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15/10/2019 IVA, uma proposta inconstitucional | EXAME

IVA, uma proposta inconstitucional


A proposta de introduzir o Imposto Sobre o Valor Agregado, que consta no programa de
Fernando Haddad, pode alterar a estrutura federativa
Por Humberto Ávila*
access_time 18 out 2018, 16h48

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CONGRESSO: nova lei suprimirá o poder de os entes federados decidirem se e como instituem os seus
impostos / Ueslei Marcelino | Reuters (Ueslei Marcelino/Reuters)

Passados trinta anos da sua promulgação, a Constituição de 1988, que já foi modificada quase
cem vezes, agora corre o risco de ser novamente alterada, desta vez de uma tacada só e num
de seus elementos essenciais: a estrutura federativa. E isso porque se pretende introduzir o
Imposto sobre o Valor Agregado -IVA, para substituir os impostos ditos incidentes sobre o
consumo – IPI, ICMS, ISS, COFINS e PIS.

O novo imposto seria instituído por meio de lei complementar, aprovada pelo Congresso
Nacional, e os entes federados, além de não poderem conceder benefícios fiscais, só poderiam
fixar as suas alíquotas. Estas, porém, deveriam ser uniformes para todos os bens consumidos e
serviços prestados no seu território, sem qualquer tipo de diferenciação.

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15/10/2019 IVA, uma proposta inconstitucional | EXAME

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Tal imposto, a par de constar de algumas propostas de emenda constitucional em tramitação no


Congresso Nacional, cada qual com suas peculiaridades, constava do programa de vários
candidatos à Presidência da República, como Ciro Gomes, Fernando Haddad, Geraldo Alckmin,
Henrique Meirelles e João Amoedo. Entre os candidatos que passaram ao segundo turno, ao
que se sabe é apenas Fernando Haddad quem pretende introduzi-lo acaso eleito.

Antes de saber se é viável econômica ou politicamente, é preciso saber se tal proposta é


compatível com a Constituição. Entendo que não, especialmente por violar o princípio
federativo. Este foi erigido pela Constituição Federal como um dos seus princípios fundamentais,
digno de ser incluído no seu artigo primeiro e de figurar na lista dos elementos que sequer por
Emenda Constitucional podem ser modificados. Trata-se, como se vê, de um de seus
fundamentos, tal como os entendia Aristóteles: o leme, para o barco; o pilar, para o prédio; o
poder, para o Estado; o pai, para o filho.

Reduzido ao osso, o princípio federativo é a conjugação de dois ideais: autonomia e


uniformidade. Nenhum deles pode estar presente na sua totalidade: se houver autonomia
absoluta dos entes federados, não haverá federação, mas estados independentes; se houver

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uniformidade absoluta, também não haverá federação, mas estado único. Federação só haverá
quando os dois ideais estiverem presentes, em maior ou menor medida, mas sem que nenhum
deles anule o outro.

A autonomia federativa significa o poder de cada ente federado regular-se, notadamente do


ponto de vista político e financeiro, sendo a repartição de competências e de receitas tributárias
um dos seus elementos essenciais. Se o ente federado não tiver poder para instituir tributos,
conformando-os de acordo com seus planos políticos, nem para poder auferir e gerir as receitas
decorrentes da sua arrecadação, ele não terá autonomia.

A uniformidade federativa traduz a necessidade de submissão dos entes federados a regras


gerais comuns, de modo que a relação entre os próprios entes federados e entre estes e os
contribuintes seja estável e previsível. Se as referidas regras gerais anularem o poder de os
entes regularem de modo específico e diferenciado questões locais e de seu interesse, bem
como suprimirem o seu poder para decidir se instituem ou não determinados tributos, não
haverá uniformidade.

Pois são precisamente esses pressupostos que o novo imposto desconsidera. Ele será instituído
por uma lei complementar aprovada pelo Congresso Nacional, e esta suprimirá o poder de os
entes federados decidirem se e como instituem os seus impostos. E não se diga que o Senado
Federal compõe o Congresso Nacional e representa os Estados. Tirante a experiência de que os
senadores representam os seus eleitores e não os Estados, governados por um governador e
por deputados estaduais eleitos pelo povo, os municípios certamente não estão representados
no Congresso Nacional e nem mesmo indiretamente poderão conformar a tributação de acordo
com os seus interesses.

O novo imposto ainda terá uma alíquota única para todos os bens consumidos e serviços
prestados no território de cada Estado. Com isso, estes não poderão traçar políticas por meio da
tributação, nem poderão diferenciar, conforme os seus interesses e suas circunstâncias
políticas, econômicas e até geográficas, os bens e os serviços. A rigor, as competências
tributárias, traduzidas por faculdades atribuídas aos entes federados para decidir tributar ou não
tributar e para decidir como tributar, serão suprimidas em favor de uma alíquota única. Nem
mesmo bens ou serviços essenciais, que repercutem sobre direitos fundamentais e devem ter
suas alíquotas diferenciadas, poderão ser tratados de forma distinta.

Em suma, o novo imposto, se assim for concebido, suprimirá a autonomia em nome da


uniformidade. Demolirá um dos pilares do prédio federativo, tal como concretamente edificado
pelo constituinte originário, impedindo-o que permaneça de pé.

*Humberto Ávila é Professor Titular de Direito Tributário da USP (Universidade de São


Paulo)

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