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BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad.

2003.

A ENJEITADA – Francisco de Oliveira


As desigualdades regionais foram um tema importante em meados do século passado,
sobretudo graças a teoria do subdesenvolvimento, mas as ciências sociais não deram a devida
atenção ao problema que acabou por restringir-se mais à reflexão de pensadores do eixo Norte-
Nordeste.

PREFÁCIO – Paulo Bonavides


-

INTRODUÇÃO
O trabalho visa analisar as desigualdades regionais sobre o prisma da Teoria do Estado

PARTE 1 – PREMISSAS DA QUESTÃO REGIONAL

1. ESTADO E DESENVOLVIMENTO

1.1 – O Desafios Furtadiano


A reflexão sobre o desenvolvimento é “ponto de convergência das várias ciências sociais”,
mas deve-se estar atento à dimensão política de algo que é visto como predominantemente
econômico.
O subdesenvolvimento não é etapa prévia ao desenvolvimento, mas processo autônomo,
porém inserido na divisão internacional do trabalho por possuir, necessariamente, um viés de
dominação.
O desenvolvimento só ocorre com transformação das estruturas sociais, por isso é diferente
da mera modernização, que se limita a um crescimento econômico ou assimilação do progresso
técnico de países tecnologicamente mais desenvolvidos, que, no fundo, concentra mais a renda.
A democracia é essencial ao desenvolvimento, pois os grupos tidos como objetos do
desenvolvimento devem passar a ser sujeitos do mesmo.
O direito ao desenvolvimento está consagrado em tratados internacionais (vide art. 10 da
Declaração da Conferência Mundial de Direitos Humanos de 1993, em Viena), sendo direito
fundamental dos povos, logo possui o Estado papel central na sua efetivação.
Desenvolvimento econômico e social como “síntese dos objetivos nacionais.”
Os teóricos desenvolvimentistas não atentaram à dimensão institucional/jurídica das
políticas de desenvolvimento.

1.2 – Qual Teoria do Estado?


O positivismo jurídico, no começo, buscou uma Teoria do Estado livre de qualquer elemento
não-jurídico. Nesta linha temos Jellinek, que cria uma teoria baseado na: positividade do direito,
monopólio estatal da produção jurídica e personalidade jurídica do Estado. Para ele é possível uma
teoria sociológica do Estado, do seu ‘ser’, mas está não possui a mesma importância da teoria
jurídica, do ‘dever-ser’.
Kelsen segue linha semelhante. Para ele o Estado é o próprio sistema de normas, ou seja, se
identifica com o ordenamento jurídico. Logo, a Teoria do Estado passa a ser uma Teoria do Direito.
O problema aqui não é a impossibilidade de uma análise da realidade social do Estado, Kelsen não
nega isto, mas a despolitização da Teoria do Estado, quando, na verdade, é impossível uma
separação absoluta entre os dois campos.
Smend, criticando o formalismo de Jellinek e Kelsen, diz ser a Teoria do Estado uma teoria
da integração, pois o Estado “se caracteriza por um processo de atualização funcional, por um
contínuo processo de configuração social.” O Estado existe na medida em que tal dinâmica se
sustenta, mas Smend não coloca o direito dentre os fatores de integração estatal.
Enquanto que dos autores positivista tentaram criar uma Teoria Geral do Estado pautado por
valores gerais, um conhecimento total que não se limitaria a nenhuma realidade em específico,
Heller entende que o Estado só pode ser compreendido historicamente, a partir das relações
político-ideológicas que o estruturam. Uma Teoria do Estado que visam o universalismo absoluto é
falha.
Seguindo esta linha, o livro procurará delinear-se seguindo uma Teoria do Estado adequada
ao nosso Estado concreto, do ponto de vista histórico e social.

1.3 – O Estado Social


Com o Estado Social, o Estado passa a ser responsável pelo planejamento do futuro,
implementando políticas de médio e longo prazo. Este processo está ligado a um processo de
democratização social do próprio Estado.
“O que o Estado busca garantir é a igualdade de oportunidades, o que implica na liberdade,
justificando a intervenção estatal.”
Com o Estado Social, o Estado se torna mediador da luta de classes, buscando uma
integração com base em valores mínimos comuns.
1.4 – O Estado Desenvolvimentista
O que caracteriza o Estado Social é a estrutura do Estado.
Nem todo Estado Desenvolvimentista, como sem dúvida foi, ou é, o brasileiro, é Estado
Social.
Estado Social em sentido estrito é Estado de Bem-Estar Social, já em sentido amplo é o
Estado intervencionista. O Brasil só é um Estado Social sob a segunda definição.
A CEPAL teve papel fundamental na consolidação do desenvolvimentismo brasileiro,
apontando a importância da criação de uma teoria latino-americana sobre o desenvolvimento, atenta
à estrutura social, por ser só assim se pode adequadamente compreender as variáveis econômicas.
Teoria centro-periferia: centro diversificado e homogêneo, exportador de bens de alto valor
agregado; periferia especializada e heterogênea, exportando matérias-primas e alimentos. Devido à
deterioração dos valores de troca, a tendência é a “diferenciação dos níveis de renda e de vida entre
centro e periferia.”
Para a CEPAL, a industrialização era motor central do desenvolvimento. Para atingir tal fim,
o planejamento estatal e a intervenção na realidade econômica e social são vitais.
Estado como coordenador do desenvolvimento nacional.
O Estado subdesenvolvido está numa condição periférica, o que significa que parte das
tomadas de decisões internas se pauta por agendas externas. É tarefa do Estado romper com isso.
Na América Latina o Estado deve ser muito mais atuante que no intervencionismo europeu
de Keynes, pois aqui, além do fomento ao emprego e distribuição de renda, é necessária a criação
de uma infra-estrutura produtiva ainda inexistente.
O Estado brasileiro é complexo, pois, por um lado, é forte e intervencionista, mas por outro
é refém de fortes interesses privados e corporativos. “moderno e avançado em determinados setores
da economia, mas tradicional e repressor em boa parte das questões sociais”

1.5 – Desenvolvimento, Desigualdades Regionais e a Importância do Estado


Sobre as desigualdades regionais, inicialmente se pensou que estas eram um estágio inicial
de uma maior integração nacional, logo, com o tempo, estas desapareceriam conforme a nação fosse
se desenvolvendo.
Temos ainda as teoria do colonialismo interno, que por mais sedutora que seja, reduz a
desigualdade a uma disputa entre Estados-membro, sem apontar os equívocos e distorções da
própria estrutural sócio-econômica que fundamenta estas disparidades.
Há, também, a teoria dos pólos de crescimento, segundo a qual o desenvolvimento não
ocorre em todos os lugares, mas “em pólos de desenvolvimento, com intensidades variáveis, de
onde expande seus efeitos para o resto da economia.”
O autor cita ainda Myrdal e Hirschman, para quem a “falta de interdependência e
encadeamento de atividades produtivas seria uma das características mais marcantes das economias
subdesenvolvidas.”
“As desigualdades regionais devem ser entendidas como fator da política e produto político,
pois são conseqüências de ações políticas e impõem decisões políticas, influenciando na necessária
elaboração de um projeto nacional de desenvolvimento”

2. A DIFICULDADE NA CONCEITUAÇÃO DE REGIÃO

2.1 – Jellinek e os “Fragmentos de Estado”


Para Jellinek, região é “uma formação política submetida ao poder do Estado, mas não
totalmente incorporada nele”, daí o nome “fragmentos de Estado”. Conceito totalmente inaplicável
à realidade brasileira.

2.2 – As Definições de Perroux e Boudeville


Para Perroux, temos espaços econômicos homogêneos, espaços econômicos polarizados
(constituídos por pólos que são centro de atração e repulsão de forças econômicas) e espaços
econômicos como conteúdo de um plano (todas as relações econômicas se vinculam ao plano
econômico).
Partindo destes conceitos, Boudeville cria as noções de região homogênea (unidades com
características muito semelhantes), região polarizada (divisão funcional entre componentes
complementares, sob a maior influência do pólo dominante) e região-plano (os diversos espaços se
ligam a uma mesma decisão política, ou direcionamento, emanada de uma autoridade, podendo,
inclusive a região polarizada ser utilizada como forma de se alcançar este objetivo).
O Brasil utilizou esta noção de região criada expressamente por lei, como através das
Superintendências de Desenvolvimento.

2.3 – As Regiões na Europa e no Brasil


Na Europa, o problema regional de identidade e étnico, já no Brasil a questão é de
desenvolvimento econômico e social.

2.4 – A Utilidade do Conceito de Região: Regionalismo ou Regionalização?


A região é definida externamente, seu limite varia conforme se alterem os critérios de
avaliação.
O regionalismo é caracterizado por reivindicações por parte de um grupo identificado
territorialmente frente ao Estado. Isto não é necessariamente em prol da população daquele local,
como é o caso do regionalismo nordestino das elites locais, que utiliza um discurso de vitimização
para conseguir recursos para a promoção de políticas assistencialistas que não contribuem, de fato,
para uma democratização e emancipação do povo nordestino.
Regionalização é “a elaboração e implementação de políticas públicas diferenciadas
espacialmente pelo Estado, tendo como fim a promoção do desenvolvimento.”
A própria divisão do Brasil em regiões se deu para melhor pensar-se as políticas de
intervenção estatal para a redução das disparidades internas, logo segue a noção de região-plano
vista acima.

3. FUNDAMENTOS DA POLÍTICA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: O


RELATÓRIO DO GTDN

3.1 – Antecedentes da SUDENE


3.1.1. Primeiras experiências de planejamento regional
A primeira experiência de planejamento regional se deu com a Tennessee Valley Authority
na década de 30 nos EUA. Ela não respeitava limites estaduais, atuando um toda a região delimitada
previamente, mas sempre em necessária coordenação com as autoridades locais, nunca contra elas.
Não havia um plano de desenvolvimento prévio a pautar sua atividade.
Inspirados nesta experiência, o Brasil, no pós 2ª GM, criou seus primeiros órgãos de
desenvolvimento regional, para o Vale do São Francisco e para a Amazônia. Estes e outros projetos
sob a vigência da Constituição de 1946 alcançaram poucos resultados, sendo freqüente a
desorganização, falta de devido planejamento prévio, desvio de verbas e ingerências político-
partidárias na direção dos programas.

3.1.2. O nordeste e a questão regional


Sdf

3.2 – Celso Furtado, a CEPAL e o Relatório do GTDN

3.3 – O Conselho Deliberativo e a Renovação do Federalismo Brasileiro

3.4 – A SUDENE e as Reformas de Base


3.5 – A Centralização e o Fim do Planejamento Regional

3.6 – A Impossibilidade Histórica de uma Industrialização Regional Autônoma

3.7 – Balanço da “Substituição de Importações Regional”: Integração Produtiva e Permanência


das Mazelas Sociais

3.7.1. Características dos incentivos fiscais

3.7.2. O “sistema 34/18” e a expansão dos incentivos fiscais

3.7.3. A integração produtiva

3.7.4. Permanência das desigualdades sociais e regionais

PARTE 2 – A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A SUPERAÇÃO DAS DESIGUALDADES


REGIONAIS

4. O FEDERALISMO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

4.1 – “Modelos” Federais


O fato da Constituição dizer que vivemos em um Estado Federal não chega a delimitar que
modelo de Estado foi adota, pois existem inúmeros federalismos, criados de acordo com as
circunstâncias concretas das distintas realidades sociais.
A Constituição rígida comum é fundamento de toda Federação, delimitando diversos centros
políticos de poder que não possuem supremacia um em relação ao outro, já que há uma divisão de
competências que distribui as diversas atribuições legislativas, administrativas, dentre outras,
harmonizando tais centros de poder.
“num Estado federal a unidade é o resultado de um processo de integração, em que a
autonomia não se limita a ser um objeto passivo (garantia), mas é, essencialmente, sujeito ativo na
formação desta unidade estatal (participação).”
“de acordo com o federalizing process de Carl Friedrich, o federalismo é um processo
dinâmico em que comunidades políticas se organizam, institucionalizando uma unidade na
diversidade. Esta noção de federalismo como processo adequa-se perfeitamente às teorias
procedimentais da Constituição”, mas ao demandar uma Constituição rígida na organização das
comunidades políticas autônomas internas à Federação acaba por nos deixar em lugar semelhante à
teoria acima.

4.2 – Coordenação, Cooperação e Competências Comuns


No federalismo clássico temos uma cooperação mínima e indispensável entre os entes
federados, mas no federalismo cooperativo há uma intensa colaboração entre os diversos centros de
poder no sentido de se perseguir determinados objetivos comuns através da participação e do
esforço de todos.
“A materialização da coordenação [lato sensu] na repartição de poderes são as competências
concorrentes.” Mas aqui os entes ainda podem agir isoladamente. O mesmo não ocorre com a
coordenação propriamente dita, pois aqui “todos devem exercer sua competência conjuntamente
com os demais.” Não há atuação estritamente individual. Na Constituição de 88 este é o caso das
competências comuns.
“É a falta de uma política nacional coordenada, e não a repartição de competências
concorrentes e comuns, que faz com que determinados programas e políticas públicas sejam
realizados por mais de uma esfera governamental e outros por nenhuma.”

4.3 – Estado Social e Federalismo: A Homogeneização dos Entes Federados


O federalismo cooperativo é o mais adequado ao Estado Social.
A centralização é a concentração de poder na esfera federal, já a homogeneização está
baseada na cooperação, pois é o resultado da vontade os entes federados no sentido de se reduzir as
desigualdades regionais.
A própria divisão da verba estatal deve ser feita tendo como norte a redução destas
desigualdades, privilegiando a dotação orçamentária das regiões que necessitam de maiores
investimentos. Isto demanda a “transferência considerável de recursos públicos entre as regiões,
fundamentada no princípio da solidariedade.”

4.4 – Repartição de Rendas da Constituição de 1988


Sdf

4.5 – Alternativas ao Federalismo Cooperativo: Federalismo Assimétrico e Federalismo


Neodualista
O federalismo assimétrico é caracterizado por uma diferenciação quanto aos status jurídicos
e esferas de atuação dos entes federados, fazendo com que haja uma desigualdade jurídica e de
competências entre tais elementos da federação. Tal modalidade não se articula bem com a
necessidade de homogeneização que há em nossa realidade nacional.
O federalismo neodualista prega o mínimo de intervenção estatal, fomentando a competição
entre os entes. O princípio da subsidiariedade aqui demanda que cada fique responsável pelas
tarefas da forma mais descentralizada e desestatizada possível, em oposição ao princípio da
solidariedade que rege o Estado Social.

5. A PRÁTICA DO FEDERALISMO NO BRASIL PÓS-1988

6. PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

7. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DAS REGIÕES

PARTE 3 – DESIGUALDADES REGIONAIS, ESTADO E CONSTITUIÇÃO

8. NOVOS FUNDAMENTOS PARA A POLÍTICA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO


REGIONAL

8.1 – Federalismo Cooperativo, Princípio da Solidariedade e Igualação das Condições Sociais da


Vida
“A desconcentração industrial, bem como a regionalização de gastos em infra-estrutura e de
políticas de atração de investimentos privados, não solucionaram, como vimos, a Questão Regional.
(...) A igualação das condições sociais de vida deve ser o fundamento das políticas nacionais de
desenvolvimento e, especificamente, de desenvolvimento regional.”
No marco do federalismo estabelecido em 1988, as políticas de desenvolvimento devem se
pautar na coordenação e cooperação entre entes federativos.
A construção do Estado Social é marcada pelos princípios da solidariedade e da igualdade, o
que gera a obrigação de ser criarem políticas no sentido “de igualação das condições sociais.” Esta
igualação não é homogeneização absoluta, mas sim garantia de condições dignas mínimas, como é
o caso da prestação de serviços públicos essenciais.

8.2 – A Região como Ente Federado: Articulação e Cooperação


“A reestruturação do federalismo brasileiro deve permitir a manifestação da vontade
regional, fortalecendo os vínculos entre os Estados”
Para que a o desenvolvimento regional seja de fato participativo, envolvendo real troca entre
União e entes federados, é vital que a Região se torne instância política e administrativa (efetivo
ente federado que articule Estados-membros e Municípios), sendo sujeito de seu próprio
desenvolvimento, não apenas objeto das políticas federais.
“O federalismo regional é a institucionalização política das regiões, complementando a sua
institucionalização econômica”
A Região não necessita de Executivo ou Judiciário, pois sua intenção é a promoção da
coordenação e a redução das desigualdades, sendo uma formuladora de política a serem
implementadas pelos outros entes federados.

8.3 – A Heterogeneidade Intra-Regional: Necessidade de uma Nova Divisão Regional para o Brasil
A heterogeneidade intra-regional cresceu muito nos últimos anos, acabando com a certa
homogeneidade que vigorava nas regiões do país. Isto significa que as cinco macro-regiões que
utilizamos para dividir o Brasil não mais correspondem a uma efetiva divisão regional sócio-
econômica, mas sim a um critério geográfico.
“A nossa proposta é que se utilize o disposto no artigo 18, §3º da Constituição, que dispõe
sobre a criação, união e divisão de Estados, para a decisão sobre uma divisão regional, ou seja,
consulte-se a população por meio de um plesbicito.”

8.4 – Por um Fórum Federativo Adequado: o Conselho Nacional de Desenvolvimento Regional


“Como o Senado não tem se revelado um fórum federativo efetivo, a questão das
desigualdades regionais não encontra uma arena federativa adequada para ser debatida.”
Para colmatar esta lacuna, propõe-se a criação de um Conselho Nacional de
Desenvolvimento Regional. Suas atribuições; “reconstrução do aparato estatal de promoção do
desenvolvimento regional, a articulação para a realização de políticas públicas setoriais
regionalizadas e a compatibilização, ao menos parcial, dado que a competência final é do Congresso
Nacional (artigo 48, IV da Constituição) dos planos regionais com o plano nacional de
desenvolvimento.”

8.5 – A Questão Regional, a Crise do Estado e a “Fragmentação da Nação”


“A acumulação de capital e despesas sociais, enquanto processo contraditório, originariam
crises econômicas, políticas e sociais, graças à tendência dos gastos estatais crescerem mais
rapidamente do que a capacidade do Estado em financiá-los adequadamente. Assim, desde a análise
clássica de O’Connor, os problemas de financiamento do Estado Social, embora possuam soluções
financeiras ao menos teóricas, são os mais atacados pelos seus opositores.”
“Propõe-se um Estado neoliberal, pautado e condicionado pelo mercado, ou seja, a
economia de mercado determina as decisões políticas e jurídicas, relativizando a autoridade
governamental.”
O desmantelamento completo dos serviços públicos levaria a uma completa deslegitimação
o Estado, então o “desmonte do Estado Social, é a concretização de profundos cortes setoriais.
Busca-se eliminar serviços e prestações específicos, dirigidos a algum setor social não majoritário
com pouca ou nenhuma capacidade de reagir ou buscar uma resistência bem-sucedida.”
A solidariedade vem sendo rompida e os rumos da política de desenvolvimento não são mais
opções política do Estado, mas resultados da dinâmica da economia de mercado, que não possui
nenhum compromisso com a redução das desigualdades e discrepâncias regionais.
A tendência de se voltar para o mercado externo como maneira de fugir das crises nacionais
significa que a “opção centrífuga de integração regional com o exterior é fortalecida, em prejuízo
das articulações regionais agregadoras em nível nacional, o que dificulta extremamente a
recomposição do pacto federativo”
“Ao invés de investir onde o papel do Estado é mais decisivo, o Governo Federal segue a
lógica do mercado e contribui para a concentração do desenvolvimento.”
Ao se privilegiar as “ilhas de prosperidade”, deixando os “espaços não-competitivos” a sua
própria sorte, podemos estar “levando o Brasil à fragmentação nacional.”
“A crise do Estado brasileiro não pode ser confundida ou limitada à questão dos gastos
públicos.”
“A concepção tradicional de um Estado demasiadamente forte no Brasil, contrastando com
uma sociedade fragilizada, é falsa, pois pressupõe que o Estado consiga fazer com que suas
determinações sejam respeitadas. Na realidade, o que há é a inefetividade do direito estatal. De
acordo com Marcelo Neves, o Estado é bloqueado pelos interesses privados.”
É necessário um Estado forte e atuante para superar a crise do Estado.
“Se o Brasil abrir mão de implementar políticas de desenvolvimento, deixando o Estado sem
meios para atuar, as disputas entre os entes federados, das quais a guerra fiscal é apenas um
exemplo, vão se exacerbar, tornando inviável a Federação. Para evitar o risco da fragmentação, o
Brasil precisa enfrentar as desigualdades regionais com um projeto nacional de desenvolvimento.”

8.6 – Política Nacional de Desenvolvimento Regional e Projeto Nacional de Desenvolvimento


“As políticas de desenvolvimento regional sempre foram limitadas às ‘regiões-problemas’.
A proposta de uma política nacional de desenvolvimento regional diz respeito a todo o país,
levando-se em conta que todas as regiões brasileiras possuem áreas e setores socialmente atrasados
e com dificuldades de integração no sistema econômico nacional.”
“Os problemas regionais não podem ser tratados separadamente do contexto nacional, o que
não significa desconhecer a especificidade regional, mas sim que esta especificidade regional deve
ser entendida em sua inserção no todo nacional.”

9. A QUESTÃO REGIONAL E A TEORIA DA CONSTITUIÇÃO CONSTITUCIONALMENTE


ADEQUADA

9.1 – Teoria do Estado, Teoria da Constituição e Teoria da Constituição Constitucionalmente


Adequada
Na democracia só é possível uma Teoria do Estado que leve a Constituição como elementos
constituinte de si, pois não é possível pensar o Estado Democrático à margem da Constituição que o
determina.
Não é possível qualquer Teoria da Constituição, pois a Constituição não permite qualquer
possibilidade interpretativa. É preciso, portanto, respeitar os limites hermenêuticos impostos pelo
texto constitucional.

9.2 – Qual Teoria da Constituição?


9.2.1. As teorias processuais da Constituição e a legitimação pelo procedimento
As teorias processuais da Constituição se baseiam no pensamento de Niklas Luhmann, para
quem o importante é a percepção de que mecanismos dotam uma decisão de força vinculativa,
independentemente de sua justiça ou congruência.
“Os procedimentos, como as eleições, o processo legislativo e o processo judicial, são, para
Luhmann, a melhor maneira de garantir decisões vinculativas (...) todos os envolvidos são
obrigados a aceitar a decisão final, mesmo contrariados, pois eles próprios participaram do
procedimento.”
“O conteúdo do ordenamento jurídico não é relevante para a legitimidade, basta, apenas, a
sua validade.”
“A Constituição como instrumento formal de garantia não possui qualquer conteúdo social
ou econômico, sob a justificativa de perda de juridicidade do texto. (...) A Constituição estabelece
competências, preocupando-se com o procedimento, não propriamente com o conteúdo das
decisões, com o objetivo de criar uma ordem estável dentro da complexidade da sociedade
contemporânea.”
9.2.2. O debate norte-americano: Ely e seus críticos
Para John Hart Ely a utilização de substantive values na interpretação da Constituição é uma
quebra ao princípio democrático, pois o juiz está dando um conteúdo diverso a algo que foi
democraticamente escolhido sem ter sido eleito para tal. O papel do Judiciário é apenas garantir o
processo democrático.
Porém, toda discussão de procedimento é uma discussão valorativa, pois não é possível
construir arranjos procedimentais sem pensar em valores, assim como não é possível aplicá-los e
interpretá-los sem fazê-lo.
Deste debate, Bercovivi deduz que toda fundamentação de valores (evidentemente que
jurídica, apesar da omissão do termo pelo autor) deve respeitar o texto constitucional, assim como
“abertura dos valores constitucionais não significa que não tenham significado jurídico, passíveis de
ser ignorados pelo legislador ou pelo intérprete.”

9.2.3. Procedimentalização da Constituição


“O processo, assim, torna-se um instrumento para a efetivação da Constituição. Entender a
Constituição também enquanto processo significa que a ordem constitucional não é uma ordem
totalmente estabelecida, mas que vai sendo criada, por meio da relação entre a Constituição material
e os procedimentos de interpretação e concretização.”
Os procedimentalistas defendem que a complexidade da sociedade contemporânea impede
que a Constituição defina rigidamente padrões valorativos a serem seguidos, devendo ela deixar aos
próprios cidadãos a definição de tudo que não seja “estrutura do Estado, procedimentos
governamentais e os princípios relevantes para a comunidade política, como os direitos e liberdades
fundamentais.”
Enquanto que esta desjuridificação amplia os espaços de cidadania no “mundo civilizado”, a
“desjuridificação, no Brasil, não ampliaria espaço de cidadania, pois, enquanto a Constituição não é
concretizada, segundo Marcelo Neves, não há nem um espaço de cidadania.”
“As teorias processuais da Constituição não são, portanto, constitucionalmente adequadas à
Constituição de 1988. Não podemos limitar a compreensão da Constituição apenas ao seu aspecto
formal, sem seus princípios e conteúdos materiais. Para uma Constituição com princípios e valores
materiais, como a de 1988, não é aplicável a idéia de ser interpretada apenas de modo
procedimental. A Constituição, ao contrário do que defendem as teorias procedimentais, não fica
apenas os meios, sem se comprometer com os fins. A Constituição fixa também os fins, como o
desenvolvimento e a superação das desigualdades regionais, previstos no artigo 3º da nossa
Constituição.”
9.2.4. Constituição material, forças reais de poder e decisão
Para Lassalle, existem duas Constituições: a real e efetiva (determinada pelas forças reais de
poder, regendo, de fato, a sociedade) e a escrita. “Deste modo, os problemas constitucionais, para
Lassalle, não são jurídicos, mas de poder. A verdadeira Constituição de um país reside, em sua
opinião, nos fatores reais e efetivos de poder.”
Para Carl Schmitt, a “Constituição vale em virtude da vontade política existente daquele que
a dá através do poder constituinte. As leis constitucionais, ao contrário, valem com fundamento na
Constituição. Toda lei, inclusive a constitucional, necessita, para sua validade, em última instância,
de uma decisão política prévia, adotada por um poder ou autoridade politicamente existente. A
essência da Constituição não está contida numa norma. Ao fundo de toda normatização reside uma
decisão política do titular do poder constituinte. Tudo o que há de legalidade e normatividade no
Estado vale somente de acordo com essas decisões.”
Bercovi sustenta que Schmitt se equivoca ao transforma a Constituição em um aglomerado
de decisões, perdendo de vista a dimensão normativa da mesma.1
“para Mortari, a essência da Constituição também não está na sua juridicidade, mas nas
determinações das forças político-sociais dominantes, particularmente os partidos políticos, que
compunham a Constituição material”

9.2.5. A Constituição material para Smend e Heller


Segundo Smend, “a compreensão da Constituição, é necessária a inclusão, no texto escrito,
das forças sociais. A Constituição deve levar em conta todas as motivações sociais da dinâmica
política, integrando-as progressivamente. Para Smend, o dinamismo político-social não poderia ser
abarcado, sua totalidade, pelos dispositivos constitucionais, mas pela elasticidade e capacidade
transformadora e supletiva de sua interpretação. E, nesta interpretação, os princípios constitucionais
são fundamentais, pois definem o Estado como ente concreto, fixando suas características
territoriais e políticas.”
Para Heller, temos uma Constituição política total que se divide em dois conteúdos: não
normada e normada; sendo que esta última se divide em normada juridicamente e extra-
juridicamente. “Segundo Heller, não podem ser completamente separados o dinâmico e o estático, a
normalidade e a normatividade (...) a normalidade tem sempre que ser reforçada e completada pela
normatividade.” “Segundo Heller, os preceitos constitucionais adquirem sentido quando
relacionados com os princípios jurídicos, expressão da realidade social. A normalidade social se

1
Discordo da posição do autor. O que Schmitt faz é apontar o processo genitivo da Constituição e de que maneira tal
processo vincula o desenrolar posterior do ordenamento jurídico. É uma análise política do processo de formação e
concretização da Constituição que não parece retirar a normatividade da mesma, embora aparenta se aproximar dos
procedimentalistas ao dizer que “tudo o que há de legalidade e normatividade no Estado vale somente de acordo com
essas decisões”. Da passagem exposta sobre o pensador alemão, a conclusão de Bercovici me pareceu precipitada.
expressa, assim, em princípios jurídicos, permitindo a continuidade da norma com a mudança
social: o texto constitucional permanece, mas seu sentido pode ser modificado. Os princípios
jurídicos, para Heller, são os meios pelos quais a realidade social penetra na normatividade estatal.”

9.2.6. Teoria material da Constituição constitucionalmente adequada


“A teoria material da Constituição tem que se preocupar, também, com o sentido, fins,
princípios políticos e ideologia que conformam a Constituição, a realidade social da qual faz parte,
sua dimensão histórica e sua pretensão de transformação.”
Embora elementos políticos, econômicos e sociais devam ser levados em conta na criação de
uma Teoria da Constituição constitucionalmente adequada, estes não a determinam. “Em face da
Constituição real, a Constituição jurídica possui significado próprio.”
Para Hans Peter Schneider, a Constituição possui três dimensões indissociáveis: “a
dimensão democrática (formação da unidade política); a dimensão liberal (coordenação e limitação
do poder estatal) e dimensão social (configuração social das condições de vida).”
A nossa Constituição é dirigente, ao estabelecer “fins e objetivos para o Estado e para a
sociedade”, e aberta, “a abertura das normas constitucionais significa que a Constituição não se
fecha em si própria. (...) embora ‘aberta’, as suas características essenciais não são modificáveis:
admite várias interpretações, mas não qualquer interpretação.”
Certo que a Constituição não é neutra, estabelecendo certo rumo a ser tomado pelos
governos, porém este programa de fins e metas é aberto o suficiente para garantir um amplo
pluralismo político.
“E é, também, este programa o principal conteúdo, ao lado dos direitos fundamentais e da
democracia, do texto constitucional, incluído, no caso da Constituição de 1988, entre os princípios
fundamentais, no seu artigo 3º.

9.3 – O Artigo 3º da Constituição de 1988


9.3.1. Princípios constitucionais fundamentais
O art. 3º da Constituição traz uma série de princípios constitucionais fundamentais. “A
característica teleológica destes princípios lhes confere relevância e função de princípios gerais de
toda ordem jurídica, definindo e caracterizando a coletividade política e o Estado ao enumerar as
principais opções político-constitucionais.”
É importante notar que “os princípios são a prescrição de um valor, que adquire validade
jurídica objetiva. Os valores constitucionais são, assim, ordenados ou fixados jurídica e
previamente, o que é bem distinto de valores subjetivos, que não podem sequer ser objeto de
enunciados racionais ou científicos.”
Os princípios constitucionais fundamentais fazem parte da delimitação da fórmula
política de Estado adotada pela Constituição, ou seja, individualizam o modelo estatal
adotado. “Em suma, a fórmula política é a síntese jurídico-política dos princípios ideológicos
manifestados na Constituição. O que contraria a fórmula política afeta a razão de ser da
própria Constituição, portanto, é também um limite material para a reforma constitucional.”
“Do mesmo modo que os dispositivos italiano e espanhol mencionados, o artigo 3º da
Constituição de 1988 está voltado para a transformação da realidade brasileira: é a ‘cláusula
transformadora’ que objetiva a superação do subdesenvolvimento.”
“Resta, ainda, esclarecermos que, embora fixe um programa de atuação para o Estado
e a sociedade brasileira, o artigo 3º da Constituição não é norma programática. Sua eficácia,
como princípio fundamental, é imediata. Portanto, não há nenhum fundamento na proposta
esdrúxula de regulamentar o artigo 3º, III da Constituição de 1988.”

9.3.2. Fins do Estado


O art. 3º da Constituição trata da questão do fim do Estado brasileiro, seus objetivos
principais enquanto tal. Os fins do Estado são uma maneira de justificar sua própria existência e
permanência, assim como servem para controlar a atividade política, indicando o que deve ser feito
e vedando aquilo que não deve ser realizado.
Alguns doutrinadores dizem ser o bem-comum o fim universal de todo e qualquer Estado,
mas “apesar da questão teleológica ser fundamental na Teoria do Estado, não podem ser analisadas
questões como os fins universais do Estado, que não passam de pura especulação metafísica.”
Portanto, devemos pensar no fim do Estado Social, que é exatamente aquele desenhado pela
nossa Constituição, que será a distribuição, a redução das desigualdades.

9.3.3. Parâmetro para a interpretação constitucional


“Os princípios constitucionais fundamentais, como o artigo 3º, possuem caráter
obrigatório, com vinculação imperativa para todos os poderes públicos, ou seja, conformam a
legislação, a prática judicial e a atuação dos órgãos estatais, que devem agir no sentido de
concretizá-los. São marcos do desenvolvimento do ordenamento, apontando objetivos e proibindo o
retrocesso, funcionando como parâmetro essencial para a interpretação e concretização da
Constituição.”
A Constituição, através, dos princípios constitucionais fundamentais, determina certa
ideologia que deverá ser seguida pelos agentes estatais. A Constituição não é neutra.
A Constituição adquire força normativa conforme é concretizada, sendo que para o autor “a
concretização trata da construção da própria norma a partir do texto (regra de direito, texto oficial),
este sim pré existente.” A norma não existe antes de sua concretização, logo não há subsunção.
9.4 – Dilemas do Controle Judicial de Políticas Públicas
9.4.1. Instrumentos do controle judicial de políticas públicas
“em princípio, o controle das políticas públicas limita-se à sua legalidade formal.”
“Fábio Konder Comparato defende a criação de mecanismos para o controle judicial de
políticas públicas. Este controle das políticas públicas deve se dar não apenas no tocante às suas
finalidades, expressas ou tácitas, mas também em relação aos meios empregados para se chegar a
esse fins, sempre levando-se em consideração que o juízo de validade de uma política pública não
pode ser confundido com o juízo de validade das normas e atos jurídicos que a compõem. Deste
modo, abrir-se-ia, para o Poder Judiciário, a possibilidade de atuar, decisivamente, tanto no controle
de políticas públicas, como na efetivação dos direitos sociais.”
Canotilho critica tal possibilidade, pois assim os juízes se transformariam em agente
políticos, sendo que estaria obrigando outros agentes políticos, democraticamente eleitos, sendo que
os magistrados não o são, a adotarem condutas forçosamente. “No seu entendimento, o controle de
políticas públicas poderia se dar no tocante à compatibilidade (formal e material) de determinada
política pública com os princípios e dispositivos da Constituição.”
“As políticas públicas podem ser controladas, dessa forma, não apenas em seus
aspectos de legalidade formal, mas também no tocante à sua adequação ao conteúdo e fins da
Constituição, que são, entre outros, fundamentalmente os fixados no artigo 3º.”
A argüição de descumprimento de preceito fundamental é possível instrumento deste
controle.

9.4.2. Positivismo jurisprudencial e concretização desconstitucionalizante


“O perigo do positivismo jurisprudencial e intervencionismo excessivo dos órgãos de
controle de constitucionalidade para as instituições democráticas existe em democracias
consolidadas.”
“A legitimação formal de um órgão de controle de constitucionalidade é proveniente da
vontade do Poder Constituinte originário, mas a legitimidade político-social só é obtida com a
adequação da interpretação constitucional aos princípios fundamentais.”
“não se pode utilizar a realidade econômica ou social de um momento dado como critério
para que não sejam aplicados os princípios constitucionais”
Citação de Marcelo Neves: “A concretização desconstitucionalizante [que é a prática do
STF, que não concretiza a Constituição respeitando seus princípios fundamentais, mas se considera
dono da mesma] nos âmbitos das ‘constituições nominalistas’ dos países periféricos, destacando-se
o Brasil, atua no sentido da manutenção do status quo social. Serve à permanência das estruturas
reais de poder, em desacordo com o modelo textual de constituição, cuja efetivação relevante
importaria profundas transformações sociais.”
“Para Häberle, a interpretação jurídica é apenas um filtro, que disciplina e canaliza as
múltiplas formas de participação dos vários intérpretes constitucionais. Sobre a possibilidade da
interpretação constitucional ser dissolvida em um grande número de interpretação e intérpretes,
Häberle responde que a ampliação do círculo de intérpretes é apenas conseqüência da necessidade
de integração da realidade na interpretação da Constituição, afirmando que a unidade da
Constituição surge da conjugação do processo e funções dos diferentes intérpretes.”
Tal modelo, porém, é melhor aplicável numa sociedade de democracia consolidada e maior
nivelamento social, o que não é o caso do Brasil. “Na realidade, a proposta de Häberle é
interessantes não por sua viabilidade concreta (que não existe no Brasil), mas pela indicação da
possibilidade de contornar o bloqueio da desconcretização fática, efetuada pelo órgão responsável
pela ‘guarda’ da Constituição, por meio da democratização do debate constituicional.”

9.5 – A Constituição de 1988, a Questão Regional e a Transformação Social


“a atual onda de reformas constitucionais demonstra outro dilema do sistema político-
constitucional brasileiro. Ao invés de buscar efetividade dos direitos fundamentais, a
promoção do desenvolvimento e a construção de um Estado Social, o Governo Federal
patrocina a desfiguração do texto da Constituição. Em tese, a Constituição não poderia ser
modificada para adaptar-se aos planos do governo dos governantes. O Governo está
vinculado à Constituição, não o contrário. A não ser que haja um golpe e encerre-se o regime
constitucional”