes revoluções burguesas,

que significaram a consolidação das elites comerciais no poder de Estado, derrubando os velhos estamentos da nobreza absolutista. Entre as mais

significativas temos a chamada Revolução Gloriosa na Inglaterra, em 1688,

a Revolução de Independência dos Estados Unidos, em 1786, e a Revolução

Francesa, em 1789. O principal atributo deste momento de transição histórica entre dois regimes foi o pacto entre o poder do soberano, que poderia ser um imperador ou um rei, e o colegiado de representantes eleitos ou indicados.

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No início dos anos 80, vários Estados capitalistas ocidentais começaram a enfrentar dificuldades econômicas, orçamentárias e fiscais, entre eles os Estados Unidos e a Inglaterra. Como reação a esta situação surgiram governos que mais tarde foram chamados de “neoliberais” porque retomavam princípios do antigo Estado Liberal. Tais governos, como o de Ronald Reagan nos Estados Unidos e o de Margaret Tatcher na Inglaterra, implementaram um programa de redução dos impostos, privatizações de empresas estatais, cortes no funcionalismo público

e redução de investimentos em programas sociais. Estas ações foram altamente

polêmicas e geraram inúmeras tensões sociais, ainda que tivessem contribuído

para superar a crise naquele momento. Este modelo foi recomendado pelos organismos multilaterais como o FMI e o Banco Mundial para todos os países

subdesenvolvidos como o Brasil, naquilo que ficou mais tarde conhecido como

o “Consenso de Washington”, reunião de economistas em 1989. No Brasil este

ideário de governo influenciou a gestão do então presidente Fernando Henrique Cardoso, quando boa parte do setor produtivo estatal foi vendido para empresas nacionais e multinacionais. Estas políticas fizeram surgir um novo termo, o “Estado Mínimo”, para nomear um tipo de política econômica em que as funções do Estado seriam reduzidas ao mínimo admissível, tal e qual a proposta liberal clássica. No final dos anos 90, estas práticas de governo são abandonadas em quase todos os lugares e reiniciou-se um novo ciclo de aumento da presença do Estado.

Uma outra denominação importante, sobretudo para nós latino-americanos,

é o chamado “Estado Desenvolvimentista”. Este nome decorre do papel que o

Estado, sobretudo na América Latina no pós-guerra, teve para assumir um papel protagonista na liderança do processo de desenvolvimento econômico e social. Como nestes países as elites econômicas eram fracas, desorganizadas e com recursos insuficientes, o Estado assumiu a intervenção direta em muitos setores de base, por exemplo, aço, química, energia, telecomunicações, transportes e outros setores.

Além deste modelos, tipos ou manifestações do Estado capitalista contemporâneo temos historicamente a ocorrência de Estados socialistas. Estes Estados surgiram geralmente de processos revolucionários, como foi a Revolução Russa em 1917 ou a chinesa em 1949, da expansão soviética no pós- guerra, como a Polônia ou Alemanha Oriental, ou de guerras de independência de ex-colônias, como ocorreu na África nos anos 60 ou na Coreia do Norte e

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O surgimento do Estado e a administração pública

Vietnã respectivamente nos anos 50 e 70. Há muita diversidade de modelos

e regimes, de economias totalmente planificadas, como era a soviética até os

anos 80, até sistemas mistos, como é atualmente o chinês. Após o fim da antiga União Soviética restaram poucos países com Estados socialistas, como Cuba, por exemplo. Nestes países predominam a centralização dos investimentos no Estado, a existência de um único partido oficial, restrições à liberdade de organização, expressão e voto.

O Estado Moderno é dividido em poderes distintos: o Executivo, o Judiciário

e o Legislativo. Foi Montesquieu, na sua obra O Espírito das Leis, que definiu pela

primeira vez uma justificativa para a separação de poderes porque este formato traria um maior equilíbrio entre os diversos poderes. O poder do Estado é um só e do ponto de vista institucional e abstrato é indivisível e indelegável, porém é como se ele se desdobrasse em poderes diversos divididos funcionalmente. Cabe ao Executivo o domínio da função administrativa, cabe ao Legislativo a norma fiscalizadora e cabe ao Judiciário a função jurisdicional, ou seja, administrar a aplicação da justiça. Em alguns casos estas funções não são exclusivas. Pode o Executivo, por exemplo, elaborar normas através das medidas provisórias, mas isto deveria ser uma exceção.

1.3 Os princípios da administração pública

Para conduzir a administração pública, para fazer a gestão pública, os

agentes políticos, servidores ocupantes de cargos efetivos ou comissionados, os particulares que prestam serviços públicos através de permissões ou delegações

e toda a sociedade, enfim, são guiados por princípios. Os princípios não são leis propriamente ditas, mas são diretrizes de conduta, são orientadores dos atos, eventos e processos no âmbito do Estado. Eles, portanto, servem como bússola, como norte a ser seguido.

A maioria deles está na Constituição Federal de 1988, mas há outros que

podem ser inferidos de leis importantes como o Decreto-Lei nº 200 de 1967, que

cumpriu um papel importante na modernização do Estado brasileiro.

O primeiro e talvez o mais importante princípio seja o do “planejamento”. O

Estado deve executar ações planejadas, estudadas previamente, compatibilizadas com os recursos orçamentários e humanos disponíveis. Este princípio orienta,

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por exemplo, a elaboração dos planos plurianuais a cada quatro anos em todos os níveis administrativos.

Um princípio associado intimamente ao primeiro é o da “coordenação”. Esta orientação nos diz que as várias organizações do governo e os milhares de funcionários públicos federais, estaduais e municipais devem agir coordenadamente, com harmonia, com sincronicidade. Esta orientação implica que os processos de hierarquia, comunicação, monitoramento e avaliação das ações deva ser uma constante na gestão pública.

O terceiro princípio nos fala da “descentralização”. Num país como o Brasil, com mais de oito milhões de quilômetros quadrados, com quase duzentos milhões de habitantes, perto de 6 mil municípios e 23 estados é impossível não pensar que as funções públicas devam ser descentralizadas. Ela é entendida em vários

planos. Há a descentralização da administração federal para as administrações estaduais e destas para as municipais. Mas também há descentralização de funções dentro de cada nível administrativo e do setor público para o setor privado. Por exemplo, quando um município faz uma licitação para um particular operar uma linha de ônibus, ele está descentralizando, ou quando

o governo federal faz um convênio com o Estado para repassar recursos para

combater a fome, há também um processo de descentralização. Este princípio está associado a um outro muito próximo, é o chamado princípio da “delegação de competência”. Ele segue a máxima de que as decisões devem se situar o mais

próximo possível do contexto em que elas vão ser executadas. Isso objetiva assegurar mais agilidade, eficiência e eficácia na prestação de serviços. É por este motivo que a educação superior fica na esfera federal e a educação básica

e fundamental é encargo dos municípios.

É importante não confundir a descentralização com a desconcentração. Esta última significa apenas uma técnica (não um princípio) que a administração, tanto a direta composta pelos Ministérios ou Secretarias, como a indireta, composta por empresas, autarquias e fundações, utiliza para distribuir competências. Mas esta distribuição, ao contrário da descentralização, fica dentro de sua própria estrutura ou organização. Por exemplo, quando o Ministério da Agricultura cria representações nos Estados ele está desconcentrando tarefas, competências e atribuições.

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O princípio do “controle”, nosso quinto princípio, orienta para que todas as

ações e atos do poder público sejam devidamente fiscalizados e controlados em todas as suas instâncias. O controle começa no âmbito da própria organização, em cada departamento, pela chefia imediata. Cada órgão público tem um setor especializado em fiscalizar as suas próprias ações. Por exemplo, em âmbito federal o controle interno é feito pela Controladoria Geral da União, a CGU, ligada diretamente à Presidência da República. Além do controle externo há o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas dos Estados e da União, que são ligados aos poderes legislativos respectivos. A existência de controle independente, ágil e proativo é uma das condições básicas para a transparência do governo, para o combate à corrupção e portanto para a existência do próprio Estado democrático.

A “legalidade” e a “impessoalidade”, o sexto e o sétimo princípios, são

igualmente importantes. A legalidade nos diz basicamente o seguinte: a administração só poderá agir conforme o estabelecido em lei. Não basta que a lei não vete ou proíba determinada conduta, na área pública a lei deve orientar expressamente o que pode ser feito, executado e realizado. Tudo o que a administração pública fizer em desconformidade com a lei pode ser, por

princípio, anulado, revogado e invalidado, pela via administrativa ou pela via judicial. Já o princípio da “impessoalidade” nos assegura que o gestor público

e a própria administração pública pratiquem atos de forma imparcial, não

promovendo seus gestores e administradores. Não é lícito, por exemplo, que um administrador use as oportunidades ou os recursos à sua disposição para

sua própria autopromoção. Também veda qualquer forma de discriminação na prestação dos serviços. O princípio da “moralidade” anda junto com a

impessoalidade. Sua mensagem é muito simples: os agentes do Estado não podem agir em desconformidade com padrões éticos, não basta apenas cumprir a lei,

é preciso ter o bom senso para diferenciar sempre o que é honesto daquilo que

não é, analisando a aplicação da lei dentro de cada contexto. O nono princípio,

o da “publicidade” está na mesma linha, ou seja, todo ato administrativo, porque

é feito em nome da coletividade, deve ser necessariamente publicado, tornado de conhecimento coletivo. Uma decisão administrativa, em qualquer nível ou sobre qualquer assunto, que não é devidamente publicizada pode ser anulada

e sem efeitos. Além disso, a publicidade dos atos públicos é condição básica

para o controle e a participação popular. Estes três princípios, a legalidade, a

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impessoalidade e a publicidade, representam o pilar do Estado democrático de direito.

Em seguida, um princípio mais moderno, a “eficiência”. Ele orienta para que o agente público e a administração em geral atuem gastando os recursos públicos da melhor forma possível. As estruturas administrativas devem ser racionais, uma adequação entre fins e meios é absolutamente necessária. Deve-se evitar o desperdício e o gasto sem resultados concretos e objetivos. A eficiência está relacionada ao modo como os processos de trabalho são realizados. Um departamento público cheio de funcionários ociosos, sem liderança que promova o controle e a gestão por resultados, é um exemplo notório de falta, de descumprimento do princípio da eficiência.

A “supremacia do interesse público” é outro princípio que reafirma a superioridade do interesse público acima dos interesses particulares. A “autotutela” é uma outra diretriz que permite à administração controlar seus próprios atos, analisando-os quanto ao mérito e quanto à legalidade. Somente a própria administração pode revogar ou anular administrativamente (chama-se

também “de ofício”) um ato que ela mesma produziu. Associada a este princípio há a ideia da “indisponibilidade do interesse e dos bens públicos”. Isso significa que os bens da administração não são da administração, muito menos dos gestores. Eles pertencem à própria coletividade, portanto são indisponíveis, não podem ser onerados, dados em garantia ou alienados sem o devido procedimento legal. Por fim, há um último princípio mencionado na literatura que é o da “continuidade do serviço público”. Como os serviços públicos são essenciais ao bem-estar coletivo e muitas vezes à própria manutenção da vida, eles não podem sofrer interrupção. Imaginem, por exemplo, se numa grande cidade o sistema de semáforos parasse de funcionar ou se os médicos de um hospital público se recusassem a atender os doentes. É por este motivo que o direito de greve, que

é previsto em lei, sofre uma limitação drástica no setor público, obrigando os

sindicatos a manterem um força de trabalho mínima para evitar o colapso total dos serviços.

Como vimos, há muitos princípios, diretrizes e orientações sobre o serviço

público. Todos eles funcionam para preservar os interesses coletivos, de todo

o povo, que é em última instância a razão de ser do Estado. Os governantes,

os gestores públicos, devem fazer o melhor possível para cumprir esta missão institucional e seguir estes princípios. Isso não significa, entretanto, que o gestor

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O surgimento do Estado e a administração pública

público seja apenas um cumpridor de leis, um autômato; pelo contrário, ele deve ter uma atitude inovadora, um comportamento criativo e uma postura aberta a novos desafios. Só assim ele conseguirá interpretar todos estes princípios de acordo com cada contexto ou situação.

1.4 Estado, governo e aparelho de Estado

Para terminar este primeiro capítulo, devemos ainda fazer uma distinção entre estes conceitos básicos. Nós vimos que o conceito de Estado se refere em primeiro plano a um ente abstrato, gigantesco, ramificado por todas as dimensões da vida social, política e econômica. Hoje em dia, é praticamente impossível viver sem o Estado. Por exemplo, as regras que disciplinam a existência deste curso e a possibilidade que temos de organizá-lo são regras que emanam deste poder. Quando você atravessa a rua numa faixa de segurança, você está sendo beneficiado pelo poder de Estado, que lhe assegura, em tese, segurança e proteção naquele momento. O Estado é uma sociedade política, diferente da sociedade civil, que é privada. Nós dizemos que o Estado tem um “poder extroverso”, o que significa que pode executar ações e gerar efeitos para além de suas próprias fronteiras, criando obrigações para todos os cidadãos, extravasando seus limites.

Já o conceito de “governo” é diferente. Governo é o conjunto de funções, papéis, atribuições e ações que concretizam, tornam real, este poder político do Estado. Ele se materializa pela rede de cargos, funções e órgãos públicos federais, estaduais e municipais, distribuídos nos três poderes. O governo é submetido periodicamente à vontade dos cidadãos, se o modelo adotado é uma república democrática representativa, baseada em eleições gerais. Ou o governo pode ser uma república religiosa em que os dirigentes são indicados pela cúpula da Igreja. Governos mudam de acordo com o tempo, o contexto, os valores políticos dominantes e o momento histórico. Podem ser autoritários, participativos, transparentes, fechados, eleitos ou indicados, eficazes ou ineficazes, enfim, estão sujeitos ao jogo de pressões e tensões normais das sociedades modernas, complexas e heterogêneas, com múltiplos interesses convivendo simultaneamente.

Uma outra definição muito comum é a de “aparelho de Estado”. Normalmente, seu sentido traduz uma noção de recursos existentes para fazer o Estado

O surgimento do Estado e a administração pública

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funcionar. Estes recursos não são financeiros propriamente ditos, mas sobretudo

a capacidade de governo instalada, representada pelas suas instituições,

processos de trabalho e burocracia. Todos eles orientados e regidos pelo direito administrativo e pelo direito constitucional.

Assim, Estado, governo e aparelho de Estado são conceitos semelhantes, entrelaçados, mas diferentes. Saber fazer a distinção ajuda a compreender melhor como funciona a gestão pública.

Questões

1. Tente fazer um definição sua do que é o Estado e qual sua importância para a sociedade atual. Justifique.

2. Qual a relação entre Estado e administração?

3. Na sua opinião, há diferença entre a esfera pública e o Estado? Por quê?

Referências comentadas

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. Saraiva:

São Paulo, 1981.

Este livro traz um novo enfoque sobre os problemas do Estado, vai muito

além da mera exposição de conceitos teóricos para apresentá-lo como realidade viva, concreta e dinâmica. Examina, em detalhes, a sociedade, a origem e

a formação do Estado, sua personalidade jurídica, o Estado Moderno e a

Democracia, a separação de Poderes, as funções do Estado e os problemas do Estado contemporâneo, bem como as relações internacionais, a intervenção

estatal, o socialismo, o capitalismo e o Estado democrático.

CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro:

Elsevier, 2006.

Este livro foi elaborado originalmente para auxiliar os estudantes de nível superior nos concursos públicos relacionados às carreiras federais que são muito exigentes na área da gestão pública. Na verdade, o livro adquiriu uma densidade

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O surgimento do Estado e a administração pública

e uma abrangência ímpares na literatura disponível. Inicia comentando as escolas clássicas da administração para em seguida entrar nos assuntos típicos da gestão pública: processo administrativo, gestão de pessoas, comportamento organizacional até as novas abordagens da recente reforma gerencial. É indispensável para quem quiser se aprofundar no assunto.

BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a filosofia política e as lições dos clássicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

Esta obra já clássica reúne 40 ensaios sobre política e Estado. O grande pensador italiano Norberto Bobbio (Turim, 1909) ensinou Filosofia do Direito nas universidades italianas por mais de 30 anos. Com 720 páginas ela versa sobre todos os assuntos importantes para entendimento do Estado e da administração pública, entre os quais a política, a moral o direito, o problema dos valores e da ideologia, entre outros. Todos temas que repercutem diretamente na gestão pública e proporcionam uma sólida base teórica.

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O surgimento e a crise do modelo burocrático

Neste capítulo vamos estudar e compreender como se formou e se transformou

a atual administração pública conhecida como “administração burocrática” ou “modelo burocrático de administração”. Este modelo é atualmente muito questionado, particularmente com os movimentos que aconteceram no mundo todo nos anos 80 e 90. Uma das principais razões é a de que o estilo

de administrar da burocracia não tem a flexibilidade e a versatilidade para se adaptar às inovações do mundo moderno. Por outro lado o modelo burocrático, também conhecido como “modelo weberiano” de administração, representou no passado um salto enorme de qualidade para a gestão pública na medida em que profissionalizou seus funcionários e garantiu um padrão de impessoalidade

e universalidade no funcionamento do aparelho de Estado. Vamos analisar este processo a seguir.

2.1 Entendendo o aparelho de Estado

A organização estatal funciona de diversas maneiras, normalmente

hierárquica e verticalizada, ainda que haja uma tendência para alguns serviços

se organizarem na forma de redes. incluindo o setor privado, como, por exemplo,

a área de proteção social e assistência.

24

O surgimento e a crise do modelo burocrático

Normalmente, as várias funções do aparelho de Estado são agrupadas em quatro grandes áreas: o setor do núcleo estratégico, as atividades exclusivas, os serviços não exclusivos e o setor público não estatal. Vamos ver com um pouco mais de detalhe cada um deles.

O primeiro setor, chamado de “Núcleo Estratégico”, representa o governo em sentido lato, são os setores centrais no funcionamento do Estado. Eles definem as leis e as políticas públicas, executam os projetos e garantem os resultados esperados pelos serviços públicos. No núcleo estratégico as decisões mais importantes são tomadas. Ele corresponde ao presidente da República, suas

organizações de apoio, aos Ministérios, ao Legislativo, ao Poder Judiciário e suas organizações e ao Ministério Público. O padrão de propriedade que estrutura

e embase este setor é o da propriedade do tipo estatal.

Este setor é responsável pelo planejamento do governo e pelo desenho das políticas públicas. O que pesa aqui são os critérios de eficiência e eficácia na

gestão pública. É o lugar por excelência onde métodos, instrumentos, habilidades

e conhecimentos de modernização das práticas gerenciais serão aplicados e

utilizados. A importância da efetividade dos projetos impacta diretamente nesta área do aparelho de Estado.

Um segundo setor seria aquele de “atividades exclusivas” do Estado, em que os serviços públicos são prestados, mas somente os serviços que o Estado

pode prestar, que são exclusivos de suas competências e atribuições. Nesta área

o Estado exerce o “poder extroverso”, porque ele fixa, define, fomenta, executa,

controla e fiscaliza a execução do serviço. Por exemplo, a previdência social, a polícia, a defesa nacional, as políticas de combate ao desemprego, os serviços judiciários, a vigilância sanitária, o controle do tráfego aéreo, etc., são todos serviços exclusivos do Estado, não podem ser delegados. A forma de propriedade deste setor também é estatal, já que os bens e serviços relacionados são atividade estatal exclusiva.

Os “serviços não exclusivos”, como o nome já indica, pertencem a um conjunto de bens públicos que podem ser prestados por organizações públicas, porém não estatais ou privadas. Apesar destas organizações não possuírem o poder de Estado, ele se faz presente. Estes serviços atendem direitos sociais básicos (como a educação

O surgimento e a crise do modelo burocrático

25

ou a saúde) ou produzem efeitos benéficos para o conjunto da economia (com o fornecimento de iluminação pública numa cidade ou as estradas). A rigor, muitos destes serviços não podem ser produzidos senão em condição de monopólio, daí a importância das Agências Reguladoras e dos mecanismos de controle. Os serviços de telecomunicações e de abastecimento de energia, as universidades federais, etc., são alguns dos melhores exemplos. A propriedade neste setor também é pública não estatal. As instituições neste setor têm mais autonomia gerencial e trabalham mais com a lógica de resultados. A eficiência é um critério fundamental para o processo decisório.

Finalmente, temos a “produção de bens e serviços para o mercado”, que é o setor em que atuam as empresas estatais controladas total ou parcialmente pelo Estado. É onde o Estado investe diretamente ou porque o setor privado não tem forças para arcar com os custos dos investimentos ou porque são monopólios naturais. O caso da Petrobras é um bom exemplo: além da importância vital do fornecimento de petróleo e da nossa dependência energética desta fonte fóssil, altíssimos recursos são necessários para a pesquisa, prospecção e extração de petróleo em águas profundas. O tipo de administração neste caso é puramente gerencial e o tipo predominante de propriedade é a privada.

O quadro a seguir sintetiza estas relações e funções do aparelho de Estado.

Quadro 1 – Formas de propriedade do Estado

Setor

Forma

Princípio

Tipo

de propriedade

fundamental

de administração

     

BUROCRÁTICA

Núcleo estratégico

ESTATAL

EFETIVIDADE

E GERENCIAL

Atividades exclusivas

ESTATAL

EFICIÊNCIA

GERENCIAL

Serviços não

PÚBLICA NÃO

EFICIÊNCIA

GERENCIAL

exclusivos

ESTATAL

Produção de bens e serviços para o mercado

PRIVADA

EFICIÊNCIA

GERENCIAL

26

O surgimento e a crise do modelo burocrático

2.2 A administração pública como organização

A administração pública é uma organização como qualquer outra, embora

tenha características especiais que só ela possui, como, por exemplo, o dever da publicidade e impessoalidade dos seus atos. Como organização ela possui “recursos” definidos. Os recursos são valores reais ou virtuais, intangíveis, que são empregados para realizar tarefas concretas. Os recursos mais utilizados por uma organização são os bens, equipamentos e edificações, as instalações em geral, os funcionários, os conhecimentos existentes, etc. Eles são utilizados para atingir determinados “objetivos” organizacionais, que são os resultados esperados. No caso das organizações públicas estes objetivos estão definidos em dispositivos normativos, que são as leis, decretos, portarias, instruções, etc.

Assim, uma organização é um sistema estruturado de recursos que tem como finalidade atingir determinados objetivos. Na vida contemporânea praticamente todas as dimensões do cotidiano estão afetadas por diversas formas de organização, até a família, a escola, o clube, podem ser vistos como organizações. As organizações são como que as “regras do jogo” que definem espaços de poder, autoridade e hierarquia entre os vários agentes e atores públicos e privados.

A administração pública seria assim uma organização especial, pois sua

função é manter o Estado funcionando da melhor forma possível, atendendo às demandas da sociedade. A administração em si mesma não é uma ciência tão moderna – se entendermos ela como uma forma de manter e expandir as organizações, podemos considerar que desde a Antiguidade ela existia. Imaginem, por exemplo, o grau de organização e, portanto, de administração necessário para construir as pirâmides do Egito ou um aqueduto romano.

Entretanto, foi com a sociedade industrial a partir do século XIX e com todas as novas demandas de organização do setor produtivo que começaram a surgir os primeiros conceitos e técnicas administrativas. Este processo acabou consolidando a administração como uma disciplina independente da economia e de outras áreas do saber. A primeira escola administrativa, por exemplo, surgiu nos Estados Unidos, em 1881. A partir daí assistimos a uma dezena de escolas administrativas, como a científica, a das relações humanas, a estruturalista, a comportamental, etc., cada uma delas enfatizando um aspecto peculiar da vida organizacional.

O surgimento e a crise do modelo burocrático

27

As organizações podem ter desempenhos diferenciados. Normalmente, o desempenho organizacional é avaliado de acordo com três princípios: a eficácia, a eficiência e a efetividade. Vamos ver cada um deles com um pouco mais de detalhe.

A eficácia consiste no grau de atingimento ou alcance das metas que são

programadas em um determinado período de tempo, não se considerando, por enquanto, os custos implicados nesta ação. Quanto maior o grau de realização de uma meta ou objetivo, maior será a eficácia da organização. A eficiência é sempre a relação entre os recursos necessários para executar uma ação e seu produto imediato. Uma organização é eficiente se utiliza os recursos de uma forma mais produtiva e econômica possível. A eficiência significa sempre uma forma mais racional de uso dos recursos, uma relação mais adequada entre meios disponíveis e fins desejáveis. A eficiência se distingue da eficácia, mas lhe completa o sentido. Imaginemos, por exemplo, que o governo tenha como objetivo a promoção do desenvolvimento econômico de uma região pouco dinâmica do país, através da construção de um grande sistema intermodal de transporte de cargas, interligando sistemas rodoviários, aeroportuários, hidroviários e marítimos, num grande porto. Para isso o governo projeta gastar R$ 500 milhões em três anos. As perguntas sobre a eficácia seriam: “O porto foi construído?, A integração com as rodovias e hidrovias foi concluída?, O aeroporto foi duplicado?”, etc. Já as perguntas sobre a eficácia seriam: “O recurso orçamentário gasto foi bem gasto?; Houve um gasto proporcional, razoável e adequado em relação aos equipamentos modernizados ou implantados?”. Fica evidente que um projeto ideal é aquele que tem alta eficácia e alta eficiência, o que nem sempre encontramos nas obras da administração pública.

O conceito de eficiência é muito próximo à ideia de economicidade. A

economicidade implica a minimização dos custos dos recursos utilizados para executar uma atividade sem que os padrões de controle estejam ou fiquem comprometidos. Não é simplesmente pagar ou comprar mais barato. É fazer mais barato e manter a qualidade demandada pela sociedade. Este princípio vem sendo cobrado muito pelas auditorias dos órgãos de controle externo.

Mas está faltando um conceito fundamental para avaliar o desempenho da administração. O conceito de efetividade. Este conceito está focado nos efeitos, nos impactos esperados e observados na população-alvo do programa, do projeto ou do planejamento. A efetividade pode ser entendida também

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O surgimento e a crise do modelo burocrático

como a união entre a eficácia e a eficiência. No exemplo anterior qual seria a efetividade desejada? Seria o gasto do recurso orçamentário? Uma terceira pista para o aeroporto? Será? De modo algum. A efetividade seria medida pelo efetivo desenvolvimento da região estagnada economicamente. Teríamos, então, que ter instrumentos e técnicas de monitoramento, avaliação e controle para aferirmos de fato se o gasto público que gerou um produto específico, produziu o resultado esperado, que seria o maior dinamismo da região. Mas estes indicadores são sempre difíceis de mensurar, porque a realidade dos projetos públicos é de uma tal complexidade que sempre uma dezena de outras variáveis estará sempre interferindo nos resultados esperados ou desejados.

Junto com estes princípios de avaliação do desempenho costumamos agregar um quarto elemento, a equidade. A equidade nos orienta a considerarmos sempre qual foi o balanço final gerado de justiça social, de compensação entre setores da população de maior e menor renda, objetivando um maior equilíbrio econômico e social.

Quadro 2 – E cácia, e ciência, efetividade e economicidade

EFETIVIDADE

ECONOMICIDADE

efetividade e economicidade EFETIVIDADE ECONOMICIDADE I N S U M O S / RECURSOS AÇÃO EFICIÊNCIA

INSUMOS/

RECURSOS

AÇÃO

EFICIÊNCIA

PRODUTO

I N S U M O S / RECURSOS AÇÃO EFICIÊNCIA PRODUTO EFICÁCIA OBJETIVOS IMPACTOS/ RESULTADOS

EFICÁCIA

U M O S / RECURSOS AÇÃO EFICIÊNCIA PRODUTO EFICÁCIA OBJETIVOS IMPACTOS/ RESULTADOS 2.3 Os diversos

OBJETIVOS

IMPACTOS/

RESULTADOS

2.3 Os diversos modelos de administração pública

Na história da administração pública o primeiro modelo conhecido é chamado de patrimonialista. Neste modelo o aparelho do Estado funciona como uma extensão do soberano. É o modelo típico dos antigos Estados estamentais e oligárquicos, dos governos absolutistas e centralizadores. A elite dirigente utiliza os bens públicos para proveito próprio. Surgem e se consolidam relações de clientelismo, o poder de Estado é utilizado de forma discricionária,

O surgimento e a crise do modelo burocrático

29

distribuindo favores em troca de apoio político e lealdade. Os servidores deste tipo de governo possuem status de nobreza e estão submetidos a uma relação de vassalagem com o soberano.

No Estado patrimonialista os espaços públicos e privados se confundem, não

há noção clara de direitos e deveres, os governantes estão acima da lei e do próprio Estado. Os cargos públicos são considerados prebendas ou presentes dados em troca de apoio. A res publica ou a coisa pública é confundida com a res principis ou o patrimônio do príncipe. Numa situação como esta o nepotismo, a corrupção

e o tráfico de influências são comuns e até aceitos como processos naturais. No patrimonialismo os patrimônios se confundem, são interdependentes. Este

Estado era típico no período pré-capitalista, em especial no Estado medieval e no Estado absolutista clássico. O comércio enfrentava grandes dificuldades de desenvolvimento, dada a proliferação de regras e normas diferentes em cada cidade ou mercado, sem contar os entraves legais, das corporações, a carga de impostos e pedágios. O capitalismo comercial só começou a florescer quando as revoluções burguesas, também conhecidas como revoluções liberais, derrubaram

a velha ordem e implantaram uma sociedade de homens livres, ou seja, livres para comprar e vender, baseada na propriedade privada.

O fato interessante sobre o modelo patrimonialista de Estado é que ele não é

só um modelo histórico, localizado num tempo muito distante. Os países como o Brasil, por exemplo, viveram práticas muito fortes de um Estado patrimonialista até a chamada Revolução de 30, que iniciou um forte processo de modernização do Estado brasileiro. Ainda assim, quando assistimos a práticas de nepotismo no Congresso Nacional, por exemplo, estamos presenciando resquícios do patrimonialismo que ainda persistem na nossa cultura política moderna.

A superação do modelo patrimonialista ocorre quando o modelo burocrático

se torna dominante. Os princípios que organizam este modelo de administração são muito parecidos com os princípios da racionalidade produtiva que eram praticados nas grandes plantas industriais no final do século XIX e início do século XX. Ele representou também uma reação ao modelo patrimonial que era marcado pela injustiça e pela discriminação.

A melhor definição teórica do modelo burocrático foi deduzida a partir

das contribuições do sociólogo alemão Max Weber, que viveu entre 1864 e 1920, tanto que este modelo também é conhecido como “modelo weberiano”

30

O surgimento e a crise do modelo burocrático

de administração. Weber estudou muito as organizações que se consolidaram numa fase de rápida prosperidade do capitalismo industrial nascente. Estas organizações, segundo Weber, baseavam-se em leis escritas, em normas documentadas e formais. A autoridade nestas organizações não derivava de um título de nobreza, do sangue ou da vontade divina, mas do cargo que a pessoa ocupava na organização. A obediência devida é para leis e normas, regulamentos que são impessoais, valem para todos, inclusive para os governantes.

Para Weber toda organização que se baseia em leis, normas e códigos formalizados é uma burocracia. Esta burocracia representava para Weber um “tipo ideal”, ou seja, um conceito abstrato que serviria como uma ferramenta analítica para compreender a realidade existente. As características deste “tipo ideal” seriam bem marcadas. Vamos ver com mais detalhe a seguir.

O primeiro traço de personalidade é a “formalidade”. As organizações

são baseadas em estatutos, normas e regulamentos explícitos, que estipulam direitos e deveres aos ocupantes em cada cargo e que orientam a conduta e as atividades de todos. Estas normas devem ser executadas de acordo com as rotinas e os procedimentos fixados por regras e normas técnicas. O problema das comunicações é resolvido através da mensagem escrita, passível de comprovação adequada. A formalidade iguala todos perante a lei, é a igualdade formal, típica dos regimes de democracia liberal.

Os governos são impessoais, a impessoalidade orienta as relações hierárquicas. O relacionamento entre funcionários não é subjetivo, não depende dos caprichos ou do bom humor entre eles, nem do carisma. A autoridade é baseada na racionalidade. Isso ocorre porque o relacionamento existe entre cargos e funções, antes que pessoas. As normas se aplicam universalmente, a todos. A impessoalidade garante que a conduta do funcionário público será isenta de ódios e paixões.

A seleção de funcionários é feita pelo mérito, não pela troca de favores ou

pelo clientelismo. O treinamento constante assegura que o mérito seja mantido como atributo necessário para o exercício de uma função e ocupação de um cargo público. Por isso este modelo também é conhecido como “modelo meritocrático”, a organização do trabalho é baseada nas qualidades intrínsecas da pessoa, não na sua lealdade política ou ideológica. Este modelo separa a técnica da política. Os funcionários são profissionalizados e seguem uma carreira publicamente

O surgimento e a crise do modelo burocrático

31

definida, têm acesso aos cargos públicos não por indicações políticas, mas por processos seletivos impessoais e igualitários.

Outra característica forte do modelo weberiano é sua ênfase clara na disciplina e na hierarquia. Weber teria adaptado estes elementos a partir de sua observação de como se organizava o exército prussiano e as razões de seu sucesso militar. As relações de trabalho são piramidais, verticalizadas. No modelo meritocrático há uma separação total entre propriedade pública e propriedade privada ou particular. O estado não tem donos, os cargos não tem donos, pelo contrário, estão acima de todos seus ocupantes. Este tipo de estrutura supõe que tudo seja planejado nos mínimos detalhes, e que tudo seja previsível, antecipadamente conhecido. Como podemos deduzir, o mundo weberiano da administração pública é um mundo muito árido de relações humanas, é quase uma condenação à perfeição.

O modelo burocrático de administração garantiu a estabilidade e a previsibilidade tão importantes para a expansão do comércio e da indústria. Um Estado eficiente e funcionando como uma máquina poderia ser muito útil para o liberalismo econômico. Devemos ressaltar, como já foi assinalado antes, que o modelo burocrático não eliminou o modelo patrimonialista. Há casos, inclusive, como é o do próprio Brasil, em que elementos dos dois modelos convivem numa contradição aparente, mas reveladora da forma imperfeita como evolui nossa gestão pública. Um exemplo é a própria gestão de pessoas na administração pública federal. Ao mesmo tempo em que a estruturação de carreiras burocráticas típicas no núcleo estratégico avançou, há ainda milhares de cargos ocupados por indicações políticas com pouca preocupação sobre o mérito ou a conveniência destas indicações para a qualidade do serviço público.

2.4 A crise do modelo burocrático tradicional

Antes de mais nada é preciso reforçar algo que nem sempre é enfatizado na literatura mais recente sobre a gestão pública: o modelo weberiano representou um tremendo avanço em relação aos modelos anteriores. Apesar dos vários limites e fragilidades que vamos examinar com mais detalhe a seguir, o modelo burocrático superou as mazelas do patrimonialismo e tem méritos próprios inquestionáveis.

32

O surgimento e a crise do modelo burocrático

Weber, entretanto, desenhou um modelo ideal de organização para um contexto histórico em que a rotina e as mudanças eram pouco significativas. O mundo real é muito mais dinâmico e as mudanças são muito mais frequentes

e inesperadas que as suposições do modelo burocrático. A visão weberiana é

muito simplificadora ao isolar elementos da política dos elementos da técnica,

é muito mecanicista ao supor que as rotinas possam ser previsíveis.

A hierarquia excessiva acabaria por gerar uma perda de autonomia e iniciativa dos escalões subordinados. Isso conduziria a uma perda de eficiência e eficácia da máquina pública. Em todo os casos, parece que o modelo esquece o peso do fator humano, do comportamento humano. A valorização exagerada de normas

e manuais poderá gerar uma conformidade muito grande, uma passividade

muito grande. O burocrata weberiano trabalha em função do regulamento e não dos resultados. Ligado à conformidade está a grande resistência às mudanças que pode se criar na cultura política interna. Esta resistência cria uma espécie de blindagem contra a exploração de novas oportunidades, de melhoria de processos e qualidade.

A rigor, a hierarquia não é um problema ou uma disfunção, o problema

acontece quando ela é exagerada e gera distorções. Uma delas é inibir a iniciativa e

proatividade dos subordinados. Uma decorrência quase patológica do excesso de hierarquia e impessoalidade são os sinais visíveis que demonstram a posição das pessoas na organização. Por exemplo, o uso de broches, crachás diferenciados, o tamanho das mesas ou outros privilégios podem gerar um clima organizacional desmotivador para os demais funcionários.

Os relacionamentos despersonalizados acabam desumanizando as relações

de trabalho e a própria relação com os cidadãos. Esta postura acaba criando uma série de patologias de grupo e sofrimento mental variado que no limite diminui

a qualidade do serviço público e debilita sua própria força de trabalho.

O modelo burocrático começa a entrar em colapso com a fragilização do

chamado “Estado do Bem-Estar Social”, quando entra em crise – quase no mesmo período histórico – o modelo de “substituições de exportações”. Vamos ver rapidamente estes dois conceitos. O “Estado do Bem-Estar Social” foi assim denominado por se referir a um sistema em que os governos garantiam políticas públicas sociais como a educação, a saúde, a previdência social, a habitação para toda a população ou quase toda. Um traço fundamental deste tipo de sociedade

O surgimento e a crise do modelo burocrático

33

foi a garantia do pleno emprego com políticas ditas keynesianas e a intervenção do Estado em setores estratégicos da economia. Este Estado foi característico nos Estados Unidos e nos países europeus e no Japão do pós-guerra. Já o modelo de “substituições de importações” foi um modelo econômico e político adotado por diversos países da América Latina, entre eles o Brasil, para acelerar o processo de industrialização nos anos 50 e 60.

Mas o que isso tudo tem a ver com gestão pública? Tem muito a ver. Esta falência de um modelo de Estado nos países ricos e do outro modelo nos países mais pobres atingiu em cheio o modelo burocrático de administração. Tanto que nos anos 80 surgiu uma vasta literatura sobre a “crise do Estado” e todo o debate sobre qual o tamanho do Estado, que tipo de governo seria melhor para enfrentar estes problemas e outros temas relacionados.

Um primeiro impacto da crise foi a crise fiscal. O grande endividamento do Estado abalou sua forma de financiamento, seu crédito. As políticas públicas se deterioraram, as carreiras públicas foram sendo desmanteladas. Pesados cortes de gastos atingiram em cheio o custeio da máquina pública e seu funcionamento normal. Muitos países neste período – anos 80 – tiveram crises de pagamento da dívida externa e foram obrigados a pedir empréstimos no FMI, pagando altas taxas de juro e comprometendo seu futuro.

O Estado do Bem-Estar não pôde ser mais sustentado, havia uma rejeição crescente à alta carga de impostos nos países centrais. Fator que contribui para que no início dos anos 80 ressurgissem com força as velhas teorias liberais do Estado “mínimo”. Nos países periféricos a dívida pública gigantesca, o retorno de surtos inflacionários e a frágil democracia puseram um fim ao modelo antigo de crescimento. Houve nesta época sérias crises de governabilidade: os governos eram incapazes de agir e resolver os grandes problemas de seus países. Além disso, as transformações atingiram o antigo sistema soviético de economias planificadas.

Um resumo da crise do modelo burocrático de administração:

• disseminação das tecnologias da informação;

• demandas crescentes por melhores serviços públicos;

• maior democratização do Estado e da sociedade;

• atacado pela “onda” ultraliberal: Estado Mínimo;

34

O surgimento e a crise do modelo burocrático

• pouco eficaz para universalizar serviços públicos com qualidade:

enfraquecido pelo processo privatizante;

• em crise fiscal profunda, reduzida capacidade de investimentos e manutenção;

• crise de legitimidade e representatividade;

• ineficiências gerenciais generalizadas;

• culturas organizacionais excludentes e não democráticas;

• embrutecimento e degeneração dos servidores públicos.

2.5 O modelo gerencial na administração pública

À medida que o estilo anterior de administração ia se esgotando, novas experiências foram surgindo no campo administrativo. Em países como os Estados Unidos, a Inglaterra, a Austrália e a Nova Zelândia e logo após a Europa inteira e Canadá, surgiram experiências inovadoras. Todas elas tinham algo em comum e ficaram conhecidas na literatura como “gerencialismo”, ou em inglês, managerialism. O estilo gerencialista foi ganhando variedades e ramificações, dependendo do contexto em que era aplicado, mas podemos identificar com segurança elementos essenciais que estavam na sua base.

Ele foi associado, pelo menos no seu início, a um forte corte de pessoal, de gastos com recursos humanos. Havia a ideia de que aparelhos do Estado estavam “inchados” de pessoal com muita ociosidade. Foi retomada uma ideia muito persistente em torno da melhoria da eficiência do gasto público. O debate sobre a produtividade do setor público ganhou primeiro plano.

Os processos de trabalho foram revistos, o que importava agora não eram os meios, mas os resultados. A estrutura do governo, em alguns países, foi reorganizada no formato de “agências”, em vez de ministérios, com mais autonomia operacional e maior cobrança de metas e resultados. Uma série de técnicas e ferramentas conceituais foram criadas e difundidas para melhorar o controle sobre procedimentos e funcionários, monitorar projetos, avaliar políticas e medir os resultados obtidos. Neste período, foram adaptados programas de “qualidade total” que já eram usados no setor privado, para dentro da esfera pública, da administração pública. Outras variações do gerencialismo

O surgimento e a crise do modelo burocrático

35

enfatizaram aspectos singulares. O chamado “consumismo” ou consumerism, em inglês, por exemplo, focalizava a satisfação dos cidadãos renomeados de “clientes”

na perspectiva do consumo maior e melhor de bens e serviços. Outra perspectiva

gerencial, a “orientação ao serviço público” ou public service orientation, em inglês, já enquadrava o cidadão não mais como simples consumidor de produtos

e serviços, mas como sujeito de direitos, e a equidade passou a importar.

Quadro 3 – Variações da visão gerencialista

Fase

Ênfase em

Bene ciários encarados como

do gerencialismo

Managerialism

Economia/eficiência

Contribuintes

Consumerism

Efetividade/qualidade

Consumidores/clientes

Public service

Accountability/

Cidadãos

orientation

equidade

O modelo de orientação ao serviço público (o public service orientation)

não propõe a volta ao estado pré-gerencial, ao modelo weberiano. Ele surgiu

na Inglaterra como um debate sobre os impactos da descentralização no setor

público. Alguns teóricos ingleses na época diziam, por exemplo, que os governos

locais não são bons para os serviços públicos porque são pequenos, mas porque estão mais próximos dos cidadão. Isso deveria permitir maior participação e a decisão próxima da comunidade.

Nesta escola o conceito de cidadão é radicalmente diferente das concepções

anteriores, porque há o conceito de cidadão, que é sempre um conceito coletivo.

O termo “cliente” ou “consumidor” tem uma conotação individualizada,

vinculada à tradição liberal. Isso permite pensar os valores de equidade, justiça

e accountabilty, que não são exatamente iguais aos valores do mercado, do

mundo empresarial. O planejamento estratégico, por exemplo, não pode estar

confinado à burocracia, o debate público é valorizado. Outro conceito estratégico para esta corrente é a cooperação entre agências públicas, tanto quanto o valor

da “competição” como é colocado pelo modo gerencial puro.

Segundo a escola orientada para o serviço público, as diferenças fundamentais entre a gestão pública e a privada são muitas e diversificadas.

36

O surgimento e a crise do modelo burocrático

As principais diferenças entre o público e o privado na gestão:

Quadro 4 – Diferenças entre o setor público e privado

Modelo do Setor Privado

Modelo do Setor Público

Escolha individual no mercado

Escolha coletiva na política

Demanda e preço

Necessidade de recursos públicos

Caráter privado da decisão

Transparência da ação pública

empresarial

A equidade do mercado

A equidade dos recursos públicos

A busca de satisfação do mercado

A busca da justiça

Soberania do consumidor

Cidadania

Competição como instrumento de

Ação coletiva como meio político

mercado

Estímulo: possibilidade de o consumidor escolher

Condição: consumidor pode modificar os serviços públicos

Fonte: Abrúcio, 1997

O modelo gerencial representou um rompimento com a administração

burocrática anterior. Seria um erro, entretanto, achar que todos os princípios do estilo weberiano foram negados. A ideia mais adequada seria a de que eles foram absorvidos e reorganizados na sua maior parte. Por exemplo, manteve-se

e valorizou-se a ideia de que os processos de seleção e recrutamento no setor

público estejam baseados estritamente no mérito das pessoas, a existência de um sistema racional de remuneração, baseado na avaliação sistemática do desempenho e assim por diante.

A administração pública gerencial valoriza uma estratégia que define

claramente os objetivos, que confere mais autonomia na gestão de recursos,

mas também cobra metas pactuadas previamente. A organização deve ser mais

“enxuta”, com menos níveis hierárquicos e menos chefes. Mais voltada para os fins do que para os meios. No novo estilo o interesse público não é necessariamente

o “interesse do Estado” e de seus burocratas. Rompe-se com uma tendência dos burocratas públicos se identificarem a tal ponto com o Estado confundindo

O surgimento e a crise do modelo burocrático

37

interesses. O interesse público é o da coletividade, que deve ter meios e condições de livre manifestação e controle sobre os aparelhos do Estado.

O novo paradigma descentraliza as funções, estimula processos mais

colegiados e horizontais dentro da gestão pública. O cidadão também é visto

como cliente dos serviços.

Questões

1. O chamado modelo de gestão racional-legal ou burocrática não atende às demandas da sociedade moderna, mas cumpriu um papel na história da administração importante. Você sabe por quê?

2. No modelo gerencialista o cidadão é tratado também como cliente. Explique.

3. Quais são as tendências de evolução da escola chamada “nova gestão pública”?

Referências comentadas

ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na administração pública:

um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Caderno ENAP, n. 10, Brasília, 1997.

Nesta publicação o professor Abrucio da FGV faz um rápido apanhado das experiências internacionais tendo como referência a expansão do modelo gerencial puro. Ele destaca a flexibilidade de gestão, a qualidade dos serviços e as prioridades ao consumidor como aspectos centrais na tendência dominante nos anos 80. Em seguida analisa a abordagem do public service oriented e as transformações da administração norte-americana. É uma excelente leitura para quem quiser se situar no debate sobre a gestão pública inovadora.

CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO – PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 1995.

O Plano Diretor da Reforma do Estado foi elaborado pelo Ministério da

Administração Federal e da Reforma do Estado e, depois de ampla discussão,

38

O surgimento e a crise do modelo burocrático

aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em sua reunião de 21 de setembro de 1995. Em seguida, foi submetido ao presidente da República,

que o aprovou. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado definiu objetivos e estabeleceu diretrizes para a reforma da administração pública brasileira, instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar

o crescimento sustentado da economia. A leitura deste trabalho é fundamental

para entender a guinada na gestão pública brasileira após Bresser Pereira e as

reformas postas em prática a partir do primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.

CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro:

Elsevier, 2006.

Este livro foi elaborado originalmente para auxiliar os estudantes de nível

superior nos concursos públicos relacionados às carreiras federais que são muito exigentes na área da gestão pública. Na verdade, o livro adquiriu uma densidade

e uma abrangência ímpares na literatura disponível. Inicia comentando as

escolas clássicas da administração para em seguida entrar nos assuntos típicos

da gestão pública: processo administrativo, gestão de pessoas, comportamento organizacional até as novas abordagens da recente reforma gerencial. É indispensável para quem quiser se aprofundar no assunto.

3

A gestão pública no Brasil

O modelo patrimonialista de gestão pública vigorou com domínio quase

absoluto no Brasil até a chamada Revolução de 30. O Estado era administrado

de

forma autoritária, clientelista e verticalizada pelas elites agrário-exportadoras.

O

aparelho do Estado era objeto das disputas políticas entre as oligarquias

regionais. A República Velha foi palco constante de escândalos e corrupção,

as eleições inclusive não eram legitimadas por todas as elites. A administração

pública refletia este contexto, não era profissionalizada, nem havia mecanismos

de seleção pública, impessoal e transparente.

Na Revolução de 30 novas elites assumem o país. Mais ligadas aos setores médios urbanos e industriais, estas elites estabelecem, através do governo Vargas, um programa de reformas e modernização do Estado brasileiro. O modelo patrimonialista vigente não se ajustava mais aos interesses econômicos que demandavam investimentos públicos em infraestrutura, uma burocracia ágil para apoiar o setor privado, um ordenamento legal mais racionalizado e funcional. Nesta época foram criados os ministérios da Educação, Saúde Pública, Trabalho e Indústria e Comércio. A Constituição de 1934 foi a primeira a trazer um título específico sobre os funcionários públicos. O primeiro governo Vargas é considerado pioneiro na modernização da gestão pública brasileira.

Este primeiro movimento modernizante foi inspirado nas ideias de dois fundadores da administração moderna como disciplina: Taylor e Fayol. Ambos desenvolveram esforços para racionalizar os processos de trabalho. Eles concebiam a organização como um sistema fechado, sem considerar o ambiente

40

A gestão pública no Brasil

institucional que o cerca. Já em 1936 o governo Vargas introduziu no país o sistema de mérito, delegando ao diplomata Mauricio Nabuco, no ano de 1936, o texto da proposta ao Congresso Nacional de uma lei que regulamentasse a gestão do Estado. Esta lei ficou conhecida como a “Lei de Reajustamento”. Foi inspirada no modelo meritocrático das carreiras do “Civil Service” da Inglaterra, do serviço público francês e da “Civil Service Commission” dos Estados Unidos.

A primeira lei a organizar o serviço público brasileiro, a Lei nº 284, data desta época. Ela criou um colegiado para coordenar o esforço de modernização pública. Ele se chamava “Conselho Federal do Serviço Público Civil”, criado em 1936. Entretanto, como fruto da negociação no Congresso com as bancadas ligadas aos setores mais conservadores, manteve-se uma série de resquícios do Estado patrimonialista. Um deles foi a adoção de quadros de cargos comissionados, de livre nomeação e demissão pelos governantes. Neste momento, iniciou o processo de organização e separação de cargos comissionados dos efetivos e a elaboração da grade de remuneração dos servidores públicos.

Em 1937, o Conselho Federal do Serviço Público é extinto e no seu lugar surge o DASP, Departamento Administrativo do Serviço Público. O DASP implementou um conjunto de reformas muito importantes. É desta época que surgem os primeiros concursos públicos e o combate ao nepotismo, que era uma prática corriqueira até então. A promoção por mérito e tempo de serviço, o incentivo à profissionalização dos funcionários e normas mais rigorosos de organização dos serviços, forma algumas características notáveis deste início do DASP. Neste período passamos a ter no Brasil um conjunto de critérios mais próximos ao modelo racional-legal para funcionamento da máquina pública. Os princípios da chamada “organização científica do trabalho” de inspiração taylorista foram levados ao extremo.

Um resumo destes primeiros 30 anos da gestão pública brasileira:

Quadro 5 – Gestão na República Velha

Contexto econômico e social

Brasil rural – sociedade oligárquica – Estado fragmentado

Ideias

Reforma orçamentária e do serviço público

Problema a enfrentar

Erosão das bases oligárquicas do poder

Interesses

Classes médias – setores industriais – militares

Empreendedores

Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes

A gestão pública no Brasil

41

O processo de redemocratização, após a queda do Estado Novo, em

1945, resultou num debilitamento do ímpeto original do DASP. Por pressões

do funcionalismo, a Constituição de 1946 efetivou funcionários interinos

e que não haviam sido admitidos por concurso público. Foi o início dos

tristemente conhecidos “trens da alegria” do serviço público. Acordos sem ética para manutenção de privilégios e mordomias a segmentos da burocracia e governantes, que são pagos no final por toda a sociedade. Na verdade era o velho estilo patrimonialista ainda sobrevivendo nas entranhas da cultura política. A gestão pública ainda era usada como moeda política no jogo nem sempre lícito da jovem democracia brasileira.

Em 1952, houve uma retomada dos princípios originais com promulgação por lei do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. Esta normativa reforçava mais uma vez a exigência de concurso público como regra geral para admissão. No segundo governo Vargas outras medidas afetam a gestão pública brasileira. Houve uma maior descentralização, incentivo ao planejamento administrativo, coordenação das ações e criação de assessorias mais qualificadas para a Presidência da República e os ministérios.

Na sequência temos as importantes transformações provocadas pelo governo

Juscelino Kubitschek que ao assumir o poder identificou a incapacidade da máquina pública brasileira em atender a seu ambicioso programa de governo.

O “Plano de Metas” exigia muita eficiência e eficácia da administração pública.

Naquela época, o funcionalismo público era muito influenciado pelo jogo dos partidos, e isso se refletia na dificuldade de negociação dos projetos do governo no Congresso. Foi por isso que JK criou uma estrutura executiva quase que paralela ao governo, os chamados “Grupos Executivos”. Estes grupos executam os principais projetos do Plano de Metas, inclusive a criação de Brasília. Mas

em relação à reforma administrativa houve poucos avanços, o DASP estava fragilizado desde 1945 e o governo limitou-se a produzir estudos e criar

comissões. Em 1962, uma lei federal dá estabilidade a todos os servidores com no mínimo cinco anos de serviço, independente da forma de contratação. Com isso alguns milhares de servidores sem concurso entraram na administração pública. Como podemos ver, de tempos em tempos há uma sobrevida das práticas da República Velha, demonstrando uma espécie de ciclo político em que se revezam com diferentes ritmos o modelo racional-legal em luta contra

o estilo patrimonialista.

42

A gestão pública no Brasil

3.1 A gestão pública nos governos militares

Os governos militares foram caracterizados pelo autoritarismo no plano político, mas pela modernização gerencial em diversas áreas, inclusive na administração pública. A reforma administrativa de 1967 foi precursora de várias iniciativas que foram tomadas somente 20 anos depois no movimento gerencialista que culminou na proposta da Reforma de 1995.

Tudo teve início com os estudos e propostas da chamada “Comissão Amaral Peixoto” que continha um detalhado diagnóstico da administração pública brasileira, porém avançava pouco em termos de propostas concretas. Entre os principais problemas apontados pela Comissão estavam a falta de coordenação das ações governamentais, a excessiva centralização da administração na

Presidência da República, o excesso de burocracia e o engessamento das carreiras públicas provocado pelo antigo estatuto do servidor público que vinha de 1952.

O próprio presidente Castelo Branco já havia participado na coordenação da

comissão pelas Forças Armadas. Apesar da importância na agenda política do governo militar, a proposta em debate no Congresso era muito tímida. No final de

1965, a Comissão começou a trabalhar no que seria mais tarde conhecido como o “Decreto-Lei nº 200/67” da Administração Pública federal. Neste ordenamento legal, muitas ideias avançadas para a época já estavam formalizadas. A articulação entre planejamento, orçamento e execução financeira, a criação de mecanismos

de controle interno e transformação do controle externo em ex post em vez de ex

ante, estavam entre elas. Uma das principais definições era a profissionalização do serviço público, com a definição do sistema de carreiras e a criação de um órgão central para administrar a reforma administrativa.

As fundações foram definidas como entidades de direito privado e, portanto, não sujeitas ao controle burocrático da administração direta e autárquica. Elas foram muito utilizadas por JK no Plano de Metas. No período militar houve também uma grande expansão do Estado brasileiro. Dezenas de fundações, autarquias, empresas e sociedades de economia mista foram criadas. A administração federal já podia contratar servidores utilizando a Consolidação das Leis do Trabalho, a CLT. Porém, mantendo a tradição nefasta da gestão pública brasileira, a Constituição de 1967, apesar de valorizar o concurso público, também deu estabilidade para todos aqueles que tivessem pelo menos cinco anos de serviço público em todos os níveis da federação. Ao longo dos anos 70, houve pequenos avanços na estruturação da administração federal,

A gestão pública no Brasil

43

especialmente. De fato, a qualidade e a eficiência da gestão pública deixaram muito a desejar. Apenas em alguns setores ou instituições se conformaram verdadeiras “ilhas de excelência” com processos organizados e pessoal mais qualificado. Geralmente, estas “ilhas” se construíram em volta de burocracias que eram autênticas tecnocracias dentro do governo. As áreas mais sólidas eram

a fazendária, a jurídica, a legislativa, a diplomática e a militar. Em 1970, foi criada a Secretaria de Modernização – SEMOR, que, funcionando em paralelo

ao DASP, tinha a função de avançar nas propostas do Decreto-Lei nº 200, mas não surtiu resultado.

No início dos anos 80, surge uma nova tentativa de modernizar o setor

público. Foi criado o “Ministério da Desburocratização” e o “Programa Nacional

de

desburocratização”. Helio Beltrão comandava. Houve nesta época centenas

de

pequenas medidas reduzindo o peso da burocracia no serviço público, por

exemplo, o estatuto da microempresa e o juizado de pequenas causas foram criações deste programa. Nos anos em que o Ministério funcionou, até o inicio dos anos 90, mais de cem mil decretos federais superados e inúteis foram revogados.

3.2 A gestão pública após os governos militares

A Constituição de 1988 aprovou a unificação dos regimes jurídicos e dos servidores públicos, o fortalecimento dos controles e o concurso público como única forma de acesso ao cargo e emprego público. O Supremo Tribunal

Federal baniu a possibilidade de ascensão funcional interna, até então possível.

A Constituição de 1988 apresentou um grande viés democratizante na vida

pública nacional. Criou-se a possibilidade de participação popular, dos conselhos populares, aumentou-se a descentralização e a municipalização de serviços públicos, etc. Os direitos e garantias sociais foram ampliados. Tratava-se de reorganizar o ordenamento jurídico democrático após 20 anos de governos autoritários.

Entretanto, alguns problemas relacionados à última e atual constituição merecem ser analisados para podermos entender melhor os limites e desafios para uma gestão pública inovadora. A Constituição engessou o aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas adotadas no núcleo estratégico

44

A gestão pública no Brasil

do Estado. Além disso, ela induziu a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos. O regime jurídico único se

tornou obrigatório para todo o serviço público federal, limitando a inovação

e a flexibilidade nas formas de contratação. A administração indireta que se

notabilizara pela grande flexibilidade teve reduzida sua autonomia ao adotar normas de funcionamento idênticas à administração direta. Por fim, esta Constituição, seguindo a tradição patrimonialista das anteriores, também deu estabilidade funcional para contratos sem concurso e regimes de aposentadoria desvinculados de tempo de serviço. Isso gerou grandes desequilíbrios nos regimes de previdência para o futuro.

Em diversos aspectos a Constituição representou um retrocesso burocrático. Alguns autores entendem que foi uma forma de reação da burocracia pública diante do clientelismo que dominou o país naqueles anos. De fato, a transição para a democracia no Brasil ocorreu simultaneamente à crise do Estado e do modelo econômico desenvolvimentista. As forças democráticas identificaram na excessiva descentralização e crescimento da administração indireta uma das causas do descontrole administrativo que a Constituição deveria anular e corrigir.

O saldo final da Constituição foi o reforço da visão burocrática clássica, mas permitindo ainda uma certa ingerência patrimonialista ao estabelecer

privilégios para diversas carreiras, entre os quais talvez o mais ilustrativo tenha sido a concessão de aposentadorias desvinculadas do tempo de contribuição e

a incorporação de funções gratificadas sem relação com avaliação de mérito.

Em 1989, no final do governo Sarney, a SEDAP foi extinta e suas atribuições passaram para a Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da

República, a SEPLAN.

No governo Collor a modernização administrativa foi traduzida pela ausência de planejamento e pelo conjunto de medidas irracionais visando desmantelar sem critérios órgãos públicos que eram considerados ineficientes. A SEPLAN foi substituída pela Secretaria de Administração Federal – SAF. A grande maioria dos funcionários públicos demitidos no governo Collor foi readmitida judicialmente nos anos posteriores, com grande prejuízo à capacidade gerencial do governo.

A gestão pública no Brasil

45

Em 1994, no final do governo Itamar Franco, a campanha presidencial recoloca o tema da gestão pública na agenda política nacional. Diversas propostas foram apresentadas, entre as quais a do candidato Fernando Henrique Cardoso, que mais tarde ficou conhecida como a “Reforma Bresser”, em alusão ao ministro da Administração e Reforma do Estado, o economista Bresser Pereira.

Vamos a seguir entrar neste contexto que influencia a gestão pública brasileira até nossos dias.

3.3 A reforma gerencial de Bresser Pereira

Originalmente, o presidente Cardoso não propunha uma reforma abrangente do setor público, apenas intervenções mais cirúrgicas e localizadas. O objetivo seria recuperar a eficiência do setor público e apoiar o desenvolvimento do setor privado. Foi neste sentido, por exemplo, que um amplo programa de privatizações foi implementado na época.

Com a entrada de Bresser Pereira, homem de confiança do presidente Fernando Henrique Cardoso, a antiga SAF criada no governo Collor ganha status de ministério. O MARE, como ficou conhecido o Ministério da Administração e Reforma do Estado, deveria liderar uma estratégia que culminasse com a aprovação de uma emenda constitucional. Esta estratégia, ao constitucionalizar o tema, colocou o problema não só como mais uma nova reforma administrativa, mas como a reforma do próprio Estado brasileiro.

Foi criado um colegiado chamado “Câmara da Reforma do Estado” para coordenar o debate interno no governo. As propostas da Reforma tiravam da zona de conforto muitos dogmas da cultura política vigente. Bresser encontrou oposição dentro do Palácio do Planalto, tanto Eduardo Jorge, o secretário- geral da Presidência, quanto Clovis Carvalho, chefe da Casa Civil, por motivos diferentes, apostaram contra a proposta.

Mas havia um terceiro foco de resistência, muito mais importante e difícil de transpor: a área econômica do governo. Bresser era um crítico ferrenho da política macroeconômica; além disso, muitas medidas da reforma tinham impacto direto sobre as finanças públicas. Para se contrapor a este bloqueio, a estratégia de Bresser foi buscar apoio nos governadores, que viram na proposta

46

A gestão pública no Brasil

uma forma de flexibilizar a gestão pública e superar a paralisia fiscal em que se encontravam.

A ideia-força da reforma bresseriana era a flexibilização do setor público.

Rejeitava-se uma estratégia sequencial, retomando propostas inacabadas da tradição brasileira. A flexibilização deveria atingir os regimes de

contratação de pessoal, as estruturas, os processos de trabalho e os processos decisórios. Tudo ou quase tudo dependeria da maior flexibilidade: a busca da eficiência, a maior autonomia dos gerentes, a delegação e descentralização,

a contratualização de resultados, a valorização de mecanismos de mérito e avaliação de desempenho, etc.

Do ponto de vista teórico havia uma clara disputa entre duas abordagens da escola gerencialista. De um lado, a visão clássica defendida pelo ministro, valorizando o empreendedorismo dos gerentes e sua autonomia decisória. Do outro, a abordagem conhecida como a “escola da escolha pública”, que olhava com desconfiança para o corporativismo da burocracia e propunha o aumento de controles, defendida por setores do próprio ministério.

O Congresso Nacional votou a emenda constitucional quase três anos após

seu envio pelo Poder Executivo. Algumas decisões de grande impacto, como

o fim do regime jurídico único para os servidores federais, foram aprovadas.

Neste período também foram criadas novas formas de organização institucional que inovaram bastante a administração pública. Entre elas podemos citar as

Organizações Sociais, as OS, e as Agências Executivas. A Escola Nacional de Administração Pública, a ENAP, tornou-se o principal polo irradiador das ideias da Nova Gestão Pública, particularmente na formação das carreiras do Ministério do Planejamento.

Entretanto, as propostas não tiveram o apoio esperado dentro do governo Cardoso. Alguns ministérios importantes como a Casa Civil, a Fazenda, o Planejamento, a Educação e a Saúde, por motivos diversos, apresentavam sérias restrições ao projeto. No final do primeiro mandato do presidente Cardoso o então Ministério da Administração e Reforma do Estado, o MARE, foi unificado com o Ministério do Planejamento, que passou a se denominar Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, MPOG. As primeiras Agências Reguladoras também foram formadas neste período.

A gestão pública no Brasil

47

Uma outra inovação deste período foi a experiência do projeto “Avança Brasil”. Este foi o nome dado para um conjunto de projetos estratégicos presentes no Plano Plurianual daquele período. A importância está na hierarquização de prioridades e no enforcement, quer dizer, no empoderamento que foi dado para os gerentes destes projetos. A sua quase totalidade era orientada para superar gargalos de infraestrutura e redução do chamado “custo Brasil”. As técnicas mais modernas de elaboração e execução de projetos foram adotadas, os gerentes tiveram grande autonomia de execução e eram cobrados por resultados e metas.

Estas mudanças no PPA 2000-2003 geraram uma grande transformação metodológica no processo de planejamento federal. Adotou-se a categoria

“programa” como unificadora do planejamento físico com o orçamento previsto e

a executar. Antes disso, o orçamento era elaborado e monitorado de forma quase

independente do planejamento. Fazendo com que este último se tornasse uma peça de ficção ou de erudição burocrática. Este PPA em especial foi beneficiado com um estudo profundo chamado “Eixos de Desenvolvimento”, feito por um pool de consultorias privadas para o Ministério do Planejamento. O fato mais simbólico desta época foi a flexibilização das categorias estáticas de classificação orçamentária fixadas há mais de 30 anos pela Lei Federal nº 4.320 de 1964. A partir daí os organismos de planejamento tiveram mais liberdade e flexibilidade de estruturar a prática de planejamento integrada ao orçamento.

Apesar da crise internacional, as mudanças nas metodologias de planejamento

e orçamento produziram uma valorização das carreiras de planejamento e gestão

do Ministério do Planejamento, em especial os analistas de Planejamento e Orçamento e os especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, mais conhecidos como “gestores”. Outro avanço importante foi a criação de Secretarias de Planejamento, Orçamento e Administração, as SPOAs, em todos os

ministérios finalísticos com a finalidade de modernizar a gestão dos ministérios

e com apoio de quadros concursados qualificados, vindos do planejamento.

Cabe lembrar que muitos dos avanços do final dos anos 90 tinham inspiração bem anterior. Já nos anos 60 havia a prática do chamado “orçamento programa”, também conhecido pela sigla em inglês, o PPBS. Em alguns estados como o Rio Grande do Sul, desde aquela época já havia iniciativas pioneiras nesta área. O movimento da nova gestão pública apenas recuperou o modelo e lhe deu nova embalagem.

48

A gestão pública no Brasil

Mas a experiência de gestão inovadora no governo Cardoso apresentou também, muitos problemas. Em relação às práticas de planejamento federal elas

não conseguiram se traduzir por uma efetiva mudança nas práticas de gestão. Por exemplo, os gerentes dos projetos estratégicos, apesar de formalmente autorizados, não tinham ascendência sobre equipes de outros ministérios, enfraquecendo sua capacidade executiva. A cultura decisória apesar de qualificada continuou

a ser impregnada pelo pragmatismo e pelo imediatismo do jogo político. Fator que seria acentuado mais tarde nos governos do presidente Lula.

Para resumir, podemos dizer que os principais avanços na gestão inovadora durante o governo Cardoso foram: a criação de novas estruturas organizacionais, como as OS, as OSCIP (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) e as Agências Reguladoras; a revitalização do processo de Planejamento Federal,

a configuração de um núcleo estratégico do Estado com algumas carreiras

centrais, o reforço do controle interno com a criação da Corregedoria Geral da União, a CGU, mais tarde transformada em ministério no governo Lula, e a introdução do “pregão eletrônico”, que agilizou e baixou o custo das compras governamentais.

3.4 A gestão no governo Lula

O governo Lula foi eleito pela primeira vez para o mandato 2003-2006, com expectativas de mudanças profundas na gestão pública federal, dado seu

programa e origem de centro-esquerda, diferente do governo Cardoso. Entretanto,

o governo Lula rapidamente incorporou características centrais do governo

anterior, como a manutenção e até aprofundamento da política econômica e de

vários programas sociais que foram unificados e redesenhados.

Não houve no governo Lula, ao contrário do governo anterior, um núcleo articulador e protagonista de mudanças e modernização da gestão pública.

Aliás, este tema nunca tinha recebido muita atenção no programa eleitoral, nem na história dos partidos que lhe davam suporte. A única exceção importante

e digna de nota foi a experiência de participação popular no orçamento, que

diversas prefeituras dirigidas pelo Partido dos Trabalhadores implementaram nos anos 90. Contudo, durante o primeiro mandato e até quase o final do segundo, não observamos iniciativas importantes em relação à democratização da peça orçamentária.

A gestão pública no Brasil

49

Os temas de gestão ou modernização administrativa no governo Lula foram iniciativas isoladas e tomadas diretamente do núcleo de poder do Palácio do Planalto, à margem de qualquer estratégia mais articulada da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento. Entre as iniciativas mais importantes e inovadoras na gestão pública podemos registrar:

• a criação de uma mesa de negociações para lidar com as questões trabalhistas do setor público;

• a realização de conferências setoriais de caráter consultivo sobre políticas públicas;

• o incremento dos mecanismos de controle interno através das auditorias da CGU, inclusive sobre repasses de verbas federais aos estados e municípios;

• a criação do instrumento regulador para implantar consórcios de entidades públicas, por exemplo, o manejo conjunto de um aterro sanitário comum a vários municípios.

O fato notável no governo Lula foi a qualificação e centralização de funções de planejamento, coordenação e monitoramento próximas ao núcleo presidencial. Foi criada, inclusive, em 2004, uma Subchefia na Casa Civil chamada de “Articulação e Monitoramento” com funções exclusivas de monitoramento de projetos estratégicos da Presidência da República. Este movimento gerou algumas distorções. Por um lado, a Casa Civil não estava capacitada para o exercício destas funções, faltavam quadros qualificados e experientes e os sistemas de informação eram precários. Ao mesmo tempo, o Ministério do Planejamento, que possuía carreiras qualificadas e ferramentas de coordenação, foi progressivamente esvaziado. No governo Lula o Ministério do Planejamento voltou a ter uma função ritualística e burocrática, sobretudo com o advento do “Programa de Aceleração do Crescimento”, uma espécie de “Avança Brasil” tardio. Atualmente, o MP tem peso decisório praticamente nas questões de orçamento, e ainda assim subordinado na prática às diretrizes da Secretaria do Tesouro Nacional, no âmbito do Ministério da Fazenda.

Em relação à política de Recursos Humanos do governo Lula há claros avanços. Por exemplo, a recomposição da força de trabalho em várias áreas do governo federal como as universidades federais e a substituição progressiva

50

A gestão pública no Brasil

de funcionários terceirizados por quadros efetivos. Entretanto, há problemas também. Houve uma expansão muito grande de cargos de confiança em funções que poderiam ser exercidas por quadros efetivos, e as políticas de capacitação foram muito fracas ou isoladas em “ilhas de excelência”, e em muitos lugares os interesses corporativos de segmentos ou carreiras pautou a política de RH em benefício próprio.

Questões

1. Os valores predominantes na administração pública, até a Revolução de 30, eram totalmente compatíveis com uma visão patrimonialista do Estado. Justifique.

2. Durante os governos militares houve um impulso modernizador na gestão pública federal. Quais foram os principais avanços do período?

3. A história da gestão pública brasileira foi marcada por avanços e retrocessos nas últimas sete décadas. Explique.

Referências comentadas

NUNES, Edson. A gramática política do Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997.

Este livro, originado de uma tese de doutorado do autor na Universidade de

Berkeley, na Califórnia, aborda os modelos básicos que explicam as relações entre Estado e Sociedade no Brasil. Seriam quatro as “gramáticas”: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos.

A partir delas o autor analisa a trajetória do Estado Brasileiro, de Vargas até o

final da ditadura militar. Leitura indispensável para entender a influência que

os padrões políticos e estilos de governo têm na gestão pública brasileira.

A gestão pública no Brasil

51

NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado para a sociedade civil. São Paulo:

Cortez Editora, 2004.

O centro desta obra do professor Marco Aurélio Nogueira são temas relacionados à gestão do Estado, particularmente aos dilemas e desafios da democracia na sociedade brasileira contemporânea. Ele combina conceitos da administração, da ciência política e da filosofia para propor uma nova forma de governança. A coletânea de textos ajuda o leitor a compreender a realidade brasileira atual. É obra importante para entender a relação entre governo e gestão no Brasil moderno.

CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro:

Elsevier, 2006.

Este livro foi elaborado originalmente para auxiliar os estudantes de nível superior nos concursos públicos relacionados às carreiras federais que são muito exigentes na área da gestão pública. Na verdade, o livro adquiriu uma densidade e uma abrangência ímpares na literatura disponível. Inicia comentando as escolas clássicas da administração para em seguida entrar nos assuntos típicos da gestão pública: processo administrativo, gestão de pessoas, comportamento organizacional até as novas abordagens da recente reforma gerencial. É indispensável para quem quiser se aprofundar no assunto.

4

Governabilidade e accountability na gestão pública

4.1 Governabilidade e governança

A gestão pública é influenciada diretamente por duas variáveis fundamentais da política e da institucionalidade: a governabilidade e a governança. Vamos analisar mais um pouco o significado delas.

A “governança” está relacionada aos supostos institucionais para que

ocorra a otimização do desempenho administrativo. Ela seria o conjunto de instrumentos e ferramentas técnicas de gestão que assegurariam a eficiência e a democratização das políticas públicas. Alguns autores encaram a “governança” como a capacidade de ação estatal na implementação de políticas e projetos, na execução de metas coletivas.

Há também uma dimensão participativa na governança. Ela pode significar os procedimentos para lidar com a pluralidade da sociedade, com os múltiplos interesses sociais. O fator determinante para avaliar a governança de um determinado Estado ou governo é a competência dos gerentes e administradores públicos no cumprimento das metas. E esta avaliação deverá sempre ser feita considerando a complexidade do mundo atual e a grande heterogeneidade de interesses e posicionamentos da sociedade.

A “governabilidade” por sua vez se refere às condições e ao contexto do

ambiente político em que se efetivam as ações administrativas. Ela se relaciona

54

Governabilidade e accountability na gestão pública

diretamente à legitimidade e à credibilidade dos governos. A governabilidade depende muito das condições materiais de exercício do poder, da sustentação política dos governos para executar seu próprio programa eleitoral. Uma boa governabilidade implica uma boa capacidade de articulação política, de formação de coalizões. No fundo ela traduz uma relação entre as variáveis que o governo controla e as variáveis não controladas.

A reforma do Estado, na medida em que afeta os mecanismos de legitimação

e credibilidade da “coisa pública”, implica diretamente alterar as condições de

governabilidade. Já a reforma do aparelho do Estado, como se relaciona ao modelo organizacional e ao sistema de planejamento e decisão, relaciona-se diretamente com a governança do Estado.

Pode-se ver que os dois conceitos estão intimamente relacionados. Uma boa governança, uma boa capacidade de governo, ajuda muito na obtenção e manutenção da governabilidade. Da mesma forma, uma boa governabilidade pode ajudar na melhoria da governança, já que teoricamente haveria mais suporte político, por exemplo, para dotar as ações de modernização administrativa com mais orçamento.

A crise do Estado no Brasil se manifestou como uma crise de governança

e como uma crise de governabilidade. Houve, de fato, uma combinação de

uma crise fiscal muito grande que afetou a governança do Estado. A crise da burocracia e da forma burocrática de administração também contribui para a fragilidade da governança. Esta crise foi associada ao modo de intervenção do Estado na economia que também afetou os padrões de governabilidade.

Podemos falar também que a construção de uma governabilidade democrática, pós-governos militares, também foi uma das bases de mudança do modelo de administração pública. Esta nova governabilidade, baseada nos regimes eleitorais, na liberdade de organização e expressão e na ampliação dos processos participativos, exige um novo processo de governo. O próprio sistema de intermediação de interesses, mais corporativista ou mais pluralista, vai mudar numa governabilidade mais democrática. A administração pública será mais demandada e tensionada para atender grupos sociais mais conscientes, exigentes e diversos.

Um bom padrão de governança estaria associado a objetivos tais como

a prevenção das práticas clientelistas (também chamada, em inglês, de rent

Governabilidade e accountability na gestão pública

55

seeking). Outros objetivos seriam a redução dos custos de informação, o aumento da produtividade, da flexibilidade e a maior descentralização. Outro elemento essencial da boa governança, para finalizar, é a responsabilização dos administradores pelos seus atos e resultados. Na literatura este processo é chamado pelo seu termo em inglês, accountability, significando mais ou menos em português: responsabilização e responsividade.

Diferentes autores com diferentes conceitos de governabilidade e governança:

Quadro 6 – Governabilidade e Governança

Autores/

Governabilidade

Governança

Traço/Distintivo

Itens

Bresser

Capacidade de governar derivada da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade civil.

Capacidade financeira/gerencial de formular e implementar políticas públicas

Ênfase na

Pereira

governança. Entende

a

governabilidade

como garantida nos seus fundamentos por meio do processo de redemocratização recente.

Eli Diniz

Condições sistêmicas de exercício do poder pelo Estado e seu governo em uma determinada sociedade.

Capacidade de ação do Estado na formulação e implementação de políticas públicas e consecução das metas coletivas.

Ênfase na conexão da temática com a reforma do Estado,

institucionalização

da democracia e, em especial, com

 

o

incremento da

 

participação dos

cidadãos.

Caio Martini

Condições de legitimidade de um determinado governo para empreender as transformações necessárias.

Capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar estas transformações.

Ênfase na ligação da temática com a

reforma do Estado

e

com a superação

 

das desigualdades

estruturais da

 

sociedade brasileira.

Fonte: Araújo, 2002.

56

Governabilidade e accountability na gestão pública

Fica evidente para nós que os padrões da boa governança dependem muito do contexto em que o Estado está inserido e quais as relações que estabelece.

Neste sentido, é impossível dissociar a governança da governabilidade. Não existem técnica ou modelos administrativos universais, como receitas genéricas, válidos para todos os contextos. O contexto implica saber qual é a cultura política, qual o padrão de articulação do Estado com a sociedade, como os três poderes interagem, qual a capacidade do Estado em resolver os problemas reais

e assim por diante.

4.2 Controle e accountability na gestão inovadora

O termo inglês accountability é de difícil tradução para o português. Mas seu

conceito vem adquirindo importância cada vez maior na gestão pública desde

a redemocratização do país nos anos 80. Ele pode significar desde a simples

prestação de contas até a sensibilidade dos dirigentes para as demandas dos cidadãos. Pode ser um conjunto de instrumentos, mecanismos e processos institucionais que permitem a responsabilização dos servidores públicos quando não cumprirem suas responsabilidades e os resultados esperados.

O conceito surgiu no final dos anos 60 nos Estados Unidos. Como uma

responsabilidade objetiva ou obrigação de responder algo, implicando a

responsabilização pessoal ou a organização perante um terceiro. O erro, por ação ou omissão, na falha de um resultado pactuado implicaria uma irresponsabilidade

e seria passível de punição. Podemos notar que o conceito tem um sentido de

obrigatoriedade, um significado de imposição direta. No caso haveria punição pelo não cumprimento e premiação pelo cumprimento além das expectativas.

Uma das primeiras questões que surgem quando debatemos este tema é sobre quem seria responsável por cobrar a responsabilidade na gestão pública. Seriam os chefes superiores, os eleitores, os clientes do serviço ou mesmo os legisladores e juízes num tribunal?

Na história da administração pública, a responsabilização dos gestores sempre se situou dentro do Estado, na prestação de contas que uma administração faz regularmente. Esta prestação de contas deveria contemplar as necessidades, os padrões e as exigências dos governos de plantão e de todos os órgãos de controle, internos e externos. A sociedade, que é em última instância o cliente

Governabilidade e accountability na gestão pública

57

final dos bens e serviços públicos, nunca foi consultada. A burocracia do Estado funcionava como se estivesse trabalhando para seus chefes, no fundo para si mesma, e não para um cliente-cidadão, sujeito de direitos.

O próprio comportamento dos servidores públicos contribui para baixos

níveis de accountability. Ora desprezados pela sociedade, considerados parasitas

e ociosos, ora temidos como tecnocratas, os servidores públicos quase nunca

tiveram uma imagem positiva. Normalmente, associamos a carreira pública a uma espécie de “sorte grande”, como se fosse uma premiação ou recompensa que garantisse um futuro tranquilo sem muito trabalho e responsabilidade. Neste clima a cultura da prestação de contas, da responsabilidade pessoal, nunca pode prosperar.

Hoje em dia a presença do Estado é sentida e percebida em todas as dimensões da vida humana, independente de origem, cor, gênero, raça ou posição social. Viver sem o Estado ou contra o Estado é virtualmente impossível. Neste ambiente a accountability torna-se um valor ainda mais precioso. A gestão pública inovadora deve incorporar a accountability como elemento fundante de seu aperfeiçoamento. O próprio valor da democracia diminui e se enfraquece sem uma cultura de responsabilidade. A burocracia pública atua verdadeiramente como se fosse um ator político, influenciando os rumos dos governos legitimamente eleitos pelo povo. A cidadania precisa ter garantias contra o uso arbitrário do poder e as condutas antiéticas.

A única forma de accountability é praticamente o processo eleitoral. Na

eleição o eleitor faz implicitamente um juízo de valor sobre o governo. Ele poderá premiar o governante mantendo-o ou puni-lo não o elegendo. Contudo as eleições são formas altamente imperfeitas de avaliação dos governos. Nem sempre os cidadãos-eleitores estão bem informados sobre os resultados do governo, há processos claros de manipulação da opinião pública com técnicas

de marketing e publicidade. Por outro lado, o controle é feito sempre ex post, isto

é, o cidadão-eleitor só saberá se suas preferências e interesses foram respeitados

depois que os erros ou omissões dos governos aconteceram, nunca antes, nem durante. Os partidos políticos, por exemplo, deveriam ser verdadeiras escolas

de governo, mas não são. Eles contribuem para o monopólio do poder político, são dominados por grupos e oligarquias e não têm uma cultura de prestação de contas à sociedade.

58

Governabilidade e accountability na gestão pública

4.3 Perspectivas da accountability na gestão pública brasileira

Já vimos que os regimes políticos influenciam tremendamente o tipo de gestão pública. Será muito difícil implementar inovações e padrões mais criativos de administração em regimes autoritários e totalitários. Por outro lado, se a democracia é o regime que mais estimula a inovação na gestão pública, sua consolidação e amadurecimento depende de fatores muito complexos e até certo ponto desconhecidos. Sabe-se, por exemplo, que quanto mais consolidadas as redes de associativismo dos cidadãos, maior será a consciência de direitos e deveres e o envolvimento participativo.

No Brasil, infelizmente, nossa tradição nunca foi das mais democráticas. Na história da República e mesmo no período colonial, a democracia foi exceção e não a regra. Aprendemos a considerar a desigualdade como natural e inevitável e a sermos submissos diante do Estado. Transferimos sempre a responsabilidade pelas coisas públicas, pelo que acontece na nossa rua, nas cidades e no país para alguma autoridade política, para um governo. É verdade que na conjuntura brasileira a presença do Estado é muito desigual. Não podemos comparar os grandes centros urbanos onde o Estado é visível, presente e atuante com as imensas regiões no interior do país, onde o Estado é muitas vezes uma tênue lembrança. A questão relevante para a gestão democrática e inovadora, portanto, não é se o Estado deva ser “mínimo” ou “máximo”, mas qual o tamanho do Estado ideal para a cidadania.

Nossa tradição, além de não democrática, é paternalista. O Estado é visto como um “grande pai” que deve ajudar o povo, ao contrário de estimular a autoconfiança. O paternalismo é uma forma disfarçada de autoritarismo e conduz rapidamente ao populismo na política. Vivemos muitos períodos de populismo no Brasil. Um governo populista é aquele que estabelece concessões e benefícios para segmentos da população de maneira fácil e irresponsável, transferindo os custos para outros setores ou para o futuro. Nos governos populistas até há um desejo de participação da comunidade. Mas é uma participação controlada, tutelada e dirigida instrumentalmente para apoiar ações do governo. É uma participação domesticada. Todas estas formas e estilos de governo e política – o autoritarismo, o paternalismo, o populismo – enfraquecem a sociedade civil, diminuem as chances da accountability.

Governabilidade e accountability na gestão pública

59

Para o cidadão a face mais visível disso é o desrespeito. Sobretudo naquilo que a literatura chama de “burocracia ao nível da rua”, isto é, na prestação de serviços diretos aos cidadãos. As violações da ética e da moralidade pública acontecem a todo instante. Basta tentar obter algum serviço de saúde, educação ou informação em uma repartição pública. Certamente, em raras oportunidades você escapará de longas filas, grosserias de todo tipo e informações incompletas. O desrespeito acontece em todos os níveis, como eleitores, como contribuintes, como cidadãos. Os políticos eleitos não cumprem o que prometem, os eleitores tampouco cobram o que foi prometido. É como se o Estado não existisse ao abrigo da lei e do direito, como se o Estado não tivesse, também ele, obrigações com a cidadania. Nossa cultura política influenciou um padrão de gestão pública acomodado com a ideia de subcidadania ou de cidadania regulada. Este tipo de conduta enraizado durante mais de cem anos de República permeia todos os níveis do Estado, do mau atendimento em um posto de saúde numa cidadezinha do interior até o clientelismo e nepotismo no Senado Federal.

A sociedade vem aprendendo, embora lentamente e com retrocessos, a se organizar, superando os horizontes meramente corporativos. O cenário atual é muito mais promissor que há 10 ou 20 anos. A liberdade de imprensa, as novas tecnologias de comunicação, o reforço dos órgãos de controle externo e interno e a modernização do judiciário têm exposto com maior intensidade os temas da conduta ética e dos abusos de poder. O próprio aparelho administrativo tem se modernizado, introduzindo novas técnicas gerenciais, e as carreiras estratégicas têm se consolidado pela via do concurso público.

Resumindo, então, a accountability é uma variável-chave para modernizar a gestão pública, e sua intensidade depende de vários fatores:

• a intensidade e a textura das redes e instituições que se formam na sociedade civil;

• a consolidação de valores (na escola, na família, na comunidade, etc.) democráticos e de valorização das ações coletivas;

• a história do país, da região ou do município, sua tradição cultural, origem dos costumes e dos hábitos sociais;

• a consolidação formal dos processos, instrumentos e organizações de controle interno e externo.

60

Governabilidade e accountability na gestão pública

Questões

1. A governabilidade é muito importante nos regimes democráticos. Por quê?

2. Quando os governos tem problema de governança a capacidade de execução das políticas é reduzida. Você concorda com esta afirmação? Justifique sua resposta.

3. A accountability é um conceito relativamente novo na gestão pública brasileira. Este conceito tem relação com a eficiência e a eficácia na gestão inovadora? Por quê?

Referências comentadas

ARAÚJO, Vinícius de Carvalho. A conceituação de governabilidade e governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho. Cadernos ENAP, nº 45. Brasília: ENAP, 2002.

O objetivo deste curto mas significativo trabalho foi introduzir o leitor às principais abordagens feitas sobre os conceitos de governabilidade e governança. Para isso o autor tomou como referência a elaboração de importantes autores no campo da gestão pública no Brasil: Bresser Pereira, Eli Diniz e Caio Marini.

BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a filosofia política e as lições dos clássicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

Esta obra, já clássica, reúne 40 ensaios sobre política e Estado. O grande pensador italiano Norberto Bobbio (Turim, 1909) ensinou Filosofia do Direito nas universidades italianas por mais de 30 anos. Com 720 páginas ela versa sobre todos os assuntos importantes para entendimento do Estado e da administração pública, entre os quais a política, a moral, o direito, o problema dos valores e da ideologia, entre outros.

Governabilidade e accountability na gestão pública

61

NUNES, Edson. A gramática política do Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997.

Este livro, originado de uma tese de doutorado do autor na Universidade de Berkeley, na Califórnia, aborda os modelos básicos que explicam as relações entre Estado e Sociedade no Brasil. Seriam quatro as “gramáticas”: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos. A partir delas o autor analisa a trajetória do Estado Brasileiro, de Vargas até o final da ditadura militar.

5

A excelência dos serviços públicos

A excelência nos serviços públicos é mais que uma demanda da sociedade moderna, é um pré-requisito básico para modernização da gestão pública. Não podemos falar em gestão inovadora se não há padrão de qualidade no serviço público. A excelência no atendimento e nas rotinas internas não é contudo uma tarefa fácil de ser conquistada, e mais difícil ainda de ser mantida ao longo do tempo. Em primeiro lugar, existe a necessidade de uma avaliação permanente do impacto das ações. Sem esta avaliação constante não há como obter qualidade. Além disso, será preciso ter sempre clareza e lucidez sobre qual é o foco de atenção da administração, qual é a hierarquia de prioridades, quais são os objetivos.

Muitos estudiosos que pesquisam a administração pública vêm chamando esta nova exigência de “administração de resultados”, outros chamam de “administração empreendedora”. O nome importa menos. O que realmente importa é uma organização que não seja burocrática, que responda às demandas e resolva problemas concretos e que custe menos para a sociedade. Para alcançar este novo patamar de eficácia, eficiência e efetividade das ações, muitas organizações estão modernizando suas ferramentas de gestão, o modo como capacitam seus dirigentes, seus sistemas de informação gerencial e assim por diante.

64

A excelência dos serviços públicos

5.1 O Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade

 

O

chamado Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade, o PBQP, vem

se

consolidando como uma importante fonte irradiadora de novos paradigmas

na

gestão pública inovadora. Desde 1991 o Programa criado originalmente no

governo federal tem inspirado estados e municípios a melhorarem suas práticas e resultados.

O foco do PBQP é tornar o cidadão o centro da gestão pública. Isso significa

que mecanismos de qualidade devem garantir a satisfação do cidadão como um

cliente de serviços. A própria avaliação institucional passa a incorporar esta visão como parte dos quesitos e requisitos necessários ao processo de modernização.

O programa foi um dos principais instrumentos de aplicação das reformas

gerenciais nos anos 90, introduzindo progressivamente, soluções de gestão do campo privado para a esfera pública.

Aqui devemos fazer um parênteses no nosso debate sobre padrões de excelência e tocar num assunto simples, mas que muitas vezes gera muita polêmica: quais são as diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. Vamos pontuar o debate em alguns aspectos mais importantes:

no setor privado a orientação da atividade é o lucro e a sobrevivência das empresas num ambiente de alta competitividade; no setor público

objetivo é satisfazer o bem comum, o interesse coletivo da sociedade, independente da condição financeira ou social das pessoas;

o

a

motivação essencial do setor privado é satisfazer o cliente, em troca

de um pagamento monetário; já no setor público o objetivo é satisfazer

cidadão – inclusive como cliente – mas a motivação é o dever, é um ordenamento legal;

o

no setor privado há uma simetria entre serviço ou produto recebido e pagamento efetuado; no setor público esta simetria em quantidade e qualidade não existe;

a

qualidade no setor privado é pautada pela maior competitividade,

expansão dos mercados, maior lucratividade, menor custos, maior faturamento, etc. Na gestão pública a qualidade é pautada pela excelência

de atendimento a todos os cidadãos ao menor custo possível, dentro das normas jurídicas e sociais aceitas;

A excelência dos serviços públicos

65

• por fim, há uma série de diferenças contingenciais entre os dois campos. Na administração pública, por exemplo, há um conjunto de ordenamento legais que tornam sua atividade mais complexa que o setor privado. Por exemplo, a aquisição de bens e serviços na área pública deve obedecer às normas de licitações, com regras bem definidas. Os funcionários na administração pública, se efetivos, adquirem mais estabilidade que no setor privado, e assim por diante.

Entretanto, estas enormes diferenças não impedem que a gestão pública adote cada vez mais instrumentos e ferramentas de gestão já testadas e aplicadas há anos pelo setor privado. Boa parte delas é aplicável em qualquer tipo de organização que tenha uma burocracia, recursos disponíveis e finalidades claras para executar. Neste sentido, grandes corporações privadas têm muita semelhança no plano organizacional, com grandes organizações públicas. Por exemplo, ferramentas de avaliação de recursos humanos, técnicas de elaboração de projetos, conceitos de organização de organogramas ou sistemas de informações gerenciais são muito parecidos nas duas esferas.

O programa é articulado sempre em parceria, formando redes entre

organizações públicas. A partir de 1999 ele mudou de nome no governo federal para “Programa de Qualidade no Serviço Público” e está orientado para a distribuição de uma premiação nacional, à semelhança das organizações privadas. No início o programa teve uma função mais de sensibilização e capacitação com foco em técnicas e ferramentas. Depois evoluiu para o foco na gestão de resultados e finalmente hoje o programa se estrutura com foco na satisfação do cidadão, que é um conceito abrangente e estratégico.

5.2 A gestão por resultados

A internalização, através do planejamento de princípios organizacionais

mais modernos de gestão, que passam a reestruturar o serviço público, acabam levando a uma nova forma de pensar a administração dos recursos financeiros e os resultados para a sociedade.

A ideia de que o planejamento deva ser intensivo em gestão e orientado

para resultados concretos foi quase que uma decorrência natural deste processo

66

A excelência dos serviços públicos

de reforma. Incorporou-se experiências de outros países no setor público. A ideia de combinar um planejamento abrangente que envolvesse o conjunto de

bens e serviços do Estado com uma estratégia de priorização de programas foi implementada. A definição de metas plurianuais de desempenho teve o propósito de elevar a capacidade do Estado para produzir resultados crescentes.

A seletividade e a focalização foram outras duas iniciativas para reforçar este

propósito.

A introdução da gestão por programas no ambiente atual da administração pública produziu uma tensão entre as práticas existentes e os novos valores e atitudes empreendedoras. O governo federal tem lidado com essa tensão de modo que sua intensidade não seja um obstáculo à modernização, mas tenha um efeito indutor no processo de mudança.

Fundamental para a gestão por resultados foi a adoção do conceito de

“programa” como elo entre o Plano Plurianual e o Orçamento. Isso aumentou

a transparência na alocação dos recursos e no compromisso com resultados. Entretanto, outros passos ainda devem ser percorridos para isso.

5.3 A gestão por programas

Um programa na administração pública tem quase o mesmo sentido que na

administração privada, onde ele é mais conhecido como projeto. Um programa

é um conjunto ordenado de informações que objetiva organizar recursos

(humanos, financeiros, organizacionais, etc.) para produzir um resultado desejado. Assim, os programas devem ser inspirados por diretrizes claras, ter metas objetivas, mensuráveis, ações concretas, estratégias de realização factíveis, orçamentos definidos e sistemas de informação, por exemplo.

Por exemplo, imaginem um programa de geração de emprego no município de São Paulo. O programa certamente terá um objetivo, várias metas e ações. As ações terão orçamento, recursos humanos, prazos para serem executadas

e responsáveis. Um dos objetivos poderá ser “atrair investimentos produtivos

para a cidade”. Para executar este objetivo, por exemplo, será necessário alterar

a legislação municipal que regula a abertura e o licenciamento de empresas.

Entretanto, os interesses setoriais da área que cuida deste setor na Secretaria

A excelência dos serviços públicos

67

da Fazenda podem não contemplar esta ação ou isso não ser importante no momento para aquele setor. Outra ação poderia ser “implantar infraestrutura de transporte no distrito industrial da zona leste”. Ora, o departamento municipal que cuida das ruas e do transporte pode não ter na sua agenda este objetivo. E assim por diante.

Um outro passo importante é o fortalecimento e a integração das funções de

planejamento, orçamento e gestão. Em uma perspectiva orientada para resultados

é recomendável que se dê ênfase ao planejamento e à gestão estratégica, à

elaboração e execução orçamentária e financeira orientada pelos resultados

dos programas, a um processo contínuo de evolução organizacional, que tenha

o objetivo de agregar à gestão por programas todas as estruturas formais e os processos decisórios da organização.

Na gestão por programas o papel do gerente ganha relevância e importância. É ele quem garante a articulação e tem a liderança para viabilizar a transversalidade entre órgãos e departamentos diferenciados. O gerente deve ter a um só tempo perfil técnico e político, um perfil tecno-político. Técnico porque deve entender com profundidade do assunto que vai gerenciar, suas variáveis, dinâmica e fatores críticos de sucesso. E político porque deve saber transitar entre as várias esferas de governo e ter legitimidade perante os gestores públicos.

As funções do gerente do programa devem ser múltipla, ele deve ser capaz de:

• planejar a execução do programa;

• formar e motivar a equipe;

• negociar os compromissos com as parcerias externas e internas;

• manter um sistema de informações gerenciais para o controle do desempenho e da gestão de restrições;

• promover a execução das ações para obter os resultados desejados;

• participar da administração orçamentária e financeira;

• comunicar-se com o público-alvo do programa;

• Avaliar e aperfeiçoar continuamente o programa.

68

A excelência dos serviços públicos

Questões

1. Para você o que significa ter excelência na gestão pública?

2. Se você é um servidor público, sua organização poderia participar do GesPública? Justifique a resposta.

3. Na sua opinião, que adaptações devem ser feitas nos modelos gerenciais empresariais para que possam ser utilizados na esfera pública?

Referências comentadas

LIMA, Paulo Daniel Barreto. Excelência em gestão pública – a trajetória e a estratégia do Gespública. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.

O livro é um verdadeiro manual de avaliação do sistema de gestão. Paulo

Daniel destaca alguns aspectos essenciais da proposta do GESPÚBLICA, referentes ao entendimento do Modelo de Excelência em gestão pública proposto pelo Programa e dos critérios de avaliação dele desdobrados. Segundo o autor,

a obra é o primeiro registro do desenvolvimento de um programa, que tem a

intenção de transformar a prática de gestão do setor público brasileiro.

TROSA, Sylvie. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Brasília, DF: ENAP, 2001.

O Estado precisa crescer, oferecer ele próprio mais e melhores serviços

à população, ou, ao contrário, está grande demais, gasta demais, tem de

definhar? Ele deve atuar diretamente, com seus ministérios e equipamentos (hospitais, escolas, etc.), ou fazê-lo através de empresas privadas contratadas ou subvencionadas, ou seja, terceirizar? Gestão pública por resultados se insere entre as obras mais inteligentes e úteis para a focalização desse tema. A autora, Sylvie Trosa, tem larga experiência internacional no assunto: começando na universidade e no governo da França, seu país natal, ela trabalhou em diversos governos na Europa e além-mar como assessora em reformas do sistema de administração pública.

A excelência dos serviços públicos

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CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO – PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 1995.

O Plano Diretor da Reforma do Estado foi elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado e, depois de ampla discussão, aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em sua reunião de 21 de setembro de 1995. Em seguida, foi submetido ao presidente da República, que o aprovou. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado definiu objetivos e estabeleceu diretrizes para a reforma da administração pública brasileira, instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia.

6

A gestão de pessoas nas organizações

Os modelos tradicionais de gestão de pessoas são cada vez mais inadequados para enfrentar as novas necessidades e expectativas das organizações públicas modernas. Aqueles velhos princípios da administração científica, baseados no controle e na unidimensionalidade da pessoa, não são mais adequados. A globalização, a complexidade, a imprevisibilidade levaram à maior flexibilidade e mudança rápida de sistemas e referências.

Segundo estudos da União Europeia, a moderna Gestão de Recursos Humanos (GRH) relaciona-se fortemente com a visão, a missão e os objetivos operacionais da organização. Os seguintes elementos da política e estratégia de GRH são características importantes e a diferenciam da administração de pessoal tradicional:

1. os empregados são considerados os recursos mais valiosos da organização;

2. GRH é uma responsabilidade direta dos gestores de linha e está intimamente ligada à gestão de desempenho;

a

3. GRH baseia-se em valores, fortalecendo o compromisso com a missão

a

e

os valores da organização;

72

A gestão de pessoas nas organizações

5. a GRH acredita que os empregados compartilham os mesmos interesses que os empregadores;

6. a GRH é estratégica, na medida em que busca identificar as áreas críticas para o desenvolvimento e o sucesso da organização;

7. a GRH é guiada pelos objetivos e seu acompanhamento;

8. a GRH é orientada processualmente;

9. a avaliação do desempenho gera a melhoria contínua.

O foco da gestão de pessoal não é mais só o controle. Agora é mais importante

o desenvolvimento de posturas ativas e empreendedoras. Além disso, as pessoas

ganharam mais importância na estratégia de negócios. Surgiu inclusive na literatura a expressão “capital humano”, tão importante quanto as outras formas

de capital.

A gestão de pessoas também teve que mudar para acompanhar este esforço.

Ela ficou mais integrada com a estratégia organizacional como um todo. O alinhamento com as diretrizes da alta direção ficou mais evidente. Os antigos “departamentos de pessoal” estão começando a dar lugar para centros integrados

de gestão, que são ao mesmo tempo suporte administrativo, órgãos de controle

e normatização e centros de desenvolvimento de pessoas. A gestão integral de pessoal é sempre uma combinação de efetividade organizacional e qualidade de vida no trabalho.

Atualmente, a gestão de pessoas está centrada nas competências essenciais entendidas como capacidades para realizar e desempenhar as tarefas com eficiência e eficácia. No início as competências se limitavam a um “estoque de qualidades”. Com a evolução do conceito a competência é entendida dentro de certo contexto. Conforme mudam os ambientes, também mudam as competências essenciais.

Assim, as competências são a combinação sinérgica de conhecimentos, habilidades e atitudes, que se desenvolvem no ambiente e no contexto organizacional e que agregam valor às pessoas e às organizações. Os indivíduos mobilizam recursos e insumos para desenvolver competências.

A gestão de pessoas nas organizações

73

As competências podem ser identificadas nos times e nas organizações. As grandes empresas possuem competências distintas que as caracterizam no mercado. Por exemplo, a capacidade de miniaturização de componentes dos fabricantes japoneses de eletrônicos ou o design da indústria do vestuário italiana. Estas competências organizacionais não são o mero somatório de qualidades individuais.

O ambiente institucional é capaz de produzir e manter novas competências.

No setor público também temos competências organizacionais? É claro que sim. É comum reconhecermos diferentes distinções de desempenho entre órgãos públicos pela demonstração repetida de sinais positivos. A competência profissional será sempre uma combinação virtuosa de conhecimentos, atitudes e habilidades.

A gestão de competências começa alinhando as competências existentes

com aquelas demandadas pela missão e visão de futuro da organização. O gap identificado entre um nível e outro é a base para construção e execução do programa de desenvolvimento de pessoas. Com o passar do tempo surgem novas competências, porque a missão da organização muda. Outras se tornam obsoletas.

A seguir, um quadro-resumo das principais dimensões da gestão de

pessoal. Todos eles são, de uma forma ou outra, influenciados pela gestão de

competências.

74

A gestão de pessoas nas organizações

 
 

Quadro 7 – Gestão de Pessoas

     

Quem deve trabalhar na organização:

Agregando pessoas

• Recrutamento de pessoal

• Seleção de pessoal

 

O que as pessoas deverão fazer:

Aplicando pessoas

• Desenhos de cargos

• Avaliação do desempenho

 

Como recompensar as pessoas:

Moderna

Recompensando

pessoas

• Recompensas e remuneração

• Benefícios e serviços

gestão

de

Desenvolvendo

Como desenvolver as pessoas:

• Treinamento e desenvolvimento

pessoas

pessoas

• Programas de mudanças

• Programas de comunicações

 

Como manter as pessoas no trabalho:

Mantendo pessoas

• Política de benefícios e serviços

• Adequação das competências

 

Como saber o que fazem e o que são:

Monitorando pessoas

• Sistema de informação gerencial

• Banco de dados

6.1 As várias dimensões da liderança e do papel do dirigente público

Há várias compreensões do que é o fenômeno da liderança na organização moderna. É a capacidade de conduzir, de influenciar pessoas, exercida através da comunicação humana. Pode ser uma liderança autocrática, liberal ou democrática. O fato é que hoje em dia não há mais espaço para o dirigente público ou o executivo que se limita a dar ordens. O novo líder que o mundo contemporâneo, complexo e heterogêneo está a exigir é o líder como facilitador, como mentor, como desenvolvedor de pessoas.

Ele deve ser capaz de estimular o autodesenvolvimento dos funcionários e das equipes. Ele conduz a organização pelo exemplo de conduta e atitudes e não só pelo que fala ou diz.

Algumas abordagens atribuem a liderança a fatores inatos. Como se alguns tivessem nascido para serem “grandes homens” ou “grandes mulheres” com dotes e atributos de genialidade. Estes autores dizem que traços do caráter ou

A gestão de pessoas nas organizações

75

da personalidade poderiam explicar por que alguns se tornam líderes e outros não. É fato que a personalidade dos indivíduos depende das normas e regras formais e informais da organização. Um traço de personalidade, por exemplo, a

capacidade de inovação, pode não ser valorizado numa organização cuja cultura

é

aversa a assumir riscos e vice-versa.

E

esta interação acontece e muda em cada ambiente específico. Conforme

o

ambiente, o estilo pode ser do tipo mais determinativo, ou persuasivo, ou de

compartilhamento e delegação. Nesta ótica os fatores importantes para conduzir

a uma situação de liderança seriam:

• características do líder e dos empregados;

• clima organizacional;

• natureza da tarefa a ser executada;

• pressões sobre o grupo de trabalho.

Ou seja, a liderança é uma condição que depende muito mais da interação entre pessoas do que de habilidades do líder. A disposição dos subordinados

para serem liderados é uma das condições-chave. A situação faz o líder. Ou seja,

o principal traço do líder deveria ser a sua capacidade de adaptação, seja ele orientado para a tarefa ou orientado para o relacionamento, para as pessoas.

A reação dos subordinados, por exemplo, é uma variável complexa. Uma

primeira questão é saber se os subordinados compreendem como atingir os objetivos propostos pelo líder. Outro problema é a expectativa do líder sobre o desempenho dos liderados. A virtude do líder seria neste contexto fazer com que sua equipe acredite que os objetivos são viáveis, que o esforço não será em vão. Esta abordagem, também conhecida como “caminho-meta”, nos diz que o líder tem que ter quatro tipos de comportamentos, com mais ou menos ênfase, dependendo da situação.

• Diretivo – o líder fornece diretrizes específicas aos subordinados sobre como eles realizam suas tarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e dar expectativas explícitas de desempenho.

• Prestativo – o líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos subordinados e se mostrar acessível a eles como indivíduos.

76

A gestão de pessoas nas organizações

• Participativo – o líder deve solicitar ideias e sugestões dos subordinados e incentivar sua participação em decisões que os afetam diretamente.

• Orientado para realização – o líder deve fixar objetivos desafiadores, enfatizar melhoras no desempenho do trabalho e encorajar altos níveis de realização de objetivos.

A liderança é a base da função dirigente numa gestão pública inovadora. A liderança define-se por uma capacidade que gera confiança e persuasão necessárias para o alcance dos objetivos definidos. Alguns autores sinalizam que a liderança seria relacionada à faculdade de alguns indivíduos em ter carisma.

Entretanto, sabemos que além do carisma há características adquiridas, que podem ser obtidas por capacitação. Além disso, há um componente social importante relacionado ao prestígio social dos indivíduos, ao reconhecimento que possuem no grupo em que participam e atuam.

Há elementos não totalmente racionais que influenciam a liderança como uma competência essencial. Daniel Goleman, por exemplo, teorizou sobre a importância dos lideres terem inteligência emocional. Para ele os líderes devem ter uma alta inteligência emocional para um efetivo exercício da liderança. Este autor analisou 188 grandes empresas e organizações e agrupou as capacidades em três grandes modelos diferentes:

(a) habilidades predominantemente técnicas, como a capacidade de planejamento estratégico e a gestão financeira;

(b)habilidades cognitivas, como a capacidade de raciocínio analítico;

(c) habilidades complementadas pela inteligência emocional, entendida como capacidade de empatia, capacidade de trabalho em grupo, ser eficaz na gestão da mudança e outras.

Goleman comprovou que 90% das diferenças de desempenho entre os indivíduos se deviam a dotações diferenciadas de inteligência emocional.

A gestão de pessoas nas organizações

77

Ele compactou os traços deste tipo de inteligência em cinco grandes

componentes:

1. autoconsciência e autocontrole;

2. autoavaliação;

3. motivação;

4. empatia;

5. atitudes sociais.

A primeira característica diz respeito à capacidade que os líderes têm de autoaprendizagem, de conhecimento de seus próprios limites e fraquezas. E limites não só técnicos ou racionais, mas emocionais e afetivos. O líder que conhece seus limites tem mais honestidade consigo mesmo, não comete erros por excesso de autoconfiança. É mais tolerante e aberto às críticas e ao diálogo com subordinados e superiores. O autocontrole é produto do autoconhecimento.

As atitudes sociais significam um tipo de postura atenta para o que acontece com os cidadãos e com a sociedade. Também significa uma aptidão para

a sociabilidade, para os relacionamentos mais amplos com grupos, seja de

subordinados, colegas ou da sociedade. Pode ser vista como a habilidade do

líder em criar redes de relacionamento.

Um líder efetivo começa por ter ideias. Para isso deve estar atento o tempo inteiro a novas oportunidades, novas formas de agregar valor ao serviço público, com mais qualidade e menor custo para a sociedade. Ideia sobre como tornar mais acessível os bens públicos, mais universal e com mais equidade. As ideias novas podem impactar de forma profunda e estrutural, quando mudam a forma de pensar sobre um tema. Ou podem ser ideias incrementais quando melhoram

a produção de um serviço ou um processo administrativo.

Os valores que o líder tem devem ser vividos. Valores que devem espelhar

a ética e a moral da organização. Se não vivemos estes valores no cotidiano é

porque, na prática, não acreditamos neles. Energia positiva é outra característica da liderança inovadora. Ela não é só uma energia emocional, mas também uma energia física. A liderança deve ser capaz de difundir entusiasmo na equipe com sua energia.

78

A gestão de pessoas nas organizações

Uma das habilidades mais requeridas para a gestão inovadora é a capacidade de lidar com o estresse. Uma organização pública é uma fonte inesgotável de problemas e temas complexos. Muitas vezes, a falta de um sistema de planejamento e gestão que funcione a contento pode sobrecarregar a agenda do dirigente. A situação começa a se tornar grave quando a agenda fica sobrecarregada de problemas de rotina, impedindo que o dirigente se dedique aos trabalhos criativos de sua responsabilidade.

A gestão do tempo é um problema crítico de estresse na organização. Saber

inovar na gestão implica tratar o tempo com o máximo de cuidado. O tempo é inelástico, um recurso que não pode ser substituído por outro. E, normalmente, quando percebemos que ele está faltando, é porque algo já deu errado antes, ou no planejamento das atividades ou na sua execução. Quase nunca se trata de aumentar a carga de trabalho, mas de conseguir os resultados desejados.

A primeira coisa a fazer é distinguir o urgente do importante, para se dedicar

ao que realmente faz diferença para obtenção dos resultados e cumprimento das metas acordadas. Por exemplo, se aplicarmos o princípio de Pareto, que identifica a maioria dos problemas num conjunto pequeno de causas, veremos que, grosso modo, em 20% do gasto de tempo, acabamos produzindo 80% dos resultados.

A gestão do tempo numa organização pública deve ser aplicada permanentemente, mas em algumas situações o gestor deve prestar muita atenção:

1. a realização de reuniões: reuniões que não são preparadas e cujos objetivos são vagos são verdadeiras “devoradoras de tempo”;

2. receber visitas também é outro problema, se não adotamos um tom formal, e, se não planejadas, podem gerar problemas na agenda;

3. processos internos de comunicação: se somarmos o tempo gasto na comunicação interna por e-mail, telefone ou pessoalmente, veremos que muito tempo é perdido pela comunicação ineficaz, por ruídos ou mal-entendidos desnecessários.

Assim, vemos que as habilidades humanas para os dirigentes e líderes nas organizações públicas mudaram radicalmente nos últimos dez a quinze anos.

A gestão de pessoas nas organizações

79

A

mudança de paradigma para um estilo mais gerencial, voltado a resultados

e

uma maior transparência e cobrança da sociedade organizada, impôs novas

competências, atitudes e conhecimentos.

O redesenho da administração pública criou novas formas organizativas. Estas formas são marcadas pela descentralização, pelo princípio da complementaridade, da responsabilidade e pelo controle de processos.

Uma nova governança começa lentamente a ser construída. A maior flexibilidade e descentralização dos serviços públicos gera novas demandas por universalização do Estado. O governo criou novas formas de administração em redes e gestões coordenadas por vários atores simultaneamente. As formas burocráticas do paradigma industrial se combinam com formas gerenciais de uma fase intensiva em conhecimento e aprendizagem, da era pós-industrial.

Por fim, a nova organização pública é mais transparente, exige mais ética pública, há muito mais participação nos negócios do Estado. A democracia consolida-se como o regime mais adequado ao desenvolvimento da sociedade

e do Estado. Longe de ser perfeita, mas permitindo reinventar-se a cada crise,

a cada impasse. E não são poucos os impasses da vida democrática. Novas disciplinas estão surgindo, como o marketing público, a agregação de valor público e outras terminologias que tentam capturar as novas mudanças.

A gestão inovadora exige mais do que administradores eficazes, exige líderes com visão. Visão de futuro é uma imagem desejável e possível para a organização. Uma imagem que tenha capacidade de mobilização coletiva, de deslocamento da zona de conforto onde as pessoas normalmente estão. Podemos ter uma visão da organização como um todo ou de um projeto isolado ou departamento. O que importa é esforçar-se mentalmente e imaginar com criatividade como os processos poderiam funcionar melhor, como poderíamos atender melhor nosso cidadão-usuário de serviços públicos com mais qualidade e menor custo.

Mais uma vez a questão do poder na organização é parte do processo de liderança. O poder pode ter várias fontes. Pode ser um poder legítimo, derivado do direito ou da autoridade estabelecida. Pode ser um poder sobre recompensas que valorizam ou não o trabalho e as pessoas. Pode ser um poder de coerção que controla e pune os desvios. Pode ser um poder que vem da admiração, da referência ou estima pessoal que os outros têm pelo líder. Pode ser um poder que vem da competência técnica e profissional. Enfim, o poder pode ter várias

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fontes e na prática é uma combinação variável de cada uma delas. O fato é que uma atitude de liderança implica acumular recursos de poder sobre as equipes e as organizações.

6.2 O comportamento na organização

Entender o comportamento da organização é hoje um grande desafio e um grande problema na vida das empresas, sejam elas públicas ou privadas. Simplesmente porque a quantidade de fatores que influenciam as atitudes das pessoas é tão grande, variada e imprevisível que o trabalho de gestão motivacional se tornou, em parte, um exercício de tentativa e erro.

A palavra motivação vem do latim motivus e movere, que significa um deslocamento, uma movimentação. Daí que a motivação pode ser entendida com a força e o impulso, o empurrão, que nos faz movimentar, que nos desloca de uma posição para outra.

Há várias teorias e modelos que tentam explicar por que as pessoas se motivam ou perdem motivação numa organização. Uma abordagem já bem conhecida é aquela do psicólogo Abraham Maslow. Ele criou a conhecida “hierarquia de necessidades” também chamada de “pirâmide de Maslow”. Ela tem uma lógica biológica ou natural. A motivação segue uma linha crescente de realização ou plenitude. Tudo começa com a satisfação das necessidades fisiológicas, como a alimentação e o abrigo. O segundo passo é a segurança e a busca de proteção. O terceiro são necessidades sociais como a participação e a aceitação dentro do grupo. O quarto degrau são as necessidades de estima, de reconhecimento, aprovação, status e prestígio.

Por fim, o quinto e último grau de motivação é dado pela necessidade de satisfação da autorrealização. Maslow não explica bem o que vem a ser isso, mas podemos entender como a realização do potencial de autodesenvolvimento contínuo do ser humano. Diferentes pessoas podem se sentir motivadas em diferentes degraus da pirâmide, não é necessariamente um caminho de passagem obrigatória para todos.

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6.3 A cultura organizacional

Um fator intimamente ligado ao clima nas organizações é o tema da cultura organizacional. Este assunto foi muito valorizado nos anos 70 e 80 para tentar explicar por que o Japão, um país pequeno, quase sem recursos naturais e derrotado na última Grande Guerra, tornou-se uma potência mundial. A cultura depende de muitas variáveis: a história da organização, os pontos marcantes de sua trajetória, como são socializados os novos membros, as políticas de recursos humanos, o processo de comunicação e de trabalho, etc.

A cultura, no fundo, é o padrão de desenvolvimento que se reflete nos valores,

na ideologia, nos ritos e na autoimagem da organização. Podemos inclusive adotar metáforas para entender a cultura. Um pesquisador, chamado Morgan, por exemplo, utilizou este recurso para entender a cultura organizacional. Haveria organizações como máquinas, como organismos, como cérebros, como sistemas políticos, por exemplo. Cada uma com características e ritmos próprios.

A cultura organizacional seria um sistema simbólico, como é a arte, os mitos

ou a linguagem. É um grande e complexo instrumento de comunicação entre pessoas e grupos que permite a elaboração de consensos, o nivelamento de expectativas e a homogeneização de valores. Neste sentido, a cultura de uma empresa, organização ou departamento é um poderoso fator de legitimação da ordem vigente. Não é por outra razão que as mudanças culturais são as mais prolongadas e difíceis, embora não impossíveis, como demonstram os casos de várias organizações públicas e privadas.

A cultura na organização não deve, entretanto, ser concebida com um molde

que produz condutas e comportamento sempre idênticos e uniformes. Devemos entender os processos culturais como um conjunto de regras do jogo. Estas regras permitem que as pessoas atribuam significados às ações e eventos, em função dos quais infinitas partidas são jogadas.

A cultura é então um sistema de conhecimentos e crenças compartilhados.

Mas também é o conjunto de signos, de símbolos. Neste sentido, os fundadores da organização, aqueles que a conceberam e a desenvolveram no início, têm um papel-chave na explicação dos valores culturais.

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A cultura pode ser vista também como um sistema de valores compartilhados pelos membros que diferencia a organização. Ele seria formado por um conjunto

de características-chave que a organização valoriza, que capturam sua essência

e natureza mais profunda. Para Robbins estes fatores seriam:

• inovação e assunção de riscos: o grau em que os funcionários são estimulados a inovar e a assumir riscos;

• atenção aos detalhes: o grau em que se espera que os funcionários demonstrem precisão, análise e atenção aos detalhes;

• orientação para os resultados: o grau em que os dirigentes focam mais nos resultados do que as técnicas e os processos empregados para o seu alcance;

• orientação para as pessoas: o grau em que as decisões dos dirigentes levam em consideração o efeito dos resultados sobre as pessoas dentro da organização;

• orientação para a equipe: o grau em que as atividades de trabalho são mais organizadas em termos de equipes do que de indivíduos;

• agressividade: o grau em que as pessoas são competitivas e agressivas, em vez de dóceis e acomodadas;

• estabilidade: o grau em que as atividades organizacionais enfatizam a manutenção do status quo em contraste com o crescimento.

Uma cultura forte e bem estruturada é um desafio para a gestão inovadora. Mas em alguns casos ela pode tornar-se fonte de problemas. Uma cultura que não é permeável ao contato com outras organizações pode criar dificuldades para a tolerância e aceitação de valores diferentes. Se ela não for flexível, haverá sempre muita dificuldade e estresse para a mudança, que é sempre necessária. Muitas vezes, as culturas se fecham sobre si mesmas; não é incomum no nosso dia a dia entrarmos em contato com pessoas que usam jargões técnicos e palavras cifradas. Os códigos de linguagem são elementos essenciais das culturas, mas seu uso pode denotar arrogância e sentimento de superioridade, prejudicando

a interação com outras organizações.

A cultura no setor público varia de órgão para órgão, mas em geral é marcada pela burocracia, pelo autoritarismo centralizador, pelo clientelismo e

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paternalismo e pela descontinuidade administrativa e pela baixa legitimidade da ingerência política. Estas características influenciam o modo como o setor público produz – ou não – os resultados. Neste ambiente os funcionários são vistos como aéticos e apáticos, precisando de controle a priori, de forma permanente.

6.4 Trabalhando em equipes

Um dos aspectos mais distintivos da gestão inovadora de pessoas é o trabalho

em equipe. Com diferentes nomes

há mais espaço para o trabalho solitário e individualista. A própria natureza coletiva das equipes parece ser uma condição necessária para que as qualidades

individuais possam se desenvolver na sua plenitude.

Os grupos de trabalho se constituem de padrões complexos de relações que são dinâmicas entre os seus membros e que têm sempre um propósito em comum. Os grupos criam identidades, uma autoimagem que lhes dá coerência interna e consistência, diante de si mesmos e de outros grupos, dentro e fora da organização. A estabilidade do grupo depende de quanto suas regras de funcionamento e sua cultura interna conseguem garantir o equilíbrio frente às mudanças, internas e externas.

times, equipes, comitês ou comissões, não

Muitos autores diferenciam grupos de equipes. Grupos são pessoas que por algum motivo externo estão temporariamente juntas. Pode ser um departamento dentro da organização. Nos grupos o esforço individual é determinante. Já nos grupos o esforço individual só tem sentido no contexto do esforço coletivo. O grupo tem objetivos comuns e dura enquanto estes objetivos durarem.

A responsabilidade é outra diferença entre grupos e equipes. Nos grupos, ao

contrário das equipes, a responsabilidade individual só tem sentido e se completa na responsabilidade do grupo, se o grupo vence, todos vencem. Assim, o esforço

do gestor inovador é o de transformar os grupos em verdadeiras equipes ou times orientados para os resultados desejados.

É evidente que estes passos não são lineares, os grupos reais vão e voltam

nestes passos, tomam atalhos e muitos mesmos podem desaparecer antes de atingir sua plenitude. As competências gerenciais mais valorizadas para o trabalho em equipe são a capacidade de negociação, construção de consensos

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e liderança coletiva. Um dos elementos essenciais à vida dos grupos é a

comunicação. É por isso que as habilidades de comunicar, de se fazer entender

e de escutar são tão importantes. A capacidade de escuta é sobretudo um traço do líder. Liderar é saber escutar a equipe.

6.5 As estruturas organizacionais

Uma organização sempre tem estruturas formais e estruturas informais. A

estrutura informal é composta pela rede de relações sociais e pessoais derivadas da estrutura formal. Ela surge da interação normal das pessoas que surge no dia

a dia da organização, com o contato entre as pessoas. A estrutura formal, por sua

vez, é aquela que é intencionalmente planejada e concebida, ela é materializada no organograma.

Na estrutura informal é onde surgem e desaparecem líderes e equipes de trabalho.

Muitas vezes, estas relações são mais importantes do que o próprio organograma, especialmente quando os projetos ou ações continuadas das organizações tiverem um caráter transversal ou interdepartamental. O grande desafio é a integração das duas estruturas e harmonização de seu funcionamento.

Uma estrutura organizacional é o conjunto ordenado de responsabilidades, autoridades, comunicações e decisões das unidades organizacionais. Esta

definição vale tanto para uma empresa quanto para uma organização pública. Nas estruturas os organogramas devem representar sempre os órgãos componentes,

as funções desenvolvidas pelos órgãos, as vinculações e interdependências entres eles e os vários níveis administrativos e hierárquicos existentes.

Toda estrutura tem um sistema de responsabilidade definido. Este sistema é o resultado da alocação de atividades e é constituído pelos diversos departamentos, pelas ações de linha, isto é, da atividade-fim, e por funções especializadas. O sistema de autoridade, por sua vez é o resultado direto da distribuição formal e informal do poder interno na organização.

O sistema de responsabilidade, de autoridade e de comunicações deve funcionar de forma balanceada e harmônica. Qualquer disfunção entre eles

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provoca certas patologias organizacionais. Por exemplo, uma organização cujo sistema de responsabilidade não defina claramente as funções de cada departamento e a relação entre eles certamente terá problemas de gestão, ainda que a amplitude administrativa e as comunicações estejam funcionando conforme as expectativas.

Responsabilidade:

• obrigação de uma pessoa fazer algo para alguém;

• necessidade de prestação de contas pelo trabalho realizado;

• quanto maior a demanda de prestação de contas, maior será a quantidade de autoridade delegada.

Autoridade:

• o direito de fazer alguma coisa;

• uma ordem, uma referência, um direito, pode ser qualquer coisa que exerce influência;

• varia conforme o nível hierárquico.

Comunicação:

• rede por onde fluem as informações e o conhecimento;

• pode ser formal se planejada, ou informal se espontânea;

• o fluxo informal pode ser negativo ou positivo para a organização.

Há vários fatores que condicionam o funcionamento da estrutura organizacional. O primeiro e talvez o mais importante deles seja o fator humano, as pessoas. As organizações devem se moldar ao tipo de pessoas necessárias para produzir os resultados desejados. Por exemplo, os sentidos de hierarquia e comando são necessariamente diferentes numa organização policial se comparada a uma organização de ensino e pesquisa. Nesta última a forte hierarquia pode estimular um ambiente de baixa inovação e criatividade, necessário ao ambiente de pesquisa.

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Uma série de amarras legais e institucionais, por exemplo, que servem como proteção do cidadão contra eventuais usos clientelistas do governo, também criam um efeito colateral de maior rigidez administrativa.

Normalmente, a especialização vertical e horizontal andam juntas. O tamanho do organograma de uma organização depende do tamanho da própria organização e da complexidade dos resultados que ela deve produzir.

A departamentalização funcional, a que predomina, é mais indicada quando as