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Universidade Católica Portuguesa – Faculdade de Direito de Lisboa

Apontamentos de O.P.A

Organização e Procedimento Administrativo C


Professor Tiago Macieirinha

2017/2018

Tema 1: Função administrativa do Estado e Administração Pública

Tema 1.1: Conceito de Administração Pública

→ O conceito em causa remete-nos para um conjunto de necessidades coletivas cuja


satisfação é assumida como tarefa fundamental pela coletividade, através de serviços
por esta organizados e mantidos.
→ Neste sentido, a satisfação destas necessidades coletivas exige avultados meios
humanos e materiais, pelo que para a sua obtenção oportuna e correta utilização são
necessários a criação de serviços públicos que funcionem com regularidade e
eficiência, como é o caso de serviços pessoais, materiais e financeiros.
→ Porém, é preciso ter em conta que nem todos os serviços têm a mesma natureza ou
origem, sendo que uns podem ser criados pelo Estado, outros são entregues a
organismos autónomos que se sustentam financeiramente e outros podem ser
entidades de origem religiosa assumidas pelo Estado. Apesar de tudo isto, o fim de
todos estes serviços é o mesmo: garantir a satisfação das necessidades coletivas.
→ Nota: as necessidades coletivas em causa referem-se à esfera privativa da
Administração Pública, pelo que fica excluída do âmbito administrativo a realização da
justiça, pertencendo esta ao poder judicial (art.202 CRP).

Tema 1.2: Os vários sentidos de Administração Pública (em sentido orgânico e em sentido
material)

→ Administração Pública em sentido orgânico é um sinónimo de organização


administrativa, ou seja, refere-se aos órgãos responsáveis pela atividade
administrativa.
→ O Governo é, tradicionalmente, a figura de eleição referente à Administração Pública
incluindo na administração central do Estado, o Governo, os Ministérios, as
Repartições gerais, as Direções gerais e as forças de segurança. Contudo, o Estado
estende-se para o litoral e para o interior permitindo a satisfação do interesse geral de
forma desconcentrada, através de uma aproximação às necessidades coletivas.
Exemplos disto são os governos civis, as direções regionais de educação, etc.
→ Porém, a Administração Pública não se limita ao Estado, inclui-o. Neste sentido, temos
outras entidades com personalidade própria e que desenvolvem atividades
administrativas, como é o caso dos municípios, das freguesias, das universidades, das
empresas públicas, das associações públicas, etc.
→ Desta forma, apesar de Administração Pública estadual ocupar o primeiro lugar face às
demais formas de administração, continuam a existir e assumir grande relevância
(princípio da descentralização), a Administração regional, municipal e as restantes

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formas. Estas formas de administração traduzem formas autónomas de Administração


Pública, tal como tutelado na Constituição da República Portuguesa (art.266 e ss CRP),
relativamente às Regiões Autónomas (art.225 e ss CRP) bem como às Autarquias
Locais (art.235 e ss CRP).
o Nota: é importante ter em conta que podem existir caso de administração
estadual indireta, ou seja, quando entidades que não o Estado desenvolvem
atividades administrativas materialmente estaduais, mas não desenvolvidas
por este, por uma questão de devolução de poderes.
→ A Administração Pública engloba ainda casos em que a atividade administrativa é
desenvolvida por entidades de direito privado criadas para o efeito pelo Estado, ou por
pessoas coletivas públicas. É importante ter-se em conta os casos em que a lei admite
que a atividade administrativa seja desenvolvida por particulares, que são chamados a
colaborar com a Administração Pública, ao mesmo tempo que prosseguem os fins
privados.
→ Em suma, na perspetiva do Professor Marcelo Caetano, a Administração Pública em
sentido orgânico é um sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das
demais pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades privadas, que asseguram
em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de
segurança, cultura e bem-estar.

Administração Pública em sentido orgânico

Estado:
- atividade estadual central Regional Municipal
- desconcentração para o litoral e interior

Entidades Pessoas
Outras
de Direito coletivas Particulares
entidades
Privado públicas

→ Nota: Neste sentido, a Administração Pública conjuga duas realidades distintas: em


primeiro lugar, organizações dotadas de personalidade jurídica ou não personificadas
e por outro lado, indivíduos que dispõe da sua vontade e inteligência ao serviço de
organizações administrativas.
→ Administração Pública em sentido material refere-se à atividade administrativa, ou
seja, ao ato de tomar e efetuar decisões que tenham em vista a satisfação regular de
certas necessidades, conjugando o fim com os recursos necessários para o alcançar.
→ Na ótica do Professor Marcelo Caetano, Administração Pública em sentido material é a
atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no
interesse geral da coletividade, com vista a satisfação regular e contínua das
necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os
recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.

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Administração Pública em
sentido material

É uma atividade regular, permanente e


contínua dos poderes públicos com vista à
satisfação das necessidades coletivas

Fins a alcançar: segurança, cultura, bem -


estar económico e social

→ O conteúdo da atividade administrativa variou ao longo do tempo de acordo com a


evolução do regime político e da situação do país. Na atualidade é a Constituição da
República Portuguesa de 1976 que se encarrega, no âmbito do art.199 CRP, de reger a
competência administrativa do Governo (ter atenção à alínea c) e g) do artigo acima
referido).
→ Nota: a Administração Pública tem que garantir a satisfação das necessidades coletivas
nos termos da lei e sem ofender a legalidade vigente.

Tema 1.3: Diferença entre Administração Pública e Administração Privada

→ Apesar de ambas serem administração distinguem-se quanto aos meios, fins e objetos.

•Administração Pública: necessidades coletivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da


mesma
•Administração Privada: necessidades individuais ou de grupos de indivíduos não abrangindo toda a
Objeto coletividade

•Administração Pública: interesse público, ou seja, um interesse que só as entidades públicas podem
legitimar e prosseguir
•Administração Privada: interesse pessoal ou particular
•Nota: há situações em que as atividades privadas podem ser muito úteis para a coletividade, porém
Fim em causa está um interesse particular que coincide com um interesse público

•Administração Pública: comando unilateral, uma vez que não pode ceder a resistências individuais pelo
que se desenvolve segundos exigências próprias do bem comum. A lei permite a utolização de meios
de autoridade que possibilitam a imposição de medidas sem o consentimento dos particulares.
•Adminsitração Privada: igualdade entre as partes, ou seja, um particular não pode impor a sua vontade
Meio ao outro particular, salvo se o acordo em causa o tiver estipulado

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→ Assim, é preciso ter em conta que a Administração Pública apesar da posição de


supremacia face a determinadas questões está sujeita a restrições, encargos e deveres
especiais que não tutelam os particulares.

Tema 1.4: A Administração Pública e as funções do Estado

→ Em causa está um confronto entre a função administrativa e as restantes funções:


política, legislativa e jurisdicional.

Política
•O fim é específico, ou seja, definir o interesse geral da coletividade
•O objeto são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar rumos do seu destino coletivo
•Natureza criadora - inovar em tudo o que seja fundamental para o desenvolvimento da coletividade
•Caráter livre e primário (apenas limitada pela Constituição em certas matérias)
•Pertence aos órgãos superiores do Estado
•Eleitos a nível nacional

Administração Pública
•O fim em causa é realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política
•O objeto é a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico
e social
•Natureza executiva - pôr em prática as orientações tomadas pelo nível político
•Caráter condicionado e subordinado à legislação vigente
•Está entregue a órgãos inferiores e subalternos, apesar de estar sujeita à fiscalização de órgãos superiores
•Eleitos por colégios eleitorais restritos

→ Porém, a Administração Pública e a Política não são atividades insensíveis uma à outra,
uma vez que o âmbito, as funções e os meios variam grandemente conforme a opção
política fundamental for de tipo conservador, liberal ou socialista.

Legislação

• Diferenças face à Administração Pública semelhantes à da função política

Administração Pública

• Está totalmente subordinada à lei, sendo que esta é o fundamento, o critério e o


limite de toda a atividade administrativa

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Justiça

• Visa aplicar o direito a casos concretos


• Aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos
• É imparcial

Administração Pública

• Vida prosseguir os interesses gerais da coletividade


• Toma ativamente a iniciativa de satisfazer as necessidades coletivas que lhe estão
confiadas
• Toma partido dos interesses coletivos que tem a seu cargo

Tema 1.5: Evolução da Administração Pública em Portugal

→ A 1ª República (1910-1926) corresponde ao Estado Liberal, ainda que traduzisse um


conjunto de preocupações culturais e sociais. Porém, na época em causa não havia
uma forte preocupação cultural e social a prosseguir, sendo que a instabilidade política
em causa a privou de concretizar muitos dos objetivos.
→ Relativamente à 2ª República, esta refere-se ao período do Estado Novo (1926-1974),
sendo que este foi um longo período afetado por fatores internos e externo. Neste
sentido, no plano político-administrativo estamos perante o Estado fascista.
o Na época em causa manteve-se a ideia de separação entre a administração e a
justiça.
o O Estado tornou-se na peça mais importante do aparelho administrativo o que
resultou no predomínio da administração central sobre a administração
municipal. Isto resulta de um controlo do poder central perante os órgãos
locais.
o Houve um aumento do intervencionismo estadual na vida económica, cultural
e social, que se traduziu num aumento dos serviços públicos, na criação de
empresas de economias mistas (capital pertencente ao Estado e a particulares)
e na nomeação de delegados do Governo que através de funções
fiscalizadoras controlavam as sociedades comerciais de interesse coletivo.
o No que diz respeito às garantias dos particulares, houve uma diminuição em
todas as matérias que dissessem respeito à política, porém no respeitante a
outras matérias houve um reforço das garantias dos particulares.
→ A 3ª República refere-se ao Estado democrático, com o 25 de Abril de 1974. A partir da
data em causa a Administração Pública entrou numa nova fase de existência, devido à
alteração de regime e à nova Constituição.
o O princípio da função administrativa da função jurisdicional foi consolidado.

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o Houve uma atenuação do predomínio da administração central sobre a


administração municipal, sendo que esta resulta do facto de os órgãos
referentes à última serem eleitos pela comunidade em causa. Porém, a ideia
de supremacia mantém-se uma vez que estão sujeitas às receitas e despesas
da administração central.
o Ocorreu um aumento do intervencionismo estadual principalmente na
socialização dos meios de produção. Por exemplo, nacionalização da banca,
dos seguros, de energia, indústrias, etc. Isto permitiu que o Estado se tornasse
um empresário económico.
o Foi eliminado o princípio da irreversibilidade das nacionalizações e aceite a
política de privatizações. Porém, com as privatizações não houve uma
diminuição considerável do peso do Estado na economia, devido à dívida
pública e aos impostos.
o Por último, o regime democrático trouxe uma liberalização do sistema de
garantias dos particulares contra os atos de Administração Pública (o que
explica a criação do Provedor de Justiça).

Tema 1.6: O Direito Administrativo e a sua relação com a Administração Pública

→ O problema em causa é saber como é que a Administração Pública se relaciona com o


Direito. É certo que nenhum país civilizado pode prescindir dela, porém é necessário
que se verifiquem duas condições:
o Que a Administração Pública e a atividade administrativa sejam reguladas por
normas jurídicas de caráter obrigatório.
o Que essas normas jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações
privadas dos cidadãos entre si.
→ Nota: nem todos os países têm Direito Administrativo e este não reveste a mesma
natureza de país para país.
→ Na atualidade, a Administração Pública está submetida ao Direito, ou seja, está sujeita
a normas jurídicas obrigatórias e públicas que têm como destinatários não só a
Administração Pública, bem como os próprios órgãos e agentes da Administração
Pública como os particulares regime da legalidade democrática.
→ A ideia de subordinação deriva dos ideais da Revolução Francesa, porém ainda hoje
estão presente na Constituição da República Portuguesa, sendo que o art.266 da
mesma traduz essa ideia de subordinação.
→ Contudo, quais as consequências do princípio da submissão da Administração Pública à
lei?
o Toda a atividade administrativa está sujeita ao império da lei.
o A atividade administrativa assume caráter jurídico, porque se a atividade está
sob a égide da lei é geradora de deveres e direitos tanto para a Administração
Pública, bem como para os particulares.
o A ordem jurídica deve atribuir aos cidadãos garantias de que a lei é cumprida
pela Administração Pública.
→ Quais são os tribunais que controlam a Administração Pública? Portugal adotou o
sistema francês o que significa que a Administração Pública está sujeita ao Direito
administrativo e aos tribunais administrativos. Assim, em regra, quando se tratam de
normas de Direito administrativo o tribunal será o administrativo. Contudo, se as

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normas em causa forem de natureza civil, penal ou comercial, ou se relatarem um


comportamento ilegal da Administração Pública, o tribunal responsável pelo litígio
será o tribunal comum.
→ Neste sentido, o que será o Direito Administrativo? As noções em causa variam de
escola para escola e de ordenamento jurídico para ordenamento jurídico. Segundo o
Professor Diogo Freitas do Amaral, Professor Jorge Pereira da Silva, Professor Luís
Fábrica e Professor Tiago Macieirinha, o Direito Administrativo é o ramo do direito
público cuja as normas e princípios regulam a organização e funcionamento da
Administração Pública em sentido amplo, a sua normal atividade de gestão pública e
ainda, os termos e limites da sua atividade de gestão privada.

Tema 2: Os princípios constitucionais da Organização Administrativa

→ Como é a programática, a Constituição da República Portuguesa fornece indicações


que refletem a forma de como se há-de organizar a Administração Pública. A matéria
em causa está tutelada no art.267 nº1 e nº2 CRP.

Tema 2.1: Princípio da desburocratização

→ O princípio em causa refere que a Administração Pública deve ser organizada e deve
funcionar em termos de eficiência e de facilitação da vida aos particulares. Neste
sentido, deve ser eficiente na prossecução dos interesses públicos e deve facilitar a
vida aos particulares em tudo o quanto a Administração Pública tenha de lhes exigir ou
haja de lhes prestar.

Tema 2.2: Princípio da aproximação dos serviços às populações

→ O princípio traduz a ideia de que a Administração Pública deve ser estruturada e de tal
forma que os seus serviços se localizem o mais possível junto das populações que
visam servir, ou seja, instalar geograficamente os serviços públicos junto das
populações que a eles se destinam.
→ Porém, a aproximação em causa não deve ser unicamente geográfica, mas também
psicológica e humana através de uma multiplicação de serviços para ouvir as
populações.

Tema 2.3: Princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública

→ O princípio refere que os cidadãos não devem apenas intervir na vida administrativa
no momento da eleição dos respetivos órgãos, mas que deviam intervir no quotidiano
da vida administrativa, bem como participar nas decisões decorrentes da mesma.
→ Desta forma, devem haver esquemas estruturais e funcionais que permitam a
participação dos cidadãos:
o No plano estrutural, devem haver um conjunto de órgãos em que os
particulares participem e em que possam ser consultados.

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o No ponto de vista funcional, o que decorre do princípio da participação é a


colaboração da Administração Pública com os particulares (art.11 CPA) e a
garantia dos vários direitos de participação dos particulares na atividade
administrativa (art.12 CPA).

Tema 2.4: Princípio da descentralização

→ O princípio refere que a lei fundamental toma partido a favor de uma orientação
descentralizadora, e por conseguinte recusa qualquer política que venha a ser
executada num sentido centralizador. Assim, a única situação possível é que as
atribuições não essenciais ao Estado vão sendo cada vez em maior número,
transferidas para os municípios.

Tema 2.5: Princípio da desconcentração

→ O princípio impõe que a Administração Pública venha a ser cada vez mais
desconcentrada, seja sob forma de desconcentração legal, ou sob a forma de
delegação de poderes.

Tema 3: Organização Administrativa Portuguesa

→ A palavra Estado é uma palavra polissémica, porém há três concepções que se


destacam:
o Conceito internacional – refere-se ao Estado soberano, titular de direitos e
obrigações na esfera internacional.
o Conceito constitucional – refere-se à comunidade de cidadãos que com poder
constituinte próprio assume uma determinada forma política para prosseguir
os seus fins.
o Conceito administrativo – refere-se ao Estado enquanto pessoa colectiva
pública, sendo a pessoa colectiva, que sob a direcção do Governo, desenvolve
a actividade administrativa.
→ Neste sentido, conforme a definição em causa os indicadores variam entre si, porém,
tendo em conta o conceito de Estado-administrativo é importante reter que são de
todo irrelevantes os aspectos ligados à capacidade internacional, bem como que o
Estado em causa não é soberano, não tendo um poder constituinte próprio, ou seja,
exerce um poder constituído subordinado à Constituição que lhe permite em certos
termos ser responsável pela função legislativa (art.198 CRP).
→ O Estado é uma pessoa colectiva pública autónoma não confundível com os
governantes, com os funcionários, com outras entidades autónomas nem com os
cidadãos. Assim, apesar de existir uma reflexão de conexão entre as entidades acima
referidas e o Estado todos são distintos, cada um com a sua personalidade jurídica,
com o seu próprio património e com os seus direitos/obrigações particulares.

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o
Nota: A qualificação do Estado como pessoa colectiva pública decorre do
tutelado na CRP: art.3 nº3, art.5 nº3, art.18 nº1, art.22, art.27, art.5, art.41
nº4, art.48 nº2, art.54 nº5 alínea f), art.65 nº4, art.84 nº2, art.199 alínea d),
art.201 nº1 alínea b) e nº2 alínea b), art.269 nº1 e 2, art.271 nº1 e nº4.
→ O Estado tem várias espécies de administração, entre elas a administração central e a
local, sendo a local aquela que reflecte a ideia de que nem todos os órgãos exercem
competência extensiva a todo o território nacional.
o Nota: Há formas de administração local que não pertencem ao Estado, entre
elas a administração regional e a administração autárquica. Assim, é
importante referir que nunca se confundem as posições, nem se mistura
mesmo que haja um cruzamento de interesses/funções, sendo que o mesmo
acontece com os serviços. Os serviços locais do Estado em nada se relacionam
com os serviços locais das autarquias locais.

Tema 3.1: Administração Directa

Tema 3.1.1: Administração Central

→ Qual a diferença entre administração directa e indirecta do Estado? A classificação


vem referida no art.199 alínea d) CRP. A diferença consiste que a administração
directa do Estado é actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva
Estado, enquanto a administração indirecta do Estado se refere à actividade que
apesar de ser desenvolvida para realizar fins do Estado é exercida por pessoas
colectivas públicas distintas.

Características da Administração Directa do Estado

Multiplicada Pluralismo Organização Estrutura


Caráter Personalidade
Unicidade Territorialidade de de de órgãos e em jurídica una
Instumentalidade hierárquica e
obrigatório
atribuições serviços ministérios supremacia

→ Quais são as atribuições do Estado? Não há um diploma legal uno que reúna as
atribuições do Estado, pelo que neste sentido há milhares deles que as definem. Pelo
facto de as atribuições estarem espalhadas de forma dispersa é importante referir que
têm de resultar sempre da lei, sendo esta o limite e fundamento da sua actividade. A
nível doutrinal há uma grande discussão acerca das atribuições do Estado, porém o
Professor Diogo Freitas do Amaral segue a óptica do Professor Bernard Gournay:
o Atribuições principais:
▪ Soberania

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▪ Económicas
▪ Sociais
▪ Educativas e culturais
o Atribuições auxiliares:
▪ Gestão do pessoal
▪ Gestão material
▪ Gestão financeira
▪ Funções jurídicas e de contencioso
▪ Função de arquivo e documentação
o Atribuições de comando:
▪ Estudos e planeamento
▪ Previsão
▪ Organização
▪ Controlo
▪ Relações públicas
→ Quais são os principais órgãos do Estado? O Presidente da República, a Assembleia da
República, o Governo e os Tribunais, sendo o principal órgão administrativo o
Governo. Porém, nem todos os órgãos são administrativos, como é o caso dos
Tribunais (poder judicial) e da Assembleia da República (poder legislativo).
o Nota: Será o Presidente da República um órgão simultaneamente político e
administrativo? Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, é um órgão
político mas não administrativo, apesar de existirem preceitos na Constituição
da República Portuguesa que pareçam conferir atribuição administrativas ao
Presidente da República. Porém, segundo o autor, estes preceitos apenas
existem para que o Presidente da República confira solenidade a determinadas
situações, sendo que atua sempre de forma externa.
o Assim, segundo o art.4 nº1 alínea c) do Estatuto de Tribunais Administrativos
e Fiscais, os órgãos não administrativos do Estado podem praticar actos
materialmente administrativo, sujeito ao controlo dos tribunais
administrativos, mas isso não faz com que sejam elementos da Administração
Pública.
o Existem ainda outros órgãos do Estado que estão sob a direcção do Governo:
▪ Directores-gerais, de serviços, etc.
▪ O Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas e da Força
Aérea.
▪ O Comandante Geral da GNR, bem como os directores da PJ e da PSP.
▪ O Procurador-Geral da República
▪ Os inspectores-gerais e adjuntos
▪ Comissões
o Por outro lado, temos ainda um conjunto de órgãos independentes (que não
estão sob a direcção do Governo):
▪ Provedor da Justiça
▪ Conselho Económico e Social
▪ Comissão Nacional de Eleições
▪ Entidade Reguladora da Comunicação Social
▪ Outros órgãos de natureza análoga
→ O Governo é um órgão político e administrativo a título principal, permanente e
directo. O Governo em Portugal, uma vez que o modelo é semipresidencialista, é tanto

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político como administrativo, pois os ministros têm mais autonomia, não sendo meros
executores da vontade presidencial e uma vez que existe o Conselho de Ministros.
→ A competência jurídica do Governo está tutelada no art.182 CRP, que refere que o
Governo é o órgão máximo da Administração Pública. Neste sentido, as
competências/funções estão presentes nos seguintes artigos:
o Art.197 CRP – competência política
o Art.198 CRP – competência legislativa
o Art.199 CRP – competência administrativa
→ A competência mais importante para a cadeira em causa é obviamente a
administrativa, pelo que as funções principais são três:
o Garantir a execução prévia das leis – art.199 alínea f) e alínea c) CRP.
o Assegurar o funcionamento da Administração Pública – art.199 alínea a),
alínea b), alínea d) e alínea e) CRP.
o Promoção da satisfação das necessidades colectivas – art.199 alínea g) CRP.
→ O Governo tem uma dupla qualidade, ou seja, não só dirige a Administração do Estado
(directa e indirecta), bem como tutela a Administração não estadual (autónoma).
→ Assim, para se organizar e prosseguir as funções assinaladas o Governo elabora
normas jurídicas (regulamentos), pratica actos jurídicos sobre casos concretos (actos
administrativos) e celebra vários contratos (contratos administrativos), exercendo de
um modo geral, poderes funcionais. Neste sentido, como é que a competência é
exercida?
o Por forma colegial – Conselho de Ministros – art.200 CRP
o Por forma individual – vários membros do Governo, Primeiro-Ministro,
Secretários de Estado ou Subsecretários de Estado. Cada membro decide nas
matérias das suas atribuições sozinho, mas em nome do Governo.
o Nota: E caso a lei atribuir determinados poderes ao Governo sem os
especificar? O assunto é objecto de discussão doutrinal sendo que
primeiramente se chegou à conclusão de que se deveria exigir uma
deliberação colegial, porém em 1938, o Supremo Tribunal Administrativo
considerou que são os Ministros que exercem a matéria administrativa que diz
respeito à sua pasta. Assim, a actuação colegial do Governo só é necessária
nos casos em que a lei expressamente imponha que a deliberação seja tomada
pelo Conselho de Ministros.
→ E relativamente à estrutura do Governo? A matéria em causa está tutelada no art.183
CRP.

Primeiro-Ministro

Vice-Primeiro-Ministro

Ministros

Secretários de Estado

Subsecretários de Estado

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→ Primeiro-Ministro – as funções do Primeiro-Ministro estão tuteladas no art.201 nº1


CRP. Neste sentido exerce, do ponto de vista administrativo, dois tipos de gestão:
o Funções de chefia – dirige o funcionamento do Governo e coordena e orienta
a acção de cada um dos Ministros, preside o Conselho de Ministros, referenda
os decretos regulamentares e intervém pessoalmente na nomeação de certos
altos funcionários do Estado.
o Funções de gestão – compete ao Primeiro-Ministro administrar e gerir os
serviços próprio da Presidência do Conselho e cabe-lhe orientar as diferentes
Secretarias de Estado que estejam integradas na Presidência do Conselho.
o Os assuntos da administração pública e da administração financeira do Estado
são também acompanhados de perto por ele.
o Cabe também ao Primeiro-Ministro representar o Estado português perante
tribunais estrangeiros.
→ Vice-Primeiro-Ministro – a matéria em causa está tutelada no art.183 nº2 CRP e
art.184 nº1 CRP. A situação em causa ocorre normalmente num Governo de coligação,
sendo que as funções do órgão em causa são as seguintes:
o Substituir o Primeiro-Ministro na sua ausência ou impedimento
o Presidir no lugar dele e exercer todas as competências atribuídas pela
Constituição ou pela lei ao Primeiro-Ministro
o Coadjuvar o Primeiro-Ministro no exercício das suas funções
o Desempenhar todas as tarefas que a lei orgânica do Governo lhes cometer ou
que o Primeiro-Ministro neles delegar
→ Ministros, Secretários de Estado e Subsecretários de Estado – os membros em causa
inserem-se em diversas categoriais e nem todos têm o mesmo estatuto
político/jurídico. Os Ministros são os membros que compõem o Conselho de Ministros,
os Secretários de Estado são os membros que têm funções administrativas, porém não
têm políticas e por último, os Subsecretários de Estado auxiliam o respectivo
Ministro/Secretário de Estado.
o Ministros – estes têm um princípio de organização importante que se
denomina de princípio da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos são
iguais entre si, a nível oficial e em estatuto jurídico. Porém, a nível prático, o
princípio não é cumprido na íntegra, uma vez que não podemos ignorar as
diferenças entre as pastas de um dado Governo. A competência jurídica dos
mesmos está tutelada no art.201 nº2 CRP, porém o artigo não engloba toda a
competência administrativa.
o Secretários e Subsecretários de Estado – a diferença entre ambos é que os
primeiro têm uma categoria mais elevada a nível protocolar, sendo os
principais colaboradores dos Ministros e substituindo-os na sua ausência
(art.185 nº2 CRP), enquanto os segundos se situam num escalão mais
reduzido e despacham com o respectivo Secretário de Estado. O estatuto
jurídico dos membros em causa é o seguinte:
▪ Não participam na função política e legislativa
▪ Em regra, não participam no Conselho de Ministros, excepto se for
necessária uma substituição
▪ Apenas exercem competência legislativa delegada

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Os Secretários de Estado não estão hierarquicamente subordinados
aos Ministros, mas estão sujeitos à sua supremacia política
→ O funcionamento do Governo está tutelado na Constituição. Num primeiro momento,
o Governo é constituído, nomeado e a após a sua tomada de posse tem de apresentar-
se na Assembleia da República com o Programa de Governo, para debate e eventual
votação. Após a adopção do Programa de Governo, o Conselho de Ministros define as
linhas gerais da política governamental, bem como da orçamental (art.200 nº1 alínea
a)). Por conseguinte, o Primeiro-Ministro assume as suas funções, sendo que por um
lado, dirige a política geral do Governo, e por outro lado, dirige o seu funcionamento
(art.201 nº1 alínea a) e alínea b)). Por último, cabe aos Ministros executar a definida
política para os seus ministérios (art.201 nº2 alínea a)). Assim, é possível concluir que
o Primeiro-Ministro tem duas funções importantes no sentido em que dirige o
funcionamento do Governo através de ordens e por outro lado, coordena e orienta a
acção dos Ministros, através de formulação de directivas ou recomendações.
→ Em que consiste a coordenação ministerial? O Primeiro-Ministro não é obviamente o
único órgão responsável pelo coordenação ministerial, por uma questão de lógica e
praticidade. Existem assim uma multiplicidade de métodos que explicam a matéria em
causa, porém é possível sintetiza-los em três formas:
o Por acordo entre órgãos e serviços normalmente cooperantes
o Por intervenção de uma entidade individual para tanto habilitada
o Por intervenção superior de um órgão colegial através do Conselho de
Ministros (art.200 nº1 alínea g) CRP).
▪ Nota acerca do artigo: a correcta interpretação do mesmo refere que
o sentido da Constituição refere o Conselho de Ministros poderá
deliberar sobre a matéria, mas apenas para o efeito de dar uma
orientação política ao Ministro sobre o modo como ele deve decidir o
caso e também conferir cobertura política adequada. Porém, a decisão
será tomada juridicamente pelo Ministro competente.
▪ Quais as funções do Conselho de Ministros? Art.200 nº1 alínea a), e),
f) e g) CRP. É importante referir que temos vindo a assistir a uma
desconcentração de poderes do Conselho de Ministros sendo que
noutros órgãos pode ser feita directamente por lei ou por delegação.
→ Os ministérios correspondem a departamentos da Administração Central do Estado,
dirigidos pelos respectivos ministros. Para termos uma noção da estrutura e da
organização dos mesmos devemos recorrer às leis orgânicas e regulamentos internos.
Na óptica do Professor Diogo Freitas do Amaral, Professor Luís Fábrica, Professor Jorge
Pereira da Silva e Professor Tiago Macieirinha, os ministérios devem agrupar-se nos
seguintes grupos:
o Ministérios de Soberania - aqueles em que as atribuições políticas são
predominantes, por lhes estarem atribuídas o exercício das principais funções
de soberania do Estado (Administração Interna, Negócios Estrangeiros, Defesa
Nacional).
o Ministérios Económicos - superintendem nos assuntos de carácter económico,
financeiro e monetário (Finanças, Planeamento, Agricultura, Comércio,
Indústria).
o Ministérios Sociais – destinam-se a realizar a intervenção do Estado nas
questões de natureza social e cultural e no mundo do trabalho (Educação,

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Cultura, Ciência, Juventude, Desportos, População, Emprego, Saúde, Trabalho,


Segurança Social).
o Ministérios Técnicos – dedicam-se à promoção das infra-estruturas e dos
grandes equipamentos colectivos, exercendo funções predominantemente
técnica (Obras Públicas, Habitação, Urbanismo, Ambientem Transportes,
Comunicações).
→ Órgãos e Serviços Independentes e de Vocação Local – as entidades seguintes
caracterizam-se pela individualidade de um certo número de órgãos, serviços e
instituições de natureza administrativa que permitem o conhecimento de toda a
Administração Estadual no nosso país. Temos assim, três secções:
o Órgãos consultivos – os órgãos consultivos são os órgãos que têm por função
proferir pareceres, destinados a esclarecer os órgãos deliberativos.
Encontram-se numa posição auxiliar em relação aos órgãos deliberativos e
desempenham uma função complementar no sistema. Em Portugal não temos
um órgão destes, mas existe em países como França e Itália. A ausência em
Portugal de um órgão consultivo de vocação geral não significa que o Governo
não disponha de órgãos consultivos que o auxiliem no exercício das suas
funções. Assistimos hoje a uma multiplicação de órgãos consultivos temáticos
e com as mais variadas designações (conselhos, comissões, observatórios,
etc.). A generalidade desses órgãos é livremente estabelecido pelo legislador
ordinário – muitas vezes pelo próprio Governo por DL. Há três órgãos cuja
existência está consagrada na CRP:
▪ Procuradoria-Geral da República (art.200 CRP): tem uma competência
consultiva
▪ Conselho Económico e Social (art.92 CRP): é um órgão de consulta e
concertação no domínio das políticas económicas e sociais
▪ Conselho Superior da Defesa Nacional (art.274 CRP): órgão específico
de consulta para os assuntos relativos à defesa nacional e à
organização e funcionamento das Forças Armadas.
o Órgãos de controlo – órgãos ou serviços que exercem poderes genéricos de
controlo e de inspecção sobre o conjunto da Administração Pública.
▪ Tribunal de Contas: O Tribunal de Contas é um órgão fundamental de
fiscalização da Administração Pública no nosso País. Segundo o art.214
CRP é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas
públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe.
Outra parte significativa deste tribunal são as competências
consultivas e de controlo cujo exercício aproveita a independência e a
imparcialidade que caracteriza este órgão como um todo, exemplo:
dar parecer sobre as Contas do Estado, da segurança social e das R.A.
▪ Inspecção-Geral das Finanças: Faz parte do Governo, no sentido em
que é um serviço subordinado deste e, mais precisamente, do
Ministério das Finanças, ou seja, não tem o mesmo tipo de
independência que o tribunal de contas. Quando se fala de
independência de um serviço como este não é a independência em
relação ao governo e aos poderes que este constitucionalmente
exerce, mas a independência no sentido de não politização e não
partidarização do seu funcionamento. A Inspecção realiza inspecções,

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inquéritos, auditorias financeiras, elabora projectos legislativos e


pareceres na sua área de competência.
o Órgãos independentes - A Constituição retira da esfera do Governo pequenos
núcleos de funções administrativas que – pela especial sensibilidade das
matérias em causa e, sobretudo, pela sua estreita ligação a direitos, liberdades
e garantias – requerem um nível de independência política incompatível com
as estruturas administrativas do Governo. Nuns casos a CRP prevê
directamente o órgão independente que deve assegurar o desempenho dessa
função de protecção de direitos fundamentais. Noutros, fica o legislador
ordinário com a liberdade para escolher o nome, a composição e as
competências do órgão independente que terá a seu cargo a protecção em
causa. Mais concretamente:
▪ Provedor de Justiça (art.23 CRP): A nomeação do Provedor é feita pela
AR. Está numa posição de independência em relação ao Governo e
outros órgãos de administração. Não está sob qualquer tutela,
superintendência ou orientação do governo.
▪ A comissão nacional de protecção de dados (35ºCRP) ou a entidade
reguladora da comunicação social (39ºCRP) ou a comissão nacional de
eleições (49º e 113ºCRP) ou, ainda, a comissão de acesso aos
documentos administrativos (268 nº2 CRP): estes organismos, por
razões diversas, garantem o exercício de um tipo de função
administrativa de forma independente em relação ao governo.
Estando em causa direitos fundamentais dos cidadãos ou matérias em
relação às quais, se fosse o governo a tratar, poderia por em causa a
igualdade. Ex.: no caso das eleições se fosse o governo a organizar e
contar os votos, haveria sempre a dúvida se a contagem estava
contaminada com interesses de natureza política.
▪ Neste sentido, os direitos, liberdades e garantias são aqui
perspectivados como instrumentos de defesa do cidadão contra o
poder público e contra o poder administrativo.
▪ Em geral qual é a disposição da CRP que se refere às entidades
independentes? Art.267 nº 3: o poder do legislador de criar entidades
reguladoras independentes é restrito, não se pode desfigurar a função
administrativa do Estado e do Governo como órgão de topo da
Administração Pública. Se tudo fosse retirado ao Governo e fosse
entregue a entidades independentes iria ser esvaziada uma função do
Estado que está constitucionalmente estipulada.
▪ Nota: Qual a distinção entre o Governo e estas entidades? O Governo
é um órgão que responde à Assembleia da República e que tem
legitimidade democrática directa. Se tudo fosse gerido por entidades
independentes, a legitimidade democrática do Governo seria afectada,
o Governo teria uma legitimidade acrescida. Uma das áreas que o
legislador optou por criar entidades independentes é a de regulação
de alguns mercados.
▪ Qual é o regime dos órgãos em causa? Estas entidades não visam a
protecção de direitos e liberdades dos cidadãos, mas antes o
desempenho de funções de regulação de diversas actividades

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económicas. Enquadramento geral do regime da lei-quadro das


entidades administrativas independentes:
• Nomeação dos órgãos destas entidades: a nomeação é feita
pelo Governo, este designa os titulares destes órgãos, o que
significa que, apesar de tudo, o Governo não está desligado da
função de regulação.
• O Governo está encarregue pela resolução do Conselho de
Ministros.
• O Governo não pode interferir (garantia de independência
destas entidades) na direcção, superintendência ou tutela sob
as tarefas de supervisão, regulação destas entidades – não
pode dar qualquer tipo de ordem, art.45; outra garantia de
independência destes órgãos é a dissolução do órgão, art.20
nº4, só é possível caso falta grave presente no nº5, ou seja, só
pode haver dissolução sob inquérito, estas faltas são apuradas
por entidades independentes do Governo.
▪ Estas entidades tipicamente têm 2 órgãos:
• Conselho de Administração: órgão de direcção e de gestão
• Comissão de Fiscalização: órgão de fiscalização do órgão de
direcção, pode ser um órgão colegial, comissão, ou individual,
fiscal único. A ideia é a limitação do órgão de administração
em determinados temas como matéria fiscal, patrimonial etc..
Um dos membros destas comissões tem de ser uma entidade
especializada no tema das contas, para ter a certeza que estas
entidades respeitam a legalidade. As comissões não estão
sujeitas a qualquer tipo de influência ou subordinação aos
conselhos de administração. Este órgão existe também nas
empresas públicas, por exemplo.
▪ Outro aspecto importante: os titulares destes órgãos têm um regime
especial de remuneração, artigo 15º da Lei em questão – porque
razão um director geral tem um salário e o presidente de um Conselho
de Administração ganha mais? É uma garantia de independência, uma
vez que vão ligar com sectores regulados, uma maneira de garantir a
independência é uma remuneração acima da média. Outra razão é de
forma a captar pessoas que estejam dentro destes sectores de
actividade.
▪ Neste sentido, a lei-quadro das entidades administrativas
independentes apresenta:
• Regime especial de formação
• Regime especial de destituição
• Regime especial de remuneração
• Regime especial em relação à sua autonomia
▪ Regime jurídico das entidades administrativas independentes:
• Tipo de personalidade destas entidades: é uma pessoa
colectiva de direito público, criada por um ato legislativo, é o
poder que cria esta pessoa colectiva; tem a seu cargo uma

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função administrativa, segue um regime de direito


administrativo.
▪ Órgãos independentes:
• Comissão Nacional de Protecção de Dados
• Entidade Reguladora da Comunicação Social

Tema 3.1.2: Administração Periférica

→ A matéria em causa é muitas vezes denominada por uma parte da doutrina por
Administração Local do Estado, porém o Professor Diogo Freitas do Amaral não
concorda com o conceito, preferindo Administração Periférica devido às seguintes
razões: por um lado, os institutos públicos e associações públicas dispõem muitas
vezes dos seus órgãos e serviços locais que não são Administração Local do Estado. Por
outro lado, os órgãos e serviços do Estado no estrangeiro formam a Administração
Externa do Estado, o que não constitui a Administração Local.
→ Nota: Administração Periférica (mesmo quando local) é distinta de Administração
Local Autárquica, sendo a última constituída pelas autarquias locais e a primeira, pelos
órgãos e serviços do Estado. Neste sentido, mesmo que se dediquem a certa área com
uma natureza semelhante, são sempre duas formas de administração distintas.

Administração Periférica (ainda que local)

• Órgãos locais do Estado - serviços de finanças


• Órgãos exteriores ao Estado - embaixadas
• Órgãos locais de Institutos Públicos - INEM
• Órgãos externos das Empresas Públicas - AICEP

Administração Local Autárquica

• Munícipios
• Freguesias

→ Assim, o que é a Administração Periférica? É o conjunto de órgãos e serviços de


pessoas colectivas públicas que dispõe de competência limitada a uma área territorial
restrita e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais. A
Administração Periférica tem um conjunto de aspectos principais que a caracteriza:
o Órgãos e serviços locais e externos que pertencem ou ao Estado ou a pessoas
colectivas públicas de tipo institucional ou associativo.
o A competência dos órgãos em causa é limitada em função do território, não
abrangendo nunca a totalidade do território nacional.
o Os órgãos e serviços funcionam sempre na dependência hierárquica dos
órgãos centrais da pessoa colectiva pública a que pertencem.
→ A Administração Periférica tem um conjunto de espécies de órgãos:
o Órgãos e serviços locais do Estado – Administração Local do Estado;
Administração Periférica Interna e Administração Periférica do Estado

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o
Órgãos e serviços locais de institutos públicos e de empresas públicas –
Administração Periférica Interna
o Órgãos e serviços externos do Estado – Administração Periférica Externa e
Administração Periférica do Estado
o Órgãos e serviços externos de institutos públicos e associações públicas –
Administração Periférica Externa
→ Em regra, os serviços periféricos estão na dependência dos órgãos próprios da pessoa
colectiva a que pertencem, porém isto não significa, que a propósito de uma
descentralização, não haja uma lei que atribua a direcção superior de determinados
serviços periféricos a autarquias locais. Nestes casos temos uma transferência e não
uma conversão de serviços estaduais. Em Portugal, isto só acontece em casos
excepcionais, visto que o papel das autarquias locais é ocuparem-se apenas dos
assuntos relativos às mesmas.
→ É importante, dentro das espécies integrantes da Administração Periférica, destacar o
papel da Administração Local do Estado. Esta assenta em três ordens de elementos:
o Divisão do território – é a que leva à demarcação de circunscrições que
definem a competência de órgãos e serviços locais do Estado, sendo o critério
de delimitação o território. Assim, vamos apoiar-nos no critério administrativo
do território, pelo que temos de ter em conta que dentro da divisão
administrativa geral temos duas divisões: para efeitos da administração local
do Estado e para efeitos da administração local autárquica. Neste sentido, as
circunscrições referem-se às zonas existentes no país para efeitos da
administração local. Porém, o conceito distinguem-se de administração
autárquica em dois aspectos: por um lado, a circunscrição é apenas uma
porção de território, enquanto a autarquia é uma pessoa colectiva, pelo que
uma entidade pública administrativa que tem por base uma circunscrição
territorial, porém é constituída por mais elementos. Por outro lado, as
circunscrições administrativas são parcelas do território em que actuam os
órgãos locais do Estado, pelo que não têm personalidade jurídica própria
integrando a administração local do Estado. Assim, temos uma pluralidade de
divisões:
▪ Divisão do território para efeitos da administração local do Estado – o
território está dividido em distritos e concelhos, porém devemos
analisar a administração geral e administração especial. Para efeitos
da administração geral temos os distritos e os concelhos, porém na
administração especial existem outras divisões.
▪ Divisão do território para efeitos de administração local autárquica –
para efeitos da administração local autárquica o território divide-se
em freguesias municípios.
▪ Qual o problema da divisão do território? O problema é a que divisão
assenta em diversos factores, históricos, geográficos, económicos, etc.
A nível histórico a divisão do território tem vindo a alterar-se, porém
hoje em dia assumimos um sistema de divisões básico:
• Regiões Autónomas
• Regiões Administrativas
• NUTS I,II e III
• Distritos
• Concelhos

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• Freguesias
o Órgãos locais do Estado – representam centros de decisão dispersos por todo
o território, mas habilitados a resolver assuntos administrativos em nome do
Estado, face a outras entidades públicas e particulares. É importante ter em
conta que os órgãos em causa têm sempre três elementos essenciais:
▪ São órgãos – ou seja, podem por lei tomar decisões em nome do
Estado, pois são órgãos que ao praticar actos administrativos vinculam
o Estado como pessoa colectiva pública.
▪ São órgãos do Estado – ou seja, são não autárquicos pelo que
pertencem à administração local do Estado, sendo que estão
integrados numa cadeia de subordinações hierárquicas em cujo o topo
se encontra o Governo.
▪ Têm competência meramente local – a competência é delimitada em
razão do território, pelo que assim só podem actuar na circunscrição
administrativa.
o Serviços locais do Estado – representam os serviços públicos encarregados de
preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais do Estado.

Tema 3.2: Administração Estadual Indirecta

→ A Administração Indirecta do Estado, segundo o Professor Marcelo Caetano e de um


ponto de vista material, é uma actividade administrativa do Estado, realizada para a
prossecução dos fins do mesmo, por entidades públicas dotadas de personalidade
jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira. Numa óptica orgânica, é o
conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica e
autonomia administrativa/financeira, uma actividade administrativa destinada à
realização de fins do Estado.
→ Neste sentido as entidades que integram a Administração Indirecta têm mais liberdade
e autonomia do que as que integram a Administração Directa, pelo que a posição do
Governo é de tutela/superintendência e não de poder de direcção. Assim, os órgãos e
serviços têm uma maior margem de manobra, não estando sujeitos às ordens e
instruções do Governo.
→ As entidades a que nos referimos são as duas mais importantes que compõem a
Administração Indirecta:
o Institutos públicos – trata-se da organização de um serviço que não visa o
lucro.
o Empresas públicas - visa o lucro e a produção de bens e serviços para o
mercado.
→ Porque outra razão é que estas pessoas colectivas são criadas pelo Estado, para
desempenhar as funções administrativas?
o A vida administrativa é cada vez mais ampla e complexa – por vezes, a
realização dos fins do Estado por forma directa e integrada é em certos casos
inconveniente. Assim, há casos em que a actividade do Estado tem de ser
desenvolvida por organismos diferenciados de estabelecimentos autónomos e
até empresas, sendo todos dotados de personalidade jurídica.
o Desejo de escapar às regras da contabilidade pública

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o
Oferecer cargos a um determinado pessoal político com a flexibilização do
Direito Público – fugir ao controlo político e financeiro, recrutar facilmente
clientelas políticas, etc.
→ A Administração Estadual Indirecta pode ser analisada de um ponto de vista material,
ou de um ponto de vista orgânico:
o Aspectos materiais:
▪ 1º - é uma modalidade de administração pública em sentido objectivo.
▪ 2º - é uma actividade de natureza estadual, pelo que se traduz na
realização de funções que são tarefas do Estado. Assim, em causa está
a prossecução de interesses do mesmo.
▪ 3º - é uma actividade que o Estado transfere para outras entidades,
sendo este fenómeno denominado de devolução de poderes, em que
o Estado devolve uma parte dos seus poderes para entidades não
integradas no mesmo. Estes ficam a cargo dessas entidades, embora
sejam de raiz, poderes do Estado.
▪ 4º - os actos praticados pelos organismos em causa são praticados em
nome próprio, pelo que não são actos do Governo,
independentemente do interesse em comum que visam.
▪ 5º - é o Estado que se responsabiliza financeiramente, entrando com
capitais próprios para a construção dessas organizações, bem como é
o responsável pelos prejuízos.
▪ 6º - a actividade é desenvolvida para o interesse do Estado, sendo que
a mesma representa uma actividade pública que tem necessariamente
que existir, pois em causa está um fim essencial à sociedade.
▪ 7º - o Estado tem o poder de nomear e demitir os dirigentes dos
organismos, podendo dar-lhes instruções ou directivas de modo a
exercer a sua actividade, podendo ainda fiscalizar e controlar a forma
como tal actividade é desempenhada.
▪ 8º - as entidades em causa estão sujeitas aos poderes de
superintendência e de tutela do Governo (art.199 alínea d) CRP).
o Aspectos orgânicos:
▪ 1º - a Administração Indirecta é constituída por um conjunto de
entidades públicas distintas do Estado, pelo que têm personalidade
jurídica própria, sendo sujeitos de direito.
▪ 2º - a decisão de criar as entidades em causa cabe ao Estado e
continua hoje a ser essencialmente livre, sendo o carácter de
condicionalismos muito ténue.
• Critérios e limites à criação das entidades em causa – art.8 e
art.10 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos.
• Extinção das entidades – art.2 e art.16 da Lei-Quadro dos
Institutos Públicos.
▪ 3º - o financiamento destas entidades cabe também ao Estado, seja no
todo ou em parte. Neste sentido, é o Estado que tem que entrar com o
numerário indispensável, bem como é o mesmo que tem de suprir as
receitas deficitárias.
▪ 4º - as entidades dispõe de autonomia administrativa e financeira,
sendo que tomam as suas próprias decisões e cobram as suas próprias
receitas, bem como realizam as próprias despesas.

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5º - não se integram no Estado, mas completam-no, uma vez que
estão intimamente ligadas ao mesmo.
▪ 6º - têm competência em todo o território nacional, sede em Lisboa,
podendo dispor de serviços locais, porém, nunca se confundem com
autarquias locais.
▪ 7º - o grau de autonomia das entidades pertencentes à Administração
Indirecta varia tendo em conta o distanciamento em relação ao
Estado.
• Grau máximo – empresas públicas sob a forma de entidades
públicas empresariais.
• Grau intermédio – organismos de coordenação económica.
• Grau mínimo – direcções gerais de ministérios.
→ Quais são assim os organismos que integram a Administração Indirecta? Tal como
referido anteriormente:

Empresas
Instituto Público
Públicas

natureza natureza
burocrática e empresarial e
exerce funções de exerce funções de
gestão pública gestão privada

insere-se no Setor insere-se no Setor


Público Público
Administrativo Empresarial

Tema 3.2.1: Institutos Públicos

→ Em todas as administrações públicas do mundo contemporâneo existem organismos


deste tipo.
o Em França – estabelecimentos públicos
o Nos EUA – agências administrativas
o Em Itália – fazendas públicas ou organismos para-estatais
o No Brasil – autarquias administrativas ou institucionais
→ Os institutos públicos abrangem várias espécies, sendo que uma delas são os serviços
personalizados, porém nem todos os institutos públicos são serviços personalizados. A
regra refere que a maioria dos institutos públicos são estaduais, porém não é bem

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assim, pois existem casos de institutos públicos regionais e municipais que dependem
dos órgãos locais, não tendo qualquer relação com o Estado.
→ Neste sentido, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, um instituto público é
uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o
desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial,
pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.
o É uma pessoa colectiva pública – art.3 nº4 e art.4 nº1 da Lei-Quadro dos
Institutos Públicos.
o É uma pessoa colectiva de tipo institucional – o seu substrato é uma instituição
e não uma associação, ou seja, assenta perante um carácter material.
o É uma entidade criada para assegurar o desempenho de funções
administrativas específicas – art.8 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos.
Sendo que isto significa duas coisas: desempenhar uma actividade pública de
carácter administrativo e desempenhar funções específicas, não podendo
abranger uma multiplicidade genérica de fins (art.8 nº3 da Lei-Quadro dos
Institutos Públicos), pelo que têm fins singulares.
o Actividades de carácter não empresarial – art.3 nº3 da Lei-Quadro dos
Institutos Públicos.
o As funções em causa pertencem ao Estado ou a outra pessoa colectiva – art.2
nº1 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, pelo que também pode acontecer
que as funções sejam desdobradas e transferidas para um instituto público
menor.
→ Os institutos públicos podem assumir a forma de três das seguintes espécies:
o Serviços personalizados – segundo o art.3 nº1 e nº2 da Lei-Quadro dos
Institutos Públicos, são os serviços públicos de carácter administrativo a que a
lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou
administrativa e financeira. Porém, esta ideia é meramente teórica, sendo que
o legislador dá “autonomia administrativa e personalidade jurídica” com o
intuito de que as pessoas colectivas funcionem como verdadeiras instituições.
Mas na verdade, estes serviços são departamentos do tipo direcção-geral, aos
quais a lei dá personalidade jurídica e autonomia só para que possam
melhorar o desenvolvimento das funções. Estes serviços foram criados de
modo a criar um sistema mais fácil e sem sujeição às regras próprias da função
pública. Por outro lado, há uma maior facilitação a nível de contactos
internacionais.
▪ Organismos de coordenação económica – são uma subsespécie de
serviços personalizados que se destinam a coordenar e regular o
exercício de determinadas actividades económicas, que pela sua
importância merecem uma intervenção mais vigorosa do Estado. Estes
dizem respeito à intervenção do Estado sobre a produção e o
comércio, ou seja, nos sectores importantes da vida económica.
Entendeu-se assim que não seria conveniente que esta intervenção do
Estado se fizesse através de organismos que estão organizados de
forma burocrática, uma vez que este tipo de operações implica a
celebração de contractos comerciais.
o Fundações públicas – é uma fundação que reveste natureza de pessoa
colectiva pública, sem fim lucrativo, com órgãos e património próprio e
autonomia administrativa e financeira (art.49 nº1, art.3 nº1 e nº2 da Lei-

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Quadro dos Institutos Públicos). Ao contrário do que acontece na


generalidade das fundações, há fundações que são pessoas colectivas públicas,
que resultam de actos de direitos público (art.50 da Lei-Quadro dos Institutos
Públicos). Assim, trata-se de patrimónios que são afectados à prossecução de
fins especiais (art.6 nº3 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos). Neste sentido,
para um instituto público ser designado fundação deve ter uma parte
considerável das receitas assente em rendimentos do seu património e
dedicar-se a finalidades de interesse social, como tutelado no art.51 nº2 e
art.1 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos.
▪ É ainda importante referir a existência de fundações públicas de
direito privado, que se trata de fundações criadas por entidades
públicas, isoladamente ou em conjunto com entidades privadas,
embora dotadas de personalidade jurídica de direito público, porém, a
maior parte da actividade é regulada por regras de direito privado.
Esta ideia é vantajosa para a administração financeira e patrimonial,
bem como para a gestão de recursos humanos. Porém, na Lei-Quadro
dos Institutos Públicos há um artigo que proíbe a criação das
entidades em causa, contudo, a doutrina considera-o inútil, uma vez
que pode ser contrariado por uma lei formal ou decreto-lei autorizado.
o Estabelecimentos públicos – são direcções gerais dos ministérios às quais a lei
confere personalidade que são patrimónios autónomos cuja gestão financeira
é posta ao serviço de fins sociais. Assim, segundo o Professor Carvalho
Fernandes, os estabelecimentos públicos são os institutos públicos de carácter
cultural ou social, organizados como serviços aberto ao público, e destinados a
efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas
careçam. Neste sentido, têm carácter cultural, estão organizadas como
serviços abertos ao público, e destinam-se a fazer prestações individuais.
→ O regime jurídico dos institutos públicos nunca foi muito reforçado em Portugal, visto
que faltou durante muito tempo um diploma que estabelecesse os seus termos
genéricos. Assim, na altura era necessário recorrer a diplomas legais, mais
concretamente, leis orgânicas, para extrair por indução os aspectos essenciais do
regime jurídico em causa. Porém, com a publicação da Lei nº2/2004 de 15 de Janeiro
(Lei-Quadro dos Institutos Públicos), a situação alterou-se uma vez que a
regulamentação genérica passou a estar compilada num só documento, aplicando-se a
nível estadual e regional. É importante ter em conta que a designação da lei em causa
enquanto lei-quadro deve entender-se como uma tradução de amplitude e de
objectivos regulamentares, sem qualquer força jurídica especial, pelo que aponta para
realidade jurídico-materiais e não jurídico-formais. Neste sentido, quais são os traços
essenciais destes organismos?
o Art.4 nº1 – são pessoas colectivas públicas
o Art.4 nº2 e nº3 e art.35 nº1 – autonomia administrativa
o Art.4 nº2 – alguns dispõe de autonomia financeira
o Art.9 nº1 e art.16 nº3 – são criados por acto legislativo e extintos/modificados
por acto de valor igual ou superior, ao que os criou
o Art.18 – possuem órgãos próprios sendo que o principal é o Conselho
Directivo, sendo os presidentes órgãos do instituto público e do Estado
o Art.15 nº2 e nº3 – os serviços podem ser centrais, bem como locais

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o
Art.41 e art.42 – estão sujeitos a uma intervenção do Governo bastante
apertada, nomeadamente a superintendência e a tutela administrativa
o Art.6 – regime de direito público
o Art.6 nº2 alínea f) – o pessoal dos institutos públicos está sujeito ao regime de
incompatibilidade de cargos públicos.
o Art.6 nº2 alínea b) – o regime laboral aplica-se aos trabalhadores que exercem
funções públicas
o Art.53 e art.54 – os institutos podem conceder ou delegar algumas das suas
atribuições entidades privadas.
→ A nível da natureza jurídica dos institutos públicos, esta tem um substrato institucional
autónomo, que se difere do Estado, pelo que alcança personalidade jurídica. Assim, os
institutos públicos ao serem entidades distintas do Estado: são (em princípio) órgãos
do instituto e não do Estado, sendo o pessoal privativo ao instituto, pelo que as suas
finanças são para-estatais e o património próprio. Os institutos têm ou podem ter,
respeitando certos limites, interesses públicos próprios, que são eventualmente
contrários ao do Estado. Porém, é importante referir que atribuição de personalidade
se refere aos substratos autónomos do tipo serviço, fundação ou estabelecimento
público.

Tema 3.2.2: Empresas públicas

→ A doutrina portuguesa é pobre na matéria em causa, sendo que grande parte dos
aspectos relevantes surgiu após o 25 de Abril de 1974. Porém, antes de definirmos
empresas públicas e analisá-las, devemos ter em consideração três aspectos
importantes:
o Nem todos têm raiz estadual e de âmbito nacional, pois há empresas regionais
e locais, que não fazem parte da Administração Estadual Indirecta.
o Existem empresas públicas que são pessoas colectivas e outras que não o são,
pois não têm todas têm personalidade jurídica, autonomia administrativa e
financeira. Assim, se a empresa pública está integrada numa pessoa colectiva
mais vasta, não é ela própria, uma pessoa colectiva
o Após o 25 de Abril, fundiu-se numa só expressão dois conceitos distintos:
“empresas públicas e nacionalizadas”. Porém, nem todas as empresas públicas
são nacionalizadas, sendo que o que caracteriza as últimas é o facto de terem
sido empresas privadas e em dado momento, serem objecto de uma
nacionalização. Contudo, é preciso ter em conta que nem todas as empresas
públicas são nacionalizadas, pois podem ser criadas ex novo ou através da
concessão.
→ Após a 2ª Guerra Mundial, ocorre uma grande transformação nas economias
ocidentais, sendo que o Estado não deixa de afirmar a sua presença activa nos mais
variados sectores da vida social, intervindo na economia de diversas formas. Assim,
intensificou-se as formas como o sector público impõe os seus comandos ou
proibições do sector privado, surgem e crescem os estímulos e auxílios que o primeiro
concede ao segundo, verificou-se o alargamento da própria dimensão do sector
público (a nível de organismos e funcionários, bem como a nível de actividades) e
ocorreu uma expropriação aos empresários privados. Neste sentido, o Estado não se

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limitou a reforçar os poderes de coacção ou a assumir novos deveres de prestação,


reivindicando direitos de gestão, o que iniciou a exploração a sectores-chave
(empresas agrícolas, comerciais e industriais). Por esta razão o sector público passou a
ser dividido em dois: sector público administrativo e sector público empresarial. Esta
forma directa de intervenção estadual surgiu com as nacionalizações, o que permitiu
um aumento das empresas públicas. Porém, por volta dos anos 80, desencadeou-se
um movimento contrário no sector empresarial público, tendo surgido as
privatizações, que em Portugal se iniciaram em 1987.
→ Em Portugal, na história das empresas públicas temos três momentos distintos:
o Antes do 25 de Abril de 1974 – as empresas públicas eram poucas e vinham do
passado setecentista, sendo que muitas foram criadas por transformação de
velhos serviços públicos, para obter eficiência e produtividade.
o De 25 de Abril de 1974 a 1999 – com a Revolução dos Cravos, muitas empresas
privadas foram nacionalizadas e converteram-se, em empresas públicas.
Outras foram criadas ex novo, ao abrigo de programas socializantes. Porém,
em 1986, com a entrada de Portugal para a CEE, deu-se uma alteração
completa.
o De 1999 a diante – iniciou-se com o Decreto-Lei nº558/99 de 17 de Dezembro
que foi recentemente substituído pelo Decreto-Lei nº133/2013 de 3 de
Outubro. A diferença em causa na alteração de diplomas é que o diploma de
2013 visa regular genericamente o sector público empresarial e distingue três
espécies que dele fazem parte:
▪ Empresas públicas sob a forma privada – sociedades controladas pelo
Estado.
▪ Empresas públicas sob a forma pública – pessoas colectivas públicas.
▪ Empresas privadas participadas pelo Estado – não são empresas
públicas mas integram o SEE.

Esta nova lei veio reforçar os poderes de intervenção do Governo na


gestão financeira das empresas, principalmente, a intervenção do Ministro
das Finanças que vem controlar o endividamento das empresas, bem
como fiscalizar a matéria de défice orçamental e de dívida pública.

→ Assim, qual é o conceito de empresa pública? Segundo o Professor Carvalho


Fernandes, existe um conjunto de elementos que caracteriza uma empresa pública:
o A forma jurídica é irrelevante para a definição da mesma.
o As empresas sob a forma pública têm direcção e capitais públicos.
o Pelo contrário, sob a forma privada, caracterizam-se pela sua subordinação à
influência dominante do Estado a qual pode resultar da maioria do capital, da
maioria dos direitos de voto, etc.
→ Assim, segundo a lei portuguesa, há dois elementos essenciais à caracterização de
empresa pública: é uma empresa em sentido económico e o seu carácter público não
deriva apenas da maioria do capital advir de empresas públicas, mas pode também
resultar, da titularidade por tais entidades de direitos especiais de controlo que dão
sobre a empresa uma influência dominante. Segundo o Professor Coutinho de Abreu,
empresas públicas são as organizações económicas de fim lucrativo, criadas e
controladas por entidades jurídicas públicas.
→ É preciso referir que para se chegar ao conceito de empresa temos que ter em conta o
conceito de unidade de produção que são organizações de capitais, técnicas e de

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trabalho, que se dedicam à produção de determinados bens ou serviços, destinados a


ser vendidos no mercado mediante um preço. Neste sentido, temos unidades de
produção com fim lucrativo e sem fim lucrativo, pelo que se integram as primeiras são
empresas, caso não se integrem, são unidades de produção não empresariais. Porém,
o facto de terem um fim lucrativo não significa que na prática dêem sempre lucro, pelo
que não têm de haver sempre benefícios financeiros, apesar de esse ser o objectivo
principal. O lucro público pode ser aplicado no autofinanciamento da empresa ou na
redistribuição ao Estado dos contributos que ele tenha dado inicialmente, ou noutra
qualquer finalidade determinada por lei.
→ As empresas públicas são entidades sujeitas ao controlo público, sendo que desta
afirmação decorrem dois aspectos importantes:
o Pode ter a maioria de capitais públicos – sendo que o financiamento inicial
serve para formar o capital da empresa, financiamento que decorre do Estado,
por se tratar de empresas públicas estaduais.
o O Estado e as outras entidades públicas não detêm maioria do capital, mas
possuem direitos especiais de controlo, exercendo influência dominante sobre
a empresa pública.

Há assim com a nova lei um alargamento do conceito de empresa pública, uma vez
que é aceite a ideia de fiscalização e superintendência do Estado.

→ Quais são os motivos que explicam a existência de empresas públicas?


o Domínio de posições chave na economia – a necessidade de se assumir
posições estratégicas em determinados sectores da economia.
o Modernização e eficiência da Administração – necessidade para maior
eficiência da Administração de transformar velhos serviços em empresas
públicas modernas sob forma industrial ou comercial, o que permite um maior
rendimento no mundo administrativo.
o Aplicação de sanção política – entende-se que a nacionalização ocorreu pois
pretendia-se uma forma de punição política daqueles que auxiliem o invasor.
o Execuções de um programa ideológico – em Portugal, no dia 11 de Março de
1975, nacionalizaram-se empresas por motivos ideológicos
(socialistas/socializante), pois concluiu-se que seria benéfico de um ponto de
vista da política económica e da política geral.
o Necessidade de um monopólio – há determinados casos em que a produção
de certos bens deve ser regida perante um mercado de concorrência
imperfeita, pois não se justifica que a produção esteja em mãos de
particulares.
o Outros motivos – prestar um serviço de bens públicos em condições
favoráveis, vontade de incentivar o desenvolvimento de uma região, evitar
fraudes e irregularidades, etc.

Em suma, temos dois grandes motivos: motivos políticos e económicos e por outro
lado, motivos administrativos e financeiros que levam a converterem uma
actividade burocrática pública numa actividade empresarial pública.

→ É ainda importante referir que temos várias classificações para as empresas públicas:
o Titularidade – estaduais, regionais e municipal.
o Natureza jurídica – há empresas públicas dotadas de personalidade jurídica e
outras que não são dotadas.

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o
Forma – empresas públicas sob forma pública e empresas privadas sob forma
privada e sociedades com maioria de capital público ou Administração Pública
que detém direitos especiais de controlo.
o Objecto – as empresas distinguem-se se têm ou não por objecto de exploração
de um serviço público ou de um serviço de interesse económico geral.
→ O princípio da dupla missão das empresas públicas está presente na lei de 2013, sendo
que reflecte a natureza empresarial das mesmas e por outro lado, a sua integração na
Administração Indirecta Estadual. Daqui decorre:
o Contribuição para o equilíbrio económico-financeiro do sector público – só
através do lucro ou do não prejuízo é que as empresas públicas conseguem
manter o equilíbrio económico.
o Contribuição para a obtenção de níveis adequados de satisfação de
necessidades colectivas – acentuação do carácter estadual das empresas
públicas.
o Porém é preciso referir que são feitas várias críticas à lei em causa:
▪ Empresas em regime de monopólio é excepcional.
▪ Nenhuma empresa pública pode furtar-se à observância das normas
sobre concorrência, por se tratar de uma empresa pública.
▪ Das relações entre o Estado e as empresas públicas não podem haver
situações em que se tente o impedimento, a falsificação e a restrição
da concorrência.
▪ As empresas públicas que se encontrem numa difícil situação
económica não podem requerer auxílios do Estado sobre forma de
subsídio a fundo perdido, pois isso falsearia o jogo da concorrência.
→ Tal como referido, o Decreto-Lei nº133/2013 de 3 de Outubro tutela o regime jurídico
das empresas públicas/sector público empresarial. O decreto-lei em causa refere-se
também ao regime jurídico das empresas participadas:
o Personalidade e autonomia – as empresas são dotadas de personalidade e
autonomia, porém umas são sociedades e outras pessoas colectivas públicas.
As empresas são dotadas de autonomia patrimonial (art.58 nº1 do Decreto-Lei
nº133). Assim, as empresas públicas têm um património próprio, pelo simples
facto de possuírem personalidade jurídica e autonomia administrativa e
financeira. Quanto à designação temos ainda uma distinção:
▪ Empresas públicas sob a forma de sociedade são pessoas colectivas
privadas.
▪ Empresas públicas sob forma pública são pessoas colectivas públicas.
o Criação e extinção – a criação de empresas públicas sob forma de sociedade é
feita em analogia com o Código das Sociedades Comerciais (art.10 nº1 do
Decreto-Lei nº133). Já a criação de entidades públicas empresariais é feita por
decreto-lei que aprovará os restantes estatutos. Se em causa estiver a
constituição de uma empresa pública sob forma privada é necessária uma
autorização do Ministro das Finanças e do Ministro encarregue da actividade
da empresa (art.10 nº1 e nº2 do Decreto-Lei nº133), sendo a inexistência
declara a nulidade dos negócios referentes à criação da empresa. A extinção
das empresas públicas faz-se através de um decreto-lei que pode remeter para
a lei comercial, pelo só se aplica se houver uma remissão expressa para a
mesma (art.35 nº1 e nº2 do Decreto-Lei nº133).

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o Órgãos – é importante referir que não há nenhuma distinção importante entre


a estrutura orgânica das empresas públicas. Às sociedades aplicam-se as
regras próprias do Código das Sociedades Comerciais, enquanto às entidades
públicas comerciais se aplica o regime do art.60 nº1 do Decreto-Lei
nº133/2013. Neste sentido, começa por se exigir que as empresas públicas
assumam o modelo de governo societário que assegure a efectiva separação
entre as funções de administração executiva e as funções fiscalização, tal
como tutelado no art.30 nº1 do Decreto-Lei nº133, sendo que os órgãos em
causa devem ser ajustados à dimensão da empresa. O órgão de administração
deve integrar três membros, salvo quando a dimensão e complexidade da
empresa justificar uma composição diversa (art.31 nº2 do Decreto-Lei nº133).
A lei atribui o poder de o Ministro das Finanças poder definir a concreta
configuração dos órgãos de administração e de fiscalização, como disposto nos
estatutos das empresas públicas e no Código das Sociedades Comerciais. A
designação dos administradores das empresas é feita por deliberação do
Conselho de Ministros (art.32 nº4 do Decreto-Lei nº133). É ainda importante
referir que o Conselho de Administração é composto sempre por um elemento
proposto pelo Ministro das Finanças (art.31 nº3 do Decreto-Lei nº133). Por
último, e respeitante aos órgãos de administração, é ainda importante referir
a presença obrigatória da Direcção Geral do Tesouro e Finanças (art.32 nº3 do
Decreto-Lei nº133). A nível de órgãos de fiscalização temos um Conselho Fiscal
composto por um máximo de três membros, devendo um deles ser
obrigatoriamente designado sob proposta da Direcção-Geral do Tesouro e das
Finanças.
o Superintendência e tutela do Governo – as empresas públicas estão sujeitas à
intervenção do Governo. O art.11 do Decreto-Lei nº133 tem vindo a definir
que a principal finalidade da intervenção do Governo: “definir a orientação
estratégica de cada empresa pública”, ou seja, definir os objectivos a atingir e
os meios e modos a empregar para atingi-los. As empresas públicas não são
independentes do Estado, gozam de autonomia, mas não de independência.
Assim, gozam de autonomia de gestão, mas têm de conformar-se com os
objectivos fixados pelo Governo, pelo que fixa superiormente a sua actividade.
É nesta ideia que se fixa a distinção entre superintendência e tutela: sobre as
autarquias locais o Governo tem poderes de tutela, ou seja, de fiscalização,
enquanto relativamente às empresas públicas tem poderes de
superintendência, ou seja, de orientação. Assim, perante as empresas
públicas, o Governo tem os seguintes poderes:
▪ Definição de orientações estratégicas por resolução do Conselho de
Ministros, aprovando um conjunto de medidas e directrizes (art.24
nº1 do Decreto-Lei nº133).
▪ Exercer os direitos de Estado como accionista, através do Ministro das
Finanças, em articulação com o Ministro responsável pelo sector de
actividade da empresa (art.37 nº1 e nº2 , art.38 nº2 e art.38 nº1
alínea a) e alínea b) do Decreto-Lei nº133).
▪ Definir as orientações estratégicas e sectoriais pelos objectivos
financeiros previamente fixados (art.39 nº4 do Decreto-Lei nº133).
▪ Aprovar o plano de actividades e do orçamento da empresa (art.39
nº8 e nº9 do Decreto-Lei nº133).

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Sujeição à autorização do Ministro das Finanças da realização de
operações que se traduzem na prestação de garantias em benefício de
outra entidade (art.25 nº5 do Decreto-Lei nº133).
▪ Controlo financeiro que permite averiguar a legalidade, a economia, a
eficiência e a gestão (art.26 nº2 do Decreto-Lei nº133).
▪ Exigência de informações sobre a vida económica e financeira da
empresa (art.44 e art.45 do Decreto-Lei nº133).
▪ Assim, os poderes de superintendência normais exercidos pelo
Ministro da Tutela são reforçados pelo controlo económico-financeiro
de cada empresa pública por parte do Ministro das Finanças.
→ Princípio da gestão privada – qual é o direito que se aplica às empresas públicas? O
Direito Privado, pois a gestão que aplicam não é gestão pública, mas sim gestão
privada. Assim, coloca-se a seguinte questão: porque é que as empresas públicas têm
um regime jurídico especial, não sendo os mesmos das entidades estudadas
anteriormente, nem sujeitas à maioria da burocracia? Porque as empresas públicas,
pela natureza do seu objecto e pela actividade específica a que se dedicam são
organismos que precisam de uma grande liberdade de acção, de grande maleabilidade
e flexibilidade no seu modo de funcionamento. Assim, se o Estado actua-se
directamente na actividade das empresas públicas a gestão de tais organismos seria
um desastre, pelo que assim o Estado só pode dedicar-se a estas actividades se o
mesmo estiver expresso na lei. Neste sentido, as empresas públicas devem actuar em
termos de gestão privada, podendo desempenhar as suas funções com as regras
próprias de Direito Privado. É ainda importante referir outro aspecto relevante das
empresas públicas que é o atinente ao pessoal das mesmas, pelo que para que estas
consigam preservar o seu serviço pessoal particularmente qualificado têm de pagar em
função das exigências e indicações próprias do mercado de trabalho. Em suma, as
empresas públicas apesar de estarem fortemente sujeitas ao controlo público, a nível
de gestão dedicam-se ao Direito Privado. Contudo, temos que ter sempre em atenção
o tutelado no art.22 nº1 do Decreto-Lei nº133.

Tema 3.3: Administração Autónoma

→ Ao interpretarmos o art.199 alínea d) CRP, concluímos que o Governo actua sobre as


três grandes áreas da Administração Pública de diferentes formas, sendo que o poder
referente à Administração Autónoma é a tutela.
→ A Administração Autónoma é aquela que, segundo o Professor Vital Moreira,
prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se
dirige a si mesma, definindo independência de orientação das suas actividades, sem
sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo.
o Prossegue os interesses próprios das pessoas que a integram, e não fins
alheios.
o Apresenta-se como um fenómeno de auto-administração, ou seja, são os seus
próprios órgãos que definem com independência a orientação das suas

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actividade, sem estarem sujeitos a ordens, instruções, directivas ou


orientações do Governo.
o Assim, o único poder que o Governo pode exercer sobre a Administração
Autónoma é o poder de tutela (art.199 alínea d), art.229 nº4, e art.242 CRP),
que é apenas um mero poder de fiscalização ou controlo, que não permite
dirigir nem orientar as entidades a ele submetidas.
→ A Administração Autónoma integra duas espécies de entidades públicas:
o Associações públicas – tipo associativo
Substrato
humano
o Autarquias locais – pessoas colectivas de associação e território
o Administração regional – pessoas colectivas de associação e território

Tema 3.3.1: Associações Públicas

→ O art.167 e art.157 CC tutelam associações sendo que o critério de distinção entre eles
se baseia na obtenção de lucro. Quando a associação tem um fim lucrativo designa-se
de sociedade, sendo que caso contrário temos uma associação. A maior parte das
associações são entidades privadas, porém há algumas em que a lei reconhece, com o
intuito de assegurar a prossecução de fins colectivos, poderes públicos, sujeitando-as
também às restrições de carácter público.
→ Neste sentido, as associações públicas são pessoas colectivas públicas, de tipo
associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados
interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse
fim.
o Fim associativo – tem por esteio um agrupamento de indivíduos ou pessoas
colectivas com um objectivo comum.
o Prosseguem os interesses públicos das pessoas que constituem a associação,
pelo que gerem os seus fins próprios e orientam os seus destinos.
→ Em comparação com a Administração Indirecta:
o Com os institutos públicos – são pessoas colectivas públicas, criadas para
assegurar a prossecução de interesses públicos determinados e por isso,
perante pessoas colectivas de fins singulares.
o Com as empresas públicas – ao contrário destas, as associações públicas nunca
têm como fim económico a obtenção de lucro.
→ É importante referir que tem-se assistido a um movimento de proliferação destas
entidades, sendo que as razões se prendem, por um lado, com uma tendência
neocorporativa que se tem desenvolvido no Ocidente, aos mecanismos de
concertação social e de representação de interesses sectoriais e à reforma
administrativa e à necessidade de flexibilização e de diversificação das formas de
organização e dos meios da Administração Pública. Com toda esta expansão o
legislador vem prever que só se podem constituir associações públicas para a
satisfação de necessidades específicas, não se podendo sobrepor com as funções
próprias das actividades sindicais (art.165 nº1 alínea s) CRP).
→ Devemos também ter em consideração a criação e evolução histórica das associações
públicas:
o No período medieval as profissões organizavam-se a si próprias em
organismos corporativos autónomos.

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o
No séc. XVIII, os liberais preparam o terreno para extinguir estes mesmos
organismos que a Revolução Francesa viria a solenizar. Assim, as organizações
profissionais foram proibidas, pois entendia-se que não devia existir entre o
indivíduo e o Estado qualquer corpo intermédio, bem como se pensava que as
relações entre os membros de uma dada profissão deviam desenvolver-se em
termos de livre concorrência.
o No séc. XIX, com a defesa dos interesses dos trabalhadores deu-se a
autorização ao movimento sindical, pelo que se tornou possível que as
profissões se voltassem a organizar, com base no princípio da liberdade de
associação privada. Porém, tendo em conta o regime de Direito Civil da época,
as respostas das ordens profissionais não eram suficientes nem adequadas às
necessidades de auto-regulação das profissões.
o Com o 25 de Abril de 1974, a principal categoria de associações públicas foi
constituída pelos chamados organismos corporativos (sindicatos, grémios,
casas do povo, etc).
o Após se ultrapassarem os regimes autoritários chegamos à conclusão que o
problema era averiguar se as entidades públicas em causa eram uma figura
que só podia ter sentido no regime corporativo e por isso, estava condenada a
desaparecer com ele, ou se pelo contrário, cumpria uma tarefa essencial e se
mantinha na ordem política.
o Actualmente, os sindicatos e as associações patronais são entidades privadas.
o Em 1982, com a revisão constitucional entendeu-se a legitimidade de
existência das associações públicas, porém, estas não podem exercer funções
sindicais.
→ As associações públicas têm um substrato pessoal e associativo, ou seja, um
agrupamento de sujeitos organizado em torno de um fim e que tanto pode ser
constituído por indivíduos ou pessoas colectivas. Temos assim três espécies de
associações públicas:
o Associações de entidades públicas – trata-se de entidades que resultam da
associação, união ou federação de entidades públicas menores, normalmente
de autarquias locais. São também por vezes designadas por consórcios
públicos, sendo que podem assumir as seguintes formas:
▪ Áreas metropolitanas, comunidades intermunicipais e associações de
municípios e de freguesias de fins específicos (art.247, art.253 CRP e
art.63 a art.110 da Lei das Autarquias Locais).
• Áreas metropolitanas – pessoas colectivas públicas de
natureza associativa e de âmbito territorial, que visam a
prossecução de interesses públicos comuns aos municípios
que as integram. Porém, muitas vezes, a liberdade de
associação está condicionada pela sua localização geográfica.
• Comunidades intermunicipais – destinam-se à prossecução de
fins públicos e dispõem de uma estrutura orgânica uniforme: a
assembleia, conselho, secretariado executivo e conselho
estratégico. São constituídas por contracto.
• Autarquias locais – têm fins específicos e são constituídas por
contracto, devendo incluir os estatutos da nova entidade, no
termo da lei civil.

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o Associações públicas de entidades privadas – são a modalidade mais


importante. Dentro destas inserem-se as ordens profissionais, que começaram
por ser associações de profissões liberais, sendo que hoje existem com o
propósito de garantir determinada grau académico para o acesso de
determinadas profissões, sendo que hoje em dia existem 18 ordens. Outra
associação pública de entes privados é a Casa do Douro, que tem o intuito de
incentivar a produção vinícola, defender as denominações de origem e as
indicações geográficas e promover o respeito pelas regras de comercialização
dos vinhos da região. É ainda importante referir o papel das academias que
são pessoas colectivas públicas de estrutura associativa, que possuem
atribuições na área do desenvolvimento, aprofundamento e divulgação do
conhecimento científico, das artes e da cultura portuguesa.
▪ Ordens profissionais – por vezes, um certo interesse público
específico será melhor prosseguido pelos particulares interessados,
em regime de associação, e sob a direcção de órgãos por si próprios
eleitos do que por um serviço integrado na administração directa do
Estado, constituído por funcionários, ou mediante um instituto
público, que embora personalizado, mais não seria do que uma longa
manus do Governo, a cargo de pessoas por este nomeadas (art.3 nº1
alínea a) LAPP). Neste sentido, as ordens e câmaras profissionais são
assim associações públicas formadas pelos membros de certas
profissões de interesse público com o fim de, por devolução de poderes
do Estado, regular e disciplinar o exercício da respectiva actividade
profissional (art.2 LAPP).
• Funções – art.5 LAPP
o Funções de representação da profissão face ao
exterior.
o Funções de apoio aos seus membros.
o Funções de regulamentação da profissão
o Funções administrativas acessórias e instrumentais.

Neste sentido, as ordens profissionais desenvolvem


normalmente uma intensa actividade de defesa da
profissão, tomando posições públicas, desenvolvendo
contactos com o poder político e com organizações e
diversa natureza. Por sua vez, as funções de regulação
profissional desdobram-se na regulação de acesso à
profissão e na regulação do exercício da profissão com
particular destaque para a definição de regras
deontológicas. No que diz respeito ao acesso à profissão,
realizam estágios, provas de acesso, requisitos
académicos, enquanto na actividade da profissão gozam
de uma capacidade normativa de intensidade variável que
incide no carácter técnico, bem como no comportamento
técnico que os membros devem realizar.

• Instrumentos de actuação – dispõem o poder de regular bem


como o poder de praticar actos administrativos, definidores da
situação jurídica inidividual e concreta dos seus membros e

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mesmo de terceiros (art.9 e art.17 LAPP). Destacam-se assim


pelas suas características:
o Unicidade – impede a existência de outra associação
pública com o mesmo objectivo, ou no mesmo âmbito
de jurisdição, porém, não inviabiliza as associações em
diferente âmbito territorial.
o Filiação obrigatória – art.24 LAPP.
o Quotização obrigatória – é uma contraprestação pelos
serviços prestados peças ordens aos seus associados
(art.10 LAPP).
o Auto-administração – descentralização e liberdade de
associação (art.15 e art.16 LAPP).
o Poder disciplinar – implica a existência de um conjunto
de garantias aos seus destinatários (art.18 LAPP).
• Limites constitucionais à sua actividade – sinteticamente
podemos referir que a existência de uma ordem profissional
de inscrição obrigatória representa uma restrição à liberdade
de associação e à liberdade de profissão (art.46 e art.47 CRP).
o Associações públicas de carácter misto – caracterizam-se por numa mesma
associação se agruparem uma ou mais pessoas colectivas públicas e indivíduos
ou pessoas colectivas privadas. Neste sentido, temos associados públicos e
particulares, tendo uns e outros direito a participar na assembleia geral ou
num órgão deliberativo equivalente. Estas associações são dotadas de
autonomia administrativa e financeira e têm por missão o desenvolvimento
das potencialidades turísticas das respectivas áreas regionais. Relativamente à
assembleia geral destas empresas é composta por um representante do
Estado, um representante de cada um dos municípios integrado na área
regional de turismo e pelos representantes das entidades privadas com
interesse no desenvolvimento e valorização turística da região.
→ Nota: é importante referir que não devemos confundir as associações públicas com
outras entidades, que por uma das seguintes razões, não podem ser qualificadas
como tal:
o Por não serem pessoas colectivas de direito público.
o Por lhes faltar natureza associativa.
o Por não possuírem personalidade jurídica.

Estas entidades são: Associação Nacional de Municípios e de Freguesias,


Associações Políticas, Igrejas e comunidades religiosas, associações sindicais, Cruz
Vermelha Portuguesa, federações desportivas, casas do povo, associações de
solidariedade social, associações de desenvolvimento regional, câmaras de
comércio e indústria, Comissão da Carteira Profissional do Jornalista e
organizações de moradores.

→ Regime legal e constitucional – não existe um diploma legal que regule as associações
públicas no seu conjunto. Porém, há diplomas que disciplinam as espécies mais
importantes de associações públicas, como sucede com a LAA e a LAPP. Por outro
lado, temos também diplomas que regulam em especial cada uma das muitas
associações públicas existentes.

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o No entanto, enquanto pessoas colectivas públicas estão sujeitas a muitas


regras e princípios constitucionais:
▪ A validade dos actos públicos depende da sua conformidade com a
CRP (art.3 nº3).
▪ Vinculação das entidades públicas ao regime dos direitos, liberdade e
garantias (art.18 nº1).
▪ Os particulares podem aceder aos tribunais para defesa dos seus
direitos, impugnando aí todas as decisões administrativas lesivas
desses direitos (art.20).
▪ Princípio da responsabilidade civil dos poderes públicos por violação
activa ou omissiva dos direitos dos particulares (art.22).
▪ Os particulares podem solicitar a intervenção do Provedor de Justiça
em defesa dos seus direitos afectados por actuações ou omissões de
entidades administrativas (art.23).
▪ Direitos de audiência e defesa dos particulares, em todos os processos
sancionatórios e contra-ordenacionais (art.32 nº10).
▪ Exercício do poder regulamentar (art.112 nº6 e nº8).
▪ Fiscalização das finanças pelo Tribunal de Contas (art.214).
▪ À generalidade dos princípios constitucionais sobre a organização da
Administração Pública (art.267).
▪ A todos os princípios referentes à actividade da Administração
(art.266).
▪ A todos os direitos constitucionais dos particulares (art.268).
▪ Ao direito dos associados e de terceiros de requerem uma tutela
jurisdicional efectiva.
▪ À fiscalização da constitucionalidade das normas regulamentares por
si emanadas (art.277 e seguintes).
o Assim, é possível concluir que o regime constitucional das associações públicas
é comum ao das demais entidades da Administração Pública. Porém, não é
possível apontar um critério que determine os domínios em que as
associações públicas se regem. Pode dizer-se que actuam segundo regras de
direito público quando pretendem agir perante os seus associados ou mesmo
perante terceiros. Em contrapartida, no desenvolvimento de actividades
instrumentais, as associações públicas seguem normalmente o direito privado.
o Aos já termos analisado o regime comum com as demais entidades, devemos
agora analisar os princípios que se aplicam distintamente às associações
públicas:
▪ Art.165 nº1 alínea s) – reserva relativa da Assembleia da República.
Não necessitam de ser necessariamente criadas por lei parlamentar ou
decreto-lei autorizado. Podem ser criadas:
• Acto público
• Transformação de um organismo público de tipo institucional
• Acto jurídico dos seus associados
• Um acto de publicização de uma associação privada pré-
existente.
▪ Art.199 alínea d) – podem ser submetidas por lei a poderes de tutela
do Governo, porém não se concretiza a modalidade da tutela nem se
exprime a intensidade do poder. A tutela em causa denomina-se de

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administrativa e aplica-se às associações públicas profissionais (art.45


LAPP).
▪ Art.247 – as freguesias podem constituir associações para a
prossecução de interesses comuns. O art.3 da LAPP refere a
necessidade de tutela de um interesse público especial, que o Estado
não pode assegurar directamente.
▪ Art.253 – os municípios podem constituir associações e federações
para a administração de interesses comuns.
▪ Art.267 nº1 – as associações surgem como uma forma de
concretização dos princípios da desburocratização da Administração,
da aproximação de serviços às populações e da participação dos
interessados na sua gestão efectiva.
▪ Art.267 nº4 – imposição de limites à criação e funcionamento de
associações públicas, mais precisamente:
• Só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades
específicas.
• Não podem exercer as próprias funções sindicais
• Têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos
seus membros.
• Têm organização baseada na formação democrática dos seus
órgãos.
→ Natureza jurídica das associações públicas – relativamente à matéria em causa temos
uma questão principal?
o As associações públicas pertencem à categoria da administração indirecta ou
da administração autónoma? A questão é objecto de discussão doutrinal. Os
que defendem que pertence à administração indirecta refere que a diferença
face às entidades que a integram é meramente funcional, e não estrutural. A
outra parte da doutrina defende que as associações são realidades
sociologicamente distintas do Estado-comunidade e elevadas a entidades
administrativas, constituindo portanto uma manifestação de auto-
administração social, manifestando também interesses sociais específicos e
compenetrados em interesses públicos. Um exemplo da discussão em causa, é
o caso das universidades públicas, pois a primeira parte da doutrina, por se
inserir na lei-quadro dos institutos públicos, assume que pertence à
administração indirecta. Porém, o regime aplicável às entidades em causa é
um regime especial e não o tipificado na lei-quadro, daí a integração na
administração autónoma.

Tema 3.3.2: Autarquias Locais

→ A administração local autárquica não se confunde com a administração local do


Estado, visto que é uma forma de administração muito diferente. Assim, esta forma de
administração é:
o Em sentido orgânico: conjunto das autarquias locais
o Em sentido material: é a actividade administrativa desenvolvida pelas
autarquias locais

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→ A existência do art.253 CRP comprova a sua imperatividade. Porém, é importante


referir que o nº2 do artigo não comporta toda a definição de autarquia local.
o São pessoas colectivas públicas.
o São pessoas colectivas territoriais.
o Têm o fim da prossecução dos interesses próprios de certo agregado
populacional, sendo justamente aquele que reside na fracção do território
correspondente.
→ Assim, podemos extrair o conceito: são pessoas colectivas públicas de população e
território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do
território nacional e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes
da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes. É
importante referir que são pessoas colectivas públicas distintas do Estado. Neste
sentido, são entidades independentes e completamente distintas do Estado (embora
possam ser por ele financiadas, controladas e fiscalizadas).
o Território – o território autárquico é naturalmente uma parte território
Estadual, a denominamos de circunscrição administrativa (porção de
território). Qual o papel que o território desempenha relativamente às
autarquias que sobre ele assenta?
▪ Identificar a autarquia local
▪ Definir a população respectiva
▪ Delimitar as atribuições e as competências da autarquia e dos seus
órgãos, em razão do lugar
o Agregado profissional – é dele que se definem os interesses a prosseguir pela
autarquia e também porque a população constitui o substrato humano da
autarquia local. Os residentes (membros da comunidade) têm direito e
deveres relativos à autarquia local.
o Interesses comuns – são interesses que servem de fundamento à existência
das autarquias locais, as quais se formam para prosseguir os interesses
privativos das populações locais. Porém, é importante referir que por vezes o
interesse da autarquia pode coincidir com o interesse nacional.
o Órgãos representativos – são eleitos pelas eleições autárquicas, sendo
indispensáveis para a existência das mesmas.
→ Descentralização – quando nos referimos à existência de pessoas colectivas distintas
do Estado, e juridicamente separadas do mesmo, pode-se dizer que há
descentralização em sentido jurídico. Isto significa que as tarefas administrativas não
são apenas desempenhadas pela pessoa colectiva Estado. Porém, pode haver em
sentido jurídico, mas não haver descentralização em sentido político, sendo que foi o
que aconteceu no Estado Novo, pois a escolha dos órgãos era feita pelo Estado.
→ O que é o poder local? Para que este exista é necessário que algo mais para além da
auto-administração. Porém, é preciso ter em conta que este conceito não se confunde
com a administração local autárquica, nem de autarquia local, pois podem existir
autarquias locais e não existir poder local, ou seja, há um conjunto de autarquias que
não tem um poder face ao Estado. Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, só há
poder local quando as autarquias locais são verdadeiramente autónomas e têm um
amplo grau de autonomia administrativa-financeira. Portugal não tem poder local
porque as competências das autarquias locais são restritas, visto que os meios
humanos e técnicos disponíveis são escassos, bem como os recursos financeiros.

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→ A Constituição da República Portuguesa consagra o princípio da autonomia local,


porém o entendimento do mesmo tem variado conforme as épocas históricas e
conforme os regimes políticos. Antigamente, durante o Estado Liberal, a autonomia
local constituía um reduto próximo das autarquias face ao Estado, sendo que o
interesse nacional competia ao Estado, enquanto o interesse local pertencia às
autarquias locais. Porém, hoje em dia, tudo o que seja local tem de ser enquadrado
numa política pública, definida a nível nacional. Há assim um conjunto de autores que
defende o aumento dos poderes das autarquias locais, de modo a que estas possam
fazer parte das grandes orientações nacionais. Na opinião do Professor Diogo Freitas
do Amaral, Professor Jorge Pereira da Silva, Professor Luís Fábrica e Professor Tiago
Macieirinha, a concepção de autonomia-participação não é aceitável, pelo que
consideram a autonomia local como espaço de livre decisão das autarquias sobre
assuntos do seu interesse própria, não podendo ser dispensada sob pena de se atentar
contra o princípio de Estado Democrático. Assim, o quais são os direitos da autonomia
local?
o Gerirem sobre a sua responsabilidade uma parte dos assuntos públicos – art.3
nº1 Carta Europeia.
o Participarem na definição de políticas públicas nacionais que afectem os
interesses da autarquia local.
o Partilharem decisões com o Estado quando se trata de matéria relativa a
interesse de ambos.
o Regulamentar as normas relativas ao plano nacional e adaptá-las às realidades
locais.
o Art.2, art.3, art.4, art.5, art.6, art.7, art.8, art.9, art.10 e art.11 da Carta
Europeia de Autonomia Local (1985).
→ Relativamente às espécies de autarquias locais em Portugal, é importante referir que
tem havido três espécies. Devemos ter em consideração que não há hierarquia entre
autarquias locais.
o Município
o Freguesia
o Distrito – deixa de ser uma autarquia local e passa a ser considerado uma
mera circunscrição administrativa.
o É ainda importante que se prevê no futuro uma autarquia supramunicipal
designada de região.

Autarquias locais

Freguesias Municípios

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→ No que diz respeito ao regime jurídico geral das autarquias locais devemos a analisá-
lo em duas vertentes:
o Fontes:
▪ Art.235 e seguintes CRP
▪ Lei nº75/2013 ou Lei das Autarquias Locais
▪ Lei nº169/99
▪ Lei nº27/96
▪ Lei Orgânica nº1/2001
o Traços gerais:
▪ Art.236 nº4 CRP – divisão do território
▪ Art.237 CRP – descentralização
▪ Art.238 nº1 CRP – património e finanças locais
▪ Art.238 nº2 CRP – correcção de desigualdades
▪ Art.240 nº1 e nº2 CRP – órgãos dirigentes
▪ Art.240 nº3 CRP – referendo local
▪ Art.241 CRP – poder regulamentar
▪ Art.242 nº1 CRP – tutela administrativa
▪ Art.243 nº1 CRP – pessoal
▪ Art.243 nº3 CRP - apoio do Estado
▪ Princípio da reserva de lei – art.164 alínea b), l), m), n) e r) e art.165
alínea q), r) e aa) CRP.
▪ Os “autarcas” têm o seu estatuto tutelado no Estatuto dos Eleitos
Locais ou pela Lei nº29/87.
→ FREGUESIA – no que diz respeito ao conceito, a Constituição não dá qualquer noção de
freguesia, porém, a nível legal, a primeira definição estava tutelada no art.3 da Lei das
Autarquias Locais. Porém, na opinião do Professor Diogo Freitas do Amaral, não
devemos dar qualquer tipo de definição às autarquias locais, porque o conceito é
genérico e pouco característico. Por outro lado, a definição de autarquias locais é
confundível com a definição de municípios, pelo que não se deve assim adoptar. O
Professor Diogo Freitas do Amaral, Professor Tiago Macieirinha, Professor Luís Fábrica
e Professor Jorge Pereira da Silva decidem assim definir freguesia como: autarquias
locais que dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da
população residente em cada circunscrição paroquial. As freguesias têm importância,
pois devido ao desenvolvimento local das regiões, permitindo o alcance de verbas
para a dinamização das áreas em causa (gestão de equipamento sociais, assistência
social, assistência educativa e cultural).
o Evolução histórica e no Direito Comparado - em primeiro lugar, a freguesia
era uma entidade de origem eclesiástica que durante muito tempo não tinha
influência na administração civil, pelo que só em 1830 é que a situação se
alterou.
▪ Ocupação sueva a 1830
▪ 1830 a 1878 – fase de indecisões
▪ 1878 até à actualidade – a freguesia considera-se autarquia local

No Direito Comparado, os estudos são raríssimos.

o Reorganização administrativa do território das freguesias – a matéria em


causa está tutelada na Lei nº22/2012, de 30 de Maio, sendo que desta
decorreu uma extinção de freguesias, através de uma operação denominada

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por união de freguesias, que se baseia na fusão de algumas freguesias. A


extinção ocorreu devido ao número excessivo de freguesias, que dificultava a
gestão das mesmas. Assim, isto ocorreu de modo a haver um equilíbrio entre a
necessidade de redução do número de freguesias e o respeito pelo princípio
constitucional da aproximação dos serviços públicos às populações, daí a
necessidade de estabelecerem escalões ou níveis (art.9 nº1, art.6 nº1, art.6
nº2, art.6 nº3, art.8 alínea c)).
o Criação e classificação das freguesias – a Lei nº22/2012, 30 de Maio, prevê a
possível criação de freguesia. A Constituição prevê expressamente a existência
de um regime de criação, modificação e extinção de autarquias locais, pelo
que parece existir uma inconstitucionalidade por omissão, por não existir um
regime referente à criação de freguesias.
o Atribuições da freguesia – a matéria em causa está tutelada no art.7 da Lei
das Autarquias Locais, sendo que as principais atribuições, segundo o
preceito, é a promoção e a salvaguarda de interesses próprios das respectivas
populações, com o município. Para além do referido no artigo deduz-se que
dentro das atribuições se inserem a gestão e realização de investimentos e
planeamento. Analisando em diversas vertentes:
▪ Plano político – realizam o processo eleitoral
▪ Plano económico – administração dos seus bens e promovem obras
públicas
▪ Plano cultural e social – acções em matéria popular e de assistência
social

O art.131 da Lei das Autarquias Locais permite que os municípios


deleguem competências nas freguesias, através da celebração de um
contracto inter-administrativo. Este contracto é celebrado entre a Câmara
Municipal e a Junta de Freguesia, sendo necessária a assinatura da
Assembleia Municipal e da Assembleia da Freguesia.

o Órgãos das freguesias – temos dois órgãos principais: a Assembleia de


Freguesia (órgão deliberativo e representativo dos habitantes) e a Junta de
Freguesia (órgãos executivo).
▪ Assembleia de Freguesia – o art.5 da LCFA refere quantos são os
membros da Assembleia da Freguesia que varam em função do
número de eleitores recenseados em cada freguesia, sendo que estas
se reúnem ordinariamente 4 vezes por ano (art.11 nº1 Lei das
Autarquias Locais). A competência das Assembleias de Freguesia vem
regulado no art.9 e art.10 da mesma lei e segundo o art.17 da LCFA,
temos 4 funções importantes:
• Função eleitoral – a Assembleia elege a Junta de Freguesia
• Função de fiscalização – a Assembleia acompanha a actividade
da Junta, controlando e superintendendo o seu
funcionamento
• Função de orientação geral – a Assembleia deve discutir os
orçamentos e as contas, aprovar regulamentos, constituir
grupos de trabalho, lançar tributos, etc. Em causa estão os
poderes tributários e os poderes regulamentares.

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• Função decisória – decidir perante os casos concretos, não os


deixando sujeitos à competência da Junta.
▪ Junta de Freguesia – é o corpo administrativo da freguesia, sendo
constituído por um Presidente e por um número de vogais. Segundo o
art.24 da LCFA, temos três modalidades possíveis para a composição
da junta:
• Menos de 5000 habitantes – Presidente, Secretário e
Tesoureiro
• Entre 5000 e 20 000 habitantes – Presidente, Secretário,
Tesoureiro e dois Vogais
• Mais de 20 000 habitantes – Presidente, Secretário, Tesoureiro
e quatro Vogais

É um órgão de funcionamento regular (art.20 da Lei das


Autarquias Locais), pois reúne ordinariamente uma vez por mês
ou quinzenalmente, apenas se considerarem necessário. A nível da
competência, a matéria está tutelada no art.16 a art.19, bem
como no art.34 da LCFA:

• Função executiva – execução das deliberações da


Assembleia e execução das leis e regulamentos
• Função de estudo e proposta – problemas das freguesias e
proposta de soluções
• Função de gestão – gestão regular de bens, serviços,
pessoal, finanças e obras a cargo da freguesia
• Função de fomento – apoiar iniciativas sociais, culturais,
desportivas e outras que sejam de interesse para o
desenvolvimento da freguesia.
• Função de colaboração – elaboração de planos municipais
de ordenamento do território (ordenamento do território
e urbanismo) e colaborar para o bem-estar da
circunscrição administrativa

É ainda importante referir que a Junta pode exercer


competências delegadas pela Câmara Municipal devendo a
celebração do contracto ser autorizada quer pela Assembleia
Municipal, bem como pela Assembleia de Freguesia (art.131,
art.132, art.25 nº1 alínea k) e art.9 nº1 alínea g) da Lei das
Autarquias Locais). No âmbito do art.9 nº1 alínea i) e alínea j)
da Lei das Autarquias Locais, a Junta, se tiver autorização da
Assembleia, desenvolver projectos com entidades públicas,
particulares e cooperativas.

o Associações das freguesias – foi na revisão constitucional de 1997 que se


criou o conceito em causa, sendo que este, segundo a Lei das Autarquias
Locais, refere-se a associações de freguesias que são verdadeiras
associações públicas. Assim, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral,
são associações de entidades públicas. A constituição das mesmas passa
por um processo complexo que envolve a assembleia de freguesia e a

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junta de freguesia (art.108 nº1 Lei das Autarquias Locais). A criação


verifica-se por âmbito contractual da lei civil, devendo ser comunicado ao
Governo, pelo município da circunscrição em causa. Não há entraves à
excepção da mesma, porém, caso a decisão de abandonar a associação ao
fim de três anos, a contar da criação da mesma, esta perde todos os
benefícios financeiros e administrativos obtidos (art.65 nº2 Lei das
Autarquias Locais). Cabe às próprias freguesias definir os estatutos e a
composição orgânica da associação, bem como o seu modo de
funcionamento. Assim, tal como referido no art.109 da Lei das Autarquias
Locais, cada associação de freguesias tem estatutos próprios e devem
incorporar os elementos tipificados no preceito. É ainda importante referir
que as associações em causa estão sujeitas ao regime de tutela
administrativa nos mesmos termos que as autarquias locais, e enquanto
pessoas colectivas de direito público, regem a sua actividade pelo Direito
Administrativo.
▪ Nota: as associações de freguesias são estruturas de cooperação,
enquanto a Associação Nacional de Freguesias é uma associação
de direito privado, com o intuito de representar e reivindicar as
freguesias que a integram, junto das diversas entidades, tal como
o Governo.
o As freguesias e as comissões de moradores – primeiramente
denominavam-se de organizações populares de bens e representavam o
máximo de descentralização dos poderes públicos, sendo que nestas
organizações se espelhava a energia criadora de movimentos populares de
massas, característicos da Revolução. Após o 25 de Abril, estas iniciaram
um processo de decadência chegando ao ponto de o legislador ordinário
nunca ter tutelada as entidades em causa. Na revisão de 1989 foram
eliminadas da Constituição. Neste sentido, as comissões de moradores
podem ser definidas como meras entidades que agrupam um conjunto de
moradores de um barro, de um loteamento urbano, de uma rua, ou até só
de um prédio, com vista à defesa e à promoção dos interesses comuns aos
residentes na respectiva área. Estas organizações não fora convertidas em
mini-freguesias, pois, segundo o art.248 CRP, estas não podem exercer
poderes de autoridade (vide art.263 a art.265 CRP). Porém, a Constituição
remete para a lei ordinária a definição do regime jurídico das organizações
de moradores, o que não é aceitável pela doutrina portuguesa, pois estas
seriam benéficas na prossecução de tarefas concretas que as câmaras
municipais e as juntas de freguesia, tantas vezes desprezam.

→ MUNICÍPIO – a Constituição de 1976 não continha uma versão clara de município,


apenas tutelando que os municípios eram os concelhos existentes, previstos na
Constituição. O preceito em causa foi revogado em 1982, por não contribuir em nada.
Posteriormente, com a Lei das Autarquias Locais (1977), surge uma definição: “
município é a pessoa colectiva territorial, dotada de órgãos representativos, que visa a
prossecução de interesses próprios da população na respectiva circunscrição”.

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Todavia, a definição apresentada não fazia referência a um dos aspectos mais


significativos de município, o facto de ele próprio constituir uma pessoa colectiva
pública. É ainda importante referir a noção desenvolvida no Código Administrativo de
1936-40: “concelho é o agregado de pessoas residentes na circunscrição municipal,
com interesses comuns prosseguidos por órgãos próprios”. A última lei a referir, é a Lei
das Autarquias Locais (2013), que não contém uma definição de autarquias locais.
Nesta óptica, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, município é a autarquia
local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na
circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos. Ao incluir a
expressão autarquia local, é implícito a caracterização de município enquanto pessoa
colectiva pública. Ao referir a circunscrição de concelhia, permite a distinção de
freguesia.
o Importância prática – o município é sem dúvida a mais importante espécie de
autarquias locais em diversas ópticas:
▪ Internacionalmente – é o único tipo de autarquia que não tem
existência universal, no mundo democrático.
▪ Historicamente – provém antes da fundação de Portugal, tendo-se
mantido na nossa organização administrativa desde então.
▪ Politicamente – é no município que se estrutura e pratica a
democracia local
▪ Economicamente – a Lei das Autarquias Locais estabelece os princípios
a que se deve obedecer a transferência de um vasto conjunto de
atribuições e competências para as autarquias, reforçando a
importância socioeconómica da administração municipal.
▪ Administrativamente – os municípios empregam mais de 50 mil
funcionários públicos.
▪ Financeiramente – a administração municipal tende a movimentar
uma percentagem cada vez mais significativa do total das finanças
públicas, bem como a ser investida em poderes tributários alargados,
por força da necessidade de fazer face ao número crescente de
atribuições que o Estado para si transfere.
▪ Juridicamente – o Direito Administrativo começou por ser um direito
municipal, que todos os códigos administrativos portugueses, têm sido
leis de administração municipal.
▪ Doutrinariamente – é inegável que ao nível municipal se jogue com a
concepção de Estado, Democracia e do Poder vigente em dado
momento de uma sociedade, surgindo assim conceitos como
centralização e descentralização.
o Natureza jurídica – Almeida Garrett e Henriques Nogueira foram alguns dos
defensores do município, porém o mais importante foi Alexandre Herculano,
que defendia que a descentralização era a melhor aposta. A sua concepção é
concepção jusnaturalista do município. Porém, na opinião do Professor Diogo
Freitas do Amaral, nem todas as conclusões de Alexandre Herculano ou de um
Almeida Garrett se referem ao municipalismo.
o Criação, extinção e modificações de municípios – anteriormente, a matéria
vinha regulada no art.7 e no art.11 do Código Administrativo, tutelando que
só podiam ser alteradas por lei, não sendo permitidas anexações temporárias.
Porém, os preceitos em causa estão revogados. A Constituição de 1976, com a

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revisão de 1982, veio determinar o regime em causa, bem como o estatuto


(art.167 alínea n) e art.168 nº1 alínea s)). Todavia, a situação só ficou
esclarecida com a Lei nº11/82 de 2 de Junho, que resolveu a questão,
referindo que compete à Assembleia da República, legislar sobre a matéria em
causa. Esta lei, foi revogada pela Lei nº22/2012 de 30 de Maio, sendo que é
ainda importante referir que se manteve, no que diz respeito à criação de
municípios, a Lei nº142/85 de 18 de Novembro.
o Atribuições municipais – problemas:
▪ Problema de jure condendo - a questão é saber quais devam ser as
atribuições do município. O problema em causa é que estas se podem
colocam em dois planos distintos: jure condendo (plano político do
legislador) e jure condito (plano jurídico do legislado). No primeiro
plano, a questão torna-se complexa, uma vez que depende das opções
políticas fundamentais, ou seja, se as políticas são mais ou menos
descentralizadas. Actualmente temos duas tendências opostas: a
centralização económica e a descentralização administrativa, sendo
que a primeira resulta da centralização das responsabilidades do
Estado, mais concretamente do Governo, tendo a ideia como origem,
os sistemas socialistas. Porém, por outro lado, há uma maior
tendência descentralizadora proveniente do conceito de democracia,
da ideia de participação dos cidadãos na vida política e do princípio da
subsidiariedade. Esta última visão está tutelada na lei no âmbito do
art.237 nº1 da Lei das Autarquias Locais. Contudo, o problema
continua em aberto, visto que depende, tal como referido das políticas
escolhidas.
▪ Problema de jure condito – devemos entender que o legislador pode
seguir um de três critérios para definir as atribuições dos municípios:
• Sistema da cláusula geral – consiste em lei definir numa
fórmula sintética e abstracta quais as atribuições do
município, deixando-as depois à concretização prática da
administrativa, e em caso de dúvida, aos tribunais.
• Sistema de enumeração taxativa – a lei enuncia de forma
expressa e detalhada todas e cada uma das atribuições dos
municípios, ficando entendido que a enumeração legal é
taxativa, sendo que nenhuma outra atribuição pode ser
considerada municipal, para além das expressas na lei.
• Sistema misto – consiste em a lei fazer uma enumeração
exemplificativa das principais atribuições, rematando e
completando esse elenco com uma cláusula geral, ou seja, a
lei pormenorizará detalhadamente um certo número de
atribuições municipais e depois, incluirá as que forem do
interesse município.

Quais são assim as atribuições dos municípios? Segundo o art.23


nº2 da Lei das Autarquias Locais, temos:

• Equipamento rural e urbano


• Energia
• Transportes e comunicações

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• Educação
• Património, cultura e ciência
• Tempos livres e desporto
• Saúde
• Acção social
• Habitação
• Protecção civil
• Ambiente e saneamento básico
• Defesa do consumidor
• Promoção do desenvolvimento
• Ordenamento do território e urbanismo
• Polícia municipal
• Cooperação externa
o Transferência de competências dos órgãos do Estado para os órgãos do
município – nos termos da Lei das Autarquias Locais a transferência de
competências concretiza-se através de dois elementos: por via legislativa e por
delegação de competências.
▪ Transferência legal de competências – esta ocorre por acto legislativo
(art.114), sendo que isto ocorre de forma definitiva e universal. Além
da transferência de competências, a lei deve prever expressamente os
recursos humanos, patrimoniais e financeiros necessários e suficientes
ao exercício pelos órgãos autárquicos das competências transferidas,
tendo em conta as fontes de financiamento (art.115). Todavia, a
transferência não pode ocorrer antes de o Estado ter certezas de que
isto não vai contribuir para um aumento da despesa pública global,
promovendo ganhos de eficiência e eficácia (art.115 nº2 alínea a), b) e
c)).
▪ Delegação de competências – transferência de competências assente
num acordo de vontade (art.116 e seguintes). Assim, temos que a
delegação se funde através da celebração de um contracto inter-
administrativo (art.120 nº1), cujo conteúdo, deve integrar uma
referência aos recursos humanos, patrimoniais e financeiros. Aplica-se
subsidariamente o disposto à negociação, celebração e execução o
previsto no Código de Procedimento Administrativo (art.120 nº2).
• Natureza – são verdadeiros contractos administrativos,
porém, apesar da epígrafe se referir à delegação de
competências é importante referir que não estamos perante
uma propriamente dita, pois temos um acordo de vontades
entre o delegante e o delegado.
• Objecto – a delegação pode apenas ocorrer em relação às
competências delegáveis, previamente fixadas por lei (art.124
nº2). Assim, é o legislador que determina quais as
competências que o Governo irá delegar aos órgãos das
autarquias locais.
• Posição das partes – a delegação de competência de fonte
contratual não atribui ao órgão delegante poderes de controlo
sobre o exercício da competência delegada, tal como sucede

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na figura da delegação de poderes. Porém, trata-se de uma


delegação horizontal, no sentido em que o detentor originário
da competência não pode interferir no modo como ela é
exercida, após a celebração do contracto.
• Duração – o período de vigência coincide com a duração do
mandato do Governo que o subscreveu, salvo em casos
excepcionais (art.126 nº1) e considera-se renovado após a
tomada de posse do novo Governo (art.126 nº2).
• Cessação – os contractos podem cessar pelo decurso do
tempo, bem como por revogação, no caso de acordo mútuo
das partes, por resolução no caso de incumprimento do
contracto, ou por razões de interesse público (art.123 nº2, nº4
e nº5). Todavia, a cessação do contracto não pode originar
quebra ou descontinuidade da prestação do serviço público
(art.123 nº7).
o Órgãos do município em geral – as autarquias locais são órgãos
representativos (art.235 nº2 CRP) das populações locais residentes no
território da autarquia. Assim, diz-se que o órgão de uma pessoa colectiva e
território é representativo quando esse órgão, tendo sido eleito livremente
pela população residente, emana democraticamente desta e traduz os seus
pontos de vista, defende os seus interesses, actua em nome e por conta dessa
população. É ainda importante ter em consideração no âmbito do art.239, a
respeito das autarquias locais, a distinção entre órgãos deliberativos e órgãos
executivos. Os primeiros são os órgãos que tomam as grandes decisões de
fundo e marcam a orientação ou definem o rumo a seguir pela entidade a que
pertencem, enquanto os órgãos executivos são os que aplicam essas
orientações gerais no dia-a-dia, encarregando-se da gestão corrente dos
assuntos compreendidos nas atribuições da pessoa colectiva. O município é
órgão deliberativo a Assembleia Municipal, enquanto os órgãos executivos são
a Câmara Municipal e o Presidente da Câmara.
▪ Assembleia Municipal - é o órgão deliberativo do município, pelo que
funciona como parlamento municipal.
• Composição – a composição é mista, como tutelado no
art.251 CRP, ou seja, não é toda a Assembleia Municipal eleita
de forma directa, sendo em parte constituída por membros
por inerência (Presidentes das Juntas de Freguesias). Todavia,
o número de membros directamente eleitos pela população
não pode, ser inferior ao dos Presidentes das Juntas de
Freguesia, pois a norma visa assegurar que a vontade da
população prevalece face aos membros designados por
inerência. Assim, a mesa da Assembleia Municipal é
constituída por um Presidente e dois secretários, enquanto os
restantes são os deputados municipais.
• Funcionamento – segundo o art.27 da Lei das Autarquias
Locais, a Assembleia Municipal reúne em cinco sessões
ordinárias anuais. Destas 5, interpretando o nº2 do artigo,
concluímos que há duas que têm agenda pré-fixada na lei,
sendo que uma tem o intuito apreciar o inventário dos bens,

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direitos e obrigações patrimoniais, enquanto a outra diz


respeito a aprovação de propostas do plano de actividades e
do orçamento.
• Competência – não desempenha funções executivas nem de
gestão, mas antes funções próprias, tuteladas no art.25 da Lei
das Autarquias Locais.
o Função de orientação geral do município – aprovar o
programa anual de actividades, bem como o
orçamento para o ano seguinte.
o Função de fiscalização da Câmara Municipal –
aprovação de moções de censura
o Função de regulamentação – aprovar regulamentos,
entre os quais, as posturas municipais
o Função tributária – estabelecer impostas e taxas a que
os municípios ficam sujeitos
o Função de decisão superior – acerca das matérias mais
importantes da vida do município.
▪ Câmara Municipal – é o órgão colegial do tipo executivo a quem está
atribuída a gestão permanente dos assuntos municipais, sendo o corpo
administrativo.
• Composição – o órgão é directamente eleito pela população.
O art.57 da Lei de Competências de Freguesias e Autarquias
refere que temos o Presidente da Câmara e os vereadores. O
Presidente é o primeiro candidato da lista mais votada, sendo
que a eleição deste não se separa dos restantes elementos da
Câmara. Porém, segundo o art.59 da mesma lei, o Presidente
pode por um conjunto de razões tuteladas no preceito, não
exercer o cargo durante 4 anos. O número de vereadores é
variável conforme a dimensão do município, sendo que são
previstas 6 hipóteses, segundo o art.57 nº2 da LCFA:
o Município de Lisboa – 16
o Município do Porto – 12
o Municípios com mais 100 000 eleitores – 10
o Municípios com mais de 50 000 e menos de 100 000
eleitores – 8
o Municípios com mais de 10 000 até 50 000 eleitores –
6
o Municípios com 10 000 ou menos eleitores – 4

A lei prevê também a categoria de vereadores a tempo


inteiro, que compensa a falta de Vice-Presidente (art.58
LCFA). Sendo que cabe ao Presidente, face a estes
vereadores, decidir o seu número e os seus limites, bem
como as suas funções.

• Funcionamento – a Câmara Municipal está em sessão


permanente, art.40 nº1 da Lei das Autarquias Locais.
• Competência – o art.33 da Lei das Autarquias Locais refere 5
funções principais:

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oFunção preparatória e executiva – a Câmara prepara


as deliberações da Assembleia Municipal, executando-
as.
o Função consultiva – a Câmara emite parecer sobre
projectos de obras não sujeitos a licenciamento
municipal e participa, nos termos da lei, em órgãos
consultivos de entidades da administração central.
o Função de gestão – a Câmara gere o pessoal, os
dinheiros e o património do município, dirigindo os
serviços municipais.
o Função de fomento – a Câmara apoia, exclusiva ou
conjuntamente outras entidades, o desenvolvimento
de actividades de interesse municipal e de natureza
social, cultural, desportiva, etc.
o Função de decisão – toma todas as decisões de
autoridade que a lei lhe confia.
▪ Exercício colectivo pela Câmara, reunida em
colégio.
▪ PORÉM, há excepções: art.34 nº1, art.9 nº1
alínea g), art.25 nº1 alínea k), art.131, art.132
e art.133 da Lei das Autarquias Locais
▪ Presidente da Câmara – a Constituição, para além do art.250, não faz
muitas referências ao mesmo, pelo que muitas vezes se pensou que o
órgão em causa não seria um verdadeiro órgão municipal. Porém, a
situação altera-se com o aparecimento do art.35 da Lei das Autarquias
Locais, sendo um órgão de vasta competência executiva.
• Competência – tal como tutelado no artigo acima enunciado
temos:
o Função presidencial – convocar e presidir as reuniões
da Câmara e representar o município.
o Função executiva – cabe-lhe executar as deliberações
tomadas pela própria Câmara.
o Função decisória – compete-lhe dirigir e coordenar os
serviços municipais e resolver os problemas, que a lei
lhe confia
o Função interlocutória – cumpre ao Presidente da
Câmara fornecer informações aos vereadores e à
Assembleia Municipal, bem como remeter a esta toda
a documentação comprovativa da actividade do
Município.
• Para além da competência própria, pode exercer a
competência delegada nos termos do art.34 nº1 da Lei das
Autarquias Locais.
• Nota: a questão em causa é saber se o Presidente da Câmara é
ou não além de órgão do município, simultaneamente órgão
do Estado. A doutrina tem vindo a alterar as opiniões ao longo
do tempo, sendo que na actualidade, o Presidente da Câmara
deixou de ser magistrado administrativo e representa apenas

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os munícipes, como órgão do município. Porém, por outro


lado, não foi recriada a figura do administrador do concelho,
ou qualquer outra semelhante, pelo que na actualidade, não
há nenhum magistrado administrativo ao nível da
circunscrição municipal.
o Serviços municipais – são os responsáveis pela preparação e execução das
decisões. Neste sentido não dispõem de autonomia e são directamente
geridos pelos órgãos municipais principais. A matéria em causa hoje em dia é
regulada DL nº305/2009 de 23 de Setembro que reconhece uma grande
margem de autonomia aos municípios para definir a estrutura e as atribuições
dos respectivos serviços. Estes são criados pela Assembleia Municipal sob
proposta da Câmara Municipal (art.25 nº1 alínea m) da Lei das Autarquias
Locais). É ainda importante referir a polícia municipal responsável pela matéria
de fiscalização do cumprimento das normas municipais e nacionais, de
aplicação efectiva das decisões municipais e vigilância de espaços públicos e
equipamento municipais, bem como da regulação do trânsito, sendo que a
matéria em causa está tutelada na Lei nº19/2004 de 20 de Maio.
▪ Serviços municipalizados – estão integrados na pessoa colectiva
município apesar de não serem dotadas de personalidade jurídica,
pelo que são empresas públicas municipais. A matéria em causa está
tutelada na Lei nº50/2012 de 31 de Agosto, sendo que segundo o
art.2 são responsáveis pela actividade empresarial. Os serviços
municipalizados são criados por deliberação da Assembleia Municipal,
competindo-lhe também fiscalizar a sua actividade (art.25 nº1 alínea
n) e art.25 nº2 alínea a) da Lei das Autarquias Locais). Os serviços são
assim responsáveis pelo abastecimento público de água, saneamento
das águas residuais, distribuição de energia eléctrica, etc. A gestão
destes serviços cabe a um conselho composto por um Presidente e por
dois vogais, sendo que o mandato destes membros não é remunerado
e coincide com o mandato da Câmara Municipal. Este conselho de
administração pode delegar a orientação técnica e a direcção
administrativa dos serviços de um director delegado, salvo nas
matérias que são da sua exclusiva competência (art.12 nº3 e art.15
nº1 da Lei nº50/2012/RSEL).
▪ Empresas públicas locais – a última lei (RSEL) é também a que tutela a
matéria em causa, bem como das empresas municipais,
intermunicipais e metropolitanas. As empresas locais são pessoas
colectiva de direito privado de tipo societário, em que a entidade
pública participante exerce uma influência dominante, sendo que esta
pressupõe requisitos (art.19 nº1 RSEL):
• Detenção da maioria do capital ou direitos de voto
• Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do
órgão de gestão, de administração e fiscalização
• Qualquer outra forma de controlo de gestão

As empresas locais têm sempre natureza jurídico-privada, sendo


sempre empresas privadas. O art.22 da RSEL permite aos
municípios a criação deste tipo de empresas, sendo que só podem

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ser criadas se o objectivo social exclusivo consistir em actividades


de interesse geral ou na promoção do desenvolvimento local e
regional, estando proibida a constituição para a prossecução de
fins de natureza exclusivamente administrativa ou mercantil
(art.20 nº1 RSEL). Desta forma, estão sujeitas a um princípio de
tipicidade do seu objecto. Neste sentido, consoante o objecto
podemos ter:

• Empresas locais de gestão e serviços de interesse geral –


art.45 RSEL
• Empresas locais de promoção do desenvolvimento local e
regional – art.48 RSEL

A distinção é relevante, pois nos termos da lei, só de forma


excepcional é que os municípios podem constituir e participar
no último género de empresas locais. A competência e a
estrutura orgânica está tutelada no art.25 nº1 e seguintes
RSEL.

o Associações de municípios – o hábito de associação dos municípios é antigo,


sendo que o faziam, primeiramente, para obter determinadas concessões do
poder central, e posteriormente, para administrar bens ou direitos comuns
que conviessem manter. O que são assim as associações de municípios?
Agrupamentos de municípios para a realização conjugada de interesses
específicos comuns, sendo que temos dois tipos:
▪ Associações que têm personalidade jurídica e constituem uma pessoa
colectiva diferente dos municípios agregados.
▪ Associações sem personalidade jurídica mas que representam apenas
uma modalidade de coordenação entre municípios.
o A organização das grandes cidades – os problemas das grandes cidades
surgiram primeiramente em Lisboa, sendo que têm uma natureza não só
política, mas também de alcance de eficiência devido à dificuldade de
organização face à densidade populacional.
▪ A organização das áreas metropolitanas – estas são o conjunto
formado pela grande cidade e pelos núcleos populacionais suburbanos
ou satélites. Estas formam-se devido à concentração excessiva nas
cidades e às consequências negativas provenientes do fenómeno,
como a sobrelotação, o trânsito, poluição, rendas elevadas, etc. Assim,
e de modo a que haja eficiência e equilíbrio, devem organizar-se infra-
estruturas que permitam a ligação do centro à periferia. Em relação ao
problema de organização em causa, temos três sistemas possíveis:
• Sistema de anexação de pequenos municípios suburbanos
pelo município da grande cidade – a grande cidade ao
expandir-se absorve no seio dos municípios, sendo que foi o
que aconteceu por exemplo com os Olivais.
• Sistema da associação obrigatória de municípios – impõe-se a
associação do município da grande cidade com o município
limítrofe – Alemanha e França.

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• Sistema da criação de uma autarquia supramunicipal - é criada


uma nova autarquia superior a qual engloba e substitui a
grande cidade e os municípios e os seus arredores – Itália e
Inglaterra.

A entrada em vigor da Lei das Autarquias Locais veio redefinir os


modelos de cooperação intermunicipal, assente em duas
entidades intermunicipais: as áreas metropolitanas e as
comunidades intermunicipais.

▪ As áreas metropolitanas e as comunidades intermunicipais - A Lei


das Autarquias Locais prevê dois tipos de entidades intermunicipais
para a prossecução de fins gerais: a área metropolitana e a
comunidade intermunicipal, sendo que ambas representam formas de
cooperação intermunicipal exclusivas, em que se trata de municípios
ligados territorialmente e em que a sua área geográfica de actuação
corresponde às NUTS III. Podemos assim concluir que temos núcleos
com uma grande densidade populacional, enquanto outros apenas
pouco mais de 100 mil habitantes. Ainda assim, é importante referir
que há diferenças entre ambos, sendo que as comunidades
intermunicipais têm um carácter voluntário, enquanto as áreas
metropolitanas têm um carácter legal.
• Criação – as áreas metropolitanas são as tuteladas na lei
(art.66 nº1 da Lei das Autarquias Locais). A lei fixa
previamente os municípios habilitados a integrar as áreas de
Lisboa e do Porto. A comunidade em causa constitui-se por
contracto, nos termos da lei civil, cabendo às câmaras
municipais decidir a sua instituição e aos respectivos
presidentes outorgarem o contracto, que define os estatutos
da entidade. A eficácia do acordo depende da aprovação pelas
assembleias municipais dos municípios envolvidos (art,60 nº1,
nº2 e nº3 da Lei das Autarquias Locais). As comunidades
intermunicipais para se formarem temos de ter ou 5
municípios ou um conjunto de 85 000 habitantes, sendo que a
partir do momento em que está instituída qualquer município
pode integrá-la, mediante deliberação da Câmara Municipal,
aprovada pela Assembleia Municipal (art.80 nº4 da Lei das
Autarquias Locais).
• Atribuições – existe uma coincidência quase total entre as
atribuições pertencentes a cada uma das entidades (art.67 e
art.81 da Lei das Autarquias Locais):
o Funções de planeamento da estratégia de
desenvolvimento económico, social e ambiental do
respectivo território.
o Função de articulação dos investimentos municipais
o Funções de participação na gestão dos programas de
apoio ao desenvolvimento regional

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o Funções de articulação dos municípios com os serviços


da Administração Central relativamente às redes de
serviços públicos
o Estas entidades podem ainda exercer competências
transferidas pelo Estados e são delegadas pelos
municípios que as integram, através da celebração de
contractos de delegação de competências (art.67 nº3
e art.81 nº3 da Lei das Autarquias Locais).
• Órgãos – no caso das áreas metropolitanas a lei prevê três,
sendo que estes assumem três funções distintas: um é
deliberativo, outro executivo e o último é consultivo.
o Conselho metropolitano – é constituído pelos
Presidentes das Câmaras que a integram (art.69 nº2 e
nº3 da Lei das Autarquias Locais). Por ser um órgão
de natureza deliberativa compete-lhe, no âmbito do
art.71 da Lei das Autarquias Locais, definir e aprovar
as opções políticas estratégicas, aprovar o orçamento
e o plano de acção, bem como fiscalizar a actividade
da comissão. É ainda importante referir que têm a
competência de regulamentar.
o Comissão executiva metropolitana – é constituída pelo
primeiro secretário e por mais quatro secretários
(art.73 nº2 da Lei das Autarquias Locais). O processo
de nomeação e eleição (art.74 da Lei das Autarquias
Locais) é complexo. Este consiste numa eleição em
todas as assembleias municipais que tem de reunir no
mesmo dia e à mesma hora, sendo que a lista
vencedora necessita da maioria dos votos favoráveis.
A nível de competências (art.76 da Lei das Autarquias
Locais) competem-lhes a execução do plano e
orçamento, o cumprimento das deliberações do
Conselho metropolitano e a direcção de serviços
metropolitanos.
o Conselho estratégico – é um órgão de natureza
consultiva constituído por representantes das
instituições, entidades e organizações com relevância
e intervenção no domínio dos interesses
metropolitanos, cuja designação cabe ao conselho
metropolitano (art.78 da Lei das Autarquias Locais).

No caso das comunidades intermunicipais, a lei prevê a


existência de quatro órgãos:

o Assembleia intermunicipal – é constituída por


membros de cada assembleia municipal que
integram a comunidade intermunicipal (art.83 nº1
da Lei das Autarquias Locais). A eleição ocorre em
cada assembleia municipal e nela só participam os
membros eleitos directamente (art.83 nº2 e nº3

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da Lei das Autarquias Locais). A nível de


competências cabe-lhes aprovar as opções do
plano e orçamento, apreciar o inventário de bens,
direitos e obrigações patrimoniais e apreciar e
votar os documentos de prestações de contas.
o Conselho intermunicipal – é constituído pelos
Presidentes das Câmaras que integram as
comunidades intermunicipais (art.88 nº1 da Lei
das Autarquias Locais). O Conselho é composto
por um presidente e dois vice-presidentes.
Compete-lhes no âmbito do art.90 da Lei das
Autarquias Locais definir e aprovar as opções
políticas e estratégicas da comunidade
intermunicipal e acompanhar a fiscalização da
actividade do secretário executivo municipal.
Detêm ainda o poder de aprovar regulamentos.
o Secretariado executivo municipal – é constituído
pelo primeiro secretário e dois secretários
intermunicipais (art.93 da Lei das Autarquias
Locais). Os membros são eleitos pela Assembleia
Intermunicipal, como tutelado no art.94 da Lei das
Autarquias Locais. A nível de competências, art.96
da Lei das Autarquias Locais, devem executar as
opções do plano e orçamento, assegurar o
cumprimento das deliberações intermunicipais e
dirigir os serviços.
o Conselho estratégico para o desenvolvimento – é
um órgão de natureza consultiva, sendo
constituído por representantes das instituições,
entidades e organizações com relevância na
comunidade intermunicipal (art.78 da Lei das
Autarquias Locais). O seu regime de
funcionamento está tutelado no art.104 da Lei das
Autarquias Locais.

As semelhanças entre as áreas metropolitanas e as


comunidades intermunicipais, estão tuteladas no
art.102 da Lei das Autarquias Locais.

• Tutela – as entidades intermunicipais estão sujeitas a tutela


administrativa do Governo, nos mesmos termos que as
autarquias locais (art.64 da Lei das Autarquias Locais).

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Tema 3.3.3: Administração Regional Autónoma

→ As regiões autónomas dos Açores e da Madeira são pessoas colectivas de direito


público, de população e território, que pela Constituição dispõe de um estatuto
político-administrativo privativo e de órgãos de governo próprio democraticamente
legitimados, com competências legislativas e administrativas, para a prossecução dos
seus fins específicos.
→ Deste modo, no âmbito do art.6 da CRP, concluímos que o país é um Estado unitário,
que respeita a sua organização e funcionamento de um regime insular. É ainda
importante referir que à luz do art.225 CRP, que são estabelecidos fundamentos, fins e
limites da autonomia político-administrativa:
o Fundamentos da autonomia
o Fins a prosseguir – desenvolvimento económico-social, participação
democrática dos cidadãos, etc.
o Limites – à integridade da soberania do Estado e ao respeito pela Constituição.
→ Tal como estudado em Fundamentos do Direito Público, existem duas formas de
Estado: os compostos e os unitários. Portugal é um Estado unitário tal como tutelado
na Constituição. Todavia, é mais correctamente um Estado unitário regional, sendo
parcial e homogéneo, compreendendo apenas duas regiões autónomas, os Açores e a
Madeira. As Regiões Autónomas são dotadas por força da Constituição de um estatuto
político administrativo específico, tendo também órgãos de governo próprio, dotados
de poderes administrativo e político-legislativos próprios.
→ O sistema de governo regional – os órgãos próprios são a Assembleia Legislativa e o
Governo Regional (art.231 CRP), sendo que se acrescenta o terceiro, inserido no
Governo Regional, não estando incluído na Constituição enquanto órgãos próprio. Este
é o Representante da República (art.230 CRP). A Assembleia é eleita por sufrágio
universal directo e secreto, dos cidadãos residentes no arquipélago e de acordo com o
princípio de representação proporcional, sendo o Presidente da República o
responsável por marcar as eleições (art.133 alínea b) e alínea j) CRP). Ao
Representante da República cabe nomear o Presidente do Governo Regional de acordo
com os resultados eleitorais (art.231 nº4 e nº5 CRP), sendo que após o Governo estar
formado, este toma posse perante a Assembleia. A manutenção das funções do
Governo Regional não depende da vontade do Representante, mas sim da Assembleia
através de amplos poderes de fiscalização e da sua actividade. A subsistência depende
também do Presidente da República, uma vez que o poder de dissolução da
Assembleia implica a realização de novas eleições.
o Representante da República – figura anteriormente denominada de Ministro
da República, sendo que com a revisão constitucional de 2004 surge este novo
órgão constitucional. Este é livremente nomeado pelo Presidente da
República, bastando a simples auscultação do Governo e não dispondo de
qualquer competência de natureza administrativa, desenvolvendo a sua
actividade exclusivamente no âmbito da função política do Estado.
o Assembleia Legislativa – eleitas por sufrágio universal directo e secreto por
um período de 4 anos. Os eleitores são todos os cidadãos recenseados no
Açores ou na Madeira. Dentro dos estatutos dos deputados destacam-se os
seguintes:
▪ Apresentar projectos de decreto legislativo regional
▪ Apresentar propostas de resolução

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▪ Apresentar moções
▪ Requerer do Governo Regional informações e publicações oficiais
▪ Formular perguntas ao Governo Regional sobre quaisquer actos deste
ou da Administração Pública Regional
▪ Provocar debates na sessão legislativa

No respeitante às competências, desenvolvem uma função legislativa,


política e administrativa, sendo que é na última função que nos vamos
focar (art.227 nº1 alínea d) e art.232 nº1 CRP). A Assembleia é a única que
pode regulamentar a legislação nacional aplicável nas regiões. Neste
âmbito, temos uma diferença face à República, visto que o exercício da
função legislativa é atributo exclusivo dos parlamentos regionais,
enquanto a função administrativa é partilhada, embora com quotas
desiguais entre a Assembleia e o Governo. O art.227 CRP refere-se aos
poderes das Regiões Autónomas, enquanto o art.232 CRP traduz as
competências reservadas à Assembleia. Os Estatutos Político
Administrativos da Madeira e dos Açores dividem o poder legislativo em
quatro grupos diferentes: político, legislativo, fiscalização e regulamentar.

o Governo Regional – é definido como o órgão executivo de condução de


política regional e o órgão superior da administração pública regional. Este é
formado em função dos resultados eleitorais para a assembleia legislativa.
Assim, após as eleições, o Representante da República ouve os partidos
representados na Assembleia e considerando a composição parlamentar,
nomeia um novo Presidente do Governo Regional, que sob proposta deste, se
nomeiam os restantes membros do Governo Regional. Até o plano orçamental
ser aprovado pela Assembleia, o Governo apenas exerce funções relacionadas
com a gestão corrente dos assuntos públicos. Após a aprovação, torna-se
responsável a nível político pela Assembleia, controlando tanto a sua própria
subsistência e podendo provocar a sua demissão. Porém, naturalmente que a
eficácia de mecanismos de responsabilização política que podem levar à
demissão regional é muito reduzida, pois o partido político que formou o
Governo dispõe de maioria absoluta na Assembleia (quase sempre). Todavia,
isto não implica que o Governo não tenha de prestar declarações perante a
Assembleia, sendo que os deputados da oposição, controlam de forma
sistemática a sua actividade. No respeitante à estrutura e organização interna,
o art.231 nº6 CRP refere que a matéria em causa é de exclusiva competência
do Governo, pois são normas referentes à organização e funcionamento do
próprio do Governo (lei orgânica do Governo Regional). Assim, a nível de
órgãos temos o Presidente, o Vice-Presidente, seis Secretários Regionais (estão
responsáveis por um secretaria regional) e um único Sub-secretário Regional.
No respeitante às competências, os seus poderes estão elencados no art.227
nº1 e seguintes CRP, referindo poderes materialmente legislativos e outros.
Porém, interessa-nos aqui referir quais os poderes de natureza estritamente
administrativa:
• Regulamentar a legislação nacional e as leis emanadas dos
órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo
poder regulamentar

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• Exercer o poder executivo próprio – as restantes alíneas


surgem para complementar a competência.
• Administra e dispor do seu património e celebrar os actos e
contractos que tenham interesse
• Dispor das receitas fiscais cobradas e geradas, bem como de
uma participação nas receitas tributárias do Estado e de
outras receitas que lhe sejam atribuídas e afectá-las às suas
despesas
• Exercer poder de tutela sobre as autarquias locais
• Superintender os serviços, institutos públicos e empresas
públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade
exclusiva ou predominantemente na região

Os poderes são assim bipartidos entre a Assembleia, que cabe


exclusivamente regulamentar a legislação nacional que se aplique
nos territórios insulares e que não reserve para o Governo da
República a elaboração dos regulamentos necessários à sua
aplicação. Ao Governo compete regulamentar os decretos
legislativos regionais, bem como aprovar decretos contendo a sua
própria orgânica (os regulamentos do Governo traduzem uma
forma de decreto regulamentar regional, ficando por isso sujeitos
à assinatura do Representante da República).

→ O poder executivo do Governo Regional – o que significa terem poder executivo


próprio? Nos termos do art.16 e art.90 do Estatuto dos Açores e do art.7 nº do
Estatuto da Madeira, no âmbito das competências dos órgãos regionais, a execução
dos actos legislativos, no território da Região é assegurada pelo Governo Regional.
Daqui podemos retirar três preceitos:
o Compete aos Governos Regionais aplicar toda a legislação emanada pelas
Assembleias Legislativas das suas regiões, sem qualquer excepção.
o Deduz-se que cabe ainda ao Governo aplicar nos respectivos territórios
insulares uma parte da legislação emanada pelos órgãos de soberania.
o Haverá matéria em que a competência para executar a legislação nacional terá
de pertencer ao Governo da República em todo o território nacional, também
nos arquipélagos dos Açores e Madeira.

Porém, nenhum dos estatutos exprime verdadeiramente o âmbito das


competências dos órgãos regionais, no tocante à execução da legislação nacional.
Assim, a determinação do conteúdo do poder executivo próprio das regiões
autónomas tem de ser feita pelo legislador ordinário caso a caso, matéria a
matéria, lei a lei, decreto a decreto, procurando encontrar uma solução
equilibrada à luz dos princípios constitucionais que presidem às relações entre o
Estado e as Regiões Autónomas, mais concretamente dos princípios da unidade do
Estado, da descentralização, subsidiariedade, cooperação entre órgãos de
soberania e órgãos de Governo próprio. É assim importante concluir que a
Constituição estabelece uma repartição de competências executivas entre o
Governo da República e os Governos Regionais, mas a linha é muito ténue.

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→ Relações entre o Estado e as Regiões Autónomas – não se encontram sujeita a um


poder de tutela administrativo do Estado. O art.229 nº4 CRP reflecte uma
possibilidade de acordo e cooperação entre o Governo Regional e o Governo da
República. Assim, há uma delegação de competências. No âmbito da reserva executiva
do Governo da República, a delegação não é constitucionalmente admissível, sendo
que o mesmo acontece relativamente às competências dos órgãos regionais. Neste
sentido, o legislador determina o seguinte: reserva ao Governo da República a
titularidade das competências de execução, mas delega o seu exercício nos Governos
Regionais. Porém, isso tem implicações: o Governo da República enquanto órgão
delegante pode fiscalizar a forma como os órgãos delegados fazem uso das
competências que lhes foram confiadas, aplicando aos casos concretos os regimes
legais em causa, podendo, naturalmente, revogar a delegação e reassumir as
competências de que é titular. Por conseguinte, surge um problema relativo ao
controlo por parte do legislador, sendo que este é resolvido pelo instituto de tutela
inspectiva de legalidade.

Tema 3.3.4: Institutos particulares de interesse público

→ O Direito Administrativo não regula apenas entidades públicas, regulando também


entidades privadas, devido à actividade a que estas se dedicam. Assim, trata-se de
entidades privadas, criadas por iniciativa particular, através de actos de direito
privado, mas que prosseguem fins de interesse público e por isso ficam sujeitos por lei,
em certa medida, a um regime particular traçado pelo Direito Administrativo.
→ Estas entidades têm esta denominação, pois segundo o Professor Diogo Freitas do
Amaral:
o Têm um carácter misto de direito privado e direito administrativo
o E devido à sua natureza
→ Assim, segundo o Professor Tiago Macieirinha, são pessoas colectivas privadas que
prosseguem fins de interesse público, tendo o dever de cooperar com a Administração
Pública e fincando sujeitas, a um regime especial de Direito Administrativo. Por que
motivos é que este fenómeno ocorre?
o A Administração Pública, por não conseguir arcar com todas as tarefas, faz um
apelo aos capitais particulares e encarrega empresas privadas de
desempenharem a função administrativa – exercício privado de funções
públicas.
o A lei decide que determinadas colectividades privadas têm um papel tão
importante que se torna necessário submete-las à fiscalização da
Administração Pública – controlo público de actividades privadas.
o A lei admite que sejam criadas entidades privadas que se dediquem à
prossecução de tarefas de interesse geral – é a coexistência colaborante entre
actividades públicas e privadas.

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aplicável
Ponto de vista material
Ponto de vista orgânico

Ponto de vista do direito


São entidades Desempenham Regime misto de
particuares, ou uma actividade Direito Privado e
seja, pessoas administrativa de Direito
colectivas gestão pública Administrativo
privadas

→ Relativamente às espécies, aquilo a que chamamos instituições particulares de


interesse público dividem-se:
o Sociedades de interesse colectivo
o Pessoas colectivas de utilidade pública administrativa
→ Após o 25 de Abril de 1974 e até à actualidade existiram diversas modificações, sendo
que podemos resumir quatro tipos:
o As sociedades de interesse colectivo
o As pessoas colectivas de mera utilidade pública
o As instituições particulares de solidariedade social
o As pessoas colectivas de utilidade pública administrativa

Instituições particulares de
interesse público

Sociedades de interesse Pessoas colectivas de


colectivo utilidade pública

Pessoas colectivas de Instituições particulares de


utilidade pública sociedade social

Pessoas colectivas de
utilidade pública
administrativa

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→ SOCIEDADES DE INTERESSE COLECTIVO – são empresas privadas de fim lucrativo, que


por exercerem poderes públicos ou estarem submetidas a uma fiscalização especial da
Administração Pública, ficam sujeitas a um regime jurídico específico, traçado pelo
Direito Administrativo. Estas têm um fim lucrativo, pelo que são normalmente
sociedades, o que as permite distinguir de pessoas colectivas de utilidade pública. A
sujeição a um regime jurídico traçado pelo Direito Administrativo pode justificar-se por
um de dois motivos: porque a empresa se dedica estatuária ou contratualmente, ao
exercício de poderes públicos que a Administração transferiu para ela, ou porque as
circunstâncias obrigaram a última a colocar a empresa privada num regime de
fiscalização especial por motivos de interesse público.
o Espécies – as principais espécies são as seguintes:
▪ Sociedades concessionárias de serviços públicos, obras públicas e
exploração de bens de domínio público.
▪ Empresas quem a outro título, que prestem serviços públicos ou
serviços de interesse geral.
▪ Empresas participadas que presentam serviços públicos ou de
interesse geral.
▪ Outras empresas, participadas ou não, que exerçam poderes públicos
▪ Empresas que exerçam actividades em regime de exclusivo ou
privilegio não conferido por lei geral.
o Regime jurídico – é o regime jurídico das sociedades de interesse colectivo, no
plano em que é definido pelo Direito Administrativo, admitindo um regime
duplo (sujeito a privilégios especiais a deveres especiais). A nível dos
privilégios as mais importantes são:
▪ Isenções fiscais
▪ Direito de requerer ao Estado a expropriação por utilidade pública de
terrenos que necessitem para se instalar
▪ Possibilidade de beneficiar, quanto às obras que empreendem, do
regime jurídico das empreitadas de obras públicas.

A nível dos encargos especiais temos:


Os corpos gerentes destas empresas que podem encontrar-se
sujeitos a incompatibilidades e limitações de remuneração
estabelecidas por lei para os gestores públicos.
• Se se tratar de empresas participadas pelo sector público,
ficam sujeitas às regras e princípios que o RSEL manda aplicar-
lhes.
• O funcionamento destas empresas pode achar-se submetida à
fiscalização efectuada por delegados do Governo.
o Natureza jurídica – a doutrina tem questionado se as sociedades em causa se
inserem ou não na Administração Pública em sentido orgânico ou subjectivo.
As pessoas colectivas privadas estão submetidas a um regime jurídico-
administrativo em especial com atribuições da Administração, pelo que é por
esta razão que se coloca a questão. Esta pode ser respondida por duas teses:
▪ Tese clássica – são entidades privadas que não fazem parte da
Administração Pública
▪ Tese contemporânea – são órgãos indirectos da Administração Pública

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Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, a tese clássica é que está


certa (art.82 nº2 CRP).

→ PESSOAS COLECTIVA DE UTILIDADE PÚBLICA – em causa estão as associações e as


fundações enquanto pessoas colectivas privadas de fim não lucrativo. As entidades em
causa são de fim particular pois não desenvolvem actividades que interessem
primacialmente à comunidade nacional, mas apenas grupos privados. Assim, segundo
o Professor Diogo Freitas do Amaral, são pessoas colectivas de utilidade pública as
associações e fundações de direito privado que prossigam fins não lucrativos de
interesse geral, cooperando com a Administração central ou local, em termos de
merecerem da parte desta a declaração de utilidade pública. Desta forma, não há
pessoas colectivas de utilidade pública por mera vontade e decisão dos seus criadores,
sendo necessário receber do Governo esse mesmo reconhecimento.
o Espécies – as entidades em causa podem ser classificadas segundo diferentes
critérios: quanto à natureza do substrato (fundações, associações e
cooperativas), quanto ao âmbito territorial de actuação (utilidade pública
geral, regional ou local) e quanto aos fins:
▪ Pessoas colectivas de mera utilidade pública – compreendem todas as
pessoas colectivas de utilidade pública que não se inserem nas
seguintes espécies como é o caso dos clubes desportivos, associações
científicas, etc. Tem regalias e deveres específicos, sendo importante
realçar que não há envolvimento de tutela administrativa ou controlo
financeiro.
▪ Instituições particulares de solidariedade social – são as que
constituem para dar expressão organizada ao dever moral de
solidariedade e de justiça entre indivíduos, como é o caso das
Misericórdias. Estas têm apoio financeiro do Estado, pelo que estão
sujeitas à tutela administrativa do mesmo.
▪ Pessoas colectivas de utilidade pública administrativa – prosseguem
alguns dos fins previstos no art.416 Código Administrativo. Exemplos
destas entidades são por exemplo os bombeiros voluntários.
▪ Nota: há uma gradação na intervenção da Administração Pública nas
três espécies, sendo mínima na primeira e máxima na última. Isto
acontece porque os fins prosseguidos pela iniciativa privada
interessam de diferentes formas à Administração Pública,
o Regime jurídico – o regime específico está traçado no Direito Administrativo.
O regime está tutelado no DL nº460/77 de 7 Novembro, sendo que
apresentam as seguintes características:
▪ Não podem desenvolver actividades económicas em concorrências
com outras entidades que não beneficiem do estatuto (art.2 nº1
alínea c) e art.12 nº2 alínea a)).
▪ Não podem exercer a actividade de forma exclusiva (art.2 nº1 alínea
f)).
▪ Têm de estar registadas numa base de dados (art.8 nº1)
▪ Gozam das isenções fiscais previstas na lei tributária (art.9)
▪ Isenção de taxas de televisão e rádio, bem como alteração gratuita dos
estatutos (art.10 alínea a) e alínea e) e art.10 alínea f)).

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▪ Tarifas reduzidas no consumo de água e energia eléctrica (art.10


alínea b).
▪ Expropriação por utilidade pública (art.11)
▪ Relatório anual de contas e do exercício (art.12)

Regime jurídico

Instituições Pessos colectivas


Pessoas colectivas
particulares de de utilidade
de mera utilidade
solidariedade pública
pública
social administrativa

Regime espécifico
DL nº460/77
DL nº119/83 no Código
(regime anterior)
Administrativo

o Natureza jurídica – a discussão doutrinal em causa refere-se em saber se as


entidades em causa pertencem ao Direito Público ou ao Direito Privado. As
entidades são entidades de Direito Privado que colaboram com a
Administração Pública. A doutrina foi evoluindo nas suas considerações,
devido à alteração de Constituições e de regime político (1933 para 1976).

Tema 4: Teoria Geral da Organização Administrativa

→ Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, organização administrativa refere-se ao


modo de estruturação concreta, que em cada época, a lei dá à Administração Pública
de um dado país.
→ A análise da organização administrativa deve ser feita pela seguinte ordem:
o Elementos da organização
▪ Pessoas colectivas
▪ Serviços públicos
o Sistemas de organização possíveis ou consagrados

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▪ Concentração vs desconcentração
▪ Centralização vs descentralização
▪ Integração vs devolução de poderes
o Princípios constitucionais reguladores da organização administrativa

Tema 4.1: Pessoas colectivas públicas

→ A questão jurídica em causa é separar as pessoas colectivas públicas das pessoas


colectivas privadas, sendo que a doutrina propõe um conjunto de critérios possíveis
para a distinção. Na óptica do Professor Tiago Macieirinha devemos combinar os
seguintes factores: o fim e a capacidade jurídica.
→ Deste modo, as pessoas colectivas públicas são pessoas colectivas criadas por iniciativa
pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso
dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos.
o Criadas por iniciativa pública – nascem sempre de decisão pública
o Prossecução necessária de interesses públicos – existem para prosseguir o
interesse público, sendo que este não pode deixar de estar incluído nas
atribuições de uma pessoa colectiva pública.
o São titulares em nome próprio de poderes e deveres públicos – esta
designação tem o intuito de permitir a distinção das pessoas colectivas
privadas que se dediquem ao exercício privado de funções públicas.
→ ESPÉCIES – a matéria está tutelada no art.2º nº4 do Código do Procedimento
Administrativo. A lista seguinte está apresentada segundo o critério de maior
dependência para a menor do Estado, pelo que é ainda importante referir que há uma
possibilidade de agrupá-la em grupos:
o Estado
o Institutos públicos
o As empresas públicas enquanto entidades públicas empresariais
o Associações públicas
o Entidades administrativas independentes
o Autarquias locais

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o Regiões autónomas

População e
Institucional Associativo
território
• Estado • Institutos públicos • Associações
• Regiões • Empresas públicas Públicas
Autónomas • Entidades
• Autarquias Locais administrativas

→ ÓRGÃOS – todas as pessoas colectivas públicas são dirigidas por órgãos, cabendo ao
mesmos tomar decisões em nome da pessoa colectiva, manifestando a vontade
imputável à pessoa colectiva. Neste sentido, e respeitante à natureza dos órgãos das
pessoas colectivas, debatemos duas grandes concepções:
o Professor Marcello Caetano – considera que os órgãos são instituições e não
indivíduos. Isto significa que os órgãos são centros institucionalizados de
poderes funcionais, a exercer pelos indivíduos, com o objectivo de expressar a
vontade juridicamente imputável à pessoa colectiva. Os indivíduos, por sua
vez, agem no mundo real em nome das pessoas colectivas, sendo titulares dos
órgãos destas. Assim, estes órgãos distinguem duas coisas de forma muito
clara: uma coisa é o órgão e outra coisa é o seu titular. Assim, o órgão é um
centro de poderes funcionais, enquanto o titular do órgão é um indivíduo.
o Professor Afonso Queiró e Professor Marques Guedes – consideram que os
órgãos são indivíduos e não instituições. Esta concepção defende que ao
conjunto de poderes funcionais se denomina de competência e não órgão.
Assim, o órgão é um indivíduo.
o Professor Diogo Freitas do Amaral, Professor Luís Fábrica, Professor Jorge
Pereira da Silva e Professor Tiago Macieirinha – ambas as correntes de opinião
têm razão, mas apenas em parte. Neste sentido, entendemos que tais
concepções erram quando pretendem abarcar com exclusivismo toda a
realidade, pelo que devem ser conjugadas para se ter uma noção completa da
realidade global. Assim, tudo depende da perspectiva em que se coloca o
problema.

A nível de perspectivas é importante ter em consideração as que importam ao


Direito Administrativo:

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1) Organização administrativa – perspectiva em que se analisa a estrutura da


Administração Pública, pelo que é evidente que os órgãos têm de ser
concebidos como instituições. Assim, o que se analisa é a natureza de um
órgão, a sua composição e funcionamento.
2) Actividade administrativa – neste âmbito analisamos a perspectiva em que a
Administração actua, toma decisões e pratica actos administrativos, pelo que
quem pratica os actos administrativos são os indivíduos.

Nota: o Código do Procedimento Administrativo apenas se refere à noção


estrutural do órgão e não à noção funcional, como tipificado no art.20º nº1.

Segundo o Professor Tiago Macieirinha, devemos antes da explicação de órgãos


colegiais, distingui-los de órgãos simples. Assim, os órgãos individuais são órgãos
em que o titular é apenas uma pessoa, enquanto nos colegiais a composição é
plural e aí a formação da vontade exige uma deliberação e não uma decisão.

A incompetência para um órgão tomar decisões pode ser absoluta (art.161º nº2
alínea b) Código do Procedimento Administrativo) ou relativa (art.163º nº1
Código do Procedimento Administrativo), pelo que se for absoluta (gera nulidade
do ato) equivale a falta de atribuição, e se por outro lado, houver incompetência
relativa a consequência é a anulabilidade do ato administrativo. Além destes,
temos também a usurpação de poderes (art.161º nº2 alínea a) Código do
Procedimento Administrativo) que por sua vez também gera a nulidade do ato.

A pessoa colectiva não pode renunciar às suas competências (art.36º). Assim,


antes de decidir sobre qualquer matéria, o órgão tem de se certificar se é
competente. Nalguns casos isto é evidente e automático, noutros suscita dúvidas.
A questão da competência põe-se a nível da matéria, do território, ou da
hierarquia (art.40º). O art.37º com a epígrafe “fixação da competência” refere-se
ao momento em que se apura a competência, sendo o momento em que se inicia
a administração. Se ao longo do procedimento existirem modificações de direito
isto não afecta a competência, excepto se o órgão for extinto entre outras.

Se o particular fizer um requerimento à administração tem de escolher o órgão ao


qual faz o requerimento. Se a pessoa dirigir o requerimento a um órgão
incompetente (art.41º), esse requerimento é enviado de forma oficiosa ao órgão
correcto. Além disto, se este requerimento depender de prazo considera-se que
este foi enviado para o órgão competente logo da primeira vez.

Qual a razão de toda esta preocupação relativa à competência ou à falta dela?

Este princípio da legalidade existe para criar segurança nos cidadãos, esclarecendo
o que estes podem esperar dos poderes públicos, pelo que da mesma forma o
exercício serve para disciplinar as competências por parte do Estado. O exercício
da competência pode ser em certas alturas transferido para outros órgãos. Isto
acontece na delegação de poderes, sendo que esta é a forma de desconcentração
de competências porque reparte o poder decisório pelos níveis inferiores e não
concentra tudo nos níveis superiores. Esta decorre normalmente, de órgãos da
pessoa colectiva.

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→ ÓRGÃOS COLEGIAIS – os órgãos em causa são compostos por dois ou mais titulares,
sendo que esta figura é hoje raríssima. A matéria em causa até há muitos anos não era
tutelada em qualquer diploma, sendo que o passou a ser em 1991 com o primeiro
Código do Procedimento Administrativo, que manteve os artigos em causa vigentes.
Estes são do art.21º ao art.35º.
o Composição e constituição – composição refere-se ao elenco abstracto dos
membros que fazem parte dos órgãos colegiais, uma vez constituídos. A
constituição é o acto pelo qual os membros de um órgão colegial, uma vez
designados, se reúnem pela primeira vez e dão início ao funcionamento desse
órgão.
o Marcação e convocação de reuniões – para que os órgãos colegiais possam
funcionar, cada uma das suas reuniões têm de ser marcada e convocada,
sendo que os conceitos em causa são distintos. A marcação refere-se à fixação
da data e da hora, enquanto a convocação é a notificação feita a todos e cada
um dos membros acerca da reunião a realizar, na qual são indicados, além do
dia e da hora, a agenda/ordem de trabalhos.
o Reuniões e sessões – a reunião traduz-se no encontro dos respectivos
membros para deliberarem sobre matéria da sua competência. Se o órgão
colegial é de funcionamento contínuo diz-se que está em sessão permanente,
embora a “reunião” ocorra uma vez por semana. Relativamente às sessões,
estas são os períodos dentro dos quaisquer podem reunir os órgãos colegiais
de funcionamento intermitente. Assim, tanto as reuniões como as sessões
podem ser ordinárias ou extraordinários, caso sejam convocadas de forma
inesperada.
o Membros e vogais – os órgãos colegiais são definidos por uma pluralidade de
titulares, pelo que os membros são todos os titulares do órgão colegial. As
vogais são apenas os membros que não ocupam uma posição funcional doada
expressamente de denominação apropriada.
o Funcionamento, deliberação e votação – o funcionamento realiza-se através
de reuniões, sendo que cada reunião começa quando é declarada aberta pelo
presidente, terminando com uma declaração do mesmo. Uma parte
importante das reuniões é a leitura do expediente, antes da ordem do dia. O
órgão colegial é assim chamado para tomar decisões em nome da pessoa
colectiva a que pertencem. O processo jurídico mais frequente é a votação que
permite apurar a vontade colectiva pela contagem das vontades individuais
dos membros. Porém, há casos em que certos órgãos colegiais podem
deliberar sem ser através de votação, sendo estes os casos de consenso.
o Quorum – a expressão em causa traduz o número de membros de um órgão
colegial que a lei exige para que ele possa funcionar regularmente ou deliberar
validamente. Porém, deve existir uma diferença entre o quorum de
deliberação e o de funcionamento.
o Modos de votação – existem diversos modos de votação utilizáveis nos órgãos
colegiais.
▪ Votação pública – em que todos os presentes ficam a saber o sentido
do voto de cada um, podendo este sentido ser apurado de diversas
formas.
▪ Votação secreta – o sentido do voto de cada um não se toma
conhecido dos demais.

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o Maioria – a lei exige normalmente para se poder considerar ter sido tomada
uma decisão, que nesse sentido tenha sido votada por maioria. Esta é
normalmente definida por “metade dos votos e mais um”.
▪ Simples ou absoluta – se corresponde a mais de metade dos votos
▪ Relativa – se traduz apenas a maior votação obtida entra várias
alternativas, ainda que não atinja metade dos votos
▪ Qualificada ou agravada – se a lei faz corresponder a um número
superior à maioria simples
o Voto de desempate e voto de qualidade – representa a forma mais usual que a
lei utiliza para resolver o impasse criado por uma votação empatada consiste
na atribuição ao presidente do órgão colegial do direito de fazer um voto de
empate ou de desempate, pelo que é o presidente que decide o sentido da
votação.
o Adopção e aprovação – os órgãos colegiais deliberam sobre propostas ou
projectos que lhes são apresentados, pelo que quando estes são aprovados,
exprimem a decisão de um órgão, ou seja, a vontade da pessoa colectiva a que
o órgão pertence.
o Decisão e deliberação – as decisões são as resoluções dos órgãos singulares e
deliberação as dos órgãos colegiais. Apesar disto, parece mais sensato admitir
que todos os actos administrativos são decisões.
o Actos e actas – os actos praticados não se confundem com actas, que são
documentos em que se relata por escrito a ocorrência de reuniões e tudo
quato nelas se tenha passado, ou seja, exprimem narrativas.
o Dissolução e demissão - a dissolução é o acto que põe termo colectivamente
ao mandato dos titulares de um órgão colegial, sendo a demissão o acto que
faz cessar as funções de um órgão singular, porém, só há dissolução de órgãos
colegiais designados por eleição (art.195 CRP).

Em seguida, indicaremos as principais regras em vigor, referentes ao


funcionamento dos órgãos colegiais:

• Cada órgão deve ter um presidente e um secretário, em princípio eleitos


pelos próprios membros (art.21 nº1 CPA).
• Compete ao presidente abrir e encerrar as reuniões, assegurar a sua boa
ordem, dirigir trabalhos e assegurar o cumprimento e a regularidade das
deliberações (art.21 nº2 CPA).
• Compete ao secretário redigir os projectos de acta das reuniões.
• O presidente pode reagir em tribunal contra as deliberações tomadas pelo
órgão a que preside e que considere ilegais, propondo as correspondentes
acções judiciais e as providências cautelares adequadas. (art.21 nº4 CPA).
• Cabe ao presidente, na falta de determinação legal ou de deliberação de
órgão colegial sobre o assunto, fixar os dias e as horas das reuniões
ordinárias (art.23 nº1 CPA). Relativamente às reuniões extraordinárias,
podem ser convocadas por vontade do presidente, ou a pedido de um 1/3
das vogais (art.24 nº2 CPA).
• Nenhum órgão colegial pode reunir e deliberar sem estar devidamente
constituído.
• Um órgão colegial só pode deliberar sobre matéria constante da ordem do
dia, a menos que se trate de uma reunião ordinária e que pelo menos 2/3

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dos membros reconheçam a urgência da deliberação imediata sobre


outros assuntos (art.26 CPA).
• As reuniões não são públicas, salvo quando a lei o dispuser (art.27 CPA).
Nas reuniões públicas os assistentes podem intervir, caso a lei o preveja ou
o órgão assim o tenha deliberado (art.27 nº3 CPA).
• A violação das disposições sobre convocações, gera a ilegalidade das
deliberações, salvo se todos os membros do órgão comparecerem à
reunião e nenhum suscitar oposição à sua realização (art.28 CPA).
• Os órgãos colegiais só podem em regra deliberar em primeira convocação
quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros com
direito a voto (art.29 nº1 CPA). Caso o número mínimo não esteja
presente, deve o presidente convocar nova reunião, com o intervalo, de
24h, no mínimo (art.29 nº3 CPA).
• O quórum dos órgãos colegiais compostos por três membros é sempre
dois, mesmo em segunda convocatória (art.29 nº4 CPA).
• A votação é precedida de uma discussão das propostas apresentadas,
desde que qualquer membro manifeste nisso interesse (art.31 nº1 CPA).
Porém, caso tenha passado um período razoável, a maioria pode a
requerimento de qualquer deles, dar a discussão como encerrada e decidir
passar imediatamente à votação.
• A não ser que a lei estipule o contrário, não são permitidas abstenções
(art.30 CPA).
• Nos casos em que os membros se encontram legalmente impedidos de
intervir, não podem votar nem participar na discussão das propostas, nem
mesmo estar presentes na reunião durante a discussão e a votação
relativa ao procedimento de que são impedidos (art.31 nº3 CPA).
• As deliberações são tomadas por votação nominal, caso a lei disponha o
contrário, impondo ou permitindo o voto secreto (art.31 nº1 e nº2 CPA).
• A generalidade das deliberações são tomadas por maioria absoluta dos membros
presentes na reunião, exceptuando-se os casos em que a lei ou os estatutos
exijam maioria qualificada, ou estabelecem como suficiente a maioria relativa
(art.32 nº1 CPA).
• Quando não se alcança maioria absoluta a votação repete-se, sendo que
caso se mantenha o resultado, a votação é adiada para a reunião seguinte
(art.32 nº2 CPA).
• Em caso de empate, o presidente terá voto de qualidade (art.33 nº1 CPA e
art.33 nº2 e nº3 CPA).
• Se a lei exigir que determinada decisão seja fundamentada, não pode
fazer-se a votação senão com base numa ou várias propostas, também
fundamentadas (art.31 nº3 CPA).
• De cada reunião será lavrada acta, que conterá um resumo de tudo o que
tiver ocorrido de relevante para o conhecimento das deliberações
tomadas e para a apreciação da respectiva legalidade, devendo indicar um
conjunto de elementos (art.34 nº1 CPA).
• Em regra, cada acta de cada reunião será aprovada no final da reunião ou
no início da reunião (art.34 nº2 e nº3 CPA).
• Porém, é preciso ter em conta que a aprovação da acta final pode ser
substituída por uma minuta sinética, que deverá ser convertida em acta e

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submetida à aprovação dos membros que estiveram presentes na reunião


a que diga respeito (art.34 nº4 CPA).
• As decisões tomadas pelos órgãos colegiais da Administração Pública só
adquirem eficácia depois de aprovadas as actas correspondentes (art.34
nº6 CPA).
• As actas são redigidas pelo secretário, sendo que uma vez aprovadas são
assinadas pelo presidente e pelo secretário (art.34 nº2 CPA).
• Os membros do órgão colegial que votarem vencido podem fazer constar
da acta o seu voto de vencido e respectiva justificação e devem fazê-lo
quando se trate de pareceres a enviar a outros órgãos administrativos
(art.35 nº3 CPA).
• Se alguma deliberação tomada for ilegal, os responsáveis por ela são todos
os membros que a tiverem aprovado, os que votaram vencidos ficarão
isentos de tal responsabilidade se fizerem registo na acta da respectiva
declaração de voto (art.35 nº2 CPA).
• Nos casos omissos acerca do funcionamento e constituição dos órgãos
colegiais da Administração Pública, estes serão regulados pelo regime da
Assembleia da República.
→ ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIA – as pessoas colectivas existem para prosseguir
determinados fins, sendo que estes se denominam de atribuições, ou seja, fins ou
interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir. Neste
sentido, para o fazerem necessitam de poderes, os poderes funcionais, sendo que o
conjunto dos mesmos exprime a competência, ou seja, o conjunto de poderes
funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas
públicas. Desta forma, verificamos que qualquer órgão da Administração ao agir,
conhece e encontra uma dupla limitação: está limitado à sua própria competência e
também está limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo nome actua, não
podendo praticar quaisquer actos sobre matéria estranha às atribuições da mesma. Há
assim uma limitação recíproca entre competências e atribuições. Um exemplo nítido
do acima referido é na administração local autárquica, pois por um lado temos as
atribuições do município e por outro, as competências de cada um dos seus órgãos.
Esta distinção entre atribuições e competências tem a maior importância não só para
se compreender a diferença que existe entre os fins que se prosseguem e os meios
jurídicos que se usam para prosseguir esses fins, mas também porque a lei estabelece
uma sanção diferente para o caso de os órgãos da Administração praticarem actos
estranhos às atribuições das pessoas colectivas públicas: os actos praticados fora das
atribuições são nulos (art.161 nº2 alínea b) CPA), enquanto os actos praticados fora da
competência são anuláveis (art.163 nº1 CPA).
o Competência em especial – a questão é saber como se delimita a competência
entre os vários órgãos administrativos?
▪ Princípio da legalidade da competência: a competência só pode ser
conferida, delimitada ou retirada por lei (art.36 nº1 CPA).
• A competência não se presume
• A competência é imodificável
• A competência é irrenunciável ou inalienável (art.3 nº1 e nº2
CPA)
o Critérios de delimitação de competência – a distribuição de competências
pelos vários órgãos, pode ser feita em função de quatro critérios:

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▪ Em razão de matéria
▪ Em razão de hierarquia
▪ Em razão de território – órgãos centrais vs órgãos locais
▪ Em razão de tempo – só há competência administrativa em relação ao
presente
o Espécies de competência – em causa está saber como se estruturam e
distinguem as diversas modalidades de competência no âmbito da organização
administrativa:
▪ Quanto ao modo de atribuição legal de competência – a competência
só pode explícita ou implícita, sendo que a última se refere às
situações em que a competência é apenas deduzida de outras
determinações legais ou de certos princípios.
▪ Quanto aos termos do exercício da competência – refere-se a
competência dispositiva e a revogatória. A primeira é o poder de
emanar um dado acto administrativo sobre uma determinada matéria
pondo e dispondo acerca do assunto. A competência revogatória é o
poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o
substituir por outro diferente.
▪ Quanto à titularidade dos poderes exercidos – se os poderes exercidos
por um órgão da Administração são poderes cuja titularidade pertence
a esse mesmo órgão, diz-se que a competência é própria, enquanto, a
competência delegada diz respeito aos casos em que o órgão
administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competência de
outro órgão cujo exercício lhe foi transferido.
▪ Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence – quando
a competência pertence exclusivamente a um único órgão, temos a
competência singular, pelo por outro lado, nos casos em que exercem
essa mesma competência, dois ou mais órgãos, temos a competência
conjunta.
▪ Quanto à inserção da competência nas relações interorgânicas – a
competência pode ser dependente ou independente, conforme o
órgão seu titular esteja ou não integrado numa hierarquia e, por
consequência se ache ou não sujeito ao poder de direcção de outro
órgão e ao correspondente dever de obediência.
o Regras legais sobre a competência – o CPA contém algumas regras
importantes em matéria de competência de órgãos administrativos. Assim:
▪ A competência fixa-se no inicia o procedimento (art.37º nº1 e nº2
CPA).
▪ Se a decisão final de um procedimento depender de uma questão que
seja da competência de outro órgão competente suspender a sua
actuação até que aqueles se pronunciem, salvo se da não resolução
imediata do assunto resultantes graves prejuízos (CPA art.38º nº1).
▪ É ainda importante referir que antes de qualquer decisão, o órgão
administrativo deve certificar-se de que é competente para conhecer
da questão que vai decidir: art.40º nº1 CPA – autocontrolo da
competência.
▪ Quando o particular dirigir um requerimento a um órgão que se
considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, o

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documento deve ser enviado oficiosamente ao órgão competente,


tudo se passando, para efeitos de prazos, como se a apresentação do
órgão competente tivesse ocorrido no momento da apresentação do
órgão incompetente (art.41º CPA).
o Conflitos de atribuições e de competência – na prática da vida administrativa
ocorrem conflitos de atribuições e conflitos de competência, isto é, disputas
ou entre órgãos da Administração acerca das atribuições ou competências que
lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por sua vez, podem ser
positivos ou negativos. O conflito positivo ocorre quando dois ou mais órgãos
da Administração reivindicam para si a prossecução da mesma atribuição ou
exercício da mesma competência e que há conflito negativo quando dois ou
mais órgãos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuições ou a
competência para decidir um dado caso concreto. Por um lado, entende-se
por conflito de competência aquele que se traduz numa disputa acerca da
existência ou do exercício de um determinado poder funcional. Por outro lado,
o conflito de jurisdição quando o litígio opõe órgãos administrativos e órgãos
judiciais, ou órgãos administrativos e órgãos legislativos.
▪ Os critérios gerais de solução são os seguintes:
• Se envolverem órgãos de pessoas colectivas diferentes os
conflitos são resolvidos pelos tribunais administrativos, em
processo que segue os termos da acção especial, com algumas
alterações (art.51ºnº1 alínea a) CPA).
• Se envolverem órgãos de ministérios diferentes, na falta de
acordo com os conflitos são resolvidos pelo Primeiro-Ministro,
porque é a ele que constitucionalmente compete assegurar a
coordenação interministerial (art.51º nº1 alínea b) CPA).
• No caso de envolverem as pessoas colectivas autónomas
sujeitas ao poder de superintendência do mesmo Ministro, na
falta de acordo os conflitos são resolvidos pelo respectivo
Ministro (art.51º nº1 alínea c) CPA).
• Por último, se os conflitos envolverem órgãos subalternos
integrados na mesma hierarquia, serão resolvidos pelo seu
comum superior de menos categoria hierárquica (art.51º nº2
CPA).

Assim, a resolução administrativa dos conflitos pode ser feita de


diversas formas (art.52º CPA).

• Por iniciativa de qualquer particular interessado, ou seja,


que esteja a ser prejudicado pelo conflito – art.52 nº1
• Oficiosamente quer suscitado pelos órgãos ou pelo
próprio – art.52 nº2

Tema 4.2: Serviços públicos

→ Distinção face às pessoas coletivas públicas: enquanto a pessoa coletiva pública é


sujeito de direito, que tem relações jurídicas com outros sujeitos de direito, o serviço

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público é uma organização que se situa no interior da pessoa coletiva pública, e que é
dirigida pelos respetivos órgãos da mesma, desenvolvendo atividades de que ela
carece para prosseguir os seus fins.
→ Deste modo, segundo o Professor Diogo Freitas Amaral, os serviços públicos são as
organizações humanas criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de
desempenhar as atribuições desta, sob a direção dos respetivos órgãos.
o São organizações humanas – são estruturas administrativas acionadas por
indivíduos, que trabalham ao serviço de certa entidade pública.
o Existem no seio de cada pessoa coletiva pública – são células que integram a
pessoa coletiva pública, sendo um elemento essencial.
o Atuam sob a direção dos órgãos das pessoas coletivas públicas – quem dirige
os serviços públicos são os órgãos da pessoa coletiva pública. Porém, quem
desempenha as tarefas concretas e especificas em que se traduz a
prossecução das atribuições das pessoas coletivas públicas são os serviços
públicos.
▪ As relações ente os órgãos e os serviços públicos podem ser de dois
tipos:
• Órgãos dirigem a atividade do serviço
• Serviços auxiliam a atuação dos órgãos

Os serviços levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos a par do
desempenho de tarefas concretas, que traduzem as atribuições das pessoas coletivas

→ Nota: Serviço público ≠ Instituto público. O primeiro não tem personalidade jurídica,
sendo um elemento integrado das pessoas coletivas públicas. Por outro lado, o
instituto público tem personalidade jurídica, comportando ele próprio vários serviços
públicos.
→ Espécies – podem ser classificados por duas perspetivas, a funcional e a estrutural.
o Os serviços públicos enquanto unidades funcionais – distinguem-se entre eles
tendo em conta os seus fins, sendo que com base nesse critério que se
dividem várias direções gerais dos ministérios.
▪ Serviços principais – são os que desempenham as atividades
correspondestes às atribuições da pessoa coletiva pública a que
pertencem
• Serviços burocráticos – lidam por escrito com os problema
diretamente relacionados com a preparação e execução das
decisões dos órgãos da pessoa coletiva a que pertencem.
o Serviços de apoio – preparam as decisões dos órgãos
administrativos
o Serviços executivos – executam as leis e os
regulamentos aplicáveis, bem como as decisões de
órgãos das pessoas coletivas públicas
o Serviços de controlo – fiscalizam a atuação dos
restantes serviços
• Serviços operacionais – desenvolvem atividades de caráter
material, correspondentes às atribuições da pessoa coletiva
pública a que pertencem.

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o
Serviços de prestação individual – facultam aos
particulares bens e serviços de que estes carecem
para a satisfação das necessidades dos mesmos
o Serviços de polícia – exercem fiscalização sobre as
atividades dos particulares suscetíveis de pôr em risco
os interesses públicos que à Administração compete
defender
o Serviços técnicos – todos os serviços operacionais que
não se inserem na categoria acima indicada.
▪ Serviços auxiliares – são aqueles que desempenham atividades
secundárias que visam tornar possível ou mais eficiente o
funcionamento dos serviços principais.
o Os serviços públicos enquanto unidades de trabalho – distinguem-se tendo em
conta o tipo de atividade que desenvolvem. Neste sentido, nesta visão, os
serviços são olhados como unidades de trabalho, cuja missão consiste em
levar a cabo diversas atividades tornadas necessárias para a prossecução
normal e regular das atribuições da pessoa coletiva pública a que pertencem.
→ Regime jurídico – os princípios fundamentais dos serviços públicos são os seguintes:
o O serviço público releva sempre de uma pessoa coletiva pública – qualquer
serviço público está na dependência direta de um órgão da Administração, que
sobre o serviço exerce poder de direção.
o O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público – os
serviços públicos são elementos da organização de uma pessoa coletiva
pública, pois estão vinculados à prossecução das atribuições que a lei puser a
cargo dela.
o A criação e extinção de serviços públicos, bem como a fusão e reestruturação
são aprovados por decreto-regulamentar (art.24º LAD).
o O regime de organização e funcionamento é modificável – pois só assim se
consegue corresponder à natural variabilidade do interesse público.
o A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida – art.186º nº5 CRP
o Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares em pé de
igualdade (art.13º CRP).
o A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio onerosa –
os utentes deverão pagar uma taxa, como contrapartida do beneficio que
obtêm.
o Os serviços podem gozar de exclusivo ou atuar em concorrência
o Os serviços podem atuar tanto de acordo com o direito público, bem como
com o direito privado
o A lei admite vários modos de gestão dos serviços público – em regra são
geridos pelas pessoas coletivas públicas, porém há casos em que a lei admite
que a gestão seja entregue a uma empresa privada, de forma temporária, por
meio de concessão (art.53º e art.54º LQIP)
o Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras jurídicas próprias que os
colocam numa situação jurídica especial.
→ Organização dos serviços públicos – os serviços públicos podem ser organizados
segundo três critérios: organização horizontal (razão da matéria ou fim), territorial (em
razão do território) e vertical (em razão da hierarquia).

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o
Organização horizontal – dos serviços públicos atende à distribuição dos
serviços pelas pessoas coletivas públicas e dentro desta, à especialização dos
serviços segundo o tipo de atividades a desempenhar. Deste modo, é através
desta que se chega à consideração das diferentes unidades funcionais, e
dentro destas das diferentes unidades de trabalho.
o Organização territorial – remete-nos para a distinção entre serviços centrais e
periféricos, consoante tenham atuação nacional ou meramente local. Assim,
trata-se de uma organização em profundidade dos serviços públicos, na qual o
topo é preenchido pelos serviços centrais, caminhando para o âmbito
gradualmente menor a nível das circunscrições menores.
o Organização vertical – traduz-se na estruturação dos serviços em razão da sua
distribuição, por diversos graus ou escalões do topo à base, que se relacionam
entre si em termos de supremacia e subordinação.
→ Hierarquia administrativa – como referido, a organização dos serviços públicos,
segundo um critério vertical dá origem à hierarquia. Deste modo, o que é a hierarquia?
Na ótica do Professor Diogo Freitas do Amaral, representa um modelo de organização
administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições
comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e
impõe ao subalterno o dever de obediência.
o Vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos – tem de existir
um órgão e um agente ou dois órgãos.
o Comunidade de atribuições entre os elementos da hierarquia – é necessário
que o superior e subalterno atuem para a prossecução de atribuições comuns.
o Vínculo constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência – o
vínculo em causa denomina-se de relação hierárquica. Porém, não é uma
relação em sentido próprio porque não se estabelece entre dois sujeitos de
direito como tais, mas entre órgãos ou agentes da mesma pessoa coletiva,
sendo por isso uma relação interorgânica.

Espécies de hierarquia administrativa:

→ Hierarquia interna: é um modelo de organização da Administração que tem


por âmbito natural o serviço público. Esta exprime uma hierarquia de agentes,
ou seja, deparamo-nos com vínculos de superioridade e subordinação entre
agentes administrativos, que traduzem essencialmente uma divisão de
trabalho entre agentes. Um exemplo típico é a estrutura de uma direção geral
clássica.
→ Hierarquia externa: em contraste com o anterior, surge no âmbito da pessoa
coletiva pública, sendo também verdade que se baseia na estrutura vertical
como diretriz, porém traduz-se numa hierarquia de órgãos. Assim, em causa
está a repartição das competências entre aqueles a quem está confiado o
poder de tomar decisões em nome da pessoa coletiva, sendo que os
subalternos não se limitam a desempenhar atividades, mas praticam atos
administrativos. Estes atos projetam-se na esfera jurídica de outros sujeitos de
direito, atingindo particulares. Exemplos destas situações são por exemplo o
caso em que os diretores-gerais e outros funcionários são chamados, por lei
ou delegação de poderes, a praticar atos da competência dos Ministros.

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Os poderes do superior perante o subalterno:

→ Os três grandes poderes são o de direção, de supervisão e o disciplinar. O


primeiro poder é o principal da relação hierárquica, porém os outros dois
últimos complementam a sua posição, visto que se o superior apenas tiver
o poder de direção, irá encontrar-se enfraquecido. Isto faz sentido, pois
não se consegue apenas com o poder de direção, a definição dos rumos a
seguir, bem como a escolha do tempo e do modo de realização.
→ Poder de direção: consiste na faculdade de o superior dar ordens e
instruções, em matéria de serviço, ao subalterno. As ordens traduzem-se
em comandos individuais e concretos, o que conduz o subalterno a adoção
de uma dada conduta específica, enquanto as instruções, são comandos
gerais e abstratos, pelo que impõe ao subalterno a adoção de certas
condutas sempre que se verifiquem determinadas situações. As circulares
são as instruções transmitidas por escrito e por igual a todos os
subalternos. É importante referir que o poder em causa não carece de
consagração legal expressa, não sendo necessário que a lei o disponha
para que o superior dê ordens ou instruções, sendo que a competência
decorre da própria natureza da relação hierárquica. Por outro lado,
devemos ter em consideração que, no âmbito da relação hierárquica, não
se produzem efeitos jurídicos externos, sendo meros preceitos
administrativos internos.
→ Poder de supervisão: consiste na faculdade de o superior revogar, anular
ou suspender os atos administrativos praticados pelo subalterno. O poder
em causa pode vir a ser exercido de duas maneiras: por iniciativa do
superior (em que chama a si mesmo o caso, ou sejam avoca o caso) ou
então através de recurso hierárquico perante ele interposto pelo
interessado. A medida que determina se o superior pode ou não fazer
acompanhar a revogação dos atos do subalterno de outros atos
administrativos, depende do grau maior ou menor de desconcentração
estabelecida por lei, e portanto, da maior ou menor dose de competências
próprias ou delegadas que o subalterno legalmente detenha.
→ Poder disciplinar: consiste na faculdade de o superior punir o subalterno,
mediante a aplicação de sanções previstas na lei, em consequência das
infrações à disciplina da função pública cometidas. Assim, aplica-se o
Código do Trabalho, bem como a Lei Geral dos Trabalhadores da Função
Pública.
→ Outros poderes normalmente integrados na competência dos superiores
hierárquicos são os seguintes:
o Poder de inspeção: é a faculdade de o superior fiscalizar
continuamente o comportamento dos subalternos e o
funcionamento dos serviços, a fim de providenciar um melhor
entender, bem como de proceder a inquérito ou processo
disciplinar.
o Poder de decidir recursos: consiste na faculdade de o superior de
o superior reapreciar os casos primeiramente decididos pelos
subalternos, podendo confirmar, anular ou revogar os atos

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impugnados. O poder de decidir recursos é inerente à relação


hierárquica e não carece de formulação legal expressa.
o Poder de decidir conflitos de competência: é a faculdade de o
superior declarar, em caso de conflito positivo ou negativo entre
subalternos seus, a qual deles pertence a competência conferida
por lei. Este poder pode ser exercido por iniciativo do superior ou
mediante requerimento de qualquer particular interessado
(art.51º e art.52º CPA).
o Poder de substituição: é a faculdade de o superior exercer
legitimamente competências conferidas, por lei ou delegação de
poderes, ao subalterno.
▪ O superior hierárquico pode intervir nas matérias de
competência do subalterno, sempre que considere
conveniente.
▪ Por outro lado, temos a avocação, sendo uma substituição
em hipóteses limitadas. Trata-se dos casos em que o
superior pode intervir na competência do subalterno,
porém em casos isolados e mediante um procedimento
especial.
▪ Outra forma de analisar o poder de substituição é nos
casos em que o superior só pode intervir na esfera do
subalterno, quando este, após notificação, se abstenha de
praticar os atos que o superior ache necessários e
urgentes.
▪ Por último, a concretização mais restrita de todas refere
que o superior só pode intervir quando estiver a exercer o
seu poder de revogação, sendo-lhe então possível decidir
entre uma revogação pura ou uma revogação
acompanhada de alterações do ato do subalterno.

Na opinião do Professor Diogo Freitas do Amaral, a


competência do superior hierárquico não engloba o poder de
substituição mesmo que no caso disponha de um poder de
revogação. A opinião em causa é sustentada pelo facto de a
própria lei desconcentrar a competências dos superiores nos
seus subalternos, de modo a que haja uma melhor
prossecução do interesse público, pelo que não faz sentido
uma substituição de papéis. Deste mesmo modo, o subalterno
ou goza de competência exclusiva (sendo contraditório
permitir a substituição) ou então goza de competência própria
(separada ou reservada, pelo que cabe sempre recurso
hierárquico, sendo que se admitisse substituição estaria a
frustrar-se a garantia do duplo exame).

Porém, é preciso ter em consideração que há exceções ao


acima referido, sendo que a lei permite a avocação (art.49º
nº2 CPA), bem como a competência simultânea (art.196º nº3
LGTFP). Todavia, estas são soluções isoladas, sendo que
exprimem o sentido contrário à regra.

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O dever de obediência:

→ O dever de obediência consiste na obrigação de o subalterno cumprir as ordens


e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de
serviço e sob a forma legal. A noção em causa está tutelada no art.73º nº8
LGTFP e traduz os requisitos do mesmo:
o Que as ordens ou instruções provenham de legítimo superior
hierárquico do subalterno em causa
o Que a ordem ou instruções sejam dadas em matéria de serviço
o E que a ordem ou instruções revista a forma legalmente prescrita
→ Deste modo, não exige dever de obediência quando o comando emane de que
não seja legítimo superior do subalterno, quando a ordem respeite a um
assunto da vida particular de uma das partes ou quando tenha sido dada
verbalmente se a lei exigia forma escrita ordem extrinsecamente ilegal.
→ Porém, e se a ordem for intrinsecamente ilegal? Deve ou não ser cumprida
pelo subalterno? Para a corrente hierárquica da doutrina, existe sempre
descer de obediência, não tendo o subalterno o direito de interpretar ou
questionar a legalidade das determinações. Quanto muito, pode o subalterno
perante o superior exercer o direito de respeitosa representação, expondo-lhe
as suas dúvidas, tendo de cumprir a ordem se esta for confirmada. Já para a
doutrina legalista, não existe dever de obediência em relações a ordens ilegais,
sendo que o dever de obediência cessa se chegar a um ato criminoso. A última
vertente doutrinal, denominada de ampliativa, reforça a última corrente
doutrinal afirmando que acima do superior está a lei. O Professor Diogo Freitas
do Amaral defende a corrente legalista apoiando-se no art.266º nº2 CRP, que
expressa a submissão da Administração Pública à lei.
→ A Constituição de 1976 expõe um sistema legalista mitigado (art.271º nº2 e
nº3 CRP e art.177º LGTFP).
o Casos em que não há dever de obediência – têm de se cumprir os
requisitos obrigatórios (art.73º nº8 LGTFP e art.271º nº2 CRP).
Mesmo que os requisitos estejam cumpridos, não há dever de
obediência nos atos que exprimam um crime (art.271º nº3 e art.162º
nº1 CRP e art.177º nº5 LGTFP).
o Casos em que há dever de obediência – todas as que preencham os
requisitos e que não impliquem crime. Porém, o funcionário só fica
excluído da responsabilidade pelas consequências da execução da
ordem se antes da execução tiver reclamado ou exigido a transmissão
ou confirmação delas por escrito (art.177º nº1 e nº2 LGTFP). Caso isto
aconteça podem verificar-se duas hipóteses (art.177º nº3 LGTFP):
▪ A execução da ordem pode ser demorada sem prejuízo para o
interesse público, sendo que o funcionário pode retardar a
execução até receber resposta do superior.
▪ A demora da execução pode causar prejuízo ao interesse
público, sendo que o funcionário deve comunicar logo por
escrito ao seu imediato superior hierárquico os termos da
ordem e do pedido formulado, sendo que posteriormente
executa a ordem, sem ser responsabilizado.

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Tema 4.3: Integração e devolução de poderes

→ Os interesses públicos a cargo do Estado ou de qualquer outra pessoa coletiva de fins


múltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuições da entidade a que
pertencem ou podem, diferentemente, ser transferidos para uma pessoa coletiva
pública de fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecução.
→ Assim, temos a diferença entre integração e devolução de poderes.
o Integração – sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo
Estado ou pelas pessoas coletivas de população e território, são postos por lei
a cargo faz próprias pessoas coletivas a que pertencem.
o Devolução de poderes – sistema em que alguns interesses públicos do Estado
ou de pessoas coletivas de população e território, são postos por lei a cargo de
pessoas coletivas públicas de fins singulares. A expressão em causa significa
transferência de um ponto para outro.
→ Vantagens e inconvenientes – a principal vantagem da devolução de poderes é a de
permitir maior comodidade e eficiência na gestão, de modo a que Administração
Pública, no seu todo, funcione de forma mais eficiente, uma vez que se
descongestionou a gestão da pessoa coletiva principal. Relativamente aos
inconvenientes, temos a proliferação de centros de decisão autónomos, de
patrimónios separados, de fenómenos financeiros que escapam em boa parte ao
controlo global do Estado. Isto pode ocorrer na possibilidade de desagregação,
pulverização de poder e de descontrolo demasiado disperso.
→ Regime jurídico – A devolução de poderes ocorre sempre por lei, sendo que os
poderes transferidos são exercidos em nome próprio pela pessoa coletiva pública
criada para o efeito, sendo exercidos no interesse da pessoa coletiva que os transferiu
e sob orientação dos respetivos órgãos. As pessoas coletivas públicas que recebem
devolução de poderes são entes auxiliares ou instrumentais, ao serviço da pessoa
coletiva de fins múltiplos que as criou. É certo, porém, que podem dispor de
autonomia financeira ou autonomia administrativa, porém não exercem
autoadministração. O Estado define a orientação da atividade e não os próprios
institutos ou empresas, sendo organismos dependentes. Um exemplo disto é o facto
de ser o Governo a aprovar o plano de atividades ou orçamento, uma vez que não
podem traçar eles próprios o rumo ou definir as grandes orientações da sua atividade.
→ Sujeição à tutela administrativa e superintendência – o facto de estarem sujeitos à
tutela administrativa, não significa que não estão sujeitos à superintendência (art.199º
alínea d) CRP). A superintendência é o poder conferido ao Estado ou a outra pessoa
coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas
coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência. Deste modo,
é um poder mais amplo e forte do que a tutela administrativa, porque implica a
orientação da ação das entidades a ela submetidas. A distinção entre ambas está
tutelada no art.199º da CRP. Deste artigo, surgem três atividades distintas:
o A Administração Direta do Estado – o Governo está em relação a ela na
posição de superior hierárquico, dispondo do poder de direção.
o A Administração Indireta do Estado – ao Governo cabe sobre ela a
responsabilidade da superintendência, possuindo designadamente o poder de
orientação.

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o
A Administração Autónoma do Estado – pertence ao Governo desempenhar
quanto a ela a função da tutela administrativa, competindo-lhe exercer e
especial um conjunto de poderes de controlo.
→ A superintendência traduz ordens, diretivas e recomendações:
o Ordens – são comandos concretos, específicos e determinados que impõem a
necessidade de adotar imediata e completamente certa conduta.
o Diretivas – são orientações genéricas que definem imperativamente os
objetivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade
de decisão quanto aos meios a utilizar para atingir os objetivos.
o Recomendações – são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção
para a hipótese do não cumprimento.
→ Natureza jurídica – temos três orientações possíveis:
o Superintendência como tutela reforçada – os poderes de autoridades
responsável perante os institutos e as empresas são poderes de tutela. Porém,
como comportam o poder de direção, sendo este mais uma modalidade do
poder de tutela, traduz-se na superintendência.
o Superintendência como hierarquia enfraquecida – é a conceção que mais
influencia na prática a nossa Administração. Consiste em transportar para esta
sede a tese do mesmo nome que mais tarde expusemos quanto à natureza da
tutela administrativa.
o Superintendência como poder de direção – não é nem uma hierarquia nem um
tipo de tutela, mas sim um tipo autónomo, situado a meio caminho entre uma
e outra, com natureza própria.

Na opinião do Professor Diogo Freitas do Amaral, nenhuma das opiniões é


sustentável. Assim, refere que a superintendência é um poder de orientação, não
sendo um poder de direção, mas sim um poder de controlo.

Tema 5: Procedimento Administrativo

Tema 5.1: Âmbito de aplicação do Código do Procedimento Administrativo

A actividade da Administração Pública é de certa forma uma actividade processual.


Assim, a actividade administrativa sobre cada assunto começa num determinado
ponto e vai caminhando por fases, desenrolando-se de acordo com um dado modelo,
avançando pela prática de actos que se encadeiam uns nos outros, e pela observância
de certos trâmites, de certas formalidades e de certos prazos, que se sucedem numa
determinada sequência. Deste modo, esta sequência denomina-se de procedimento
administrativo. Para o Professor Diogo Freitas do Amaral, o procedimento é a
sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à preparação e
exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução.
o Em primeiro lugar é uma sequência, pelo que há uma organização entre os
elementos que a integram exprime uma sucessão ordenada, em
encadeamento de actos e formalidades, que se prolonga ao longo do tempo.

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o Por outro lado, é uma sequência juridicamente ordenada – deste modo, a lei é
a responsável pela organização dos actos a praticar, definindo também as
formalidades e os prazos.
o Da mesma forma, traduz também uma sequência de actos e formalidades.
o O objecto em causa é um acto da Administração (incluindo todos os
procedimentos referentes a regulamentos e contratos administrativos).
o Por último, o procedimento administrativo tem por finalidade preparar e
exteriorizar a prática de um ato a respectiva execução.
Nota: importa ter em consideração que o procedimento administrativo ≠ processo
administrativo. O procedimento é uma sequência ou sucessão de actos e formalidades,
enquanto o processo é o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e
formalidades que integram o procedimento (art.1º nº2 CPA).
Quais os objectivos da regulamentação do procedimento administrativo? Pelo facto de
o procedimento se tratar de uma sequência jurídica, o Direito interessa-se por ele e
regula-o através de normas jurídicas obrigatórios para a Administração e para os
particulares (art.267º CRP).
o Racionalização dos meios e evitar burocratização – disciplinar de melhor
forma possível o desenvolvimento da actividade administrativa e aproximar os
serviços públicos das populações.
o Esclarecer o melhor possível a vontade da Administração – para se garantir
que as decisões da Administração são tomadas da melhor forma, de modo a
prosseguir o interesse público.
o Salvaguardar os direitos subjectivos e os interesses legítimos dos particulares
– acautelar os interesses dos particulares para que não haja abusos excessivos
ou ilegais.
o Assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes
digam respeito – ideia de democracia participativa

Tema 5.2: Princípios fundamentais do procedimento administrativo

Carácter documental – em regra, o procedimento assume uma forma escrita ou uma


forma electrónica. Ou seja, os estudos e opiniões, as discussões e os consensos, as
votações feitas por órgãos colegiais, bem como as decisões individuais têm de ser
reduzidos a escrito ou têm de ser documentadas por via electrónica (art.64º nº1 CPA).
Deste modo, o princípio em causa tem o intuito de garantir que as decisões são o
suficientemente ponderadas, bem como para conservar o futuro registo. Assim, cada
procedimento exprime um processo administrativo (art.64º nº2 e nº4 CPA).
Simplificação e formalismo – são apenas necessárias que se cumpram determinadas
formalidades essenciais: deve apenas respeitar as regras constitucionais e legais.
Assim, rege o princípio da adequação procedimental, ou seja, na ausência de normas
injuntivas o responsável pela direcção do procedimento goza de discricionariedade na
respectiva estruturação, desde que respeito os princípios basilares da actividade
administrativa (art.56º CPA).

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Natureza inquisitória – os tribunais são passivos, pelo que aguardam a iniciativa dos
particulares, sendo que apenas só decidem pelo que lhes é pedido. No sentido
contrário, a Administração é activa, pelo que goza do direito de iniciativa para
promover a satisfação dos interesses públicos postos por lei a seu cargo, pelo que a
Administração não se encontra condicionada pela posição dos particulares (art.58º,
art.115º e art.117º CPA).
Princípio da desburocratização e eficiência – o art.5º CPA exprime a noção de boa
administração - eficiência, económica e célere, aproximando os serviços das
populações de forma não burocratizada. A ideia em causa é a do princípio da
eficiência, que requere uma adequada concretização por parte da Administração. De
um modo exemplificativo, indicaremos quais os objectivos de eficiência:
o Eficácia da acção administrativa
o Evitar burocratização
o Aproximar serviços das populações não só a nível geográfico, bem como a
nível psicológico
o Assegurar a celeridade das decisões administrativas
o Garantir a economia das decisões administrativas
Um dos aspectos que o legislador tem utilizado é a utilização de meios
electrónicos para que haja uma promoção da eficiência e transparência
administrativa, permitindo também aproximar os interessados (art.14º nº1 e nº4 e
art.61º e art.63º CPA).

Colaboração da Administração com particulares – a matéria está tutelada no art.11º


CPA, que permite estatuir que as tarefas assumidas pelo Estado democrático impõem
uma permanente colaboração com os particulares.
Direito de informação dos particulares – antigamente o particular não tinha acesso ao
procedimento, sendo este de carácter secreto. Porém, a publicidade e transparência
são elementos essenciais do Estado de democrático. Assim, em causa estão não só
meios que permitem optimizar o controlo democrático, bem como os meios que
permitam contribuir para uma optimização da decisão administrativa e para o controlo
democrático do exercício do poder administrativo. A matéria em causa está prevista
no art.268º nº1 CRP, bem como no art.82º a art.85º CPA. Porém, qualquer pessoa
tem acesso aos arquivos e documentos da Administração Pública? O art.17º nº1 CPA
consagra o princípio da administração aberta, referindo que todas as pessoas têm
legitimidade para requerer os arquivos e registos administrativos.
Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem – sendo
que esta afirmação está prevista no art.267º nº5 CRP. Porém, o modo concreto de
requerer essa participação está previsto no art.12º CPA, referindo que a forma mais
importante é o direito de audiência prévia dos particulares.
Princípio da decisão – o preceito vem tutelado no art.13º CPA, exprimindo que a
Administração Pública se pronuncie sempre que é solicitada, de modo a facilitar a
protecção dos particulares em face de omissões administrativas ilegais, garantindo o
direito de reagir em tribunal contra a passividade administrativa pela previsão
genérica de um dever legal de decidir. É então importante referir que isto não ocorre

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apenas nos procedimentos desencadeados por particulares, mas também nos de


iniciativa pública.
Princípio da gratuitidade – o procedimento é tendencialmente gratuito, desde que as
leis especiais não imponham o pagamento de taxas por despesas, encargos ou outros
custos suportados pela Administração (art.15º CPA).
Protecção de dados pessoais – art.18º CPA
Cooperação legal com a União Europeia – a cooperação da Administração Pública com
a União Europeia resulta do previsto no art.19º CPA, permitindo dar cobertura à
crescente participação da primeira na segunda.

Tema 5.3: Fases do procedimento administrativo geral

As fases no âmbito actual do direito português são seis:


o Fase inicial – é nesta fase que se inicia o procedimento. Este pode ser
requerido tanto pela Administração (através de ato interno), bem como por
um particular interessado (através de um requerimento, como previsto no
art.53º CPA). Neste sentido, se for a Administração a iniciar o procedimento
deverá comunicá-lo às pessoas cujos direitos ou interesses legalmente
protegidos possam ser lesados pelos actos a praticar no decurso do
procedimento e que possam desde logo, ser nominalmente identificadas
(art.110º nº1 CPA). Se pelo contrário é o particular que toma iniciativa de
desencadear o procedimento, deve fazê-lo através da apresentação de um
requerimento escrito, do qual constem as várias menções indicadas no
art.102º nº1 CPA. A apresentação do requerimento pode ser feita por uma das
seguintes formas:
▪ Entrega nos serviços, valendo a data da entrega
▪ Remessa pelo correio, valendo como data a efetivação do registo
postal
▪ Envio através de telefax ou transmissão electrónica de dados, valendo
como data o termo da expedição
▪ Formulação verbal, quando a lei o admita (art.104º nº1 CPA).
A apresentação de requerimentos é sempre objecto de registo no serviço
público receptor (art.105º nº1 CPA). Os interessados podem exigir o
comprovativo da entrega dos requerimentos apresentados (art.106º nº1
CPA).

Relativamente aos requerimentos apresentados pelos particulares


interessados poderá o serviço proferir imediatamente um dos seguintes
despachos: indeferimento liminar ou aperfeiçoamento (art.108º nº3 e
art.102º CPA). A este respeito deve ter-se em consideração que a
Administração Pública não pode substituir-se aos particulares, praticando
os actos que tenham o dever ou ónus de praticar, pois fazê-lo seria violar o
princípio da prossecução dos interesses públicos. A modalidade em causa
seria assim o desvio de poder, pelo que quando os particulares são

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convidados a suprir as deficiências dos seus actos têm de ser eles a fazê-lo
(art.108º CPA).

Na fase inicial podem ainda ser tomadas medidas provisórias (art.89º nº1
CPA). Isto acontece nas situações em que a Administração tenha receio de
que a situação se degrade antes de se chegar à decisão final, podendo no
decurso do procedimento tomar medidas provisórias que acautelem o
efeito útil que se pretende obter com o ato definitivo. Estas medidas
caducam quando:

1. Seja proferida decisão definitiva no procedimento


2. Expire o prazo que lhes tenha sido fixado ou a respectiva prorrogação
3. Expire o prazo fixado na lei para a decisão final
4. A decisão não seja proferida dentro dos 180 dias à instauração do
procedimento

o Fase da instrução – tem o intuito de averiguar os factos que interessem à


decisão final e nomeadamente, a recolher as provas que se mostrarem
necessárias (art.115º a art.120º CPA). Deste modo, trata-se de um espelho do
princípio inquisitório (art.58º CPA). O novo CPA introduziu uma alteração
relativamente à direcção da instrução (art.55º CPA), prevendo três hipóteses
distintas:
▪ O director do procedimento é o órgão decisório, nos casos em que o
órgão competente para a decisão final, apenas dirige pessoalmente a
instrução quando uma disposição legal (art.55º nº2 CPA).
▪ Fora dos casos tutelados no nº2, a lei obriga o órgão competente para
a decisão final a delegar num seu subalterno, o poder de direcção do
procedimento (nº2). A regra é assim a de que o director do
procedimento é um delegado do órgão decisório (nº4).
▪ O director do procedimento pode incumbir um subalterno seu da
realização de diligências instrutórias específicas, sendo que aqui a
direcção de certas diligências instrutórias compete a um delegado.
Desta forma, cabe ao director da instrução:

- art.115º nº1 CPA

-art.117º nº1 CPA

- art.116º nº3 CPA

De resto, cabe aos interessados provar factos que tenham alegado


(art.116º nº1 CPA). Porém, caso o particular seja notificado para prestar
qualquer esclarecimento e se recusar a tal, sem fundamento legal, fica
sujeito às consequências tuteladas no art.117º e art.119º nº2 e nº3 CPA.

É importante referir que o particular pode ser ouvido na fase de instrução,


porém a audiência em causa não deve ser confundida com a audiência

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prevista na terceira fase do procedimento. Deste modo, neste trata-se de


uma diligência instrutória e na subsequente do exercício de direito de
participação ou defesa.

Deste modo, em matéria de prova, temos as seguintes regras principais:

- dever de averiguar os factos por parte da Administração (art.115º nº1


1ªparte).

- admissão ampla de meios probatórios (art.115º nº1 CPA)

- livre apreciação da prova (art.119º nº2 CPA)

- desnecessidade de prova ou alegação de factos públicos ou notórios ou


dos que o diretor do procedimento, por força do exercício de funções,
tenha conhecimento (art.115º nº2 CPA)

- ónus da prova a cargo dos interessados relativamente a factos que


aleguem, sem prejuízo do dever geral de averiguação a cargo da
Administração (art.116º nº1 CPA)

o Fase da audiência – a fase em causa está tutelada no art.121º a 125º CPA e


expressa as faces de dois importantes princípios: o princípio da colaboração da
Administração com os particulares (art.11º nº1 CPA) e o princípio da
participação (art.12º CPA). A fase em questão por exprimir o princípio da
democracia participativa tem dignidade constitucional, sendo que é nesta fase
que se concretiza, na sua plenitude, o direito de participação dos cidadãos na
formação das decisões que lhe digam respeito. Este direito de defesa sempre
existiu, sendo que a partir de 1991 passou a aplicar-se de forma obrigatória a
todos os tipos de procedimento, pois posteriormente, em alguns processos o
interessado não era ouvido, apenas após a decisão estar tomada, pelo que só
era notificado para tomar conhecimento sobre a mesma. Este sistema era
prejudicial para o interessado, uma vez que não tinha conhecimento se o seu
pedido era ou não convenientemente estudado. Assim, após a consagração no
CPA e na CRP, o interessado é agora associado ao órgão administrativo
competente para preparar a decisão final. Desta forma, a fase da audiência do
arguido começa com a acusação (documento em que o instrutor indica os
factos que considera provados, bem como a consequente pena).
Posteriormente, a acusação é notificada ao arguido, tendo este o direito de se
defender, analisando o processo e indicando testemunhas.
▪ Em que consiste? – tem o intuito de assegurar aos interessados, num
procedimento, o direito de participarem na formação das decisões que
lhes digam respeito. É necessária a notificação dos mesmos antes da
tomada da decisão final, para que estes se possam pronunciar sobre
todas as questões (art.121º nº2 CPA), seguindo-se a ponderação do
instrutor dos elementos apresentados pelo interessado. Na fase
seguinte, o interessado tem de ser notificado acerca do sentido

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provável da decisão (art.122º nº2 CPA), tendo de ser apresentada com


adequada fundamentação.
▪ Em que casos pode ser dispensada? – a regra é que a audiência seja
observada, porém, o diretor do procedimento pode dispensá-la nos
seguintes casos (art.124º nº1 CPA):
• A decisão seja urgente
• Caso os interessados tenham adiado a audiência oral e
posteriormente não seja possível acordar nova data
• Seja razoavelmente de prever que a diligencia possa
comprometer a execução da decisão
• O número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado
que a audiência se torna impraticável
• Caso os interessados já se tenham pronunciado
▪ Modalidades – o CPA prevê duas formas de os interessados serem
ouvidos, antes de ser tomada a decisão: pode ser escrita ou oral
(art.122º nº1 CPA), sendo que quem decide é o diretor do
procedimento, em que a escolha não está obrigada a nenhum critério,
baseando-se apenas no seu poder discricionário. Na audiência escrita,
tanto a notificação como a resposta dos interessados deve ser escrita,
tendo um prazo de 10 dias (art.122º nº1 CPA). Quando a audiência é
oral esta pode ser realizada presencialmente ou até mesmo por
teleconferência, quando o diretor do procedimento entenda que tais
meios sejam necessários (art.123º nº1 CPA). Da audiência é lavrada
ata (art.123º nº4 CPA). Caso o interessado não compareça e caso não
haja justificação, não se deve proceder ao adiamento da mesma
(art.123º nº2 CPA).
▪ Consequências da sua falta – constitui uma ilegalidade, mais
concretamente, um vício de forma, por preterição de uma formalidade
essencial. Tem havido uma discussão doutrinal acerca da modalidade
da invalidade, se será nulidade ou anulabilidade. O vício será gerador
de nulidade se o direito à audiência for concebido como um direito
fundamental, pelo que se não o for, será apenas anulável (art.161º
nº2 e art.163º nº1 CPA). O Professor Diogo Freitas do Amaral
considera que o direito em causa não está incluído no elenco dos
direitos fundamentais, sendo que o Supremo Tribunal Administrativo,
tem seguido a mesma direção.
o Fase de preparação da decisão – há muitos autores que não referem a fase
em causa. É neste que a Administração pondera adequadamente o quadro
traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução, os argumentos
aduzidos pelos particulares na fase da audiência dos interessados (art.125º e
art.126º CPA). Se o órgão decisório for singular este profere um despacho,
caso seja um órgão colegial, o assunto deve ser inscrito na agenda da próxima
reunião do órgão competente para deliberação. O órgão decisório pode
ordenar novos parecer (art.125º CPA). O documento característico desta fase
é o relatório final do instrutor.

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o Fase de decisão – o fim principal, sendo que é com esta que termina o
procedimento (art.93º CPA). Deste modo, no âmbito do art.126º CPA, o fim
do procedimento pode resultar da lei, pela prática de um ato administrativo
ou celebração de um contrato (art.126º CPA). Se a competência pertencer ao
órgão colegial há um conjunto de disposições especialmente aplicáveis – todas
as regras referentes aos órgãos colegiais (art.21º e seguintes CPA). A nível de
prazos é importante ter em consideração: art.128º nº1, art.129º e art.128º
nº6 CPA. Vide art.130º e seguintes CPA.
o Fase complementar – é a fase em que são praticados certos atos e
formalidades posteriores à decisão final: registos, arquivamento de
documentos, sujeição a controlos internos ou a aprovação tutelar do Tribunal
de Contas (art.114º CPA).

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