El problema de la desfragmentación estatal en el sector agropecuario

Yerson José Gil Gaitán

Presentado a: Gabriel lozano

Fundación Universidad Autónoma de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables – Economía

Bogotá D.C

2019
La agricultura es un elemento bastante amplio en nuestro país y de mucho peso en
la economía colombiana, por tanto, se esperaría que el gobierno nacional cuidara y
fortaleciera todas las actividades agrícolas ya que es la agricultura es la principal
fuente de ingreso en las poblaciones rurales, hace un aporte significativo al: avance
económico, la seguridad alimentaria, el desarrollo sostenible y eliminación de la
pobreza. Sin embargo, esto no es así, desde los años 80 Colombia enfrento un
proceso de descentralización del gobierno central por diferentes fuerzas lo que
llevaría a que la constitución de 1991 se realizará todo el proceso y se aclara que
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”
(constitución política de Colombia, artículo 1;1991). así se daría paso a una serie de
leyes y procesos que desarticularían la participación del estado en las actividades
rurales dejando varios problemas en los departamentos y municipios que
repercutirían directamente en el sector agropecuario. Según Garay (1994) todo fue
un “proceso gradual de desconcentración - descentralización fiscal y administrativo,
pero sin brindarle la relevancia requerida del caso a la impreparación de los
municipios y departamentos para cumplir con las funciones públicas que habrían de
asumir... debidamente la insuficiente capacidad del gobierno central para ejercer a
cabalidad las tareas de coordinación, control, fiscalización y evaluación que el
proceso demandaba” (p.15).

Este análisis si hace desde el punto de vista de los estructuralistas latinoamericanos

que impulsaron fuertes análisis y teorías de los términos de intercambio y desarrollo
económico hacia adentro, para estos pensadores Latinoamérica debía emprender
un uso óptimo de sus recursos en la participación del estado en mejoramiento y
adecuación de los procesos de producción para bienes manufacturados con el fin
de generar un desarrollo hacia adentro y posteriormente abrir los mercados cuando
la industria local fuera sustentable no obstante Toda la descentralización en
Colombia se ve forzado por el modelo neoliberal y por la bolsa de exigencias hacia
los países latinoamericanos exigida por la banca internacional y las entidades
internacionales como el fondo monetario internacional tras la variedad de crisis que
afrontaron todas las naciones del continente posterior al aumento de la deuda
externa que dejarían la adopción de estas ideas de lado

El proceso de descentralización es justificado desde el punto de vista de la

eficiencia, muchos autores argumentan que el estado debe ser observado desde
una perspectiva neoclásica, es decir, debe verse como un ente regulador donde su
participación en el mercado es poca, de ese modo se visualiza la forma del estado
colombiano a partir de los años noventa posteriormente a la constitución del 91
donde se especifica que Colombia es una estado descentralizado y autónomo es
sus entes territoriales, este separación de poderes se hizo desde tres puntos de
vista: Fiscal, administrativo y político. Por parte de la política fiscal en Colombia se
hizo un proceso gradual de las transferencias y responsabilidades desde el gobierno
central a los entes territoriales dándoles la autonomía limitada para decidir en qué
se debe orientar el gasto de los recursos. Sin embargo, las limitaciones de los
departamentos no fueron claras hasta dos años después, en 1993, que se expide
la ley 60 que cerca todas las autonomías de los gobiernos subnacionales y donde
se organiza las funciones del estado, los departamentos y los municipios. Según
esta ley el estado se encarga de expresar y establecer los objetivos en el desarrollo
de los sectores sociales, asignar los recursos económicos y por último evaluar los
resultados para asegurar el aprovechamiento óptimo de los recursos y los
departamentos y municipios deben ejercer funciones delegadas por el gobierno
central, garantizar salud y educación a sus poblaciones. Lo anterior provoca una
falta de coordinación en la formulación de soluciones hacia el desarrollo del sector
debido a que la ley 60 especifica que el ministerio de agricultura junto con otras
entidades de orden central son las encargadas de generar todos los objetivos y
proyectos mientras que los municipios ejecutan sin una clara idea de lo que se está
hacinado esto genera , por un lado, una desintegración total a la hora de orientar
políticas debido a la coordinación con las innumerables entidades tanto nacionales
como subnacionales, y por el otro, se genera una poca o nula conexión entre las
necesidades rurales y los expuesto por las entidades de orden nacional. En otras
palabras “Esta política altamente centralizada, dentro de una supuesta política
descentralista, trae como consecuencia la ineficiente e irracional asignación de
recursos y hace imposibles las acciones de seguimiento, control y veeduría social”
(Echeverri, 1998). Adicionalmente, los muy elevados costos de transacción que se
desprenden de ineficiencias en su operación y que se manifiestan en altos costos,
engorrosos sistemas de trámites, precaria información a los usuarios y alta
discrecionalidad de los funcionarios. También se le debe sumar la segregación de
tareas en que muchas veces los entes territoriales no están preparados para la
ejecución de tarreas impuestas desde la organización central lo que genera un
desgastamiento del sistema que en, otras palabras, genera un estancamiento en lo
local y a nivel nacional una burocratización que se traduce en ineficiencia y
corrupción en toda la organización estatal.

Lo anterior mencionado se puede ver en el historial de índice de ejecución

presupuestal nacional donde desde el 1992 tiene un promedio de 84% es decir que
mucho de lo que se presupuesta en el PNG no se ejecuta como se debe debido a
la falta de coordinación desde los entes territoriales con el gobierno central, esto es
visible en las estadísticas históricas del ministerio de hacienda.

Por otra parte, la ley 60 también dictaba de forma explícita los porcentajes de gasto
que debía hacer los entes territoriales explicando que el 60% debe ir a formación de
la educación, 20% a salud y el restante a tareas que se vena priorizadas por la
autoridad municipal. Desde este punto de vista las autoridades locales no tenían
muchos recursos para el la inversión en las actividades agrícolas, Según el
departamento nacional de planeación en 1995 con una muestra de 612 municipios
de diferentes tamaños estos asignaban en promedio 2.6% de los recursos
económicos al sector agrícola y pesquero. Además, la misma ley establece que el
municipio debe invertir en lo rural de acuerdo a una proporción establecida por la
población sin embargo el estudio dictamino que alrededor del 76% de los municipios
incumple esta regla y los municipios de categoría tres y superior son los más
afectados ya que son los que cuenta con una mayor población rural, todo esto
significa que el sector está poco provisto de financiamiento ya que la reglamentación
solo le deja un sobrante que tendrá que distribuirse en varios rublos que según
tendrán un grado de prioridad según el gobernarte en turno del sector( en muchas
ocasiones los escasos recursos son para cubrir cuotas burocráticas)y lo peor es que
los municipios con poblaciones menores a los 50.000 habitantes son los que no
hacen la inversión suficiente y son los que mayor cobertura necesitan.

Desde el punto de observación de los estructuralistas esto es un total desastre de

la política económica en Colombia ya que desde la estructuración propuesta por los
académicos latinoamericanos lo que se debería hacer es una participación más
activa en el agro colombiano con miras a la expansión industrial, pues el estado es
la pionera en mejoramiento de la producción en los campos. Toda esta
desintegración del estado en los sectores rurales es visto como problemas
estructurales que impedirían el desarrollo rural de Colombia que al final es lo que
ha sucedido desde los años 90

Una gran parte de la desconcentración del estado se fundamenta la cesión de

responsabilidades desde el Estado hacia la sociedad civil, las condiciones de
participación de los entes privados en la gestión del desarrollo, tanto en lo
económico como en lo político, introducen un sentido de privatización de la gestión
pública. Sin embargo, esta coyuntura vista desde lo social no funciona. La iniciativa
privada parece no estar en sincronía con las necesidades de las sociedades que
son llamadas a atender. Por ejemplo, es la cobertura de crédito que deberían
aplicarse en situaciones dinámicas como lo son las actividades agrícolas(las
actividades del sector son propensas a calamidades ambientales que podrían poner
en mora cualquier tipo de crédito) no están presentes en las zonas rurales de
Colombia, tal es afán y la necesidad de una articulación más fuerte de lo privado y
lo público que en los acuerdos de paz firmados en el 2016 se hizo gran hincapié a
la accesibilidad de créditos más flexibles para el agro colombiano. En otras
palabras, el proceso de descentralización se argumenta en la eficiencia de lo
privado en la gestión pública, no obstante, en muchas partes del país los costos
sociales, económicos y financieros son considerablemente altos debido a la mala
integración de lo privado por la desconcentración la cual esta argumentada por la
iniciativa de los entes privados y el interés que puedan tener.
Lo anterior se debe a los inconvenientes de la desfragmentación de las funciones
estatales en la reorganización de las entidades financieras de orden nacional. los
esquemas financieros, antes de la nueva forma organizacional del estado,
funcionaban debidos a las cualidades económicas muy importantes que podían
garantizar recursos para la inversión privada en el sector, particularmente para
apoyar el acceso al crédito por parte de los pequeños productores.

De lo anterior se puede rescatar el caso de la liquidación y conversión a banca

privada la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, esta institución funciono
desde 1931 y liquidada en 1999 y se catalogó en como uno de los bancos más
grandes del país, esta entidad era una de las más importantes en el agro
colombiano con un alcance muchísimo mayor a la demás banca privada, pero esta
entro en una situación crítica. Para crear condiciones de factibilidad financiera era
necesario que el Estado asumiera una solución definitiva al problema patrimonial y
al pasivo laboral (que era el más grande del sistema financiero). La Caja Agraria no
soportaba seguir postergando una solución definitiva. En ese momento existía dos
opciones: o se sanea financieramente, se actualizaba tecnológicamente, trasladaba
todo su personal al régimen del sistema financiero moderno, se especializaba con
su red de oficinas con el fin de ser competitivo y eficiente, o debía ser liquidada
escogiendo la última opción pues los costos sociales de su actual operación, la
incapacidad de responder a una política sectorial moderna generaban problemas
más grandes a nivel social, sin embargo la caja agraria podría ser salvada si el
esquema financiero y estatal estuvieran co-integrados y así lo relata el escritor
Echeverri (1998) :

La modernización tecnológica de la Caja Agraria debe implicar obligatoriamente la

creación de esquemas de financiamiento moderno, que apoyen los procesos de
reconversión productiva, aumente la captación y la inversión privada en el sector
rural y reduzcan los actuales costos de transacción en los procesos de
financiamiento. Igualmente, debe establecerse una restricción legal explícita para
que el Estado intervenga en las decisiones bancarias de la entidad, fortaleciendo y
desarrollando el principio fiduciario para la participación de la Caja dentro de los
programas de desarrollo social rural.
 La modernización de la Caja Agraria es indispensable para los procesos de
desarrollo productivo y social: la Caja debe reforzarse como soporte de instituciones
de crédito solidario y cooperativas; debe contribuir al fortalecimiento del sistema
cooperativo y de organizaciones de financiamiento a pequeños productores, bajo
los sistemas de crédito solidario o cooperativo y de otros sistemas de
democratización del acceso a recursos financieros. (p.181)

En pocas palabras, la ayuda y reorganización de esta entidad financiera años

posteriores a la apertura económica y la descentralización ayudarían fuertemente al
sector agrario y todas las actividades rurales, debido a que este era uno de los
pilares más fuertes en la financiación privada a pequeños y medianos productores
que, de haber sobrevivido, habría impulsado el desarrollo económico y social de la
población rural en varios sectores de la nación.

Ahora bien, la asistencia técnica también se vio fuertemente afectada por la

desconcentración estatal que vivió el país posteriormente a la constitución de 1991
La investigación, la transferencia de tecnología y la asistencia técnica agropecuaria
son servicios que se han visto fuertemente afectados a razón de privatización y
reducción estatal en los municipios Como resultado de las reformas, estos servicios
públicos se han orientado hacia la demanda y alegación de la investigación a
institutos educativos.

El proceso de descentralización desligó la asistencia técnica a los productores

agropecuarios de las entidades centrales del sector y les asignó dicha función a los
municipios mediante, la creación, en 1987, de las Unidades Municipales de
Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA). Dependen directamente de las
alcaldías municipales, pero aún no hay un claro manejo por parte de estas, de la
importancia que tiene la asistencia técnica y en la mayoría de los casos no le
asignan ni los recursos ni el personal suficiente. A principios de los 2000, como
parte de la modificación estatutaria la de privatización de servicios del sector, se
instituyó que la prestación del Servicio Público de Asistencia Técnica Directa Rural,
de forma gratuita para los pequeños productores y autofinanciada para los
medianos productores rurales, se debería realizar por medio de la participación de
entidades de naturaleza pública, privada o mixta, bien sea a través de las UMATA
de forma directa, o de manera contratada con las entidades privadas constituidas
para el efecto y que tengan por objeto la prestación de la asistencia técnica directa
rural. Sin embargo, en muchos casos es ineficiente, ya que los recursos son
demasiado escasos para poder cumplir una función adecuada. En la mayoría de los
municipios las UMATA están constituidas por uno o dos profesionales, los que
evidentemente no alcanzan a cubrir los potenciales clientes. A la vez, no hay un
relacionamiento con los niveles Departamentales o Centrales que poseen los
recursos de Investigación que permitirían renovar los mensajes y guiar el accionar
de los técnicos de terreno.

También es de mencionar que la política de subsidios tuvo un cambio importante

con el paso de la descentralización, el traslado de asistencia técnica de entidades
centrales a territoriales forzó a la sustitución o eliminación del servicio publico al
sector, para remplazarla se optó por la el subsidio a través de la demanda, usando
la iniciativa privada focalizados en actividades específicas, sin embargo esta
iniciativa dependía del supuesto de la competitividad en los mercados el resultado
llevo a ineficiencias en los recursos tecnológicos y poco acceso al pequeño y
mediano productor.

En conclusión, la políticas dentro de la descentralización que Colombia ha tenido

desde 1991 ha dejado perdidas en el sector agrario, la financiación parece ser
escasa desde lo público, lo privado no esta lo suficientemente comprometido para
impulsar el sector, los créditos y capitales no están al alcance del pequeño productor
y aun mas difícil a la asistencia técnica, todo esto está dejando un resultado donde
los productores colombianos han tenido que trabajar en condiciones desfavorables
para la competencia internacional que después de la descentralización. Este
proceso no es malo totalmente ya que ha dejado espacio a mayor participación
ciudadana en las decisiones que lo afectan, sin embargo, la ejecución del mismo ha
sido parcial y, económicamente hablando, mal diseñado ya que a la espera
resultados de los supuestos básicos de un mercado libre en una economía que aun
le es imposible ejecutar con eficiencia un el presupuesto nacional o realizar
licitaciones con base en la competencia. Es acá donde la teoría estructuralista da
una visión de que lo importante en la política económica colombiana es la
integración del estado como ente participativo en la economía debe ser vital para
todo el sector, la industrialización del mismo con ayuda del estado generaría
mejores términos de intercambio a la hora de las exportaciones y mitigación de la
pobreza. En otras palabras, la descentralización de las entidades encargadas de la
agricultura colombiana es sencillamente entrar en la visión de los clásicos donde
América latina y en especialmente Colombia deben especializarse sin la
oportunidad de producir de salir del ciclo llamado titulado centro-periferia.

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