2013-00559-00 Expropiacion

REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE ANTIOQUIA
TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA CUARTA DE ORALIDAD
MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA
MEDELLÍN, VEINTITRÉS (23) DE AGOSTO DE DOS MIL DIECIOCHO (2018)
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

-EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA-
Demandante: YULENY ORTIZ HINCAPIÉ
Demandado: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ Y OTRO
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
Asunto: SENTENCIA Nº S4- 32
Tema: La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.

Deber de indemnización en la expropiación por vía administrativa.
Formalidades del Avalúo Comercial. La práctica de avalúos en los
procesos de expropiación por vía administrativa y el cálculo del valor
de la compensación debida por la afectación a causa de una obra
pública.
La señora YULENY ORTIZ HINCAPIÉ, por conducto de apoderado judicial

regularmente constituido al efecto, acude en demanda en ejercicio de la acción
especial contencioso administrativa contenida en el artículo 71 de la Ley 388
de 1997, en contra del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ, impetrando concretamente
se emitan las siguientes declaraciones y condenas:
- La nulidad de la Resolución No. 15026 del veinte (20) de septiembre de

dos mil once (2011) sic –, “Por la cual se dispone la expropiación por vía
administrativa de un bien inmueble”.
- A título de restablecimiento del derecho, se solicita el pago de la suma

de $59.188.256.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA-
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
HECHOS DE LA DEMANDA
En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, en la

demanda se hace el relato de las siguientes circunstancias fácticas, que
resumidamente se presentan, siendo fieles a la intención del libelista:
1. Se indicó en el libelo petitorio que el día quince (15) de octubre de dos

mil ocho (2008) se solicitó al perito avaluador Arbey Monsalve, inscrito en
Coralonjas, la elaboración de un avalúo comercial del bien inmueble ubicado
en la Calle 56 No. 52-45/43, identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 001-
158421; avalúo que concluyó que el citado inmueble tenía un valor comercial
de $88.170.000.
2. Se informó que a la accionante se le notificó el Avalúo Corporativo No.

2011 INM – 015, realizado por la Corporación Avalúos, el cual determinó un
valor comercial del bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-45/43,
identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 001-158421 de $85.948.500. Se
advirtió que frente a dicho avalúo la parte demandante solicitó una revisión,
no obstante, el día veintidós (22) de octubre de dos mil once (2011) se ratificó
el mismo.
3. Se advirtió que en el inmueble objeto de expropiación funcionaba un

local comercial desde hace más de diez (10) años, actividad económica que no
fue tenida en cuenta por la corporación avaluadora a la hora de determinar el
valor comercial del bien inmueble.
4. Se señaló que el día cinco (5) de octubre de dos mil doce (2012) se
notificó la Resolución No. 15026 del veinte (20) de septiembre de dos mil
doce (2012), por medio de la cual se dispuso la expropiación administrativa
del inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-45/43, identificado con Matrícula
Inmobiliaria No. 001-158421; acto administrativo contra el cual se presentó el
recurso de reposición, siendo resuelto de manera desfavorable mediante
Resolución No. 1770 del veintidós de octubre de dos mil doce (2012).
DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Se citan en la demanda, con el cargo de resultar infringidos los artículos 13 y

29 de la Constitución Nacional, y el artículo 2 del Decreto 1420 de 1998.
La parte accionante, en el acápite de concepto de violación, básicamente,

considera que el acto administrativo demandado infringe las normas
enunciadas, en tanto la entidad territorial demandada al expedir la resolución
por medio de la cual se dispuso la expropiación administrativa de su bien
inmueble no revisó los estudios técnicos, ni los avalúos realizados en el sector
por la Empresa Metroplus, entidad a quien encomendó los trámites previos del
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
proceso expropiatorio. Indicó que de haberse realizado una comparación de

los avalúos realizados a otros bienes inmuebles del sector en el cual se
encontraba ubicado el de la demandante, se hubiere percatado de la violación
a los derechos a la igualdad y al debido proceso en la que se estaba
incurriendo, teniendo en cuenta que para el avalúo de dichos bienes
inmuebles, los cuales tenían similares características al de su propiedad sí se
mejoraron las ofertas, incrementándose sus valores con la denominada
formación y actualización catastral.
Advirtió que el concepto de avalúo comercial que trae el artículo 2 del

Decreto 1420 de 1998 no fue tenido en cuenta, pues, se sostuvo el precio
determinado por Metroplus, sin que la administración hiciera cuestionamiento
alguno o solicitara las revisiones requeridas en el recurso de reposición
propuesto contra la oferta de compra realizada a la accionante.
POSICIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS
MUNICIPIO DE ITAGÜÍ
La entidad demandada, previamente haber constituido apoderado judicial,

allega el pertinente escrito de contestación de la demanda -folios 128 a 132-,
por medio del cual manifiesta que se opone a cada una de las pretensiones de
la demanda.
Indicó el ente territorial demandado que la actuación administrativa cuya

nulidad se pretende se expidió de conformidad con el procedimiento legal
dispuesto para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y para
la expropiación administrativa, es decir, siguiendo las reglas de la Ley 388 de
1997 y las normas que la complementan.
Señaló que los avalúos en los que se soportó la expropiación administrativa

del bien inmueble de propiedad de la accionante fueron realizados por una
firma técnica adscrita a ASOLONJAS, atendiéndose a las condiciones de
mercado y a criterios suficientemente explicados y corroborados, tal y como lo
exige el artículo 2 del Decreto 1420 de 1998 y el artículo 61 de la Ley 388 de
1997 que establece “El precio de adquisición será igual al avalúo comercial
determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que
cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las Lonjas o
asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto Ley 2150
de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el
decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno”.
Finalmente, propuso como medios exceptivos de defensa:
- Presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
- Buena fe.
- Falta de causa.
- Falta de integración de litisconsorcio necesario con la Empresa
METROPLUS S.A.
METROPLUS S.A.
La entidad vinculada, previamente haber constituido apoderado judicial,

allegó el pertinente escrito de contestación de la demanda -folios 296 a 305-,
por medio del cual manifiesta que se opone a cada una de las pretensiones de
la demanda.
Alegó la parte vinculada una inexistencia del derecho a una indemnización por
perjuicios en tanto i) el proceso administrativo de compra y posterior
expropiación se ajustó a la Ley, ii) el precio ofrecido fue determinado por
peritos expertos en la materia, siguiendo pautas legales, y iii) los
reconocimientos económicos que le correspondían no fueron aceptados por la
parte demandante.
Señaló que a pesar de que la parte demandante pretende el reconocimiento de

una indemnización por no haberse tenido en cuenta el establecimiento de
comercio que supuestamente funcionaba en el inmueble expropiado, ni en las
pretensiones de la demanda, ni en la estimación razonada de la cuantía, se
advirtieron cuáles eran las rentas dejadas de percibir, su naturaleza, cuantía, o
periodicidad, por lo que debería descartarse cualquier parámetro valoratorio
que tenga en cuenta dichas rentas.
Indicó que la Ley 388 de 1997 señala quién y cómo ha de realizarse el avalúo
en un proceso expropiatorio, y mientras dicho avalúo esté sujeto a las técnicas
del caso, ha de tenerse en firme, no siendo suficiente que se oponga un avalúo
diferente para desecharlo; basta que el mismo sea objetivo y razonable para
darle el mérito de la credibilidad.
Manifestó que METROPLUS S.A., conforme a la Ley 388 de 1997, una vez
determinada la necesidad de adquirir el bien inmueble de la demandante,
procedió a solicitar el avalúo correspondiente, el cual se realizó con todos los
requisitos técnicos y legales, obteniéndose el valor real del mismo. Agregó
que el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 señala que el precio de adquisición
será igual al valor comercial determinado, entre otras entidades, por peritos
privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, por lo que la
entidad no puede apartarse del precio que un experto en la materia le
determine.
Finalmente, se propuso como excepción la falta de legitimación en la causa

por pasiva, por cuanto los actos demandados no fueron expedidos por
METROPLUS S.A.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
ALEGATOS
Por auto del siete (7) de abril de dos mil quince (2015) -folio 424-, se corrió
traslado a las partes para que allegaran al infolio sus respectivos escritos de bien
probado, registrándose las siguientes intervenciones:
- El apoderado del Municipio de Itagüí alegó de conclusión –folio 426 – ,
insistiendo en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda,
argumentando al efecto que los actos administrativos demandados gozan de la
presunción de legalidad y se encuentran ajustados a derecho, conforme a los
motivos de utilidad pública. Agregó que los avalúos fueron realizados por una
firma técnica adscrita a ASOLONJAS, atendiéndose a las condiciones del
mercado.
- Por su parte, el apoderado de la Sociedad METROPLUS S.A., en sus

alegatos de conclusión - folios 427 y 428 – se ratificó en lo expuesto en su
escrito de contestación a la demanda, agregando que el avalúo que sirvió de
base para reconocer el valor de la indemnización fue hecho de acuerdo con las
disposiciones legales vigentes y la parte demandante no probó que para la
fecha en la cual se expidieron los actos administrativos de expropiación, los
inmuebles tuvieran un valor comercial diferente al señalado por el municipio.
- Finalmente, el apoderado de la parte demandante alegó de conclusión –

folios 429 a 431-, insistiendo en las pretensiones de la demanda original,
argumentando al efecto que, de conformidad con las pruebas obrantes en el
plenario se dejó claro que el avalúo realizado al bien inmueble de la
accionante fue muy inferior al que realmente le corresponde, teniendo en
cuenta la definición que se tiene para el avalúo comercial, cual es “el precio
más probable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador
y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones
físicas y jurídicas que afectan el bien”
Indicó que conforme a las declaraciones rendidas en el plenario, se estableció

que a la demandante no se le pagó el precio más probable de venta que se
pagaría por el mismo, dadas las condiciones del mercado actual para ese
inmueble.
MINISTERIO PÚBLICO
La agencia del Ministerio Público a quien le correspondió por reparto conocer

del asunto del rubro, no se pronunció en esta oportunidad procesal.
No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

decidir el presente negocio previas las siguientes
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos

contenidos en la Resolución No. 15026 del veinte (20) de septiembre de dos
mil once (2011) sic –, por medio de la cual se dispuso la expropiación
administrativa del bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-45/43,
identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 001-158421, de propiedad de la
señora Yuleny Ortiz Hincapié, y la Resolución No. 1770 del veintidós de
octubre de dos mil doce (2012), por medio de la cual se resolvió
desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto en contra de la
resolución anterior, proferidas ambas por el Municipio de Itagüí,
especialmente en lo que respecta al valor de dicho inmueble.
1.- Competencia. El numeral 14 del artículo 152 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala:
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales
Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
(…)
14. De los que se promuevan contra los actos de expropiación por vía administrativa.
(…)
Así mismo, el numeral 1º del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 determina lo

siguiente:
ARTÍCULO 71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la

decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-
administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho
lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá
interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la
respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las
siguientes reglas particulares:
1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se

encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.
(…) (…)
En consecuencia, es competente este Tribunal Administrativo para desatar en

sede de primera instancia, conforme a Derecho, la controversia propuesta por
la parte accionante en contra de los entes accionados, ya que como se observa
en los actos administrativos cuestionados, se dispone la expropiación por vía
administrativa de un bien inmueble ubicado en el Municipio de Itagüí.
2.- Planteamiento del Problema.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
Consiste en resolver si a la demandante le asiste el derecho a la revisión y

ajuste del avalúo comercial del bien inmueble que fuera de su propiedad, el
cual fue objeto de expropiación por vía administrativa y, consecuencialmente,
si es procedente reconocer la diferencia monetaria entre lo reconocido por
concepto de precio indemnizatorio y lo que presuntamente se debió pagar, o
si, por el contrario, el procedimiento de avalúo comercial realizado a través de
la Corporación Avalúos, respecto del inmueble aludido se practicó conforme a
la normatividad vigente y por tanto no debe ser reformado.
Para ello la Sala emprenderá su estudio respecto del concepto de expropiación

por vía administrativa, su naturaleza y el procedimiento especial que rige esta
facultad, así mismo, se abordará el tema atinente al deber de indemnización al
particular en la expropiación por vía administrativa y las formalidades del
avalúo comercial, y por último se pronunciará sobre la legalidad del acto
administrativo acusado.
3.- EL ASUNTO DE FONDO.
3.1. El caso concreto de la señora YULENY ORTIZ HINCAPIÉ. -Lo

probado-.
El material probatorio que milita en el encuadernamiento se compone de las

siguientes piezas documentales:
- Resolución No. 15026 del veinte (20) de septiembre de dos mil once
(2011) – sic –, “Por la cual se dispone la expropiación por vía
administrativa de un bien inmueble”, expedida por el Alcalde del
Municipio de Itagüí - folios 13 a 17 –.
- Resolución No. 1770 del veintidós (22) de octubre de dos mil doce
(2012) “Por la cual se decide un Recurso de Reposición interpuesto
contra la Resolución 15026 del 20 de septiembre de 2012”. – folios 18
a 20 –.
- Copia del Avalúo Comercial de Bien Urbano, del veinticinco (25) de

octubre de dos mil ocho (2008), elaborado por el señor Arbey Monsalve
C. al bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52 – 45 del Municipio
de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No. 001-158421 - folios 21 a 25 –.
- Copia del Avalúo Corporativo No. 2011- INM – 015, elaborado por la
Corporación Avalúos, al bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52 –
45 del Municipio de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No. 001-158421. –
folios 30 a 38 –.
- Copia del Avalúo LCPR – METROPLUS 101-01/10 del ocho (8) de

mayo de dos mil diez (2010), elaborado por el Consorcio Inmobiliario
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
constituido entre la Lonja Colombiana de Propiedad Raíz y Avales

Ltda., al bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-42 del Municipio
de Itagüí con Matrícula Inmobiliaria No. 001-309653 - folios 39 a 44
–.
Corporación Avalúos, al bien inmueble ubicado en la Calle 57A No. 52
– 46 del Municipio de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No. 001-277686,
con fecha de inspección del cuatro (4) de mayo de dos mil once (2011).
– folios 45 a 49 –.
– 46 Segundo Piso del Municipio de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No.
001-277686, con fecha de inspección del veinticuatro (24) de agosto de
dos mil doce (2012) . – folios 51 a 53 –.
– 71 del Municipio de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No. 001-135347,
con fecha de inspección del treinta (30) de marzo de dos mil doce
(2012) . – folios 60 a 64 –.
- Copia del Avalúo LCPR – METROPLUS 086-02/10 del veinticinco (25)

de mayo de dos mil diez (2010), elaborado por el Consorcio
Inmobiliario constituido entre la Lonja Colombiana de Propiedad Raíz y
Avales Ltda., al bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-42 interior
116 del Municipio de Itagüí con Matrícula Inmobiliaria No. 001-805150
- folios 65 a 70 –.
- Copia de la Resolución APR No. 060 del diecisiete (17) de mayo de dos
mil doce (2012) “Por la cual se inician las diligencias tendientes a la
adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía
administrativa y se formula oferta de compra de un inmueble a la
señora YULENY ORTIZ HINCAPIÉ, identificada con cédula de
ciudadanía NO. 43.835.680.” – folios 165 a 177 –.
- Copia de la Resolución APR No. 061 del diecisiete (17) de mayo de dos
mil doce (2012) “Por la cual se reconoce a la Unidad Social Rentista
(USR) Residente representada por la señora YULENY ORTIZ
HINCAPIÉ, identificada con Cédula de Ciudadanía NO. 43.835.680,
los Reconocimientos Económicos “POR TRÁMITES Y POR RENTA” –
folios 180 a 182 –.
- Solicitud de revisión y en subsidio impugnación del avalúo corporativo

No. 2011 – INM – 01, presentada por la señora Nancy Castaño
Hincapié, en representación de la señora Yuleny Ortiz Hincapié, el día
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
seis (6) de junio de dos mil doce (2012) ante METROPLUS S.A. –
folios 186 a 188 –.
- Respuesta a solicitud de revisión y en subsidio impugnación del avalúo

corporativo No. 2011 – INM – 01, proferida por la Corporación
Avalúos, fechada del doce (12) de julio de dos mil doce (2012) - folios
191 y 192 –.
Corporación Avalúos, al bien inmueble ubicado en la Carrera 53 No. 55
– 19 Segundo Piso del Municipio de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No.
001-546070, con fecha de inspección del veintinueve (29) de abril de
dos mil trece (2013), allegado en la declaración de la señora Gloria
Marulanda Ríos rendida el día diecisiete (17) de marzo de dos mil
quince (2015) en la audiencia de pruebas - folios 409 a 416 –.
4.- ANÁLISIS DEL CASO. La solución del problema jurídico debatido

pasa por el estudio de los siguientes aspectos de orden jurídico, fáctico y
probatorio, a cuya definición se aplica la Sala:
- La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.
- Deber de indemnización en la expropiación por vía administrativa.

Formalidades del Avalúo Comercial.
- La práctica de avalúos en los procesos de expropiación por vía

administrativa y el cálculo del valor de la compensación debida por la
afectación a causa de una obra pública.
4.1. La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.
La Constitución Política de 1991 reconoce como un derecho fundamental la

propiedad que pueden tener los particulares de conformidad con las normas
civiles, así como el reconocimiento de los derechos adquiridos conforme a
dicha normatividad, sin embargo, tal como lo indica la Carta Política, tal
derecho no es absoluto, por cuanto el mismo puede llegar a ser limitado, trae
consigo unas obligaciones de carácter social y ecológicas, y sobre él prevalece
el interés público y social, anteponiéndose al interés particular. Indica el
artículo 58 Superior:
ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de
1999.> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al
interés público o social.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es

inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá
haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine
el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a
posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.
-Subrayas del Despacho-
Conforme a la anterior definición constitucional, se observa que el derecho a

la propiedad, además de no ser absoluto, igualmente se puede perder a través
de la figura de la expropiación, la cual consiste en la extinción del derecho de
propiedad en manos de un particular, para transferir el dominio y la tenencia
material del bien a manos de la Administración, así mismo, toda expropiación
del derecho de propiedad inmobiliario, debe partir de unos motivos de interés
social o utilidad pública que se encuentran definidos previamente por el
Legislador.
Aunque la expropiación constituye un ejercicio legítimo de la potestad

administrativa, se tiene que la misma sólo se puede lograr por sentencia
judicial o por vía administrativa, bajo los procedimientos que el Legislador
haya definido para ello y con la posibilidad de control contencioso posterior,
siendo que en ambos casos quedará el deber de la Administración de
indemnizar previamente, con lo cual se pretende resarcir el daño consecuente
que significa la extinción coactiva del derecho de propiedad en cabeza de un
particular.
Respecto de la naturaleza de la expropiación por vía administrativa y el deber

correlativo de la Administración de realizar la previa indemnización, ha
indicado la H. Corte Constitucional lo siguiente:
“Esta Corte ha establecido que la expropiación puede ser definida “como una
operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir
la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la
comunidad y mediante una indemnización previa.”1
Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de
propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la expropiación
1
Corte Constitucional, C-153 de 1994, MP: Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte examinó la
constitucionalidad del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que autorizaba la entrega anticipada
del bien objeto de expropiación y en donde resume brevemente las características del proceso expropiatorio.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
de un conjunto garantías2. La principal de ellas es que se indemnice previamente al

afectado.
La expropiación, por regla general, requiere de la intervención de las tres ramas del
poder público: (i) del legislador que define los motivos de utilidad pública o interés
social que justifican la expropiación;3 ii) de la administración que declara para un
caso concreto los motivos de interés público o social e impulsa el proceso de
expropiación; y (iii) de la justicia que controla el cumplimiento de los requisitos
legales y constitucionales, garantiza el respeto a los derechos de los afectados, fija la
indemnización y puede decidir si decreta o se abstiene de decretar la expropiación.4
En el caso de la expropiación por vía administrativa, también intervienen las tres

ramas del poder, aun cuando la intervención del juez es sólo eventual, pues depende
de que el particular afectado decida controvertir la decisión de expropiación, el
precio indemnizatorio o las formas de pago. En materia de expropiación por vía
administrativa el legislador debe además señalar los casos especiales en que ésta
procede.
Otra garantía constitucional importante es la exigencia de que la indemnización sea

previa, como requisito sustancial de la expropiación. El artículo 58 reitera en este
punto el principio ubi expropriatio ibi indemnitas, según el cual el sacrificio que
representa la expropiación debe ser indemnizado con el objeto de reparar la
afectación del derecho de propiedad privada y preservar el principio de igualdad
ante las cargas públicas. Puesto que los cuestionamientos del actor en el presente
proceso están referidos a los requisitos constitucionales de la indemnización por
expropiación, pasa la Corte a examinar este punto con mayor detenimiento”.5
Ahora bien, para la procedencia de la expropiación por vía administrativa se

deben presentar unas condiciones de urgencia que autoricen el ejercicio de tal
potestad, las cuales deben ser declaradas por la autoridad administrativa
competente para ello, en los términos del artículo 64 de Ley 388 de 1997, así
mismo, la finalidad de la anterior declaración debe atender a unos motivos de
2
El origen de estos requerimientos data del período inmediatamente posterior de la revolución francesa, como
reacción a los poderes excesivos y arbitrarios del “antiguo régimen”, de acuerdo a los cuales era permitido
que el soberano, en ejercicio del “dominio eminente”, sustrajera los bienes de los sujetos, pagando una
indemnización para la cual no existía regulación alguna. Esto llevó a la consagración de tres principios del
régimen de la expropiación: (i) En cuanto a la causa, la expropiación no era legítima sino por motivos de
“necesidad pública” (dispuesto en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 y posteriormente en el artículo 545 del Código Civil francés bajo el término de “utilidad
pública”); (ii) en cuanto a la compensación pecuniaria, se proclamó el principio de la indemnización “justa y
previa” (Igualmente dispuesto en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 y en el artículo 545 del Código Civil); (iii) en cuanto al procedimiento de la expropiación,
durante el período napoleónico fue instaurada la garantía de un procedimiento regulado rigurosamente, de
acuerdo al cual, el juez, considerado como el guardián de la propiedad privada, era quien se pronunciaba
acerca de la expropiación (Este principio fue proclamado en la Ley Napoleónica del 8 de Marzo de 1810, la
primera ley general relativa al régimen de la expropiación). Ver André de Laubadère y otros, Traité de Droit
Administratif, Tomo II, 9ª Edición, E.J.A, 1992, p. 326.
3
Se trata de la llamada causa expropiandi. Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 1994, MP: Fabio Morón
Díaz, en donde la Corte examinó la constitucionalidad del Decreto No. 1185 de junio 10 de 1994 "Por el cual
se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa”, y se adoptan otras medidas dictadas al amparo
de la emergencia económica decretada por el desbordamiento del río Páez, con el fin de atender las
necesidades de construcción, reconstrucción y desarrollo de núcleos urbanos en las áreas de desastre y de
riesgo", en favor de las comunidades indígenas que habitaban en territorios afectados.
4
Corte Constitucional, Sentencia C-531 de 1996, MP: José Gregorio Hernández, en donde la Corte aclaró que
la obligatoriedad de la intervención judicial en los procesos de expropiación, sólo se predica de la
expropiación ordinaria.
5
Corte Constitucional. Sentencia C-1074 del cuatro (4) de diciembre de dos mil dos (2002). Magistrado
Ponente Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
11
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
utilidad pública o interés social que puede invocar la Administración, los

cuales se encuentran en el artículo 63 ejusdem, por el cual se estableció lo
siguiente:
ARTÍCULO 63. MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. Se considera que existen

motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el
derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles,
cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad
administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia,
siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d),
e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.
Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por
vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la
propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles
objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la presente ley.
Así mismo, las finalidades a las que hace relación la norma en comento son
las siguientes - artículo 58 ejusdem –:
a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de

la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de

legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las
contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos
y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios

públicos urbanos;
d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución

de servicios públicos domiciliarios;
e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de

transporte masivo;
h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local,

incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;
j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los

recursos hídricos;
k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los

términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la
presente ley;
l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través

de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de
tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta
ley;
m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
De igual forma, según lo establecido por el artículo 66 de la norma en cita, la

decisión de que la expropiación se realice por vía administrativa deberá
tomarse una vez se inicia el procedimiento legal por parte de la autoridad
competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que se debe
notificar al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble que va a
expropiarse y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
ejecutoria, siendo que dicho acto constituye la oferta de compra por la que se
busca obtener un acuerdo para llegar a la enajenación voluntaria. En el mismo
acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se debe
indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios,
el cual será igual al avalúo comercial.
Consecuentemente, una vez la Administración ha tomado la determinación de

iniciar la expropiación por vía administrativa, y una vez vencido el término de
30 días contados a partir del momento en que se comunica la oferta para llegar a
un acuerdo formal para la enajenación voluntaria -artículo 61 inciso 6º de la Ley
388 de 1997-, deberá la entidad competente disponer de la expropiación por vía
administrativa, mediante acto administrativo motivado que deberá contener los
siguientes requisitos, de acuerdo al artículo 68 del ordenamiento precitado:
ARTÍCULO 68. DECISION DE LA EXPROPIACION. Cuando habiéndose

determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía
administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria
del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya
llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato
de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto
motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual
contendrá lo siguiente:
1. La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.
2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.
3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de

utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de
urgencia que se hayan declarado.
4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la

correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que
se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya
dispuesto la expropiación.
5. La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos

reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente
procedan en vía gubernativa.
4.2. Deber de indemnización en la expropiación por vía administrativa.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
Formalidades del Avalúo Comercial.
En este punto, en lo que respecta al valor del precio indemnizatorio, como ya

se indicó líneas arriba, deberá corresponder con el avalúo comercial del
inmueble objeto de expropiación por vía administrativa, en los términos del
artículo 67 de la Ley 388 de 1997.
Sobre este aspecto, se debe tener en cuenta, de igual forma, que el avalúo
comercial del bien constituye un parámetro o punto de partida para el
reconocimiento del valor indemnizatorio, sin embargo, se tiene que tal
fórmula no es aplicable para todos los casos, pues pueden existir situaciones
donde las necesidades de la comunidad o las misma circunstancias fácticas del
bien en cuestión, no permite tomar como parámetro el avalúo comercial del
inmueble, eso sí, luego de la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 1999,
quedó proscrita toda posibilidad de expropiación sin indemnización.
Sobre este punto, la H. Corte Constitucional mediante la sentencia C- 1074 de

2002, ya citada, indicó respecto al carácter justo de la indemnización por
expropiación, lo siguiente:
“La indemnización por expropiación debe ser justa
Aun cuando el texto constitucional no menciona expresamente si la indemnización

por expropiación debe ser justa, esta exigencia se ha deducido de la referencia que
hace el texto del artículo 58 de la Carta a la necesidad de ponderar los intereses de
la comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización por expropiación.
La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la referencia a los intereses de la

comunidad y del afectado, corresponde claramente a la exigencia constitucional del
carácter justo que debe tener la indemnización. Así ha señalado: “esta frase
significa que la indemnización debe ser justa, realizando así este alto valor
consagrado en el Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda, además, con el artículo
21 del Pacto de San José”, según el cual “ninguna persona puede ser privada de sus
bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad
pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley.”6
Con anterioridad al Acto Legislativo No. 1 de 1999, esta Corporación sostuvo que
existían eventos en los que era “justo” no reconocer un valor indemnizatorio a quien
fuera expropiado. Así, en la sentencia C-358 de 1996,7 dijo la Corte lo siguiente:
Si la obligación que se desprende del artículo citado consiste en pagar una

indemnización justa, a cambio de la expropiación, es preciso anotar que la justicia
6
Corte Constitucional, C-153 de 1994, MP: Alejandro Martínez Caballero, ya citada. Ver también la sentencia
C-374 de 1997, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte al examinar la constitucionalidad
de las normas que regulaban la extinción de dominio de bienes adquiridos de manera ilícita, hizo una
distinción entre la figura consagrada en el artículo 34 constitucional y la expropiación regulada por el artículo
58.
7
Corte Constitucional, Sentencia C-358 de 1996, MP: Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández
Galindo, en donde la Corte analiza la constitucionalidad de un convenio de inversión extranjera que establece
la obligatoriedad de indemnización en los casos de nacionalización y expropiación. La Corte señala que a
pesar de que el Convenio Americano de Derechos Humanos establezca en su artículo 21 que nadie podrá ser
privado de su propiedad sin que se le garantice una indemnización justa, existen situaciones, justificadas por
razones de equidad, en las que lo justo es que no haya indemnización.
14
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
de la indemnización condiciona, sin duda, la existencia del deber. Se trata, en este

caso, de una relación regida por la igualdad aritmética, determinante de la llamada
justicia retributiva o correctiva. De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio
de 100, deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha
ocasionado; si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50, pero, por ejemplo, si el daño
causado por un hecho, se compensa por el provecho derivado del mismo, no hay
lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa, y son éstos los casos que el
legislador debe evaluar, en concreto, para determinar si, por razones de equidad (es
decir, de justicia), la indemnización no procede. (...)
¿Quiere decir lo anterior, que bajo los actuales parámetros constitucionales, la

disminución del valor de la indemnización que se reconozca al particular
expropiado, en aras de consultar los intereses de la comunidad, puede llegar a ser de
tal magnitud que finalmente no se le reconozca ningún valor como indemnización?
La Corte considera que ello no es posible, pues luego de derogada la posibilidad de

expropiación sin indemnización por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, es claro que la
limitación a la indemnización en caso de expropiación no puede llegar hasta el punto
de no reconocer ningún valor al particular afectado. Indemnizaciones simbólicas o
irrisorias no serían justas.
La referencia a los intereses de la comunidad y del particular afectado también resalta

un cambio fundamental introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del valor
de la indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y general, sin
tener en cuenta el contexto de cada caso, sino que requiere la ponderación de los
intereses concretos presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización
corresponda en realidad a lo que es justo. Esta característica puede llevar a que el juez,
luego de ponderar los intereses, en cada caso, establezca una indemnización inferior al
total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda, dado que el
Acto Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin
indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización adecuada,
como ya se dijo.
La ponderación de los intereses enfrentados en cada caso la hace el juez. Se trata de

un requisito que también impide que el monto de la indemnización finalmente fijado,
y las condiciones de su pago, sean arbitrarios, por violar los parámetros legales, por
obedecer a prejuicios o a un animus discriminatorio, por carecer de razonabilidad
en las circunstancias en que colisionaron el interés del afectado y el interés de la
comunidad, o por ser evidentemente desproporcionados.8
En conclusión, debe considerarse que la expropiación por vía administrativa

de un bien cuyo titular es un particular, trae de contera la obligación de
indemnizar el daño resultante del ejercicio de dicha potestad, indemnización
que no debe exceder los parámetros de lo que se considere justo, ni mucho
menos que resulte deficitario respecto a tal parámetro, pues en este caso se
conculcaría el principio de responsabilidad que rige todo tipo de actividad
administrativa, del cual se desprende el derecho subjetivo del particular a ser
indemnizado justamente cuando se le ocasiona un daño, siendo que, así
mismo, el particular expropiado puede acudir ante el Juez de lo Contencioso
Administrativo para que este determine el valor justo de la indemnización
cuando se considera que la misma no cumple con los parámetros ya indicados
8
Op. Cit. Sentencia C-1074 de 2002.
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Instancia: PRIMERA
o para controvertir los motivos de utilidad pública o interés social invocados

por la Administración, conforme se faculta a partir de la modificación
introducida por el Acto Legislativo 01 de 1999 al artículo 58 de la
Constitución Política.
Ahora, según el artículo 2º del Decreto 1420 de 1998, el valor comercial de un

inmueble, sobre el cual se calcula el precio indemnizatorio, se entiende como
“el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el
comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las
condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien”, siendo que las entidades y
personas competentes para realizar avalúos comerciales serán el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que haga sus veces, y las personas
naturales o jurídicas de carácter privado registrados y autorizados en la lonja
de propiedad raíz del lugar donde se haya de realizar el avalúo comercial.
Igualmente, la entidad o persona encargada del avalúo comercial del

inmueble, sobre el cual se calcula el precio indemnizatorio deberán especificar
el método utilizado para realizarlo -el método de comparación o de mercado,
el de capitalización de rentas o ingresos, el de costo de reposición o el
residual9- y el valor definido, con estimación específica del valor del suelo, el
de las edificaciones y las mejoras, cuando las hubiere, además de las
consideraciones que lo llevaron a tal estimación.
En lo que respecta a los parámetros y contenido del avalúo comercial, la

norma en mención indica en lo pertinente:
“Artículo 21º.- Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación

del valor comercial:
1. La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la

realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo.
2. La destinación económica del inmueble.
3. Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se

realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los
coeficientes de copropiedad.
4. Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad

de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada
uno de ellos.
9
Artículo 25 del Decreto 1420 de 1998 y artículos 1° a 4° de la Resolución IGAC No. 620 de 2008
16
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
5. Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el

inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación
para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se
determinarán en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte
afectada del inmueble para establecer su valor comercial.
6. Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los
inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una
afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de
ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse
independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se
dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.
7. Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica,
arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado,
el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la
depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de
conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho
inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien,
utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse
en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.
8. La estratificación socioeconómica del bien.
Artículo 22º.- Para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán
tener en cuenta por lo menos las siguientes características:
A. Para el terreno
1. Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma

2. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección
3. Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio
4. Tipo de construcciones en la zona
5. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos
domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte
6. En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta
las agrológicas del suelo y las aguas.
7. La estratificación socioeconómica del inmueble
B. Para las construcciones:
1. El área de construcciones existentes autorizadas legalmente

2. Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados
3. Las obras adicionales o complementarias existentes
4. La edad de los materiales
5. El estado de conservación física
6. La vida útil económica y técnica remanente
7. La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido
8. Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas
comunes.
17
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
C. Para los cultivos:
1. La variedad
2. La densidad del cultivo
3. La vida remanente en concordancia con el ciclo vegetativo del mismo
4. El estado fitosanitario
5. La productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se
encuentre localizado.
Por último, se tiene que el artículo 30 del aludido Decreto establece que
cuando el inmueble objeto de avalúo cuente con obras de urbanización o
construcción adelantadas sin el lleno de los requisitos legales, estas no podrán
tenerse en cuenta para la determinación del valor comercial.
4.3. La práctica de avalúos en los procesos de expropiación por vía

administrativa y el cálculo del valor de la compensación debida por la
afectación a causa de una obra pública.
El artículo 67 de la Ley 388 de 1997, al establecer la indemnización y forma

de pago de las indemnizaciones por vía administrativa, indicó que dicho valor
debe ser igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en
los casos de enajenación voluntaria, es decir, remite al artículo 61 del mismo
cuerpo normativo, siendo que sobre el avalúo de inmuebles con tales fines, la
norma precitada establece el procedimiento para realizar tales avalúos,
indicando lo siguiente:
ARTICULO 61. MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE

ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al
procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989:
El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto

Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos
privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado
por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos
establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el
gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación
urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en
relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.
La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en

títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el
proyecto a desarrollar o permuta.
Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente ley se acepte la concurrencia

de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán
provenir de su participación.
La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con
sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a
recursos en vía gubernativa.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días

hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un
acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa
de compraventa.
No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se

haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración
lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al
proceso.
Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad

adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato
o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito
que fueron adquiridos.
PARAGRAFO 1o. Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le

descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el
anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la
adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en
plusvalía o la contribución de valorización, según sea del caso.
PARAGRAFO 2o. Para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno
Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que
deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en
factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona
geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble,
factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por el artículo 63 de la Ley 1537 de

2012.> Los ingresos obtenidos por la venta de inmuebles por medio del
procedimiento de enajenación voluntaria descritos en el presente artículo no
constituyen renta ni ganancia ocasional.
La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1420 de 1998, señalando

las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los
avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes
inmuebles adquiridos mediante enajenación forzosa, enajenación voluntaria, a
través del proceso de expropiación por vía judicial, y a través del proceso de
expropiación por vía administrativa, para lo cual señaló cuáles deben ser los
parámetros para fijar el valor comercial del inmueble, tal como se precisó en
el acápite que precede.
Por su parte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la Resolución

No. 620 del 23 de septiembre de 2008, estableció los procedimientos para los
avalúos dispuestos en la Ley 388 de 1997, indicando como técnicas
valuatorias la de comparación o de mercado, el de costo de reposición, y el
residual, como ya se dijo, así como su forma de aplicación, siendo que,
respecto del cálculo del valor de la compensación debida por la afectación a
causa de una obra pública, indicó en su artículo 21 en cuanto a la forma para
calcular tal valor lo siguiente:
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
ARTÍCULO 21º.- CÁLCULO DEL VALOR DE LA COMPENSACIÓN

DEBIDA POR LA AFECTACIÓN A CAUSA DE UNA OBRA PÚBLICA. La
forma para calcular este valor será:
1. Estímese el valor comercial del bien antes de la afectación.
2. Tómese como base dicho valor y estime el rendimiento financiero, con la tasa de
interés bancaria corriente certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia
existente en el momento de la afectación, el cual se multiplicará por el número de
meses que dure la afectación.
3. Si el bien es susceptible de producir renta (independientemente que lo esté

utilizando el propietario) dicho canon mensual multiplicado por el número de meses
que dure la afectación, podrá tomarse como el valor de compensación durante el
tiempo de afectación. Para su estimación deberán tomarse los valores de
arrendamientos de bienes comparables que existan en el entorno.
4. Si la estimación de dicho valor se hace a “posteriori” independiente que se vaya a

adquirir o no el predio; el valor de la compensación será calculado de la siguiente
manera: Se calcula el avalúo comercial que tenía el bien en el momento de aplicarse
la afectación legalmente y con base en dicho valor se calcula el rendimiento
financiero, tomando la tasa de interés bancario menos lo que corresponda al IPC del
período que estuvo afectado, siempre y cuando el bien siga en cabeza del propietario.
(Ver Capítulo VII - De las Fórmulas Estadísticas).
Para estimar el monto de la compensación de las rentas o ingresos que se dejan de

percibir por una limitación temporal o definitiva (numeral 6° del artículo 21, decreto
1420 de 1998) se deberán tener en cuenta:
- Las declaraciones para efectos tributarios.
- El balance contable que se presente para la Cámara de Comercio.
En caso de que la empresa no esté obligada a presentar ninguna de las anteriores,

deberá probar la utilidad neta del negocio de por lo menos los seis meses anteriores,
mediante un estado de pérdidas y ganancias mensual firmado por un contador público
titulado, con matrícula profesional vigente.
Esta utilidad neta mensual debe multiplicarse por los meses que se hayan establecido
como período de compensación.
Si en el plan de ordenamiento o decisiones administrativas que configuran acciones

urbanísticas se autorizan acciones generadoras de plusvalía en la zona y en ella
existen afectaciones en razón del plan vial u otras obras públicas, es necesario tener
en cuenta lo establecido en el artículo 78 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 37 de la
Ley 9a. de 1989, en lo que se refiere a las áreas.
5. DEL CASO CONCRETO.
La señora Yuleny Ortiz Hincapié solicita la nulidad del acto administrativo por
medio del cual el Municipio de Itagüí dispuso la expropiación por vía
administrativa del bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-45 - 43,
identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 001-158421, en lo atinente al
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Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
valor reconocido por concepto de precio indemnizatorio.
Para resolver los diferentes cuestionamientos que presenta la parte actora en

relación con el avalúo que sirvió de base para fijar el precio indemnizatorio en
los actos administrativos demandados, la Sala se permite traer a colación los
avalúos comerciales realizados sobre el predio que fuera de propiedad del
accionante y allegados al plenario por las partes.
En primer lugar, se tiene que con la demanda se presentaron los siguientes

avalúos realizados al bien inmueble objeto de expropiación:
- Avalúo Comercial de Bien Urbano, del veinticinco (25) de octubre de dos

mil ocho (2008), elaborado de manera particular por el señor Arbey
Monsalve C. al bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52 – 45 del
Municipio de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No. 001-158421 - folios 21 a 25
–, en el que se determinó:
“8. AVALUO COMERCIAL:
Teniendo en cuenta el mercado inmobiliario del sector, y del municipio (oferta y

demanda de propiedad raíz), como también el arriendo de las mismas y la consulta a
inmobiliarias del municipio (Arrendando Bien Raíz, teléfono 281 69 87,
Arrendamientos Sukasa, teléfono 3 73 26 13), y utilizando los métodos valuatorios de
la renta y el comparativo homogeneizado, además de la información recolectada en
base a encuestas y la visita personal al inmueble se obtuvo lo siguiente:
Primer piso:
ITEM AREAS VALOR UNITARIO VALOR TOTAL

AREA PRIVADA 53.40 M2 $850.000 $45.390.000
CONSTRUIDA
AREA DE PATIOS 9.00 M2 $300.000 $2.700.000
TOTAL $48.090.000
Segundo Piso:
ITEM AREAS VALOR UNITARIO VALOR TOTAL

AREA PRIVADA 53.40 M2 $700.000 $37.380.000
CONSTRUIDA
AREA DE PATIOS 9.00 M2 $300.000 $2.700.000
TOTAL $40.080.000
- Avalúo Corporativo No. 2011- INM – 015, elaborado por la Corporación

Avalúos, al bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52 – 45 del Municipio
de Itagüí, Matrícula Inmobiliaria No. 001-158421. – folios 30 a 38 –.
“9. MÉTODOS UTILIZADOS EN ESTE AVALÚO
Para la determinación del valor comercial del inmueble, en el presente avalúo se
analizaron los siguientes métodos:
21
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
MÉTODO COMPARATIVO O DE MERCADO.

(…)
MÉTODO DE REPOSICIÓN
(…)
10. VALOR COMERCIAL DEL INMUEBLE
AREAS Y VALORES (AVALUO)

CONCEPTO DIMENSIONES V/R PARCIAL
M2 UNITARIO
CONSTRUCCIÓN 59.55 470.000 27.988.500
PISO 1
PATIO PISO 1 3.18 150.000 477.000
CONSTRUCCIÓN 56.89 450.000 25.600.500
PISO 2
PATIO PISO 2 3.45 150.000 517.500
LOTE 62.73 500.000 31.365.000
TOTAL DEL 85.948.500
AVALUO
Sea lo primero indicar que el avalúo presentado con la demanda Avalúo

Comercial de Bien Urbano, del veinticinco (25) de octubre de dos mil ocho
(2008), elaborado por el señor Arbey Monsalve C, no puede ser tenido en
cuenta para determinar el valor comercial del bien inmueble que era propiedad
de la demandante, toda vez que de conformidad con el artículo 19 el Decreto
1420 de 199810 los avalúos tienen una vigencia de un (1) año, por lo que el
mismo no se encontraría vigente, incluso, para la fecha en que se profirió la
resolución por medio de la cual se presentó la oferta de compra - diecisiete
(17) de mayo de dos mil doce (2012).
Adicionalmente, en el avalúo particular realizado por la parte demandante no

se da explicación alguna de la forma cómo se determinó el valor del metro
cuadrado asignado al bien inmueble, pues, a pesar de que se enuncia que se
utilizaron los métodos valuatorios de la renta y el comparativo
homogeneizado no se identifican las posibles consultas que se hayan realizado
en el mercado para establecer el mismo, partiendo de condiciones específicas
similares a la construcción objeto de avalúo, ni documento alguno que
respalde dicha conclusión; en otras palabras, no se advierte ninguna
explicación que constituya una premisa suficiente que permita concluir que
el valor promedio de venta del M2 establecido en los avalúos ascienda
realmente a las sumas allí consignadas, estando dicho documento
desprovisto de apoyo probatorio.
Según el criterio reiterado por el Consejo de Estado, en los procesos de

expropiación administrativa resulta insuficiente que en los avalúos
comerciales que se realizan o se presenten al interior de un proceso judicial
donde se pretenda desvirtuar el precio determinado en los actos
administrativos que dispone la expropiación se determinen valores sin
10
Artículo 19º.- Los avalúos tendrán una vigencia de un (1) año, contados desde la fecha de su expedición o
desde aquella en que se decidió la revisión o impugnación.
22
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
argumentos técnicos que lo fundamenten. Al respecto se pronunció el

Máximo Tribunal:
“En ese orden de ideas, respecto de la sujeción de los dictámenes periciales rendidos al
interior de procesos judiciales, que versen sobre expropiación administrativa, la
Sección Primera del Consejo de Estado11 ha señalado:
“6.2.2. Reglas del avalúo comercial de los inmuebles objeto de expropiación

administrativa. Requisitos del dictamen pericial contentivo de un avalúo
comercial
(…)
En los artículos 12 a 19 del Decreto 1420 de 1998 se regula el procedimiento

para la elaboración y controversia de los avalúos, señalándose las entidades ante
quienes puede solicitarse la realización del avalúo, los requisitos de la solicitud
respectiva, la responsabilidad de los avaluadores respecto de la veracidad de la
información urbanística que afecte o haya afectado el inmueble objeto del predio
en el momento de la realización del avalúo, y la oportunidad, forma y
procedimiento de revisión del avalúo.
Por otro lado, en los artículos 20 a 26 de esta norma reglamentaria se definen los
parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos, entre los que se
destacan los siguientes:
(i) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y
las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus
informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial
definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si
fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. (art. 20)
(ii) Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor

comercial: a) La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al
momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del
mismo; b) La destinación económica del inmueble; c) Para los inmuebles
sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las
áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes
de copropiedad; d) Para los inmuebles que presenten diferentes características de
terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los
valores unitarios para cada uno de ellos; e) Dentro de los procesos de
enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del
avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización
de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinarán en
forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del
inmueble para establecer su valor comercial; f) Para los efectos del avalúo de que
trata el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, los inmuebles que se encuentren
destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione
una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del
desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del
inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un
período máximo de seis (6) meses; g) Cuando el objeto del avalúo sea un
inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no
existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de
11
Sentencia del 16 de julio de 2015. M.P.: Guillermo Vargas Ayala. Rad. 2004 01027 01. Actor: César
Guillermo Abadía Acosta y otros.
23
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada,

también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.
Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de
reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los
materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta
las adecuaciones que se le han introducido; y h) La estratificación
socioeconómica del bien. (art. 21)
(iii) Así mismo, para la determinación del valor comercial de los inmuebles se
deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características: a) Para el
terreno: aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma; clases de
suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección; las normas
urbanísticas vigentes para la zona o el predio; tipo de construcciones en la zona;
la dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos
domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte; en zonas
rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las
agrológicas del suelo y las aguas; y la estratificación socioeconómica del
inmueble; b) Para las construcciones: el área de construcciones existentes
autorizadas legalmente; los elementos constructivos empleados en su estructura y
acabados; las obras adicionales o complementarias existentes; la edad de los
materiales; el estado de conservación física; la vida útil económica y técnica
remanente; y la funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido; c) Para
bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes; d)
Para los cultivos: la variedad; la densidad del cultivo; la vida remanente en
concordancia con el ciclo vegetativo del mismo; el estado fitosanitario; y la
productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se
encuentre localizado. (art. 22)
(…)
(v) Para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las
Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos
observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo
amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o
capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. (art. 25)
(…)
6.2.2.2.- Ahora bien, como antes se expresó, en los dictámenes periciales que se
rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el
que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía
administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos
designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos
antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 762 de
1998 e igualmente, por tratarse de una prueba en una actuación judicial, deben
seguir las reglas que el estatuto de procedimiento civil establece para la
elaboración y rendición de los informes técnicos que se les solicite (artículos 233
y s.s.), expresando no solo las conclusiones de sus trabajos sino explicando las
razones técnicas y científicas en que se las mismas se fundamentan.
Precisamente, sobre este particular en la Sentencia del 14 de mayo de 2009 esta
Sección precisó lo siguiente:
(…)”12
12
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA –
DESCONGESTIÓN, Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ, Sentencia del
ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00034-02.
24
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
Adicionalmente, debe advertirse que el avalúo elaborado por el señor Arbey

Monsalve C. no reúne los requisitos para ser tenidos en cuenta como dictamen
pericial, de conformidad con el artículo 116 de la Ley 1395 de 2010,
normatividad vigente para la fecha de presentación de la demanda, ni tampoco
los consagrados en el artículo 219 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tales como el juramento
que debe rendir quien realiza la pericia sobre la ausencia de impedimento
alguno en el que pueda incurrir como perito en el proceso, la aceptación del
régimen de responsabilidad como auxiliar de la justicia, las razones técnicas,
de idoneidad y experiencia que sustenta dicha afirmación y el señalamiento de
los documentos con base en los cuales rinde su dictamen.
Teniendo en cuenta las falencias descritas y amparados en la sana critica, esta

Sala no puede dar plena credibilidad al avalúo presentado por la parte
accionante con el libelo petitorio.
Ahora bien, las otras pruebas traídas por la parte demandante con el fin de
desvirtuar el valor comercial asignado a su bien inmueble constan de
diferentes avalúos de otras propiedades ubicadas en la zona donde se
encontraba ubicada la propiedad de la accionante, realizados en los años 2010,
2011 y 2013; éstos son: i) Avalúo LCPR – METROPLUS 101-01/10 del ocho
(8) de mayo de dos mil diez (2010), elaborado por el Consorcio Inmobiliario
constituido entre la Lonja Colombiana de Propiedad Raíz y Avales Ltda., al
bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-42 del Municipio de Itagüí -
folios 39 a 44 –, ii) Avalúo Corporativo No. 2011- INM – 008, elaborado por
la Corporación Avalúos, al bien inmueble ubicado en la Calle 57A No. 52 – 46
del Municipio de Itagüí, con fecha de inspección del cuatro (4) de mayo de
dos mil once (2011). – folios 45 a 49 –, iii) Avalúo Corporativo No. 2011-
INM – 0036, elaborado por la Corporación Avalúos, al bien inmueble ubicado
en la Calle 57A No. 52 – 46 Segundo Piso del Municipio de Itagüí, Matrícula
Inmobiliaria No. 001-277686, con fecha de inspección del veinticuatro (24)
de agosto de dos mil doce (2012) . – folios 51 a 53 –, iv) Avalúo
Corporativo No. 2011- INM – 006, elaborado por la Corporación Avalúos, al
bien inmueble ubicado en la Calle 57A No. 52 – 71 del Municipio de Itagüí,
Matrícula Inmobiliaria No. 001-135347, con fecha de inspección del treinta
(30) de marzo de dos mil doce (2012) . – folios 60 a 64 –, v) Avalúo LCPR
– METROPLUS 086-02/10 del veinticinco (25) de mayo de dos mil diez
(2010), elaborado por el Consorcio Inmobiliario constituido entre la Lonja
Colombiana de Propiedad Raíz y Avales Ltda., al bien inmueble ubicado en la
Calle 56 No. 52-42 interior 116 del Municipio de Itagüí - folios 65 a 70 –.
Del análisis de algunos de estos avalúos puede advertirse que el valor del
metro cuadrado asignado a las propiedades allí valoradas evidentemente es
superior al fijado para el de la demandante; sin embargo, no se puede pasar
por alto que los avalúos dependen de las condiciones físicas de cada bien
inmueble, influyendo en su resultado diferentes circunstancias, tales como la
distancia del eje vial más dinámico, distancia a la próxima esquina, distancia
25
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
a centros de afectación negativa (retiro de quebrada, servidumbres, ubicación

del predio con relación a los puntos cardinales, grados de depresión social
del sector e índices de construcción. Incluso, de ello da cuenta el avalúo traído
al plenario a folios 59 a 64 Avalúo Corporativo No. 2011 – INM 006 del bien
inmueble ubicado en la Calle 57ª No. 52-71, en el que se establece un valor
de metro cuadrado a la construcción en $370.000, esto es, menor al asignado a
la construcción realizada en el inmueble de la demandante, aparentemente por
su estado de conservación. Así mismo, por ejemplo, el bien inmueble de la
demandante lo conformaban dos pisos, los cuales diferían en su estado de
conservación, pues, mientras el primer piso se encontraba en estado de
conservación buena, el segundo piso tenía un estado de conservación regular,
condición que influyó en el precio del metro cuadrado. – folio 33 –.
De otro lado, se observa que la cuantía de las pretensiones de restablecimiento

del derecho traída en el libelo petitorio se establece conforme a unos valores
de metro cuadrado determinado en el Avalúo LCPR – METROPLUS 086-
02/10 del veinticinco (25) de mayo de dos mil diez (2010), elaborado por el
Consorcio Inmobiliario constituido entre la Lonja Colombiana de Propiedad
Raíz y Avales Ltda., al bien inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-42
Interior 116, del Municipio de Itagüí, según unos resultados estadísticos. No
obstante, se desconoce el origen de dichos datos, pues a dicho avalúo no se
acompañó documento alguno que soportara la supuesta investigación realizada
para obtener las cifras estadísticas referidas.
En razón de lo anterior, no podría esta Sala tener en cuenta un valor de metro

cuadrado asignado a una propiedad que se encontraba ubicada en la misma
zona que la de la demandante, únicamente por su cercanía o porque
aparentemente tienen aspectos similares en su construcción, pues, cada avalúo
difiere dependiendo de las condiciones en las que se encuentre la propiedad,
no sólo estructuralmente sino también en su ubicación y linderos. Siendo así,
que la única prueba que podría desvirtuar el valor asignado en el acto
administrativo por medio del cual se dispuso la expropiación del bien
inmueble de la demandante sería un avalúo realizado al mismo bien inmueble
con el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para ello, elemento
probatorio que se echa de menos en el plenario, dado que la parte accionante
no realizó ninguna solicitud al respecto. Al respecto, advirtió el Consejo de
Estado en sentencia reciente:
“El presente asunto se centra en determinar si el valor que le fue reconocido y
pagado como indemnización al demandante, fue justo a partir del avalúo del
inmueble que le fue expropiado.
El a quo negó las pretensiones de la demanda porque no existe ninguna prueba que
contraríe el avalúo que tuvo en cuenta el municipio de Medellín para determinar el
valor del precio de la indemnización por la expropiación del bien del señor Muñoz
Zapata, por cuanto la prueba pericial que fue decretada, se tuvo por desistida ante
la falta de pago de los gastos del peritaje a cargo de la parte demandante.
26
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
En la apelación, el recurrente sostuvo que (i) existen otras pruebas que permiten
establecer que el precio no fue justo y, (ii) el avalúo practicado por la Corporación
Avalúos Asesoría en Desarrollo Urbano no se ajusta a las normas aplicables.
Sobre el primer reproche, la Sala advierte, como lo dijera el Tribunal Administrativo

de Antioquia, que no se practicó un dictamen pericial que permitiera contradecir de
manera precisa y directa, aquel que fue tenido en cuenta por el municipio de
Medellín para indemnizar al demandante.
Ahora, las pruebas que menciona la apoderada judicial del señor Muñoz Zapata si
bien se refieren a predios ubicados en la zona en la que estaba el del demandante, lo
cierto es que no permiten desvirtuar las conclusiones a las que llegó la Corporación
que efectuó el avalúo.
Dichas pruebas son genéricas, de modo que no se ocupan de manera específica y

directa al inmueble que era del señor Muñoz Zapata, lo cual resulta indispensable
para rebatir el avalúo oficial y, por consiguiente, derrumbar la presunción de
legalidad de los actos acusados.
Si bien no se trata de un escenario de tarifa legal en materia probatoria, la prueba

pertinente para controvertir un avalúo respecto de determinado bien, es un dictamen
pericial.
Por ello, esta Sala acogiendo la postura de la Sección Primera de esta Corporación
ha exigido a los dictámenes que se rinden en los procesos cuyo objeto es la nulidad
de un acto de expropiación, los mismos requisitos que deben cumplir los avalúos que
se realizan en los trámites de expropiación administrativa.
Sobre el punto, resultan relevantes las siguientes consideraciones que sobre la

materia efectuó esta Sala recientemente:
“…respecto de la sujeción de los dictámenes periciales rendidos al interior de

procesos judiciales, que versen sobre expropiación administrativa, la Sección
Primera del Consejo de Estado13 ha señalado: (…)
6.2.2.2.- Ahora bien, como antes se expresó, en los dictámenes periciales que se
rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el
que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía
administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos
designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos
antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 762 de
1998 e igualmente, por tratarse de una prueba en una actuación judicial, deben
seguir las reglas que el estatuto de procedimiento civil establece para la
elaboración y rendición de los informes técnicos que se les solicite (artículos 233
y s.s.), expresando no solo las conclusiones de sus trabajos sino explicando las
razones técnicas y científicas en que se las mismas se fundamentan.
Precisamente, sobre este particular en la Sentencia del 14 de mayo de 2009 esta
Sección precisó lo siguiente:
(…)
De lo anteriormente expuesto tenemos que: I) de conformidad con el artículo 237

del CPC el dictamen debe ser claro, preciso y detallado para poder explicar los
fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones; II) los dictámenes
13
Sentencia del 16 de julio de 2015. M.P.: Guillermo Vargas Ayala. Rad. 2004 01027 01. Actor: César
Guillermo Abadía Acosta y otros.
27
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
periciales que se rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del

derecho en el que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por
vía administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos
designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos antes
referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998; III) Para la elaboración de éstos
avalúos se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros
y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el
método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el
de costo de reposición o el residual, tal como dispone la Resolución 762 de 1998; y
IV) Cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación
de uno o más de los métodos enunciados en el artículo anterior, el avaluador debe
realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine.”14
Como se observa, al dictamen pericial se le exige el cumplimiento de los mismos
requisitos que al avalúo que sirve de soporte para la determinación de la
indemnización en el trámite de expropiación.
Por tanto, las pruebas que según la parte demandante no fueron tenidas en cuenta,
por no ser avalúos respecto del predio objeto del presente proceso, ni un dictamen
pericial sometido a las reglas que rigen la materia, no tienen la entidad suficiente
para demostrar que el avalúo practicado por la Corporación Avalúos Asesoría en
Desarrollo Urbano fijó un precio injusto.
De lo expuesto, esta Sala concluye que ante la ausencia de dictamen pericial en el

presente proceso, las demás pruebas no permiten establecer el valor del bien
inmueble expropiado y, por ende, no se demostró que aquel tenido en cuenta por el
municipio de Medellín para calcular la indemnización fue errado.”15
En este orden de ideas, para la Sala es claro que en el presente caso no se

demostró que el estudio realizado por la entidad encargada de realizar el
avalúo para determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación
estuviera errado, siendo que, una vez tal valor se consigna en el acto
administrativo por medio del cual se realiza la oferta para enajenación
voluntaria y la fijación del precio indemnizatorio para la expropiación por vía
administrativa, sobre el mismo opera la presunción de legalidad que cobija a
todas las actuaciones administrativas, siendo que para controvertir tales
decisiones, la carga de la prueba le corresponde exclusivamente a la parte
inconforme con el avalúo comercial. Al respecto, la Sección Primera del H.
Consejo de Estado, ha advertido reiteradamente que ante la presunción de
legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se dispone una
expropiación administrativa es al administrado a quien le corresponde
demostrar las falencias del avalúo realizado por la autoridad competente. Dijo
el Máximo Tribunal:
“De manera particular, esta Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca

de los avalúos comerciales practicados por las entidades legalmente autorizadas, a
efectos de fijar el valor de la indemnización en los eventos de expropiación por vía
administrativa y ha concluido que, aun cuando en el informe técnico no se precisen
14
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 8 de marzo de 2018, expediente número 05001 2331 000
2008 00034 02, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
15
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA,
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, Sentencia del tres (3) de mayo de dos mil dieciocho
(2018), Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00495-01.
28
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
las operaciones o la forma como fueron calculados los valores a partir de los
cuales se obtuvo el precio indemnizatorio, en la medida que dicho precio hace
parte del acto administrativo mediante el cual se dispone la expropiación, se
presume ajustado o calculado conforme a la ley y, por ende, corresponde al
interesado desvirtuar tal presunción.
Efectivamente, en sentencia de 14 de mayo de 2009 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont

Pianeta, Exp. Nº 2005-03509-01), consideró la Sala:
“Observa esta Corporación que si bien en el avalúo elaborado por la
Subsecretaría de Catastro Municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno
principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la
administración se determinó como resultado de la aplicación del “MÉTODO
COMPARATIVO DE MERCADO”, que “Consiste en deducir el precio por
comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o
equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre
otros”, y aunque se asegura que “Se han consultado las estadísticas y avalúos
recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz de
Medellín S. A., sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre
inmuebles similares”, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho
documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las
operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta
para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el
justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las
mismas críticas que el apoderado del Municipio demandado formula en su
apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la
mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de
Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de
apoyo probatorio.
No obstante lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los

actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra
amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de
las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en
contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el
proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su
incorrección.”
En tal sentido, para la Sala es claro que, en el caso de autos, correspondía a la

actora probar que el valor comercial del inmueble calculado por la Lonja de
Propiedad Raíz del Quindío, no se encuentra ajustado a los parámetros y criterios
expuestos en el Decreto 1420 de 1998 y que, por tanto, no indemnizaba de manera
justa y plena los perjuicios causados con la expropiación.
(…)
En este orden de ideas, la accionante tenía la carga de demostrar los errores o las
incorrecciones del avalúo oficial del inmueble y explicar de manera clara, precisa y
detallada las investigaciones y razones de orden técnico o de otro orden que se
tuvieron para conceptuar en el sentido en que lo hizo, (artículo 237, numeral 6º del
C.P.C.) de tal manera que el juzgador pudiera valorar la racionalidad y objetividad
de las conclusiones emitidas.16
16
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA,
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil
catorce (2014), Radicación número: 63001-23-31-000-2007-00014-01
29
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
Así las cosas, la Sala llega a la conclusión que la parte demandante no logró
desvirtuar el precio fijado por la entidad territorial demandada en el acto
acusado, lo que significa que al no haberse desvirtuado la presunción de
legalidad de la Resolución No. 15026 del veinte (20) de septiembre de dos mil
doce (2012), por medio de la cual se dispuso la expropiación administrativa
del inmueble ubicado en la Calle 56 No. 52-45/43, identificado con Matrícula
Inmobiliaria No. 001-158421, las pretensiones de la demanda deben negarse
comoquiera que la parte actora no demostró la incorrección del avalúo oficial.
6.- LA CONDENA EN COSTAS.
De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía
con lo preceptuado en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso,
como las pretensiones de la demanda no prosperaron, se condena en costas y
agencias en derecho a la parte demandante, las que serán liquidadas por la
Secretaría de esta Corporación, en virtud de lo dispuesto por las normas antes
citadas.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE ORALIDAD, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO.- NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
SEGUNDO.- SE CONDENA EN COSTAS a la parte demandante, las

que serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, conforme las reglas
previstas en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.
TERCERO.- En firme este proveído, archívese la actuación.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta Nº. 70.
LOS MAGISTRADOS,
GONZALO ZAMBRANO VELANDIA
30
Radicado: 05 001 23 33 000 2013 00559 00
Instancia: PRIMERA
LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO
RAFAEL DARIO RESTREPO QUIJANO
31

2013-00559-00 Expropiacion

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE ANTIOQUIA

MEDELLÍN, VEINTITRÉS (23) DE AGOSTO DE DOS MIL DIECIOCHO (2018)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Asunto: SENTENCIA Nº S4- 32

Tema: La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.

La señora YULENY ORTIZ HINCAPIÉ, por conducto de apoderado judicial

- La nulidad de la Resolución No. 15026 del veinte (20) de septiembre de

- A título de restablecimiento del derecho, se solicita el pago de la suma

En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, en la

1. Se indicó en el libelo petitorio que el día quince (15) de octubre de dos

2. Se informó que a la accionante se le notificó el Avalúo Corporativo No.

3. Se advirtió que en el inmueble objeto de expropiación funcionaba un

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Se citan en la demanda, con el cargo de resultar infringidos los artículos 13 y

La parte accionante, en el acápite de concepto de violación, básicamente,

proceso expropiatorio. Indicó que de haberse realizado una comparación de

Advirtió que el concepto de avalúo comercial que trae el artículo 2 del

POSICIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS

La entidad demandada, previamente haber constituido apoderado judicial,

Indicó el ente territorial demandado que la actuación administrativa cuya

Señaló que los avalúos en los que se soportó la expropiación administrativa

Finalmente, propuso como medios exceptivos de defensa:

- Presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.

La entidad vinculada, previamente haber constituido apoderado judicial,

Señaló que a pesar de que la parte demandante pretende el reconocimiento de

Finalmente, se propuso como excepción la falta de legitimación en la causa

- Por su parte, el apoderado de la Sociedad METROPLUS S.A., en sus

- Finalmente, el apoderado de la parte demandante alegó de conclusión –

Indicó que conforme a las declaraciones rendidas en el plenario, se estableció

La agencia del Ministerio Público a quien le correspondió por reparto conocer

No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos

1.- Competencia. El numeral 14 del artículo 152 del Código de

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

Así mismo, el numeral 1º del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 determina lo

ARTÍCULO 71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la

1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se

En consecuencia, es competente este Tribunal Administrativo para desatar en

2.- Planteamiento del Problema.

Consiste en resolver si a la demandante le asiste el derecho a la revisión y

Para ello la Sala emprenderá su estudio respecto del concepto de expropiación

3.- EL ASUNTO DE FONDO.

3.1. El caso concreto de la señora YULENY ORTIZ HINCAPIÉ. -Lo

El material probatorio que milita en el encuadernamiento se compone de las

- Copia del Avalúo Comercial de Bien Urbano, del veinticinco (25) de

- Copia del Avalúo LCPR – METROPLUS 101-01/10 del ocho (8) de

constituido entre la Lonja Colombiana de Propiedad Raíz y Avales

- Copia del Avalúo LCPR – METROPLUS 086-02/10 del veinticinco (25)

- Solicitud de revisión y en subsidio impugnación del avalúo corporativo

- Respuesta a solicitud de revisión y en subsidio impugnación del avalúo

4.- ANÁLISIS DEL CASO. La solución del problema jurídico debatido

- La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.

- Deber de indemnización en la expropiación por vía administrativa.

- La práctica de avalúos en los procesos de expropiación por vía

4.1. La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.

La Constitución Política de 1991 reconoce como un derecho fundamental la

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Conforme a la anterior definición constitucional, se observa que el derecho a

Aunque la expropiación constituye un ejercicio legítimo de la potestad

Respecto de la naturaleza de la expropiación por vía administrativa y el deber