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ARTIGOS • A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS


E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA RELAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL

A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE


POLÍTICAS PÚBLICAS E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA
RELAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL
A TERRITORIAL APPROACH TO THE PLANNING OF PUBLIC POLICIES AND THE CHALLENGES FOR A NEW RELATIONSHIP
BETWEEN STATE AND SOCIETY IN BRAZIL

RESUMO
Este trabalho tem como principal objetivo analisar as inovações institucionais e as contradições inseridas na abordagem territorial para
o planejamento e implementação de políticas públicas no Brasil. A partir de 2003, surgiram vários programas elaborados no âmbito do
governo federal com base em uma perspectiva territorial. De maneira geral, esses programas têm em comum: definir um recorte espacial
para sua atuação, priorizar áreas de concentração de pobreza, atuar de forma descentralizada e priorizar instâncias coletivas de deliberação
e participação social. Porém, persistem alguns entraves para uma consolidação e institucionalização de fato da abordagem territorial para a
ação estatal no Brasil. Entende-se que a retórica discursiva presente nos documentos oficiais não foi acompanhada por inovações normativas
que a legitime. Por outro lado, as experiências em curso já desencadearam bons resultados, como a formação de novos arranjos institucio-
nais locais e a maior aproximação entre atores sociais e a gestão de políticas e projetos territoriais.

PALAVRAS-CHAVE Políticas públicas, planejamento governamental, territórios de incidência, participação social, desenvolvimento territorial.

Sandro Pereira Silva sandro.pereira@ipea.gov.br


Graduado e mestre em Economia pela Universidade Federal de Viçosa (UFV)
Doutorando em Ciências Sociais pela Universidade de Brasília (UnB)
Técnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa e Planejamento Econômico (IPEA)

Artigo submetido no dia 03.11.2011 e aprovado em 23.06.2012

ABSTRACT The main objective of this research is to analyze the institutional innovations and contradictions embedded in the territorial ap-
proach to the planning and implementation of public policies in Brazil. Since 2003, there were several programs established under the federal
government based on a territorial perspective. In general, these programs have in common: to define a spatial area for its action, to prioritize
areas of concentrated poverty, to work in a decentralized manner and to prioritize instances of collective deliberation and participation. However,
there remain some barriers to consolidation and institutionalization of the territorial approach to state action in Brazil. It is understood that the
discursive rhetoric in official documents was not accompanied by innovations in rhythm normative legitimacy. On the other hand, the current
experiments have triggered good results, as the formation of new institutional arrangements and closer relations between local actors and social
policy management and territorial projects.

KEYWORDS Public policy, government planning, territories of incidence, social participation, territorial development.

Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons

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1. INTRODUÇÃO vistas a um maior controle e eficácia dos serviços


prestados (MILANI, 2008).
A década de 1980 foi marcada por profundas No entanto, os antigos instrumentos de plane-
mudanças no ambiente político brasileiro que jamento estatal não eram mais compatíveis com
vieram a definir um novo quadro de atuação do esse novo cenário político-institucional, que exi-
Estado. Tais mudanças derivam do ressurgimento gia políticas públicas efetivas aliadas à garantia de
do ativismo civil a partir dos anos 1970, na sua controles democráticos. Como o Brasil compre-
busca por autonomia frente ao Estado autoritário ende uma complexa diversidade ambiental, cul-
constituído em 1964, o que alguns autores ca- tural e econômica, convivendo com desigualda-
racterizam como a fundação efetiva da sociedade des sociais históricas, era necessária a definição
civil no Brasil (DAGNINO, 2002). Os dois pon- de uma abordagem que permitisse e valorizasse
tos fundamentais que marcaram esse período de as forças sociais locais na definição de suas prio-
mudanças foram: 1) a volta ao Estado democrá- ridades. Além disso, a literatura sobre a temática
regional no país já destacava a forte heterogenei-
tico de direito após vinte anos de governo militar
dade das macrorregiões brasileiras, que as torna-
no país, entre 1964 e 1984, que permitiu a le-
va inadequadas para servirem como referência
galização, reorganização e atuação dos diferentes
exclusiva para ações de desenvolvimento regional
grupos e movimentos sociais; e 2) a promulgação
(BANDEIRA, 2007).
da Constituição Federal do Brasil, em 1988, que
Foi a partir desse contexto que, nos anos finais
institucionalizou uma série de direitos sociais e
de 1990, o governo federal passou a considerar a
garantiu a democracia como um princípio básico
definição de novas escalas para o planejamento
da ação política nacional.
de suas intervenções, tendo como influência todo
Como consequência desses acontecimentos e o acúmulo da abordagem territorial em curso em
de todo um contexto político e econômico inter- vários países da União Europeia. Essa abordagem
nacional, a década de 1990 marcou o início dos considera o território, definido com base em múl-
debates em torno da reforma administrativa do tiplas dimensões, como o espaço de mediação so-
Estado brasileiro, que viria a definir as principais cial e de incidência de políticas públicas (SILVA,
diretrizes da atuação governamental no território 2008), e, portanto, lócus privilegiado para o pla-
nacional. Dois fenômenos importantes ganharam nejamento estatal. Assim, surgiu no Brasil uma
destaque nesse cenário. O primeiro refere-se à série de políticas públicas, nos últimos dez anos,
tendência à descentralização administrativa das ancoradas em uma abordagem territorial, cada
políticas públicas, no contexto do pacto federati- uma com seu enfoque, seus recortes territoriais
vo, com o município passando a exercer um pa- e seus arranjos institucionais específicos. Diver-
pel mais estratégico. O segundo diz respeito à ga- sas instâncias colegiadas (fóruns, conselhos, etc.),
rantia de uma maior participação da população, envolvendo representantes do poder público e da
seja no planejamento, implementação ou avalia- sociedade civil, foram constituídas no desenho
ção dessas políticas, tanto diretamente como por dessas políticas como instâncias de deliberação,
meio de suas organizações representativas. A par- denominadas genericamente por Dagnino (2002)
ticipação social passou a ser considerada, por um “espaços públicos”.
lado, um dos elementos fundamentais do projeto Parte-se dessa discussão acima para apresentar
de ressignificação do conceito de público, e por a seguinte indagação: quais as inovações trazidas
outro, um princípio político-administrativo, com pela abordagem territorial nas relações entre Esta-

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do e sociedade civil no contexto do planejamento dido como imperativo funcional, um elemento da


e implementação de políticas públicas no Brasil? natureza inerente a um povo ou nação, pelo qual
Trata-se de compreender os avanços e contradi- se deve lutar para conquistar ou proteger. Essa
ções na condução desse novo paradigma de inter- visão delimitou o campo de estudo da geografia
venção estatal, com seus métodos, instrumentos tradicional, diferenciando-a de outras ciências, e
e procedimentos, ou seja, o foco de análise está teve como um de seus principais precursores o
mais nos mecanismos de governança estabeleci- alemão Friedrich Ratzel, com sua obra Geografia
dos pelas políticas do que em seu conteúdo pro- política, publicada em 1897. Ratzel entendia o
priamente dito. território similarmente à ideia de hábitat, usada
Para tanto, utilizou-se de uma revisão da lite- na biologia para a delimitação de áreas de do-
ratura (teórica e empírica) existente que aborda mínio de uma determinada espécie ou grupo de
essa temática sobre diferentes prismas, além de animais. A noção de espaço estava implícita na
uma análise documental sobre os principais pro- sua análise, ao identificar o território como um
gramas em curso no Brasil ancorados sob o enfo- substrato para a efetivação da vida humana, que
que territorial, disponibilizados pelos ministérios tanto existiria sem a presença do homem (apolíti-
responsáveis (leis, notas técnicas, publicações, co) como com a presença deste e sob domínio do
editais, etc.). Foram escolhidos quatro programas Estado (político). Com isso, Ratzel trouxe uma
para análise: a Política Nacional de Desenvolvi- importante contribuição ao vincular o território
mento Regional (PNDR); os Consórcios de Segu- como imprescindível para a constituição do Es-
rança Alimentar e Desenvolvimento Local (CON- tado-Nação e para a manutenção e conquista de
SADs); o Programa Nacional de Desenvolvimento poder, e seus conceitos deram suporte à consti-
Territorial Sustentável (PRONAT); e o Programa tuição da geopolítica (CANDIOTTO, 2004; PE-
Territórios da Cidadania (PTC). A escolha desses RICO, 2009).
Ao longo do século XX, as profundas mudan-
programas, entre outros em andamento, se deve
ças que foram ocorrendo na geografia trouxeram
à maior dimensão, tanto em termos de peso po-
também novas abordagens para o conceito de ter-
lítico no âmbito do governo federal quanto em
ritório. O francês Claude Raffestin contribuiu va-
parcela do território nacional que eles abrangem.
liosamente ao mostrar como a geografia política
clássica desde Ratzel foi trabalhada simplesmente
como uma “geografia do Estado”, não abstraindo
2. SOBRE O CONCEITO DE TERRITÓRIO outras formas de poder. Assim, Raffestin (1993)
destacou a ideia de poder que passou a ser assu-
O termo “território” perpassa pelos mais diversos mida em suas diversas origens e manifestações,
ramos das ciências sociais, em cada um contendo mas sempre focando sua projeção no espaço. O
particularidades próprias que definem sua abran- próprio uso e transformação dos recursos natu-
gência. Enquanto conceito, assume formas e con- rais se configuram como instrumentos de poder,
teúdos diversos, sempre revestido do interesse o que ressalta a consideração da natureza como
em explicar uma realidade de relações complexas elemento presente no território. O autor tam-
entre os distintos atores sociais1 e destes com o bém buscou diferenciar conceitualmente espaço
seu meio. e território. Para ele, o espaço está relacionado ao
A primeira concepção surgiu basicamente sob patrimônio natural existente em uma região defi-
uma visão naturalista, onde o território foi enten- nida, enquanto o território abrange a apropriação

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do espaço pela ação social de diferentes atores. soberania” (SANTOS, 1978, p. 189).
Assim, o território incorpora o jogo de poder en- De acordo com Santos (1997), a noção atual de
tre os atores de um determinado espaço. território apresenta novos recortes, além da ve-
Outro autor importante na formação do con- lha categoria de região, o que denomina horizon-
ceito de território é Robert Sack. Ele trabalhou talidades e verticalidades. O primeiro recorte diz
a ideia de território em um nível mais concreto, respeito à continuidade territorial entre espaços
e sua noção de territorialidade possui um alcan- e lugares vizinhos (não de contiguidade). O se-
ce mais limitado, entendida como a qualidade gundo é formado por pontos distantes uns dos
necessária para a constituição de um território. outros, mas que são conectados por uma miríade
Sack (1986) incorporou a noção de territoriali- de formas e processos sociais (noção de interco-
dade à de espaço ao destacar a dimensão política nectividade). Sob esse entendimento, o território
e o simultâneo papel das fronteiras na definição é formado de lugares contíguos (vizinhança) e
de estratégias de dominação, buscando examinar de lugares em rede (processos sociais que ligam
o território na perspectiva das motivações huma- lugares diferentes), mas que contêm, simultane-
nas. Para ele, o território constitui expressão de amente, funções diferentes e até opostas, criando
um espaço dominado por um grupo de pessoas novas solidariedades, mesmo no contexto das di-
que fazem uso desse domínio para manter con- ferenças entre as pessoas e entre os lugares.
troles e influências sobre o comportamento de A partir dos trabalhos desses autores, diversos
outros, exercendo relações de poder. Para ele, a outros pesquisadores se debruçaram para definir
territorialidade é o próprio “meio pelo qual es- uma abordagem mais atual e instrumentalizada
paço e sociedade estão inter-relacionados”, com do conceito de território que consiga expressar
todas as suas dimensões de sociabilidade (p. 5). a multidimensionalidade que ele envolve. Perico
Das contribuições na literatura brasileira, o (2009), reportando-se a Haesbaert (2004), fez
principal teórico foi o geógrafo Milton Santos. um breve resumo do uso desse conceito em dife-
Ele desenvolveu seu pensamento a partir de uma rentes áreas do conhecimento. Segundo o autor,
base materialista histórica e da dialética marxista na visão jurídica, o território é definido como es-
para expressar a historicidade derivada da conju- paço delimitado e controlado pelo exercício do
gação entre a materialidade territorial e as ações poder sob a concepção mais subjetiva – cultural
humanas, isto é, trabalho e política. Em sua teo- e simbólica; constitui produto da apropriação e
ria, o território traz em si a ideia de território usa- valorização simbólica de um grupo em relação
do, que é construído e constituído por uma popu- ao espaço sentido, vivido e compartilhado. Sob
lação e caracterizado por suas estruturas sociais, a concepção econômica, o território evoca a di-
econômicas e produtivas, ou seja, as ações espa- mensão das restritas relações econômicas, que o
cializadas dos atores sociais (SANTOS; SILVEIRA, concebe como sinônimo de recursos, da relação
2001). O autor partiu de uma perspectiva inversa capital-trabalho ou da divisão “territorial” do tra-
em relação aos autores citados anteriormente e balho. Já a concepção naturista enfatiza as rela-
afirmou que “um Estado-Nação é essencialmen- ções homem/natureza/sociedade, manifestada em
te formado de três elementos: 1. O território; 2. sua relação ambiental. Por último, “o território é
Um povo; 3. A soberania. A utilização do territó- usado na perspectiva de desenvolvimento e con-
rio pelo povo cria o espaço. As relações entre o siderado variável nas políticas de intervenção so-
povo e seu espaço e as relações entre os diversos bre o espaço e as populações que buscam mudan-
territórios nacionais são reguladas pela função da ças no marco das relações sociais e econômicas”

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(PERICO, 1997, p. 57). mentaram as principais ações governamentais de


Assim, para fins deste trabalho, pode-se esta- planejamento econômico naquela época e ainda
belecer uma definição sintética de território como persistem como referências importantes. Em sua
um espaço de construção histórica e social, de obra, Furtado não acreditava no subdesenvolvi-
poder instituído (porém não imutável), caracte- mento como uma etapa para o desenvolvimento
rizado por recursos físicos (naturais e industriais) (visão “etapista”), mas sim como uma característi-
e valores (históricos e culturais), que estabelece ca estrutural permanente (visão “estruturalista”).
uma relação de identidade ao corpo social que Nesse sentido, ele partiu de uma abordagem his-
nele habita. tórico-estruturalista para determinar os mecanis-
mos da dependência que envolvia esses países na
divisão internacional do trabalho, bem como seus
3. POLÍTICAS E PLANEJAMENTO desdobramentos na estrutura social interna.
Furtado (1974) confiava no processo político
TERRITORIAL NO BRASIL para reverter esse quadro perverso de depen-
dência, que gerava desigualdades extremas no
O debate sobre o planejamento da ação governa- território brasileiro e era, a seu ver, responsável
mental no Brasil precisa levar em conta algumas pelo subdesenvolvimento do país. Ele ponderava,
realidades que, ao mesmo tempo que tornam a entre outros pontos, dois em especial: a introdu-
temática bastante complexa, revestem-na de ne- ção do planejamento como um instrumento guia
cessidade. Em termos institucionais, persistem no para o governo, cujas funções na área econômica
país duas escalas territoriais relevantes para o pla- provavelmente se expandirão à medida que a luta
nejamento: uma que apresenta institucionalização para superar o subdesenvolvimento se torna mais
“forte” – a dos estados e dos municípios; e outra intensa; e o fortalecimento das instituições da so­
com institucionalização mais “fraca e incompleta” ciedade civil (principalmente os sindicatos), para
– a das macrorregiões (BANDEIRA, 2007). Entre ampliarem as bases sociais subjacentes ao Estado
essas diferentes escalas, observa-se um cenário de e se oporem aos padrões existentes de distribui-
forte desigualdade socioeconômica que se arrasta ção de renda. Entre as principais ações defendi-
historicamente até os dias atuais. Por outro lado, das pelo autor no plano prático estavam: a substi-
observa-se também uma magnífica diversidade tuição de importações e a reforma agrária.
regional de ecossistemas, culturas e saberes, que A questão do desenvolvimento regional tam-
se configura em um enorme potencial de desen- bém esteve fortemente presente na obra de Fur-
volvimento endógeno (ARAÚJO, 2007). tado. Para ele, um “processo de integração teria
A ação deliberada de planejamento estatal teve de orientar-se no sentido do aproveitamento mais
um marco importante com a criação do Minis- racional de recursos e fatores no conjunto da eco-
tério do Planejamento em 1962, no governo de nomia nacional” (FURTADO, 2003, p. 249). A
João Goulart. O primeiro ministro a assumir a principal ação prática no sentido de reorganiza-
pasta foi o economista Celso Furtado, reconhe- ção do espaço econômico regional e sua integra-
cido internacionalmente por seu trabalho como ção nacional foi viabilizada ainda no governo de
professor na França, sua atuação na Comissão Juscelino Kubitschek, em 1959, com a criação da
Econômica para a América Latina e Caribe (Ce- Superintendência de Desenvolvimento do Nor-
pal) nos anos 1950 e por seus escritos sobre a deste (Sudene), como proposta para coordenar
economia latino-americana. Suas teses funda- um projeto de desenvolvimento do Nordeste, re-

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gião com maiores índices de pobreza e deficiên- A abordagem territorial abrange as escalas dos
cias estruturais do país. Embora a Sudene tenha processos de desenvolvimento e implica um método
para favorecê-lo – reconhecendo não ser resultado de
sofrido posteriormente, sobretudo após 1964,
uma ação verticalizada do poder público – a partir
deturpações no seu projeto original, o debate de condições criadas para mobilizar os agentes locais
em torno do planejamento regional para a ação para atuarem em termos de visão futura, elaborar
governamental persistiu. Porém, diferentes auto- diagnóstico de suas potencialidades e limitações
res apontam críticas à base de referência regional (que contemple os próprios meios para se obter o
brasileira atual, quando, na realidade, existe uma desenvolvimento sustentável). Assim, a perspectiva
diversidade de padrões territoriais e regionais territorial permite formular uma proposta centrada
nas pessoas que consideram a interação dos sistemas
presentes na definição e na função de cada núcleo
socioculturais e ambientais e que contemplam a
de convívio. integração produtiva e o aproveitamento competitivo
Brandão (2007) é um dos autores a abordar a de seus recursos como meios que possibilitam a
questão do estabelecimento de escalas regionais cooperação e a corresponsabilidade dos atores sociais
apropriadas para a elaboração de políticas pú- pertencentes ao território (PERICO, 2009, p. 48).
blicas. Para ele, as políticas de desenvolvimento
com maiores e melhores resultados são aquelas Mendes (2008) afirmou que o reconhecimento
que não discriminam nenhuma escala de atua- do território como um instrumento central para
ção e reforçam as ações multiescalares: microrre- a orientação de uma ação pública coordenada é
gionais, mesorregionais, metropolitanas, locais, uma postura inovadora na condução das políticas
entre outras, contribuindo para a construção de públicas contemporâneas, capaz de auxiliar a so-
escalas espaciais analíticas e políticas adequadas lucionar entraves históricos ao desenvolvimento
a cada problema concreto a ser diagnosticado e nacional. O autor destacou também que a impor-
enfrentado. tância analítica do território vai além de um mero
Para Perico (2009), o planejamento de políti- palco das ações políticas, pois representa em si
cas públicas deve levar em conta alguns fatores próprio um elemento das relações sociais e eco-
que irão diferenciá-las entre si. Por um lado, elas nômicas globais.
se diferenciam em relação a sua matéria de trata- Com base nesse entendimento, o território
mento (educação, saneamento, saúde, habitação, constitui uma base flexível sobre a qual agem
etc.), que a definirá enquanto uma política seto- diversas forças endógenas e exógenas, de forma
rial. Por outro lado, as políticas diferem pelo âm- que ele se encontra continuamente submetido
bito de sua cobertura, a ser definido pelos gesto- a pressões de mudanças, conflitos e relações de
res e organismos responsáveis, sobretudo quanto poder que podem implicar em expansão ou des-
ao público a ser beneficiado, quais os critérios de locamento. Essas pressões expõem a importância
inclusão e, em alguns casos, defini-se também as de se manter a “integridade fundamentalmente
localidades de sua execução. Assim, a abordagem social do território” (RODRIGUES, 2005, p. 46).
territorial para o planejamento de políticas públi- A temática territorial permitiu ainda a emer-
cas auxilia no entendimento dos fenômenos so- gência de um discurso de revalorização do meio
ciais, contextos institucionais e cenários ambien- rural na definição de políticas públicas, com base
tais sob os quais ocorrerá a intervenção desejada, em dois importantes postulados (ABRAMOVAY,
de maneira a propiciar meios mais acurados para 2003). O primeiro refere-se ao caráter multi-
a definição e alcance de metas, parcerias necessá- funcional da agricultura, sobre o qual o meio
rias e instrumentos de implementação. rural deixa de ser entendido somente por suas

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características produtivas e passa a ser valoriza- territórios, baseadas em novas lógicas de desen-
do também por seus aspectos sociais, culturais e volvimento.
ambientais, embora a atividade produtiva agrope- Em termos de mecanismos de garantia da par-
cuária permaneça como atividade nuclear de seu ticipação social, a abordagem territorial segue a
espaço (MALUF, 2001). O segundo está relacio- tendência da descentralização das políticas pú-
nado a um posicionamento contrário à dicotomia blicas por meio da criação de espaços públicos
rural-urbano, que negligencia as relações sociais institucionalizados para a definição de priorida-
que são desenvolvidas na prática em decorrência des e acompanhamento das ações propostas. O
dos diversos mecanismos de integração do rural objetivo é ir além da formação de instâncias mu-
com o urbano. Essa interligação é denominada nicipais de colaboração entre diferentes atores so-
por Favareto (2007, p. 22) “dinâmicas territoriais ciais, como nos casos dos Conselhos Municipais
de desenvolvimento”. Para uma intervenção so- de Saúde ou Educação, e constituir instâncias de
bre essas dinâmicas, o autor realçou a necessida- representação intermunicipal ou territorial, no
de de entender as articulações entre suas formas sentido de democratizar as relações de poder na
de produção e as características morfológicas dos sociedade (CORREA, 2009).
tecidos sociais locais, a partir do entendimento Esses espaços de deliberação são vistos como
de suas relações de “oposição e complementari- laboratórios de construção coletiva para a nego-
dade”. ciação de consensos, por serem espaços “dialogi-
Uma das motivações para a adoção da aborda- camente interativos e discursivamente mediados”
gem territorial nas políticas públicas refere-se à (COELHO, 2005, p. 87), estabelecendo uma liga-
constatação das limitações do município em ge- ção política institucionalizada entre os atores lo-
rir programas governamentais estratégicos, que cais, o que permite um processo democrático nas
muitas vezes exigem a ampliação das ações para decisões. Porém, as relações de mediação não são
além de seus limites políticos. Como exemplos necessariamente harmoniosas. Muitas vezes elas
de ações dessa natureza, podem-se citar: projetos se desenvolvem em verdadeiras “arenas de con-
ambientais de recuperação de áreas degradadas, flito”, sobretudo quando se encontram na pau-
gestão de bacias hídricas, arranjos produtivos lo- ta de discussão temas de caráter polêmico e que
cais, entre outros (ALVES, 2007). causam divergência de interesses. Nesses casos, a
Para Sabourin (2002), o planejamento das “partilha de poderes entre representantes de esfe-
ações de Estado sob uma ótica territorial envolve ras sociais diversas nas decisões acerca da políti-
três desafios de grande relevância na atualidade: ca pública é um de seus objetivos fundamentais”
i) estabelecer ações que garantam uma represen- (LEITE et al., 2008, p. 77).
tação democrática e diversificada da sociedade, a Mas o caráter conflituoso desses espaços não
fim de que os diferentes grupos de atores pos- pode ser negligenciado. Para muitos atores sociais,
sam participar mais ativamente das tomadas de esses fóruns são espaços importantes de formação
decisão e ter mais acesso à informação; ii) realizar política, ou, em outras palavras, de “aprendizado
ações de capacitação junto aos atores locais para em negociação de interesses” (ROVER, 2011, p.
que possa ser formada uma visão territorial de de- 149). Assim, o sentido de participação nesse tipo
senvolvimento, rompendo a visão setorial como de instância pode pender tanto para um “espaço
a única forma de análise; e iii) estabelecer novas de negociação de projetos e políticas” como para
formas de coordenação das políticas públicas, no uma “arena de disputa e contestação”, de forma
que se refere aos recursos, às populações e aos que essa diferença seja entendida como um des-

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dobramento da dinâmica participativa instaura- ritorial é o Programa de Ligações entre Ações do


da em cada uma das diferentes instâncias (CO- Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER).
ELHO; FAVARETO, 2007). Ou seja, “a dinâmica Esse programa surgiu no contexto da União Eu-
da esfera participativa é resultado dessas duas ropeia em 1991, tendo como principal objetivo
dimensões: de suas leis (instituições) e de sua di- apresentar um enfoque multisetorial e integrado
nâmica interna; e de suas injunções com outras para a dinamização de espaços rurais com base
esferas do mundo social” (COELHO; FAVARETO, em projetos territoriais inovadores.
2007, p. 122). Entre as principais características do programa
Com base na literatura apresentada, a aborda- LEADER estão: atuação em territórios definidos
gem territorial pode ser entendida como um novo por áreas rurais pequenas e homogêneas; amplo
paradigma de referência ao planejamento da ação incentivo à participação coletiva, com o envolvi-
pública na medida em que se constitui como um mento de atores públicos e privados; promoção
modelo para representar uma determinada reali- da integração vertical de diferentes níveis insti-
dade regional, socioeconômica e político-institu- tucionais; promoção de ações integradas, inova-
cional, ou seja, o contexto no qual vivem as pes- doras e multisetoriais, enfatizando os recursos
soas, as entidades governamentais, as empresas e específicos locais; e estímulo a intercâmbios de
demais organizações existentes. Segundo Moraes experiências e de colaboração. Os grupos de ação
e Louro (2003, p. 31): local são os responsáveis pela definição dos terri-
tórios do LEADER, que contam com uma ampla e
Quando se constrói um paradigma o que se busca fazer diversificada rede política, composta por agências
é oferecer ao planejador um conjunto de referências de governo, sindicatos, organizações do setor pri-
que permitam não apenas ver como também explicar vado, ONGs e representantes locais eleitos (SA-
e definir a configuração e o comportamento de RACENO, 2005).
um determinado fenômeno ou situação, mais ou No contexto dos países da América Latina, a
menos complexa. Assim, a finalidade principal do utilização desse enfoque ainda é muito incipien-
paradigma é permitir que se possa chegar a entender
tes. No Brasil, somente a partir dos anos finais
tal fenômeno ou situação em seu conjunto e em
suas partes, pela simplificação e redução de suas da década de 1990 é que a temática territorial
componentes. começou de fato a ganhar espaço no campo das
políticas públicas, sobretudo com a emergência
Nesses termos, torna-se importante avaliar as de uma maior descentralização administrativa na
principais características e encaminhamentos das gestão de políticas públicas nacionais.
experiências em curso, por parte do governo fe- Bandeira (2007, p. 202) assinalou dois fatos
deral, de programas que partem dessa abordagem como marcos importantes para a emergência da
para sua implantação. dimensão territorial no contexto das políticas pú-
blicas brasileiras. O primeiro deles refere-se à ten-
tativa de abordar a problemática macroterritorial
do desenvolvimento brasileiro na elaboração do
4. EXPERIÊNCIAS RECENTES DE PLANE- Plano Plurianual 2000-2003, que usou como re-
JAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL ferência o estudo dos Eixos Nacionais de Integra-
ção e Desenvolvimento, realizado pelo governo
Uma das principais referências atuais para a im- federal. Já o segundo foi a própria criação do Mi-
plementação de estratégias de planejamento ter- nistério da Integração Nacional em 1999, que, de

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acordo com a Medida Provisória nº 1.911/1999, mesmo território, que apresentam vínculos con-
possui entre suas competências as de: “formular sistentes de articulação, interação, cooperação e
e conduzir a política de desenvolvimento nacio- aprendizagem e vantagens microeconômicas ad-
nal integrada”; “formular os planos e programas vindas da proximidade entre os agentes” (GUAN-
regionais de desenvolvimento”; e “estabelecer es- ZIROLI, 2009, p. 3)
tratégias de integração das economias regionais”. A partir de 2003, com o início da gestão do
Em 2000, o Ministério da Integração Nacional presidente Luiz Inácio Lula da Silva, abriu-se uma
elaborou o documento Bases para as Políticas de janela política para o surgimento de outros pro-
Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, gramas na agenda governamental (KINGDON,
o qual propunha uma série de objetivos amplos 1995). Em geral, esses programas objetivam in-
para a gestão do território, tais como: promover a centivar a elaboração e implementação de proje-
competitividade sistêmica; mobilizar o potencial tos territoriais mediante um conjunto de regras
endógeno de desenvolvimento das regiões; for- definidas na esfera nacional.
talecer a coesão econômica e social; promover o Entre os principais programas em curso sob a
desenvolvimento sustentável; e fortalecer a inte- abordagem territorial estão: a Política Nacional de
gração continental. Em 2003, o governo federal, Desenvolvimento Regional (PNDR); os Consór-
por meio da Lei nº 10.683, conferiu a responsabi- cios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento
lidade sobre o ordenamento territorial aos minis- Local (CONSADs); o Programa Nacional de De-
térios da Integração Nacional e da Defesa. Já em senvolvimento Territorial Sustentável (PRONAT);
2006, o Ministério da Integração Nacional apre- e o Programa Territórios da Cidadania (PTC). É
sentou os subsídios para a elaboração da proposta comum haver entre esses programas a sobrepo-
da Política Nacional de Ordenamento Territorial sição espacial na definição dos territórios para a
(PNOT). intervenção de cada um deles, do tipo: os terri-
Concomitantemente a todo esse debate, surgi- tórios se coincidirem; o território de um progra-
ram vários programas elaborados no âmbito do ma encontra-se contido no território de outro, de
governo federal com base em uma perspectiva maior extensão; ou apenas alguns municípios de
territorial. As primeiras propostas surgiram no um território estão inseridos na delimitação terri-
governo do presidente Fernando Henrique Car- torial de outro programa. No entanto, Fernandes
doso, no final dos anos 1990. Uma delas foi o (2009, p. 206) não vê problemas quanto a essa
Programa Comunidade Ativa, criado com o obje- questão, pois para ele os territórios são “utiliza-
tivo básico de combater a pobreza e promover o dos de diferentes formas, assim como as pessoas
desenvolvimento por meio da indução do Desen- assumem e executam distintas funções ou como
volvimento Local Integrado e Sustentável (DLIS). as relações sociais se mesclam, gerando multiter-
Esse programa propunha a formação de consór- ritorialidades”.
cios intermunicipais com o apoio do Serviço Bra- Dentre esses programas citados acima, o pri-
sileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas meiro é a Política Nacional de Desenvolvimen-
(Sebrae). Já o Ministério de Ciência e Tecnologia to Regional (PNDR), sob a gestão do Ministério
introduziu no seu planejamento uma linha de da Integração Nacional (MI). Segundo seu mar-
atuação territorial para promover o desenvol- co institucional, a PNDR “define premissas, pa-
vimento de Arranjos Produtivos Locais (APLs), râmetros e critérios básicos para a redução das
entendidos como “aglomerados de agentes eco- desigualdades regionais no Brasil e estabelece
nômicos, políticos e sociais, localizados em um uma tipologia sub-regional por microrregiões, a

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partir da qual o governo federal poderia orientar produtiva. Com base nesse cenário, as ações da
as ações a serem desenvolvidas”, e surgiu como PNDR constituem uma tentativa de diminuição
“instrumento de planejamento estatal com vistas das desigualdades existentes no Brasil. As princi-
à redução das desigualdades regionais, exposta pais ações são: o Programa de Desenvolvimento
como um dos objetivos fundamentais do Brasil Integrado e Sustentável do Semiárido (Conviver);
pela Constituição de 1988”. O foco das preocupa- o Programa de Promoção da Sustentabilidade de
ções incide, portanto, na dinamização das regiões Espaços Sub-Regionais (Promeso); o Programa de
e na melhor distribuição das atividades produti- Organização Produtiva de Comunidades Pobres
vas pelo território nacional. Para Perico (2009), a (Produzir); o Programa de Promoção e Inserção
instrumentalização da PNDR: Econômica de Sub-Regiões (Promover); o Plano
de Desenvolvimento Estratégico para o Semiárido
[...] evidencia a percepção sobre o manejo da escala (PDSA); o Plano de Desenvolvimento Sustentável
regional e da territorialização brasileira. Seus principais para a Área de Influência da Rodovia BR-163; o
programas e projetos são fortemente orientados por Plano para a Amazônica Sustentável (PAS); o Pro-
iniciativas de recorte espacial (territorial) a partir
de critérios específicos. Ocorre o mesmo quanto
grama de Desenvolvimento das Áreas de Frontei-
aos instrumentos financeiros relativos aos Fundos ra (PDAF); e o Projeto de Integração do Rio São
Constitucionais (FCO, FNO e FNE), estabelecidos Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrio-
como matéria constitucional e destinados ao apoio nal.
de programas regionais de desenvolvimento (p. 45). Entre as estratégias de governança traçadas pela
PNDR para alcançar seus objetivos, primeiramen-
A PNDR trabalha com o conceito de mesorre- te é criado em cada mesorregião um fórum me-
gião para seus recortes territoriais, sendo identi- sorregional como instrumento para a articulação
ficadas e homologadas inicialmente, pelo Minis- institucional entre as diversas esferas de governo
tério da Integração Nacional, 13 mesorregiões. e organizações da sociedade civil. Os fóruns assu-
Seus seguintes objetivos específicos são: a) dotar mem uma função de destaque na concepção da
as regiões das condições necessárias de infraes- PNDR, pois representam o eixo no qual as arti-
trutura, crédito e tecnologia; b) promover a inser- culações se completam, tanto com vistas às ativi-
ção social produtiva da população, a capacitação dades de planejamento e definição de prioridades
dos recursos humanos e a melhoria da qualidade (ações estratégicas) quanto para o acompanha-
de vida; c) fortalecer as organizações socioprodu- mento e controle da execução de projetos e pro-
tivas regionais, ampliando a participação social; gramas específicos (MORAES; LOURO, 2003).
e d) estimular a exploração das potencialidades Perico (2009) apontou a relevância da PNDR
sub-regionais que advêm da diversidade socioe- para abrigar o discurso do território na esfera do
conômica, ambiental e cultural do país. planejamento federal. No entanto, o autor disse
Para a definição de suas ações, a PNDR leva haver certa confusão conceitual em seu estatuto
em consideração a presença de fortes desequi- na definição das diferentes escalas espaciais com
líbrios inter e intrarregionais. As regiões consi- as quais trabalha, tais como região e território.
deradas de alto rendimento concentram-se pre- Além disso, como os recortes territoriais das me-
dominantemente no eixo sul-sudeste do país, sorregiões são muito amplos, englobando inclusi-
enquanto nas regiões Norte e Nordeste persiste ve diferentes estados em uma única mesorregião,
um quadro em que convergem baixos indica- torna-se muito difícil a coordenação e operacio-
dores de renda e pouco dinamismo de sua base nalização de projetos conjuntos no interior dos

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territórios. Flores (2006) também chamou a aten- reorganização do território de forma a proporcionar
ção para a definição de territórios com largas di- a inclusão social [...], e) [...] construção de uma
institucionalidade capaz de mediar conflitos, agregar
mensões. Segundo ele, as grandes diferenças de
esforços e gerar sinergias de forma a direcionar o
identidades dentro dos territórios dificultam tan- processo de integração territorial para os objetivos de
to o estabelecimento de estratégias de valoriza- segurança alimentar e nutricional e desenvolvimento
ção dos produtos, com base nas especificidades local; f) fortalecimento da identidade territorial e a
territoriais, como também a formação de arranjos construção de um sentimento de solidariedade social
institucionais locais para a execução de outras (JESUS, 2006, p. 62).
políticas públicas.
As estratégias de intervenção dos CONSADs
A segunda ação governamental citada trata dos
envolvem basicamente três linhas principais: 1)
Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvol-
implementação de ações e políticas específicas de
vimento Local (CONSADs), os quais configuram
segurança alimentar; 2) articulação de iniciativas
um desejo de estabelecer uma estratégia de coo-
de competência de outras esferas de governo e
peração entre o poder público e a sociedade civil
instituições da sociedade civil; e 3) gestão partici-
para as iniciativas territoriais, projetos e ações es-
pativa com vistas a tornar as comunidades prota-
truturantes. Esse programa surgiu em 2003 para
gonistas de seu processo de emancipação.
a promoção da segurança alimentar e do desen-
Os consórcios são concebidos como associa-
volvimento local, inserido em uma ação maior do
ções intermunicipais, sob orientação da Secre-
governo federal para o combate à fome e à po-
taria de Segurança Alimentar e Nutricional (SE-
breza no Brasil, que foi o Programa Fome Zero,
SAN/MDS), com o objetivo de congregar metas
sob responsabilidade do então recém-criado Mi-
sociais do poder público e da sociedade civil para
nistério do Desenvolvimento Social e Combate à
a promoção de ações conjuntas, com foco na se-
Fome (MDS).
gurança alimentar e no desenvolvimento susten-
Os CONSADs são arranjos territoriais em re-
tável. Eles são, portanto, uma forma de associação
giões de baixo índice de desenvolvimento que
entre municípios, com participação da sociedade
busca promover a cooperação entre os municí-
civil e do poder público, para ações conjuntas de
pios. Em 2003, foram mapeados e constituídos
geração de emprego e renda.
pelo MDS, 40 CONSADs, com pelo menos um
em cada estado brasileiro, que envolvem 585 mu- A ação consorciada parte da proposta de
nicípios e uma população de mais de 11 milhões que a integração territorial é fundamental
de habitantes. Os critérios de seleção dos municí- para melhorar as condições de inserção dos
pios pelo MDS foram definidos com base no per- municípios empobrecidos e de pequeno porte
fil socioeconômico, destacando também as carên- na dinâmica do território nacional, provendo
essas localidades de melhores condições de
cias infraestruturais e a presença de agricultura
competitividade, solidariedade sistêmica e de
familiar nos municípios. Seu enfoque territorial maiores possibilidades para assegurarem o
abrange as seguintes dimensões: atendimento às necessidades básicas de seus
munícipes. Por intermédio dos consórcios,
a) as relações sociais, comerciais, produtivas, políticas pretende-se tornar permanente a articulação
e culturais existentes na região [...], b) a dimensão física entre o poder público e a sociedade civil para
e ambiental do território [...], c) as potencialidades a promoção de ações de desenvolvimento de
geoestratégicas do território como base dos arranjos forma institucionalizada (ORTEGA, et al.,
sócio-produtivos sustentáveis; d) a necessidade de 2009, p. 5).

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Cada consórcio deve buscar o enfrentamento onde ela é empregada como “elemento harmoni-
dos problemas de sua região e a alavancagem das zador” dos processos de ordenamento e de desen-
potencialidades de cada município de maneira volvimento da sociedade em geral. Para alcançar
articulada, reunidos por laços de identidades so- suas principais metas, assim como nos CONSADs
ciais, culturais, ambientais e econômicas. Neles e nos Fóruns Mesorregionais, um dos objetivos
são escolhidos os membros que irão compor o do PRONAT é articular atuações conjuntas com
Fórum do CONSAD, instância máxima delibera- outros órgãos da administração federal, estadu-
tiva dentro consórcio e responsável pelas decisões al e municipal, bem como da sociedade civil em
políticas. Os agentes envolvidos têm a incumbên- geral. O conceito de território adotado define-se
cia de promover uma articulação para a elabora- como:
ção de um plano intermunicipal de desenvolvi-
mento sustentável, baseado em um diagnóstico [...] um espaço físico, geograficamente definido,
dos principais problemas dos municípios. Cada geralmente contínuo, compreendendo cidades e
fórum deve respeitar dois pressupostos básicos: campos, caracterizado por critérios multidimensionais,
tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
1) refletir a pluralidade entre os múltiplos seg-
cultura, a política e as instituições, e uma população,
mentos sociais existentes no território; garantir com grupos sociais relativamente distintos, que se
uma representação majoritária da sociedade civil relacionam interna e externamente por processos
(2/3 dos membros), buscando estimular e fortale- específicos, onde se pode distinguir um ou mais
cer a organização social do território como prota- elementos que indicam identidade e coesão social,
gonista nas decisões diversas (JESUS, 2006). cultural e territorial (BRASIL, 2005, p. 28).
Outra ação governamental sob a estratégia de
intervenção territorial é o Programa de Desenvol- Esses elementos devem propiciar um sentimen-
vimento Sustentável de Territórios Rurais (PRO- to de pertencimento aos diversos grupos locais
NAT), também iniciada em 2003 e incluída no espalhados pelos municípios que o compõem de
Plano Plurianual de Aplicações (PPA) 2004-2007, forma a consolidar uma maior coesão social e ter-
sob a responsabilidade do Ministério do Desen- ritorial entre seus atores sociais. A caracterização
volvimento Agrário (MDA) e a coordenação de geral da denominação “território rural” no âmbi-
sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial to do MDA, além das condições acima, tem por
(SDT). O programa, centrado na inclusão e na base as microrregiões geográficas que apresentam
justiça social, na reativação das economias locais densidade demográfica menor que 80 habitantes
e na gestão sustentável dos recursos naturais, foi por quilômetro quadrado e população média por
concebido para ser implementado a longo prazo, município de até 50 mil habitantes, incluindo-
alcançando todos os espaços rurais do Brasil, es- -se nesses territórios os espaços urbanizados que
pecialmente os que apresentem características de compreendem pequenas e médias cidades, vilas
estagnação econômica, problemas sociais e riscos e povoados (BRASIL, 2005). Atualmente, o MDA
ambientais, com forte presença de agricultores fa- atua em 164 territórios rurais, os quais compreen-
miliares e assentados de reforma agrária (BRASIL, dem um total de 2.392 municípios, com cerca de
2005)2. 47,1 milhões de habitantes, sendo 16,1 milhões
De acordo com as diretrizes do MDA, o desen- residentes em áreas rurais. Esses territórios abran-
volvimento rural, pensado de forma sustentável, gem uma área de 52% da superfície nacional.
tem como meta principal estimular e favorecer a Uma de suas principais inovações institucio-
coesão social e territorial das regiões e dos países nais encontra-se na definição de suas áreas de

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resultado, que são quatro: articulação de políti- blicos, representantes de ONGs, sindicatos, ins-
cas públicas; formação e fortalecimento de redes tituições de pesquisa, entre outras), a partir de
sociais; dinamização econômica de territórios metodologias participativas para o levantamento
rurais; e gestão social. Sobre as três primeiras, e problematização das informações e definição da
pode-se dizer que são comuns a qualquer outro visão de futuro do território.
programa de desenvolvimento local ou territorial. Os projetos no âmbito do PRONAT são deba-
A novidade fica pelo fato de a gestão social estar tidos no interior dos CODETERs, devendo aten-
entre as áreas de resultado do programa, deixan- der, por um lado, todos os critérios definidos
do de ser considerada apenas como instrumento anualmente pelo MDA, e por outro, os eixos es-
para se chegar aos resultados esperados. Ou seja, tratégicos para o desenvolvimento territorial esta-
o fortalecimento da gestão social é por si só um belecidos no PTDRS do território. Todos os proje-
resultado a ser alcançado. tos aprovados são encaminhados para o Conselho
Para fortalecer e garantir o processo de gestão Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável
social dos territórios rurais, são formados em (CEDRS), que avalia o mérito de cada projeto,
cada um deles os Conselhos de Desenvolvimen- podendo sugerir ajustes ou correções de acordo
to Territorial Rural Sustentável (CODETER), que com as instruções normativas do PRONAT para
são espaços públicos compostos paritariamente aquele ano. Após a análise dos projetos, o CE-
por representantes do poder público local e so- DRS emite um parecer a ser encaminhado para
ciedade civil. Esses colegiados surgem no sentido o MDA, acompanhado de cópia da documenta-
de dar um caráter mais amplo com relação aos já ção requerida. Por sua vez, o MDA emite outro
existentes Conselhos Municipais de Desenvolvi- parecer técnico sobre o projeto, que, em caso de
mento Rural Sustentável (CMDRS), sem contudo aprovação, será homologado e encaminhado à
substituí-los ou extingui-los. Os CODETERs são Caixa Econômica Federal, órgão responsável pela
as instâncias maiores de deliberação no territó- gestão financeira dos projetos.
rio, no que diz respeito a ações prioritárias de Toda essa sequência para a apresentação e sele-
desenvolvimento rural sustentável, com o obje- ção dos projetos aponta que os proponentes estão
tivo principal de compartilhar o poder de deci- sujeitos às normas que vêm de “cima para baixo”.
são e “empoderar” os atores sociais no sentido Outra grande preocupação é quanto às exigên-
de desenvolver as habilidades coletivas necessá- cias burocráticas dos agentes financeiros, tidas
rias (BRASIL, 2005). O orçamento do programa por muitos atores envolvidos como os principais
para os projetos territoriais também contempla responsáveis pela paralisação dos projetos (FREI-
recursos para a realização de oficinas, custeio das TAS, 2011).
despesas para as assembleias gerais, além do pa- Em fevereiro de 2008, o programa de desen-
gamento de um assessor territorial, que é a prin- volvimento territorial do MDA ganhou maior vul-
cipal personagem de referência no território. to institucional com o lançamento do Programa
O principal instrumento de planejamento e Territórios da Cidadania (PTC). Esse programa é
gestão social no território é o Plano Territorial administrado pelo governo federal, por meio do
de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS). Ministério da Casa Civil, e envolve outros 21 mi-
Esse documento é elaborado conjuntamente por nistérios e autarquias diferentes. Seu objetivo é
consultores contratados pelo MDA e atores so- garantir uma melhor focalização e articulação en-
ciais locais (agricultores familiares, gestores pú- tre as ofertas de políticas públicas aos municípios

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de territórios elencados a partir de alguns crité- produtivas; Cidadania e direitos; e Infraestrutu-


rios, como índice de pobreza, baixo IDH, existên- ra. Por sua vez, esses eixos foram divididos em
cia de grande número de agricultores familiares e sete temas: Organização sustentável da produção;
assentados de reforma agrária, etc. No primeiro Ações fundiárias; Educação e cultura; Direitos e
ano foram escolhidos 60 territórios rurais entre desenvolvimento social; Saúde, saneamento e
aqueles já homologados pelo MDA, passando em acesso à água; Apoio à gestão territorial; e Infraes-
2009 para 120 territórios. trutura, conforme demonstrado na Figura 1.
O governo federal definiu uma meta ambicio- Segundo Corrêa (2009, p. 23), o PTC pode ser
sa de 180 ações logo no seu início, organizadas considerado um marco na estratégia de planeja-
em três eixos estruturantes: Apoio às atividades mento territorial de políticas públicas orquestrada

Figura 1 – Eixos e temas para as ações do Programa Territórios da Cidadania

EIXOS TEMAS TOTAL

• Organização sustentável
•Apoio a atividades da produção
produtivas
• Educação e cultura
• Direitos e 180 Ações
desenvolvimento social
•Cidadania e direitos
• Saúde, saneamento e
acesso à água
• Infraestrutura
•Infraestrutura • Apoio à gestão territorial
• Ações fundiárias

Fonte: Elaboração a partir de Ghesti (2011).

pelo governo federal, na medida em que busca ar- ou “de baixo para cima” (bottom-up), visando um
ticular o “direcionamento de recursos e programas movimento de descentralização de decisões, de
oriundos de diferentes ministérios para os territó- transversalidade3 de políticas e de contínua avalia-
rios eleitos como prioritários para receberem tais ção do direcionamento dos recursos.
apoios”, por isso foi colocado sob a coordenação Por outro lado, Corrêa (2009) chamou a aten-
do Ministério da Casa Civil. De acordo com a au- ção ao fato de que, ao mesmo tempo que o número
tora, a perspectiva é que as ações desenvolvidas de ministérios envolvidos é um indicador positi-
articulem aspectos de propostas de políticas “de vo, as várias ações propostas podem gerar difi-
cima para baixo” (top-down), articuladas a projetos culdades para o território poder gerir, articular e
vindos das próprias comunidades que os recebem, encaminhar os projetos necessários, dificultando

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a execução dos recursos. Com isso, os ministérios com base no entendimento de que os dados cons-
devem atentar a essa possibilidade e definir, na tituem informações fundamentais para o planeja-
estrutura normativa de seus programas, recursos mento estratégico e para a qualificação da tomada
e instrumentos para auxiliar o trabalho dos atores de decisões (GHESTI, 2011). O SGE visa articu-
locais na elaboração e consolidação dos projetos. lar institucionalmente e operacionalmente um
Deve-se deixar claro que o PTC não constitui arranjo que envolve universidades, os Territórios
um programa governamental propriamente dito, Rurais e o próprio MDA nos respectivos proces-
de acordo com a terminologia empregada no PPA. sos de coleta, registro, acompanhamento, moni-
Na verdade, constitui uma estratégia de articula- toramento, avaliação e análise de dados sobre os
ção de políticas públicas em recortes territoriais territórios. Nesse sentido, o MDA celebrou com
prioritários e predeterminados. Tampouco traz o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cien-
alguma inovação em termos de arranjos locais de tifico e Tecnológico (CNPq) em 2009 um termo
governança e participação social, pois que faz uso de cooperação para o lançamento de um edital
da estrutura já constituída no arranjo do PRO- para a seleção de projetos de pesquisa e extensão
NAT. A única novidade foi a determinação para a tecnológica focados nos resultados do PRONAT.
inclusão de novos atores nos CODETERs, ligados Esses projetos constituirão as chamadas Células
aos demais temas referentes aos outros ministé- de Acompanhamento das Informações Territo-
rios, como cultura, educação, gênero, etc. Com riais, funcionando como uma unidade operativa
isso, os CODETERs foram incentivados a consti- do SGE/MDA para a coleta, registro e análise de
tuírem câmaras temáticas para o encaminhamento informações sobre os territórios.
de ações e projetos setoriais, mantendo a assem- Por outro lado, Favareto (2010) chamou a
bleia geral como instância máxima de deliberação atenção para o fato de que, na prática, o progra-
do território. Porém, não foram destinados novos ma permanece esbarrando em problemas anti-
recursos para essa maior mobilização social que gos, frutos da forte tendência à setorização dos
o programa passou a demandar dos territórios, o ministérios. Para o autor, os territórios são vistos
que obrigou os atores locais a destinar uma par- por grande parte dos ministérios que o compõem
te de seu tempo dedicado à ação territorial para como meros repositórios de investimentos, que
conseguir parcerias que auxiliem nos custos para consistem em ações já planejadas em programas
a mobilização social. dispersos. Ou seja, os gestores à frente dos mi-
Uma inovação que o PTC trouxe para sua exe- nistérios não enxergaram o caráter estratégico do
cução em relação à forma anterior de organização programa, da forma como desejava a princípio o
do PRONAT foi a criação de um arranjo horizon- governo federal, de forma que a maioria daqueles
tal, no nível do governo federal, para articular as que ligaram suas ações ao PTC o fez por mera
diferentes ações a serem inseridas na matriz do coerção da Casa Civil (algo que não ocorreu com
programa pelos órgãos que o compõem. Esse ar- os demais programas abordados neste texto), sem
ranjo é composto pelos Comitês de Articulação nenhuma readequação metodológica para con-
Estaduais, de caráter consultivo, que auxiliam na templar a nova abordagem proposta de atuação
intermediação da relação entre o Comitê Gestor territorial.
Nacional e os CODETERs, no intuito de fortale- Esse fato instiga alguns questionamentos im-
cer a coordenação vertical. portantes sobre quais os principais entraves ins-
Outra inovação definida no PTC foi o estabele- titucionais para a consolidação de propostas de
cimento do Sistema de Gestão Estratégica (SGE), planejamento e intervenção governamental a

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partir de uma estratégia diferenciada para a inci- participação social (espaços públicos), como os
dência territorial das políticas públicas. O próxi- conselhos, fóruns, comitês, etc.
mo tópico traz um exercício analítico sobre essa A superposição de territórios entre diferentes
questão, valendo-se das principais convergências ministérios não se constitui em um problema
e contradições encontradas no escopo institucio- maior, já que as escalas e as temáticas para a de-
nal dos programas apresentados. finição de cada tipo de território são diferentes.
Por outro lado, a convergência dos vários espa-
ços públicos criados em uma única instância de
5. CONVERGÊNCIAS ENTRE OS PRO- participação, organizada em câmaras temáticas
de acordo com os interesses dos atores locais e
GRAMAS ESTUDADOS das políticas ofertadas, poderia ser uma ação que
permitisse um melhor fluxo de informações en-
Com base na análise documental e na literatura tre os atores envolvidos, o que reduziria o custo
empírica sobre os programas relatados acima, ob- de transação4 da gestão dos projetos. O Programa
servou-se que o histórico das ações governamen- Territórios da Cidadania almejou constituir um
tais de planejamento territorial se fundamenta desenho dessa natureza, mas ainda não se têm re-
em uma crítica ao modelo tradicional de políticas latos de sucessos alcançados nesse ponto.
públicas no país, sobretudo quando se observa O que se observa é que há uma tendência de
a substituição do enfoque municipalista, de ges- que tanto as políticas públicas quanto os arran-
tão autocrática ou centralista, por uma atuação jos institucionais promovidos por elas sejam or-
intermunicipal, legitimada pelos agentes sociais ganizados em torno de questões setoriais tradi-
locais. Eles buscam articular em suas engenharias cionais, o que Henriques (2011, p. 40) chamou
institucionais, com vistas à maior incidência ter- de “isolacionismo setorial”. Com isso, permane-
ritorial das políticas públicas, as seguintes dimen- ce a dificuldade para a construção de programas
sões: a) política: capacidades e competências para de natureza intersetorial que dialoguem com as
a gestão territorial; b) sociocultural: identidade e várias dinâmicas (existentes ou potenciais) das
coesão social que facilitem as ações coletivas; e c) economias territoriais. Na mesma linha de enten-
econômica: desenvolvimento e superação dos pa- dimento, Araújo (2007) afirmou que o viés se-
tamares de pobreza e desigualdade. torial está muito impregnado na estrutura social
De maneira geral, os principais pontos norma- brasileira e se reflete tanto nos diferentes níveis
tivos detectados entre os programas analisados de governo como nas formas de organização da
neste texto têm em comum: definir recortes in- sociedade civil, o que a autora chamou de “cami-
termunicipais para sua atuação; priorizar áreas de sa de força difícil de superar na construção do de-
baixa dinamização econômica e forte concentra- senvolvimento territorial” (p. 204). Nesse ponto,
ção de pobreza; buscar superar a dicotomia rural- apesar do esforço discursivo, os programas aqui
-urbano nos projetos de desenvolvimento; atuar analisados ainda não conseguiram avançar na
de forma descentralizada e articulada com as três construção desse ambiente intersetorial para a ar-
escalas de poder público; estimular a articulação ticulação de políticas públicas, o que demonstra
entre demandas sociais e oferta de políticas pú- que a abordagem territorial ainda requer tempo
blicas; partir da elaboração de um planejamento e modelos exitosos para ir se firmando. Mas, por
estratégico para o desenvolvimento do território; outro lado, a cultura política da descontinuidade
e priorizar instâncias coletivas de deliberação e de programas, principalmente por conta do ciclo

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E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA RELAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL

eleitoral no país, coloca-se como grande empeci- programa gerido pelo MDA. Ou seja, não se pode
lho para a garantia de um tempo de maturação esperar que, em um passe de mágica, os atores
para uma estratégia dessa natureza, como ocorreu locais marginalizados tomem para si o protago-
com a experiência europeia. nismo do planejamento estratégico do território,
Verificou-se também que a extensão geográfica sobretudo em regiões mais pobres, historicamen-
média dos territórios varia bastante tanto entre os te marcadas pela exclusão social e pelo domínio
programas como entre os territórios de um mes- do poder local por pequenos grupos familiares. O
mo programa. Isso em parte se explica pelo fato aprendizado da ação política é um processo que
de que a população não está dispersa de maneira demanda tempo e recursos.
homogênea em toda a extensão geográfica brasi- Em termos de concepção dos programas, Orte-
leira, havendo fortes disparidades regionais. En- ga (2007) citou algumas deficiências importantes
tende-se que esse fato, em si, não se constitui em encontradas em sua pesquisa junto aos CONSA-
um problema para os programas, desde que haja Ds que podem ser consideradas comuns aos de-
mecanismos em seu corpo normativo que possi- mais programas analisados, tais como: dependên-
bilitem uma intervenção diferenciada de acordo cia do ambiente macroeconômico, sobretudo em
com algumas especificidades predefinidas de seus termos de política fiscal; minimização da estrutu-
territórios, o que não foi observado em nenhum ra das classes sociais e conflitos políticos locais; e
dos programas. desconsideração da inserção histórica na ordem
Porém, chama-se a atenção para a necessidade capitalista dos diferentes territórios. Cita-se tam-
de um cuidado especial na definição de territó- bém o fato de que em nenhum deles a questão
rios que encerram em seu espaço diferentes natu- da concentração fundiária é tratada como um
rezas de desigualdade. Os limites socioeconômi- tema importante a ser levado para o debate, dado
cos, simbólicos e políticos dos territórios, como o fato de o Brasil apresentar uma concentração
lembrou Milani (2008), são obstáculos relevan- fundiária alta e permanente5. Temas conflituosos
tes à participação, podendo inclusive aprofundar como reforma agrária e regularização fundiária
a desigualdade política no âmbito dos próprios aparecem apenas de maneira vaga e marginal,
dispositivos participativos. Nesse caso, o territó- sem serem apontados os mecanismos concretos
rio pode ser apoderado por grupos dominantes e de viabilização.
servir como instrumento de um aprofundamento Mas o principal limite entendido neste traba-
consentido da desigualdade, fazendo-se valer da lho refere-se às questões legais quanto à insti-
prerrogativa da participação social e autonomia tucionalização desses programas. Pode-se dizer
local. Assim, diferentes segmentos sociais não que a evolução teórica e empírica da abordagem
conseguem ser representados nas instâncias de- territorial e seus resultados em termos de plane-
liberativas dos programas, passando a ser “invisi- jamento de políticas públicas não foi acompa-
bilizados” pelos grupos que comandam as defini- nhada por inovações no marco jurídico brasileiro
ções nos territórios. que permitissem uma maior dinamicidade e efe-
Para uma participação mais representativa e o tividade das políticas atuais formuladas a partir
fortalecimento da gestão social local, é necessário dessa abordagem. Embora os órgãos executores
que os programas garantam investimentos pró- exijam a pactuação de projetos territoriais, a es-
prios para isso, principalmente em ações de ca- trutura federalista brasileira não reconhece outra
pacitação, assessoramento técnico e informações esfera administrativa passível de ser proponente
(ORTEGA, 2007), fato encontrado apenas no de projetos federais estruturantes que não sejam

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os estados ou municípios. Nesse caso, os projetos unidades de gestão social. A Lei nº 11.107/2005
passam a ter uma grande dependência das pre- possibilitou a constituição de consórcios intermu-
feituras municipais, de forma que mudanças de nicipais (ou entre estados e municípios) com per-
gestão próprias do ciclo político podem levar por sonalidade jurídica de direito público ou privado,
terra toda uma pactuação previamente elabora- no intuito de possibilitar novas relações horizon-
da em nome de um projeto territorial. E como tais cooperativas no âmbito regional e superar
os processos eleitorais ocorrem de dois em dois problemas de repasses de recursos. No entanto,
anos no Brasil, essas pactuações se tornam frá- além de não ser ainda um instrumento utilizado
geis por natureza, pois nada garante que os novos para constituir novas institucionalidades capazes
governantes honrarão os acordos firmados pelas de protagonizar ações territoriais de desenvolvi-
administrações anteriores. Essa questão se refle- mento, os consórcios públicos, por serem pessoas
te diretamente também na liberação do financia- jurídicas formadas exclusivamente por entes da
mento público. O que se observa é que as regras Federação, também dependem diretamente dos
de gestão administrativa das contas públicas e a interesses dos governantes eleitos, o que implica
complexidade das dinâmicas estabelecidas por os mesmos problemas citados anteriormente. Os
esses programas acarretam um tempo excessivo próprios CONSADs refletem essa dificuldade, já
para a liberação dos recursos destinados à execu- que apenas oito consórcios, dos quarenta planeja-
ção dos projetos aprovados nos territórios. dos inicialmente, se institucionalizaram enquanto
Ademais, nenhum dos programas explicita em consórcios públicos (ORTEGA, 2007).
seus marcos normativos os mecanismos pelos
quais serão equalizadas as assimetrias de ordem
técnica e institucional que caracterizam as uni-
dades subnacionais da estrutura federativa brasi-
6. CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES
leira. Sobre a questão do financiamento, não se FINAIS
constituiu até o momento nenhum instrumento
novo que garantisse o apoio financeiro a projetos Este trabalho abordou as principais inovações
inovadores, com critérios claros e objetivos, que normativas e institucionais que o paradigma
permitisse aos territórios maior autonomia para o territorial trouxe para a ação de planejamento e
planejamento e elaboração de seus projetos frente implementação de políticas públicas no Brasil.
ao Executivo federal. Isso faz com que aumen- Como essa temática ainda é relativamente nova
te também a dependência de recursos por meio no campo das políticas públicas e os programas
de emendas parlamentares, que deturpam toda a analisados ainda estão em processo de consoli-
estratégia participativa e dialogada da definição dação, seria muito difícil apontar uma conclu-
de prioridades, já que a ligação política dos par- são precisa, com base nos materiais disponíveis,
lamentares tende a passar por fora das instâncias sobre o questionamento aqui proposto. Mesmo
colegiadas para a aprovação de seus projetos de assim, há um consenso, entre os estudiosos do
interesse. tema, de que a abordagem territorial traz avanços
Em decorrência disso, as instâncias de gover- significativos tanto no que se refere à visão an-
nança local, criadas para atuarem na formulação, terior de desenvolvimento com base nas escalas
implementação e avaliação das políticas relevan- macrorregionais brasileiras, que congregam uma
tes para o território, carecem de institucionalida- realidade extremamente heterogênea para serem
de jurídica para seu reconhecimento enquanto pensadas enquanto totalidade, quanto à visão es-

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ARTIGOS • A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS


E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA RELAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL

sencialmente municipalista, dado que os muni- jetos territoriais pode ser considerado um ponto
cípios são instâncias muito numerosas, além de de partida importante para uma institucionali-
pequenas e com estrutura precária (em sua gran- zação mais forte no país de uma proposta dessa
de maioria). natureza.
Por outro lado, pôde-se constatar a persistên-
cia de alguns entraves para uma consolidação e
institucionalização de fato da abordagem terri- Notas
torial no Brasil. Entre os principais deles estão:
a dificuldade em estabelecer programas interse-
1
Por atores sociais, entendem-se indivíduos ou organizações
que realizam atividades ou mantêm relações sociais em um
toriais inovadores; a falta de um marco jurídico determinado território (SABOURIN, 2002).
mais favorável para o desenvolvimento de pro-
2
O PPA 2004-2007 estabeleceu uma estratégia de desenvolvimento
gramas territoriais de desenvolvimento, onde o de longo prazo fundamentada em três macro-objetivos
território e seus respectivos fóruns deliberativos decompostos em diversas diretrizes e desafios. Esses objetivos
ganhem maior legitimidade; a necessidade de abrangem: i) inclusão social e redução das desigualdades sociais;
ii) crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, sob
ações diferenciadas para o empoderamento de condições ambientais sustentáveis e redutoras das desigualdades
grupos sociais invisibilizados, dada a estrutura sociais; e iii) promoção e expansão da cidadania e fortalecimento
de desigualdade social no interior dos territórios da democracia.
brasileiros; os mecanismos de financiamento ain- 3
No âmbito das orientações do governo federal para a elaboração
da são inadequados para darem suporte a proje- de seus programas, a transversalidade é definida como “uma
tos territoriais estratégicos; e o desprezo de temas forma de atuação horizontal que busca construir políticas públicas
integradas, por meio de ações articuladas” (BRASIL, 2007: p.
importantes para o desenvolvimento territorial e 17). Para IPEA (2009: p. 780), a concepção de transversalidade
que, a princípio, geram sérios conflitos de inte- “pressupõe atuação interdepartamental em que conhecimentos,
recursos e técnicas acumuladas em cada espaço institucional
resse, como a reforma agrária e a regularização possam atuar em sinergia”.
fundiária, o que leva a crer que o processo de de-
finição de projetos territoriais ocorre apenas sob 4
Para a Nova Economia Institucional (NEI), custos de transação
referem-se à parcela do valor de uma negociação ou transação
um contexto harmônico de relação entre as forças de valores econômicos que é apropriada por agentes diferentes
sociais presentes, desconsiderando a existência daqueles que estão negociando, ou seja, é o valor apropriado por
de conflitos. terceiros. Esses custos seriam, do modo mais formal, os custos de
negociar, redigir e garantir que um contrato será cumprido.
Esses entraves apontam que a temática territo-
rial ainda não alcançou um nível de prioridade 5
O índice de Gini para a desigualdade de terra no Brasil
registrado para 2006 foi de 0,854, não muito diferente do índice
suficiente no campo da decisão política no país, para os anos de 1995 e 1985, que foram, respectivamente, 0,856
embora apareça cada vez mais como diretriz dos e 0,857 (SILVA, 2011). Um valor acima de 0,40 já é considerado
programas governamentais. Entende-se com isso um indicador de alta desigualdade.
que a retórica discursiva presente nos documen-
tos oficiais não foi acompanhada no mesmo rit-
mo por inovações normativas que a legitimem.
REFERÊNCIAS
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