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BENS PÚBLICOS

· O domínio patrimonial do Estado corresponde ao conjunto de bens que compõem o


patrimônio do Poder Público, que tem natureza juridica, e não se confunde com o “domínio
eminente”, de natureza política, que o Estado tem sobre todos os bens existentes no seu
território, com o poder de regulamentar ou restringir o seu uso ou até de transferi-los
compulsoriamente para o patrimônio estatal – os bens públicos relacionam-se com o
domínio patrimonial do Estado

· Conceito de “bens públicos” – conceito de José dos Santos Carvalho Filho: bens públicos
são somente aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público - conceito de Hely
Lopes Meirelles: bens públicos são todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de Direito
Público Interno e às pessoas jurídicas de Direito Privado da Administração Indireta - conceito
de Celso Antônio Bandeira de Mello : bens públicos são todos aqueles pertencentes às pessoas
jurídicas de Direito Público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias
e fundações de direito público), bem como aqueles que, embora não pertençam a tais pessoas,
estejam afetados à prestação de um serviço público - o art. 98 do Código Civil estabeleceu
que “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem”(adota a posição de Carvalho Filho), porém o STF tem entendimento
correspondente à posição de Bandeira de Mello) - conclusão: os bens das pessoas
jurídicas de direito publico sujeitam-se ao regime próprio dos bens públicos, enquanto
os bens das pessoas juridicas de direito privado, se utilizadas na prestação de um
serviço publico, podem ficar sujeitos a uma ou mais caracteristicas do regime dos bens
públicos, segundo o princípio da continuidade dos serviços públicos.

· Classificação: quanto à titularidade: bens federais (art. 20, CF/1988); bens estaduais
(art. 26, CF/1988); bens distritais e bens municipais - Assim, pertencem à União os
seguintes bens, na forma do artigo 20 da CF/88: I - os que atualmente lhe pertencem e os que
lhe vierem a ser atribuídos; II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei; III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de
seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se
estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as
praias fluviais; IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e
as referidas no art. 26, II; V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econômica exclusiva; VI - o mar territorial; VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII -
os potenciais de energia hidráulica; IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X - as
cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI - as terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios – Por sua vez, pertencem aos Estados os seguintes
bens, na forma do artigo 26 da CF/88: I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes,
emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras
da União; II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e
lacustres não pertencentes à União; IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da
União.

· Classificação: quanto à destinação: bens de uso comum do povo, ou do domínio


público em sentido estrito - aqueles que, por determinação legal ou em razão de sua própria
natureza, podem ser utilizados por qualquer indivíduo, sem necessidade de consentimento
individualizado por parte do Poder Público, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças. Não
obstante, a Administração, no exercício do seu poder de polícia, pode restringir ou até mesmo
impedir o uso dessa espécie de bem, desde que seja em razão do interesse público. A
utilização dos bens de uso comum do povo é gratuita como regra, mas é possível a exigência
de uma contraprestação (remuneração), como ocorre com a cobrança de pedágio pelo uso de
uma estrada ; bens de uso especial ou do patrimônio administrativo - aqueles destinados à
execução dos serviços públicos. São exemplos: os edifícios públicos em que estão instalados
hospitais e universidades públicas, bem como os utensílios móveis (cadeiras, computadores,
impressoras etc.) que guarnecem tais unidades – bens dominicais, dominiais ou do
patrimônio disponível: aqueles que constituem o patrimônio de uma pessoa jurídica de direito
público, como objeto de direito pessoal ou real. São todos aqueles bens que não têm uma
destinação pública específica, ou seja, não estão destinados à utilização comum da
coletividade, nem se encontram afetados a um serviço administrativo. Os bens dominicais
podem ser utilizados pela Administração para obtenção de receitas. Por exemplo: um imóvel
desocupado pertencente a qualquer ente público (considerado um bem dominical) pode ser
alugado a terceiros. De acordo com o parágrafo único do art. 99 do Novo Código Civil, também
são considerados dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que
se tenha dado estrutura de direito privado, desde que a lei não disponha em contrário.

· Classificação: quanto à natureza patrimonial: bens indisponíveis por natureza -


aqueles de natureza não patrimonial, por serem insuscetíveis de avaliação econômica. Em
razão de sua natureza, tais bens são inalienáveis. Nessa categoria enquadram-se os bens de
uso comum do povo de natureza não patrimonial como mares, rios, praias etc; bens
patrimoniais indisponíveis: aqueles de natureza patrimonial (possibilidade de avaliação
econômica), mas que não podem ser alienados em virtude de estarem afetados a alguma
destinação pública específica. Nessa categoria estão os bens de uso comum do povo de
natureza patrimonial, por exemplo, uma praça, e os bens de uso especial, a exemplo do imóvel
público onde funcione uma repartição governamental. Se, por acaso, algum bem patrimonial
indisponível perder a sua destinação pública específica, passará a ser considerado bem
patrimonial disponível ; bens patrimoniais disponíveis: aqueles que possuem natureza
patrimonial e podem ser alienados pela Administração, observadas as condições estabelecidas
em lei, visto que não estão afetados a uma finalidade pública específica. Nessa categoria estão
os bens dominicais, como um imóvel público desocupado.

· Afetação/consagração - ato ou fato pelo qual um bem passa da categoria dos bens do
domínio privado do Estado(alienável - bens não-afetados) , para a categoria dos bens do
domínio público do Estado(inalienável - bens afetados) pela atribuição de uma finalidade
pública - afetação expressa é a que resulta de ato administrativo ou lei contendo a
manifestação de vontade da Administração - afetação tácita é a que resulta da atuação direta
da Administração ou de fato da natureza - os bens públicos de uso comum do povo e os de
uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a
lei determinar(art. 100, CC) - os bens públicos dominicais podem ser alienados,
observadas as exigências da lei(art. 101, CC) – conclusão: os bens de uso comum do
povo e os bens de uso especial, quando passam por processo de
desafetação/desconsagração, tornam-se bens dominicais, podendo ser alienados – a
desafetação se dá nos mesmos termos da afetação(expressa/tácita) – não se admite
desafetação pelo desuso

· Regime jurídico dos bens públicos: conjunto de normas que rege as relações de
propriedade do patrimônio do Poder Público – características: alienabilidade
condicionada(inalienabilidade); impenhorabilidade; imprescritibilidade; e não
onerabilidade – alienabilidade condicionada – como regra geral, os bens públicos não
podem ser alienados(vendidos, doados, trocados) – assim, são inalienáveis os bens de uso
comum do povo e os bens de uso especial enquanto conservarem essa condição; se passarem
esses bens à categoria de bens dominicais(desafetados), poderão ser alienados na forma da
Lei n. 8.666/1993; porém, são absolutamente inalienáveis:os bens indisponíveis por
natureza; as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias,
necessárias à proteção dos ecossistemas naturais(art. 225, § 5.º, da CF/1988); as terras
ocupadas tradicionalmente pelos índios(art. 231, § 4.º, da CF/1988) - impenhorabilidade -
o procedimento judicial de penhora não se aplica aos bens públicos de qualquer espécie, pois
na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública o pagamento dos credores deve ser
feito por meio do regime de precatórios, conforme previsto no art. 100 da Constituição Federal -
imprescritibilidade - os bens públicos não podem ser adquiridos por meio de usucapião
(prescrição aquisitiva) - a regra constitucional da imprescritibilidade dos bens públicos não
possui exceção, e a qualquer tempo o ente público pode reivindicar algum bem de sua
propriedade que esteja na posse de terceiros - Súmula 340/STF: “desde a vigência do
Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser
adquiridos por usucapião”; não onerabilidade - os bens públicos não podem ser dados em
garantia para o caso de inadimplemento de obrigação. Assim, os bens públicos não podem ser
objeto de penhor , hipoteca ou anticrese, que são espécies de direito real de garantia.

· Uso do bem público: pelo critério da conformidade à destinação principal do bem, o


uso de bens públicos pode ser normal ou anormal - o uso do bem público é normal quando
está em conformidade com a destinação principal do bem e o uso anormal ocorre quando o
bem é utilizado em finalidades para as quais normalmente não são destinados(ex: uso da rua
para a realização de peça teatral ou exposição de carros); pelo critério da exclusividade, o
uso pode ser comum ou privativo - o uso comum do bem público é aquele exercido
indistintamente por todos os que compõem a coletividade. Em regra, ocorre enquanto a
Administração Pública não der ao bem outra destinação incompatível com o uso de todos.
Normalmente, é gratuito, apesar de excepcionalmente poder ser remunerado, como se verifica
no caso do uso de rodovia dependente da cobrança de pedágio - o uso privativo acontece
quando a Administração confere a pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, a
exclusividade de uso sobre certo bem público.

· Uso privativo de bem público – A Administração Pública pode outorgar a particulares o uso
privativo de determinado bem público por meio de instrumentos de Direito Público, uso que
pode ou não ser remunerado, o que que exige sempre um instrumento formal e está sujeito ao
juízo de oportunidade e conveniência – principais instrumentos de outorga de uso privativo
de bem público : autorização - ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual
a Administração consente que um particular utilize bem público com exclusividade, em regra
por um período curto de tempo. A autorização de uso não requer forma especial, não depende
de lei e não exige licitação. Em regra, a autorização de uso é conferida por prazo indeterminado
(simples), mas também é possível que seja concedida por prazo determinado (qualificada). A
autorização de uso somente atende remotamente ao interesse público, sendo concedida,
primordialmente, no interesse privado do autorizatário (utente), que não fica obrigado a usar o
bem público / permissão: ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a
Administração consente que certa pessoa utilize privativamente um bem público, de forma
gratuita ou onerosa, por prazo certo ou indeterminado, atendendo ao mesmo tempo aos
interesses público e privado.

Caso de a permissão de uso ser concedida por prazo determinado, a Administração cria uma
autolimitação ao poder de revogá-la, hipótese em que a revogação somente pode ser realizada
quando a permissão se tornar incompatível com o interesse público, ficando o Estado obrigado
a indenizar o permissionário pelos prejuízos sofridos - o art. 2.º da Lei 8.666/1993 e o art. 31
da Lei 9.074/1995 exigem licitação para a permissão de uso de bem público – diferenças
entre a autorização e a permissão: enquanto na autorização predomina o interesse do
particular, na permissão de uso há o atendimento ao mesmo tempo do interesse público
e do privado; a precariedade é mais acentuada na autorização que na permissão; e na
autorização, há uma faculdade de uso, ao contrário da permissão que obriga o usuário,
sob pena de caducidade do direito. / concessão: contrato administrativo pelo qual a
Administração Pública transfere ao particular a utilização privativa de bem público, por tempo
determinado, conforme a finalidade estabelecida - características: 1) contrato administrativo
(bilateral); 2) por prazo determinado; 3) discricionariedade (facultativa); 4) não há precariedade
(estabilidade relativa); 5) precedida de licitação na modalidade concorrência – art. 2., II, Lei
8687/95(exceto nos casos de dispensa e inexigibilidade); 6) pode ser gratuita ou remunerada –
a fixação de prazo para a concessão é exigência que decorre da previsão contida no art. 57, §
3.º, da Lei 8.666/1993, que veda a existência de contrato administrativo com prazo
indeterminado. Como é outorgada sob a forma contratual e por prazo determinado, a concessão
acaba por gozar de relativa estabilidade, uma vez que o concessionário somente poderá ser
despojado de seu direito antes do prazo fixado, se houver interesse público relevante e
mediante justa indenização.

· Bens públicos em espécie - terras devolutas – conceito: terras devolutas são todas
aquelas que, pertencentes ao domínio público da União ou dos Estados e que não se
acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos –
são consideradas bens dominicais e não sendo reputadas res nullius(coisa de ninguém) –
questão : municípios podem possuir terras devolutas? O art. 20, II da CF/88 estabelece que
são da União “as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas
em lei” e que se incluem entre os bens dos Estados “as terras devolutas não compreendidas
entre as da União” (art. 26, IV). Porém, teoricamente, nada obsta a que municípios venham a
possuir terras devolutas(posição de Hely Lopes Meirelles) – súmula 477 do STF - as
concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados,
autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha
inerte ou tolerante, em relação aos possuidores. / terrenos de marinha e seus
acrescidos – conceito: áreas banhadas pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, em
sua foz, estendendo-se à distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha
do preamar médio de 1831, nos termos do Decreto-lei 9.760/1946, art. 2.º - são bens
dominicais da União (art. 20, VII, CF/1988), salvo se utilizados para algum fim público – os
terrenos acrescidos são os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do
mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha - também pertencem à União
(art. 20, VII, CF/1988) e, em regra, também são considerados bens dominicais - súmula 496 do
STJ : os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha
não são oponíveis à União / terrenos reservados ou marginais - conceito: são aqueles
que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a
distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes
ordinárias (Decreto-lei 24.643/1934, art. 14). Há controvérsias quanto à propriedade desses
bens, mas, de acordo com o art. 31 do Código das Águas (Decreto-lei 24.643/1934), os
terrenos reservados pertencem aos Estados, salvo se, por algum título, forem de domínio
federal, municipal ou particular. São considerados, em regra, bens dominicais. Os terrenos
reservados serão de propriedade da União quando forem terrenos marginais de águas doces
localizadas em terras de domínio federal ou das que banhem mais de um Estado, sirvam de
limites com outros países ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham (art. 20,
III, CF/1988). Serão de propriedade dos Estados quando não forem marginais de rios federais /
súmula 479 do STF - as margens dos rios navegáveis são de domínio público,
insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização - terras
ocupadas pelos índios - a CF/88 consagra o indigenato - reconhecimento do direito dos
índios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, como as por eles habitadas em caráter
permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação
dos recursos ambientais necessários ao seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução
física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições (art. 231, § 1.º, CF/1988) - as terras
ocupadas pelos índios são consideradas bens públicos de uso especial, de propriedade da
União (art. 20, XI, CF/1988), embora os índios possuam o usufruto exclusivo das riquezas do
solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (art. 231, § 2.º, CF/1988) - os índios também têm
assegurada a participação nos resultados da lavra das riquezas minerais existentes em suas
terras (art. 231, § 3.º, CF/1988) - as terras ocupadas tradicionalmente pelos índios são
inalienáveis e indisponíveis, e os direitos dos seus habitantes sobre elas são imprescritíveis
(art. 231, § 4.º, CF/1988) - súmula 650 do STF:os incisos I e XI do art. 20 da Constituição
Federal não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas
em passado remoto / mar territorial – conceito: faixa de doze milhas marítimas de largura,
medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada
nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil (art. 1.º da Lei
8.617/1993) - considerado bem de uso comum do povo(art. 99, CC/2002) / recursos naturais
da zona econômica exclusiva(ZEE) e da plataforma continental – conceito: faixa que se
estende das doze às duzentas milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que
servem para medir a largura do mar territorial (art. 6.º da Lei 8.617/1993) – a plataforma
continental é a margem dos continentes que está submersa, além do mar territorial, conforme o
art. 11 da Lei 8.617/1993 - os recursos naturais dessas áreas são bens da União (CF/1988, art.
20, V) , porém é assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da
exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de
energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma
continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por
essa exploração. (CF/1988, art. 20, § 1.º) / ilhas – são bens da União as ilhas fluviais e
lacustres nas zonas limítrofes com outros países, as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas,
destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federalCF/1988, art. 20, VI) - são bens dos Estados as áreas,
nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio
da União, Municípios ou terceiros / - os potenciais de energia hidráulica, os recursos
minerais, inclusive os do subsolo, as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos - são bens da União (CF/1988, art. 20, VIII, IX, X) ,
considerados dominicais por Bandeira de Mello / cemitérios públicos - os cemitérios
classificam-se em públicos e privados. Os cemitérios privados são instituídos em terrenos de
domínio particular (não são bens públicos), mas se sujeitam ao controle do Poder Público.
Embora existam autores que afirmam serem os cemitérios públicos bens públicos de uso
comum do povo, as provas de concurso público têm o entendimento de que eles são bens
públicos de uso especial.

· Não são bens públicos da União : faixa de fronteira - faixa interna de 150 km de largura,
paralela à linha divisória terrestre do território nacional, sendo considerada indispensável à
segurança nacional(Lei 6.634/1979). A CF/1988, no art. 20, II, previu apenas que são bens da
União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, considerados bens
dominicais – súmula 477 do STF - as concessões de terras devolutas situadas na faixa de
fronteira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a
União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores. / a
Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-
Grossense e a Zona Costeira são “patrimônio nacional”(art. 225, § 4.º, da Constituição
Federal) – o dispositivo constitucional hoje é regulamentado pela Lei n. 13.123/2015

· Alienação de bens públicos: permite-se a alienação(transferencia da titularidade de direito)


de um bem público considerada a alienabilidade condicionada do regime próprio desses bens -
as regras sobre alienação de bens públicos estão dispostas nos arts. 17 a 19 da Lei de
Licitações e Contratos (Lei 8.666/1993), sendo distintas dependendo de tratar-se de bem móvel
ou imóvel -bens públicos imóveis: a alienação dependerá de interesse público devidamente
justificado; avaliação prévia; autorização legislativa(que é dispensada se o imóvel tiver sido
adquirido por meio de procedimentos judiciais ou dação em pagamento); e licitação na
modalidade concorrência (que é dispensada nas hipóteses previstas no art. 17, I, da Lei
8.666/1993 e no caso de retrocessão) ou leilão(nos termos do art. 19 da Lei 8.666/1993) -bens
públicos móveis: a alienação dependerá de interesse público devidamente justificado;
avaliação prévia e licitação na modalidade concorrência (que é dispensada nas hipóteses
previstas no art. 17, II, da Lei 8.666/1993) ou leilão – a autorização legislativa é dispensação
para a aleinação de bens públicos móveis