Manual de Participante

Curso para Policía Primero y

Policía Segundo

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 ÍNDICE

Módulo. Ética Pública

Unidad 1. Conceptos clave para entender qué es la ética en el servicio público
Definición: ¿qué es la ética?
Ética y moral: nociones imbricadas
Ética a Nicómaco
Qué es ética VS qué no es ética
¿Qué es la ética pública?
Relación de la ética con otras disciplinas

Unidad 2. El dilema de la selección de valores

El dilema de la selección de valores
La distinción entre lo público y lo privado
La apropiación privada
Enfoques
Régimen democrático
Dilema de la selección de valores en un régimen democrático

Unidad 3. Interacción entre Ciudadanos – Funcionarios y los contravalores del

Servicio Público
Interacciones entre ciudadanos y funcionarios
El suplicio de Robert Damiens, (M. Foucault)
Interacción: Foucault entre el castigo y el cambio de conducta
Interacción entre ciudadanos y funcionarios—Justicia procedimental
Interacción entre ciudadanos y funcionarios-el caso de CDMX
¿Qué son los “contravalores” del servicio público en México?
Contravalores en la policía

1
Unidad 4. Diques de integridad y cultura de la ética pública
Diques de integridad y cultura de la ética pública
Diques de la integridad. Procesos históricos del Servicio Profesional de Carrera
Características comunes del Servicio Profesional de Carrera (SPC)
Evolución de los sistemas de servicio público
Lógica Servicio Civil de Carrera (SCC)
Lógica Servicio Civil de Empleo (SCE)
Leyes en México del Servicio Civil (SC)
Cinco “mitos” del SPC en México
Elementos mínimos para la ética pública en la policía

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MÓDULO I. ÉTICA PÚBLICA

3
UNIDAD 1. CONCEPTOS CLAVE PARA ENTENDER QUÉ ES LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO

Definición: ¿qué es la ética?

Ética y Moral

La palabra ética proviene del griego En latín la palabra costumbre se

ἔθος o ἦθος (ethos) que significa la designa con el término mos, moris

manera de hacer o adquirir las que se traduce también como

cosas, costumbre, hábito. El sufijo moral.

iKoS es “relativo a”. De ahí que Ética

se refiera a la rama de la filosofía que
estudia la manera de juzgar la
conducta humana.

A pesar de que ambas nociones se refieren al comportamiento humano y por

ello a veces son tomadas como sinónimo, ética y moral abordan dimensiones
distintas.

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Ética y moral: nociones imbricadas

Ética Moral

Doctrina del obrar humano

1. Conjunto de normas que
rigen el comportamiento de
las personas en cualquier
ámbito de la vida:
Ética del deporte, ética cívica,
ética profesional.
que pretende regular el
comportamiento individual y
colectivo en relación con el
bien y el mal
Ánimo para afrontar algo o
estado anímico (moral por los
suelos)

Confianza en el éxito (moral

2. Son normas reconocidas y
basadas en el “deber ser” de
ciertos comportamientos en
sociedad.
alta)
Que concierne al fuero interno
de las personas y no al orden
jurídico (obligación moral de
hacer algo)

Ambas nociones implican que los seres humanos utilicen:

• La razón: capacidad para pensar
• La libertad individual: capacidad de decidir cómo hacer las cosas, aún bajo
amenaza y con alto riesgo, el ser humano puede decidir si hace o no hace algo.

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Ética a Nicómaco

En este libro dedicado a su hijo, Aristóteles inquiere

sobre cuál es el fin de las acciones humanas. En el Libro I
considera que el fin debe ser la felicidad, pero la
verdadera felicidad consiste en hacer las cosas conforme
a la “recta razón” la cual se basa en la virtud.
En los Libros III-IV habla de la responsabilidad moral y las
virtudes. En ese sentido la moral tiene por ámbito las
(pasiones y) acciones humanas.
El concepto de virtud está vinculada a la elección
individual de ahí que en el Libro III distinga entre acto
voluntario e involuntario.

“Y, claro, dado que la virtud es doble -una
intelectual y otra moral- la intelectual
toma su origen e incremento del
aprendizaje en su mayor parte, por lo
que necesita experiencia y tiempo; la
moral, en cambio, se origina a partir de la
costumbre, por lo que incluso de la
costumbre ha tomado el nombre con
una pequeña variación. De aquí resulta
también evidente que ninguna de las
virtudes morales se origina en nosotros
por naturaleza: en efecto, ninguna de las
cosas que son por naturaleza se
acostumbra a otro comportamiento. Por
6
ejemplo, la piedra, que se dirige por
naturaleza hacia abajo, nunca podría
acostumbrarse a dirigirse hacia arriba ni
aunque uno tratara de acostumbrarla
tirándola miles de veces hacia arriba; ni
el fuego hacia abajo, ni ningún otro de
los elementos que se originan de una
manera podría acostumbrarse a un
comportamiento diferente. Por
consiguiente, las virtudes no se originan
ni por naturaleza ni contra naturaleza,
sino que lo hacen en nosotros que, de un
lado, estamos capacitados naturalmente
para recibirlas y, de otro, las
perfeccionamos a través de la
costumbre” (Libro II, Ética a Nicómaco,
p.75).

Qué es ética VS qué no es ética

Ética no es...
Ética es...

La capacidad de decidir sobre Un listado de buenas prácticas

lo que está bien y está mal. provenientes de sociedades
Lo que genera un bien común. lejanas a la nuestra,
Estándar de principios y imposibles de implementar en
valores que motivan a que los un contexto determinado
individuos tomen decisiones Un simple código emitido por
un órgano regulador que no
logra incidir sobre
comportamientos
El remedio a fenómenos
complejos como el de la
corrupción

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¿Qué es la ética pública?

Ética pública se refiere a los principios y valores que regulan la actuación de los servidores
públicos en los asuntos de gobierno.

• Es la ética aplicada entre quienes

ocupan un cargo por la vía de una
elección, oposición o designación
pero que tienen una
responsabilidad ante el Estado.
• Dichas responsabilidades se
traducen en actos concretos
orientados hacía el interés común
y/o de la ciudadanía.
• La ética pública alude a los actos
humanos en tanto que son
realizados por gobernantes y
funcionarios públicos, pero
implican responsabilidades
concretas.

Relación de la ética con otras disciplinas: derecho y política

En el estudio de la ética se ha analizado su relación con otras disciplinas.

Con el derecho

Tanto la ética como el derecho son doctrinas que se vinculan con el “deber ser”. La
distinción central proviene del carácter de la obligación que cada una genera. Mientras
que la ética o la moral generan una obligación de la conciencia del sujeto (fuero interno
o voz interna) el derecho establece una obligación externa cuya coerción está a cargo del
poder público y no exige un convencimiento moral del individuo para ser considerada
válida o adecuada.

8
Immanuel Kant ofrece una distinción:
Leyes morales: principios o máximas que guían la conducta humana en oposición a las
leyes naturales que establecen lo que sucede en la naturaleza.
Leyes jurídicas: las que regulan la conducta externa de los hombres y se definen de
conformidad con la norma del legislador político.
“Cuando no se refieren más que a acciones externas y a su legitimidad se las llama
jurídicas” (Kant, 1943: 22).

Con la política

La ética pública no puede ser adoptada por decreto o por receta. La ética tiene que
ver más con convicciones, motivaciones, pero sobre todo con decisiones
individuales.

Fernando Savater (1988) “la idea de que se puede curar o modificar la política por dosis
de ética es una ilusión engañosa de la que se debe despertar. No se pueden curar los
males de la política con base en la ética, lo mismo que no se pueden apagar los incendios
forestales con un hisopo de agua bendita. La política requiere mejor política, la reforma
de la política requiere mejor política (..) y su vía es el voto, la presión sobre los políticos,
la participación”.

9
 La relación entre ética y política puede llegar a ser peligrosa ya que esta última
introduce un relativismo moral que puede llegar a ser instrumentada para
justificar decisiones extremas como el totalitarismo (factor legitimador).

Hannah Arendt en “Los orígenes del

totalitarismo” recuerda: “El totalitarismo difiere
esencialmente de otras formas de opresión
política que nos son conocidas, como el
despotismo, la tiranía y la dictadura. Allí donde se
alzó con el poder, desarrolló instituciones
políticas enteramente nuevas y destruyó todas
las tradiciones sociales, legales y políticas del
país” (p.617)

En sus célebres conferencias recopiladas en “El político y el científico” Max Weber

desarrolla “la política como vocación”. Ahí distingue dos tipos de ética que guían la
acción de los políticos.

Ética de la responsabilidad Ética de la convicción

Prever las consecuencias de cada una de Actuar a partir de las convicciones,

las acciones y hacerse cargo de las pensando que se es justo, sin hacerse
mismas. cargo de las consecuencias.
Esta ética es la que guía al buen
gobernante.

Ambas éticas no se contraponen forzosamente, siguen lógicas distintas.

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UNIDAD 2. EL DILEMA DE LA SELECCIÓN DE VALORES

El dilema de la selección de valores

Los valores son generales y las virtudes individuales.
¿Cómo hablar de ética pública?
 Los valores son una construcción social, histórica, y las virtudes se adoptan
individualmente y llevan los valores al ámbito de lo concreto.
 Los valores son siempre una referencia, se concretan a través de reglas (formales e
informales) pero también se realizan a través de conductas puntuales (“moralidad
social”). Ejemplo. Una regla informal, es una regla no escrita pero cumplida por
la sociedad. Sería las que aplican a modales, como el saludar cuando se llega a
un lugar o hablar “de usted” cuando existe un vínculo de respeto.
 En materia de ética, sin embargo, no todo puede ser resuelto con reglas: tras ellas,
hay siempre decisiones individuales y valores comunes de referencia.

La distinción entre lo público y lo privado

 Esa distinción es parte del proceso político que se inició con la Ilustración y el
liberalismo.
 La lenta construcción del Estado de derecho se ha traducido en la salvaguarda, cada
vez más amplia, de las libertades individuales.

11
 También produjo una distinción teórica adicional entre los valores públicos y las
virtudes privadas.
 Sin embargo, irónicamente, en la práctica generó una confusión entre espacio
público y ámbito privado.

Lo público
• Lo que es de interés o de utilidad
común, lo que concierne a la
comunidad.
• Lo que se desarrolla a la luz del
día.
• Lo que es de uso común,
accesible para todos
Lo privado
• Utilidad e interés individual
• Lo secreto, lo preservado, lo
oculto
• Lo cerrado que se sustrae a la
disposición de los otros
(publicare-”confiscar”,
“sustraer al uso particular”).

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La apropiación privada

En una democracia existen valores básicos. La apropiación privada de los espacios

públicos es la condición clave para reconocer una conducta ética contraria a la
democracia.
Esa apropiación puede adoptar formas diversas. La más conocida es la búsqueda de la
riqueza individual mediante el usufructo ilegítimo de recursos públicos. Pero no es la
única (intereses privados sobre intereses públicos).
La definición más común de corrupción es: “la apropiación o abuso de un cargo para
beneficio personal” (y esta definición general puede tener diversas manifestaciones).

Enfoques

Las consecuencias de esas distintas formas de apropiación privada de los espacios

públicos se han estudiado desde diversos enfoques:

Enfoque político (régimen político)

Toda apropiación privada de los espacios de distribución y
ejercicio del poder describe los principios de un régimen
no democrático (pluralidad vs dictadura)

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 Enfoque de la transparencia (rendición de cuentas)
Todo ocultamiento conduce a la discrecionalidad y a la
ausencia de responsabilidad (casos de mejora en la
gestión, APN’s)

Enfoque de administración pública

El uso de los recursos para obtener privilegios privados se
traduce en patrimonialismo y en sistema de botín (SNTE,
reparto de cargos públicos)

Enfoque de política pública

Esa apropiación, entendida como una pugna entre
intereses encontrados, constituye el desafío más
importante de la implementación (PROCAMPO, Acciones
de transferencias directas)

Régimen democrático

• Existen diversas definiciones sobre

democracia. No existe una sola definición. Sin
embargo, hay elementos básicos que deben de
existir para que un gobierno se considere
democrático.
• La democracia es una manera de procesar la
vida pública, es una forma de vida.

14
 • La democracia no implica
exclusivamente la forma de acceder el poder
sino también la manera mediante la cual éste
se ejerce (M. Merino, 2012)
• En su proceso de construcción están
implicados distintos valores que conducen al
fortalecimiento institucional y que generan
certezas, así como resultados concretos.

Condiciones de la democracia

Fuente: IDEA Internacional, The global state of democracy, 1975-2015.

https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-REPORT-EN.pdf

15
Dilema de la selección de valores en un régimen democrático

La ética alude al comportamiento humano. En ese sentido, se desdobla en valores y en

virtudes: algo colectivo y algo individual.
La ética supone al menos la elección entre dos opciones encontradas: lo que es bueno y
lo que es malo. Esa elección supone, a su vez, la existencia de un conjunto de valores
admitidos y una decisión individual. La ética puede estudiarse desde ambos planos.
Los valores en un régimen democrático son fácilmente identificables.

No existe una sola ética: hay tantas variantes como comunidades identificadas por un
conjunto de valores, e individuos que actúan virtuosamente en función de esos valores
(M. Merino, 2012).
Por ejemplo: hay una ética islámica; hay una ética del comunismo; hay una ética del
hinduismo y otra del comunalismo.
¿Se puede hablar de una ética de la democracia occidental? Si la ética alude a los valores,
¿cuáles son esos valores?

16
Amartya Sen (1999): Los valores de la democracia no son exclusivamente occidentales.
En el ensayo “La democracia como valor universal”, Sen destaca tres virtudes de la
democracia:

Primero, la libertad política se

inscribe dentro de la libertad
humana y en el ejercicio de derechos
lo cual es una parte fundamental de
la vida de los seres humanos. Su
privación es un mal mayor.

Segundo, la democracia posee un

valor instrumental en el
reforzamiento de la respuesta
obtenida por el pueblo cuando
expresa y sostiene sus demandas de
atención política.

Tercero, la práctica de la democracia

ofrece a los ciudadanos la
oportunidad de aprender unos de
otros y ayuda a la sociedad a aprender
de todos además de que ayuda a
formar valores y prioridades.

17
¿Cómo definimos los valores éticos del sistema democrático?
¿Cuáles son esos valores? Entre otros:

 La libertad individual
 Ejercida con los límites propios de la legalidad
 En un marco de igualdad
 En un ambiente público bien informado
 Bajo la existencia de la pluralidad de opciones y elecciones
 En donde todos los individuos pueden ejercer derechos básicos en libertad para
asociarse, votar, ser votado...

 Libertad
 Igualdad
 Pluralidad
 Publicidad de la información
 Legalidad
 Inclusión
 Tolerancia

¿Son éstos los valores (mínimos) de una ética democrática?

18
  Es necesario definir qué se entenderá por valores éticos
asociados a la democracia.
 Es necesario optar por una definición mínima de esos
valores.
 Es necesario decidir sobre el ámbito en el que se
confrontarán esos valores.
 Es necesario optar por una metodología.
 Es necesario decidir sobre la importancia de la
información que se obtendrá.
 Es indispensable delimitar cuáles son las amenazas a los
pilares de la democracia.
 Es necesario hacer de estos valores el estándar de la
actuación individual y colectiva.

Amenazas o cambios que pueden llevar al “naufragio” de la democracia

Fuente: IDEA Internacional, The global state of democracy, 1975-2015.

https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-REPORT-EN.pdf

19
UNIDAD 3. INTERACCIÓN ENTRE CIUDADANOS – FUNCIONARIOS Y LOS CONTRAVALORES
DEL SERVICIO PÚBLICO

Interacciones entre ciudadanos y funcionarios

En el caso de la La policía constituye El tipo de relación

policía, ¿de qué tipo
de ética pública
estamos hablando?
uno de los primeros
puntos de contacto
entre la ciudadanía y el
gobierno.
que se construya
es fundamental
para la confianza
ciudadana y para
la legitimidad con
la cual actúan las
fuerzas del orden.

Pero ¿por qué y para qué

nace la policía? ¿cuáles
son sus atribuciones? ¿con
qué fines debe de cumplir?

En términos weberianos, el Estado tiene el monopolio del ejercicio legítimo de la

violencia. Y por ende, quienes se dedican a labores de seguridad tienen la doble
responsabilidad de proteger al ciudadano y garantizar la seguridad pública en el marco
de sus atribuciones. Esto implica un enfoque específico.
La policía es parte de un proyecto de sociedad que está determinado por circunstancias
históricas concretas. De esta manera, la policía:
a) Es producto de la sociedad
b) Está enmarcada en un discurso político y legal

20
c) Se desarrolla y actúa en un contexto específico

La actuación de la policía responde, en principio, a la legalidad, es decir, a lo que marca

la ley. Sin embargo, en México, no siempre es así. La ley no siempre se cumple, o no
siempre se conoce. Pensar que solo quien tiene el poder actúa de manera arbitraria es
una falacia.

La policía no representa valores o intereses ajenos a la sociedad; por el contrario, a través

de ella algunos de esos valores e intereses adquieren un sentido concreto.

1. Existe un código
1.2. Los actos ilegales
informal donde se han
que un policía realiza en
establecido las reglas
sus labores cotidianas,
del ejercicio del poder
expresan una función
en el sistema político
asignada a la ilegalidad
mexicano que repite
por parte de la sociedad
sus esquemas en la
en su conjunto.
policía.

1.3. La rendición de 4. Una sociedad que no

cuentas hacia la
sociedad fortalece los
contrapesos y contiene
los abusos de poder.
Esto es un problema no
exclusivo de las policías,
sino de todo el sistema
político mexicano.
exige, que tolera, que se
vuelve parte y
promueve los acuerdos
informales (aunque
muchas veces esté en
desventaja) contribuye
a los abusos y
distorsiones.

21
En el ámbito institucional, la seguridad pública ha sido definida como “función del Estado
que tiene como fines salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, así como
preservar las libertades, el orden y la paz públicas” (LGSSP, 1995).
La función de la seguridad está “constituida por todas aquellas actividades encaminadas
a prevenir y disminuir las infracciones y delitos, así como las acciones que realizan el
ministerio público a través de la procuración de justicia, las autoridades administrativas
responsables de la readaptación social del delincuente y la aceptación del menor
infractor” (M. Sarré, 2001).

Ambas nociones están enmarcadas en dos enfoques que le dan sustento: punitivo y
preventivo. El primero se basa en el castigo a los delincuentes, el segundo en la
prevención de las causas que originan la delincuencia.

Esto tiene que ver con la evolución de los regímenes políticos y el derecho penal.

El suplicio de Robert Damiens, (M. Focault)

El suplicio de Robert Damiens es la puesta en escena del castigo corporal, la justicia

exhibida que vence al delito pero que tortura como un paso necesario para la
emancipación. Es la venganza del monarca ofendido sobre el ofensor. Esta era la forma
de castigar a los criminales antiguamente.

22
Interacción: Foucault entre el castigo y el cambio de conducta

Michel Foucault en su libro “Vigilar y castigar” (1975) habla del origen del régimen
penitenciario del siglo XVIII hasta el siglo XIX. El estudio aporta datos interesantes sobre
las relaciones de poder y las formas de contención y control en la sociedad.
El libro destaca:
a) La mutación de la pena, del castigo corporal y físico a los nuevos métodos
punitivos.
b) Existen mecanismos de dominación y supervisión que no forzosamente llevan a la
reinserción social.
En cuatro capítulos: “Suplicio”, “Castigo”, “Disciplina” y “Prisión” se da cuenta de la
evolución y de la relación entre el derecho penal y el ejercicio del poder. La conformación
de los cuerpos de seguridad obedece a esta lógica.

En México predomina el enfoque punitivo sobre el preventivo. Catalina Pérez Correa,

Elena Azaola y otros han documentado que en México las cárceles están llenas de jóvenes,
de escasos recursos que son estigmatizados y, por lo mismo, no tienen opciones para la
reinserción social.

La Tercera Encuesta a Población en Reclusión de la Ciudad de México y el Estado de

México (Azaola y Bergman, 2009) habla del papel del estigma al delincuente y señala
sobre la población carcelaria:
 40% de los encuestados tenía entre 18 y 30 años, y 36.7% tenía entre 31 y 40 años.
 21% de los internos entrevistados nunca fue a la escuela o no terminó la escuela
primaria, y el 21.9% no concluyó la secundaria.
 57% de los encuestados señaló que no continuó estudiando debido a la necesidad
de trabajar.
 61% comenzó a trabajar antes de cumplir los 15 años y 92.3% dijo haber
comenzado a trabajar a los 18 años o antes.
23
  27.8% de los internos encuestados respondió que alguna vez se fueron de sus
casas antes de cumplir 15 años; de éstos, 28.2% dijo haberse ido por problemas
de violencia familiar y 12.6% mencionó como motivo la necesidad de buscar
trabajo.

Interacción entre ciudadanos y funcionarios—Justicia procedimental

En la interacción entre policías y ciudadanos la legitimidad del cuerpo policial está

determinado por el resultado de esa relación.
Un cuerpo policiaco será respetado y reconocido como autoridad si los representantes
de esa institución actúan de manera justa y neutra (no hay intocables).
Los estudios sobre justicia procedimental señalan que las percepciones sobre la justicia
y la legitimidad del sistema jurídico se relacionan más con la forma en que los
procedimientos legales son llevados a cabo que con los resultados de éstos. Trabajo de
capacitación con policías de Argentina, Chicago, Brasil y CDMX coinciden en que hay
cuatro elementos clave que ayudan en la relación policías-ciudadanos sobre todo cuando
se trata de faltas menores (Tyler y Huo: 2006):

24
 2. Se requiere una garantía de
1. Debido proceso: a los ciudadanos
neutralidad (todos serán tratados
les gusta ser escuchados antes de
por igual sin privilegios ni
que se tome una decisión de fuerza
excepciones pero en un marco de
sobre ellos.
respeto a los derechos humanos).

4. La policía debe de transmitir

confianza a través de sus acciones
3. La policía trata a la ciudadanía con explicando al detenido cuál es el
respeto, sin violencia verbal o física. fundamento de su acción y
mostrando un interés en el bienestar
de una comunidad.

Estos factores aumentan la confianza en la policía y generan esquemas de cooperación

mucho más útiles que el simple ejercicio de la coerción. Evidentemente en caso de
ataques violentos se debe de proceder bajo los protocolos de actuación, pero, aun así,
una vez repelido el ataque, se debe cuidar que las pruebas y el debido proceso coadyuven
a un adecuado proceso de investigación.

25
Interacción entre ciudadanos y funcionarios-el caso de CDMX

La CDMX es una ciudad muy compleja:

 Segunda entidad más poblada del país con 19 millones de habitantes (incluida la
zona metropolitana)
 16 alcaldías disímbolas por su desarrollo, concentración y población
 Una circulación diaria de 4.5 millones de autos privados
 Un PIB que representa el 17.5% del total nacional
 Una topografía compleja

La seguridad está a cargo de la SSC-CDMX

Existen más de 75 mil efectivos distribuidos en distintas fuerzas de seguridad.
Treinta y cinco mil se encargan de la seguridad pública. La policía preventiva cuenta con
847 cuadrantes reagrupados en 73 sectores, 16 regiones y 5 zonas complementado con
una estrategia de información en tiempo real (17 mil cámaras).

Los demás se distribuyen en:

a) Fuerzas especiales
b) Policía de tránsito
c) Policía bancaria e industrial*
d) Policía auxiliar*
e) ERUM (500 elementos)
Existen 23 mil elementos en las policías auxiliar, bancaria e industrial, metropolitana y del cuerpo de cadetes.

26
CDMX: organización por cuadrantes

 A pesar de que los índices delictivos reportados han disminuido en la CDMX si se

compara con la media nacional, la percepción de la inseguridad ha aumentado. La
CDMX reporta un índice de 12.2 homicidios por cada 100 mil habitantes lo cual es
más bajo que los 19.8 homicidios por cada 100 mil habitantes a nivel nacional. Aun
así, la incidencia reportada si ha aumentado con 68, 694 delitos por cada 100 mil
habitantes.
 La cifra negra (delitos no reportados), muestra también la desconfianza en las
instancias de seguridad y procuración de justicia. De cada 100 delitos, solo 9 se
denuncian esto es superior que a nivel federal (se denuncian más de diez delitos por
cada 10). Los demás forman parte de la cifra negra (ENVIPE 2018, INEGI).
 La pérdida de confianza hacia la policía es otro problema. 66.1% de los ciudadanos
de la capital del país no confían en la policía, es decir, 14 puntos más que la media
nacional (INEGI, 2017).

27
  La corrupción es uno de los problemas más evocados. Más del 85% de la población
de la capital considera que la policía de la CDMX es corrupta.

Nivel de percepción sobre confianza hacia autoridades CDMX

Confianza en autoridades de seguridad

88.20% 84.20%

66.40%
55.10% 57.50% 54.30%
82.80% 77.80% 53.00% 53.10%
42.00%
52.70% 41.80%
38.90% 35.40% 32.10% 29.00% 28.00%

CDMX Nacional

Fuente: ENVIPE 2018, INEGI

28
 ¿Cómo aumentar la confianza?
La mejor forma de reforzar confianza es
dando resultados
¿Qué hacer ante esto?
La policía de proximidad ha ayudado a
subrayar el enfoque ciudadano de la
seguridad. La prevención sobre el
castigo.

Acercar el trabajo de la policía a la

ciudadanía y viceversa, refuerza la
relación de cooperación

Sin embargo, este trabajo es

interno y externo

Interno puesto que las Externo, porque los

formas de funcionamiento miembros de la policía debe
interno de las policías deben recordar que antes que nada
de mejorar, avanzar hacia la es servidor público pero para
rendición de cuentas. Hay poder cumplir con sus
que eliminar los funciones se requieren
“contravalores”. condiciones básicas.

29
¿Qué son los “contravalores” del servicio público en México?
En México, la ausencia de un servicio civil de carrera eficiente, que permita el acceso y
promoción en base al mérito, ha generado vicios y reglas informales que han enraizado
“contravalores” a la ética pública. Mauricio Merino reconoce al menos diez:
1. La lealtad personal como el valor de cambio más importante para obtener,
permanecer y ascender en la carrera del servicio público (“me debo al jefe y no a
la ciudadanía”).
2. El desplazamiento de los fines institucionales formalmente aceptados, hacia los
fines de las personas y los grupos que ocupan los cargos (el proyecto político es
más importante).
3. La doble lectura acerca de los propósitos del servicio público: usar los medios
disponibles para obtener más poder; y aludir al cumplimiento de los propósitos
formales de la institución (visión de escalador).
4. El acceso a los puestos públicos en función de las credenciales políticas y
personales de los candidatos, y no por criterios de idoneidad (padrinazgo
político).
5. La evaluación sobre el ejercicio del cargo, en función del compromiso personal de
quien lo ocupa y de su capacidad para “ponerse la camiseta” del grupo, y no sobre
la base de resultados institucionales.

6. El tiempo invertido en allegarse de información política y burocrática sobre las

posiciones del grupo, y no en función de la productividad de la institución.
30
 7. La pérdida de valor de la experiencia acumulada, ante los cambios de dirección
(cada cambio de gobierno, cambian directores).
8. El desarrollo profesional vinculado con la cercanía a los mandos superiores de la
organización (“su gente”).
9. El diseño de catálogos de puestos y descripción de perfiles ad hoc para quien los
ocupa, y no en función de los fines institucionales (plazas a modo y no a partir de
necesidades).
10. La evaluación diseñada (o modificada) ex post por preferencias individuales, y no
en función de los resultados realmente obtenidos por la institución (utilización
política de las evaluaciones).

Contravalores en la policía

1. Premiación en base a criterios como: “número de detenciones”, “tener la patrulla

limpia”.
2. Excesiva importancia a los controles de confianza que refuerzan el enfoque
punitivo de la institución.
3. Pocos incentivos basados en el desempeño.
4. Lealtad política a la policía por parte de grupos de poder, aún y cuando esto vaya
en detrimento de la mayoría de la sociedad.
5. Arreglos internos que permiten distribuir privilegios.

31
 6. Modelo excesivamente jerárquico y sin posibilidad de controles.
7. Ausencia de recursos legales que puedan aumentar el control externo efectivo
(control social u otro contrapeso para evitar abusos internos aún hacia quienes
quieren hacer bien las cosas).
8. Normalización de la violencia: desventaja frente a crimen organizado y poca
empatía frente a contextos en donde matar o ser asesinado no tiene ningún costo
ni social, ni político, ni jurídico (IMPUNIDAD).
9. Corrupción sistémica y en redes, no atajada desde sus causas sino ocasionalmente
y motivada por cuestiones políticas.

EN RESUMEN: Lealtad, complicidad, falta de autonomía e impunidad.

UNIDAD 4. DIQUES DE INTEGRIDAD Y CULTURA DE LA ÉTICA PÚBLICA

Diques de integridad y cultura de la ética pública

La ética pública no debe confundirse con condiciones

normativas (obligaciones legales o reglas prácticas de
orden administrativo o procedimental). Varias veces
se puede ir “más allá de lo legal”.
Ej. Joachim Fest, historiador y político alemán, se
negó a colaborar con el nazismo. Fest afirmó que aun
viviendo en el contexto de quienes hacen el mal, un
sujeto puede siempre decir “yo no”. Hay cosas
moralmente inaceptables (racismo, abuso,
intolerancia).
Una ética pública apegada a los valores de la democracia implica la interiorización de la
responsabilidad y el sentido del servicio público.

32
 A través de un servicio civil de
carrera basado en el mérito y el
desempeño

¿Cómo se puede llegar a esa

Aumentando la rendición de
ética pública? Algunos “diques
cuentas de las policías
de integridad” pueden ser

Pensando en la ética pública

como un comportamiento
individual pero también como
una relación social

¿Qué es el servicio civil de carrera? ¿Por qué es tan importante?

Una definición muy general, habla del: “conjunto de arreglos

institucionales mediante los que se articulan y gestionan el
empleo público en el gobierno central y las personas que lo
integran” (BID, 2013)

33
Diques de la integridad. Procesos históricos del Servicio Profesional de Carrera

Los estudios y análisis sobre la profesionalización de la

función pública, señalan al menos cinco procesos
históricos que le han dado sustento:

La separación de lo La separación de lo
público y lo político y lo
privado; administrativo;

El desarrollo de la
La seguridad en el La selección por
responsabilidad
empleo; mérito e igualdad
individual;

Otro factor importante ha sido el cambio de paradigma hacia una nueva gestión pública
que introdujo elementos de gerencia empresarial al sector público.

Cambio de paradigma: del sistema burocrático a la administración por resultados

Administración burocrática Nueva Gerencia pública/Reinvención

• Modelo weberiano/estructuras de • Estructuras flexibles.

dirección jerárquicas.
• Importancia de los resultados.
• Dirigido por reglas, medios y procesos
• Evaluación basada en el desempeño.
de toma de decisiones.
• Centrado en los clientes/ciudadanos
• Evaluación basada en el respeto por las
reglas (estatutos, órdenes).

• Centrado en tareas/funciones

34
Hay al menos tres elementos fundamentales en cualquier sistema de profesionalización:
1. Mérito

• Profesionales más aptos y con habilidades, actitudes, competencias y

conocimientos más adecuados.
• Promociones salariales, ascensos jerárquicos e incentivos basados en evaluación
y desempeño.
• El desempeño poco meritorio en el ejercicio de las actividades es la base para
sanciones o separación (despido) de un funcionario.

2. Igualdad

• Cualquier ciudadano sin importar sus ideas políticas, género, religión tiene
derecho a ingresar a un puesto público siempre y cuando cumpla con los
requisitos.
• Los subsistemas de gestión de recursos humanos (ascenso, incentivos, sanción)
se deben de aplicar sin distinción.

3. Estabilidad

• Quien ingresa tiene garantizada su permanencia en el Servicio Civil a menos que

haya razones justificadas para su separación.
• Hay un cuerpo normativo
• No los afectan cambios en:
• Entorno político
• Esferas administrativas (cambio de jefe)

Se requiere que para que esto suceda, se destinen recursos y condiciones suficientes para
la profesionalización.

35
Características comunes del Servicio Profesional de Carrera (SPC)

En suma, la profesionalización:

Se basa en un esquema de ingreso y promoción a

partir de concursos de oposición para ocupar
puestos administrativos.

Los concursos buscan garantizar la transparencia

y objetividad de la selección del personal.

Precisa de un sistema de formación y

capacitación permanente, diseñado de manera
diferenciada para satisfacer las necesidades y
requerimientos de cada organismo o institución.

Cuenta con un método que permite evaluar el

desempeño de los servidores de carrera.

Provee un marco normativo con reglas claras y

definidas sobre el funcionamiento del sistema en
su conjunto.

36
Evolución de los sistemas de servicio público

Evolución de los sistemas de servicio público

Etapa Valor Sistema Razones para el Etapas de
dominante dominante cambio transición
Receptividad a Patronazgo Modernización +
las demandas, democratización
Uno intereses y
expectativas
ciudadanas
Eficiencia + Servicio civil Modernización + -Aprobación de
derechos democratización ley del servicio
individuales civil
-Creación de la
agencia del
servicio civil
Dos
-Desarrollo de
políticas y
procedimientos
de
administración el
personal
Receptividad a Patronazgo + Balance -Empleo público
las demandas, servicio civil + dinámico entre a un nivel
intereses y negociación valores y apropiado
expectativas colectiva sistemas -Balance entre
ciudadanas + derechos
eficiencia + individuales y
derechos eficiencia.
Tres
individuales -Centralización /
descentralización
-Flexibilidad /
políticas
uniformes
-Valores
competitivos
Fuente: Donald E. Klingner, “Public Personnel Management and Democratization: a View from Three Central American Republics”,
en Public Administration Review, vol. 56, num. 4, julio-agosto 1996.

37
Lógica Servicio Civil de Carrera (SCC)

1. Funcionarios de Estado

2. Prestigio de la función pública

La lógica de los SPC, es:

3. Sistemas cerrados

4. Procesos de formación adhoc

5. Se compite por “un puesto”

6. Ascenso regulado

7. Se privilegia el conocimiento
por antigüedad

Lógica Servicio Civil de Empleo (SCE)

En los servicios civiles se puede también contar con servicio civil de empleo. Se trata de
contrataciones en base a criterios, aunque no forzosamente se siga el ascenso vía
pirámide.

1. Sector público/sector privado

2. Centralizado en puestos específicos (no escalafón)
3. No se ingresa solo en la base
4. Reclutamiento en base a habilidades específicas
5. No se traduce en una promoción jerárquica

38
Modelos de los Servicios Profesionales de Carrera

Algunos servicios civiles del mundo

Servicios civiles que Servicios civiles con Servicios civiles que

tienden al modelo de elementos de ambos tienden al modelo de
carrera modelos o en transición empleo
Alemania
Austria
Bélgica
Bulgaria
Corea del Sur Australia
Hungría
España Estados Unidos
Letonia
Eslovaquia Estonia
Lituania
Francia Dinamarca
Malta
Grecia Finlandia
Polonia
Irlanda Holanda
Reino Unido
Japón Nueva Zelanda
República Checa
Luxemburgo Suecia
Portugal
Rumania
Turquía
Unión Europea
Fuente: M. Dussauge: 2011.

39
 Elementos básicos de los modelos de servicio civil
Elementos
Premisa valorativa
Premisa sobre la
carrera profesional de
los funcionarios
Ingresos
Métodos de selección
Niveles académicos
Experiencia laboral
previa
Ascensos
Carrera potencial del
funcionario
Fuente: Robert Polet, « La Fonction publique dans l'Europe des Quinze: Réalités et Perspectives »,
EIPASCOPE, 1999, num. 2, pp. 16-26, p. 26 (con importantes modificaciones y adiciones )
Servicios civiles de carrera Servicios civiles de
empleo
Las actividades del Estado Las actividades del
tienen mayor importancia Estado tienen la misma
relativa a las actividades importancia relativa
primarias que las actividades
privadas
Carrera de por vida en el sector Carrera mixta entre el
público sector público y sector
privado
A la base de la organización A cualquier puesto de la
organización
A cuerpos o grupos A empleos o puestos
No hay ingreso lateral Si hay ingreso lateral
Concurso público Variable (concurso,
entrevistas, revisión
curricular, assesment
center)
Suele ser requisito Importancia relativa
indispensable (competencias)
No suele considerarse (aunque Base de la contratación
la antigüedad en sector (se toma en cuenta la
público puede ser valorada) experiencia en el sector
privado)
Por antigüedad (se consideran Por concurso
también los méritos; pueden (antigüedad en el
usarse concursos internos) servicio puede ser
tomada en cuenta)
Previamente establecida por el Concursos sucesivos
estatuto
40
 Reformas a los servicios civiles en países latinoamericanos
País Condiciones Objetivo Modelo Prioridad Visión Éxito
iniciales del
Estado
Brasil Servicio civil Flexibilidad Gerencial Media-alta Positiva Medio
burocrático Eficiencia Servicio civil
Burocracia Eficacia limitado y
grande, Receptividad flexible
costosa y
fragmentada.

México Falta de un Menor costo Servicio civil Muy baja Negativa ----
servicio civil Eficiencia de carrera
formal; reglas Control central Gerencialismo
aplicables, superficial
sólo a niveles
inferiores de
la burocracia.
Nómina
pública
costosa.

Uruguay Servicio civil Menor costo Gerencial Mediana Positiva Bajo

establecido. Eficiencia Fortalecer el
Clientelismo Profesionalismo servicio civil
partidista.
Provee bienes
públicos.

Fuente: Blanca Heredia. Reforma del servicio civil en América Latina: Atando las manos de los políticos, trabajo presentado
en la III Red de Gestión y Transparencia, BID, Washington, 14-15 de noviembre de 2002.

41
Otras reformas al servicio civil

Reformas a los sistemas de servicio civil en países seleccionados

País Inicio de Objetivo Tipo de Valores Organización Mecanismos de Efectos en el
Reforma de la Reforma de la carrera la Reforma servicio
Reforma
Gran Principios Reducir el Radical Integridad Sistema mixto: Políticas de Drástica
Bretaña de los 80’s volumen del imparcialidad, Sistema de recortes disminución en el
servicio objetividad, empleo combinan: volumen del
Flexibilización evaluación de (administración transferencias de servicio.
del servicio: resultados y local) funciones y Aumento de
organización rendición de Sistema de personal, empleo de medio
por cuentas. Carrera amortización de tiempo.
competencias. vacantes, retiro Descentralización.
Descentraliza- anticipado, y Mayor poder de
ción. despidos. decisión a
Descentralización directores.
de las decisiones Gestión por
hacia las competencias en
dependencias. reclutamiento,
Gestión por desarrollo y
competencias. evaluación.
Retribución por Avance de la
rendimiento y retribución por
aprendizaje. rendimiento.
Estados Mediados Reducir el Radical Sensibilidad Sistema de Planes específicos Reducción
Unidos de los 80’s volumen del y respuesta a carrera de reducción de desigual en el
servicio. las empleo (retiro volumen del
Flexibilización demandas, voluntario). servicio: amplia
del servicio. intereses y Descentralización en algunos
Descentralizac expectativas del servicio. sectores,
ión ciudadanas. Flexibilización del moderada en
Elevar la servicio. otros.
calidad del Retribución por Aumento de
trabajo del mérito. empleo de medio
servicio tiempo y trabajo a
distancia.
Descentralización
desigual y
heterogénea en la
toma de
decisiones.
Descentralización
en reclutamiento
y selección.
En algunas
agencias y
ministerios,
retribución por
mérito.
Nueva Mediados Reducir el Radical Transparen- Sistema mixto: Descentralización Drástica reducción
Zelanda de los 80’s volumen del cia, Sistema de del servicio en el volumen de
servicio. efectividad, empleo Propuesta de servicio.
Flexibilización eficiencia, Sistema de implementación Descentralización
Descentraliza- responsabili- carrera de contratos de radical en la toma
ción dad y trabajo temporal. de decisiones.
Elevar la consistencia. Evaluación de Legislación
calidad del resultados. estimula
servicio Transferencia de asociación y
gubernamen- responsabilidades representación del
tal. a organismos. servicio.
Evaluación del
desempeño.

42
 Cambio de
cultura del
servicio
Australia Mediados Reducir el Radical Sistema mixto: Métodos Drástica reducción
de los 80’s volumen del Sistema de indirectos para en el volumen de
servicio. empleo reducir servicio: servicio.
Flexibiliza- Sistema de restricción de Descentraliza-ción
ción carrera recursos. radical en la toma
Descentra- Descentralización de decisiones.
lización de del servicio y de Mayor poder de
toma de toma de decisión a
decisiones y decisiones. directores.
gestión de Introducción de Legislación
recursos. métodos de estimula
Evaluación evaluación. asociación y
del representación del
desempeño. servicio.
Cambio de
cultura del
servicio.
Francia Finales de Reducir el Reforma Sensible a las Sistema mixto: Sin plan de Moderado
los 80’s volumen del negociada demandas, Sistema de reducción del aumento del
servicio. intereses y empleo volumen del servicio.
Desburocrat expectativas (función servicio. Aumento de
ización ciudadanas pública Promoción de la empleo de medio
Descentrali- territorial) movilidad del tiempo
zación Sistema de servicio. Escala y desigual
Integridad carrera Reducción en descentralización
administra- uniformidad de de toma de
tiva políticas decisiones.
salariales, Reducción en la
retribución por uniformidad de
rendimiento. políticas
salariales, poco
éxito de sistemas
de pago por
rendimiento
Fuente: Blanca Heredia. Reforma del servicio civil en América Latina: Atando las manos de los políticos,
trabajo presentado en la III Red de Gestión y Transparencia, BID, Washington, 14-15 de noviembre de 2002.

Un buen Servicio Civil (SC), es aquél que:

 Se basa en el mérito y es políticamente
neutral;
 Tiene una estructura clara, con un tamaño
apropiado para la economía nacional;
 Rinde cuentas, es profesional y libre de
prácticas de corrupción;
 Es relativamente autónomo, sensible a las
demandas de los ciudadanos y representativo de la población;
 Está bien entrenado, orientado hacia los resultados y relativamente abierto.

43
Leyes en México del Servicio Civil

44
Un buen Servicio Civil, es aquél que:
A pesar de contar con una normativa al respecto, el SPC en México es incipiente. ¿Cuáles
fueron las principales causas?
1. Flexibilización del ingreso al SPC a través de nombramientos provisorios
(descenso de la Gestión del Empleo).
2. Utilizar la excepción como norma (Art. 34)
3. Impacto negativo en la Organización de la Función de Recursos Humanos debido
al debilitamiento de la entidad rectora (SFP)
5. Gestión de la Compensación, puestos de base gozan de incrementos salariales
anuales en línea con el índice de inflación, dificultades en la competitividad
salarial del personal de mando y el SPC, debido al congelamiento salarial
mantenido durante la última década, lo que ha producido traslapes en el
tabulador, generando inequidad.
6. Sistemas basados en el enfoque de competencias que no obstante privilegian la
formación académica
7. El enfoque de certificación está presente en muchos casos, pero ha tenido un
limitado despliegue.
8. Ausencia de claridad respecto al número de personal, su ubicación y las labores
que desempeñan.
9. Predomina la instrucción basada en el programa del instructor antes que la
política marcada por las áreas de profesionalización.
10. La capacitación no siempre se vincula con promociones y ascensos (salvo en el
caso de personal de base en concursos escalafonarios)

Cinco “mitos” del Servicio Profesional de Carrera (SPC) en México

1. La existencia y funcionamiento de un SPC está garantizada en el cambio de
gobierno, sobre todo cuando el partido vencedor de las elecciones es el mismo.

45
 2. Una ley del SPC es sinónimo del funcionamiento de un servicio profesional de
carrera como tal.
3. Los SPC garantizan un cambio de actitud en los servidores públicos en el corto
plazo.
4. Los políticos entienden la importancia de burocracias profesionalizadas y, por lo
tanto, se convierten en los principales defensores de un servicio profesional de
carrera.
5. Las normas, así como las herramientas para poder gestionar un servicio
profesional de carrera, en la medida en que son mejores, garantizan un
funcionamiento óptimo del mismo.
Y, sin embargo, los criterios de profesionalización y la promoción del mérito coadyuva a
contar con personal motivado, capacitado y atento a las demandas ciudadanas.

Otro factor importante es aumentar la rendición de cuentas en el manejo de la policía. Un

caso ejemplar es el de la policía de Hong Kong.
Se tuvo que realizar un cambio institucional, político y social por escándalos de
corrupción en la década de los 80’s.

El problema fue analizado al decir que había 3 opciones (metáfora del camión):
(1) Subirse al camión, participar en la corrupción
(2) Correr junto al camión (ignorar la corrupción y no hacer nada)
(3) Ponerse abajo del camión (luchar contra el sistema y pagar las consecuencias)

Las medidas adoptadas fueron:

a) Profesionalizar
b) Sensibilizar a la población
c) Generar esquemas de “policía de proximidad”
d) Eliminar incentivos de corrupción

46
Otro ejemplo para aumentar la rendición de cuentas es el caso Querétaro…
Ejemplo Proyecto Insyde-Querétaro (SSC)
Diagnóstico

 Analizaron el funcionamiento del sistema de supervisión y control policial.

 Analizaron el funcionamiento de los órganos (de control interno y asuntos
internos).
 Analizaron el sistema de recepción y gestión de queja ciudadana.
 Analizaron el sistema de evaluación del desempeño de la policía-SCC.
 Analizaron los sistemas y flujos de información interna policial: transparencia
institucional, atención prioritaria al ciudadano-respecto a la Ley y DH.

Hallazgos

 Supervisión a través de cadena de mando sin controles que garantizaran

certidumbre.
 Procedimientos de gestión de la queja sin controles de verificación y
escrutinio que permitiera garantizar el debido proceso.
 Instancias responsables de conducta indebida sin estructura y
procedimientos.
 Coexistencia de distintos procedimientos de evaluación del desempeño.
 Ausencia de procedimientos operativos de planeación.
 Sistemas de información subutilizados o no debidamente integrados según
las necesidades (SIIP)

47
¿Qué hicieron para aumentar la rendición de cuentas (rdc)?

1. Sistema de supervisión- inexistencia de un sistema de supervisión de policía- =

replanteamiento de las funciones y atribuciones de las actividades del órgano
interno de control, sistema de auditoria operativa a las policías y el gradual
equipamiento de sistemas de control de alta tecnología.
2. Funcionamiento del sistema disciplinario y gestión de la queja ciudadana-
ausencia de personal y procedimientos formales y transparentes; = transformación
de la Coordinación de Asuntos Internos con el diseño de nuevos mecanismos de
control; ej., creación de un área orientada a detección temprana de la conducta
indebida, el acopio y sistematización de información y una reestructuración
interna.
3. Prácticas de evaluación- Modelo de Evaluación dirigido a la policía estatal y a las
policías municipales.
4. Planeación y control operativo- ausencia de mecanismos de control=paquete de
Órdenes Generales–prevención y desempeño.
5. Profesionalización de la policía- inexistencia de mecanismos estructurados
tendientes establecer la profesionalización, el crecimiento y desarrollo de la policía,
así como el aprendizaje con base en su experiencia. Al respeto el nuevo Reglamento
de Policía=Comisión de Carrera Policial (lineamientos)

48
Este tipo de ejercicios evidenciaron que los obstáculos a vencer son estructurales,
coyunturales e históricos.

Obstáculos  Crecimiento desmedido de la

coyunturales delincuencia organizada.
 Normalización de las
violencias.
 Cambios de gobierno.

Carencias institucionales, que incluyen:

 Inexistencia de protocolos de
Obstáculos actuación.
estructurales  Ausencia de mecanismos de
rendición de cuentas y
transparencia.
 Desconocimiento del marco
normativo de derechos humanos.

Obstáculos  Desconfianza de la
externos ciudadanía hacia la
/históricos institución policial.
 Reticencia de las
corporaciones al cambio
 Inercia autoritaria en el
diseño de las policías.

Elementos mínimos para la ética pública en la policía

1. Enfoque ciudadano de la seguridad.

2. Profesionalización y capacitación.
3. Marcos jurídicos adecuados.
4. Evaluación continua y permanente.
5. Condiciones laborales dignas.
6. Sensibilidad al contexto.

49
Conclusión

 La ética pública es un proceso que implica el apego a valores cercanos a los

regímenes democráticos.
 Implica decisiones personales y convicciones.
 El contexto en el que se ejerce es importante.
 Los gobiernos y la sociedad pueden contribuir a la conformación de una ética
pública que promueva la “ética de la responsabilidad”.
 En el caso de los sectores encargados de la seguridad pública, es necesario dotar
de herramientas y parámetros para atajar el funcionamiento sistémico de los
contravalores en el ejercicio de la función pública.
 Hay más funcionarios éticos que corruptos. Desafortunadamente, esos casos son
los que menos se conocen.

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