Módulo 3

Ética de la función
pública
3. Ética y función
pública
La naturaleza eminentemente ética del servicio y función pública se
patentiza tanto en las relaciones del funcionario con la ciudadanía como en
la forma de administrar el Estado. El servidor público (ya sea funcionario de
carrera o funcionario político), por su exposición y por el cargo que la
sociedad le otorga, es un claro referente para la sociedad, razón por la que
no ha de ser minimizado el valor de ejemplaridad que ha de transmitir en el
ejercicio de sus funciones.

Como hemos señalado y seguiremos analizando, la ética es una pieza clave

para la gestión pública. Es clave, antes que nada, porque es imposible que
no existan valores y principios en las dinámicas de gestión (de hecho, si no
son explicitados y asumidos de un modo consciente, puede enseguida
averiguarse que conforman una suerte de “ethos oculto” en las prácticas, no
necesariamente positivo). Pero también es fundamental porque una gestión
conforme a unos principios, códigos y prácticas éticas que sean revisados
periódicamente para establecer el grado en el que han contribuido a la
mejora del servicio contribuye de modo claro a la sólida construcción de
espacios públicos, suerte de útero social en el que vivimos los ciudadanos.
Por eso, a la ética de la función pública puede asignársele una triple función:
una función de supervivencia y seguridad –encaminada a sostener el espacio
común; una función de protección del interés público; y una función de
construcción de lo público (Marleny Ospina, pp. 42-45).

La ética genera una disposición subjetiva que induce a relacionarnos con

mayor seguridad y asumir riesgos que permiten desplegar mayores
potencialidades económicas, sociales y culturales. La confianza tiene una
clara funcionalidad social en la medida en que: potencia la pluralidad;
posibilita la apertura al futuro; afianza el trabajo en equipo y la participación
social; y genera seguridad tanto a nivel social como individual (Marleny
Ospina, 2008).

1
3.1 Principales modelos
administrativos y su vínculo con la
Ética
A lo largo de la historia se han desarrollado diversos modos de entender la
naturaleza y funcionamiento de la administración pública. Numerosos
modelos y teorías se han sucedido desde los desarrollos de la Sociología
como ciencia, y posteriormente desde la irrupción de las Ciencias de la
Administración.

Aunque la Ética no haya formado parte clara de los programas de estudio de

dichas ciencias hasta los años 70 del siglo XX –como hemos estudiado–, no
por ello se ha de olvidar que las distintas concepciones de la administración
(tanto en sus elementos descriptivos como normativos) han hecho énfasis
en determinados valores, considerando además la pertinencia de ciertos
procedimientos.

Sería muy amplio abarcar aquí los pensamientos de autores heterogéneos al

respecto. Presentamos, por lo tanto, el siguiente cuadro como
ejemplificación de las problemáticas abordadas desde diversos modelos:

Tabla 1: Características básicas de modelos de administración

Teorías y Enfoque Características Valores a

teóricos empírico maximizar
(unidades de
análisis)
Modelo La organización Estructura, Eficiencia
burocrático El grupo de jerarquía, control, Economía
clásico producción. autoridad, Efectividad
Taylor, Wilson, La dependencia dicotomías
Weber Gulick, del gobierno. políticas
Urwick. La oficina. administración,
El grupo de cadena de
trabajo mando, unidad
de mando,
alcance del
control,
asignación del
mérito,
centralización.

2
Modelo La decisión Positivista-lógica, Racionalidad
neoburocrático investigación de Eficiencia
clásico operaciones, Economía
Simon, Cyert análisis de Productividad.
March, Gore. sistemas,
cibernética,
ciencia de la
administración,
productividad.
Modelo La decisión Empírica, Ciencia:
Institucional (racional). positivista; la análisis neutral
Lindbloom, J. La decisión burocracia es de conducta
Thompson (gradual). expresión de organizacional.
Crozíer, Downs Conducta cultura; pautas de Incrementalis-
Mosher, Etzioni organizacional conducta mo.
Blau (sistemas burocráticas Pluralismo.
Riggs, V. abiertos). enfocadas en la Sentido crítico.
Thornpson Conducta supervivencia;
Selznick. Organizacional. competencia,
Conducta tecnología,
individual y racionalidad
organizacional. incrementalismo,
Oficinas y poder
profesiones.
Conducta
organizacional
comparativa
(poder).
Conducta de la
organización
(intercambios).
Organización y
cultura.
Modelo de El individuo y el Relaciones Satisfacción
relaciones grupo de interpersonales e del trabajador.
humanas trabajo. intergrupo, Superación
McGregor, Relaciones comunicaciones, personal.
Líkert, Bennís, supervisor/tra- sanciones, Dignidad
Argyris bajador. motivación, individual.
Desempeño cambio,
supervisor/tra- capacitación,
bajador. Cambio autoridad
conductual. compartida,
corrección de

3
 procedimientos,
consenso.

Modelo de Relaciones Antiburocrático; Opciones o

elección pública organización/cli- aplicación de la elecciones
Ostrorn ente y lógica económica ciudadanas.
Buchanan, distribución de a problemas de Igualdad de
Tullock bienes públicos. distribución del acceso a los
Mitchell, Estructuras servicio público; servicios.
Frohlich, superpuestas altamente Competencia.
Oppenheimer, descentralizadas analítico;
Young, Sector público analogías del
Niskanan. como mercado. mercado;
Magnitud del contratos;
grupo cliente y pequeñez;
distribución del descentralización;
servicio público. negociación.
Distribución
liderazgo y
distribución de
bienes.
Contratación de
desempeño.
Fuente: Elaboración propia a partir de Frederickson (1983, pp. 53-54).

En la figura anterior podemos apreciar las características fundamentales o

elementos teóricos y observacionales de los diversos modelos, así como
aquellos valores a los que se les ha prestado mayor atención en el estudio
de la Administración Pública.

En lo que sigue, nos centraremos en contrastar la visión de los elementos

éticos que se propone desde el enfoque burocrático (incluyendo también el
neoburocrático, como denomina Frederickson, 1983) y la Nueva Gestión
Pública, vinculada a la teoría de la elección pública1. La razón de esta
decisión es que de algún modo la crítica de la Nueva Gestión Pública y sus
aplicaciones han marcado el desarrollo de estrategias y políticas de la

1
La teoría de la elección pública (Public Choice Theory) se desarrolló en los EE.UU a partir
de los años 50 del siglo XX. Entre sus teóricos, se destacan Arrow, Wicksell, Niskanen y el
nobel de economía, Buchanam. Aplicando los métodos de la economía y en sintonía con
una apuesta de individualismo metodológico, esta teoría ha analizado el funcionamiento
de la administración y la política bajo diversos enfoques. Aunque la variedad ideológica de
los actores es mucha, puede decirse que coinciden en señalar: que la burocracia no se
controla a sí misma y que genera ineficiencias; además, consideran que la introducción de
técnicas de gestión empresarial en el ámbito público podría mejorar el funcionamiento y
eficiencia de las administraciones.
4
administración pública en los últimos cincuenta años. La oposición entre
ambas escuelas puede considerarse como una suerte de eje en torno al cual
interpretar el lugar asignado a la ética, así como diseñar herramientas éticas
o los valores y principios que de la misma se esperan. Veremos cómo luego
de la crisis de gestión introducida por las aplicaciones catastróficas de los
modelos de la Nueva Gestión Pública se avanza hacia la modificación de la
misma y el surgimiento de nuevos paradigmas, eclécticos en su contenido,
centrados en la generación de valor público o en las teorías de la
gobernanza.

Toda organización supone una determinada cultura que orienta el ethos de

sus integrantes, así como la relación entre ellos y su exterior. La cultura
organizacional es el entramado de valoraciones, percepciones,
sentimientos, procedimientos, finalidades y consideraciones instrumentales
que coordinan a los miembros de la organización, así como otorgan sentido
y criterios para la autovaloración y edificación de la subjetividad en el
entorno organizacional; es una suerte de intermediación entre la cultura
individual y la cultura política. En las instituciones públicas, en cualquier
organización en general, los individuos despliegan sus funciones conforme
a: la socialización que reciben; la simplificación que la rutinización de
procedimientos supone; la minimización de riesgos personales que
conllevan tales rutinas (Villoria, 2000, p. 111).

Los hábitos y rutinas que se despliegan en el seno de las organizaciones

conforman una suerte de moral de las instituciones, moral que dicta, para
cada caso y según la naturaleza de la organización misma, la “lógica de lo
apropiado” (Villoria, 2000), estableciendo además qué es lo inapropiado y
sirviendo así de guía valorativa para juzgar la conducta de los sujetos que la
integran. A su vez, las organizaciones reciben el ethos de la cultura en la que
se desarrollan, contribuyendo en gran medida a la modificación del mismo
o su consolidación reproductiva. El éxito de la institución no es sólo su
funcionalidad, sino la capacidad de contribuir a perfeccionar el entorno
social en el que se desenvuelve. Desde el punto de vista de las democracias
y el Estado de derecho, por ejemplo, son exitosas aquellas instituciones que
potencian procesos y valores emanados de las mismas, éxito que contribuye
al desarrollo social, económico y cultural, al bienestar de la población en
general pues: a) permite compatibilizar los procesos de agregación
económica, social y cultural que la globalización comporta con los elementos
de integración que permiten que no se disgregue el conjunto social; b)
contribuye a armonizar la lógica de lo apropiado que caracteriza a las
instituciones públicas con la eficacia y la eficiencia que exigen los mercados;
y c) Pero, además, consolida una ciudadanía implicada y con valores al
potenciar la responsabilidad, la transparencia, la participación y la equidad
(Villoria, 2000, pp. 113-115).

5
Así como es imposible encontrar ser humano sin cultura –pues la cultura es
lo que hace al ser humano como tal, lo que hace a la naturaleza humana: “la
segunda naturaleza” específica del ser humano, aunque también se habla de
culturas especialmente en los primates superiores-, es incuestionable que
toda organización supone una cultura e induce unos valores que hacen
apreciar unas acciones y disposiciones por sobre otras. En el siguiente
cuadro señalamos algunos de los mismos:

Tabla 2: Valores típicos según modelo de organización

Modelo Ejemplo Valores

Atenea (adherencia Organismo público de Innovación.
responsable) investigación Flexibilidad.
Creatividad.
Participación.
Negociación.
Dionisio (equipo que Equipos médicos Consenso.
coopera) Entrega.
Trabajo en equipo.
Participación.
Profesionalidad.
Integración interna.
Zeus (compañía Empresas (también las Productividad.
racional) públicas) Eficiencia.
Racionalidad.
Jerarquía.
Supervisión.
Apolo (jerarquía Iglesias Documentación.
estable) Cumplimiento de
reglas y
procedimientos.
Estabilidad.
Objetividad.
Especialización.
Fuente: Elaboración propia a partir de Villoria (2000, pp. 116-117).

Históricamente, la ética ha sido criticada porque exige que

quienes ocupen los cargos posean calidad moral basada en
valores y principios, y son precisamente los interesados en
asumir dichos cargos, ávidos de anhelo de poder, de codicia y
ambición quienes, al no ajustarse al perfil idóneo, intentan
desacreditar, combatir, omitir o eliminar este requisito. (Diego
Bautista, 2007, p. 89).

6
3.1.1 El modelo burocrático weberiano
El desarrollo del capitalismo desde las revoluciones industriales supuso un
aumento de la gestión pública para permitir la racionalización de recursos y
administración de los mismos que la nueva maquinaria productiva exigía.

Del sistema de gestión y administración de los espacios públicos y las

interacciones políticas centradas en el spoils systems (sistema mediante el
cual gestores y administradores eran seleccionados por su fidelidad al cargo
político) se avanza hacia un sistema que apuesta por seleccionar a los
servidores públicos conforme a principios de mérito. Así, la administración
va creciendo en tamaño y se hace preciso sumar a la voluntad política
elementos técnicos y de conocimiento no necesariamente distribuidos entre
la militancia o simpatía política. Tal como lo analizara Weber (ver capítulos
dedicados a ello en Economía y Sociedad, 2002), la racionalización capitalista
exige para su despliegue una racionalidad burocrática cuyos elementos
fundamentales son: a) delimitación de deberes y competencias con
jerarquía de poderes y control, así como delimitación de medios de coacción
legítimos; b) reglas procedimentales concretas y lo mejor definidas posible;
c) separación entre un interior y un exterior a la organización; y d) los cargos
son del Estado, no patrimonio privado.

Con modificaciones, el modelo burocrático prevaleció en la organización de

las administraciones públicas desde finales del siglo XIX hasta los años 70 del
siglo XX. En este modelo burocrático, denominado también “tradicional”
(Navarro, 2011, p. 85), el interés público es definido por políticos y expertos.
El administrado y la sociedad civil juegan un papel más bien pasivo. Se trata
de un modelo “estadocéntrico” en el que lo público resulta de la interacción
entre burócratas y políticos. La ética que se deriva de este modelo está
marcada y subordinada a la legalidad, la formalidad, la impersonalidad, la
jerarquía y la especialidad. El acto moral y los subsiguientes juicios son
minusvalorados en sus elementos creativos y prudenciales, considerándose
más bien como instancias de formalizaciones y tipificaciones previas, cuanto
más definibles mejor.

Son muchas las críticas que tal modelo ha recibido, derivadas de sus mismas
ineficiencias. Ya Merton (Villoria, 2000) observaba respecto al mismo que
engendraba una suerte de círculo vicioso. El círculo vicioso de la burocracia
puede sintetizarse del siguiente modo: la rigidez y regulación excesiva de la
burocracia tiende a generar apatía en el servidor público, desconsideración
hacia la ciudadanía, etcétera. Pero ante estas problemáticas la burocracia
reacciona generando más regulación (normas, reglamentos, códigos, leyes,
etc.) para abordarlas. Esta “salida burocrática” acaba generando más apatía,
desconsideración, etcétera.

7
La “jaula de hierro burocrática” como la denominara Weber (2002), queda
muy bien descrita en los inquietantes pasajes de la literatura kafkiana.
La burocracia excesiva se volvió inútil ante la creciente complejidad y
dinamismo sociales. Contribuía a generar una administración con exceso de
reglamentos, rígida, fría y, si seguimos las directrices con las que Arendt
(2006) analizó el caso Eichmann2, hasta impulsora de actuaciones
abiertamente inmorales. Si actuar moralmente es equivalente a cumplir los
reglamentos o las órdenes de aquellos (superiores) que pueden
interpretarlos, de ahí se puede derivar que muchos actos que contemplamos
como inmorales, si hay reglamento que los ampare, son plenamente éticos.

La ética que se deriva del modelo burocrático de la administración se

caracteriza por principios como: la legalidad; la permanencia; la jerarquía; el
control; la neutralidad (Diego Bautista, 2007, p. 77).

E induce un ethos marcado por: la neutralidad y objetividad; la competencia

profesional; la imparcialidad; la obediencia; la rigidez; la honestidad y la
integridad (Diego Bautista, 2007, p. 77).

Como puede apreciarse, aunque el exceso de burocracia sea disfuncional,

no es menos cierto que la burocracia es necesaria y es garantía de
profesionalidad, objetividad e imparcialidad, valores centrales de una
gestión pública de calidad. El modelo burocrático engendra disposiciones
profesionales como la honestidad, la diligencia, la integridad y la veracidad
que son constitutivas de una práctica virtuosa. En esta medida son
elementos clave para el control de la corrupción y elementos también clave
para uno de los ejes de modernización de la administración pública en la
actualidad, la función directiva profesionalizada como sustitutivo de la
jerarquización reglamentada (Villoria, 2000; 2010; Villoria y Moreno, 2011).
Esta función directiva, por decidir y asumir el riesgo de la decisión, ha de
hacerlo conforme a valores, pues sus decisiones no pueden ser la simple
aplicación de una regla general.

En sus orígenes el modelo burocrático generaba altas dosis de alienación en

los servidores públicos, así como un elevado nivel de descontento entre una
ciudadanía que se sentía puro objeto de operaciones administrativas
(Villoria, 2000, p. 150). La solución a los problemas de la burocratización

2
En su obra Eichmann en Jerusalén (2006), publicada originalmente en 1966, la filósofa H.
Arendt recoge su análisis del juicio realizado al nazi A. Eichmann en el estado de Israel,
luego de apresado por los servicios de inteligencia del Mosad en Argentina. La idea de
Arendt es que Eichmann –principal impulsor técnico de la denominada “solución final”
que aniquiló a miles de judíos durante la Segunda Guerra Mundial- lejos de ser un
monstruo, era una suerte de idiota moral. Su argumento: “cumplía órdenes, no me era
dado cuestionar el sentido de las mismas”, es el leitmotiv de la banalización del mal, de la
anulación de la conciencia moral ante el mecanismo burocrático del mundo.
8
mediante la apelación a más burocracia engendraba elevados costes y muy
baja eficiencia en la gestión. La crisis fiscal de los Estados del Bienestar, así
como la emergencia de nuevas fuentes de riqueza, el desarrollo tecnológico
y el auge de la ideología neoliberal terminaron por decretar el declive de la
organización puramente burocrática. El modelo burocrático daba pie a una
situación incómoda, caracterizada por el sociólogo y jurista alemán Niklas
Luhmann (citado en Navarro, 2011) –artífice de la teoría de los sistemas
autopoiéticos- como la situación de contracircularidad de la burocracia: la
burocratización del Estado afecta a las preferencias del votante, de modo
que a más burocratización y reglamentación, pareciera minimizarse el peso
de la responsabilidad individual y social. La apatía se convierte en una de las
características de una ciudadanía que pide al Estado la solución a
problemáticas para las que el Estado quizá no tiene respuesta.

3.1.2 La Nueva Gestión Pública

Especialmente desde los años 90 del siglo XX, de la mano de los cambios
tecnológicos, económicos, sociales y culturales a los que se denomina como
“globalización”, muchos gobiernos buscaron mejorar la competitividad
económica por la vía de reducción de la administración, la privatización de
servicios públicos y la introducción de criterios empresariales en la gestión
pública. Se consideraba –y sigue siendo el programa de muchos partidos
políticos conservadores en el mundo, aunque hoy menos incuestionado por
las autoridades económicas que en ese entonces– que el Estado de
Bienestar salido del gran pacto social posterior a la Segunda Guerra Mundial
había fallado en sus pretensiones, erigiéndose más en problema que en
solución para las sociedades. Su ineficiencia, corporativismo, incapacidad
para satisfacer realmente a toda la población, así como la disuasión de la
responsabilidad de la persona que auspicia, comportaba la necesidad de
profundas reformas.

De la mano de coaliciones entre empresarios, profesionales liberales,

autónomos, jóvenes alejados ya del sueño de un trabajo vitalicio y
conservadores de distinto tipo, se impulsan políticas cuyos principales ejes
son: la privatización, la desregulación, la reducción de la carga fiscal, la
flexibilización del mercado laboral, el control migratorio y la
desburocratización.

En este contexto se desarrolla y profundiza lo que se ha denominado como

Nueva Gestión Pública, que toma como modelo analítico y propositivo las
ideas extraídas de la ciencia económica. Esta línea de pensamiento
administrativo pretendía un modelo eficientista, guiado por las famosas tres
“E”: economía, eficiencia y eficacia (Diego Bautista, 2007). Los organismos
internacionales – como la OCDE (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico) – potenciaron el modelo y lo situaron como umbral

9
en las reformas administrativas que se operaban en la época. Frente al
modelo burocrático, centrado en la rigidez normativa y en la regularidad
procedimental, la NGP (Nueva Gestión Pública) buscaba lo contrario. La
mejora de la gestión pública pasa por la desregulación, la desburocratización
y la delegación de autoridad operativa. Averiguar si se actúa correctamente
es sinónimo de evaluar resultados y comprobar que las medidas y decisiones
adoptadas se enderezan en el camino del éxito.

La tendencia a la introducción de actores no gubernamentales ni públicos en

la gestión y administración resulta una pieza clave para esta escuela. Para la
NGP el ciudadano es considerado como un cliente que ha de tener la
posibilidad de elegir, mejorando en función de su elección el servicio que se
ofrece, por la vía de la ley de oferta y demanda. Se suponía que la
terciarización de servicios públicos contribuiría, así, a la mejora de eficacia,
eficiencia y calidad. La gestión pública mejoraría, según esta visión, si se
separaba la formulación de políticas de la provisión de servicios. Si se
imitaban las técnicas privadas, se obtendrían las tres E. Pero el político
mismo ha de subordinar su criterio al del técnico. Si la NGP defiende algún
tipo de discrecionalidad, es el del técnico económico. Los objetivos de esta
concepción de lo público se centran en dos grandes ejes temáticos (Merino
Amand, 2013). Por un lado la búsqueda de eficiencia, eje mayormente
asumido en las primeras épocas de la escuela y que muestra el marcado
carácter gerencialista de la misma. Este eje de la eficiencia se plasma en
aspectos como: la descentralización de competencias; la evaluación de
desempeño; la libertad de elección de servicio para el usuario; la separación
entre proveedor y productor de servicios; la privatización de empresas
públicas; los mecanismos de incentivos destinados a potenciar la
competencia (Diego Bautista, 2007).

Los objetivos de eficiencia se ven reforzados también mediante el eje de la

responsabilización que se plasma en medidas como:

 la devolución de influencia y gestión a los gobiernos más próximos;

 el refuerzo de los mecanismos de control político, administrativo y

judicial;

 las políticas de prevención de la corrupción y mejora de la

transparencia;

 prácticas de desarrollo de la democracia participativa;

 elementos de poder para las defensorías del pueblo;

 introducción de elementos de responsabilidad corporativa tanto en el

derecho como en los mecanismos institucionales (Merino Amand,
2013).

10
Los organismos internacionales como la OCDE, el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Mundial impulsaron la consolidación de estas
concepciones en todo el mundo. Los resultados han sido diversos, según el
grado de implementación y las características culturales previas. Los
fracasos derivados, precisamente, de impulsar reformas sin contar con las
características de cada región y país han sido considerables. Los objetivos de
las reformas fueron variados también. Así, pueden establecerse cuatro
grandes modelos en la implementación de las reformas administrativas
orientadas según la NGP:

 El modelo anglosajón: orientado hacia la reforma radical de la

Administración Pública a partir de criterios empresariales.

 El modelo europeo continental (Alemania, Francia, Italia, etc.):

orientado hacia la reforma incremental mediante cambios graduales
sobre el modelo burocrático de fondo.

 El modelo europeo septentrional (Países Bajos, Suecia, Dinamarca):

más pragmático, es decir que no rechaza reformas parciales, pero
actúa con mucha cautela en lo tocante a introducir gestión privada en
los servicios públicos, y siempre compensando con medidas de
control público sólidas.

 El modelo de los países en transición (México, Turquía, Polonia,

Corea, etc.): más abocado a la generalización de mecanismos del
Estado de derecho, sin excluir privatizaciones de servicios públicos,
así como a reforzar la neutralidad y profesionalidad de la función
pública (Diego Bautista, 2007).

Entre las tendencias de la Nueva Gestión Pública, pueden situarse dos

grandes líneas (Diego Bautista, 2007, pp. 81-83). La primera generación de
la Nueva Gestión Pública, promotora de las reformas, sostuvo posturas más
radicales que la segunda: la función pública debía de imitar el modelo de la
empresa privada. Así, por ejemplo, los titulares de departamentos y cargos
públicos habrían de pasar a ser considerados y a actuar como gestores y
gerentes públicos; los usuarios, por su parte, como clientes y consumidores.

Estos principios gerencialistas, propuestos por la primera generación de la

NGP, están orientados hacia la eficiencia, la economía y la eficacia tuvieron
cierto éxito en países como Nueva Zelanda, Australia o el Reino Unido (Diego
Bautista, 2007, p. 83). El programa gerencial se apoyaba en los siguientes
rasgos:

 gestionar “con las manos en la masa”, esto es, otorgando más

autonomía al gestor, a cambio de mejores resultados;

 establecer objetivos claros y alcanzables;

11
  controlar los resultados más que los procedimientos;

 disgregar y concesionar elementos del sector público;

 potenciar la competitividad mediante la introducción de elementos

de gestión privada: flexibilizar contratación y distribuir recompensas;

 imponer mayor disciplina en el gasto y control de los recursos

públicos (Diego Bautista, 2007).

La segunda generación de la NGP, tras las advertencias habidas en los

organismos internacionales (como las emanadas del denominado Consenso
de Santiago, en la Cumbre de las Américas celebrada en 1998, en Santiago
de Chile, o las rectificaciones de la propia OCDE sobre su entusiasmo inicial)
busca un camino menos radical. Sin descartar la necesidad de reformar el
modelo burocrático, ni menospreciar la intervención del sector privado, esta
generación considera que los objetivos de la administración no pueden ser
sólo la economía, la eficiencia y la eficacia. La Administración Pública ha de
orientarse hacia el bienestar, y en ocasiones éste se encuentra reñido con
los intereses del mercado. Por eso, frente a la minimización del rol que la
ética tiene, implementada por la primera generación de la NGP, esta
segunda generación apoya la idea, declarada desde la OCDE, de que ha de
añadirse una cuarta E: la de Ética. Recuperar el valor y centralidad de la
equidad y la justicia, como señalara Frederickson (1983), es esencial para
justificar y apostar por la Administración Pública. Se apuesta entonces a
reconocer que la conducta de los servidores públicos no sólo está guiada por
criterios de racionalidad mercantil, sino también por otros que, no por ser
menos “económicos” son de menor relieve para explicar la conducta de los
mismos. Por lo tanto, un servidor público debe actuar siguiendo la lógica de
lo apropiado, del honor, del prestigio, etcétera.

Frente a la idea de que bastan los incentivos, se desarrolla ahora la

consideración de que “la filosofía ética está en el corazón de la organización”
(Diego Bautista, 2007, p. 93). Se comienza, por lo tanto, a hablar de “gestión
de calidad” o de gestión orientada a la “generación de valor público”.

Pese a los aspectos positivos del nuevo modelo, son diversos los autores que
señalan que las reformas guiadas por la NGP, ciertamente mal adaptadas a
los contextos locales, han sido causa de prácticas corruptas y de desprecio
de los valores éticos. Desde mediados de los 90, los equívocos resultados de
la NGP hacen considerar que:

 planificar por objetivos concretos exige mucha coordinación entre

políticos y funcionarios, coordinación que no siempre se da;

 simplificar programas a fin de evaluar por resultados, por el contrario,

supone dificultades para la coordinación y colaboración
administrativas;
12
  los problemas de la delegación de autoridad y ampliación de
discrecionalidad conducen a la exigencia de coordinación entre
gerentes-funcionarios y políticos, olvidando que éstos grupos pueden
tener intereses distintos, lo cual bloquearía el grado de cumplimiento
de los objetivos de eficacia;

 las dificultades de coordinación señaladas, así como los problemas de

control sobre los servicios privatizados, desencadenan problemas de
agencia como el clientelismo, la corrupción, la inhibición, etcétera;

 las prácticas gerenciales tienden a prescindir del ethos de justicia y a

homogeneizar la pluralidad de intereses y demandas sociales,
provocando tendencias individualistas que dificultan la cooperación
abierta y consciente, reduciendo la cultura organizacional y
conduciendo a la introducción de arbitrariedades en la asignación de
recursos y cargos (Merino Amand, 2013).

Pero no es todo negativo en la NGP. De hecho, la atención prestada a la

eficiencia induce a integrar los valores personales en los organizacionales y
a la inversa, así como a la identificación de los servidores públicos conforme
a sus responsabilidades (Diego Bautista, 2007, pp. 100-109). Se apuesta,
entonces, a contrarrestar las debilidades introducidas por la NGP e integrar
asimismo aquellos elementos suyos que favorecen el desarrollo de una
gestión pública de calidad. Autores como Prats3 señalan, para matizar los
fundamentos del modelo NGP, que los problemas generados por el modelo
burocrático no exigen invalidar el principio del mérito, que es su piedra de
toque, en busca de criterios de discrecionalidad gerencial, sino que es
necesario conciliar los criterios de eficiencia y eficacia con los valores
democráticos de equidad, igualdad de acceso y trato, etcétera.

Incorporar valores de la NGP sin menospreciar los avances del modelo

burocrático, dando también cabida a los que derivan de modelos como el
humanista (modelo de relaciones humanas), que suponen la consideración
del trato y las expectativas de autorrealización tanto de usuarios como de
servidores, abre puertas a generar prácticas éticas consonantes con el
objetivo y finalidad última del servicio público.

Subvertir la tendencia a la reducción excesiva del Estado, sumado a una

política destinada a potenciar la excelencia y los bienes internos del servicio
público entre los funcionarios, son elementos necesarios para generar
calidad en la Administración. En este sentido, la ética se convierte en una
señal identificadora de la Administración, que potencia valores como:

3
Véase, por ejemplo: INAP. (2005). De la burocracia al management. Las transformaciones
de las Administraciones públicas. Recuperado de http://goo.gl/5xpqoz
13
  la profesionalidad;

 la eficiencia;

 la calidad;

 la atención y servicio al ciudadano;

 la objetividad;

 la transparencia;

 la imparcialidad;

 la sensibilidad (Canales, 2002).

En la gestión de valor público se pretende incorporar aquellos elementos de

la NGP que han mostrado ser válidos desde el punto de vista organizacional
y ético. La idea es conciliar los valores de la eficiencia con los valores
democráticos. El Estado introduce el marco normativo y de justicia, potencia
el Estado de derecho y asume funciones de servicio social y bienestar,
atendiendo siempre a una política democrática sensible a la pérdida de
legitimidad (Navarro, 2011, pp. 93-95).

La rendición de cuentas, tanto horizontal (relaciones de control entre

agentes estatales, sistemas interestatales de control) como vertical (de la
sociedad civil respecto al Estado), resulta de vital importancia en este
modelo. Una ética pública consonante con las exigencias de un servicio de
calidad exige:

 Que el gobernante guíe los destinos ciudadanos dentro de los modos

y formas democráticas.

 Que ningún actor público tenga más poder que el debido.

 Cierta posibilidad de elección en función de una asignación equitativa

y justa de recursos.

 Potenciar el pluralismo y rechazar todo intento de marginar las

posturas menos representativas.

 Evitar la influencia del dinero en la distribución de servicios y cargos.

 Potenciar la conciencia ciudadana sobre el valor de la democracia, así

como formar un ethos ciudadano en valores como: la libertad, la
tolerancia, la solidaridad, la justicia, la prudencia, el respeto razonable
al orden jerárquico, el diálogo y la deliberación pública.

 Fomentar el desarrollo de modelos abiertos y eficaces de

participación ciudadana.
14
  Potenciar la rendición de cuentas.

 Abrir la gestión y administración al escrutinio público.

 Contribuir al sano desarrollo de las relaciones entre sociedad civil,

sector privado y Estado. (Merino Amand, 2013).

Atendiendo a las características de los tres modelos expuestos podemos

exponer sus diferencias en los siguientes cuadros:

Tabla 3: Visiones de elementos éticos en los modelos

Modelo NGP Gestión de

burocrático [*] calidad [*]
Enfoque Cumplimiento Satisfacción de Respuesta a
principal de mandatos. usuarios. ciudadanos y
servicios.
Eficiencia y
eficacia.

Interpretación Definido por Agregado de Preferencias

del “interés políticos y preferencias públicas
público” expertos. individuales establecidas
visibles por el en
mercado. deliberación
pública.

Modelo Hacia arriba, Hacia arriba, Múltiple,

dominante de formal, mediante interactivo.
accountability jerárquico. contratos de
desempeño.

Sistemas de Jerárquico. Privado o Múltiple.

entrega público, con
preferido gestión
diferenciada.

*Navarro denomina a dichos enfoques: Administración Pública Tradicional (al burocrático)

y Generación de Valor Público (al de calidad).
Fuente: Navarro (2011, p. 86).

Podríamos considerar que la gestión de calidad sintetiza elementos del

modelo burocrático y del de la NGP pues no se limita a la consideración del
servicio en función de las demandas del ciudadano-consumidor, como en el
NGP, ni prescinde de las preferencias del ciudadano, estableciendo el
servicio en función de directrices de políticos y expertos. Así mismo,
respecto al establecimiento –cuestión de naturaleza fundamentalmente
ética– del interés público: ni queda definido por las simples preferencias (lo

15
que puede inducir sesgos de marginación de grupos minoritarios, de
inequidad en el acceso a calidad de servicios, etc.), como en el NGP, ni es
considerado al margen de la opinión pública. Finalmente, en lo tocante a la
accountability, se aprecia el carácter superador que tiene el modelo, en la
medida en que los modelos de la NGP siguen siendo verticalistas como el
modelo burocrático, interpretándose la participación ciudadana
mediatizada por agencias privadas. Esta apreciación resulta válida también
para el sistema de entrega –el conjunto de disposiciones administrativas y
actividades interrelacionadas destinadas al desarrollo del servicio hasta
llegar a su destinatario– (Merino Amand, 2013).

Tabla 4: Función de elementos y herramientas éticas en los modelos

Modelo NGP Gestión de

burocrático [*] calidad [*]

Instrumentos Gestión de Gestión de Gestión de

principales insumos. insumos y servicios.
productos.
Satisfacción,
confianza y
legitimidad.

Rol de la Voto por los Voto por Multifacética.

participación representantes representantes
ciudadana gubernamentales. gubernamentales.

Uso de encuestas
de satisfacción.

Metas Respuesta a las Metas de Metas

gerenciales autoridades desempeño. relacionadas
políticas. con
respuestas a
ciudadanos,
usuarios.
Confianza y
legitimidad.

*Administración Pública Tradicional y Generación de Valor Público.

Fuente: Kelly y Muers, como se cita en Navarro, 2011, p. 86.

El modelo de calidad de servicio exige prestar atención no sólo a

instrumentos económicos y técnicos, sino también de percepción ciudadana
e implicación de la sociedad civil: considerar la satisfacción, la confianza y la
legitimidad como un instrumento para potenciar el despliegue y la oportuna
modificación de los servicios. También implica incorporar de modo

16
 multifacético –de diversos modos, en diversos momentos y grados– la
participación de la sociedad civil, de la ciudadanía, no sólo mediante la
representación electoral o las encuestas de satisfacción tipo consumo.

3.1.3 El modelo de infraestructura ética de la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico
Durante los años 90 diversos países de la OCDE constataron la pérdida de
confianza a la que las prácticas de una NGP excesivamente radical habían
conducido tras la implementación de medidas estrictamente neoliberales.
En 1998 el Comité de Administración Pública (PUMA, por sus siglas en inglés)
elaboró un informe: “Conducta ética en el servicio público y la prevención
de la corrupción”, cuya finalidad era el impulso de herramientas éticas en
los países miembros. Por otra parte, recogiendo los informes de países como
Australia, Finlandia, México, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega,
Portugal, Reino Unido y EE.UU, la OCDE sintetizó diversas propuestas y
análisis en su estudio La ética en los servidores públicos (1997)4. La propuesta
fundamental de la OCDE en estos estudios es la del desarrollo de una
infraestructura ética, bajo la hipótesis de que, una vez adoptada por las
instituciones nacionales e internacionales y procurando su buen
funcionamiento, se generarán altos estándares de conducta.

Los componentes de esta infraestructura ética son:

1) Compromiso político.

2) Marco legal.

3) Mecanismos de responsabilidad.

4) Códigos de conducta.

5) Socialización profesional.

6) Condiciones adecuadas de servicio público.

7) Organismos de coordinación.

8) Participación ciudadana y escrutinios públicos.

La infraestructura ética que la OCDE propone pretende cumplir las

siguientes funciones:

1) Control: mediante los siguientes elementos:

4
Este estudio puede consultarse online en la url: http://goo.gl/nwJXM0
17
  Marco legal.
 Mecanismos adecuados de responsabilidad:
o Mecanismos de rendición de cuentas;
o Procedimientos legales;
o Procedimientos administrativos;
o Auditorías;
o Evaluaciones de desempeño;
o Sistemas de denuncia;
o Vigilancia mediante comités parlamentarios;
 Participación ciudadana.
 Escrutinios públicos destinados a desincentivar conductas
indebidas.

2) Orientación:
 Compromiso político.
 Códigos de conducta que determinan valores y normas aplicables
bien de modo general –a las administraciones- o bien
específicamente a cada una de ellas.
 Mecanismos o actividades de socialización profesional: educación y
formación.

3) Gestión:
 Políticas de recursos humanos.
 Coordinación, bien mediante departamentos de gestión existentes,
bien mediante la creación de un órgano especial con competencias
éticas (Diego Bautista, 2007, pp. 114-117).

Para evitar la aplicación de las sugerencias del modelo de infraestructura

ética sin contar con las específicas situaciones nacionales, se analiza cómo
estos elementos varían. Así por ejemplo, en EE.UU, con una mayor tradición
de vigilancia y con nociones de control vinculadas a procedimientos
jurídicos, se pone énfasis en los elementos vinculados al control; en los
Países Bajos, por el contrario, con una mayor tradición de confianza, se pone
mayor énfasis en los elementos de orientación y gestión (Diego Bautista,
2007, p. 117).

El compromiso que exige implementar este modelo de infraestructura ética

conlleva un claro liderazgo político que, junto al escrutinio público de las
prácticas, derive en la ejemplaridad de los cargos electos. El control se da
mediante elementos normativos (marco legal) y mediante la potenciación
de las responsabilidades y control parlamentario. Por lo que respecta a los
reglamentos y leyes, los mismos procurarán establecer de modo claro
18
límites de comportamiento y sanciones, ya sea mediante la tipificación penal
o mediante otras tipificaciones relativas a conflictos de interés. Para ello se
implementarán mecanismos de vigilancia institucional y transparencia
pública.

La responsabilidad no emana sólo del marco legal. Supone también el

adecuado despliegue de un procedimiento administrativo, así como
mecanismos de consulta o supervisión. La integración de mecanismos
internos de responsabilidad en los procesos de gestión, así como el uso de
documentos jurídicos o declaraciones como fuentes de investigación y
evaluación de las conductas son elementos interesantes también. Es preciso,
empero, tener bien presente que los instrumentos jurídicos son limitados,
pues no pueden ajustarse con detalle a los casos concretos. A fin de lograr
su máxima efectividad, es conveniente integrarlos adecuadamente con el
resto del cuerpo normativo, contar en su elaboración con la participación
efectiva de los funcionarios e incluso incorporar la referencia a dichos
documentos en el contrato del servidor público.

La orientación ética se despliega fundamentalmente mediante los códigos

de conducta que habrán de ser difundidos oportunamente, por lo que serán
conocidos por los servidores y los ciudadanos en general, pero más aún a
través de la socialización profesional; esta será el principal modo en que se
aprenderá y asumirá un ethos ético que sea base de ejemplaridad pública.
La educación y la formación, los programas de incorporación de reflexiones
éticas, la formación continua del servidor público son piezas clave.

Finalmente, la gestión de la infraestructura ética estará a cargo de

organismos controladores que presten siempre atención a las condiciones
del servicio público. De esta manera, factores externos como las políticas de
ajuste son clave en el despliegue de una gestión ética, pues durante las
mismas se ponen en juego muchas variables. Factores internos, como la
política de recursos humanos, resultan también vitales, ya que potencian
formas de contratación satisfactorias y motivadoras, desarrollan acciones de
moralización del personal, ejercen tareas de protección y vigilancia de las
condiciones y actividades del servidor público. El trato justo y equitativo, la
remuneración adecuada y la seguridad en el empleo, junto con la protección
ante la denuncia de actos indebidos, son elementos de una adecuada
política de recursos humanos.

Los organismos de coordinación ética, como los comités parlamentarios o

los departamentos específicos en ética, desarrollarán funciones de vigilancia
y denuncia de conductas indebidas, asesoramiento revisado y adaptado a las
variaciones del entorno social, tecnológico y económico, y tareas de
promoción de actividades de socialización profesional conforme a las
directrices de los códigos y valores éticos que se han de potenciar.

19
Además de este modelo de infraestructura ética el Consejo de la OCDE,
celebrado el 23 de abril de 1998, recomendó tomar en cuenta los siguientes
principios:

 Las normas éticas han de ser redactadas con claridad y estar

integradas en el marco jurídico de modo adecuado.

 Los servidores públicos han de contar con una guía ética, ofrecida
mediante medidas de capacitación diversas; deben conocer sus
derechos y obligaciones, además de las reglas y procedimientos en la
cadena de responsabilidades, y deben denunciar conductas
indebidas.

 El compromiso político estará orientado a reforzar la conducta ética

de los servidores públicos.

 Los procesos de toma de decisiones han de ser transparentes y

abiertos al escrutinio público.

 Deben establecerse lineamientos claros para la interacción entre los

sectores público y privado.

 Los ejecutivos y gestores también han de mostrar y fomentar

conductas éticas.

 Las políticas, los procedimientos y las prácticas administrativas deben

fomentar la conducta ética.

 La administración de los recursos humanos fomentará la conducta

ética.

 El servicio público ha de contar con adecuados mecanismos de

rendición de cuentas.

 Las conductas indebidas han de contar con procedimientos de

sanción adecuados (Diego Bautista, 2008, pp. 21-23).

En posteriores documentos, la OCDE despliega una serie de

recomendaciones que, por su capacidad de adaptarse a las circunstancias y
de revisión de aquellos elementos que no resultan eficaces, dan un impulso
considerable a la gestión ética. No en vano los países integrantes de la OCDE
están entre aquellos que tienen menores índices de corrupción y de
soborno, según los valores elaborados por informes como los de
Transparencia Internacional.

Una política ética adecuada conduce a incrementar la confianza en el

gobierno, pues la ética potencia la integridad: afianza el lazo entre la
conducta ideal y la real, aproximando la segunda a la primera. Para potenciar

20
esta integridad ética, la OCDE5 –luego de haber reconocido que las medidas
de la NGP fracasaron en gran parte del mundo por haberse aplicado sin
consideración de las tradiciones y características locales– recomienda
adaptarse a cada circunstancia histórica, social, económica, social y cultural,
sin que se prescinda de señalar una serie de valores esenciales que habrán
de servir de guía para el juicio de los servidores públicos. A fin de orientar la
política de confianza e integridad ética, es recomendable: diseñar y aplicar
marcos regulativos y sancionadores; crear un ambiente administrativo que
asegure la transparencia, mediante estándares de conducta, motivación de
decisiones, etcétera; hacer énfasis en la reflexión y encauce de posibles
conflictos de interés; crear mecanismos y procedimientos de control
interno, acompañados de escrutinio independiente; potenciar medidas de
integridad, mediante la información, el estímulo, la promoción de
ejemplaridad, etcétera (Diego Bautista, 2007).

La mejora en ética puede lograrse atendiendo, entre otras, a las siguientes

acciones:

 analizar regularmente las políticas, procedimientos, etcétera;

 promover altos estándares de conducta;

 incorporar la ética al marco administrativo; combinar aspectos ideales

y aspectos reguladores;

 usar principios de acción en la toma de decisiones y encauce de

conflictos (Diego Bautista, 2007).

Finalmente, señalamos que la OCDE apuesta por una “Administración

abierta” como herramienta para la modernización del Estado.
Una Administración abierta es aquella que satisface tres principios:
transparencia, accesibilidad y receptividad (OCDE, 2006, p. 71).

Vista desde la perspectiva de la sociedad, una Administración abierta es

aquella en la que ciudadanos, empresas y organizaciones civiles tienen:

 la capacidad para requerir y recibir información clara (transparencia);

 la capacidad para recibir servicios y realizar transacciones

(accesibilidad);

 la oportunidad de participar en el proceso decisorio (receptividad).

(OCDE, 2006, p. 45).

5
Véase el estudio: OCDE. (2001). Confianza en el gobierno. Recuperado de
http://www.oecdbookshop.org/get-it.php?REF=5LMQCR2K7JLP&TYPE=browse
21
Mediante el despliegue de más y mejores órganos de control, una
administración abierta conduce a restituir la maltrecha confianza pública y
lograr mayores cotas de una democracia más profunda y asumida. Todo ello
tiene un positivo impacto sobre la economía. Ciertamente, implementar
medidas de administración abierta choca en primera instancia con los
intereses de los grupos consolidados que pretenden sostener su status, así
como con los hábitos y prácticas que por parte de los servidores públicos la
objetan.
Para potenciar la transparencia, la OCDE propone los siguientes elementos:
 legislar sobre libertad de información;

 potenciar el acceso sencillo a información sobre decisiones públicas;

 facilitar el acceso de la ciudadanía a la administración mediante cartas

de servicio;

 reducir la burocracia;

 fomentar la inclusión y la eliminación de barreras;

 facilitar la administración online (OCDE, 2006, pp. 53-58).

Algunas medidas destinadas a aumentar la receptividad de la administración

son:

 una regulación inclusiva;

 el aumento de la consulta pública, generando, además, redes de

consulta;

 el aprovechamiento de información sobre los modos en los que las

consultas públicas posibilitan la mejora de calidad del servicio (OCDE,
2006).

Potenciar las prácticas de control en la Administración Abierta, a sabiendas

de que el control se diferencia de la rendición de cuentas en la medida en
que esta se ejerce a posteriori, siendo el control posible también a priori,
mediante mecanismos de regulación de conductas y la observancia interna
de las normas éticas. En todo caso, resulta oportuno, según la OCDE (2006):
apostar a instrumentos y medidas de fiscalización externa rigurosa;
establecer oficinas de defensoría del pueblo, organismos de defensa de los
derechos ciudadanos y del consumidor y facilitar acceso a los mismos;
reforzar el control parlamentario.

22
3.1.4 Modelos latinoamericanos
Según Guillermo O’Donnell (como se cita en Martínez, 2012), hay tres claros
indicadores de la debilidad del Estado en América Latina, salvando las
diferencias que desde luego se pueden apreciar entre los diversos países.
Estos son: la pobreza, la desigualdad y la criminalidad. Una de las razones
que explican la debilidad del Estado en el contexto latinoamericano puede
ser precisamente el hecho de que se implementaron reformas
administrativas tomando modelos globales sin atender a las características
históricas de la región. En concreto, y reconocido por la OCDE, se
implementaron, como principales impulsoras del modelo, reformas
auspiciadas por la NGP sin considerar que el problema no era tanto la
desburocratización, cuanto la consolidación de una burocracia en sintonía
con una administración profesional y democrática.

Los procesos de independencia supusieron una precarización de los

mercados; los Estados se fueron consolidando lentamente, pero sin lograr la
generación de una infraestructura que permitiera la consolidación de
mercados internos y la extensión del aparato administrativo y de servicios a
la totalidad del territorio de manera profunda y compleja.

Los procesos de consolidación de estructuras fiscales, militares, judiciales y

monetarias tuvieron serias dificultades durante el periodo de consolidación
de los Estados nacionales. A fines del siglo XIX la anatomía de los Estados
latinoamericanos venía sesgada por fuertes oligarquías que pugnaban por
mantener a enormes masas de población al margen de los procesos de
modernización económica y social que vivían otras regiones del planeta.
Durante el siglo XX en algunos países como México (con Cárdenas, de 1934
a 1940), Brasil (con Getulio Vargas, de 1937 a 1945) y Argentina (con Perón),
se desarrollaron modelos populistas de Estado que debilitaron el poder
oligárquico y potenciaron el intervencionismo estatal, lo que supuso el
crecimiento de la Administración Pública. Pero durante los años 60, el
reemplazo de los gobiernos populares por otros que propugnaban medidas
económicas más favorables a los intereses de los grandes grupos
económicos y de las élites oligárquicas condujo a la consolidación de
prácticas clientelares y de patronazgo.

En general, por lo tanto, los sistemas político-administrativos

latinoamericanos se caracterizan por ser:

 altamente clientelares y fragmentados;

 burocráticamente ineficientes;

 financiados por presupuestos y sistemas de recaudación dispersos y

variables;

23
  propensos a una excesiva politización de las políticas públicas;

 desarrollados en el seno de una heterogeneidad estructural (social,

jurídica, económica, burocrática, etc.) que exige una complejidad para
la que, paradójicamente, existe escasa estructura administrativa
(Alejandro Martínez, 2012).

A la debilidad, angostura y escasa capacidad democratizadora del Estado

latinoamericano se suma la implementación de “‘híbridas’ burocracias”
(Merino Amand, 2013, p. 108). Esto quiere decir que la implementación del
modelo burocrático vino mermada en su intensidad, ya que se vio limitada
por la presencia de un fuerte modelo patrimonialista, herencia del periodo
colonial, que dificultaba la diferenciación entre el ámbito público y el
privado. Los asuntos públicos tienden, según este otro modelo, a ser vistos
como cuestión de patrimonio personal. El Estado, por lo tanto, tiende en tal
modelo híbrido a subsistir mediante la consolidación de fuertes redes
clientelares: electorales (votos por beneficios), burocráticas (recursos por
favores y privilegios) y partiditas (votos por apoyos y beneficios).

En este contexto, las reformas encaminadas en la senda de la NGP, durante

los años 90, potenciaron la corrupción al insertarse en un contexto de
patrimonialización de los bienes públicos. Dichas reformas llegaron de la
mano del Consenso de Washington que impuso el siguiente decálogo:

1. reforma fiscal;

2. liberalización financiera (p.ej., eliminación de tasas de interés

preferencial);

3. tasas de cambio competitivas para el mercado externo;

4. liberalización comercial;

5. inversión extranjera directa;

6. privatización de las empresas del Estado;

7. direccionar el gasto público hacia áreas con más potencial

económico;

8. desregulación para favorecer la competencia;

9. medidas de aseguramiento de la propiedad;

10. disciplina fiscal (Diego Bautista, 2007. Prtas i Catalá, 1998).

Estas reformas resultaron en un estrepitoso fracaso, pues propusieron

achicar un Estado allí donde no se había desarrollado con la magnitud que
se pretendía; además, con la existencia de redes clientelares se potenció aún
más el problemático patrimonialismo.
24
El riesgo principal de cualquier reforma administrativa en el contexto
latinoamericano estriba en la falta de desarrollo institucional (Prats i Catalá,
1998). En el contexto latinoamericano cualquier reforma administrativa
precisa una serie de superaciones. Primera, superar el populismo político
mediante el avance de la democracia y el estado de derecho, mejorando los
sistemas electorales, incrementando la transparencia, erradicando el
clientelismo y la patrimonialización de los bienes y servicios públicos.
Segunda, superar el mercantilismo y apostar por una auténtica economía de
mercado, lo cual exige, antes que desregular para favorecer a quienes
detentan el poder de las estructuras tradicionales, regular adecuadamente
donde sea necesario. Y tercera, salvaguardar la cohesión social y avanzar en
equidad, potenciando una auténtica universalización de servicios (Prats i
Catalá, 1998, pp.1-2).

Las reformas administrativas de los 90 se llevaron a cabo como consecuencia

de la presión de organismos internacionales como el FMI o el Banco Mundial,
desconociendo –como ya se señaló– las características de los diversos
pueblos latinoamericanos. A su vez, se confió demasiado en el mercado
como medio para la minimización de las desigualdades. Medidas tales como
incentivar las jubilaciones anticipadas, la contratación externa de expertos o
las prédicas constantes contra la función pública supusieron un
debilitamiento de la capacidad administrativa.

A fines de los noventa y comienzos del siglo XXI se da un giro en la

concepción del valor de la gestión pública en América Latina. En 1998 el
Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) crea
la Red para el combate de la Corrupción y Recuperación de la Ética Pública
(RICOREP), entre cuyas metas fundamentales está el impulso de la disciplina
ética y de diversas herramientas éticas para lograr una gestión pública de
calidad y combatir los endémicos males de la administración en los países
latinoamericanos. Entre los días 1 y 3 de septiembre de 2001 se celebró en
Honduras, por iniciativa del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), el
Encuentro Internacional sobre Ética y Desarrollo: los nuevos desafíos, en el
que se presentó la “Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y
Desarrollo” que coordinaba el BID y el Gobierno de Noruega, algunos de
cuyos estudios utilizamos en el presente curso (recopilados por Bernardo
Kliksgberg en2005, uno de sus impulsores). Entre sus objetivos están:

 estimular el análisis y discusión de desafíos y dilemas éticos, así como

la toma de responsabilidades;

 fortalecer el voluntariado, la extensión de responsabilidad social y la

adopción de códigos éticos por los actores sociales clave;

25
  incluir metas y criterios éticos y apostar por la movilización de capital
social en proyectos de desarrollo;

 generar redes educativas y de investigación en ética, desarrollo y

capital social (Kliksberg, 2005).

Puede decirse que a comienzos del siglo XXI, Latinoamérica mostró que
había otra actitud frente al Estado: se trataba de un Estado comprometido
con los objetivos del milenio6. Según muestra el Latinobarómetro 2013
(http://goo.gl/HzEZ6M), la ciudadanía pretendía de sus instituciones
estatales: una mayor participación para minimizar las desigualdades; una
mayor presencia y colaboración con la sociedad civil; un servicio civil
meritocrático y profesional; otorgar centralidad a la trasparencia, la
rendición de cuentas y la participación.

En resumidas cuentas, el siglo XXI marca una inflexión en las concepciones

políticas y administrativas en el sub-continente latinoamericano. Se propone
de nuevo reformar el Estado, no tanto para debilitarlo, cuanto para
rehabilitarlo luego de tantas reformas estructurales: reformar el Estado bajo
la idea de nuevos modelos de desarrollo apoyados no sólo en la racionalidad
instrumental, sino en la búsqueda de mayor equidad social. Este cambio
parte del proceso mismo de aprendizaje de los nuevos valores, habilidades,
competencias, modelos mentales, etcétera.

De este modo el “neoreformismo administrativo latinoamericano” (Prats i

Catalá, 1998, p. 9) considera necesario aprender: que lo urgente no es
desburocratizar, sino consolidar verdaderas burocracias; que esto implica
reinventar y redescubrir la administración burocrática; que la gestión
gerencial pública nunca es una extrapolación de la privada; que asegurar los
bienes públicos exige políticas de superación del clientelismo (Prats i Catalá,
1998).

Es decir, se trata de una burocracia abierta a las nuevas exigencias de

participación de los actores sociales, de lo que en ocasiones se denomina “el
tercer sector” (todos aquellos agentes que desempeñan sus funciones
productivas de bienes y servicios que pueden ser una suerte de
intermediación entre lo público y lo privado); una administración abierta que
considere a la ciudadanía como agente de cambio y apueste a tomar en
consideración las demandas de la sociedad para modificar su propio estilo
de gestión; que considere también la presencia de fines compartidos, de
bienes que las comunidades pueden administrar en colaboración con los

6
El programa objetivos del milenio, impulsado por la ONU, pretende ocho objetivos que
abarcan áreas como la salud, la educación, la erradicación del hambre, etc. Véase:
http://www.un.org/es/millenniumgoals/
26
poderes públicos, etcétera; administración abierta y relacional, como
veremos.

En el terreno de las instituciones de combate a la corrupción y de

potenciación de programas de ética pública, hemos mencionado en el
anterior módulo algunas de las iniciativas latinoamericanas.

Actualmente en el contexto latinoamericano, al igual que en otras partes del

mundo, como parte de este neoreformismo administrativo se apuesta por
el modelo de gobernanza (Whittingham, 2005; Cerillo i Martínez, 2005). Este
modelo arrancó ya en los 90 en algunos centros de investigación de Europa
occidental, bajo la pretensión de buscar alternativas al sistema de gobierno
y administración tradicional, estadocéntrico y jerárquico.

El modelo de gobernanza implica considerar la calidad de la interacción

entre: niveles de gobierno, organizaciones empresariales y sociedad civil
(Whittingham, 2003).

Estado y sociedad civil se definen como relativamente autónomos, pero en

íntima conexión. La gobernabilidad es interpretada como el resultado del
juego entre actores en el marco de estructuras institucionales diversas que
dichos actores buscan modificar en función de sus intereses. La gobernanza
exige la organización de espacios públicos deliberativos, orientados a la
coexistencia de la pluralidad de intereses, sin que ninguno de ellos tenga la
capacidad de desestabilizar el sistema mismo. Por ello, la gobernanza
comporta un nuevo modo de gobernar y administrar, considerando: la
interacción entre pluralidad de actores; las relaciones horizontales que se
tejen; la búsqueda de equilibrio entre poder público y sociedad civil; y la
participación (Cerrillo i Martínez, 2005).

La gobernanza supone un concepto exigente de democracia, pues considera

importante potenciar tanto la deliberación como la participación. El público
no puede ya ser considerado como objeto, sino como sujeto de la gestión
misma. Supone también un fuerte impulso ético, pues:

 pide más transparencia;

 exige rendición de cuentas;

 considera importante movilizar y sensibilizar a la opinión pública en

la toma de decisiones relevantes;

 apuesta al trabajo en redes y contextos de deliberación, lo que exige

acceso a la información y potenciar la formación adecuada para
valorar y tomar decisiones;

27
  busca nuevas formas de responsabilización administrativa y
ciudadana –apostando no sólo al control, sino también a la toma de
conciencia respecto a las consecuencias de los actos– (Cerrillo i
Martínez, 2005).

En definitiva, busca que las organizaciones públicas ejerzan un liderazgo

ético para gestar un cambio en la cultura organizativa, en el ethos de las
organizaciones del Estado.

El modelo de gobernanza exige considerar que el proceso de decisión,

ejecución y evaluación es asunto de interés público, por lo que ha de actuar
de modo reflexivo, vinculando a los diversos actores sociales. Se precisa
reconocer que tales elementos en la toma de decisiones pública comportan
un juego de poder en el que tanto está implicada la cooperación como la
competencia.

Invertir y desarrollar el capital social mediante la gestión en redes, la

creación de normas y confianza según las necesidades heterogéneas y
conflictivas de la sociedad civil, así como consolidar una gobernabilidad
democrática son exigencias para una nueva gobernanza. La misma mejorará
mediante el desarrollo de formas de participación, el avance en logros de
equidad, la presencia de más elementos de rendición de cuentas y la
consecución de mayores grados de eficiencia, entre otras variables.

3.1.5 Recomendaciones de los organismos

internacionales (Organización de las Naciones
Unidas, Banco Interamericano de Desarrollo,
Organizaciones No Gubernamentales, Organización
de los Estados Americanos)
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) cuenta con una oficina de
ética7 que desde el 2006 se encarga de promover, entre el cuerpo de
servidores de la organización, la integridad y los estándares éticos recogidos
en los códigos éticos destinados a los trabajadores de la organización o
aquellos que con ella colaboren. También asesora en materia de conflictos
de interés y dispone de diversas unidades de evaluación de proyectos y
asesoramiento legal que colaboran con asociaciones internas y
colaboradoras como: OMS (Organización Mundial de la Salud), UNOMS
(Oficina de las Naciones Unidas de Defensorías del Pueblo y Servicios de
Mediación), la Oficina de Consejeros Profesionales, la FAO (Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura), la ACNUR
(Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados), etcétera. En todas estas

7
Véase: http://www.un.org/es/ethics/
28
áreas la ONU procura desplegar estándares de acción ética, involucrando
principios y valores de profesionalidad, solidaridad, integridad, etcétera, así
como elementos de ética social.
Pero las recomendaciones de la ONU en materia de Ética Pública se han
hecho sentir más a través de la Convención de la Organización de las
Naciones Unidas contra la Corrupción, del 2004 (https://goo.gl/AETMHs).

Las recomendaciones en materia de prevención de la corrupción, así como

las iniciativas para perseguirla han sido incorporadas en el módulo anterior;
por lo tanto, aquí solo mencionaremos los artículos 7 a 13, específicamente
vinculados a las temáticas que estamos desarrollando en este módulo.
La ONU recomienda:
a) Respecto al sector público:
 Sistemas de contratación, promoción y jubilación adecuados:
o basados en la eficacia, la transparencia y en criterios
objetivos de mérito, equidad y aptitud;
o en los que se propicien criterios de selección adecuados para
los titulares de servicios especialmente vulnerables a la
corrupción, impulsando en estos casos la rotación de cargos;
o caracterizados por una remuneración adecuada;
o en los que se promueva la formación y la capacitación.
 Medidas legislativas y administrativas adecuadas y en
concordancia con los elementos jurídicos internos de cada
Estado.
 Promover la transparencia.
 Impulsar medidas legislativas y administrativas que prevean
conflictos de interés.

b) Respecto a los códigos de conducta que se implanten en las

instituciones:
 que armonicen con la legislación interna de cada país;
 que promuevan la integridad, honestidad y responsabilidad de
los servidores públicos;
 que promuevan normas de conducta para la corrección en el
ejercicio del cargo, la honorabilidad y el debido cumplimiento
de los funcionarios;
 que alienten la denuncia de conductas indebidas e instauren
sistemas de denuncia eficientes, salvaguardando la integridad
de quien denuncia;

29
  que potencien la honestidad en caso de conflicto de interés,
declarando el servidor la situación concreta que puede
apartarlo del caso;
 que instauren medidas disciplinarias sancionadoras en caso de
conductas indebidas.

c) Respecto a la contratación pública y gestión de la hacienda pública:

 Sistemas apropiados y transparentes que:
o aclaren y publiciten los procedimientos;
o formulen previamente las condiciones;
o apliquen criterios objetivos;
o generen mecanismos internos de evaluación;
o promuevan declaraciones de interés donde fuere preciso.
 Transparencia y rendición de cuentas de la gestión de la
hacienda pública:
o explicitar los procedimientos para aprobar los presupuestos
nacionales;
o presentar informes sobre gastos e ingresos;
o adoptar normas de contabilidad, auditoría y supervisión;
o sistemas eficaces de gestión de riesgos y control interno;
o adoptar medidas correctoras.
 Llevar un adecuado registro financiero.

d) Respecto a otros elementos institucionales como la información

pública, que se apueste siempre a sistemas claros y de fácil acceso
para la ciudadanía. El poder judicial ha de ser reformado para
establecerse como garantía de funcionamiento correcto de los
códigos, normas y leyes.

e) Respecto al sector privado: la cooperación, la corrección en

procedimientos, la transparencia, la publicidad, el registro y la
justificación financiera, así como disposición a penalizar toda
conducta que contravenga las normas éticas.

f) Respecto a la participación social: transparencia, acceso a la

información, libertad para informar sobre corrupción siempre que
no se dañe el derecho ni reputación de terceros. (Convención de la
ONU contra la corrupción, https://goo.gl/1Pq2l7).

30
Organismos financieros como el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y
el Banco Mundial también potencian la ética pública desde sus proyectos e
instituciones.

El BID, además de generar códigos éticos internos, ha desarrollado líneas de

actuación y colaboración con diversos elementos de la Sociedad Civil en
busca de la implementación de proyectos consonantes con los valores
humanos recogidos en diversas declaraciones internacionales. El ConSoCs
(Consejo de Colaboración y Consulta integrado por organizaciones de la
Sociedad Civil-en Argentina, entre otras, el Centro de Derechos Humanos,
Cáritas, Ejercicio Ciudadano de Rosario, etc.) desarrolla acciones de
asesoramiento, propuesta y evaluación de proyectos relacionados con la
ecología, el género, los pueblos originarios, etcétera. El BID, además, ha
financiado diversos proyectos en materia de ética pública, como el
denominado Apoyo a la Gestión de la Comisión Nacional de Ética Pública,
desarrollado en Chile desde el año 1994.

El Banco Mundial, por su parte, cuenta con un Código de Conducta y un

Comité de ética desde el año 2003. El Código, además de regular la conducta
internamente, pretende ser modelo para muchas instancias financieras y de
gestión de recursos. El Comité, por su parte, oferta las siguientes acciones:
asistencia a países para reducir la corrupción; análisis de corrupción en casos
de financiación; contribuye a los esfuerzos mundiales contra la corrupción y
el fraude.

Entre las iniciativas y consejos éticos del Banco Mundial, se destacan: la

creación y desarrollo de investigaciones y análisis sobre proyectos que el
banco financia y sobre los destinatarios de los mismos (cuenta, para ello, con
un Departamento de Integridad Institucional que, entre otras tareas,
capacita para impedir el fraude); potenciar gobiernos abiertos y
transparentes; en sus estrategias de asistencia evalúa: a) la gobernabilidad
y b) las estrategias para prevenir la corrupción (Banco Mundial,
http://goo.gl/cgP07o).

Apostando por la gobernabilidad como una herramienta para el desarrollo,

el Banco Mundial considera prioritarios:

 la lucha contra la corrupción;

 la asistencia para desarrollar una gestión saludable del gasto público;

 la reforma de la Administración para adecuarla a las necesidades de

la complejidad social;

 la reforma del sistema judicial;

31
  la política tributaria encaminada hacia la minimización del fraude y la
financiación justa de las necesidades sociales;

 potenciar la descentralización administrativa y los gobiernos

electrónicos como modo de acercarse a la ciudadanía (Banco
Mundial, http://goo.gl/cgP07o).

Además, se cuenta con el Instituto del Banco Mundial como elemento

fundamental destinado a la investigación, asesoramiento y desarrollo, entre
otros, de programas participativos y de acción orientados a: a) la buena
gestión pública y b) la creación de capacidades. a fin de:

 superar disfunciones en el sector público;

 ejecutar adecuados diagnósticos empíricos para orientar las acciones

de reforma;

 participar en proyectos y conformar coaliciones de agentes sociales

interesados en los mismos;

 entregar asesorías, divulgar conocimientos, buscar participación

social y apostar por generar mecanismos de consenso (Banco
Mundial, http://goo.gl/cgP07o).

Una de las temáticas fundamentales por las que apuesta el Banco Mundial
en tema de ética pública es la del “buen gobierno” (buen gobierno que se
pone en sintonía con la gobernanza colaborativa).

Ciertamente, muchos organismos internacionales han recibido serias críticas

a su apuesta por los modelos económicos neoliberales en los años 90 (Diego
Bautista, 2007, pp. 126-129), y por forzar las reformas administrativas (NGP)
en contextos como los latinoamericanos, en los que sus resultados han sido
catastróficos en términos de gestión e indujeron niveles más elevados de
corrupción y graves problemas de inequidad social. Pero muchas de estas
instituciones han realizado revisiones profundas de sus planteamientos,
apostando a nuevos modelos que, como el de la gobernanza, exige
replantearse la definición de lo público y caminar en la senda de los objetivos
humanitarios de organizaciones como la ONU; no obstante lo cual siguen
recibiendo críticas, pues en muchas ocasiones se implementan proyectos de
desarrollo que tienen poco en cuenta la anatomía social, económica y
cultural de los destinatarios.

Entre las críticas a los modelos de ética de organismos internacionales están:

los modelos y acciones BID se refieren a funcionarios de la Administración
Pública, dejando de lado el nivel político; también la OCDE se orienta a los
funcionarios; se trata de modelos muy generales que no tienen en cuenta
la realidad de los países; son modelos dirigidos a instituciones, no a

32
personas, lo que genera desatención; muchas veces presentan enfoques
ideológicos que resultan complicados de asumir (Diego Bautista, 2007, pp.
126-129).

Algunas de estas críticas están, ciertamente, en camino de subsanación por

parte de dichos organismos.
Hay dos enfoques generales de incorporación de la ética:

a) Administración ética basada en el cumplimiento: centrada en la

exigencia de cumplir con procedimientos administrativos,
mecanismos de control y reglas de conducta.

b) Administración ética basada en la integridad: más orientada hacia las

aspiraciones, incentivos, en busca de fomentar la buena conducta,
más que castigar la mala (Diego Bautista, 2007, p. 128).

Lo más conveniente es apostar por un enfoque integrador que tenga en

cuenta ambos modelos. En esto es preciso reconocer que muchos de los
organismos internacionales que hemos mencionado están también en
camino de transitar desde un modelo de cumplimiento hacia la
incorporación de uno de integridad. El caso ejemplar es la ONU, que
reconoce abiertamente las buenas prácticas como estímulo ético.
Trascender también el entendimiento de la ética como limitada a la
corrupción, en la senda, por ejemplo, de vindicar el lugar central que la ética
tiene en las concepciones de la gobernanza, es un paso fundamental.

La Organización de Estados Americanos (OEA) ha impulsado la ética en

diversas medidas. La primera de ellas: el establecimiento de la Convención
Interamericana contra la corrupción (1996)8 y el impulso a la RICOREP (Red
Iberoamericana de Combate a la Corrupción y Recuperación de la Ética
Pública), red que ha auspiciado, como hemos visto en el módulo 2, la
creación de diversas oficinas de anticorrupción, así como revistas y
seminarios de investigación, encuentros internacionales, etcétera.

En lo tocante a la Convención, que se implementa en diversas leyes de ética

pública nacionales –como es el caso de la Argentina, que veremos en el
siguiente módulo–, las medidas recomendadas para prevenir la corrupción
están en sintonía con lo que hemos denominado “el enfoque de
cumplimiento”. Es decir, se trata de:

 normativas de conducta claras, orientadas a prevenir conflictos de

interés y el uso adecuado de bienes públicos;

8
Ver, sobre la Convención: https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-58.html ; y
sobre RICOREP: http://old.clad.org/formacion/redes-del-clad/ricorep
33
  informar sobre conductas indebidas;

 mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de las normas;

 sistemas adecuados de contratación;

 eliminación de beneficios tributarios a quienes actúen contra las

medidas anticorrupción;

 protección a los denunciantes;

 órganos de control; medidas contra el soborno;

 registro de actividades con sociedades mercantiles;

 estimular la participación de la sociedad civil;

 remuneración adecuada del sector público (Departamento de

Derecho Internacional, https://goo.gl/TFCFxT).

Resulta interesante, en materia de ética pública, que instituciones como el

CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo)
fomenten la investigación y difusión de la materia. Una de las acciones más
notorias en los últimos tiempos al respecto es la celebración, entre los días
6 y 7 de diciembre de 2004, en Venezuela, de un coloquio auspiciado por
diversos organismos y proyectos, cuyo objetivo fue el de revisar los logros y
las faltas que la implementación de la convención anticorrupción y otras
medidas de ética pública han tenido en Latinoamérica. En dicho coloquio,
Obstáculos Institucionales que limitan las Funciones de los organismos
gubernamentales de Combate a la Corrupción, participaron las siguientes
instituciones: CLAD, que lo auspició y convocó; MAP-España (Ministerio de
Administraciones Públicas); FIIAPP (Fundación Internacional y para
Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas9); AECI (Agencia
Española de Cooperación Internacional), y la Vicepresidencia de la República
Bolivariana de Venezuela.

El coloquio considera que ha sido mérito de las oficinas anticorrupción, así

como de su coordinación internacional: situar como áreas prioritarias en la
agenda pública el combate a la corrupción y la marcha hacia un buen
gobierno; consolidar la idea de la necesidad de unas políticas de Estado en
prevención, investigación y combate a la corrupción; reconocer de modo
integral la multidimensionalidad del fenómeno de la corrupción; contribuir
en la búsqueda de respuestas novedosas, modelos y estrategias contra la
corrupción; generar espacios de demanda de cooperación internacional y
valorar la positivamente; avanzar en la consolidación y diseño de nuevos
mecanismos de transparencia e informes sobre gestión, mediante la

9
Para obtener más información sobre esta fundación, véase: http://www.fiiapp.org/
34
creación, por ejemplo, de portales de transparencia; apoyarse en las
Convenciones Internacionales, en especial la Interamericana (Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo,
http://goo.gl/n7th0A).

Y así como vindica estos logros de las actividades y acciones de las agencias
anticorrupción, identifica los siguientes obstáculos: escasez de un marco
jurídico-normativo y mecanismos de cooperación internacional; escasa
autonomía (institucional, financiera y política) de las Oficinas
Anticorrupción, especialmente en lo relativo al modo como se designan sus
autoridades y funcionarios, lo cual dificulta la emergencia de una auténtica
política de Estado en la materia; falta de capacitación especializada en los
funcionarios que trabajan anticorrupción; falta de sistemas de información
sobre corrupción, claros y abarcadores; debilidad de un control social y
ciudadano independiente; expectativas desmedidas sobre las posibilidades
de las Oficinas Anticorrupción; ausencia de patrones estandarizados de
medición de la corrupción, lo que conduce a un manejo inadecuado de datos
y encuestas de percepción; ausencia de una comprensión cabal, por parte
de los organismos internacionales, sobre las características específicas de la
corrupción en cada país (Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo, http://goo.gl/n7th0A).

A base de estas consideraciones, se apuesta en el coloquio por las

siguientes propuestas (CLAD et al., 2014):

 avanzar en la independencia financiera y política;

 “seguir construyendo sistemas nacionales de integridad y ética

pública” (9, b);

 desarrollar planes anticorrupción donde no existen;

 velar porque los programas de reforma del Estado y la Administración

incluyan planes de rescate de la Ética Pública y lucha contra la
corrupción;

 fortalecer mecanismos de cooperación interinstitucional, así como la

cooperación entre sectores públicos y privados;

 promover la aprobación de códigos de buen gobierno, códigos de

ética y la búsqueda de ejemplaridad pública;

 promover la participación de todos los sectores sociales en la lucha

contra la corrupción;

 promover la política de lucha contra la corrupción como política de

Estado, no como política de gobierno;

35
  fomentar el desarrollo de sistemas y canales de información claros y
profundos;

 “establecer mecanismos e indicadores de evaluación de resultados”

(9, k);

 “identificar, analizar y difundir estrategias y experiencias exitosas” (9,

l).

Finalmente, por lo que se refiere a las recomendaciones de organizaciones

no gubernamentales, cabe señalar que aunque son muchas las ONG que
trabajan en materia de ética pública, coinciden en muchos elementos con
las disposiciones de los organismos internacionales de los que en muchas
ocasiones adquieren financiación o con los que colaboran en la realización
de proyectos.

Resultan sugerentes, por las temáticas que venimos abordando, las

proposiciones de dos ONG dedicadas a la lucha contra la corrupción, por un
lado, y la difusión de las prácticas de gobernanza, por otro. En primer lugar,
Transparencia Internacional –de la que hemos hablado en el módulo
anterior– se destaca por la elaboración de estudios sobre corrupción a nivel
mundial, así como por la investigación y diseño de propuestas concretas
para los diversos países y casos. Hoy cuenta con presencia en casi todos los
países del mundo y sus informes y estudios son valorados por la opinión
pública y las instituciones administrativas y de gobierno como estudios
importantes en el combate a la corrupción. No entraremos en el tema
porque lo hemos analizado anteriormente, pero señalemos que en su último
informe sobre corrupción, la ONG recomienda seguir el ejemplo de
Dinamarca, que se sitúa en el primer lugar del ranking de países menos
corruptos. Este país se ha caracterizado en los últimos años por: consolidar
instituciones con normas claras y desarrollar las pautas del Estado de
derecho; tiene, además, en marcha un plan de creación de un Registro
Público sobre beneficiarios finales de las sociedades constituidas en cada
país que permite conocer la situación de la terciarización de los servicios
públicos.

La apuesta por el modelo de gobernanza, como hemos señalado, arranca de

los años 90, pero resulta de especial relevancia hoy en un mundo que, como
el nuestro, manifiesta serios problemas de desigualdad a escala global, de
emergencia de nuevos conflictos, de políticas energéticas y de consumo
sostenibles, etcétera.

En el terreno del fomento de la gobernanza, se destaca, entre otras, la labor

del Foro por una Nueva Gobernanza Mundial10, apoyado por la Fundación

10
Véase: http://www.world-governance.org/spip.php?page=accueil
36
Charles Leopold Mayer para el Progreso Humano (FPH), con sede en París11.
Para esta organización resulta clave la apuesta por una gobernanza mundial,
que podemos entender como una suerte de gestión colectiva del planeta,
asediado como está por las problemáticas que generan el tráfico y consumo
de drogas, las migraciones internacionales, las hambrunas, las guerras, los
desastres ecológicos, etcétera. En función de ello, la Fundación señala que
vivimos en una suerte de crisis, no sólo financiera, sino ecológica en general,
cuyas tres caras son:

1) estructuralmente: un crecimiento económico y un desarrollo

tecnológico que agrava las desigualdades y genera tensiones;

2) ideológicamente: la falta de control sobre mercados y producciones

científico-tecnológicas, auspiciado por poderosas ideologías que dan
por imposibles otras maneras de concebir las relaciones humanas;

3) políticamente: la ausencia y desinterés por propuestas multilaterales

para la solución de conflictos y problemáticas globales.

En este contexto, apostar por la gobernanza es generar espacios para

encaminar soluciones o, al menos, asegurar que los conflictos no amenacen
la supervivencia y gestión del planeta. La gobernanza habrá de orientarse
por los siguientes principios: legitimidad en el ejercicio del poder: lograda
mediante el consentimiento popular, la confianza, la orientación al bien
común, etcétera; conformidad con el ideal democrático y el ejercicio de la
ciudadanía; competencia y eficacia; cooperación y partenariado: al bien
público contribuyen también los actores privados; interacción entre lo global
y lo local: apoyarse en la autonomía de lo local, pero orientándose a la
cohesión mundial (Cerillo i Martínez, 2005).

Para implementar una gobernanza que incorpore estos principios, el Foro

realiza diversas actividades:

 Elabora cuadernos de propuestas que tienen una doble finalidad:

investigar y reflexionar sobre las temáticas de la gobernabilidad;
potenciar la creación de medidas prácticas. Estos cuadernos son de
dos grandes tipos:
o Cuadernos temáticos. Giran sobre cinco grandes ejes:
◦ gobernanza ecológica y gestión del planeta;
◦ gobernanza económica y mundialización;
◦ gobernanza política, de los sistemas estatales y las
instituciones;

11
Véase: http://www.fph.ch/ En el siguiente capítulo nos ocuparemos de organizaciones
nacionales en el tema de la gobernanza.
37
 ◦ gobernanza de la paz, la seguridad y los conflictos bélicos;
◦ gobernanza del conocimiento, la ciencia, la educación, la
sociedad de la información y de la comunicación.
o Cuadernos de propuestas socioprofesionales, en los que se
aborda cómo puede contribuir el ejercicio de las diversas
profesiones (pescadores, militares, filósofos, etc.) a la
gobernanza, con la idea de armonizar los intereses de los
profesionales y su vínculo con el resto de elementos de la
sociedad.
 Realización de encuentros regionales, como por ejemplo: los talleres
realizados durante dos días en 2008, en países como Líbano, Chile o
Brasil. En dichos encuentros participan diversos actores privados y
públicos, individuales e institucionales, con la finalidad de generar
espacios de reflexión, debate y sugerencia de ideas para desarrollar
a nivel regional.
 Elaboración de estudios y documentos para el debate.
 Difusión de la gobernanza mediante la creación de herramientas
web.
 Elaboración del Índice de Gobernanza Mundial12 a base de cinco
grandes indicadores:
o paz y seguridad;
o Estado de derecho;
o derechos Humanos y participación;
o desarrollo sostenible;
o desarrollo humano (http://www.fph.ch/).

Como hemos expuesto, parece que en materia de Ética Pública se generan

actualmente nuevos espacios de reflexión y se apuesta a modos de entender
la convivencia humana, el desarrollo institucional y la presencia del Estado
mediante nuevos enfoques y categorías. La participación ciudadana, la
intervención de los agentes privados, la redefinición de lo público, la apuesta
por soluciones globales a problemas globales, etcétera, son claves en las
actuales orientaciones en materia de ética pública.

12
En la web del Foro puede encontrarse información detallada sobre la elaboración y
resultados de las mediciones realizadas por tal índice.
38
3.2 Herramientas éticas para la
función pública
El objetivo central de la Ética Pública aplicada a la Administración y al
Gobierno es lograr una gestión ética, gestión que podemos entender como
“actuación autorregulada de los agentes públicos, orientada a asumir sus
responsabilidades frente a los grupos con los que interactúan, encaminar sus
acciones hacia el establecimiento de modelos de trabajo orientados por la
ética pública, y ajustar los planes estratégicos y estructuras organizacionales
hacia la búsqueda de los fines sociales que garanticen la aplicación de los
derechos humanos integrales y el mejoramiento de las condiciones de vida
de toda la población -en especial de la más vulnerable- según lo ordenan la
Constitución y la Ley” (Marleny Ospina, 2008, p. 68).

En esta definición de gestión ética se destacan varios elementos. En primer

lugar, la exigencia de autorregulación de la conducta y la acción: no se trata
tanto de la regulación mediante la vigilancia y el control externo, cuanto de
mecanismos internos de control, internos a la propia conciencia moral del
sujeto. En segundo lugar, la asunción de responsabilidad con los grupos con
los que interactúa el servidor público, lo que implica responsabilidad para
con el ciudadano, pero también para con sus superiores, compañeros o actor
con quien entre en contacto para la gestión. En tercer lugar, la exigencia de
asumir modelos de trabajo orientados a la ética pública, lo que implica
muchas cosas, entre ellas: tolerancia, apertura al diálogo, arte de la escucha,
pensar juicioso, etcétera. Y, finalmente, el tomar como finalidad de la
gestión la satisfacción de los fines sociales implícitos en una visión integral
de los derechos humanos Marleny Ospina, 2008).

La gestión ética es una exigencia cada vez mayor, dado que por las
características de la nueva gestión pública, se hace más patente la necesidad
de flexibilizar e introducir mecanismos de mayor discrecionalidad –
capacidad de tomar decisiones que, sin emanar directamente de norma,
tienen carácter de norma– del empleado público. No basta, pues, el simple
control, sino que se exige potenciar la integridad personal (Villoria, 2000, p.
175).

3.2.1 Códigos de ética

Los códigos de ética son instrumentos que fomentan valores deseables y
ayudan a evitar las actitudes antiéticas. Según Diego Bautista, “señalan los
valores que debe poseer todo servidor público para hacer de ellos principios
de su actuar” (2007, p. 133).

39
Es preciso considerar que muchas de las irregularidades que se comenten en
la administración emanan más de la ignorancia que de la mala fe (Villoria,
2000, p. 177), razón por la cual los códigos de ética resultan de mucha ayuda,
en tanto permiten clarificar las acciones deseables y orientan en la toma de
decisiones, puesto que establecen los principios de acción.

Hay que diferenciar un Código de ética de un Código de conducta: mientras

éste remite a la dimensión del deber ser jurídico, en tanto subordina la
voluntad a una sanción legal externa definida por una autoridad –que
especifica deberes y obligaciones–, el código de ética se remite más al querer
ser o deber ser ético. El código de ética, aun orientando sanciones, deberes
y obligaciones, tiene más bien una función pedagógica y comunicativa; está
pensado para fomentar disposiciones internas o actitudes (Marleny Ospina,
2008, p. 214).

Los códigos de ética pueden ser de muy diverso tipo. Entre ellos está la
diferencia entre los códigos de ética de carácter general –válidos para
diversas administraciones y sectores– y los códigos de ética de carácter
específico –para sectores o administraciones concretos–. Además, pueden
ser orientativos o normativos, en cuyo caso habrán de estar sancionados por
la autoridad oportuna, deberán poder armonizarse con la legislación vigente
y habrán de fundarse en las normas jerárquicamente superiores, así como
atenerse a cuestiones abstractas y formales, como toda norma jurídica. Se
acompañan de una serie de instrumentos de apoyo a fin de hacerlos
efectivos: comisiones; comités de ética; instituciones y orientaciones de
investigación; capacidad de solicitar comparecencias; capacidad para
generar opiniones, advertencias y recomendaciones (Villoria, 2000, p. 180).

Tienen una capacidad pedagógica no sólo por orientar las decisiones, sino
también porque suelen incorporar dilemas a los que se enfrenta el servidor
público a título de orientación (Diego Bautista, 2007, p. 134).

El código de ética constituye un documento de referencia para la gestión

ética; por lo tanto, ha de poseer las siguientes características mínimas:

 establecer marcos comunes de valor;

 establecer pautas de conducta y señalar parámetros para la

resolución de conflictos;

 explicitar respuestas respecto a las obligaciones éticas (Marleny

Ospina, 2008, p. 215).

En su elaboración es conveniente tener presente una serie de consejos. Ante

todo crear un clima propicio: conferencias, foros de sensibilización,
documentos internos, artículos de opinión, sondeos, etcétera. Además,
aunque sea redactado por una comisión específica, es muy positivo contar
40
con representantes de todas las categorías involucradas. Y, finalmente, a la
hora de llevarlo a la práctica, consultar con los afectados para evitar que se
sitúe como una suerte de instrumento de “guerra moral” entre facciones
(Villoria, 2000, pp. 182-183).

También es conveniente tratar de evitar los siguientes errores, bastante

comunes: darle un tono excesivamente prohibitorio, resultado de no
diferenciar adecuadamente entre un código ético y una ley jurídica; exponer
principios administrativos en vez de éticos; dar definiciones tan abstractas
de los valores implicados que oscurezcan en vez de aclarar; extensión y
densidad excesiva, lo que dificulta su referencia como texto pedagógico
(Marleny Ospina, 2008, p. 214).

El éxito del código viene dado por el grado de independencia del comité de
ética que lo elabore con respecto al gobierno (Villoria, 2008, p. 183). La
independencia puede garantizarse mediante sistemas de orientación y
selección de personal de naturaleza objetiva. Asimismo puede convenir
implementar sistemas de evaluación del rendimiento profesional con la
finalidad de: comprobar los rasgos de personalidad y actitud de los
empleados –lo que es necesario para cuerpos como la policía, el ejército o la
atención al público– y buscar establecer de la manera más concreta e
individual posible los objetivos para cada empleado.

En síntesis: los códigos deben orientar la reflexión y servir de ayuda y guía

para el adecuado desempeño del cargo.

A la hora de elaborar un código de ética, se han de tener presentes las

siguientes dimensiones:

1) Disyuntivas metodológicas:
 Temporalidad: privilegiar la participación (lentitud) o la rapidez.
 Participación: amplia versus pequeño núcleo y luego socializar.
 Enfoque pedagógico: prescripción versus motivación; reglas
versus sentido de los valores; deber ser desde grandes ideales
versus propuestas realistas.

2) Metodología para la elaboración procesal en la que se aborden las

siguientes fases o momentos:
 Primera: sensibilización y apropiación conceptual: buscar
elementos de reflexión y precisión conceptual.
 Segunda: identificación de los principios éticos: los principios
éticos son preceptos fundamentales.

41
  Tercera: formulación de valores éticos institucionales. Los
valores son formas de ser y actuar que concretan los principios y
sirven de guía a la acción.
 Cuarta: formulación de directrices.
 Quinta: redacción del código.
 Sexta: divulgarlo, recibir sugerencias, modificarlo y aprobarlo.

3) A fin de implementar dicha metodología, es conveniente la

realización de talleres en los que se haga participar al mayor número
de implicados posible. (Marleny Ospina, 2008, pp. 218-220).

Es interesante también, a fin de la implementación de los códigos, generar y

redactar compromisos éticos de aplicación de los valores, en ellos señalados,
a actitudes, prácticas y formas de actuación concretas. Estos compromisos
pueden ser de naturaleza general, o aplicables específicamente a áreas
organizacionales. En la redacción de los mismos pueden tenerse en cuenta:
la conexión con las problemáticas; usar la formulación afirmativa, precisa y
clara; incluir no tanto los valores como la forma en que se practican;
establecer enunciados explícitos (Marleny Ospina, 2008, p. 223).

Mención especial merecen los Códigos de buen gobierno. Un buen gobierno

comporta una serie de ejes centrales:

 transparencia y comunicación;

 eficiencia y efectividad;

 integridad (Marleny Ospina, 2008, p. 173).

Un ejemplo es el Código Iberoamericano de Buen Gobierno, aprobado en el

2006. El mismo, considerando inaceptables la corrupción, el bloqueo al
escrutinio y la rendición de cuentas, así como no atender a las necesidades
del gobierno, señala que los principios básicos que guiarán la acción del buen
gobierno son: a) el respeto y reconocimiento de la dignidad de la persona
humana; b) la búsqueda permanente del interés general; c) la aceptación
explícita del gobierno del pueblo y la igualdad política de todos los
ciudadanos y los pueblos; y d) el respeto y promoción de las instituciones del
Estado de derecho y la justicia social.

Este código considera fundamentales en la acción del gobierno los siguientes

valores: objetividad, tolerancia, integridad, responsabilidad credibilidad
imparcialidad, dedicación al servicio, transparencia, ejemplaridad,
austeridad, accesibilidad, eficacia, igualdad de género, protección de la
diversidad étnica y cultural, así como del medio ambiente.

42
A ello hay que añadir que buen gobierno es el que promueve el interés
general, la participación ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lucha
contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y
procedimientos de la democracia y el Estado de derecho.

Establece este código de buen gobierno una serie de reglas de conducta

vinculadas a los siguientes ámbitos:

Tabla 5: Reglas de conducta según ámbitos de intervención

Con la naturaleza Con la ética Con la gestión pública. Se

democrática del gubernamental. El
gobierno. El ejecutivo gobierno deberá:
deberá:
• promover los derechos • evitar abuso de poder y
humanos; privilegios;
• satisfacer el interés • abstenerse de actividades
general; privadas que generen
• impulsar el debate conflicto de interés con su
político con cargo público;
transparencia; • someterse a las reglas
• someterse a la ley; comunes;
• respetar la • rechazar tratos de favor;
independencia de • no influir en trámites
poderes; para favorecer a nadie;
• potenciar la igualdad y • responsabilizarse de las
combatir la pobreza y la decisiones propias;
exclusión; • ejecutar sus
reconocer los derechos competencias con buena fe
de los pueblos y dedicación;
originarios. • evitar el uso indebido de
información;
procurar que su dedicación
no se vea mermada por
otras como cargos de
partido, fundaciones,
etcétera.
Fuente: Elaboración propia en base a http://goo.gl/TBKTI8
atenderá a:
• satisfacer los principios
de legalidad, eficacia,
celeridad y eficiencia;
• actuar conforme al
interés general;
• a un enfoque de la
gestión orientado al
ciudadano;
• garantizar el derecho a la
información;
• ser accesible a la
ciudadanía;
• procurar ejemplaridad;
• administrar con
austeridad;
• proteger el patrimonio
cultural y natural;
• guardar y custodiar
documentos públicos y de
Estado;
• promover estadísticas
objetivas, portales de
gobierno, etcétera;
• fomentar la participación
ciudadana;
• promover una
administración receptiva y
accesible;
garantizar la privacidad de
datos y documentos de sus
ciudadanos.

En términos generales, las políticas de buen gobierno deberán atender a los

siguientes elementos:

43
  políticas para el desarrollo administrativo - gestión ética, gestión de
recursos humanos, gestión de comunicación e información, gestión
de calidad;

 políticas de responsabilidad social: con la comunidad y con el medio

ambiente;

 políticas frente a los grupos de interés: sobre conflictos de interés,

sobre relación con contratistas, de relación con los gremios;

 políticas relativas a los sistemas de control internos y riesgos de

gestión (Maraleny Ospina, 2008, pp. 174-176).

3.2.2 Sistemas de estímulos y sanciones

Los sistemas de estímulos a las conductas ejemplares y virtuosas, o de
sanciones a las indebidas, son usados especialmente en el ámbito privado,
aunque son conocidos desde la antigüedad y en las más diversas culturas del
mundo. Desde la condena al ostracismo a aquellos funcionarios (y
ciudadanos) que desacataban las normas (tradiciones, o bien desacataban a
la autoridad o malversaban fondos públicos, etc.), practicada por los griegos,
hasta las sanciones disciplinarias que las leyes de la función pública imponen
en la actualidad, pasando por prácticas fundadas en elementos religiosos, la
sanción ha formado parte del conjunto de prácticas destinadas a minimizar
el riesgo de emulación de malas conductas.

En términos generales, la propia cultura incorpora sistemas tácitos de

sanción y de estímulo de las acciones. Solemos hablar de los valores de
referencia de una sociedad como sistemas tácitos de estimulación de
determinadas conductas y de sanción negativa de otras tantas. En términos
más específicos de la ciencia de la administración, cuando se estudia la
cultura organizacional, apreciamos lo mismo.

La cultura organizacional tiene dos niveles claros. El primero las

manifestaciones explícitas u observables, que se subdividen en: lo que la
organización expresa que es (la misión, la visión, el código de buen gobierno,
el código de ética, las normas, la imagen corporativa); y las prácticas
organizacionales (procedimientos, conductas, organigramas, rituales y
tecnologías que utiliza la organización). El segundo lo que los miembros de
la organización piensan y sienten –correspondiente al nivel implícito–
constituido por las creencias y valores esenciales de las personas que
integran a la entidad. Estos valores esenciales usualmente son los mismos
valores primarios de la cultura predominante en la que se inscribe la
organización. (Marleny Ospina, 2008, p. 73).

44
De tal modo, los sistemas de sanción y de estímulo que la organización
promueve en el nivel explícito son incorporados por el sujeto de un modo
genérico. Como todos sabemos, tendemos a reproducir aquellas conductas
que son recompensadas y a evitar las que son castigadas.

El ethos de la cultura organizacional sitúa los valores culturales y los

compromisos morales como estímulos o inhibidores de las conductas. Por
ello, precisamente, una institucionalidad saludable se conforma como un
fuerte estímulo para las conductas adecuadas (Villoria, 2000, p. 112).

La cultura organizacional se erige en el sistema tácito, no necesariamente

explícito, de estimulación o sanción de las conductas. Las funciones y niveles
de esta cultura son: (Villoria, 2000, pp. 114-115):

a) Funciones:
 establecer pautas compartidas de percepción e interpretación;
 generar pautas compartidas de afecto y sentido;
 definir fronteras de lo permitido, lo correcto, lo bueno, lo justo,
etcétera;
 establecer sistemas de control.

b) Niveles:
 primer nivel: artefactos y creaciones (aspectos observables):
anécdotas, jergas, objetos materiales, etcétera;
 segundo nivel: elementos parcialmente observables, por
ejemplo: deber ser de la organización, ideales, creencias,
actitudes, sentimientos, identidades, valores, etcétera;
 tercer nivel: elementos profundos (no observables): asimilación
de valores y creencias, reproducción de patrones incrustados,
etcétera (Villoria, 2000, pp. 114-115).

De todos modos, aunque se asuma esta idea, cuando se proponen sistemas

de estímulos y sanciones, se alude a otra dimensión: se alude a la dimensión
que el refuerzo positivo o negativo tienen sobre las conductas individuales,
y al hecho de que ningún jurista con prudencia ha organizado nunca un
sistema de conducta sin atender a la cuestión de que no todos los seres
humanos están dispuestos a la ejemplaridad, sino que hay algunos que se
las apañan para saltarse las normas, y otros tantos que si observan que éstos
lo hacen, y ello les ofrece ventajas, también están dispuestos a hacerlo.
Mientras la cultura funciona como un sistema a priori, en el sentido de que
potencian o inhiben conductas, los sistemas de sanción-estímulo funcionan
a posteriori o, en todo caso a priori en la medida en que se teme por las
consecuencias (si bien es cierto que la cultura, por medio de mecanismos
como la vergüenza, actúa de modo similar).

45
Los sistemas de estímulos y sanción tienen una doble función: castigar
conductas indebidas y premiar las debidas; y servir de ejemplo: señalar las
conductas a imitar y las que no son imitables.

Parar situar el tema de las sanciones es preciso tener en cuenta esta doble
función. Por un lado, en las leyes de función pública y en los códigos de
conducta se establecen diversos grados de sanción en función de la
conducta tipificada como grave, leve, muy grave, etcétera. Esta tipificación,
en la medida en que se trate de una sanción disciplinaria de carácter legal,
estará también definida (por ejemplo: en qué consiste una conducta grave,
otra leve u otra muy grave). Las sanciones pueden ir desde la amonestación
oral o escrita, hasta la expulsión del cargo, la prohibición de ejercer la
función, la suspensión temporal de funciones, pasando por la suspensión de
empleo y sueldo, el cambio de tareas, el desplazamiento a otra función y/o
lugar, etcétera. En lo que respecta al valor disuasorio de las sanciones, es
preciso tener en cuenta que funciona cuando: la sanción se cumple
efectivamente (pues si es minimizada, postergada o simplemente nominal,
pero no efectiva, de nada sirve), cuando es publicitada y se lleva a cabo un
proceso pedagógico al respecto. Por ello, Diego Bautista entiende que en un
sistema de ética integral como el que propone un sistema de sanciones
ejemplares resulta más apropiado (Diego Bautista, 2007, cap. 5.).

Los psicólogos de la conducta o conductistas (seguidores de las reflexiones

de Watson y Skinner) consideran que, puesto que la mente humana es una
suerte de “caja negra” –forma parte de ese elemento no observable de la
conducta y la cultura que, por lo mismo, no podemos modificar, salvo en sus
manifestaciones externas–, para estudiar y modificar la conducta es preciso
atenerse al mecanismo básico de aprendizaje: premio/castigo. Mediante la
recompensa o premio se estimulan determinadas reacciones conductuales;
mediante el castigo, se inhiben. Para estos psicólogos, el premio o
recompensa (refuerzo positivo) es siempre más efectivo a la hora de
fomentar una conducta. Entre los incentivos o estímulos a las buenas
prácticas, hay mucha variedad: desde los premios, a la recompensa salarial,
pasando por beneficios (como por ejemplo: el descuento en actividades
académicas, culturales, las ventajas fiscales, etc.). Ciertamente es muy
positivo potenciar la ejemplaridad de este modo. Pero es preciso tener en
cuenta que esta estimulación puede generar problemas con respecto a la
equidad social. Ejemplo de ello sería que los funcionarios, ya sea políticos o
de carrera, obtuvieran beneficios vedados o inaccesibles para el resto de la
sociedad; en este caso, se generarían relaciones de resentimiento para nada
positivas.

Con independencia de la necesidad de sanciones y estímulos, es preciso

reconocer que la dimensión ética exige el cultivo de los bienes intrínsecos
que hemos mencionado; esto es, el hecho de que el servicio mismo es un
bien intrínseco que potencia la autoestima del sujeto: hacer las cosas bien y
46
buscar la excelencia en sí misma y para sí mismo es el principal premio,
según esta visión, aunque no impide dejar de reconocer los restantes. En
tanto la lógica de bienes y servicios cae dentro de la ética del deber, no
menos importante, cabe aquí señalar diversas cuestiones. Primera, si el
deber funciona es porque existe un sentimiento del deber que lo impulsa.
Un caso distinto resultaría si ese sentimiento fuera la apatía o resignación,
desde luego menos efectivo que si fuera el entusiasmo y la apetencia erótica
por el fin. Hay que hacer las cosas porque se quiere, porque si no hay que
hacerlas porque se debe. Quien hace las cosas por el miedo a la sanción
exclusivamente, o quien las hace con la resignación de que “es lo que toca”,
desde luego lo hace con un coste psicológico mayor –y quizá con menor
eficiencia– que quien las hace con el entusiasmo de llevarlas a cabo porque
eso es en sí una recompensa o por la alegría de querer lo que se hace. Pero,
en segundo lugar, cuanto más externo es el control, hay mayor posibilidad
de conductas indebidas. Es preferible, pues, potenciar la motivación
(Villoria, 2000, p. 48). El control es muy costoso y poco eficiente: no se puede
estar vigilando siempre ni en todo lugar. Es preciso entender que las
soluciones basadas en sanción son inestables e ineficaces por el hecho de
que exigen mucho control y éste es costoso. Las soluciones basadas en
estímulos conducen al problema de su compatibilidad con el interés general
(Barragán, 2010, pp. 28-29).

3.2.3 Mecanismos de rendición de cuentas.

Elementos éticos en el diseño de las instituciones y
prácticas de los sistemas de rendición de cuentas
La rendición de cuentas es un acto administrativo mediante el cual los
responsables de la gestión de fondos públicos dan cuenta de la misma13.

Así: “es la obligación más característica de las que asume el mandatario

frente al mandante, comprendiendo, entre otros, el deber de dar cuenta del
cumplimiento del mandato y el de resarcimiento de los daños causados al
mandante” (Enciclopedia Jurídica, http://goo.gl/GyqHN0). En el acto de
rendición de cuentas, el gestor: informa; justifica y se responsabiliza de la
aplicación de los recursos puestos a su disposición (http://goo.gl/GyqHN0).

En términos políticos y administrativos, la rendición de cuentas es central en

todo proceso de democratización, ya que los agentes de gobierno pueden
ser llamados a explicar qué hacen; por lo tanto, potencia, en este sentido, el
vínculo con la ciudadanía y sirve de elemento reflexivo sobre las prácticas.

13
En términos jurídicos, la rendición de cuentas no es exclusiva de la administración
pública, sino de toda administración siempre que estén involucrados los bienes de otro
que quien gestiona.

47
La rendición de cuentas es un elemento central en las democracias
representativas, inexistente en los regímenes autoritarios y minimizada en
las “democracias delegativas” (O’Donnell, 2001, p. 24). Éstas democracias –
la mayoría de las existentes en Latinoamérica según O´Donnell, 2001–, se
caracterizan por ser institucionalmente débiles, con ejecutivos muy
centralizados y una elevada resistencia a la representatividad. La rendición
de cuentas pretende, en cambio, minimizar la brecha entre representantes
y representados.

Existen dos grandes tipos de rendiciones de cuentas, siguiendo a O´Donnell

(2001):

 la rendición de cuentas horizontal, que remite a las relaciones de

control entre las agencias gubernamentales;

 la rendición de cuentas vertical, donde las relaciones de control se

dan desde la sociedad civil hacia las instituciones.

Además, cada una de ellas puede ser a su vez: política o legal. Por ejemplo,
las elecciones son uno de los modos de rendición de cuentas vertical de tipo
político; en cambio, un recurso de inconstitucionalidad –o una apelación a
la Corte Suprema de Justicia– por parte de una asociación ciudadana
respecto a una medida de gobierno o legislativa, por ejemplo, es una
rendición de cuentas vertical de tipo legal. Por su parte, el control
parlamentario al gobierno es una rendición de cuentas horizontal de tipo
político, mientras que el control o supervisión fiscal del tribunal de cuentas
o contraloría lo es de tipo legal.

Se habla también de rendición de cuentas social (López Pacheco e Hincapié

Jiménez, 2014). Se refiere a las iniciativas civiles orientadas alrededor de
demandas a las instituciones, mayormente en el marco de la legalidad
(justificación o rendición de cuentas legal). Esta rendición de cuentas puede
llevarse a cabo a partir de demandas de movimientos sociales coyunturales,
de asociaciones profesionales o de organizaciones comunitarias. La
rendición de cuentas social es un indicador de la distribución de recursos y
espacios de toma de decisiones, lo que implica su relevancia desde el punto
de vista de la democratización social. Está en estrecha relación, pues, con la
participación.

Regresando a la clasificación entre rendición vertical y rendición horizontal,

es importante apreciar cómo está en relación con las instituciones del Estado
de derecho, pues para su ejercicio es fundamental una división efectiva de
poderes. Además de este requisito institucional, que alivia el hecho de que
se oculta información en la rendición por miedo a la sanción que pueda
suponer, la transparencia se impone como condicionante objetivo para la
rendición de cuentas. Hay muchos modos en que se puede generar opacidad
48
para dificultar la rendición de cuentas: difundiendo sólo información
selectiva (ocultado aquella que puede comprometer o la que realmente
aclara), proporcionar formatos de información adecuados (los datos que no
son más relevantes, por ejemplo) o información no confiable (si se
manipulan las estadísticas, por ejemplo).

Entre los mecanismos de rendición de cuentas horizontales, encontramos

diversas figuras de control:

 los inspectores internos o auditores;

 los inspectores de servicios, en general, las figuras de inspección; los

controles burocráticos: órganos técnicos, procedimientos
administrativos, estándares de calidad, etcétera;

 el control parlamentario: cuestiones de confianza, moción de

censura, interpelaciones, comparecencias, comisiones de
investigación, preguntas plenarias o a la cámara, etcétera;

 los tribunales de cuentas, contralorías, etcétera.;

 el control judicial (Villoria, 2000, p. 156-158).

La rendición de cuentas vertical es, empero, un test de medida de la

democratización, no sólo por su vínculo con la participación de la sociedad
civil, sino también por su nexo con la nueva concepción de la gobernanza y
la administración abierta. El hecho de que el gobierno haya de contar en la
administración de los servicios con el denominado tercer sector -tanto las
organizaciones de la sociedad civil (ONG, fundaciones, agrupaciones
comunales, sindicatos, contralorías ciudadanas, etc.) como con las propias
empresas- exige que el control no sea sólo una medida posterior al servicio,
sino que se implementen mecanismos institucionales que lo regularicen y
hagan del ejercicio de rendición de cuentas un elemento no sólo de
fiscalización, sino también de previsión, reflexión, evaluación y orientación
de las medidas a tomar.

El 8 de octubre de 2009, en el marco de la XIX Asamblea General de la

OLACEFS (Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscales
Superiores), se acordó un documento sobre la rendición de cuentas que
fuera orientativo para los diversos estados, para el accionar de las
instituciones de fiscalización. Dicho documento, conocido como Declaración
de Asunción14, considera que la rendición de cuentas: es esencial para la
gobernabilidad; que consiste en una serie de mecanismos jurídicos, políticos

14
Véase:
http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/2_regional_working_groups/ola
cefs/Declaraci%C3%B3n_de_Asunci%C3%B3n_S_and_P.pdf.
49
y sociales de control; que genera confianza; que no ha de verse sólo como
un proceso retrospectivo, sino también como una herramienta prospectiva;
que ha de ser encauzada por criterios profesionales de transparencia,
austeridad y eficiencia; que tiene un gran valor por razones legales y
morales; que es preciso institucionalizarla, no sólo como fiscalización formal,
sino como un modo de universalizar una toma de decisiones más
transparente y reflexiva.

Para optimizar la rendición de cuentas, es preciso: integrar un sistema de

rendición de cuentas vertical con uno horizontal; desarrollar instrumentos y
sistemas de información, y generar un marco legal adecuado.

La Declaración de Asunción (2009), establece ocho principios que se estiman

han de orientar la conformación de sistemas integrados de rendición de
cuentas en los diversos estados:

1º La rendición de cuentas es base fundamental para un Buen Gobierno.

2º La rendición de cuentas supone la obligación de informar y justificar.

3º Integralidad del sistema de rendición de cuentas.

4º Transparencia de la información.

5º Sanción por incumplimiento.

6º Participación ciudadana activa.

7º Marco legal completo para la rendición de cuentas.

8º Liderazgo de las Entidades de Fiscalización Superior: han de

constituirse en promotoras de la rendición de cuentas.
(http://goo.gl/hAIPbn).

Según algunas organizaciones de la sociedad civil, en rendición de cuentas

Latinoamérica ha avanzado mucho en estos últimos años, entre otras cosas
por la presencia más activa de las organizaciones de la sociedad civil. Pero
los estudios sobre la integración normativa del proceso muestran que aún
hay elementos que deben fortalecerse para consolidar la rendición de
cuentas (Fundac. Dir. Leg., Fundac. Cbo. Democrático, Fundac. SES y Mesa
Promotora Iniciativa Rendir Cuentas, 2011).

3.2.4 Comités éticos

En ética pública, los comités arrancaron con la lenta institucionalización de
esta disciplina tanto en lo relativo a las funciones de gobierno como en la
incorporación en los asuntos de gestión pública. Son hitos importantes en
50
esta dirección la constitución de la Oficina de ética de los EEUU en 1972,
luego de los escándalos conocidos como Watergate. En 1996 se constituye
el Comité de Ética Administrativa (PUMA, en inglés: Public Management
Committée), que hemos mencionado anteriormente. En el 2007 también se
constituye el Comité de Ética de la ONU (que también hemos mencionado).

En la actualidad existen muchos comités de ética pública en diversos

ámbitos, tanto para asuntos de gobierno como para asuntos de gestión
pública. En ocasiones se les denomina como “comisión”, al modo de la
Comisión de Ética de Brasil. Los comités pueden ser de dos grandes tipos:

 De expertos: cuando están compuestos por personas de distintas

áreas, pero expertos en la temática

 Mixtos: cuando además de expertos integran el comité personas del

exterior de la organización, como pueden ser ciudadanos designados
al azar (Villoria, 2000).

Los comités mixtos pueden ser muy útiles desde el punto de vista de la
gobernanza, a la hora de contar con la participación de la ciudadanía.
Pueden estructurarse de muy diversos modos: pueden conformarse comités
con un porcentaje de personas representativas de organizaciones relevantes
al caso, otro porcentaje de personas al margen de las organizaciones
seleccionadas al azar, añadiendo un porcentaje de personas representantes
de los órganos administrativos, de expertos, de partidos políticos, etcétera.
La anatomía de los comités puede conformarse de acuerdo a las exigencias
u objetivos que se esperan del mismo. Pueden ser genéricos o específicos.
Además de esto, los comités pueden conformarse ad hoc, para situaciones
concretas, con independencia de que se establezcan normas y
procedimientos para la conformación de comités.

Pueden ser también comités permanentes, que se renueven

periódicamente, ya sea de modo íntegro o de modo parcial. En cada comité
se pueden dividir funciones para agilizar procesos. Así, puede nombrarse un
director o presidente, vocales, etcétera. Es recomendable que los comités
no se conformen con muchas personas, para no hacer su dinámica muy lenta
(Diego Bautista, 2007).

En el terreno de la Bioética y la Ética Asistencial, los comités tienen larga

data (desde los años 60 en los EE.UU). Por ello podrían tomarse como.
En términos generales los comités tienen las siguientes funciones:

 Consultivas:
o asesorar en “resolución” o encauzamiento de conflictos;
o elaborar protocolos, recomendaciones y cursos de acción.

51
  Internas:
o elaboración de memorias y documentos de trabajo o planes;
o establecer reglamentos internos, códigos de conducta,
etcétera.

 Pedagógicas:
o formar y asesorar a los que caen bajo la jurisdicción del comité;
o divulgar su función, tarea y utilidad al conjunto de la sociedad
(http://www.aceb.org/comit.htm).

En el proceso de implementación de una gestión ética, los comités juegan

un relevante papel. Por eso es conveniente atender a criterios de capacidad,
integridad, ejemplaridad y objetividad a la hora de constituirlos, para que no
resulten una simple fachada legitimadora de decisiones de gobierno o
administrativas.

3.2.5 Participación ciudadana

En la época actual se hace posible una mayor participación democrática a
nivel mundial, y no sólo una reforma de los mecanismos institucionales que
pretenden aglutinar y representar a los ciudadanos de un mundo cada vez
más globalizado. Pero se necesitan nuevas formas de participación que
tomen en cuenta el saber de las tradiciones, los sectores populares, las
comunidades indígenas, los movimientos sociales, etcétera, como saber
pertinente para la organización de administraciones y políticas guiadas por
el afán de los derechos humanos.

Desde los nuevos medios técnicos de las comunicaciones (redes sociales,

medios de votación electrónica, etc.), es posible pensar en una
gobernabilidad que trascienda el marco de la representatividad tradicional.
No ha de olvidarse que la política representativa nació en un momento en
que las tecnologías del gobierno estaban sometidas a la lentitud de una
temporalidad anclada y limitada por el espacio. Hoy en día, en cambio, se
minimizan las distancias espacio-temporales y se pude aspirar a una
información veraz con mucha mayor facilidad. No es tanto un obstáculo
técnico lo que impide la idea de una mayor participación, sino un obstáculo
ideológico.

Resulta curiosa e ilustrativa la etimología de la palabra participación. Del

latín participar (tomar parte en algo), derivada de la unión de pars, partis
(parte) y el verbo capere (coger, agarrar). En la familia semántica de este
término se encuentran otros como: anticipar, concebir (recibir en sí),
percibir (tomar por) e interceptar (tomar entre), por mencionar algunas.
Vinculada también con el término griego koinonía, la participación no es un

52
modo de tomar parte pasivo, sino activo: se toma parte en la vida de la
comunidad (koiné), construyendo comunidad. Perdido su uso político
antiguo, el término parece haberse usado durante la época romana tardía
en sentido religioso, asociado a la “comunión”, o la “unión común”. Lo que
nos interesa señalar, respecto a esta herramienta ética, es precisamente que
la participación indica una posición activa del sujeto. Se participa en tanto se
es ciudadano, no en tanto súbdito. Como súbdito se obedece, se está
subjecto, sujeto. Sólo como ciudadano se participa.

La participación es una herramienta fundamental para avanzar hacia un

buen gobierno y generar una mayor calidad de la gestión administrativa. Las
teorías de la gobernanza la sitúan, como las de la administración abierta, en
el centro del escenario de reformas.

Existen diversos modos de participar, y todo el mundo puede hacerlo y ha

de ser escuchado. Como ya nos recordara el maestro Sócrates (Platón,
1987), en su crítica a los que se presentaban como expertos en moral: la
virtud no se enseña mediante ciencia alguna. La virtud resulta de un arte que
se recibe en parte por inspiración, pero sobre todo por la escucha de uno y
de los otros.

Para las concepciones de la gobernanza, la participación es –junto con la

equidad social, la rendición de cuentas y la eficiencia– un elemento central
de la mejora institucional. Evaluar las mejoras en estos ámbitos puede
realizarse siguiendo distintos indicadores, como los que situamos en el
siguiente cuadro:

Tabla 6: Indicadores de evaluación de elementos de gobernanza

Indicadores de:

Participación Equidad Rendición de Eficiencia

cuentas

Representación y rol de Inclusión social. Regularidad en Utilización

grupos de interés. transacciones económica de
Recursos para fiscales y fondos.
Libertad de prensa. poblaciones satisfacción de
vulnerables. requisitos Existencia de
Porcentaje de votantes. administrativos y mecanismos
Acceso a servicio legales. para evaluar
Procesos públicos de por poblaciones desempeño
decisión. excluidas. Mecanismos de económico.
información - Población bajo
Uso de referéndums. Representación pública. índices de
de mujeres. pobreza.
Derechos de asociación. Información sobre
Cifras de metas y evaluación. Participación en
desempleo. bienestar.

53
 Grado de
Índices de delegación de Grado de
pobreza. autoridad. satisfacción de
poblaciones
Grado de atención atendidas.
a quejas y
sugerencias.
Fuente: Elaboración propia a partir de Whittingham Munevar, 2005.

La importancia de la participación reside también en que permite un cauce

entre la ética cívica y la ética administrativa. Es preciso comprender que la
ética en la administración nace de la fortaleza de la moral cívica (Villoria,
2000, p. 95). La participación se incrementa y mejora la calidad del capital
social y éste refuerza positivamente la democracia, pues: otorga mayor
información al elector, proporciona herramientas de reflexividad y actitudes
de cooperación para la resolución de conflictos, hace más permeables las
burocracias y los gobiernos haciéndolos más conscientes de las metas
comunitarias, favorece la implicación de la ciudadanía, etcétera. Como
señala Villoria (2000): “para tener una Administración ética, necesitamos
que las actitudes de los ciudadanos hacia los tres niveles del sistema político
sean favorables a la democracia” (p. 94). Ser favorable a la democracia exige
participar, tomar parte en y de ella, lograr que la democracia sea un valor a
interiorizar, un ethos de acción, valoración, sentimiento, etcétera.

Como muestran diversas experiencias, fortalecer el capital social mediante

la involucración de comunidades y ciudadanía genera riqueza cognitiva,
eficiencia en gestión, compromiso tanto de los servidores como de los
usuarios con el servicio, etcétera. Véase el ejemplo de la iniciativa Carapeguá
en desarrollo (Moinas y Martínez, 2005, pp. 309-340).

La participación es, además, un instrumento de democratización (Guerrero,

2005, pp. 281-290). El desarrollo de presupuestos participativos es una
muestra de ello. Además de generar una ciudadanía activa, contribuye a una
mayor eficiencia en la asignación de recursos y a un grado de implicación y
reflexividad evaluativa mayor.

3.2.6 Políticas anticorrupción

Como hemos analizado anteriormente (en el módulo segundo), la
corrupción genera efectos muy negativos en el cuerpo social, económico,
administrativo, etcétera. La corrupción produce inestabilidad política,
ineficiencias económicas, aumenta las desigualdades y genera violencia,
hábitos sociales muy negativos, etcétera. La corrupción genera sistemas
sociales perversos (Villoria, 2000; Diego Bautista, 2007).

Abordar el tema de la corrupción, tanto para investigarla como para

prevenirla y contenerla, exige un tratamiento plural (desde diversas
54
perspectivas analíticas y propositivas, y atendiendo a la diversidad de
ámbitos en los que se produce) y simultáneamente neutral y profesional, lo
que exige: generar programas nacionales anticorrupción; y también generar
mecanismos de cooperación internacional e intersectorial (Diego Bautista,
2007).

Que las políticas anticorrupción sean políticas de Estado, enmarcables en el

seno de programas nacionales anticorrupción, es de vital importancia para
evitar que la corrupción se convierta en arma de campaña electoral y quede
sólo en eso, es decir, que no haya acuerdos firmes que permitan perseguirla
de modo eficiente.

Para que las políticas anticorrupción sean efectivas, es preciso contar con
dos características importantes en el diseño: que sean realistas, para evitar
que se conviertan en mera retórica, y que cuenten con la lógica política en
su institución. Que sean realistas conduce a establecer prioridades en la
lucha contra la corrupción, pues en función de dichas prioridades se asignan
recursos y se establecen protocolos, sistemas, responsables,
procedimientos, normas, etcétera, de acción. Contar con la lógica política
conduce a reconocer cómo la lógica del adversario sitúa a la corrupción
como un arma de desacreditación, lo que puede desvirtuar la política
anticorrupción: cansar a la ciudadanía hasta hacerla escéptica y apática al
tema, conducir a situar acuerdos tácitos entre opositores para no tocar el
tema de fondo, etcétera (Villoria, 2000).

Existen diversos tipos de políticas anticorrupción: desde las que se focalizan,

hasta las que pretenden una estrategia amplia, las integradas en reformas
administrativas o las que se sitúan en el marco de las políticas de
transparencia.

Que las políticas anticorrupción tengan éxito exige:

 prestar atención a la dimensión política de las políticas

anticorrupción, para atajar tanto el problema de la continuidad como
el de la profundidad;

 fortalecer el compromiso mediante la participación en el diseño e

implementación de las políticas del mayor número de ciudadanos e
instituciones posible;

 tratar de evitar la tensión entre un enfoque general y un enfoque

integral, buscando establecer prioridades;

 otorgar autoridad al organismo responsable; establecer asesorías y

tutorías técnicas continuas;

55
  implicar a parlamentos, institutos de investigación y universidades en
el seguimiento y evaluación;

 generar información y comunicación con los organismos

responsables;

 capacitar a los organismos cooperantes (Hussmann, 2007).15

¿Estás de acuerdo con la afirmación de que “lo

público es construido por las élites”? ¿No sería más
honesto sostener que es “conducido” por las élites,
o incluso “orientado”?

3.3 Principios y valores en la función

pública
La noción de principio es compleja y tiene diversos órdenes. Como señala
Ferrater Mora (2009) en su diccionario, con la noción de principio se apeló a
lo largo de la tradición filosófica occidental a dos grandes cuestiones:
principio como realidad última, como principio del ser, principium essendi; y
principio como razón de ser, como la razón de algo, principium cognoscendi.
Según atribuyan prioridad a uno u otro, tenemos diversas posturas
filosóficas: si se atribuye prioridad al ser sobre el conocer, tendremos una
postura realista; si se le atribuye al conocer sobre el ser, idealista. Pero cabe
también la posibilidad de pensar que el ser y el conocer son lo mismo, en
cuyo caso identificamos, por ejemplo, lo real con el lenguaje, aun cuando el
lenguaje no es lo mismo que aquello a lo que alude (el ser).

La repercusión que estos dos grandes ámbitos de principios, estos dos

grandes modos de entender los principios, también se manifiesta en el
entendimiento de los principios éticos. Si se otorga prioridad al ser,
podríamos entender los principios como las disposiciones de acción humana
que forman parte de su naturaleza, lo que nos situaría en una perspectiva
realista o naturalista, según la cual los principios forman parte de aquellas
disposiciones de acción que realizan la naturaleza humana.

15
También pueden obtenerse interesantes aportes sobre el tema en el centro de
investigación sobre corrupción en: U4, Anti-Corruption Resource Centre. URL:
http://www.u4.no
56
Actuar contra los principios es actuar contra la propia naturaleza, de lo que
se seguiría algún tipo de problema, desajuste, etcétera. En el pensamiento
comunitarista o en el neoaristotélico, por ejemplo, se presenta este
concepto. También aparece en aquellas éticas vinculadas a suposiciones
humanistas: los principios orientan en la medida en que despliegan la propia
naturaleza del hombre; seguirlos es seguir la senda de su realización, de su
bien y, por ende, es tarea ética de primera magnitud explicitarlos y ponerlos
en funcionamiento.

Si otorgamos, en cambio, prioridad a la noción de principio como “razón de”,

nos situamos ante un umbral de problemas de considerable magnitud: qué
relación hay entre el conocer y el ser, entre la razón y aquello de lo que la
razón es de, etcétera. En términos generales, esta concepción sería más
próxima a la consideración de los principios como fórmulas que pueden no
estar en la naturaleza de las disposiciones humanas, e incluso forzar las
mismas, pero que de algún modo nos conducen a otro lugar, un lugar que
podemos desear, o que podríamos –para expresar mejor– desear. Esta sería,
por ejemplo, la noción kantiana: los principios, como los deberes, no forman
parte de la naturaleza (humana), no los podemos descubrir en la naturaleza,
pues son construcciones de la razón (Ferrater Mora, 2009). Pero los
principios son razón de en el sentido de nos conducen a. Es conocida la
metáfora –que luego usará el pensador liberal Berlin (1992) –, del “fuste
torcido”: nada hay en el hombre recto, pero es preciso que haya cierto
enderezamiento. Esta metáfora del valor de la disciplina: así como el árbol
necesita una guía para no inclinarse hacia la tierra, que sería su inclinación
natural, el ser humano necesita de la guía de los principios, entendidos como
deberes, para orientarse hacia el cielo de la libertad.

Ya sea que se comprendan dichos principios en un sentido comunitarista

(más próximos a la noción de principios del ser) o liberal o republicano (en
la senda de los principios de la razón), se concibe que los principios son
fundamento, causa y razón de ser de muchas conductas. Ya el lenguaje
cotidiano refleja esta situación: principio es lo que está antes de, como
señala Ortega y Gasset (1958); y príncipe es quien gobierna, quien manda.
Los principios están al comienzo de la acción y simultáneamente la
gobiernan. Diseñar principios adecuados será, pues, un modo fundamental
de orientar acciones correctas.

La noción que Ortega y Gasset nos ofrece de principio, en el fragmento

señalado, resulta también interesante en cuanto nos sugiere que no hemos
de considerar la noción de principio como un absoluto. En la noción de
principio va implícito “que algo le siga”, pero no se exige que “nada le
anteceda”. Hay una realidad que emana de los principios, que se sigue de
ella, como hay una realidad que sucede simplemente luego de los principios,

57
aunque no se sigue de ellos; y también hay una realidad que está antes de
los principios y, por supuesto, no puede seguirse de ellos.

Constatar esto nos sugiere muchos aspectos interesantes: ¿a partir de qué

realidad moral se instituyen los principios? ¿Qué hay antes de los principios
y qué relación tienen éstos con esos otros componentes? Por ejemplo, es
noción fundamental en el terreno del derecho, pero también en el de los
principios (ya sean lógicos, matemáticos o jurídicos) que se eliminen las
incoherencias. La contradicción es síntoma de falsedad, en unos casos; en
otros, de imposibilidad de decisión: si dos principios se contradicen, ¿a base
de qué principio decidiremos?

Hemos expuesto a lo largo de este módulo y del anterior diversas listas de

principios éticos usados por organismos diferentes. De ellos podemos
colegir la afinidad, así como el hecho de que están ahí situados para orientar
la acción, para sugerir qué acciones han de seguirse y qué acciones no. Pero
nunca una enumeración de principios proporciona la lista de acciones
permitidas y las prohibidas, por el simple hecho de que la concreción se
escapa, por definición, a la abstracción de los principios. Hay acciones que
se siguen de los principios, otras simplemente suceden luego de su
enumeración o dictado y, finalmente, otras que estaban antes y,
probablemente, seguirán estando. El valor de los principios reside, pues, en
la capacidad de señalar las acciones que son apropiadas o correctas –las que
se siguen de los principios o no los contravienen aunque no se sigan de ellos–
, así como las inadecuadas –las que simplemente suceden a su margen y los
contravienen o son independientes–.

Por su parte, los valores –como hemos expuesto en el módulo primero–

aluden a los criterios de preferencia o apreciación. Los principios pretenden
situarse en el terreno de las formulaciones explícitas y objetivadas, pero los
valores no tienen el mismo carácter objetivo, aunque tampoco lo eliminan.
Los valores se dan en las apreciaciones, como disposiciones que unen a
diversos sujetos definiendo intersubjetivamente características por las que
se aprecian (o no) determinados bienes o acciones (Ortega y Gasset, 2004).

Entre los principios y los valores, pueden establecerse las relaciones que hay
entre las guías y las acciones: los valores se siguen de los principios, los
realizan, convierten las disposiciones “en el papel” en acciones concretas.
Pero al igual que hay acciones que se dan al margen o antes de los principios,
hay valores que no se explicitan más que en el curso mismo de la acción. La
misma abstracción del valor hace que la situación de la relación entre
valores, como la de la relación entre principios, sea siempre compleja,
motivo por el cual se precisa de la razón moral, razón práctica y prudencia
para articular decisiones. ¿Acaso es lo mismo el valor del honor, de la
honestidad o de la lealtad en una comunidad de ladrones que en una
comunidad política? Sólo si la comunidad política fuera la comunidad de
58
ladrones, sería tal el caso; pero es claro que para el ladrón ser leal a su clan
exige ser desleal a la patria. La complejidad derivada de la pluralidad de los
valores y los principios, el hecho de que son siempre relativos a sistemas de
referencia o códigos –explícitos o no–, hace necesaria la intervención del
juicio ético, de la prudencia y la razón práctica.

Los valores, en el sentido de “lo que hace valer”, ser apreciado –en nuestro
caso, una gestión o una institución–, incorporan una dimensión de éxito:
cuando las disposiciones a la acción permiten satisfacer o cumplir sus
objetivos, se genera un clima de satisfacción y cooperación que permite a la
organización seguir en la senda de su cumplimiento.
Así, los valores desempeñan una serie de funciones esenciales:

 selectividad de la percepción;

 influencia en la percepción (en términos positivos o negativos) de los

productos de las respuestas;

 guía de la selección de fines (Villoria, 2000, p. 124).

En el contexto de las sociedades plurales que habitamos, los servidores

públicos han de respetar tanto los valores primarios de la democracia –que
son primarios en tanto están antes que otros, como los de las instituciones-
y los valores instrumentales de las organizaciones. Para el caso de la
Administración Pública, existen muchos valores, según el ámbito de
referencia. Algunos de ellos son comunes, como la lealtad a la Constitución
o el servicio al bien común, etcétera. Por ejemplo, en la siguiente lista figuran
valores que han de priorizar (y antivalores que han de combatir) los
servidores públicos. Se observará que algunos son específicos y otros son
comunes a lo que denominados como “persona con valores”:

Tabla 7: Listas de valores y antivalores en la gestión de calidad

Valores Antivalores
Amabilidad / Buen trato /Cortesía Maltrato /Desprecio /Descortesía
Armonía / Concordia / Acuerdo Discordancia /Desavenencia
Asistencia / Presencia /Desacuerdo
Atención al ciudadano Absentismo /Ausencia
Autoridad Desatención al ciudadano
Benevolencia Abuso de autoridad /Despotismo
Calidad Malevolencia/ Envidia
Capacidad /Aptitud /Suficiencia /Idoneidad Imperfección /Chapucería
Comunicación /Diálogo Incapacidad /Ineptitud
Confianza /Credibilidad /Fiabilidad /Incompetencia
Confidencialidad /Sigilo profesional Hosquedad /Aspereza
Cooperación /Participación Desconfianza /Suspicacia /Inseguridad
Cuidado /Esmero Violación de secretos
Decoro /Decencia /Dignidad Individualismo /Personalismo

59
Dedicación plena o exclusiva Descuido
Diligencia /Rapidez /Presteza /Prontitud Impudor /Desvergüenza /Indignidad
Disciplina /Obediencia /Orden Dedicación parcial
Discreción /Reserva /Cautela Negligencia /Lentitud /Morosidad
Discrecionalidad Indisciplina /Desobediencia /Desorden
Ecuanimidad /Ponderación Indiscreción /Habladuría
Eficiencia /Murmuración
Ejemplaridad Insensatez
Fortaleza /Firmeza Alteración del ánimo
Franqueza /Sinceridad Ineficiencia
Equidad /Imparcialidad /No discriminación Mal ejemplo /Corrupción
Neutralidad Debilidad de carácter /Blandura
Espíritu de servicio /Compromiso Adulación /Lisonja /Hipocresía
Flexibilidad /Fariseísmo
Generosidad /Liberalidad Inequidad /Parcialidad /Discriminación
Honestidad /Honradez / Probidad/ Rectitud Favoritismo /Nepotismo
Honor Dejadez / Indiferencia
Humildad /Modestia /Sencillez /Desentendimiento
Iniciativa /Actitud innovadora Rigidez
Justicia Avaricia /Tacañería
Lealtad /Fidelidad /Adhesión Deshonestidad /Perversidad
Mérito /Merecimiento /Corrupción
Moderación Deshonor
Objetividad Vanidad/ Orgullo/ Soberbia
Paciencia /Tranquilidad /Calma /Arrogancia
Previsión Apatía /Indiferencia
Profesionalidad /Aptitud /Competencia Injusticia
Prudencia /Cordura Deslealtad /Infidelidad /Traición
Pulcritud /Buena presencia /Aseo /Transfuguismo
Puntualidad Demérito /Desmerecimiento
Renovación /Actualización /Usurpación
Respeto Ambición /Codicia
Responsabilidad /Cumplimiento Subjetividad
Sabiduría /Buen juicio /Tino Impaciencia /Intranquilidad/
Sencillez en la tarea Precipitación
Sensibilidad /Delicadeza /Intuición Improvisación
Solidaridad Improvisación /Ineptitud
Templanza /Moderación /Continencia /Incompetencia
Tolerancia /Condescendencia Imprudencia /Irreflexión
Transparencia /Claridad Desaliño /Desaseo /Suciedad
Urbanidad /Educación /Respeto Impuntualidad
Valentía /Temple Estancamiento
Veracidad /Realidad Acoso/ Insolencia
Irresponsabilidad/ Ligereza/Abandono
de tareas
Ignorancia /Desatino /Falta de juicio
Enrevesamiento /Complicación
Insensibilidad /Indiferencia
Mediatización /Obstrucción
Incontinencia /Intemperancia
/Libertinaje
Intolerancia /Intransigencia
/Fanatismo
Encubrimiento /Ocultamiento
/Opacidad

60
 Ineducación /Vulgaridad /Irrespeto
Cobardía /Miedo /Pusilanimidad
Mentira /Engaño /Falsedad
Fuente: Diego Bautista, 2007, pp. 268-269.

Ciertamente la pluralidad, fluidez e inestabilidad de los valores (el hecho de

que cambian siguiendo procesos históricos, sociales e ideológicos) hace que
la toma de decisiones sea siempre un proceso complicado. Las políticas
públicas comportan de modo ineludible conflictos de valor, y la gestión
pública también. Por ello, es preciso jerarquizar o priorizar a qué valor o
valores atender en la concreción de una decisión.
Villoria (2000) clasifica los conflictos de valores que asoman en la gestión
pública en cinco órdenes. Así:

a. En el ámbito de los valores políticos y organizativos, se dan tres

niveles de conflicto:
o Primer nivel: entre aquellos vinculados a los objetivos del
puesto y a los de la unidad. Conflicto frecuente cuando la
evaluación del rendimiento individual es muy estricto. Ejemplo:
las unidades de evaluación fiscal.
o Segundo nivel: entre los objetivos de la unidad y los de la
organización. Se tiende a priorizar la unidad sobre la
organización. Las organizaciones han de aclarar los objetivos
comunes. Los líderes de cada organización deben predicar con
el ejemplo y colaborar. Por ejemplo, entre los de la unidad de
recursos humanos del ministerio de economía y los del
ministerio, pues la primera puede tender a pedir más recursos
en tanto que el ministerio ha de buscar la austeridad.
o Tercer nivel: entre los de la organización y los del conjunto
social. El funcionario ha de tener una fuerte voluntad para
evitar las desviaciones respecto al bien público. Ejemplo de ello
son las políticas, tan usuales, encaminadas a recompensar a
organizaciones por objetivos programados, como cuando se
premia a los agentes de tráfico por poner más multas, lo que
puede conducir a romper con principios de equidad, igualdad
de trato y abuso de poder.

b. En el ámbito de los valores organizativos y los valores sociales.

Muchas veces sucede que la organización ejecuta valores que
chocan con los hegemónicos en la sociedad. Por ejemplo, si se
buscara perseguir el fraude menor.

61
 c. En el ámbito de los valores organizativos y los valores económicos.
El servidor público ha de ser consciente de su orientación al interés
general, pero también de la aplicación de los principios a casos
particulares. Supongamos que se otorga una subvención a personas
con discapacidad, siendo preciso evaluar la discapacidad transitoria
para asignar recursos de modo eficiente y equitativo.

d. En el ámbito mismo o interno de los valores organizativos. Por

ejemplo: maximizar eficiencia versus rendición de cuentas, eficacia
versus participación, responsabilidad frente a las demandas versus
objetividad.

e. En el ámbito de los valores que conforman un conflicto

intergeneracional. En una organización, por ejemplo, implicaría
priorizar la experiencia por sobre los conocimientos técnicos en
nuevas tecnologías, o a la inversa (Villoria, 2000, pp. 131-137).

Los conflictos de valores son ineludibles en todo acto de decisión, como es

el caso de las decisiones administrativas y las políticas. Muchos de los
problemas de ineficiencia de la gestión vienen derivados, no del conflicto en
sí mismo, que ha de poder ser encauzado si no es posible de resolver, sino
del hecho de que, como señala Villoria (2000), los avances de gestión no han
ido acompañados de avances en los criterios éticos para la toma de
decisiones, es decir, no han sido acompañados de estrategias para la
formación y desarrollo de juicios éticos, procesos de deliberación, de
ejercitación prudencial, etcétera.

3.3.1 La noción de servicio público

Se sostiene que los funcionarios han de satisfacer los valores del servicio
público, pero: ¿qué es el servicio público?

Básicamente la noción de servicio público surge en Francia, en el siglo XVIII,

y se consolida en el siglo XIX con el perfeccionamiento del Derecho
Administrativo.

La Revolución Francesa y el desarrollo tecnológico a partir de la Revolución

Industrial condujeron a la necesidad de una reforma administrativa
encaminada hacia las nuevas necesidades. A ello se sumó la profundización
en el proceso de secularización de actividades antes desarrolladas por las
iglesias y entidades religiosas: la salud, la educación y la gestión de bienes
sociales como museos, etcétera. La idea de servicio público surge, entonces,
como pauta para el reparto jurisdiccional –administrativo y judicial–. Con el
62
auge de los Estados de Bienestar, tras la Segunda Guerra Mundial, se
consolidó aún más la administración y gestión de bienes sociales como
servicio público.

La noción de servicio público estuvo marcada desde el comienzo por una

valoración ética del cargo, por la idea de la ética burocrática según la cual el
funcionario es una especie de “soldado” al servicio de la administración.

En términos jurídicos, la noción del servicio público adquiere centralidad con

la escuela francesa conocida como Escuela del Servicio Público, cuyos
teóricos fundamentales fueron León Duguit y Marin Hauriou en los
comienzos del siglo XIX (Ara, 2010, pp. 85-88). Esta escuela desarrolló teorías
del derecho administrativo sobre la base de concepciones sociológicas
funcionalistas, siguiendo a Durkheim. Así, en la época de la solidaridad
orgánica, cuando la división el trabajo operaba crecientes diferenciaciones,
la administración pública y la gestión política, el servicio público en modo
genérico, tenía la función de establecer los elementos comunes que
permitieran que la sociedad no se desintegrara, que apuntalaban cierta
cohesión social imprescindible para la subsistencia de la misma. Esta fue y
es precisamente la función central del servicio público, noción formal cuya
base material –como hemos enunciado– llegó luego de la mano de los
Estados del Bienestar.

Tras las crisis experimentadas por el modelo del bienestar, irrumpió también
en escena la noción según la cual la idea de servicio público era una idea
caduca, al menos tal como estaba planteada. Esta crítica al servicio público
desde el ámbito económico y de las ciencias administrativas, ejemplar en el
caso de la Nueva Gestión Pública, supuso que el estatuto de entidad pública
o estatal podría muy bien ser un obstáculo para la calidad de los servicios.
Pero no sólo desde éste ámbito se cuestionó la noción de servicio público,
sino también desde posturas radicales, progresistas o demócratas –en el
sentido estadounidense del término–; se señaló la necesidad de finalizar con
la noción y paradigma del servicio público, pues: restringía libertades,
consolidaba desigualdades y era una herramienta más de dominación
cultural (Ara, 210, pp. 139-148)16.

16
Ignacio Ara, en el trabajo que se señala, argumenta claramente que el servicio público
en sí no aumenta las desigualdades, ni reduce la libertad, ni es un instrumento de
dominación, al menos no más de lo que sucedería en caso de su inexistencia; y en los
primeros dos casos, la reducción de desigualdades depende también del sustrato
económico y tecnológico del servicio. Por lo que respecta a la idea de que restringe la
libertad, el servicio público en sí no reduce la libertad o, si lo hace, no es tal en términos
sociales: simultáneamente a la reducción de libertad de unos, aumenta la de otros,
situación que produce también la inexistencia del servicio; por lo tanto, ninguna de esas
críticas son aceptables.
63
Otra noción muy emparentada con la de servicio público es la de “Estado
social”17. Éste es una suerte de herramienta del Estado de Bienestar
(Herreros, 2010). El servicio público aparece, así, como el acto de gestión de
la Administración en el marco de los Estados Sociales.

La crisis de los estados del bienestar y las sucesivas reformas del Estado
acaecidas en los últimos años han llevado al planteamiento de una noción
amplia y flexible de servicio público (Herreros, 2010, p. 167). Tal es el caso
de las “concesiones administrativas” (Herreros, 2010): un servicio que
debiera estar a cargo del Estado –para un caso de gestión concreta, como
puede ser uno o varios centros escolares–.
La ética pública sugiere que un servicio público de calidad exige diversos
condicionantes:

 la implicación de los servidores y su compromiso con el ethos y

valores democráticos, así como con los principios y valores específicos
de la organización;

 la participación de la sociedad civil en un amplio sentido: tanto en el

nivel de la responsabilidad social empresaria como en la del vínculo
comunitario que los servicios significan y potencian;

 considerar que aun existiendo las concesiones administrativas, han de

implementarse siempre de modo tal que no se lesionen los principios
fundamentales de igualdad de oportunidades, de equidad social,
justicia distributiva, etcétera;

 afirmar que el servicio público es un bien cuyo valor no puede

determinarse exclusivamente por la lógica del mercado, sino que
precisa de la irrupción de bienes que trasciendan la noción de
rentabilidad que el mercado puede imponer en un momento
determinado (Herreros, 2010).

3.3.2 La importancia de la administración relacional

Si algo puso de manifiesto el modelo gerencial de la Nueva Administración
Pública, fue las limitaciones del modelo burocrático. La idea de una
gobernanza y una administración basadas en la dominación racional-legal
está lejos de ser asumible en nuestros días, en la medida en que los sujetos
no se sienten ya seres carenciados, a la espera de que les otorguen los
lineamientos de su acción. A su vez, asistimos de modo creciente en todas

17
Una herramienta jurídica del constitucionalismo o constitucionalización de los derechos
denominados sociales o derechos humanos de segunda generación es la de incorporar la
definición del Estado (por ejemplo, España en su constitución) como Estado social y de
derecho.
64
partes del mundo a una progresiva incorporación de lo impolítico: tramos de
la existencia humana y sus cronologías (infancia, adolescencia, juventud y
vejez), antes excluidos de los procedimientos políticos y de gestión,
tematizados y gestionados de modo “paternalista”, hoy se han emancipado.
Ya no pueden ser entendidos como objetos de la política y la gestión, sino
como sujetos de ella, el “afuera” de lo político que ahora se ha convertido
en político. De modo que administrar los recursos públicos (salud,
educación, vivienda, seguridad, cultura, etc.) de modo paternalista, dirigista,
sin atender a la voz de aquellos a quienes se sirve y sin incorporarlos en el
proceso de gestión, se hace cada vez más insostenible.

Todo ello por no señalar que para determinados ámbitos de la praxis

humana (como puede serlo el de la civilidad, el compromiso con la
comunidad de referencia, el cuidado y atención empática a los
conciudadanos, la salud mental integral, etc.), el modelo formal-burocrático,
puramente externo a las motivaciones humanas, frío y calculístico, no sirve.
Podremos conseguir que la policía ahuyente a los ciudadanos de prácticas
agresivas entre ellos, pero no que los ciudadanos sean cuidadosos unos con
otros, especialmente con los más desfavorecidos.

Pero también el modelo gerencial desarrollado en los ochenta y noventa

demostró ser inadecuado en varios aspectos: incrementó las desigualdades
sociales y fue ineficiente. Se incrementaron los gastos en intermediarios y se
prestó un servicio de igual coste, pero con menos prestaciones18.

Según Alguacil (2012), el modelo gerencial entró en crisis a fines de los

noventa, por el hecho de que generó más costes y potenció la corrupción.
Pero este modelo dejó como herencia la creciente importancia del tercer
sector (definido por aquellas instituciones que no son públicas, pero
tampoco privadas, tales como las fundaciones, asociaciones sin ánimo de
lucro, ONG). A raíz de ello empezó a emerger la siguiente idea: es preciso
potenciar, para lograr una administración de los bienes públicos, un modelo
que, sin excluir la gestión pública (Estado) ni la privada (regida por el
mercado), apueste por la autoorganización social mediante el tercer sector.
Esta autoorganización deviene esencial para prestar servicios que, por su
carácter de universalidad y solidaridad, quedan fuera de la lógica mercantil,
pero que, por su carácter de proximidad al ciudadano, tampoco pueden ser
ejercidos desde una lógica burocrática ajena a la producción de sentidos
comunitarios.

18
Pueden verse al respecto estudios como el de Vicent Navarro (1997): estudios
comparativos entre el coste de servicios públicos prestados a la tercera edad públicos en
Suecia y gestionados por entidades privadas en EE.UU, así como en otros sectores.
65
El modelo de gestión de los recursos públicos que se impone es, entonces,
para Alguacil (2012), el modelo relacional. De este modelo, distingue el autor
dos modulaciones hasta la fecha: el modelo débil, regulado por los principios
del mercado, y el modelo fuerte, que es por el que este autor apuesta. El
modelo débil tiene el defecto de convertirse en una máscara para perpetuar
los vicios y características del modelo gerencial. El modelo fuerte se
caracteriza por contar con diversidad de actores –públicos (estatales),
privados (empresariales) y del tercer sector (voluntariados, ONG,
asociaciones de la sociedad civil en general, etc.)–. El modelo relacional
(Alguacil, 2012) refuerza el carácter democrático en la administración de los
recursos, ya que incrementa la implicación ciudadana, la participación
ciudadana.

La administración relacional presenta, por lo tanto, tres grandes retos y

numerosas ventajas. Entre los primeros: la exigencia de
multidimensionalidad, el carácter interterritorial y la dimensión
intergeneracional (retos derivados de la evolución misma de las sociedades
actuales) (Alguacil, 2012). En efecto, dada la complejidad social actual19,
frente a las monolíticas sociedades de antaño, es preciso reconocer que los
diversos bienes, servicios, problemáticas, etcétera, que denominados
sociales, públicos, objeto de la gestión y administración, gozan de múltiples
dimensiones. A ello que se añade que cualquier ámbito de problemas
humanos goza siempre de una pluralidad de perspectivas, entre ellas: las de
los sujetos involucrados. Por lo tanto, una administración relacional ha de
aproximarse a esta multidimensionalidad sin despreciar ningún punto de
vista y con la orientación hacia el bien común (un bien que podemos no
conocer con precisión, pero podemos definir, al menos, por lo que no es: no
es bien común la corrupción, por ejemplo).

En cuanto a la interterritorialidad, es preciso considerar los movimientos

poblacionales crecientes a escala planetaria, así como los desplazamientos
de millones de personas producidos por crisis económicas y ambientales,
tanto en las fronteras de una nación como en la economía mundo. Todo
parece indicar que los movimientos poblacionales irán in crescendo.

Atender a esta interterritorialidad de origen es necesario para definir una

administración relacional. Pero la interterritorialidad no abarca sólo esta
dimensión, sino también el hecho de que la tan manida globalización ha
generado una situación en la que se desdibujan a menudo las fronteras del
espacio. Frente a problemas para los que el espacio cuenta cada vez menos,
se hace preciso diseñar una administración que atienda a la inter-

19
No entramos aquí en el importante tema de la complejidad, pero cabe considerar cómo
las nuevas tecnologías de la comunicación y la información han modificado los modos en
que nos relacionamos, informamos, trabajamos, etcétera, así como la creciente pluralidad
existente en las sociedades.
66
territorialidad. En cada territorio conviven muchos espacios formando redes
ocultas que definen el presente de los sujetos. La globalización de la
delincuencia financiera, por ejemplo, es muestra de ello. Hoy vivimos el
asedio de buitres financieros que no dudan en aprovechar la legislación de
un territorio para dirigirse contra otro. Una administración orientada al bien
común ha de tener presente este hecho. En sentido similar cabe considerar
otros ámbitos como la educación, la salud, las culturas, etcétera.

Finalmente, una administración relacional ha de atender al reto

intergeneracional. Las nuevas tecnologías generan nuevas formas de
exclusión y aislamiento social. Luchar contra ellas, así como potenciar
formas sociales de uso de los recursos y bienes tecnológicos, son nuevos
requisitos para una administración ética; también tratar de salvar las
fracturas simbólicas y culturales entre grupos poblacionales –antes más
integrados– que las nuevas tecnologías han generado. La falta de educación
al respecto ha motivado usos orientados por el mercado, como en el caso de
las nuevas tecnologías de telefonía móvil o en el acceso indiscriminado a la
red por parte de niños y adolescentes. A ello se añade que el poco contacto
intergeneracional priva de sentido a las tradiciones, costumbres y
microhistorias locales, tan necesarias para la preservación de un ambiente
social y natural saludable y, por ende, para el bienestar de la comunidad.
Una administración relacional ha de reconocer estos problemas y diseñar
programas destinados a enmendarlos, contando con el saber y querer de la
ciudadanía. Muchos de los problemas que plantean nuestras sociedades,
ligados a las nuevas formas de vida, tienen una dimensión intergeneracional.
Si prescindimos de ella, nos abocamos a situaciones de desarraigo, soledad,
etcétera, evitables con un poco de planificación pública.

La administración relacional ha de contar con estos tres retos

(multidimensionalidad, interterritorialidad y carácter intergeneracional)
para diseñar políticas públicas más legítimas y para generar una
administración ética.

Para Alguacil (2012), la administración relacional proporciona además

algunas ventajas:

 frente a la apatía, promueve una repolitización de lo social que evita

la fragmentación y las consiguientes violencias (desde la violencia
física hasta la psicológica, pasando por las formas de destrucción de
lo público y de lo privado, hoy tan frecuentes);

 permite un uso local de recursos locales, lo que permite afrontar con

mayor eficiencia ecológica los recursos;

 da cabida a la multiculturalidad y a la pluralidad con la que los sujetos

viven sus vidas en la actualidad;

67
  alienta formas de liderazgo relacional”: por la formación e implicación
de los ciudadanos, el líder asume otro formato distinto del habitual,
más próximo al de un coordinador que al de un caudillo.

La administración relacional ha de contar con los siguientes requisitos:

1) potenciar la gestión mediante redes y apostar a incrementar el

capital social (relaciones e interacciones) entre los sujetos y las redes,
para lo que ha de potenciar la generación de estrategias
comunicativas internas y externas;

2) incrementar la capacidad política de los administrados, así como los

valores democráticos (escucha, opinión, respeto por la minoría,
consenso, acción conforme a consenso, etc.);

3) asumir los ejes de horizontalidad: desconcentración,

descentralización y desburocratización (Alguacil, 2012).

En resumidas cuentas, la administración relacional abarca todas aquellas

medidas destinadas a potenciar la autogestión social en consonancia con las
nuevas prácticas de una gobernanza mundial basada en relaciones
multilaterales de cooperación y en una gestión administrativa de calidad.

3.3.3 El ejercicio de la transparencia

El ejercicio de la transparencia es múltiple y se caracteriza por muchas
prácticas que se desenvuelven en diversos ámbitos.

Con transparencia se hace alusión fundamentalmente al: derecho a la

información; acceso a la información; rendición de cuentas (Naessens,
2010).

Como hemos visto a propósito de la rendición de cuentas, la transparencia

es una condición indispensable. Puede definirse que la transparencia alude
a un “atributo o cualidad que permite obtener información más clara y pura”
(Naessens, 2010, p. 346). Es una cualidad que atañe, además, a los objetos y
a las personas; en el caso de la ética pública, a las reglas y prácticas de las
organizaciones.

Ahora bien, la transparencia exige información clara, pertinente, en el

tiempo preciso, etcétera, pero –como hemos mencionado– hay muchos
obstáculos que impiden la misma (por ejemplo: dar información sesgada,
improcedente para el caso o incluso falsa). Para que la transparencia se lleve
a buen término, se precisa una legislación que asegure la veracidad –
68
mediante la sanción de cualquier contradicción de la misma–, la respuesta
en tiempo y forma, etcétera; pero no sólo ello: también se precisa de unos
rasgos éticos asociados a las nuevas formas de gobernanza –de los que
hemos hablado anteriormente–. La transparencia exige, pues, que quien
administra y/o gobierna sea claro, preciso, veraz, oportuno, etcétera, pero
también que esté dispuesto a escuchar los reclamos de la ciudadanía, de la
sociedad civil y sus organizaciones. De no escuchar los reclamos a tiempo,
surge la duda relativa a lo que se está ocultando o a los motivos por los que
no se responde, por ejemplo (motivaciones ocultas que van contra la noción
misma de la transparencia).

El ejercicio de prácticas de transparencia minimiza los riesgos de corrupción,

potencia la participación y fomenta la socialización democrática; incrementa
también el ejercicio de la reflexividad sobre la toma de decisiones, objetivos
y medios a utilizar, etcétera. Además: conduce a la aceptación de la
pluralidad y el disenso; fortalece y legitima gobiernos y administraciones;
ayuda a la correcta utilización de recursos (Naessens, 2010, p.347).

A su vez, fomenta el sentimiento de identidad de grupo, así como las formas

de liderazgo relacional, lo que contribuye a una mayor cohesión social. El
ejercicio de la transparencia es, pues, un eje fundamental de la
democratización y del ethos democrático.

El modelo de gobernanza, en tanto modelo de racionalidad administrativa

en boga en la actualidad, aduce la necesidad e importancia del ejercicio de
la transparencia, por cuanto la gobernanza exige el trabajo en redes y en
contextos de deliberación (Merino Amand, 2013, pp. 138-142). Estas
exigencias suponen que los actores involucrados (gobiernos, administración,
empresas, ONG, etc.) posean los elementos de información suficientes como
para tomar decisiones. D este modo, la información ha de ser fluida,
suficiente, veraz, etcétera, rasgos que se asocian a la cualidad de la
transparencia.

Existen diversas medidas para potenciar la transparencia, como las

asociadas a la rendición de cuentas, el uso de las nuevas tecnologías de la
información, el llamado a la sociedad civil a participar en toma de decisiones
puntuales, potenciar el sistema de recogida de sugerencias, sistemas de
denuncia, los portales de transparencia (como tienen muchos Estados del
mundo –como España– y provinciales –como el de Córdoba, Argentina20–),
informar sobre las cuentas públicas, etcétera. Una buena estrategia para
potenciar la transparencia es incorporarla en la ley ética.

20
Ver: http://transparencia.gob.es/ Y: http://transparencia.cba.gov.ar/
69
Desde la ética pública se precisa que la transparencia exige también una
comunicación efectiva y sincera con el conjunto de la sociedad por parte de
las instituciones. Frente a la estrategia de una comunicación que pretende,
en el fondo, el control y la manipulación soterrada, una comunidad efectiva
supone el diálogo; no tanto controlar al otro, cuanto contar con el otro.

La comunicación efectiva requiere la construcción de significado y sentidos

compartidos. Esto implica que exige: prestar atención al lenguaje, a su
carácter generativo. Tomarlo como una herramienta para construir, no sólo
para transportar ideas a la ciudadanía, sino también escucharla. La escucha
es la piedra angular de la comunicación: sólo se logra un hablar efectivo si
va precedido de un escuchar efectivo. Escuchar no es recoger las palabras
del otro sin prestar atención, sino que es darse cuenta de las razones del
otro, anular el propio prejuicio para poder abrir un juicio auténtico, un juicio
que parte de la incorporación de las voces ajenas (en este caso, de las voces
ciudadanas). La comunicación efectiva comporta atender al trasfondo
comunicacional: a la narratividad histórica, social, epistemológica y
emocional que portan los sujetos que intervienen en el proceso
comunicacional (Marleny Ospina, 2008, p. 260-278).

A estos requisitos generales sobre la comunicación, se añaden los principios

comunicacionales que han de seguirse en la comunicación institucional
(tanto hacia adentro de las propias instituciones –en lo que hemos
denominado la rendición de cuentas horizontal– como hacia afuera –en la
rendición de cuentas vertical–):

 Superar la dimensión de publicidad.

 Asumir que informar no es sólo dar noticias.

 Apostar por la participación efectiva como modo de superar la

rutinización burocrática.

 Generar espacios, mecanismos y modos de interlocución (Marleny

Ospina, 2008).

Entre las múltiples medidas que se pueden tomar para potenciar una
transparencia con sentido ético, están: la construcción permanente de
espacios de participación e interlocución, la producción de información
relevante, veraz, que responda a peticiones ciudadanas, que oriente las
líneas de acción y gestión, etcétera, y construir imaginarios que promuevan
la ética (imaginarios que de ninguna manera niegan la pluralidad, sino que
la incorporan como forma de riqueza, como expresión de las diferencias en

70
una lucha agonística por la excelencia, más que como guerra antagonística21
en la que toda actitud antiética –la mentira, por ejemplo– es válida).

3.3.4 La importancia del juicio ético en los

objetivos de imparcialidad, ecuanimidad, equidad y
responsabilidad
En los Códigos de Derecho Administrativo, en lo relativo a los
procedimientos, se considera que el principio de imparcialidad –relacionado
con el axioma jurídico: “nadie puede ser juez en la propia causa”– es uno de
los elementos centrales en los procedimientos administrativos. La razón del
mismo es que la idea misma de ese procedimiento es poder minimizar, al
estar regularizado y estandarizado, resultados que violen el principio de
igualdad de trato.

Actuar con imparcialidad, empero, puede resultar de extrema dificultad,

pues si se aplica la norma de modo rígido, puede suceder que, al contrario
de lo esperado, por respetar el principio de igualdad de trato, se conculquen
principios básicos de justicia, como aquel que supone que no todos los tratos
han de ser iguales al no ser iguales todas las situaciones. Como nos enseñó
Aristóteles en el libro V de su Ética a Nicómaco (1985): la justicia exige
cálculo de proporción (tratar igual lo que es igual y desigual lo que es
desigual). Así, la imparcialidad entendida de un modo absoluto, con
independencia de los contextos, puede conducir a una parcialidad de primer
orden: la de quienes tienen, por sus ventajas de partida, interés en ocultar
esta ventaja, para así sacar partido de ella. No en vano Rawls (1995) situaba
el velo de ignorancia –la situación en la que el agente desconoce sus ventajas
de partida– como condición para la imparcialidad.

Las epistemologías posmodernas niegan la posibilidad misma de la

imparcialidad: todo conocimiento es de por sí situado, interesado; y por ello
mismo, también lo será toda acción. Pero ¿es la imparcialidad un atributo de
la reflexión o razón individual? ¿Es posible entender la imparcialidad sólo en
este sentido? ¿Qué nos puede aportar la ética para comprender y

21
Ya hemos mencionado la distinción entre entender la discrepancia como agonismo y
como antagonismo, lo que no implica que ciertas dosis de antagonismo sean inevitables y
hasta positivas. Pero el antagonismo tiende a la lógica amigo versus enemigo, y con el
enemigo, llegado el caso, todo puede valer. En cambio, con el agonismo estamos ante una
competencia en la que la diferencia no conduce a validar cualquier estrategia, pues es
imprescindible sostener el espacio simbólico común, la apuesta desde una parte de lo
social por el bien del todo, podríamos afirmar. Cada oponente rivaliza porque ejemplifica,
o pretende hacerlo, lo mejor, por eso busca su propia excelencia, excelencia que –hay que
añadir– es resultado de un duro ejercicio.
71
acercarnos al objetivo de la imparcialidad que se reclama desde la idea
misma del derecho administrativo?

Recordemos brevemente lo expuesto en el módulo primero sobre el juicio.

El juicio, en tanto formulación de una serie de proposiciones (aseveraciones)
sobre las acciones, personas o cosas, puede ser de muchos tipos. Los que
nos interesan para la ética, son los juicios de tipo determinante y de tipo
reflexionante. El juicio determinante, típico de los saberes que establecen
teoremas sobre la realidad –como las ciencias, especialmente las ciencias
matemáticas y lógicas–, se apoya en una suerte de procesos por los cuales
subsumimos, valoramos, el caso particular en función de una regla universal.
Por ejemplo, cuando resolvemos un problema de trigonometría en el que se
nos habla de una escalera: tratamos de sacar las medidas del peldaño
aplicando el teorema de la tangente, válido para toda figura geométrica afín
a la escalera concreta. En este caso, juzgamos, valoramos una realidad
concreta apelando a un enunciado de tipo universal. El juicio reflexionante
conduce a la subsunción de unos enunciados relativos a unos casos
concretos en una regla o enunciado de tipo universal.

Los enunciados jurídicos que componen leyes o normas, aunque

convencionales válidas para todos, pretenden ser de este tipo. No cabe
excepción a la norma sin entrar en el ámbito de las consecuencias que la
misma comporta y la propia norma expone.

Desde un punto de vista moral y ético, el dogmatismo puede inclinarse

también por este tipo de formulaciones. Se tenderá, pues, a entender que
existe una verdad ética y que lo correcto es cumplir con las normas que
expresen esta verdad.

Ahora bien, hay muchos modos en los que puede darse la verdad ética,
porque no es lo mismo una verdad que se “descubre” y se impone por su
misma naturaleza, que una verdad que se “construye”, en cuyo caso
podemos atenernos a las reglas de construcción de la misma o bien a las
consecuencias de esas reglas (en el primer caso, estamos en una postura
formalista, propia de las éticas del deber; en el segundo, en una postura
utilitarista y prudencial).

Si en vez de juicios determinantes, asociamos el proceso de consolidación

de verdades éticas (de reglas que han de servir para la acción, aunque no de
un modo determinante) a los juicios reflexionantes, la regla se aplicará a la
acción, pero no de modo determinante, sino por mediación de la reflexión,
del contraste entre la acción concreta y la regla general, pudiendo variar en
el contraste mismo tanto una como otra. La verdad, corrección, etcétera, de
la regla o norma ética no brota, por lo tanto, de su consideración deductiva,
de la relación de coherencia que tenga respecto de principios invariables y
universales, sino de la “vocación” de universalidad: de la capacidad que
72
tenga tal norma de llamar a ser validada por todos. En esta situación, la
relación entre el principio universal y el caso concreto no es nunca una
relación automática o de subsunción deductiva, sino de “convocatoria” a
universalizar: se dan razones de la validez universal del juicio. Tal concepción
supone, pues, una dimensión cooperativa, dialógica, del proceso de juzgar,
y no una concepción monológica, centrada en las características del juicio
individual.

El Diccionario de la Real Academia (2012) define la imparcialidad como “falta

de designio anticipado o de prevención en favor o en contra de alguien o
algo, que permite juzgar o proceder con rectitud”
(http://lema.rae.es/drae/?val=imparcialidad). De entrada, se percibe que la
imparcialidad excluye el prejuicio. Por ello, el juicio ético está en
consonancia con la imparcialidad. Si tomamos en cuenta un punto de vista
que reduzca las variables subjetivas, podríamos considerar que la
imparcialidad es una suerte de tarea propia de ángeles, de seres que no
están posicionados en el tiempo y el espacio, que no tienen memoria,
etcétera; es decir, de seres que no se dan al menos en el mundo en el que
vivimos. Señala el Diccionario Akal de Filosofía (Marraud y Alonso, 2004) que
la imparcialidad, entendida como “estado o disposición que se posee y que
permite que las acciones de la persona o sus opiniones no se vean influidas
en ningún aspecto relevante por el hecho de que puedan beneficiar o
perjudicar a los miembros de un grupo”, no exige ni equidad, ni neutralidad.
Pues, “las diferentes situaciones pueden demandar una imparcialidad en
diferentes sentidos y hacia diferentes grupos suscitando desacuerdos, por
ejemplo, acerca de en qué momento la moral exige o permite ser parciales
a favor de amigos, de la familia o del país” (Marraud y Alonso, 2004, pp. 528-
529)

Cuando Rawls considera, en su Teoría de la Justicia (2006), que es necesario

postular un “velo de la ignorancia” (p. 31) para que se puedan llevar a la
práctica los principios de la justicia, está, de algún modo, suponiendo que en
todo ser humano existe una suerte de ángel camuflado. Esto le valió severas
críticas: la situación de velo de ignorancia sería deseable para las condiciones
ideales, pero imposible para seres que están siempre condicionados por su
historia y relaciones.

Cabe, en cambio, pensar que la imparcialidad es más que una característica

individual, nomológica –un derivado de una razón entendida como
apropiación de verdades por parte del sujeto individual–: es resultante de
un proceso dialógico. Una imparcialidad dialógica es fruto de los procesos
de deliberación en los que diversos sujetos, con diversos intereses,
comprenden las nefastas consecuencias que una postura individualista
tendría, o simplemente aprecian la ganancia objetiva que la cooperación
significaría. A su vez –y quizá sea lo más importante– estos sujetos
comprenden que, por el propio hecho de vivir y experimentar la verdad del
73
grupo, la imparcialidad es resultado de auscultar el latido de cada corazón
en el seno de un conjunto que sin escucha apropiada, no tiene corazón. Es
decir, cuando entendemos la imparcialidad como resultado de la
confrontación de intereses diversos en un proceso de contraste entre los
mismos, que hace resignar el máximo de la satisfacción individual, entonces
estamos en el terreno de una imparcialidad más verdadera.

En el seno de los modos populares del juicio, conocemos diferentes voces

con respecto a lo enunciado; por ejemplo: “no se conoce al otro, hasta que
se llevan sus zapatos”. Con respecto a la imparcialidad podemos aseverar
algo equivalente: el pensar, como “diálogo silencioso”, como danza de las
voces que habitan los espacios públicos internos, nos pone ante esta
dimensión cooperativa de la imparcialidad. Esta no es un atributo de una
razón individual evaluadora, sino del contraste entre razones; por lo tanto,
supone, de algún modo, el cultivo de la empatía y la escucha en el proceso
de deliberación pública.

Una gestión ética exige tanto empatía para con las condiciones de la ciudanía
como la escucha a sus reclamos. El servidor público ha de juzgar atendiendo
a estas dos dimensiones; esto lo que lo conducirá, a su vez, a una serie de
valores como la flexibilidad, la atención, la cortesía, etcétera.

La razón por la que un servidor público ha de ser imparcial está en estrecha

relación con el principio de equidad, principio que también exige del
ejercicio del juicio reflexionante. La equidad supone una suerte de justicia
adaptada a cada caso. En realidad, se evalúa el caso y se analiza qué del
mismo se ajusta a reglas universales y qué no, procurando sopesar los
valores en conflicto. Aristóteles (trad. en 1985) señaló22: que lo equitativo
supone “una corrección de la ley en la medida en que su universalidad la
deja incompleta” (1137b, 25-30). No todo puede regularse por la ley, se
precisa también la acción de la prudencia, de cuyo lado cae la equidad. Pues,
afirma el estagirita (trad. en 1985) que “el hombre equitativo” es “aquel que
elige y practica estas cosas justas, y aquel que, apartándose de la estricta
justicia y de sus peores rigores sabe ceder, aunque tiene la ley de su lado”
(1138b).

El servidor público equitativo será, traducido a nuestro caso, el que elige y

practica cosas justas, apartándose de la estricta justicia, pero teniéndola de
su lado. Esto es, se aparta de la literalidad de la ley, para atenerse a su
espíritu. Lo que, claro está, exige el ejercicio de una prudencia compartida,
para evitar errores y abusos de poder.

22
La numeración se corresponde con el sistema Oxford de citación de textos clásicos.
74
A la hora de ser equitativo, se precisa un juicio ético, un juicio reflexionante
que, por las características mismas de su estructura, exige apegarse al
sentimiento. Pero ahí donde tiene su debilidad, puede también tener su
fortaleza. Como descubrieron los emotivistas, las apreciaciones humanas
están ligadas a sus sentimientos, a sus experiencias de vida. Por eso, el
cultivo del sentimiento de responsabilidad es uno de los objetivos
fundamentales de una gestión ética. Sólo un sentimiento de responsabilidad
bien cultivado puede conducir a la ecuanimidad (Jonas, 1995).

Algunos filósofos, como los estoicos, atribuyeron gran valor a la

ecuanimidad, ya que consideraban que la misma brotaba de la comprensión
y aceptación del destino: “acepta con ecuanimidad lo inevitable”,
recomienda Séneca (1989, nº 99, párr. 22) a Lucilio. Pero hay otros modos
de entender la ecuanimidad –igualdad de estados de ánimo–, que tienen
más que ver con la evitación del resentimiento. Un resentimiento que puede
surgir cuando quien ocupa un cargo se aprecia a sí mismo más que a su
cargo, o simplemente considera que alguno de sus compañeros ha sido
mejor valorado. Por lo que, con independencia de la veracidad de su
suposición, vierte su resentimiento sobre ciudadanos y compañeros.

La ecuanimidad es una suerte de antídoto contra el resentimiento, una

disposición subjetiva que procura que el sujeto se asegure de apreciar no
sólo el valor en sí, sino también su propia posición con respecto al mismo.
Más allá de estas cuestiones psicológicas –por así denominarlas– lo cierto es
que la ecuanimidad exige que el servidor público no esté sujeto a los
vaivenes de su humor ni a los vaivenes derivados de la relación con el humor
de los otros. Pero lo más interesante de esa disposición no es tanto esta
cuestión cuanto la posibilidad de que mediante ella se pueda anular el efecto
que la adulación o el prejuicio respecto a las propias concepciones tenga en
el trato con los otros. Es preciso resistir con fortaleza no sólo el embate del
destino, al modo estoico, sino también la usual seducción de la riqueza o el
estatus social. La ecuanimidad, así vista, remite al hecho de que el servidor
público tiene que tratar a los ciudadanos y compañeros de un modo
independiente de sus características sociales, culturales o personales.

Así como la equidad exige al servidor público considerar la casuística sin

pretender aplicar la norma de modo rígido, la ecuanimidad le brinda la
posibilidad de favorecer por motivos externos a la justicia. Y el sentimiento
de responsabilidad le ayuda a complementar la exigencia de imparcialidad.
En efecto: la consideración de la posición del otro, implícita al hecho mismo
del juicio como proceso dialógico, como una suerte de réplica en el foro
interno de la deliberación externa, es complementaria de la consideración
del valor de ese otro al que hay que proporcionar el servicio.

La responsabilidad, por decirlo en términos kantianos, deriva de la

consideración de la persona concreta en su relación con la humanidad en su
75
conjunto. Cuando se olvida esta “comparación”, esta consideración, ya sea
para perjudicar o para beneficiar a una persona concreta (en perjuicio de
terceros), se actúa de modo irresponsable. Es por eso que la equidad, la
ecuanimidad y la imparcialidad nunca son cualidades que remitan a la
relación entre dos simples agentes, sino que en estas relaciones siempre
está presente un otro cuyo radio o extensión es variable según se considere
el ámbito de cada valor. En el trato que se dispense a cada ciudadano está,
pues, presente el conjunto de la ciudadanía.

En función de lo enunciado, el juicio ético no ha de entenderse como un

juicio puramente abstracto, que nada tiene que ver con el ejercicio de un
servicio específico. De hecho, considerando la actuación en el marco de la
legislación, bien puede darse el caso en el que el funcionario, por considerar
a la persona en cuanto tal, al margen de su condición de ciudadano –de
persona sujeta a la jurisdicción de un Estado–, incumpla con la ley misma.
Tal es la situación en la que se vería el funcionario si decidiera proporcionar
un servicio a una persona que, no siendo ciudadana, lo reclamara; por
ejemplo, si alguien reclama servicios sanitarios allí donde no se reconoce su
derecho a recibirlos porque no está adscripto a dicha jurisdicción. Si,
siguiendo el mismo ejemplo, un médico se los proporcionara al margen de
la ley, por más que actúe bajo una moral universal, estaría incumpliendo con
su función. De tal modo, la consideración ética no sólo conduce a evaluar la
aplicación misma del servicio, sino también las condiciones en que se
proporciona.

Este tipo de dilemas y otros tantos exigen la presencia de una razón práctica
que los evalúe, lo que contribuye a un servicio de calidad y adaptado a las
exigencias de una ciudadanía crecientemente consciente de sus derechos.

Pero el fomento de las disposiciones éticas tiene además una virtualidad de

eficiencia organizacional, como señala la aplicación de la “inteligencia
emocional” (Goleman, 1998) a la gestión de las organizaciones.

La teoría de la inteligencia emocional, desarrollada por el economista y

psicólogo estadounidense D. Goleman, es –a nuestro entender– una suerte
de modalidad contemporánea de la teoría aristotélica de las virtudes éticas,
a diferencia de las dianoiéticas (salvando el hecho de que la ética aristotélica
sitúa las virtudes éticas en su relación con la virtud política de la justicia, cosa
que no exige la consideración de la inteligencia emocional). En todo caso, así
como Aristóteles (trad. en 1985) suponía que la razón aplicada en el terreno
de la ciencia proporcionaba una inteligencia teórica, mientras que la razón
aplicada al carácter proporciona una inteligencia ética, Goleman (1998)
concibe que la inteligencia emocional es una suerte de razón aplicada a las
emociones, una razón práctica que contribuye al desarrollo de habilidades
sociales, personales, etcétera. Por lo tanto, considera este autor que existen

76
prácticas de gestión empresarial (que también sirven para la gestión pública,
salvando las distancias) que son erróneas. Así:

 el exceso de trabajo, que conduce al agotamiento;

 la eliminación de la autonomía del trabajador, que conduce al

sentimiento de minusvaloración;

 la remuneración insuficiente;

 las prácticas que conducen a la pérdida de conexión con los

compañeros, lo cual aumenta la sensación de aislamiento y la pérdida
del placer de colaboración;

 el trato injusto, que potencia el resentimiento;

 la valoración inadecuada de los conflictos, como por ejemplo: no

reconocer que el empleado puede tener otros valores distintos a los
de la función que se le asigna y no apreciar el esfuerzo que realiza al
cumplir su deber con independencia de los mismos (Goleman, 1998,
pp. 180-182).

Goleman (1998) considera que la práctica de la inteligencia emocional

conduce a disipar la “niebla emocional” (p. 323) y potencia la conciencia de
sí mismo, la empatía y la escucha. Estas disposiciones favorecen el éxito en
la gestión. El vínculo entre el aprendizaje emocional, el cultivo de las
emociones, y la ética es claro: no basta la escuela, ni la escuela de la vida. Se
precisa de la modificación de hábitos, pues: “el aprendizaje emocional exige
un cambio neurológico más profundo que pasa por debilitar los hábitos
existentes y reemplazarlos por otros más adecuados”. (Goleman, 1999, pp.
270-271).

Extrapolando estas ideas al terreno de una gestión ética, señalamos que al

potenciar la escucha, el reconocimiento de los dilemas como conflictos
ineludibles y la educación del juicio ético, se potencia también la eficiencia
de la organización. Esto permite considerar al servidor como persona que ha
de ser atendida y cuyas disposiciones anímicas hay que cultivar, así como
permite considerar al ciudadano como un sujeto al que se debe escuchar,
aun con la complejidad que tal escucha comporta.

La gestión ética conduce a formar la capacidad para un juicio reflexionante

que se aleje de la simple categorización de las conductas, sin menospreciar
la necesidad que la dimensión sancionadora tiene. La sanción es inevitable,
pero no es la herramienta exclusiva ni la más eficiente; contribuye a evitar
conductas indebidas si va asociada a la ejemplaridad, pero en sí misma no
hace más que punir. La capacidad de juicio reflexionante, por su parte,

77
contribuye a esa serenidad socrática tan alabada en la historia de la ética: si
se conoce el valor propio, no hay lugar para los vicios derivados de la falta
de apreciación de uno y de los demás. Por lo tanto, contribuye a potenciar
la confianza, como ese sentimiento que nos permite afrontar la propia
vulnerabilidad y nos otorga seguridad en el ejercicio de nuestras tareas para
con los demás. A su vez, potencia la capacidad para comprender la necesidad
de afrontar el futuro como una dimensión temporal que puede abrir
posibilidades de plenitud.

Entre las características que el cultivo ético proporciona están:

 el juicio de veracidad, que exige sinceridad y apreciación de la

coherencia entre el decir y el hacer;

 el juicio de competencia, que es consustancial con el reconocimiento

de las capacidades propias y ajeas, así como indispensable para la
delegación de responsabilidad;

 el juicio de inclusión, apoyado en el sentimiento de que el otro se

preocupa por mi bienestar, clave para generar confianza institucional;

 el juicio de transparencia, dado por la percepción de apertura

administrativa, rendición de cuentas y creación de espacios de
participación;

 el juicio de imparcialidad, consustancial a la percepción de equidad,

no discriminación y objetividad (Marleny Ospina, 2008, 54-56).

El juicio ético recoge estas características de imparcialidad, transparencia,

inclusión, competencia y veracidad. Permite, pues, superar la dificultad que
generan situaciones que resulta imposible eludir, como la brecha entre el
representante y el representado, la exigencia de delegación, los conflictos
de valores internos y externos a la organización, etcétera. Permite, en
síntesis, consolidar lo que las normas y códigos éticos esgrimen de modo
formal: la imparcialidad, la neutralidad, la objetividad, la igualdad de trato,
etcétera.

78
3.4 Algunos casos de ética en los
asuntos de Estado
3.4.1 EE.UU, Reino Unido, Unión Europea, Panamá y
Paraguay
Tras el escándalo Watergate en 1974, en los EE.UU, se crea en 1978 la Oficina
de Ética del Gobierno con la pretensión de salvaguardar la dignidad y función
del servicio público gubernamental. La oficina pretendía actuar en tres
ámbitos: creación de códigos éticos; análisis del detalle de funcionamiento
y requerimientos de mejora ética en los procedimientos internos a las
instituciones de gobierno; establecimiento de normativas específicas y
vincularlas con las normativas jurídicas que les sirven de fundamento (Diego
Bautista, 2007).

Sus funciones: desarrollar la Ley de Ética de 1978; controlar la declaración

jurada de bienes de altos cargos; impulsar y desarrollar la educación y
formación en ética; elaborar protocolos y guías; controlar políticas en su
vínculo con los principios y valores éticos (Diego Bautista, 2007).

Entre las normativas que se elaboran en este pionero proceso de

implementación de la ética pública en los asuntos de Estado, figura la
creación de un Código de normas éticas para funcionarios y empleados
públicos del gobierno (puede consultarse al respecto en Diego Bautista,
2008, pp. 136-146). Se destacan en el mismo Código las prohibiciones de:
solicitar y recibir sobornos; recibir regalos y reconocimientos, salvo los
establecidos protocolarmente; ayudar en reclamos contra el Estado.

Además, se estipulan las restricciones vinculadas a acciones particulares tras

la ocupación de un cargo público, conflictos de interés, etcétera.

En el Reino Unido, en 1995, se conformó un comité para la creación de

estándares de la vida pública, conocido como Comité Nolam, debido a que
fue coordinado por Lord Nolam. Este comité elaboró un detallado informe,
Standars in Public Life (1995), en el que se realiza un repaso de los elementos
de gestión y sus posibles mejoras, una evaluación de la situación y una serie
de análisis sobre la situación social, su vínculo con la ética y temas afines. El
informe Nolam establece también unas normas de conducta para la vida
pública, que consideran que los servidores públicos han de guiarse en su
actuación por siete principios: desinterés, integridad, objetividad,
responsabilidad, transparencia, humildad, liderazgo (Diego Bautista, 2007).

El Código de conducta para diputados, que figura en el informe gira sobre

dos ejes centrales:

79
 a) Principios generales:
o seguir los siete principios generales del servidor público;
o ejercer con responsabilidad el cargo, dado que el mismo
comporta privilegios;
o no realizar actos contra el interés y bien de su país;
o mantener una actitud respetable y un alto standing de
conducta;
o cumplir con los deberes de su función;
o pedir consejo si tienen dudas sobre la conducta apropiada.

b) Intereses económicos:
o no aceptar dinero, ni regalos, ni privilegio alguno que no esté
establecido en el protocolo;
o suspender el interés personal o cesar del cargo si hubiere
conflicto de interés (entre el interés personal y el del cargo);
o declarar y registrar bienes (Diego Bautista, 2007, pp. 151-152).

El Comité Nolam reformó también el documento Cuestiones de

Procedimiento para Ministros, establecido en 1945. Este documento era
básicamente un código de reglas de etiqueta, y el comité le dio un sentido
ético. Además de reforzar las exigencias de responsabilidad, evitación de
regalos, evitar los conflictos de interés (entre interés personal y el del cargo),
se presta atención a: transparencia en la relación con el Parlamento; no
mezclar las funciones de ministro y diputado; no mezclar las funciones de
ministro y las asignadas por el partido (Diego Bautista, 2007).

Finalmente, el comité Nolam establece un Código para la Gestión de la

Administración Pública que habilita también a cada administración a
establecer su propio código, siempre que esté en consonancia con los
principios antes señalados.

En la Unión Europea, varios países tomaron la iniciativa de Reino Unido

apoyándose en esta experiencia. En España, además de diversas iniciativas
previas, se aprobó el 18 de febrero de 2005 el Código de Buen Gobierno de
los miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del
Estado.

Para las instituciones de la Unión Europea como tales, el Libro Blanco de

Reforma Administrativa (aprobado el 1 de marzo de 2000 por el Parlamento
Europeo) establece los siguientes principios para la Administración Pública
europea: servicio; independencia; responsabilidad; obligación de rendir
cuentas; eficiencia; transparencia (Comisión Europea, 2014,
http://goo.gl/QLLXKG ).

Siguiendo el modelo de los principios establecidos por el Defensor del

Pueblo Europeo, se aprueba el 13 de septiembre de 2000 el Código de buena

80
conducta administrativa. Entre otras cosas, se señala en dicho código que el
servicio público europeo ha de orientarse al interés público, ha de ser un
servicio de calidad con administración abierta, y apostar por la cortesía, la
objetividad y la imparcialidad. Establece como principios de conducta:

 la legalidad;

 la no discriminación e igualdad de trato;

 la proporcionalidad en la imposición de cargas y presupuestos;

 la coherencia (pp. 3-4).

Como pautas a seguir en las gestiones, se establecen las siguientes

directrices para la buena conducta:

 objetividad;

 imparcialidad;

 información;

 escuchar a las partes;

 motivar las decisiones;

 establecer normas de recurso (pp. 4-5).

En el marco de implementación de dicho código, se presta atención a

elementos centrales como un registro de reclamaciones e instancias de
denuncia que deberán proteger datos, y se insta a que cuando haya
reclamación alguna, el directivo o jefe del departamento involucrado
responda a la misma en el plazo máximo de 2 meses (Comisión Europea,
2000, p. 8).

Los comisarios, directivos y funcionarios poseen también sus reglas de

conducta, especificadas por la propia Unión Europea. La oficina del Defensor
del Pueblo se erige en instancia para velar por el cumplimiento de las
obligaciones para con los ciudadanos y prestar asistencia a éstos en caso de
denuncia por incumplimiento o lesión de sus derechos.

Entre otras iniciativas de la Unión Europea en materia de ética, se destacan

también: iniciativas para la consolidación de una Sociedad Civil europea,
entre las que figuran -Iniciativa Ciudadanía Europea, Oficina de lucha contra
el fraude, la oficina de Información sobre Contratantes y Subvenciones, el

81
Defensor del Pueblo23 y el diálogo con Iglesias y confesiones religiosas; el
establecimiento de un Comité Consultivo sobre Conductas de los diputados,
que elabora un informe anual; la creación de un registro de obsequios (para
seguir aquellos obsequios permitidos por la ley); el establecimiento de un
Registro de Transparencia24, que entre otros elementos cuenta con un
sistema de alertas y denuncias (http://europa.eu/index_es.htm).

En Panamá la Procaduría de la Administración Pública25 asume entre otras

funciones la de procurar una gestión de calidad y promoción de la ética.
Cuenta con una Unidad de Ética Pública y una Unidad de Mediación
Comunitaria.

El Programa de Mediación Comunitaria, que difunde un Boletín de

Mediación, tiene las siguientes funciones: capacitar a líderes comunitarios
en la gestión comunitaria; establecer Centros de Mediación Comunitaria;
promover espacios de participación ciudadana; promover una cultura de la
paz (http://goo.gl/LEcInx).

El programa de Ética Pública generó una Red Interinstitucional de Ética

Pública (RIEP), guiada por valores personales (como la honradez, el respeto
y la sinceridad) y por valores de la red (tales como: el trabajo en equipo, el
establecimiento de consensos y la excelencia). La Red cuenta con una
publicación, Horizonte, y asume entre otras funciones: promover la cultura
ética; diseñar y desarrollar programas de formación ética como talleres (p.
ej., el seminario-taller Ética del gerente público), espacios de reflexión,
etcétera http://goo.gl/LEcInx).

Mediante el Decreto Ejecutivo N° 246, de 15 de diciembre de 2004 se

estableció un Código de Ética de los Servidores Públicos26. El mismo definió
como principios generales: probidad, prudencia, justicia, templanza,
idoneidad, responsabilidad, transparencia, igualdad, respecto, liderazgo
(Código uniforme de Ética de los Servidores Públicos, 2004, pp. 5-7).

Y como principios particulares:

 Aptitud

 Capacitación

 Legalidad

23
Véase: http://www.ombudsman.europa.eu/es/resources/publicserviceprinciples.faces
24
Véase: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do
25
Véase: http://www.procuraduria-admon.gob.pa/
26
Ver: http://es.slideshare.net/kivette/cdigo-de-tica-panameo
82
  Veracidad

 Discreción

 Declaración jurada patrimonial

 Obediencia

 Independencia de criterio

 Equidad

 Igualdad de trato

 Ejercicio adecuado de trato

 Uso adecuado de los bienes del estado

 Uso adecuado del tiempo de trabajo

 Colaboración

 Uso de información adecuado

 Dignidad y decoro

 Honor

 Tolerancia

 Equilibrio (pp. 7-13).

El Código establece también prohibiciones sobre regalos, beneficios u otras

ventajas, especialmente si hay interés personal involucrado. Se exceptúan
de estas prohibiciones los reconocidos protocolariamente, los gastos de
viaje, estadía que cubran otras instituciones para dictado de cursos,
conferencias, etcétera, así como los regalos de poca cuantía por motivo de
amistad.

Señala el Código, como impedimentos, los inconvenientes relativos a los

conflictos de interés, el nepotismo (beneficio a parientes, por ejemplo), la
acumulación de cargos y la realización de trámites para terceros.

En el terreno de las sanciones, el Código señala: la amonestación verbal o

por escrito; la suspensión del cargo; y la destitución (p. 18).

A ello se le añade, además, los procedimientos administrativos pertinentes

y, si fuera el caso de conductas punibles, la denuncia a la instancia judicial
pertinente.

83
Por otra parte, desde el 2010 se implementa en Paraguay una estrategia de
fortalecimiento de los órganos de control estatal27 mediante, entre otras
medidas, la implementación del Modelo Estándar de Control Interno para
las Instituciones Públicas (MECIP). Este modelo forma parte del plan del
mismo nombre que, junto con el Plan Umbral, coordina el Ministerio
Público.

Ministerio Público28 del Paraguay tiene, entre otras, las siguientes funciones:
representar a la sociedad ante los órganos constitucionales para velar por el
respeto a sus derechos; defender el patrimonio público, social, del medio
ambiente y de los derechos de los pueblos indígenas; ejercer la acción penal
cuando se requiera (Ministerio Público, República del Paraguay,
http://goo.gl/wK8HBC).

Cuenta con un Fiscal, sistemas de información y de recepción de denuncias,

así como con una nítida política de transparencia que recoge y publicita la
nómina de funcionarios, los sueldos y beneficios establecidos por la ley, las
dietas por servicio, los bienes de las instituciones, etcétera.

El programa de implementación del MECIP desarrolla, entre otras, las

siguientes actividades y medidas: procesos de diseño e incorporación de
Códigos de Ética a las instituciones; desarrollo de Sistemas Informáticos
adecuados para desarrollar las funciones comunicacionales, formativas e
informativas; potencia con diversas medidas técnicas e institucionales el
acceso ciudadano al Sistema de Gestión Pública; potencia la acción de la
Contraloría General de la República, entre otras medidas mediante el
perfeccionamiento del sistema de denuncias; programa, apoya y desarrolla
actividades de formación y capacitación; perfecciona los sistemas de
contratación y los supervisa; establece de común acuerdo con los implicados
acuerdos y compromisos éticos entre todos los servidores públicos;
promueve la capacitación permanente de los servidores públicos; y fortalece
los Sistemas de Comunicación (Ministerio Público, República del Paraguay,
http://goo.gl/wK8HBC).

Siguiendo las directrices del MECIP se elaboraron: el Código de Ética y el

Código de Buen Gobierno; políticas de capacitación; planes con indicadores
de evaluación (como el índice de gestión ética); y procesos y procedimientos
para las actividades institucionales (Ministerio Público, República del
Paraguay, http://goo.gl/wK8HBC).

El Plan Umbral está orientado a la reducción de la pobreza, la minimización

de la corrupción y el incremento de la seguridad ciudadana.

27
Véase: www.oas.org/juridico/PDFs/mec_avance_pry.pdf
28
Ver: http://www.ministeriopublico.gov.py/
84
Desde mayo de 2006 el gobierno de Paraguay, mediante el Ministerio
Público, estableció un acuerdo con USAID (Agencia para el Desarrollo
Internacional de los EE.UU) cuyos dos objetivos centrales fueron: la lucha
contra la impunidad y la corrupción –promover la investigación, consolidar
y desarrollar estrategias de control interno disciplinario y gestión
transparente– y la formalización y reglamentación de las actividades
económicas que se desarrollan en la administración pública.

En julio de 2012 se aprobó un Código de ética del Ministerio Público29 que,

basado en la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción y
apoyándose en los elementos de trabajo diseñados y desarrollados en el
Manual de Ética Pública (Marleny Ospina, 2008) entregado por USAID –que
hemos citado varias veces y figura en bibliografía–, establece los siguientes
principios:

 defensa de la constitución;

 transparencia;

 lucha contra la corrupción;

 anteponer el interés general;

 objetividad en el ejercicio de la función fiscal;

 uso adecuado de los bienes públicos;

 seguimiento de las reglas de debido proceso;

 confidencialidad en el acceso a la información;

 custodia de medios de prueba;

 servicio público gratuito;

 función fiscal y administrativa al servicio de la sociedad;

 establecer el talento humano como principal capital;

 acceso a la justicia en condiciones de igualdad y equidad;

 distribución equitativa de recursos para satisfacer los objetivos

institucionales;

29
Véase: www.ministeriopublico.gov.py/documentos/cod_etica/cod_etica.pdf
85
  defensa de la sostenibilidad ambiental. (Ministerio Público, República
del Paraguay, http://goo.gl/wK8HBC).

El código considera como valores que han de guiar la acción de la función

pública: legalidad, igualdad, objetividad, confidencialidad, respeto,
responsabilidad, compromiso, servicio, honestidad, transparencia,
coherencia, solidaridad.

Comprende el código una serie de directrices de conducta para con diversas

instituciones y elementos de la sociedad civil implicados en la gestión
pública. Entre ellas, recogemos las siguientes:

Tabla 8: Directrices de conducta del Código de Conducta del Ministerio

Público (Paraguay)

Con la sociedad   Buen trato; no

discriminación ni
favoritismo; respeto a
los derechos de la
víctima, el imputado y
las partes; rendir
cuentas; velar por el
buen uso de los
recursos públicos;
respeto al conjunto de
la sociedad; apertura a
los procesos de control
social; apoyo a las
Contralorías
Ciudadanas30.

Con los servidores   Ejecutar procesos sin

públicos discriminación ni
favoritismo; promoción
de la idoneidad; trato
respetuoso; reconocer
la dignidad personal;
promover el sentido de
pertenencia; impulsar la

30
Para las iniciativas de Contralorías ciudadanas puede consultarse la Red Nacional de
Contralorías Ciudadanas: http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu04/bp1778.html
86
 colaboración; apostar
por la excelencia.

Con: Órganos de control; Colaboración; respeto

Poder Judicial; por procesos internos.
Ministerio del Interior;
Policía Nacional;
Abogados; Ministerio de
Defensa

Con entidades públicas y  Cumplir los acuerdos;

privadas información veraz y
abierta sobre la
ejecución de acuerdos.

Con contratistas y   Actuar en el marco de la

proveedores legalidad; no incurrir en
favoritismos; respetar
las especificaciones
técnicas; no recibir
dádivas; respetar los
compromisos
establecidos.

Con gremios económicos Colaboración.

y Organismos
internacionales

Con medios de   Informar con claridad y

comunicación veracidad; no
desarrollar prácticas
discriminatorias.

Con las comunidades   Reconocer la diversidad

indígenas cultural; atender sus
necesidades,
procurando consultas
técnicas encaminadas al
cumplimento del
derecho
consuetudinario
conforme a la ley.

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio Público, República del Paraguay,

http://goo.gl/wK8HBC.

87
El código establece como autoridad principal al Fiscal General del Estado,
quien establece las directrices a ser ejecutadas por: el Comité de Ética; el
Gerente de Ética; el Equipo Técnico.

Los miembros de estas agrupaciones son designados por actos

administrativos.

El Comité de Ética está integrado por 7 miembros: el Director de Recursos

Humanos; el Director de Comunicación y Prensa; el Director de Planificación;
el Gerente de Ética; un representante del Órgano de Control; un
representante de la Asociación de Agentes Fiscales; un representante del
Sindicato.

El Gerente de Ética es un directivo de la Unidad de Transparencia del

Ministerio Público, encargado de la planeación, organización, dirección y
seguimiento del proceso de ética pública en la institución.

El Equipo Técnico está conformado por servidores públicos seleccionados –

conforme a mérito, capacidad y ejemplaridad– entre áreas o dependencias
de la institución. Sus miembros reciben capacitación, y sus funciones son:
propone y elaborar metodologías, instrumentos y lineamientos para la
gestión ética.

Las funciones del Comité de Ética y del Comité de Buen Gobierno serán:

Tabla 9: Funciones del Comité de Ética y Comité de Buen Gobierno

Comité de Ética Comité de Buen Gobierno

Definir políticas de Definir el procedimiento para

fortalecimiento ético; resolver controversias;
Definir Códigos y Compromisos Hacer seguimiento de las políticas
éticos; de buen gobierno;
Coordinarse con el Comité de Realizar actividades de
Buen Gobierno; capacitación.
Elaborar reglamento operativo;
Formular directrices para la
solución de conflictos, situaciones
dudosas, etcétera;
Aprobar plan de implementación,
seguimiento y mejora de la ética
pública;
Gestionar recursos al (a tal)
efecto;
Evaluar actividades desarrolladas
por Gestor y Equipo Técnico;

88
 Informar trimestralmente al Fiscal
y al Comité de Control Interno.
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio Público, República del Paraguay,
http://goo.gl/wK8HBC.

La Dirección Nacional de Contralorías Públicas estableció un Código de Buen

Gobierno31 que incorpora la coordinación con los comités éticos y establece
las funciones del Comité de Buen Gobierno.

3.4.2 Principios metodológicos para el diseño de

herramientas éticas: cómo detectar antivalores y
cómo combatirlos
Para poder implementar una gestión ética e introducir los cambios que la
misma supone, se precisa de un cambio en la cultura institucional y en la
sociedad civil. Obviamente, los cambios culturales no son automáticos ni
menos aún sencillos de realizar; siempre cuentan con numerosas
resistencias. Actuar de modo realista exige, en primer lugar, diagnosticar el
“estado ético” (Marleny Ospina, 2008) de la organización. Una herramienta
de diagnóstico de la situación es el trabajo con las percepciones que en la
materia tienen los miembros de la misma. Puede trabajarse con formularios
estructurados siguiendo la metodología Likert para trabajo con
percepción32. Los momentos y características de dicha herramienta de
detección de percepciones serían los siguientes:

Tabla 10: Diseño del instrumento de percepción de la gestión ética.

Momentos metodológicos.

Diseño del instrumento de Proceder siguiendo los siguientes

percepción de la gestión ética momentos metodológicos
secuenciales

Se elabora un instructivo en el 1º Organización del equipo

que se explica que a cada
afirmación le sigue un reactivo
con seis opciones (desde
“totalmente de acuerdo” hasta
“totalmente en desacuerdo”, por
ejemplo). El formulario puede
responsable del diagnóstico.
2º Diseño de instrumentos (como
la encuesta de percepción, o
entrevistas personales, formularios
de sugerencias y quejas, etc.) y
selección de muestra. La muestra
ha de ser representativa –similar al

31
Véase: https://www.contrataciones.gov.py/.../codigo_buen_gobierno_dncp.pdf
32
En este enlace puede consultarse alguna de las claves para la construcción de escalas de
percepción siguiendo el método Likert: http://www.eumed.net/libros-
gratis/2006c/203/2k.htm
89
estructurarse en torno a nueve
categorías de análisis:
• principios y valores éticos
personales;
• principios y valores de la
entidad;
• relaciones con los
funcionarios;
• relaciones con contratistas y
proveedores (si fuera el caso);
• relaciones con otras entidades;
• relaciones con la comunidad;
• relaciones con el medio
ambiente;
• construcción y aplicación del
reglamento ético.
universo que se pretende
estudiar– y proporcional a los
diversos elementos de la
institución (funcionarios según
escala, asesores, ciudadanía, etc.).
Para ello, pueden usarse diversos
procedimientos, dependiendo del
caso: al azar, por selección
sistemática, etcétera.
3º Aplicación de los instrumentos.
4º Análisis de la información
capturada: tabular respuestas,
prestar atención a variables como
las respuestas según cargo
(directivo, profesional, auxiliar,
etc.), nivel organizativo, etcétera.
Procurar en el análisis introducir
elementos de reflexividad que
permitan indagar la fiabilidad de la
información, la relevancia de las
categorías de análisis, el
procedimiento de aplicación,
etcétera.
5º Presentación de la información.
En dicha presentación es
importante atender a algunos
elementos que permitan destacar
lo importante del diagnóstico. Así
por ejemplo:
-establecer los valores por
categorías analíticas, identificando
los reactivos pertinentes (por
ejemplo, el grado de “muy de
acuerdo”);
-establecer las diferencias de
percepción apreciables por niveles
de cargo o variable que se haya
considerado relevante,
identificando también los
reactivos;
-ubicar el factor de opacidad, el
grado de “no sabe” que existe;
-resaltar los resultados globales de
la entidad (VV.AA [Corregir en
función de las correcciones que se
90
 apliquen en el listado de
referencias], 2008, p. 138 y ss.
Fuente: Elaboración propia en base a Marleny Ospina, 2008, p.138-152.

Además de instrumentos de percepción como este o afines, pueden también

tomarse en cuenta otras herramientas como: percepciones sociales
establecidas por los organismos de investigación (Institutos Nacionales de
Estadística, encuestas de agencias privadas de evaluación, etcétera.),
estadísticas sobre intervenciones de control: inspecciones, demandas
judiciales (y sus resoluciones, para contrastar), recursos administrativos,
etcétera; indicadores de evaluación de participación, equidad, rendición de
cuentas y eficiencia (Marleny Ospina, 2008).

Entre las diversas medidas para potenciar la ética en la gestión pública,

además de las expuestas a lo largo de este curso, puede también apostarse
por el Sistema Ético Integral formulado por Oscar Diego Bautista (2007,
capítulo V). Resumimos brevemente sus elementos y metodología. 33

El sistema tiene una doble finalidad: una ética preventiva en las

Administraciones; y potenciar la ética como política de Estado.

Se conformaría en cinco fases, cuyas características serían las siguientes:

 Primera fase: deliberación en las organizaciones y también a nivel

público sobre la importancia de la tarea, la necesidad de la misma y
su utilidad. Concienciación sobre la relevancia de la ética en la
gestión pública y apuesta por generar la voluntad política de
considerar la ética como programa de Estado, asignar recursos,
generar marcos jurídicos, crear organismos, etcétera.

 Segunda fase: establecer responsables, equipo ético y misión

institucional, considerando los principios de capacidad, dedicación y
ejemplaridad. Es conveniente que el equipo o Consejo Ético no sea
muy numeroso (entre 5 y 10 miembros), para que sea ágil.

 Tercera fase: preparar instrumentos de trabajo. Establecer un marco

jurídico –anclar la ética pública a la Constitución, generar una Ley de
Ética Pública, formular Códigos de Ética o impulsar la obligatoriedad
de que cada institución, fundación, asociación civil, etcétera, diseñe
el propio, conforme a unos mínimos éticos–. También pueden
preparase otros instrumentos como: talleres de reflexión ética, de

33
Señalamos que hemos modificado alguna de las propuestas para ajustarla al programa
que venimos desarrollando, añadiendo algunos elementos que no están presentes o
rectificando algunos de las existentes en el modelo.
91
 buenas prácticas, de diseño de materiales éticos, protocolos,
etcétera.

 Cuarta fase: operación de trabajo. Trabajar en el seno de las

organizaciones con los diversos instrumentos a fin de identificar los
valores relevantes, los valores y antivalores usuales, los principios
convenientes, los dilemas a los que se enfrenta el servidor, etcétera.
Formar en el uso de herramientas éticas y potenciar la celebración
de talleres destinados a la incorporación de la ética en la gestión.

 Quinta fase: supervisión y control. Establecer sistemas de vigilancia

pública e institucional, como los mecanismos de rendición de
cuentas, que evalúen el grado de cumplimiento o incumplimiento de
las normas, procedimientos éticos, etcétera. Establecer adecuados y
eficientes sistemas de quejas, sugerencias y denuncias,
acomodándose, en este caso, a las sugerencias que los organismos
internacionales de ética potencian. Usar los mismos sistemas de
sanción y premio a conductas ejemplares como elementos de
supervisión y evaluación. (Diego Bautista, 2007, pp. 263-291).

Las sugerencias que se aportan respecto al Sistema Ético Integral están en

consonancia con las recomendaciones de los organismos especializados.
Podrían sugerirse otras –como las que figuran en el Manual de ética pública
(Marleny Ospina, 2008) pensado para la administración de la República del
Paraguay y que, por su valor, hemos usado en diversas ocasiones–. En
cualquier caso, es preciso atender al hecho de que la ética no implica sólo
formular códigos, sino también diseñar estrategias para incorporar en la vida
personal e institucional hábitos saludables, valores positivos, principios,
formas de razonamiento y juicio ético, etcétera. En el proceso de
modificación de la cultura ética es preciso entender: que todo cambio
genera siempre resistencias, bien por interés de algunos, bien por ignorancia
o simple escepticismo. La tarea de motivación es importante para vencer
estas resistencias, así como desarrollar adecuadas estrategias: pedagógicas
y comunicacionales. La estrategia pedagógica ha de reconocer que todo
aprendizaje significativo en términos éticos supone la mediación de la propia
vida del sujeto. Modificar la cultura ética exige saber que toda estrategia
comunicacional ha de recordar el valor de la escucha como valor central en
el proceso comunicacional, así como las estrategias adecuadas para
fomentar una comunicación efectiva, considerando siempre el trasfondo en
el que se desarrolla el proceso comunicacional (Marleny Ospina, 2008, pp.
270-275). El trasfondo supone filtros, criterios, disposiciones y detonadores
de lo que se dice y lo que se escucha. Por eso, todo proceso comunicacional
efectivo exige atender a variables como: el contexto comunicacional; las
emociones y estados de ánimo; las historias personales; las narrativas
histórico-sociales; los saberes teóricos y prácticos existentes; los intereses
coyunturales; la posición del hablante y del oyente, así como su relación; los
92
prejuicios sobre el interlocutor, el auditorio, el hablante, etcétera; la
epistemología tácita o explícita que comparten los interlocutores: si se
otorga más lugar a lo objetivo o lo subjetivo, por ejemplo; que la ética no se
impone, sino que se adquiere siempre por una mediación activa del sujeto.
La modificación de la cultura institucional, en la medida en que comporta
cambios que en muchas ocasiones están arraigados de forma cultural –en la
cultura cívica de referencia–, no es un proceso sencillo ni rápido, por lo que
se precisa de profesionales con paciencia y, sobre todo vocación (Marleny
Ospina, 2008).

La gobernanza implica, así pues, una forma nueva y diferente de

gobernar caracterizada por la interacción entre una pluralidad
de actores, las relaciones horizontales, la búsqueda del
equilibrio entre poder público y sociedad civil y la participación
en el gobierno de la sociedad en general, y no de un único actor,
sea éste político, económico, social o cultural. De aquí que el
interés por usar el concepto de gobernanza radique en su
capacidad de englobar todas las instituciones y relaciones
implicadas en los procesos de gobierno. (Cerrillo i Martínez,
2005, p.13).

93
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