ANÁLISIS DE FALLOS DE LA CJSN: RIO NEGRO Y MARÍA ISABEL

Frente para la Victoria-Distrito Rio Negro s/ Amparo - CSJN 449/2019 de

marzo de 2019

1. La alianza FPV de Río Negro formuló oposición a la candidatura a

gobernador del ciudadano Weretilneck debido a no estar habilitado para
ser candidato a ese cargo o a vicegobernador. El argumento fue que
Weretilneck había sido elegido vicegobernador en la fórmula liderada por
Carlos Ernesto Soria que triunfó el 25 de septiembre de 2011. A los 21
días de haber asumido su cargo, el gobernador Soria falleció por lo que
Weretilneck asumió su primer mandato como gobernador hasta el 10 de
diciembre de 2015.

Una vez finalizado ese primer mandato, Weretilneck asumió nuevamente

como gobernador para el período 2015-2019 luego de que triunfara en
las elecciones. Por lo que la alianza FPV entendió que allí se agotó la
única reelección posible para los cargos de gobernador o
vicegobernador autorizada por el artículo 175 de la Constitución de la
Provincia de Río Negro.

La CSJN entendió que en la Provincia de Río Negro las figuras de

gobernador y vicegobernador son inescindibles ya que la Constitución se
refiere a ambos funcionarios de forma inseparable el uno del otro (llama
al vice como un gobernador “en potencia” en caso de acefalía). Y
confirma que la regla es la periodicidad de mandatos y que la excepción
es la relección, por lo tanto ésta última debe ser interpretada con
carácter restrictivo. La CSJN afirma que la interpretación del Superior
Tribunal Provincial violó el artículo 5° de la Constitución Nacional.

2. Sí, se cumplen los requisitos ya que la CSJN estimó que su intervención

resultaba imperiosa pues –de producirse la postulación de Weretilneck-
podría verse afectadas disposiciones de la constitución local que hacen
 a la esencia de la forma republicana de gobierno que las provincias se
obligan a respetar en el artículo 5° de la Constitución Nacional.
Según la CSJN “…concurre un supuesto de gravedad institucional (…),
en particular, la proyección del principio de soberanía popular,
constitutivo de la forma republicana de gobierno, y porque lo que se
decida tendrá impacto directo para otras provincias cuyas constituciones
contienen regulaciones análogas…”.
Existían antecedentes en este sentido, de hecho, el juez Rosenkrantz
aplicó el estándar seguido por la Corte Suprema en “Unión Cívica
Radical de la Provincia de Santiago del Estero c/ Santiago del Estero,
Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 5 de
noviembre de 2013. En dicho caso, la constitución santiagueña prohibía
la segunda re-elección para el cargo de gobernador y se juzgaba la
situación del gobernador Zamora, quien se había desempeñado ya dos
veces como gobernador al momento de postularse para un tercer
período. En esa decisión, el Tribunal después de afirmar que en el caso
aparecía de modo claro y manifiesto la ilegitimidad de la oficialización de
la candidatura del doctor Gerardo Zamora, expresó que su intervención
en situaciones de esta índole estaba “rigurosamente limitada a los casos
en que frente a un evidente y ostensible apartamiento del inequívoco
sentido” que correspondía atribuir a la constitución provincial “…queden
lesionadas instituciones fundamentales de los ordenamientos
provinciales que hacen a la esencia del sistema representativo
republicano que las provincias se han obligado a asegurar…”.

3. Entiendo que el thema decidendum es de fondo ya que lo que se está

definiendo es la interpretación de los principios que garantizan la
república democrática que adopta nuestra Constitución Nacional. Es
decir que a través de una decisión se afirma cuán importante (o no) es la
periodicidad de los mandatos como principio republicano. Es decir, se
decide si la posibilidad de reelección en cualquiera de los cargos en
cuestión es la excepción y debe ser interpretada con carácter restrictivo
o si, por el contrario, tiene razón el Superior Tribunal provincial respecto
a la interpretación del artículo 175 de la constitución provincial según el
 cual no debía considerarse ejercida la titularidad del Poder Ejecutivo en
virtud de una situación de acefalía.
Asimismo la CSJN afirma que si bien las provincias tienen autonomía
también tienen el deber de garantizar los principios de la república
democrática incluidos los principios de pluralidad política, libertad de
expresión y derecho al sufragio.

4. La línea jurisprudencial previa debería tener en cuenta las sentencias en

las causas "Unión Cívica Radical de la Provincia de Santa Cruz y otros
c/Estado de la Provincia de Santa Cruz s/amparo", el precedente "Unión
Cívica Radical de la Provincia de Santiago del Estero c/Santiago del
Estero, Provincia de s/acción declarativa de certeza", CSJ 1507/2017,
"Avanzar y Cambiemos por San -7- Luis c/San Luis, Provincia de
s/amparo", y el más similar: UNION CIVICA RADICAL DE LA
PROVINCIA DE LA RIOJA y OTRO C/ LA RIOJA, PROVINCIA DE s/
amparo.
En ese sentido, la línea jurisprudencial apunta a solucionar el conflicto
que involucra la delicada cuestión que hace a la representación de
gobierno. Dicha representación se halla consagrada en el artículo 5° de
la Constitución Argentina, artículo que exige a las constituciones
provinciales establecer no sólo un régimen representativo sino también
republicano. De allí que la representación siempre debe estar sujeta a la
ley. Se trata de reafirmar que el imperio de la ley resulta esencial para el
logro de una Nación con instituciones maduras (Fallos: 328:175), y que
no es posible que bajo la invocación de la defensa de la voluntad
popular o autonomías provinciales pueda propugnarse el
desconocimiento del orden jurídico, puesto que nada contradice más los
intereses del pueblo que la propia transgresión constitucional.
Pareciera que en el fondo algunos argumentos intentan contraponer la
noción de federalismo (autonomía provincial) con la de república
(periodicidad de mandatos, división de poderes, etc.). Nada mas
equivocado que escindir esos conceptos ya que no sólo que no se
contradicen, sino que deben ir de la mano en una interpretación
constitucional correcta. No hay república sin federalismo, pero tampoco
 federalismo sin provincias republicanas. Creo que ese es el espíritu que
guía la línea jurisprudencial de los casos mencionados.

5. Entiendo que en el caso analizado no se omitió ninguna norma que

hubiera modificado el rumbo del análisis o la conclusión de la sentencia.

6. Según Germán Bidart Campos, la forma de gobierno republicana tiene

las siguientes características: división de poderes; elección popular de
los gobernantes; temporalidad del ejercicio del poder; publicidad de los
actos de gobierno; responsabilidad de los gobernantes e igualdad ante
la ley1. Creo que en el caso analizado se reflejan los principios de límites
al poder que debe hacer toda constitución.
La división del territorio en provincias no puede ser un argumento para
proteger caudillos que debilitan las democracias locales. Éste fenómeno
de provincias pobres que viven de los recursos fiscales y cuya mayor
fuente de trabajo son puestos en el estado genera una dependencia de
gran parte de la población a los intereses verticalistas de los
gobernadores de turno. En esos casos, me parece correcto que las
instituciones federales (CSJN, en este caso) sean fundamentales para
imponer el orden constitucional y hacer cumplir los principios de la forma
de gobierno republicana.
En el fondo, como se analizó en clase, de lo que se trata es de definir si
lo que otorga el poder y la autoridad es la fuerza (enmascarada bajo el
velo de voluntad popular, voto mayoritario, federalismo, sangre, dinastía,
etc.) o si el poder va a surgir de la razón y los principios constitucionales
que fundan nuestra convivencia.

García María Isabel c/ AFIP s/ Acción Meramente Declarativa de

Inconstitucionalidad – CSJN – 26 marzo 2019 – FPA 7789:2015

1 BIDART CAMPOS G. (1994) Manual de la Constitución Reformada, Buenos Aires, Ediar, 2009.
1. Breve descripción del fallo: una jubilada de 79 años llamada María Isabel
García, promovió la acción contra la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP) en el año 2015 para conseguir que se dicte la
inconstitucionalidad de la deducción sobre su jubilación. García aseguró
que padecía problemas de salud y que los descuentos en su beneficio
oscilaban entre cerca de un 32%.
Según la demandante el art. 79. Inc c) de la ley 20.628 resultaba
inconstitucional pues afectaba los arts. 14 bis, 16, 17, 31, 75 inc. 22 y
concordantes de la Constitución Nacional, el art. 26 de la Convención
Americana, XVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre y el art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
Básicamente el argumento de la jubilada era que la jubilación no es una
ganancia en los términos que plantea la ley sino un débito que tiene la
sociedad con el jubilado que, cuando la capacidad laboral disminuye o
desaparece, le permite gozar de un beneficio. De allí que, al ser el haber
previsional un dinero que se ajusta al parámetro de integralidad, no
puede ser pasible de ningún tipo de imposición tributaria.

2. El recurso extraordinario federal interpuesto por la AFIP fue concedido

en orden a la interpretación de normas federales pero denegado en lo
atinente a la arbitrariedad y gravedad institucional invocadas,
denegación que originó la presentación de una queja.

3. El thema decidendum es de fondo ya que consiste en determinar la

validez constitucional de las disposiciones de la ley 20.628 que gravan
con el impuesto a las ganancias a las rentas provenientes de las
jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios de cualquier especie en
cuanto tengan su origen en el trabajo personal (Art. 79, inc. C). Es decir
que, en palabras de la CSJN, la cuestión litigiosa involucra, por un lado,
la legítima atribución estatal de crear tributos y, por el otro, el goce de
derechos de la seguridad social en condiciones de igualdad entre los
beneficiarios contribuyentes.
 El voto mayoritario va a afirmar que el criterio adoptado por el legislador
resulta insuficiente porque es exclusivamente patrimonial mientras que
debería adoptar un tratamiento diferenciado para la tutela de jubilados
en condiciones de vulnerabilidad por ancianidad o enfermedad, que
conjuge este factor relevante con el de la capacidad contributiva
potencial.

4. Creo que se podría reconstruir la línea jurisprudencial tomando el caso

“Busquets de Vitolo” (Fallos 321 : 2181) en el cual se decidió que el
contenido y alcance de la garantía del art. 14 bis de la Constitución
Nacional no implica conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una
exégesis única, reglamentaria e inmodificable sino que, por el contrario,
son suceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que
resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas
dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. En ese
antecedente Rosenkratnz funda su entendimiento de que el Congreso
Nacional es la representación natural de las diversas opiniones, valores,
convicciones y preferencias sostenidas por el pueblo de la nación y por
eso es el órgano que tiene la compleja labor de articular esos múltiples
intereses.
En el mismo sentido, la Corte ha interpretado que el legislador goza de
amplia discreción para determinar los hechos imponibles (Fallos
318:676; 329:2152). Es el legislador quien pondera los diversos
intereses en juego y determina qué es lo que gravará.
Creo que el principal aporte o enfoque que el caso hace al derecho
constitucional es cambiar el estándar de revisión judicial históricamente
adoptado por la CSJN, según el cual los términos cuantitativos de la
pretensión fiscal solo deben ser invalidados en caso de confiscación. En
ese sentido el voto de la mayoría entiende que dicho estándar no
permite dar una adecuada respuesta a la protección constitucional de
contribuyentes como los descriptos en esta situación particular. Por eso
se argumenta que un examen de validez centrado exclusivamente en la
 capacidad contributiva potencial del contribuyente ignora otras variables
necesarias, fijadas por el propio texto constitucional, para tutelar a
quienes se encuentran en situaciones excepcionales.
De esta manera creo que el nuevo enfoque interpretativo consiste en
que la CSJN no se limita a analizar la confiscatoriedad únicamente sino
que, en el presente fallo, avanza en el trabajo del Congreso Nacional y
sostiene que “…la estructura tipificada por el legislador (hecho
imponible, deducciones, base imponible y alícuota) termina por
subcategorizar mediante un criterio estrictamente patrimonial a un
universo de contribuyentes que, de acuerdo a una realidad que la
Constitución obliga a considerar, se presenta heterogéneo…”.
De allí que la CSJN termina concluyendo que la tipología originaria
inventada por el legislador es carente de matices y resulta una
manifestación estatal incoherente e irrazonable violatoria de la
Constitución Nacional. Lo que resulta un enfoque diferente a entender
que el Poder Legislativo tiene la función primaria de dar contenido a las
garantías del art. 14 bis de la Constitución Nacional como lo afirmaba la
constante jurisprudencia de la CSJN (Fallos 329: 3089).
Como afirma el Dr. Rosenkrants en el considerando 7°: “(…) No puede
nunca perderse de vista la divisón de responsabilidades entre los
distintos poderes del Estado que impone la Constitución y el rol
preponderante que en esa división le cabe al Congreso de la Nación. Es
allí donde deben adoptarse las normas que estructuran la concepción de
justicia distributiva que la Constitución ordena realizar. Es por ello que
esta Corte debe ser especialmente prudente al analizar la concreción de
las mandas constitucionales por parte del órgano deliberativo diseñado
para consensuar el modo en que los diversos componentes de una
solución distributivamente justa se articulan (arg. Fallos: 219:343;
225:331; 329.3089; entre otros). (..)”.

5. Considero que el voto de la mayoría efectivamente omitió, en su

decisión, una norma importante para la conclusión de su sentencia. Esto
sucede ya que en el año 2016 el Congreso sancionó la ley 27.346
 estableciendo una deducción especial en virtud de la cual las
jubilaciones o pensiones de aquellos beneficiarios del régimen general,
con ingresos exclusivamente de naturaleza previsional, son gravadas
recién a partir de una suma igual a 6 veces el monto de los haberes
mínimos garantizados definidos en el art. 125 de la Ley 24.241. Es decir
que, recuerda Rosenkratz, los jubilados y pensionados que solo tienen
ingresos jubilatorios tributan únicamente cuando perciben haberes
superiores a $62.462,22.- (cifra mas de 4 veces superior al haber medio
jubilatorio del país y percibida por menos del 10% de jubilados y
pensionados del SIPA).
Es importante destacar que la ley fue aprobada con amplio consenso de
representantes de todos los espacios políticos lo cual la dota de una
legitimidad especial que el voto de la mayoría omitió.

6. El principio mas importante del derecho constitucional que se contempla

en este caso es la división de poderes de nuestro sistema republicano
(Art. 1° de la Constitución Nacional). Es decir que, en palabras del Dr.
Rosenkrantz, el Congreso de la Nación es el órgano donde encuentran
su representación natural las diversas opiniones, valores, convicciones y
preferencias sostenidas por el pueblo de la Nación. Es por eso que la
Constitución le atribuye al Congreso la compleja función de articular los
muchos derechos y objetivos sociales que deben ser honrados en la
regulación del sistema de seguridad social del país. La discusión sobre
si el Congreso de la Nación tiene facultades para establecer que los
beneficios jubilatorios puedan ser gravados o no implica que la CSJN
avanza sobre el ejercicio de la potestad constitucional de un poder
diferente.
Uno de los principios del constitucionalismo en discusión es el del
carácter integral de las jubilaciones (art. 14 bis) que, según el Dr.
Rosenkrantz, no puede ser entendido como sinónimo de intangibilidad
de los haberes previsionales sino que debe entenderse como referido a
que el beneficiario de una jubilación debe tener una cobertura global de
todas las contingencias que pudieran afectarlo. Tal como surge del
debate de la Convención Constituyente del año 1957 la noción de
“integralidad” expresa la convicción del constituyente de que la
seguridad social debe abarcar muchos otros beneficios diferentes a la
jubilación amparando a los habitantes de la Nación de contingencias
diversas (lo que no implica no gravabilidad o intangibilidad). La
interpretación de éste principio es clave para determinar el principio
constitucional anteriormente mencionado de división de poderes ya que,
si la integralidad no implica intangibilidad, el Congreso de la Nación tiene
potestad para gravar los beneficios jubilatorios. De hecho la Corte ha
decidido reiteradamente que las reducciones de los montos de las
jubilaciones están constitucionalmente justificadas cuando: 1) fueran
impuestas por ley; 2) respondieran al interés público; 3) no fueran
confiscatorias ni padecieran de una arbitraria desproporcionalidad
(Fallos 278:232; 300:616; 303:1155; 321:2181).
Otro principio importante vinculado al derecho internacional de los
derechos humanos y, por el art. 75 inc. 22, a nuestro derecho
constitucional es el de progresividad. De lo analizado hasta aquí
podríamos concluir que la gravabilidad de las jubilaciones no responde a
una política socialmente regresiva ya que no parece injusto que se
graven las jubilaciones del decil mas elevado que existen en nuestro
país, cuando hay sectores enormes (alrededor del 30%) bajo la línea de
la pobreza. La importancia de los recursos tributarios en el
financiamiento y sustentabilidad del sistema de protección social
argentino es clave para mantener prestaciones como la Asignación
Universal por Hijo.
En lo respectivo al principio de progresividad el voto de Rosenkrantz
recuerda el caso “Cinco Pensionistas vs. Perú” en lo atinente a que no
surge que la naturaleza integral del beneficio jubilatorio no sea “pasible
de ser afectada en su monto ni desarrollo progresivo”.