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XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012

O CENSO ESCOLAR NO CONTEXTO DA DEMOCRATIZAÇÃO DA


EDUCAÇÃO BÁSICA E DO PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO

Rosangela Maria de Oliveira Souza - UFES


Eduardo Augusto Moscon Oliveira - UFES

RESUMO

Pesquisa que se propõe a discutir questões decorrentes da fragmentação da educação


brasileira, assimetrias e diferenças regionais decorrentes da descentralização assumida
historicamente no Brasil, a partir do censo escolar. Trata dos elementos acerca do
conceito de federalismo buscando compreender as relações intergovernamentais de
centralização e descentralização da educação no contexto histórico brasileiro. Nesse
contexto, um sistema educacional, deve considerar as peculiaridades da federação, mas
primar-se pela igualdade no tratamento aos entes federativos. Conforme a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) em seu art. 8º A União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos
sistemas de ensino. Nesta conjuntura, o censo escolar tem assumido importante papel
como um dos subsídios para elaboração e ‘regulação’ de políticas e programas
educacionais. Em um momento pós LDB 9394/96 e emenda constitucional 14/97,
evidencia-se uma necessidade de um novo tipo de controle por parte do governo federal
para a implantação de novas políticas. A partir da reestruturação da “sinopse estatística”
e sua mudança em censo escolar há um maior conhecimento por parte do governo
federal da realidade vigente em cada ente federado, porém a realização e o
financiamento da política educacional e dos programas são descentralizados, nos
moldes de uma nova gestão de cunho regulador. O censo escolar necessita tornar-se
componente de gestão dos sistemas educacionais e principalmente da escola para que se
efetive de forma horizontal a democratização da educação básica. É necessário que
todos os atores envolvidos no processo educacional tenham ciência da realidade de suas
escolas, e assim, articulem ações coletivas para que de fato se realize a gestão
democrática e tenhamos uma educação pública com mais qualidade e transparência.

PALAVRAS-CHAVE: Educação básica. Sistema Nacional de Educação. Federalismo.


Censo Escolar. Gestão democrática da escola pública.

INTRODUÇÃO

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Nos últimos anos, em especial a partir da discussão do PNE, a temática “sistema


nacional de educação” vem sendo motivo de grandes debates e polêmicas. Porém, o
desenho federativo e descentralizado que tem a educação no Brasil, não constitui um
sistema nacional de educação articulado e orgânico. A partir da Reforma educacional
dos anos 1990, e em especial com o fundef em 1997, o Estado brasileiro, por meio do
Ministério da Educação (MEC) e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP) tem constituído cada vez mais, instrumentos de
controle e regulação. Entre essas estruturas, está o censo escolar. Mais do que uma
“sinopse estatística”, o “Censo escolar”, além de fazer o recenseamento é fundamental
para a definição de políticas públicas e programas educacionais como o FUNDEB,
Programa Nacional de Merenda Escolar, Programa Nacional do Livro Didático dentre
outros.
Mais do que um instrumento de controle, o censo escolar é componente que
possibilita definição de políticas educacionais e de gestão democrática. Este trabalho se
propõe a discutir o censo escolar, no contexto do federalismo e descentralização da
educação brasileira.

O FEDERALISMO NA ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Costa (1998) atribui dois significados ou ideologias ao termo federalismo. O


primeiro designa uma ideologia política, ou seja, um conjunto de ideias sobre como se
deve governar um Estado. Concebida originalmente pelos criadores do federalismo
norte-americano, este significa uma forma de organização política que centraliza, em
parte, o poder num Estado resultante da união de unidades políticas preexistentes, que
não aceitam ser dissolvidas num Estado unitário; a segunda, hoje predominante, vê no
federalismo uma forma de descentralizar o poder em estado centralizado (unitário).
Para este autor, Federalismo também pode designar os arranjos institucionais,
isto é, o conjunto de leis, normas e práticas que definem como um estado federal é
concretamente governado. As constituições e a legislação ordinária de cada Estado
Federal são elementos para identificar a forma de organização federativa vigente em
cada país.

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A grande originalidade do modelo proposto pelos autores da obra “O


federalismo” (FederalistPapers - conjunto de 85 artigos pressupostos argumentativos
para a ratificação da Constituição dos Estados Unidos da América), de acordo com
Costa (1998), foi a combinação do princípio da representação popular com uma dupla
divisão do poder. O poder foi dividido entre três órgãos independentes: os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário. Essa divisão vale tanto para a União quanto para
os Estados. Nasce assim o regime presidencialista, dessa forma as responsabilidades
de governar são distribuídas entre a União e os Estados de forma que nenhum interfira
nas tarefas do outro sem autorização política ou judicial.
No regime federalista, não existe dupla soberania, isto é, nenhum estado
membro da federação tem o direito de renunciar unilateralmente ao pacto
político ou rejeitar uma lei emitida pelo congresso cuja legalidade tenha sido
confirmada pelo órgão máximo do Judiciário. Por sua vez, o governo federal
não pode obrigar nenhum estado ou município a fazer ou permitir que a
União realize qualquer ação em seu território sem autorização legal do
Legislativo e confirmação da legalidade do ato pelo Judiciário (COSTA,
1998, p.174).

Sendo assim, federação, é um tipo de Estado soberano que se distingue dos


estados unitários, uma vez que os órgãos centrais do governo também são compostos
por representantes dos estados, eleitos diretamente por sua população. O grau de
centralização ou descentralização do poder num estado federal depende da forma
como funciona o poder central.
Considerando a extensão territorial do Brasil, supõe-se que é muito difícil
governar este território, sendo necessária a descentralização política e administrativa.
Com a proclamação da república, em 1889 as províncias mais desenvolvidas
economicamente como São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, desejavam
exercer maior influência direta sobre o governo central no novo regime.
[....] A vitória do federalismo, que dava plena autonomia aos Estados,
acentuou, não só no plano econômico, mas também no plano educacional, as
disparidades locais, o federalismo acabou por aprofundar a distância que já
existia entre os sistemas escolares estaduais. Sim, porque os Estados que
comandavam a política e a economia da nação e eram, em consequência, sede
do poder econômico, estavam em condições privilegiadas para equipar, com
melhores recursos, o aparelho educacional, enquanto os Estados mais pobres,
sem a possibilidade de qualquer ingerência nos destinos do país e, mais
ainda, sem condições de colocar em pé de igualdade suas reivindicações
junto ao poder público, ficavam a mercê de sua própria sorte.
(ROMANELLI, 2007, p. 43).

A constituição Republicana de 1891 instituiu o sistema federativo de governo,


manteve a descentralização do ensino, ou seja, a dualidade de sistemas. No artigo 35,

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itens 3º e 4º, ela reservou à União o direito de “criar instituições de ensino superior e
secundário nos Estados” e “prover a instrução secundária no Distrito Federal”,
delegando aos Estados a competência de prover e legislar sobre a educação primária e
o ensino profissional, que, na época, compreendia principalmente escolas normais (de
nível médio) para moças e escolas técnicas para rapazes.

Os fatores atuantes na organização e evolução do ensino, quais sejam o


sistema econômico, a herança cultural, a demanda social de educação e o
sistema de poder permaneceram durante o período que antecedeu a década de
20, integrados na formação de um complexo sócio-econômico-político-
cultural que fez com que a educação ofertada à população brasileira
correspondesse às reais exigências da sociedade então existente
(ROMANELLI, 2007, p. 45).

Cury (1986, p.71), destaca que o Brasil era um país de formação recente e com
pouco aproveitamento do extenso solo geográfico, seus grupos sociais são dispersos.
Mas as décadas de 1920 e 1930 foram férteis em discussões sobre educação e
pedagogia.
Diversos interesses opunham-se, sobretudo entre liberais e conservadores, ao
lado de alguns grupos da esquerda socialista e anarquista e outros da direita,
como os integralistas, sem nos esquecermos dos interesses dos militares na
educação. No meio desse debate, muitas vezes áspero, o governo estruturava
suas reformas, nem sempre tão democráticas e igualitárias como sonhavam
os mais radicais (ARANHA, 2006, p.302).

Dois grupos se destacaram, os conservadores, representados pelos católicos


defensores da pedagogia tradicional e os liberais democráticos, simpatizantes da escola
nova, seus divulgadores esperavam democratizar e transformar a sociedade por meio da
escola. Propondo uma renovação das técnicas e a exigência da escola única (não
dualista), obrigatória e gratuita. Assim, para Bordignon (2009), a descentralização do
ensino, por meio de sistemas articulados, na concepção dos pioneiros, não significava
mera transferência de responsabilidades da União para os entes federados. Significava,
muito mais, compartilhamento de poder. (p.7)

SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO

De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) em seu


art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime
de colaboração, os respectivos sistemas de ensino. Mas esse tema é motivo de vários

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debates considerando que maioria dos outros países se responsabilizou amplamente pela
educação de seu povo e o mesmo não aconteceu com o Brasil.
Saviani (2008) destaca que o termo sistema vem causando grande confusão no
campo educacional, por isso acha conveniente compreender o significado da expressão
“sistema educacional” a partir da configuração histórica e os obstáculos para a
implantação do mesmo. Sendo assim, ele descreve que
[...] o desenvolvimento da sociedade moderna corresponde ao processo em
que a educação passa do ensino individual ministrado no espaço doméstico
por preceptores privados para o ensino coletivo ministrado em espaços
públicos denominados escolas. Assim, a educação sistematizada própria das
instituições escolares tende a se generalizar impondo, em consequência, a
exigência de se sistematizar também o funcionamento dessas instituições
dando origem aos sistemas nacionais de ensino nos diferentes países (p.2).

O termo “sistema” denota conjunto de elementos, isto é, a reunião de várias


unidades formando um todo. Daí a assimilação do conceito de sistema educacional a
conjunto de unidades escolares ou de rede de instituições de ensino (p.2).
Jamil Cury (2008) entende que um sistema de educação supõe, como definição,
uma rede de órgãos, instituições e estabelecimentos – fato; um ordenamento jurídico
com leis de educação – norma; uma finalidade comum – valor; uma base comum –
direito (p. 9).
Até 1996, quando a LDB foi aprovada, havia no Brasil apenas duas modalidades
de sistemas de ensino: o sistema federal, que abrangia os territórios federais e tinha
caráter supletivo em relação aos estados; e os sistemas estaduais e do distrito federal.
Porém, na constituição de 1988 o Município aparece como ente federal.
As escolas de educação básica, públicas e particulares, integravam os
respectivos sistemas estaduais. Já as escolas superiores, públicas e particulares,
integravam o sistema federal subordinando-se, pois, às normas fixadas pela União. Foi a
partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) 9394/96, que os
municípios puderam instituir os próprios sistemas de ensino. Ainda no artigo 11 declara
que os municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou
compor com ele um sistema único de educação básica. (SAVIANI, 2008, p.4).
É importante destacar, que a LDB responsabiliza o Estado para que este garanta
uma educação pública, gratuita, laica, inclusiva e de qualidade para todos os indivíduos.
Sendo assim, Gracindo (2010, p. 1) destaca:
[...] o Poder Público no Brasil não garantiu esse direito para todos, optando
por não institucionalizar o SNE como instrumento para concretização de seus

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deveres. Tal opção contribuiu para que nossa história educacional fosse
tributária de políticas públicas, cuja marca tem sido a da exclusão, revelada,
ainda, pelo alto índice de analfabetismo, pela pouca escolaridade dos
brasileiros, pelo frágil desempenho dos estudantes, pela não universalização
da educação básica e pela não democratização de acesso à educação superior.
Tudo isso resultado de uma lógica organizativa fragmentada e desarticulada
do projeto educacional do país.

A articulação entre os diferentes entes federativos não é matéria específica da


educação, mas é imprescindível na sua condução. (Oliveira, 2011, p.8). Além disso,
segundo o mesmo autor essa articulação não pode ser dependente de arranjos
governamentais, que podem oscilar de acordo com as posições políticas assumidas, as
composições partidárias e outros fatores intervenientes dessas relações.

O CENSO ESCOLAR

Em 1931, com a criação do Ministério da Educação e Saúde, foi adotado normas


para a padronização e aperfeiçoamento de estatísticas da Educação Brasileira. As
primeiras estatísticas educacionais obtidas foram publicadas em 1939 com dados de
1932. Isto corresponde ao embrião do que hoje denominamos “sinopse estatística”. A
partir da Lei nº 378, em 1937, foi criado o serviço de estatística da educação e saúde.
Em 1987, a realização do levantamento passou para a secretaria de planejamento
(Seplan/MEC).
O objetivo dessas mudanças no governo federal era uma aproximação com as
unidades da federação, isso resultou na implantação de centros de estatísticas em todas
as secretarias de educação do país. Estes centros estariam voltados especificamente para
a operação, in loco, de rotinas relacionadas à obtenção de dados educacionais.
Em 1995, acontece um novo processo de recuperação das estatísticas
educacionais, com a elaboração do projeto de criação do SIED, que vem sendo
desenvolvido, implantado, atualizado e aprimorado desde então. Antes o MEC era o
responsável pela produção de estatística, mas o órgão estava desaparelhado e
desprestigiado. Não havia instrumentos eficazes para garantir a precisão dos dados
declarados (CENSO ESCOLAR, 2011).
Em um momento pós LDB 9394/96 e emenda constitucional 14/97, evidencia-se
uma necessidade de um novo tipo de controle por parte do governo federal para a
implantação de novas políticas. A partir da reestruturação da “sinopse estatística” e sua
mudança em censo escolar há um maior conhecimento mais profundo por parte do

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governo federal do conjunto da educação brasileira. Porém, a realização e o


financiamento da política educacional e dos programas são descentralizados, nos
moldes de uma nova gestão alinhada com as novas diretrizes internacionais, presentes
nos anos 1990.
No conjunto das mudanças estruturais e conjunturais da educação brasileira, nos
quase dez anos de instituição da LDB de 1996, muitas experiências foram acumuladas
na educação, principalmente na educação básica. Não só a educação brasileira passa por
reformas, mas o caso do Estado de bem-estar europeu, a “queda do muro” e o
neoliberalismo impuseram mudanças na educação da maioria dos países ocidentais,
relativas à grande crise do capitalismo do século XX, nos anos 70-80. No Brasil, a
reforma iniciada nos anos 80 tem seu auge nos anos 90.
O modelo de Regulação, apesar da polissemia do termo como destaca Barroso
(2005), pode ser entendido no conjunto da reforma do Estado. Corresponde a uma
mudança do controle direto e “a priori” sobre os processos, por um controle externo, “a
posteriori” nos resultados.
A partir de 1997, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
(Inep) foi reestruturado e transformado no órgão responsável pelos levantamentos
censitários e de avaliação da educação brasileira. De acordo com a Constituição Federal,
Art. 208 §3º Compete ao poder Público recensear os educandos no ensino fundamental,
fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência escolar. Já
a LDB - Lei nº 9.394/96 Art. 5º §1º Compete aos Estados e aos Municípios, em regime
de colaboração, e com a assistência da União: I – recensear a população em idade
escolar para o ensino fundamental, e os jovens e adultos que a ele não tiveram acesso.
Art. 9º A União incumbir-se-á de: V – coletar, analisar e disseminar informações sobre
a educação.
Com base na legislação vigente, anualmente, todas as escolas de educação básica
que compõem os sistemas de educação nacional seja pública ou privada realizam em
parcerias com as Secretarias de educação dos Estados e do Distrito Federal o censo
escolar. Mais do que um instrumento para coletar dados é a partir dele que são
estabelecidas as políticas de correção dos desequilíbrios regionais e de promoção da
equidade na oferta do ensino público (DINIZ, 1999, p. 156).
Em cada unidade de ensino é o diretor ou alguém indicado por ele que
disponibiliza os dados. Para acessar o sistema Educacenso o responsável pelo

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preenchimento do questionário do Censo Escolar é obrigado a declarar, sob as penas da


lei, serem verdadeiras as informações prestadas, mediante assinatura e fornecimento do
número do seu CPF. Diniz (1999) esclarece que
A produção das estatísticas básicas da educação nacional, por meio da
realização de levantamentos periódicos, de forma ágil e fidedigna, é o
principal instrumento para auxiliar os atores envolvidos na definição e
implementação da política educacional. É por meio dos censos educacionais
que se busca garantir a utilização nesse processo, uma vez que se trata da
fonte primária que alimenta o banco de dados do sistema integrado de
informações educacionais (p, 156).

São coletados dados referente à infraestrutura da escola, sobre o corpo docente,


matrículas, jornada escolar, rendimento e movimento escolar, por nível, etapa e
modalidade de ensino, dentre outros. Segundo informações disponíveis no site do INEP

[....] Os dados censitários permitem acompanhar e avaliar o desenvolvimento


dos sistemas de ensino em todo o País e são essenciais para a realização de
análises e estudos comparados, subsidiando a formulação de políticas
públicas para distribuição dos recursos. Um exemplo da sua aplicabilidade
está no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb (Lei nº 11.494, de 20 de
junho de 2007), quando é a base de dados oficial para o cálculo dos recursos
a serem repassados aos estados e municípios. Os dados do Censo Escolar são
a principal referência para a gestão de programas federais, tais como:
Programa Nacional do Livro Didático – PNLD, Programa Nacional de
Alimentação Escolar – PNAE, Programa Nacional de Apoio ao Transporte
Escolar – PNAT, Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE, Programa de
Informatização das Escolas – Proinfo, dentre outros.

O Censo Escolar abrange cerca de 56 milhões de alunos e 193 mil


estabelecimentos de ensino dentre eles: creches, pré-escola, ensino fundamental, ensino
médio e educação Profissional nas modalidades Regular, Especial e Educação de Jovens
e Adultos (EJA). No Brasil, isso assume uma importância ainda maior, em função do
perfil descentralizado do nosso sistema educacional, marcado por profundas
desigualdades regionais. (Diniz, 1999, p. 159). A partir das informações fornecidas pelo
Censo Escolar o governo federal em parceria com secretárias de educação estabelece
políticas de correção dos desequilíbrios regionais.
Os resultados obtidos no Censo Escolar sobre o rendimento (aprovação e
reprovação) e movimento (abandono) escolar dos alunos do ensino Fundamental e
Médio, juntamente com outras avaliações do Inep (Saeb e Prova Brasil), são utilizados
para o cálculo do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), indicador
que serve de referência para as metas do Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE), do Ministério da Educação.

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Em 2011, o Inep implementou uma pesquisa para aferir as informações


prestadas por algumas escolas. Foram selecionadas escolas públicas de todas as
Unidades da Federação, pertencentes às redes estaduais e municipais, que oferecem
educação básica, na modalidade de ensino regular, na etapa de ensino fundamental. A
amostra da pesquisa foi selecionada estatisticamente, de forma aleatória, com
representatividade por Unidade da Federação e redes de ensino Estadual e Municipal. A
pessoa responsável pelas informações declaradas ao Censo Escolar deverá responder
aos pesquisadores, bem como disponibilizar os registros de matrícula e os diários de
classes (cadernetas de chamadas) dos meses de abril, maio e junho de 2011.

CONCLUSÃO

Através do censo fica claro que o governo federal dispõe de dados que permitem
visualizar a realidade educacional brasileira. Como instrumento de regulação, o censo
tem o papel de garantir informações e possibilitar ações e políticas públicas. Apesar das
ações por parte da união, é no município e na escola que a educação básica materializa-
se. Nos 5.564 municípios existem diferenças consideráveis, problemas que, em grande
parte estão ligados à ausência de um financiamento equânime. Apesar de serem
conhecidos os problemas, as ações por parte da união são focados nos resultados dos
diferentes tipos de avaliação. Seja devido a descentralização e/ou a autonomia do ente
federativo, as intervenções necessárias e possíveis no conjunto de um sistema
educacional não são suficientes. Justamente, o que se coloca em discussão é se já se
constituíram ferramentas de análise e controle, que tipo de intervenção a União poderá
fazer, que considere o pacto federativo e de que forma estes dados possam ser
disponibilizados para cada escola.
Por meio desta pesquisa foi possível perceber o quando esta ferramenta
educativa tem sido pouco divulgada nos espaços escolares, uma vez que os dados
disponíveis ficam restritos as secretarias de educação e aos gestores das escolas. É
preciso que o município em parceria com o Inep estabeleça ações que permita que todos
os atores envolvidos no processo educacional tenha ciência da realidade de suas escolas,
e assim, articulem ações para que de fato aconteça uma gestão democrática e tenhamos
uma educação pública com mais qualidade e transparência.

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