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Amparo constitucional contra la

disolución del Congreso de la República
Luis Castillo Córdova –
Jueves, 10 de Octubre de 2019

El autor señala que sí procede una demanda de amparo contra la decisión del
Presidente de disolver el Congreso. No obstante, refiere que si el TC admitiera a
trámite una demanda competencial, podría ser reconocida la conveniencia de que el
juez constitucional suspenda el amparo hasta que el Colegiado resuelva si la disolución
del Congreso fue o no constitucional.

Introducción
Dos excongresistas de la República han interpuesto sendas demandas constitucionales de
amparo contra el D. S. 165-2019-PCM, el cual recoge la decisión de disolver el Congreso
de la República. Este hecho ha originado la siguiente cuestión: ¿procede una demanda de
amparo contra la decisión del Presidente de la República de disolver el Congreso de la
República? A atender esta cuestión se destinan las páginas siguientes.

La constitucionalización de exigencias de justicia material

La Constitución del Estado constitucional de derecho se singulariza a partir de dos

elementos. Uno es la constitucionalización de exigencias de justicia material que están
representadas por los derechos fundamentales, entendidos como derechos humanos
constitucionalizados. Este elemento solo es posible de reconocer a partir de la posición
jurídica de la Persona que dibuja su valor o dignidad: la Persona vale como fin en sí misma.
Desde esta posición jurídica varias consecuencias han de ser advertidas. Aquí solo mostraré
dos. La primera es que, por valer como fin, está ordenado promover su máxima realización
posible, y esta realización la conseguirá a través de la plena vigencia de sus derechos
fundamentales. La segunda consecuencia es la posición jurídica de los poderes públicos: los
poderes públicos valen como instrumentos al servicio de la Persona, y este servicio lo han
de brindar a través de la promoción de la plena vigencia de los derechos fundamentales.

El Constituyente peruano ha proclamado la posición jurídica de la Persona al reconocerla

como fin supremo de la sociedad y del Estado (artículo 1); le ha reconocido expresamente
sus derechos fundamentales individuales (artículo 2), sociales (artículos 4 a 29) y políticos
(artículos 30 a 38), y también los derechos fundamentales implícitos (artículo 3), para luego
establecer, como deber esencial de los poderes públicos, la promoción de la plena vigencia
de los derechos fundamentales (artículo 44).

La Constitución como norma

El otro elemento singularizador de la Constitución del Estado constitucional de derecho es

su carácter plenamente normativo. La Constitución es una realidad plenamente normativa,
es decir, todos sus contenidos vinculan de modo efectivo y sin excepción a todos sus
destinatarios, y sus destinatarios son tanto los poderes públicos como los particulares. Este
elemento singularizador solo es posible de ser construido a partir de la posición jurídica de
la: la Constitución como norma fundamente o como norma suprema del ordenamiento
jurídico. La consecuencia necesaria de considerar a la Constitución como una realidad
plenamente normativa y de carácter superior es que todos los contenidos normativos
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reconocibles en un sistema jurídico hacen depender no solo su eficacia sino también su

existencia, del ajustamiento a los contenidos de la Constitución.

La Constitución peruana se ha reconocido como verdadera norma y su carácter vinculante

se ha expresado para todos, tanto gobernantes como gobernados, de la siguiente manera:
“[t]odos los peruanos tienen el deber (…) de respetar, cumplir y defender la Constitución
(…)” (artículo 38 de la Constitución). Más precisamente, para los poderes públicos lo ha
expresado así: “[e]l poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (artículo 45 de
la Constitución). Y más concretamente aún, en referencia al Ejecutivo ha establecido que
“[c]orresponde al Presidente de la República: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución
(…)” (artículo 118 de la Constitución).

Los procesos constitucionales

El Constituyente peruano ha creado una serie de mecanismos aseguradores de la

normatividad de la Constitución, y en particular, de las exigencias de justicia material en ella
reconocidas y que vienen singularizadas por los derechos fundamentales. O dicho de otro
modo, ha creado una serie de mecanismos aseguradores de la posición jurídica de la Persona
como fin supremo, y de la posición jurídica de la Constitución como norma suprema. Uno
de esos mecanismos es el proceso constitucional de amparo.

Dos elementos hacen a la esencia (al contenido esencial) del proceso constitucional de
amparo. Primero, está destinado a proteger el contenido constitucional de derechos
fundamentales no protegidos ni por el habeas corpus ni por el habeas data (artículo 5.1 del
Código Procesal Constitucional); y segundo, la agresión del contenido constitucional debe
ser una agresión manifiesta (artículo 9 del Código Procesal Constitucional). Por ser
exigencias esenciales, de no ser cumplidas, la demanda constitucional de amparo es
improcedente de modo absoluto, es decir, sin posibilidad de excepción. De modo que el
amparo constitucional, como instrumento procesal al servicio de la Persona y de la
Constitución, deberá de proceder allí donde es posible advertir la negación del contenido
constitucional de un derecho fundamental (defendible a través del amparo), y donde es
posible sostener una agresión basada en hechos no litigiosos. De esta manera, resolver la
cuestión arriba planteada reclama indagar si la decisión del Presidente de la República ha
significado o no la agresión manifiesta de algún derecho fundamental.

El contenido constitucional del derecho fundamental a ser elegido

Una de las exigencias de justicia que componen el contenido material de la Constitución
peruana, ha sido reconocida en los siguientes términos: “[l]os ciudadanos tienen (…) el
derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las
condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica” (artículo 31). En esta
disposición se ordena respetar el contenido constitucional del derecho fundamental a elegir
y ser elegido.

El contenido constitucional de este derecho fundamental, como lo he manifestado en otro

lado, tiene dos dimensiones. La primera mira al ciudadano candidato y la segunda al
ciudadano elegido en el cargo de representación electoral. En referencia a los elegidos
congresistas, un elemento que define este segundo ámbito es el de la duración: se elige al
ciudadano por cinco años para que ejerza el cargo de congresista (artículo 90 de la
Constitución). Esta duración es un elemento que conforma el contenido constitucional del
derecho fundamental. Este elemento temporal tiene un límite: en referencia al cargo
congresal, ha sido previsto que el mandato dure menos de cinco años si se cumple alguna
causal de disolución del Parlamento y el Presidente de la República decide disolverlo
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(artículo 134 de la Constitución). Consecuentemente, se vulnera el contenido constitucional

del derecho fundamental a ser elegido, si inconstitucionalmente se acorta la duración del
mandato de cinco años, es decir, si el Presidente de la República disuelve el congreso de
modo inconstitucional.

¿Agresión del contenido constitucional del derecho fundamental?

Como arriba fue explicado, la procedencia de la demanda de amparo reclama que la agresión
no sea litigiosa. En este caso, el acto denunciado como agresión iusfundamental es el D. S.
165-2019-PCM, el cual fácilmente se prueba (aunque no hay obligación de hacerlo porque
se presume su conocimiento) con el texto respectivo publicado en El Peruano. No estamos,
consecuentemente, ante un hecho litigioso.

Esta conclusión no se altera por el hecho de comprobar que la cuestión de puro derecho que
el caso trae consigo tiene complejidad. En efecto, la cuestión decisiva en este caso es
averiguar si efectivamente ha habido o no una disolución inconstitucional del Congreso de
la República, porque solamente una tal disolución significará una agresión del contenido
constitucional del derecho fundamental a ser elegido.

Es posible reconocer razones a favor y en contra de la constitucionalidad de la decisión del

Presidente de la República. De este asunto ya me he ocupado en otro lado. Ahora
simplemente me limitaré a recordar que admitiendo la existencia de un acto parlamentario
tácito, éste podrá ser reconocido como jurídicamente existente, solamente si es posible de
ser reconocido de modo indubitable, es decir, y es lo que ahora me permito añadir, si existe
duda no hay manifestación tácita de voluntad reconocible (in dubio pro democratiam).

¿Judicialización de la política?

Podría ser sostenido en contra de lo que se lleva justificado, que permitir el amparo en este
caso significará una judicialización de la política. Sin embargo, esta afirmación puede ser
respondida de la mano de estas dos afirmaciones. Primera, la decisión del Presidente de la
República de disolver el Congreso de la República es una decisión reglada, no es una
decisión de máximo grado de discrecionalidad. Consecuentemente, no solo debe estar
justificada, sino que además debe haber cumplido estrictamente las reglas habilitadoras de
la disolución dispuestas por el mismo Constituyente. Y la segunda razón es que el Juez no
interfiere en el ejercicio de las atribuciones del Presidente de la República cuando examina
la constitucionalidad de la decisión de disolver el Parlamento porque, como se justificó
también, los poderes públicos, entre ellos el Ejecutivo, deben conducirse respetando la
normatividad de todos los contenidos de la Constitución. El Poder ejecutivo es un poder
constituido que debe someter sus decisiones a los contenidos constitucionales, y el encargado
de asegurar que este sometimiento ocurra es también el Juez a través de un proceso
constitucional dirigido a identificar y neutralizar decisiones inconstitucionales que vulneren
el contenido constitucional de derechos fundamentales.

Dos últimas consideraciones

El amparo contra el decreto supremo de disolución del Congreso de la República, permite
mostrar dos últimas consideraciones. La primera es que solo si el Tribunal Constitucional
admitiera a trámite una demanda competencial para discutir la constitucionalidad de la
decisión de disolver el Congreso de la República, podría ser reconocida la conveniencia de
que el Juez constitucional suspenda el amparo constitucional, si ha admitido a trámite la
demanda de amparo, hasta que el Tribunal Constitucional resuelva si la disolución del
Congreso de la República fue o no constitucional. Y la segunda es que a la hora de
presentarse la demanda constitucional, la alegada agresión no puede ser considerada como
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irreparable por el hecho de que no existe hoy Congreso, porque un tal Congreso está previsto
exista en pocos meses. Solo habrá irreparabilidad si es que no se ha reservado una plaza
congresal y no hay modo jurídico de ejecutar una eventual sentencia favorable; o si es que
la sentencia favorable se obtiene con posterioridad a la finalización del periodo
parlamentario de junio del 2021.

El cierre

Para quienes nos dedicamos a aprender y enseñar el derecho constitucional, la situación que
vivimos hoy como comunidad política es una oportunidad valiosa para comprobar la
operatividad y consecuente utilidad de los conceptos que manejamos acerca de una serie de
categorías constitucionales, materiales y procesales. Pero este aprendizaje se ha de extender
también a otros actores, principalmente a los políticos y a los que en su momento tengan la
gravísima responsabilidad de mejorar, por ejemplo, a través de leyes de reforma
constitucional, el diseño constitucional de protección de la Persona y de la institucionalidad
democrática. Hoy el amparo constitucional es una pieza decisiva en un tal diseño;
imaginemos por un momento que el Congreso de la República ni tan siquiera tácitamente
negó confianza al Premier, y a pesar de eso, el Presidente de la República lo disolvió. Nadie
dudaría de la inconstitucionalidad en la que incurriría el Presidente y tampoco nadie dudaría
en reconocer al amparo constitucional como uno de los instrumentos destinados a neutralizar
el acto agresor que significaría la disolución del Congreso de la República.

[*] Luis Castillo Córdova es profesor de Derecho constitucional, de Derecho procesal

constitucional y de Argumentación jurídica en la Universidad de Piura.