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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO
o
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I.
 6
INTEGRACI6N Y SOCIEDAD

INTRODUCCI6N

En la tercera parte de esta obra, capitulos 8 al I I. se analizara la expe-

riencia de los distintos conjuntos de integraci6n. EI enfogue sera esen-
J~ente econ6mico. pues la extensa bibliografia'disponible versa ca-
~')~ si exc1usivamente sobre economia de la mtegf.!lci6n, 10 que no es de
11f exmrnar pues el contenido-esenclill de los convenios, sus objetivos fun-
darnentales, han sido de naturaleza econ6mica. En consecuencia, 10que
en ultima instancia se evalua en esa bibliografia es el exito 0 el fracaso
en la consecuci6n de los objetivos.
Sin embargo, en mas de un aspecto la cabal comprensi6n de las
lecciones que ha dejado esa experiencia se dificulta porque en la bi-
\ !ili0 rafia esta practicamente ause nte la sociologia. y en cierta medida
l iQ.
esta. asirnismo ~cia politica. EI enfoque econ6mico es iiisufi-
ciente para explicar algunos resUltadOs" de la integracion, la logica de
los cuales hay que buscarla en la conducta de los actores sociales del
proceso 0 en las circunstancias politicas en que este tuvo Iugar.
La teona de la integraci6n. particul~e.~~~i6n clasica. ) p
hace abstracci6n de los fact.9_~es soci~y_.poIiti£.o.§,..Las formas con- II
cretas que la integraci6n asume mediante la suscripci6n de convenios
intemacionales tampoco tienen en cuenta el comportamiento previsi-
ble de esos factores. Por ello es posible concluir que, no obstante la
incuestionable racionalidad de los objetivos postulados y surigurosa
fundamentaci6n economico-teorica, en muchos casos la aplicaci6n
parcial 0 el fracaso absoluto de algunos esquemas de integraci6n obe-
dece a que se han disociado de su entomo social. No se trata, evidente-
mente, de una deficiencia exclusiva de la teoria de la integraci6n. Lo
dicho tambien es aplicable a los modelos y propuestas que se formulan
en otros campos de la teorla econ6mica. Se ha hecho economia sin po-
litica, Y. por ello las propuestas van dirigidas a sociedades que no existen.
'. ~ Desde nuestro untode yjsta bace falta una sociologia de la jnte:.. ~
..!fi6Il.Y un amllisis de esta cQ!l.lQsjIlSJrumentos de la ciencia politica.
El aporte de los especialistas en estas disciplinas, enel marco _de una
cooperaci6n interdisciplinaria con los econornistas, contribuiria enor-
 102
memente a dar a los procesos de integraci6n una orientacion mas
certera.
~l objeto de este capftulo es complementar con un enfoque no eco-
nornico ~I balance de las experiencias que se presentan en la tercera parte
de este Iibro, S~ tra.ta pr~piamente de algunas reflexiones sobre aspec-
tos de la expenencia de mtegracion que son comunes a todos los es-
quemas de integraci6n, no obstante 10 cual a menudo se pasan por alto.
EL CONFLICTO ENTRE LO REAL Y LO FORMAL " ~
. ( "~
l ' Un P!~.echo_q~ lIam...!U'..2derosamente la atenci6n en todos los
i pr().C.!=SOs de integrl!ci6~es el alto grado del ncumpliiiiiento ae'sunor-
\ .mailidda_djur~~a. Las causass Oii"ctlversas: Una:t-Veces son intrfn;e~as
de los procesos y otras son externas a estes. Habremos de referirnos
a las que parecen mas importantes.
a} Conj7ictividad de /a norma jurfdica
En relaci6n con una de las causas intrfnsecas la hipotesis principal que
postulamos es que con f~uencia 10U@tado~g~!!eran conflictividad
en~ norm':Ju~di~a y los actores sociales que debenjl_cat~la, aI pr~­
duclrse-uffildlSOCIaCl6n entre dicha norma y los intereses realesde los
actores . La experiencia de la ALALC ilustra bastante bien 10 anterior
pero de ninguna manera se trata de un rasgo exclusivo de ella. ' graci6n de la hip6tesis de que no es posible esperar que el mercado asigne
En su origen chocaron en la ALALC dos concepciones diferentes:
I~ del GAIT, propia de los pafses industrializados, segtin la cual la unica
formula aceptable era la creaci6n a plazo fijo de una zona de Iibre co-
mercio, y la de los pafses que iniciaron el movimiento de integraci6n
en el Cono Sur, coincidente con el punto de vista de la CEPAL los cua-
les s610 aspiraban a establecer una zona de preferencias arancelarias
sin plazo definido para desembocar en el Iibre comercio. En las cir-
cunstancias de la epoca la concepci6n que predomin6 en el Tratado
de Montevideo fue fa del GAIT. . e, --: "
Como r~sultado,la'normajuridica se disoci6 de la reaIidad; 10 for-
mal entro en conflicto con 10 real porque ninguna de las partes estaba
de,acuerdo en desmantelar su respectiva protecci6n arancelaria como
pnmer paso para su integraci6n. ' la Asociaci6n Latinoamericana de Libre comercio", en: La dime nsi6njuridica de 10 in-
.En fa practica, las condiciones del GAIT se aceptaron sin ~I pro-
p6S1tO de acatarlas. Hay testimonios calificados que asf 10 indican . Uno
103
de ellos, el de Felix Peiia, hace notar que en las circunstancias en que
se suscribi6 el Tratado era necesario que dijera muy cIaramente que
se iba al perfeccionamiento de la zona de libre comercio, a fin de que
"Ia finalidad principal e inmediata que se persegufa, que era mantener
a traves del sistema de Iistas nacionales un regimen preferencial zonal,
pasara 10 mas inadvertida posible" ,I
Por su parte, Raul Prebisch dijo en una ocasi6n que "para que
un Tratado que establecia la zona.delibre comercio fuera aceptable
para el GAIT era necesario ca;r en el expediente de la Lista Co-
mun . . . ", 10 que implicaba Iiberar el comercio de los productos pri-
marios.c'demanera que con plena noci6n de que esto no era mas que
....una formula , recomendamos esa formula a los gobiernos, sabiendo que
no se podrfa cumplir" ." Y, en efecto, no se cumpli6.
EI conflicto conceptual en la ALALC configur6 una situaci6n que
no por paradojica es irrepetible. Conforme aI derecho internacional,
un tratado constituye la manifestaci6n de la voluntad soberana de los
Estados que 10suscriben, pero cuando la suscripci6n del rnismo es re-
sultado de la imposici6n de una voluntad externa a los Estados, el in-
cumplimiento de 10 convenido constituye en la practica la expresi6n
autentica de la soberanfa doblegada.
b) La programacion regional: una idoneidad teorica
Explicita 0 implicitamente se ha partido en algunos procesos de inte-
los recursos de manera que se beneficien todos los paises, y por ello
se ha concedido gran importancia <!..illJl[ogramaci6l).J',~~ica regie-
naIpor..GQ.~idera! .9~ ~~§!i\!1Y.e_un..medio id6neo para conse,guir un
desarrollo regional con reciprocidad . _ .
, L-;;'ide; de'-;;ontar con un plan regional fue una de las propuestas
i basicasa'eJa.cEULPara la integracion centroamericana, casi 20 aiios
i antes de consti.t\!ir.se.eLGrupo-A,ndino, pero fue en este ultimo en el
-que ios pafses miembros contrajeron el compromiso de emprender un
proceso de desarrollo industrial mediante la programaci6n conjunta.
IFelix Pena>'L~ clausula de la naclon mas favorecida en el 'sistema juridico de
tegracion, Argentina, INTAl , 1973, p. 24 .
2 Raul Prebisch, citado por Nestor Ruocco en: "Analisis critico de los Instrumen-
tos del pro grama de liberaci6n", Revista de la Inte gracion , 16. Argentina , 1974, p. 242.
104
La ALALe no se plante6 la programaci6n regional; a 10 sumo en los
articulos 15 y 16 del Tratado de Montevideo asent6 que la " gradual
y creciente coordinaci6n de las respect ivas politicas de industrializa-
cion" era un medio apropiado para "facilitar la creciente integraci6n
y complementaci6n de sus econornias" . La Caricom, por el contra-
rio, contempla la programaci6n industrial en el articulo 46 del Anexo
que establece el Mercado Cormin del Caribe y expre sam ente se propo-
ne, entre otros objetivos, " la distribuci 6n equitativa de los beneficios
de la industrializaci6n poniendo especial ate nci6 n a la necesidad de 10-
calizar ma s industrias en los Estados de menor desarrollo".
En todos los casos hubo frustraciones. EI modesto intento de
prog ramacion industrial regional en Centroarnerica (mediante el Con-
venio Centroamericano sobre el Regimen de Industrias de Integra-
cion) careci6 de apoyo desde un principio. EI proyecto de convenio
pr esentado por la CEPAL fue modificado por los gobiernos tanto co-
mo les fue posible, de modo que cuando final mente se aprob6 en 1958
conserve las deficiencias del pro yecto ori ginal y elimin6 sus ventajas.
Se aplic6 solamente a tre s empresas (en 1963) y su sobrevivencia le-
targica en el ordenamiento juridico del Mercado Corn un es claro tes-
timonio de que a nadie Ie inter esa aplicarlo ni derogarlo . No beneficia
ni estorba.
EI Grupo Andino logr6 concretar tres programas sectoriales de de-
sarrollo industrial, pero sus resultados fueron insatisfactorios 0 riulos,
como se vera en el capitulo 9. Las modificaciones introducidas al Acuer-
do de Cartagena en 1987 lesionaron profundamente el objetivo de la
programaci6n, cuyo alcance fue reducido de manera sust ancial, En la
Ca ricom no hay resultad os hasta ahora, Cierto mimero de oportuni-
dades de producci6n ha sido objeto de an alisis tecnico y econornico ,
habiendose comprobado su viabilidad, pero fuera de esto no ha habi -
do ninguna acci6n posterior .
Dado el agudo contraste entre los resultados y 10qu e se pretendi6
lograr, es conveniente sefialar algunas caus as del fracaso . La ma s ge-
neral y evidente es la poca relevancia que ha tenido la planificacion
econ6mica en America Latina. En la estructura de las sociedades y de
las economias latin oameri canas la planificaci6n es un cuerpo extrano
qu e a 10 sumo permite una mayor eficiencia del ingre so y gasto publi -
cos, pero no es 10 m ~ cormin. No es de extranar que el plan nacional
no sea tornado en cuenta por el sector privad o. Debido a 10 anterior,
no es posible esper ar que un conjunto de paises se sienta inclinado a
regirse por planes regionales de desarrollo, y con mayor raz6n en el
105
caso centroamericano, donde la propuesta de un plan regional se for-
mul6 cuando todavia no se contaba siquiera con planes na cionales .
La primera condici6n del exito de la pro~ramaci6n re~i~nal es, 'p0r
-~
I- tanto, que la planificaci6n tenga en cad a pais plen~ efecl1v~dad. 51 no
I
i ocurre asi aun cabe la posibilidad de realizar inversiones regional mente
conveni da s, siempre que para ello haya concurrencia de intereses pu-
I blicos 0 privados, 0 ambos a la vez. Esta posibilida~ podria estar con-
iI templada en el ordenamiento juridico del corres?ondlente esque~a, ye-
ro su conc reci6n en la practica debe ria quedar hbrada a la negociacion
de los pro yectos elegibles. Lo mas probable es que los c~sos de pro gra-
i maci 6n regional sean mas accesibles en el campo de la mfraes.tructura
I (carreteras, telecomunicaciones, energ ia, etc.), Por el .c?n~rano , ~egu­
ramente sera bastante diffcil concretar la programacion industrial .
La resistencia a la programaci6n regional puede derivar del temor
I a qu e esta condicione las estrategias nacionales. Lo mas posible en es-
to s ca sos es que no se trate de un temor justificado sino de un temor
instintivo a subor din ar regionalmente est rategias nacionales de que se
carec e, pero qu e supuestamente se llegara a tener. Si. realmente.ya se
tu viera definida una estrategia nacional , 10 que cabna es negoc iar su
inserci6n 0, en todo caso, sus formas de vinculacion con la estrategia
regional cuando tal inserci6n no fuera posible. .
Lo que en los hechos real mente ocurre es que con frecuencia los
paises del Tercer Mundo no estan en condiciones de definir sus .es.trate-
gias nacionales. De ahi que al realizarse negociaciones par~ definir ~na
estrategia regional a menudo abriguen el temor a que~~r inadvertida-
mente en posicion desventajosa respecto a otros . Refinendose a la Ca-
ricom Byron Blake apunta que : " Cierto nurne ro [de los paises mie.m-
bro s] no tienen planes a nivel nacional 0 sectorial. Esto a m~nudo denva
en una situaci6n de incertidumbre, la cual luego es reflejada en una
poli tizaci6n de lo~ asuntos ~ una ~etracci~n en I~s n.egociaciones. "3.
I
Para definir una estrategia nacional es Imprescmdlble sabe r de que
recur sos (naturales y financieros) se dispone y cuales son las posibili-
, dades tecnicas de su aprovechamiento, pero es ademas imprescindible
" que tal estrategia traduzca cuando menos los i.nte.reses de los sectores
sociale s predominantes. En otras palabras , es indispensable qu e la es-
j trategia nacional goce de consenso politico . En caso ~ue a~i no fu~ra
i estariamos hablando, strictu sensu , no de una estr ategra nacion al , smo
3 Byron W. Blake. "Prod uction Integration: Scope, limitations and Prospects ~
Caricom'" , en Ten Years of Caricom .. . , p. 121.
 106
• 107
de la orientaci6n particular de un gobierno, predestinada por ello mis-
mo a la transitoriedad.
Otro aspecto de la inviabilidad de la programaci6n regional se ori-
gina en la desarticulaci6n e ineficiencia de las administraciones publi-
cas en el Tercer Mundo. Para el caso puede citarse una experiencia del
Grupo Andino . Segun la Junta del Acuerdo de Cartagena las "Bases
para una Estrategia Subregional de Desarrollo" ,no llegaron a discutir-
se nunca debido a varias razones, pero "10 fundamentaltuvo que ver
con el importante distanciamiento conceptual y pragmatico, asf como
con la escasa coordinaci6n, que se pudo apreciar entre las autoridades
nacionales encargadas de discutir, negociar y llevar adelante el Acuer-
do y las encargadas de elaborar y de evaluar la marcha de los Planes
Nacionales" .4
La experiencia del Grupo Andino en este aspecto es absolutamen-
te coincidente con la del Mercado Cormin Centroamericano, en el cual
las actuaciones de las autoridades nacionales responsables de la inte-
graci6n han tenido muy poca coordinaci6n, incluso muy tenue cohe-
rencia, c~n el quehacer del resto de la administraci6n publica, inclui-
dos los disefiadores de los planes nacionales.
Lo que esto significa es que la integraci6n no ha llegado a ser un
componente esencial de las politicas econ6micas nacionales en ningu-
no de los dos casos (como tam poco en la Caricom, donde la discre-
pancia ni siquiera puede darse pues s610 una minoria de los gobiernos
tie~e pla~es operacionales). Lo anterior es una conclusi6n que ha apa-
recido reiteradas veces en la bibliografia sobre integraci6n. Si a pesar
de tod? no han ocurrido cambios significativos en ese aspecto, ella quie-
re decir que hay algo mas que debe hacerse explfcito,
A nuestro juicio, el hecho apuntado se explica, en primer lugar,
porque al no tener la mayoria de los paises una estrategia nacional de
desarrollo sus politicas econ6micas no son estables ni coherentes. La
integraci6n es s610 una de esas dispersas politicas econ6micas. En se-
gundo lugar, no puede esperarse una comunicaci6n interministerial efi-
ciente en administraciones publicas que a menudo son conjuntos de-
sarticulados de unidades operativas al frente de las cuales se suceden
politicos circunstanciales.
En tercer Ingar (y esto seria cierto aun en presencia de administra-
ciones rnejor estructuradas, con una direcci6n politica estable) la inte-
\ ci6n de una planificaci6n industrial conjunta", en Economla de 10 Integracion Latinoa-
4 "
Junta del Acuerdo de Cartagena, Evaluaci6n del proceso de tntegracton, 1969-
1979, s.t., s.f.cp,' 43: - ~_'-- -
graci6n compite con tendencias hist6ricas de 1aeconornia, particular-
mente con las del sector externo. Mientras que la integraci6n induce
_cambios que requieren periodos mas o menos prolongados d~ lIladura-=-. _ _
ci6n para llegar a ser determinantes, las economias latinoamericanas,
sobre todo las del Caribe, dependen del ingreso de recursos internacio-
nales (por la via de la exportaci6n al mercado mundial, la inversi6n
extranjera y el credito externo). De ahi que en las administraciones pu-
blicas las prioridades esten definidas de antemano. La integraci6n no
tiene mayoria de edad: es todavia un familiar con estatus dependiente.
En este ambiente institucional la programaci6n regional tiene de-
biles asideros, dado que en ella el papel del Estado es central. Es a este
al que se confia "una interferencia deliberada de las fuerzas del mer-
cado para conseguir los objetivos de la integraci6n ... '; "Buena parte
de la inversi6n la tendra que hacer y promover directamente el Esta-
do, : . ';' por tales razones no parecen estar dadas las condiciones pa-
ra que la programaci6n regional involucre ramas completas de secto-
res econ6micos seleccionados, 10 que no excluye (ya 10 dijimos) que
puedan haber inversiones regionalmente convenidas cuando para tal
efecto concurran los intereses publicos, los privados, 0 ambos a la vez.
c) Los intereses creados
Desde un punta de vista te6rico la programaci6n regional es racional
POrCtU;-;;!O' "persigue fuialidades coher£t:lJes~~tre :~c(YJ.:eiiijil~med.ios
aRropjadOSa-lilsfinaliaadesper-segllidas".6 Asi entendida la raciona-
Iid~-'--!a programaciiSiiregi6iiaIreslilta ser.asi~ismo;ld6nea. En la
practica, sin embargo, 1aprogramaci6n regional ha carecido hasta ahora
de idoneidad por cuanto los medios que utiliza no son apropiados a
las finalidades nacionales perseguidas por los gobiernos 0 los empresa-
rios, 0 ambos . \ .
Por que ocurre asi admite algunas respuestas tecnicamente irra-
cionales pero socialmente validas: el sector empresarial ya establecido,
o parte det rnismo, defiende un entorno propio en ei que la rentabili-
S Germanico Salgado, "La integraci6n econ6mica de paises en desarrollo y la fun-
mericana. Lecturas selecctonadas, Compilador Germanico Salgado, tomo I, Buenos
Aires, 1989, p. 423.
- 6 MauriceAllaisjcitado por Maurice Godelier, Racionalidade irracionalidad en
la economta, Mexico, Sigle XXI, 1967.
 108
•
dad de sus inversiones esta garantizada; y ademas trata de preservar
un espacio potencial de inversion. Por tanto, si el sector que se opone
ala programacion constituye en verdad un grupo de poder, la defensa
l
- del mercado nacional y de las expectativas de inversion la hacen suya
los gobiernos y la plasman en acciones y politicas . En tal caso el inte-
res particular asume la apariencia de interes de la nacion.
En algunos casos pueden ser factores puramente politicos los que
motivan la resistencia a la prograrnacion regional. Por definicion, esta
persigue un desarrollo com partido en forma equitativa por todos los
paises, y ello implica la subordinacion de algunas metas nacionales en
interes del desarrollo de otros paises. Si fuera el caso (que se da en la
practical de paises que han tenido en sus relaciones historicas friccio-
nes y rivalidades politicas, la subordinacion indicada resulta inadmisible.
Aun si esta circunstancia no existiera, el desarrollo con reciproci-
dad sigue siendo hasta ahora uno de los conceptos mas inaccesibles para
la mentalidad estrechamente individualista con que se juzga el desa-
rrollo nacional. Pero de ello no tienen la culpa los politicos; se trata
de un producto de la historia.
A MODO DE CONClUSI6N GENERAL
Hay otros motivos 0 factores que inducen el incumplimiento de la nor-
matividad juridica de los esquemas de integracion, pero no se pretende
I
hacer un examen exhaustivo de la materia. Ademas, en el desarrollo
l
de la obra se encontrara mas de una situacion que puede explicar la
disociacion entre 10 real y 10 formal. Tal es el caso de la seccion si-
guiente, cuyo tema se ha individualizado porque permite inferir un nue-
vo conjunto de hipotesis.
La conclusiOn general de 10 que se Ileva dicho es que los tratados
de integ~n de America Latina y el Caribe (y podria sumars~Afri­
cal han tenido como caracterjstica comun su inadecuacion, mayor 0
menor, desde un pnnciplo.Jl apartir de cierto memento, con ia reali-=-
d.!!d .de.Jos _pai~e~PErticipjlntes. De ello se ha derivaaoerfreCUei1iein-
cumplimiento de los compromisos contraidos. En cuanto a esto ulti-
mo, ya se han indicado algunos facto res objetivos del fenomeno y
podrian encontrarse otros mas . Pero en relacion con la inadecuacion
de los tratados, que es fa causa primera de los incumplimientos, po-
dria identificarse un factor subjetivo que es la aspiracion natural, ve-
hemente y a veces angustiosa de salir del subdesarrollo, 10que con fre-
109
cuencia ha Ilevado a los promotores de la integracion a suscribir
convenios cuyos objetivos exceden la capacidad de los paises para al-
canzarlos. La propia condicion de subdesarrotlo tiene como caracte-
ristica el que se desconozca esa ·capacidad .
Acertar desde un principio probablemente sea una pretension 'in-
fructuosa . Por tanto, hay que admitir como practicarnente inevitables
los errores iniciales de perspectiva, pero una vez en marcha los proce-
sos el desafio estriba en saber rectificar ante las evidencias. "Cuando )).
es tan reiterado el contraste entre 10que estipulan las normas Jurrcrlcas
( y la realidad de los hechos ( ... ) hay que aceptar que no es la realidad
!
li.que..estu!! nUta, SInO que son las disposiciones las que carecen de I ,
realismo. ",
LA INTEGRACI6N Y SU CIRCUNSTANCIA
Una lectura equivocada de la seccion anterior Ilevaria a la conclusion
de que el conflicto entre 10 real y 10 formal se dio en todos los casos.
Esta conclusion seria a todas luces falsa. No se dio en todos los cases,
como tam poco en todos los aspectos ni en todos los periodos. Por el
contrario, hay casos, aspectos y periodos en que la integracion corres-
pondio en tan alto grado a la realidad, que permitio modificarla. En
consecuencia, si el proposito que se tiene es analitico y no simplemente
descriptivo (como 10es el de la mayor parte de la bibliografia disponi-
ble), hay que preguntarse ante todo a que realidad nos estamos refi-
riendo; cual es la circunstancia de la integracion, es decir, cual es el
conjunto de accldentes lIe-tiempo, lugar, modo, etc., vinculados a la
integracion.
En la practica, ademas del choque de la norma con su posibilidad
I
de reallzacion, se dieron casos en que la norma establecida constituyo
una fiel expresion de los intereses sociales que impulsaban la integra-
cion. Asirnismo, en otros casos se dio una situacion intermedia en la
que los actores sociales (concretamente los empresarios) se pusieron en
movimiento hasta que "se despejaron los nublados del dia", y entre
tanto estuvieron a la expectativa de 10que hicieran los gobiernos. Hay,
pues, una diversidad de situaciones originadas en la gama tambien di-
', -_ 1) 7 CarlosGarcia Martinez. HLa crisis del monismo integrador", en Integraci6n La-
tinoamericana, num. 8. Buenos Aires. 1976, p. 7.

110
versa de entornos en que se originan y se desenvuelven los procesos
de integraci6n.
__ Uno de esos entornos es la configuraci6n hist6rica que tienen las
relaciones econornicas internacionales de America Latina y el Caribe.
Tal configuracion constituye una de sus mas serias restricciones, pues
las economias latinoamericanas han estado historicamente orientadas
hacia el mercado mundial y no hacia los mercados latinoamericanos.
A esa forma de insercion en la economia internacional corr esponden
determinadas estructuras econornicas y sociales sumamente resistentes
aI cambio . Si ello se tiene en cuenta podra valorarse en su justa dimen-
sion el aporte historico que ha hecho la integracion aI generar multimi-
llonarios flujos comerciales intralatinoamericanos, apoyados en una
industria de que se carecia.
La crisis de los ochenta y las profundas transformaciones que vie-
nen ocurriendo en los paises industriales han replanteado la cuestion
de que hacer con el entorno internacional, asi como la de que es 10 que
este entorno hace de nuestros paises. La respuesta involucra a los pro-
cesos de integracion.
La integraci6n puede ser favorecida 0 entorpecida por hechos fisi-
cos, como los accidentes geograficos 0 las dotaciones de recursos na-
turales, en cuyo caso la explicacion del problema es sencilla y directa,
La cordillera de los Andes, pof ejernplo, plantea problemas de gran
magnitud para integrar el espacio regional de los paises miembros de
la ALAm, de igual manera que la insularidad de los paises del Caribe
y su precaria dotacion de recursos naturales.
Por el contrario, la explicacion de por que la integracion avanza,
se estanca 0 retrocedees extraordinamente rica en variantes cuando
10 que esta en juego son hechos sociales, es decir, "modos de actuar,
de pensar y de sentir exteriores aI individuo y que poseen un poder de
coercion en virtud del cual se imponen". 8 Algo de esto es 10 que se
analizara enseguida.
a) La integraci6n y sus actores: una relacion errdtica
Hablar de los actores de la integraci6n en America Latina y el Caribe
es referirse , ante todo, a los gobiernos y a los empresarios, y" circuns-
tancialmente a los tecnicos. No ha habido 0 no ha podido haber, se-
8 Emile Durkheim. L~; reg/asdel metod a socioki gico, Buenos Aires, La.Pleyade,
1970, p. 35.
111
gun sea el caso, un papel activo de las organizaciones sociales, cuya
participacion, en caso de haberse dado, hubiera influido en las carac-
teristicas de los procesos y en la distribuci6n de sus beneficios. Se prin-
--cipiara por examinar la conducta de los empresarios . - --- - -
LA tNTEGRACI6N Y LOS EMPRESARIOS
Diversos autores han sefialado que en sus inicios los procesos de inte-
gracion gozaron de poco favor entre los ernpresarios, cuando no se opu-
sieron a ella abiertamente, 10 que a primera vista en el caso de los in-
dustriale s parece muy extrafio, pues todos los proyectos de integrad6n
se concibl'lli!n pensando en ellos.
I
Refiriendose a la ALALC, Vaitsos9 apunta que en Argentina, Bra-
sil y Mexico ningun grupo industrial importante estaba interesado en
el mercado latinoamericano, pues el mercado local estaba bien prote-
gido y consideraban que en este el rendimiento de sus inversiones era
satisfactor io, La programacion sectorial no la aceptaban, pues impli-
caba el riesgo de la inter vencion gubernamental.
Colombia y Chile tarnbien fueron poco receptivos de la idea del
mercado latinoamericano, pero por razones muy diferentes a las de los
paises grandes; obviamente temian la competencia comerciaide estes.
Tampoco mostraban preferencia poi la programacion industrial, pero
se inclinaban, no obstante, "por una forma suave de politica indus-
trial cormin a traves de la iniciativa de las instituciones cornunita-
rias"."? Argentina, Brasil y Mexico se opusieron en todo momenta a
esa forma "suave" de supranacionalidad.
En el periodo de forrnacion del Grupo Andino , por el contrario,
donde tenian ventajas comparativas respecto de los otros paises, Co-
lombia y Chile fueron partidarios de una desgravaci6n acelerada del
comercio. Adernas, favorecieron en cierta medida la prograrnacion sec-
torial que el Acuerdo de Cartagena utilizaria para promover activida-
des industriales que no existian en los paises andinos. " Durante el pe-
riodo 1965-1968 (los esfuerzos de integracion) correspondieron
claramente a los intereses y expectativas de las burguesias industriales
en Colombia y Chile .. . " . 11
9 Con stantino Vaitsos . Crisis en /a cooperacidn economica regional, Mexico, Ins-
tituto Latinoamericano de Estudios Tr asnaci cnales, 1978.
10 [bid.. p. 16.
11 Gus tavo Fernandez. Integracion Latinoamerica: esquemade interpretacion. Li-
ma , 1975. citado por valtsos , op. cit. ,- p. 21. -
-
 112
. Por su parte, Bolivia, Ecuador y Paraguay, que entre todos los
miernbros de la ALALC eran los de menor desarrollo relativo, procu-
rabanrecibir un tratamiento preferencial a fin de no sucumbir ante la
com~etencia de sus socios. En el Grupe An-dino·,-BoliVia y Ecuador
mamfestaron clara preferencia por la programaci6n sectorial, y para
poder competir con Colombia y Chile se mostraron deseosos de recibir
inversiones extranjeras.
Segun Alicia Puyana, "en cuanto a la ALALC varios auto res en-
contraron que los industriales de los tres paises mas grandes, Argenti-
na, Brasil y Mexico, presentaron franca oposici6n aI proyecto de la
Zona de Libre Comercio, aI igual que 10 hicieron los del Peru y todos
los sectores industriales de Uruguay y Paraguay. Los industriales de
los paises mas grandes temian que sus costos laborales mas altos redu-
jeran sus posibilidades de competir; adernas, dentro de sus extensos
mercados relativamente protegidos gozaban de satisfactorios niveles de
.
ganancias. "12 (C omo se In
. diIC 6 en el apartado sobre "la conflictividad
de la norma juridica", los paises de la ALALC se inclinaban por crear
una zona de preferencias arancelarias como alternativa al Iibre comer-
cio total.)
En Centro?merica la actitud de los circulos empresariales fue, por
10 general, pasiva, Alberto Fuentes Mohr apunta que la Comision de
Iniciativas Industriales, creada por la CEPAL para evitar las duplica-
ciones innecesarias de inversiones en algunas actividades manufactu-
reras, no justifico las esperanzas cifradas en ella debido a "la poca dis-
posicion del sector privado centroamericano a renunciar a intereses de
corto plazo".1l - do cormin seria beneficioso para Argentina.
Catterberg'" investig6 las actitudes de las elites argentinas hacia la
creacion de un mercado cornun latinoamericano (terna que es rnodera-
damente diferente del abordado por Vaitsos, quien se refiri6 a formas
especificas de la integracion: la ALALC y el Grupo Andino). Siguiendo
a Suzanne Keller el investigador citado defini6 las elites estrategicas
como aquellas cuyas acciones tienen un impacto social generalizado y
12 AI·'
lela P uyana. Integraci6n economica entre sodas designates, Mexico, Nueva
Imagen, 1983. pp. 258-259. . Entre mayo de 1969 y diciembre de 1975 £1 Tiempo public6 500
13 Alberto Fuentes Mohr. Lacreaci6n de un mercado comlin, BuenosAires. Insti-
tuto para
14 Ia Integracicn de America Latina • 1973•p. 107• .
Edgardo Catterberg. "Actitudes de las elites argentinas hacia la creacion yel
d~sarrollo del mercado comun latinoamericano", Revista de fa Lntegracion, 17. Buenos
Aires, 1974.
113
sus conductas afectan a la mayoria de los miembros de la sociedad,
a diferencia de las elites segment ales que solo repercuten sobre contex-
tos especificosY De acuerdo con 10 anterior, en el caso argentino las
l- elites estrategicas incluian a los militares, los dirigentes politicos , los
dirigentes de empresas, los altos funcionarios de la adrninistracion pu-
I blica y los Iideres sindicales.
Los que consideraban que no estaban dadas las condiciones 0 te-
nian una actitud desfavorable y muy desfavorable constituian el 74070
de las 54 personas entrevistadas. Solamente los altos funcionarios pu-
blicos y los lideres sindicales tenian una actitud favorable y muy favo-
rable hacia la creaci6n del mercado cornun latinoamericano (la mitad
de los primeros y dos terceras partes de los segundos). No obstante 10
anterior, la pregunta sobre la posibilidad de que el mercado cormin be-
neficiara a Argentina obtuvo un 60070 de respuestas positivas, la gran
mayo ria de las cuales correspondia a quienes consideraban que Argen-
tina era uno de los paises mas desarrollados del area, de manera que
el mercado cornun abriria nuevas posibilidades de exportaci6n.
_Del 40070 de entrevistados que consideraron que el mercado comun
no seria ventajoso para Argentina, la mayoria opin6 que ello sena asi
porque la integraci6n beneficiaria a las empresas transnacionales en per-
juicio de la industria local.
Lo que Catterberg no explica en su articulo, ya falta de una expli-
caci6n no parece logico, es c6mo siendo tan alta la proporci6n de los
que no favorecian Ia creacion del mercado comun latinoamericano es
tarnbien rnayoritaria Ia proporci6n de los que pensaban que el rnerca-
En 10 que toea a los industriales colombianos, Alicia Puyana aporta
pruebas de su oposicion a que se constituyera el Grupo Andino. En
el periodo de negociaci6n del Acuerdo de Cartagena la Asociaci6n Na-
cional de Industriales Colombianos (AND!) se mantuvo a la expectati-
va. Asi 10 demuestra el analisis de 400 notas aparecidas entre enero de
1966 y marzo de 1969 en £1 Tiempo, el diario de mayor circulaci6n.
De ese total una sola, aparecida despues de firmarse el Acuerdo, se re-
feria aI cauteloso apoyo de la AND! aI convenio suscrito, principalmente
al programa comercial del mismo.
notas yarticulos sobre el Grupo Andino, pero solo en uno de ellos la
IS Suzanne Keller. Beyond the Ruling Class. Strategic EliteS in Modern Societies,
Nueva York, Random House, 1968, p. 20. -
• 114
ANDl se pronunciaba en favor. Por el contrario, en esernismo perio-
do hubo 21 declaraciones del sector privado oponiendose al Acuerdo
de Cartagena. principal mente a la Decision 24 de regulacion de las in-
versiones extranjeras;:a la programacion 'sectorial i 'iir iiig-reso deVe:-
nezuela.te
A juicio de Puyana faltaria estudiar la razon de la pasividad ini-
cial del sector industrial e identificar cuales eran sus verdaderos intere-
ses, pero, en su opinion. la ANDI siguio la estrategia de no polemizar
publicamente sino canalizar sus criticas al mas alto nive! de decision. 17
Creemos que es una hipotesis razonable: no hubo pasividad sino un
activismo silencioso favorecido por el hecho de tener representacion
propia en las altas esferas del gobierno . Asimismo. Puyana opina que
en el periodo inicialla AND! no se opuso a la "idea de la integracion" ,
acepto la ampliacion del mercado y, al mismo tiernpo, asurnio posicio.
nes proteccionistas.'8
Lo expuesto anteriormente contradice la conclusion de Vaitsos y
Fernandez en cuanto a que la forrnacion del Grupo Andino estaba en
consonancia con los intereses de las burguesias chilena y colombiana.
"Ambos autores -afirma Puyana- suponen que los expertos y lide-
res politicos representan los intereses de c1ase del grupo industrial" .19
10 cual no siempre es cierto . En particular. los expertos pueden tener
una idea del desarrollo que constituye la expresion de 10 que teorica-
mente son los intereses del sector industrial. pero eo la practica tales
intereses son mucho menos que 10 que se ha idealizado. La razon de
ello es que los intereses reales de cualquier c1aseo estrato social se defi-
nen historicamenrs, es decir, se generan y consolidan a medida que la
c1ase adquiere consistencia y predominio. En este periodo de consoli-
dacion la discrepancia con la representaclon teorica de sus intereses pue-
de ser muy grande.
La experiencia de Venezuela es particularmente interesante. Los
gobiernos venezo!anosestuvieron en favor de! ingreso en la ALALC. Y
mas tarde al Grupo Andino. mientras que los empresarios se opusie-
ron abiertamente en ambos casos. No hubo aqui una "estudiada am-
bivalencia" ni un "esperar a ver que pasa" sino una negativa clara
t nada a convertirse en un importador neto. Mas tarde s~ compro •
y abierta a participar en los acuerdos de integraclon. Las razones para
16 ' .' •
A. Puyana, op. cit., p. 259 y 260.
17 Ibid., p. 260.
, 1 8 Ibid., p. 261.
19 Lac. cit.
115
. ifircativamente diferentes a las que
ello fueron sIgn! , pueden identificarse
en otros pafses, como se vera a continuacion.
En los anos sesenta la economia petrolera de Venezuela puso al
alcance de este pais un monto muy conside.rabl~.d~ .recursos._!<J....que~ _ _
perrnitio la expansion del rnercado interne e impnrmr un fu~rte impul-
so al desarrollo industrial. Los empresarios temian que el m.greso en
la ALALC los pusiera a competir en pie de igualdad con Argentina, Bra-
sil y Mexico. Hacia 1967-1968 sustemores s~justificar?n. pues ya era
evidente que los beneficios dellibre cornercio fa~o.re~lan a estos tre~
paises y a las empresas trasnacionales, cuyas subsidiarias op::raban e
su mayo ria desde ellos, , . '. . I '0
H . 1971-1972 el tema de la integracion latinoamericana vo ~I
a lan:~~~se, esta vez cuando el proceso de susti;ucion d~ importacl~­
n:S tenia que incorporar a la industria de ?ienes ~ntermedlOs y de caPI:
t I Sin embargo el mercado interno era insuficiente por e~tonces pa
r: 'su~tentar esta' nueva etapa sustitutiv~ debi~o d~tenoro ~e
•. al los
. 0 petroleros en 1970-1973. EI crecmuento industrial se habia d~­
mgres
bilitados y habia caido la inversion
. , pubhca
. . y pnva . da...EI G ru po Andi-
no constituia una opcion y en torno a esta se reabno el debate.
A favor del ingreso de Venezuela en el Pacto AJ:dino ~stab~ los pro-
fesionales, politicos e intelectuales, y contran? a dlcho 'mgre:. se
manifesto el movimiento empresarial, para quien el Pacto ,,?,n ~no
ponia en peligro los logros alcanzados en la etapa. de sustltucl.on
de importaciones (.. .). Las asociaciones empresariales enten~lan
que la integracion deberia ser mucho mas gradual que 10 p~evisto
I Pacto Andino mientras que otros sectores la entendian co-
en . ,y .al
moela creacion de un, nuevo espacio economrco SOCI que consti -
• •
tuyera un gran frente latinoarnerican . 0 20
Los empresarios argumentaban que la industria venezola~a ten~a
desventajas de competitividad debido a que se pagaban Salano~m~s
altos que en los otros paises. Por consiguiente, Venezue!a estaba abo.
sin embargo que la productividad del trabajo y del capital en ven~­
zuela era mas alta que en los .otros paises, y que. ello compensaba a
desventaja representada por el nivel de los salarios.
. '6nandina"
20 Ruth de Krivcy -." Venezuela ante el proceso de mtegracr rna • Integra- .
cion Latinoamericanai- 127, Buenos Aires, 1987. p. 21. -
 116
•
"La discusi6n sobre salarios y costos se traslad6 del terreno real
al monetario, en el sentido de que Venezuela se podria ver afectada
por devaluaciones competitivas en los paises del Grupo Andino, por
la sobrevaluaci6n del bolivar y por la inconvertibilidad de las monedas
de los paises del Acuerdo. "21 En la practica estas ultirnas considera-
ciones se confirmaron.
En otros aspectos de importancia capital para el Acuerdo de Car-
tagena, como fue la programaci6n sectorial, resultaba rnuy dificil con-
ciliar los puntos de vista del Acuerdo y de Venezuela. Mientras que
la programaci6n and ina se orient6 a dotar a todos los paises, sin ex-
cepci6n , de la correspondiente capacidad productiva en los sectores pro-
gramados (metalrnecanico, petroquimico y automotriz, y tentativamente
el sidenirgico), Venezuela ya contaba con industrias establecidas en esos
sectores, y discrep6 en todo momento del criterio de asignaci6n del
Acuerdo, cuya finalidad era la distribuci6n equitativa de los benefi-
cios de la integraci6n.
Resumiendo, en el caso de Venezuela los argumentos con tra el in-
greso a la ALALC y al Acuerdo de Cartagena no parecen haber estado
desprovistos de raz6n en todos los casos; su economia tenia (y tiene)
caracteristicas rnuy diferentes a las del resto de las economias andinas
10que induce a conjeturar que la participaci6n venezolana debi6 regir-
se por normas de excepci6n que tomaran en cuenta las principales di-
ferencias existentes. / investigaciones dirigidas especificamente a identificar esas actitudes,
En una situaci6n muy distinta se encuentra Bolivia, cuya econo-
mia es la mas rezagada tanto enel marco de 'la ALALC/ALADI como
en el del Acuerdo de Cartagena. La Camara Nacional de Industrias
de Bolivia, en un memorial dirigido al ministro de Relaciones Exterio-
res, defini6 su posicion en los siguientes terrninos: "La Camara Na-
cional de Industrias considera que una de las pocas alternativas, si no
la unica, que nos queda para vitalizar nuestro desarrollo es a traves
de la integraci6n econ6mica, en terrninos y condiciones que nos asegu- ,
ren una efectiva y creciente participaci6n en los procesos de transfor-
maci6n manufacturera y otras actividades .. . " .22 . ' ' la arnbiguedad de los terminos; la ligereza con que a veces estos
Consecuente con esa posici6n, la industria boliviana dernando de
la integracion andina: "a) Mayor enfasis en la programaci6n y com -
plementaci6n industriales; b) programas sectoriales prioritarios para
\ cion latinoamericana. Situaci6n y perspectivas. Buenos Aires. Institute para la Integra-
21 Ibid. , p. 22.
2~ _Citado e~ Bf.!!ivia y los pro}!!emas de to integrackin .ondina; Ciclo de Conferen-
etas, Instituto de Estudios Internacionales, La Paz, 1970, p. 102. ' -
117
Bolivia y Ecuador; c) intercambio de tecnicos y financiamiento para
materias primas; d) preservar la industria existente en el pais; e) que
las ventajas para los paises de menor desarrollo relativo sean no s610
- -- nominales sino efectivas;"2L - -.- --- - - -
La consulta de otras fuentes pareciera contradecir 10 que se ha ex-
puesto hasta ahora. En septiembre de 1964, el presidente de la Camara
Argentina de Comercio, manifest6 que en su pais todos los sectores
privados habian prestado apoyo ala ALALC "desde el primer momen-
to", y agreg6 que "el potencial econ6mico y el bienestar social de Ame-
rica Latina habran de manifestarse en toda su amplitud a traves de su
gradual integraci6n econ6mica ... " .24 La prestigiada revista Comer-
cia Exterior public6 en su tiempo informaciones sobre la actitud fran -
camente favorable y el apoyo brindado a la ALALC por los sectores
privados de Argentina, Brasil, Colombia, Mexico y Peru, entre
otros."
Podrian citarse otras fuentes, pero al igual que las anteriores no
se refieren al inicio de la integraci6n sino a unos afios mas tarde. Lo
que interesa destacar es que pueden presentarse testimonios en un sen-
tido U otro, Es evidente que hay mucha confusi6n en torno a la actitud
de los empresarios respecto a la integraci6n latinoamericana. Debemos
admitir que 10 que conocemos de las actitudes empresariales frente a
la integracion es solamente "la punta del iceberg" . No se cuenta con
a conocer los intereses que las motivan, a establecer las diferencias exis-
tentes de un pais a otro y dentro de un mismo sector empresarial. Pese
a todo ello se desea adelantar algunas hip6tesis para concluir 10 antes
expuesto.
Horacio Godoy apunta dos hechos que conviene tener en cuenta:
uno es que las "opiniones favorables a la integraci6n en much os casos
no se traducen en un esfuerzo sostenido, energico y bien dirigido . . . ".
I
EI otro es que
terminos son utilizados;la falta de conocimiento acerca de la naturale-
23 Ibid.. pp. 105·106. '
24 Citado por Horacia Godoy. "Actitudes frente a la integracicn", en La integra-
, ci6n de America Latina, 1965, p. 151. '
25 Comerdo Exterior, .Suplemento "En camino de laintegraci6n: la ALALC", 1962,
~ S~pl~mento "Tres anos en el ca~ino de-Ia integraci6n" :--1964~Mexico~----- - -
118
za del proceso de integracion moderno; y la ausencia de institucio-
nes de mayor significado para la integracion econornica regional
.son factores que disminuyen la significacion de las actitudes en fa-
-- vor 0 en contra de la integracion. 26 -~-----
. cuente d e creerquela adopcion-de-unadeterminada politica constitu-
Ambas observaciones son muy importantes y las confirma la ex-
periencia de cualquiera que haya dedicado algunos aiios al trabajo en
el area de la integracion regional. Un apoyo efectivo se traducira siern-
pre en hechos, en acciones, y cuando a pesar de ese apoyo no ocurre
asi hay que establecer si hubo impedimentos que no perrnitieron con-
cretarlas. De no haberlos, el valor de los testimonios es cuestionable.
Probablemente la actitud mas generalizada de los empresarios al
iniciarse los procesos de integracion sea tener reservas, abrigar temo-
res . Aun cuando "Ia idea" de la integracion sea de su agrado, pueden
hacerse conjeturas acerca de la probable intensidad que tendra la com-
petencia en el nuevo mercado; que apoyo ~e recibira del propio gobier-
no y cual puede ser el que reciban los competidores de otro pa is; cual
sera el ritmo de creacion del nuevo escenario, etc. En suma, para los
empresarios el inicio de un proceso de integracion constituye tanto una
oportunidad como un riesgo y sus actitudes variaran frente a este tan-
to como frente a cualquier otro: desde la confianza hasta el rechazo.
Una vez en curso los procesos de integracion puede esperarse que
las actitudes se modifiquen, en uno u otro sentido. Por consiguiente,
cuando se informa sobre las actitudes empresariales hay que saber de
que periodo se trata. EI cambio de actitudes puede obedecer a factores
internos (p.ej. los resultados de la integracion) 0 a facto res externos
(p. ej., un periodo de auge del sector externo). En el primer caso puede
esperarse un solido respaldo empresariala la integracion, En el segun-
do el interes empresarial puede desviarse hacia otros mercados, inclu-
yendo el interno, que fue claramente 10 que ocurrio en Venezuela des-
pues del alza del precio de los hidrocarburos.
Otro aspecto a considerarse es el estado de las relaciones con el
gobierno. Si no se confia en este 0 hay base para dudar de la seriedad
de los politicos, es de esperar que el sector empresarial haga resistencia
o al menos asuma una actitud de expectativa.
Si los ernpresarios que se beneficiaran 0 se benefician con la inte-
gracion tienen amplio acceso a las altas esferas del gobierno, 10 mas
probable es que rehuyan el debate publico en caso de desacuerdo. Lo
26 H. Godo y. "Actitlides.. "" p. 155.
119
que podria parecer una actitud pasiva del sector empresarial es preci-
samente 10contrario: una conducta activa en el nivel de las decisiones.
Finalmente, hay que cuidar no incurrir en el error; por cierto fr::- _
ye porsi una evidencia de que'el gobierno es representativo del sector
social beneficiado . En America Latina a menudo las influencias secto-
riales sobre los gobiernos no estan bien definidas, pues el desarrollo
economico ha colocado en el escenario politico a varios sectores em-
presariales con influencias aproximadamente equivalentes . Las circu.ns-
tancias pueden inclinar la balanza de un lade 0 de otro. En los anos
sesenta la preferencia de los gobiernos era ostensiblemente el desar~o-
llo industrial, 10que en aquellos aiios significaba ante todo una opcion
por el mercado interne y la promocion de grupos sociales emergentes.
En los aiios setenta los gobiernos se volvieron hacia el mercado exte-
rior, 10 que entonces implicaba favorecer primordialmente a los pro-
ductores especializados en la exportacion de produc -es agrlcolas desde
el siglo XIX.
UN LlDERAZGO IMPL!C1TO: EL DE LOS TECN6cRATAS
Hay un consenso ba stante generalizado acerca de que en los origenes
de la integracion el papel de los tecnicos fue determinante, 0 cuando
menos sumamente influyente , para la formalizacion de los acuerdos
que la generan. Con toda seguridad 10 ha sido tarnbien en otras situa-
ciones posteriormente, pero la literatura especializada se refiere en par-
ticular al periodo germinal.
Al referirse a la oposicion del sector privado de Brasil (que contra-
taba "con las obvias conveniencias generales de la politica exterior"
del gobierno brasileiio), Constantino Ianni anota 10siguiente: "La crea-
cion del 'clima' politico que volvio imposible para algunos gob iernos
dejar de suscribir el Tratado sin colocarse, al propio tiempo, en una
posicion desfavorable frente a los dernas paises, fue obra de I~s tecn~­
cratas, principalmente de la Cornision Economica para America Lati-
na (CEPAL) ..·. "27 .
Por su parte, Alberto Fuentes Mohr, quien tuvo destacada parti-
cipacion en la creacion del Mercado Cormin Centroamericano, con base
21 Constantino Ianni, " La crisis de la ALA LC y las corporaciones-trasnacion ales'''- -
Comercio Exterior. Mexico. 1972, p. 1120 .
 •
120
en su propia experiencia explica de la siguiente manera la extraordina-
ria continuidad q ue tuvieron los trabajos preparatorios, no obstante
_ que en el periodo hubo muchos gobiernos y ministros:
La continuidaddel programa de integracionncseexplica por el -
ensanchamiento del mercado, que correspondia a los intereses de una
"burguesia emergente, todavia debil';28 tampoco por el apoyo de Es-
tados Unidos, que hasta 1959 no rnostro interes y era adernas muy cau-
teloso dadas las rivalidades entre los gobiernos, ni tampoco por el em-
peiio puesto por los gobiernos en coronar la obra, pues "estes, en
general, veian a la empresa integracionista como una actividad margi-
nal ( ... ), yen el peor de los casos, algo que podia abandonarse facil -
mente y sin grandes problemasv.P
La causa fundamental era el entendimiento tacite logrado entre
los miembros de un equipo de distintos niveles, que se encontraba
repartido entre las oficinas de la subsede de la CEPAL en Mexico
y los ministerios de Economia y algunas otras entidades en los pai-
ses centroamericanos ( .. .) Entre los miembros de ese grupo de per-
sonas se establecio la suficiente cohesion para asegurar, por una
parte, la realizacion de los trabajos tecnicos necesarios para ofre-
cer al Cornite de Cooperacion Econornica (CCE) las bases para
adoptar sus resoluciones, y por otra, la coordinacion y el ernpuje
requeridos para influir en las decisiones gubernarnentales. ( ... )
Ninguna persona dentro del equipo tecnico tenia una influencia
politica obvia sobre su respective gobierno; sin embargo, en una
forma suti!lograban que se tomaran decisiones d'e la mayor tras-
cendencia politica. lO
En razon de 10 anterior, ese grupo de tecnicos calificaba su actua-
cion como "interpretacion de destino" para significar de esta rnanera,
finamente ironica, "su capacidad para tomar decisiones sin que los go-
biernos como tales estuvieran plenamente conscientes de los cornpro-
misos a los que se les llevaba't.!'
Bryan escribe que en diversos medios se reconoce que la busqueda
de soluciones al estancamiento en el Caribe es imputable a los intelec-
28 Alberto \
Fuentes Mohr. La creation de un Mercado .... p. 79.
29 Loc.
cit,
lO Ibid.• pp. 79-80.
II Ibid.• p. 80.
121
tuales, "mientras que el mundo de los negocios y los politicos conti-
mian exhibiendo una estudiada ambivalencia".J2
A su vez, Payne relata que el temor que cundio en Carifta ante
- - -- - Ia posibilidad de perderlos vinculos comerciales preferenciales con Gran
Bretaiia hacia los aiios setenta brlndo la opo-rtunidad para que "Ios"'
funcionarios de la Secretaria de Carifta aprovecharan la amenaza que
esta situacion presentaba" y, en consecuencia, "presionaron a los go-
biernos de la region respecto de la necesidad de desarrollar el movi-
miento de integracion hacia un nivel nuevo y mas profundo ... " ,ll de
10 que se derive la negociacion para convertir a Carifta en un Mer-
cado Cornun del Caribe.
Careceria de razon quien viera en los parrafos anteriores solo su
aspecto anecdotico, partiendo de la tesis dogrnatica de que en su ac-
tuacion los tecnicos no se sobreponen a los intereses sociales domi nan-
tes sino los representan (estan a su servicio). Tal representacion puede
darse efectivamente, perc no constituye un rasgo exclusivo y excluyen-
te de la tecnocracia. El influyente papel que han desempeiiado los tee-
nicos en el planteamiento y ejecucion de los acuerdos de integracion
tiene una explicacion sociologica. Muy brevemente 10 vemos de la si-
guiente manera.
Los tecnicos SOn una parte integrante de la burocracia, y: "En el
Estado moderno el verdadero dominio ( ... ) se encuentra necesaria-
mente en la burocracia", por cuanto tal dominio consiste "en el rna-
nejo diario de la adrninistracion", l4 Los tecnicos no SOn solo parte in-
tegrante de la burocracia sino su segmento mas calificado, en razon
de 10 cual, como diria Weber al referirse al sistema administrative pru-
siano anterior a 1918, esta infinitamente mejor informado acerca de
los problemas propiamente tecnicos del ramo que su superior", el mi-
nistro, 10 cua! "no era absurdo en si mismo" pues el ministro era (yes)
"el representante de la constelacion politica que ocupaba el
poder. .. " . 35 i
32 Anthony Bryan,""The Caricom and LatinAmerican Integration Experiencies:
Observations on Theoretical Originsand Comparative Performance". en Ten Years oj
CAR/COM, Interamerican Development Bank, Washington, D.C., 1984, p. 71.
33 A. Payne. "El surgimiento y la decadencia de la regicnalizacion en et Caribe",
en Economic de 10 integration lotinoamericana, cit. p. 251.
, ~ 34. Max Weber. Economfo y soctedad, Sa. reimpreslon, Mexico. Fondo de Cultura
Eccnomica, 1981. p. 1060.
lS Ibid., p. 1071. - . ._~. -;.
J
122
Por otra parte, la burocracia puede actuar como fuerza social auto-
noma, no solo en situaciones excepcionales sino incluso en las norma-
les, y actuar adernas como representante de los intereses generale s de
la sociedad, con 10 cual no solo se legitima politica e ideologicarnente
sino contribuye a la estabilidad del sistema. Desde esta perspectiva,
aportada por Bertha Lerner al seiialar las fallas de la teoria marxista
clasica de laburocracia.X as! como desde la perspectiva weberiana , ca-
bria analizar el papel del tecnico en la adrninistracion publica moderna.
No es, pues, ni absurdo ni ocasional que un ministro, llevado a
su cargo por las circunstancias politicas , entienda menos que el tecnico
acerca de los asuntos puestos a su cuidado, y que , en consecuencia,
se deje orientar por este. EI funcionario politico debe seleccionar de
la contribucion del tecnico aquello que esta en consonancia con la orien-
tacion general que caracteriza al sector politico en funciones de gobier-
no, :pero puede ocurrir que, en razon de su superior nivel de conoci-
mientos , el tecnico fije los parametres de conducta del politico para
encuadrar sus actos dentro de cierta racionalidad. Lo anterior cabe den-
tro de un amplio espectro de posibilidades, desde la irnposicion de un
rumbo, pese al criterio del tecnico, cuando el funcionario politico esta
fuertemente ideologizado, hasta el politico incompetente que no sabe
adonde ir y que, en consecuencia, delega en el tecnico la definicion del
derrotero .
LA 1NTEGRAC16N Y LOS GOBlERNOS
Alicia Puyana es de op inion que el Acuerdo de Cartagena "fue conce-
bide por un grupo mas 0 menos cerrado'de politicos reformistas cons-
cientes de la necesidad dereforrnas socioeconomicas con el fin de ali-
viar los problemas del subdesarrollo", pero tales politicos actuaron en
forma personalista, sin recabar el apoyo de sus respectivos partidos.
En la historia de la integracion el comportamiento de los gobier-
nos es de interpretacion muy cornpleja. La documentacion oficial es
abundante y constituye una fuente primaria para el investigador, pero
a menudo no trasluce los verdaderos motivos de la conducta observa-
da . Lamentablemente, la bibliografia disponible registra hechos perc
no analiza causalidades. r '
\
36 Bertha Lerner. "La teorfa marxista claslca y el problema de la burocracia", Re-
vista Mexicona de Sociologta, vol . XLI, mim . 4, Mexico, 1979.'·pp. 1317-1.334 (en parti-
cular, pp. 133ll-1332). -',
123
Una primera hipotesis podria asociar el apoyo a la integracion 0
la negativa a integrarse con la ubicacion politica de los gobernantes
y de sus partidos. Sin embargo, la informacion de que se dispone per-
mite concluir que no hay ninguna correlacion entre las ideologias y la-
integracion. Fuentes Mohr hace notar que en el periodo comprendido
entre 1952, aiio en que se acordo ir hacia la integracion, y 1963, en
que el proceso estaba ya institucionalizado y exhibia un gran dinamis-
mo, hubo en Guatemala cinco gobiernos; seis en EI Salvador; cinco
en Honduras; tres en Nicaragua y cuatro en Costa Rica. En ese mismo
perlodo Guatemala tuvo diez ministros de economfa; siete EI Salv.a-
dor; seis Honduras; cuatro Nicaragua y cinco Costa Rica . En el nus-
mo lapse tuvo lugar el derrocamiento del gobierno de Arbenz por Es-
tados Unidos, contando con la participacion de Honduras y Nicara-
gua; se produjo una invasion de Costa Rica desde territorio d~ Nicara-
gua, y hubo choques militares en la frontera de Honduras y Nlcaragu.a
por pro blemas de limites.J7 No obstante todo ello, en 1958 se suscr~­
bio el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integracion Economi-
ca. Se ha dicho que el proceso de integracion centroamericana fue fa-
vorecido por la relativa homogeneidad politica de los gobiernos del area,
10cual es cierto. Pero no debe exagerarse la importancia de 10anterior
como factor de cohesion, pues se pasarian por alto las heterogeneida-
des concretas que caben en esa homogeneidad generica, Los cientistas
politicos deberian arrojar mas luz sobre el particular.
EI caso de Bolivia es mucho mas contundente. Los gobiernos de
ese pais asumieron sucesivamente las siguientes posiciones: paz Esten-
soro (de centro-derecha) se resistio aI ingreso de Bolivia a la ALALC;
el general Barrientos (de derecha) favorecio la creacion del Grupo An-
dino; el general Torres (de izquierda) y el general Banzer (de dere~ha)
apoyaron firmemente la participacion de Bolivia en el Grupo Andmo.
Por 10que toea a los principales partidos politicos, el Movimiento Na-
cional Revolucion 'ario (de izquierda) se opuso aI ingreso de Bolivia aI
Grupo Andino, de igual manera que 10 hizo Falange Nacional , que es
una agrupacion de derecha." I ,
A juicio de la autora citada, "en el caso de Bolivia los motivos
' . " 39 OfiICI-
del gobierno (para integrarse) fueron sobre to d 0 po II!lCOS. ial
mente el ingreso al Grupo Andino se justifico con un argumento "cla-
37 A. Fuentes M~hr. op . cit. • p. 76.
~j
.38, A. Puyana, Op., cit" pp. 240::2±'---
. •. I 39 Ibid. , p. 253.
 124
sico": la ampliaci6n del mercado, perc ante todo se buscaba obtener
una salida al Pacifico.
A los gobiernos de Velasco Alvarado, de Peru, y de Allende, de
Chile, el Acuerdo de Cartagena les brindaba la oportunidad de legiti--
mar sus politicas internas, particularmente en relaci6n con las inver-
siones extranjeras y la programaci6n sectorial. Para Peru hubo ade-
m~s un argumento militar: el descubrimiento de petr61eo en Ecuador,
pais con el que ha tenido por muchos anos una historia de fricciones.r"
Por su parte, los gobiernos de Leoni y de su sucesor Caldera (de distin-
ta orientaci6n political, al parecer temieron que la creciente importan-
cia internacional de Brasil aislara diplomaticamente a Venezuela, y en
busca de un liderazgo politico latinoamericano vieron en la integraci6n
andina la posibilidad de contar con el apoyo de otros parses."
En conclusi6n, los motivos de los gobiernos para apoyar la inte-
graci6n tienen un espectro muy amplio, en el que los objetivos propios
de la integraci6n econ6mica pueden ir vinculados, e incluso subordi-
nados, a otros, por 10 general de indole polftica.
En ultima instancia los procesos de integraci6n son procesos poli-
ticos, pues se generan, se desarrollan, se estancan 0 se revierten por
decisi6n de los gobiernos. En opini6n de Phillip Jacob la integraci6n
es "un conjunto de decisiones politicas realizadas por aquellos que tie-
nen autoridad para obligar a sus comunidades respecto a un cornpro-
. coI
rmso ' " .2 L a capaciid ad para
ectlvo. ' generar compromisos colectivos
reside en las elites estrategicas nacionales (tal como him sido definidas
en paginas anteriores), pero en ultima instancia, si esos compromisos
involucran a la naci6n en su conjunto, como es el caso de la integra-
ci6n, deben traducirse necesariamente en actos de gobierno.
Las decisiones de los gobiernos pueden estar en consonancia con
los intereses de los grupos de presi6n (de algtin segmento de las elites
estrategicas) 0 a contrapelo de ellos, perc la discrepancia tarde 0 tem-
prano deviene en convergencia: 0 cambia el gobierno de posici6n, 0
evoluciona la posici6n de la elite correspondiente. Sin tal convergencia
no es viable un proceso de integraci6n.
40 Vartscs
' '
41 y Puyana, en las obras citada s, haeen referencia a este heche .
vea se A. Puyana, op , clt., p. 242 y 253.
42 Phillip Jacob. "The influence of values in political integration". citado por E.
Cauerberg, "Actitudes de las elites argentinas ... .. . p. 109.
125
LA RACIONALIDAD SUSTANTIVA DE LA INTEGRACI6N
Para los paises latinoamericanos la integraci6n es deseable porque en-
riquece las posibilidades de dinamizar el desarrol~o econ6mico. Es e.s~e - - -
eI planteamiento te6rico que se formul6 en los cincuenta. Es ta~bl~n
el argumento central del discurso politico de a~er y d.e hoy. ~s, aSl.rrns-
rno, el argumento que ahora como antes refleia la dlf~r:ncla ~e srtua-
ciones entre la Europa altamente desarrollada y la Amenca Latina sub-
desarrollada. Por tanto, en terrninos de Weber puede decirse que el
desarrollo econ6mico es la racionalidad sustantiva de la integraci6n.
En razon de su sustantividad el objetivo de desarrollarse se man-
tiene a traves del tiempo, perc no la circunstancia en que se plantea
el desarrollo ni las politicas para impulsarlo. En cuanto a su circuns-
tancia, quizas el aspecto determinante es el entorno internacional, 10
cual no resta importancia a la dinamica intern a del desarrollo, que r~s­
ponde a la acumulaci6n de facto res de cambio en el seno de u~a SOCle-
dad; perc en America Latina y el Caribe el entorno extern? t~~ne ~na
poderosa influencia, al punto que es determinante de la vanacion, JUs-
tificada 0 no, de las politicas de desarrollo. . '
En las condiciones de los anos cincuenta, ante una perspectiva de
debilitamie nto progresivo de los impulsos que desde el siglo XIX se re-
cibian del mercado mundial, la idea del desarrollo se asoci6 a la nece-
sidad de incrementar la capacidad de producci6n y distribuci6n inter-
na de los paises. Se abri6 asi un periodo muy importante de la historia
econ6mica de America Latina. El sector externo evolucion6 en forma
distinta de la anticipada, pero ella no resta trascendencia a los plantea-
mientos te6ricos de aquellos anos, pues 10 que importa son las catego-
rias analiticas de las ciencias sociales y no sus predicciones. La catego-
ria de "desarrollo hacia adentro", y en los planteamientos de la CEPAL
la categoria de integraci6n, constituyeron el fundamento te6rico de la
politica de desarrollo a 10largo de unas dos decadas aproximadamen-
te, y en algunos paises mas aun, . ' .'
En los setenta el dinamismo de las exportaciones tradlclOnales y
-;
las facilidades del mercado financiero internacional, al tiempo que la
sustituci6n de importaciones tropezaba con dificultades, indujeron un
replanteamiento de las politicas de desarrollo, e~ :i~u~ del ~ual se r~s­
tableci6 la prioridad del sector externo y se debilito el interes en la In-
tegraci6n.
En los ochenta las exportaciones tradicionales se derrumbaron Y
. lleg6 a su fin la facil disponibilidad de credito externo. Por el contra-
 126
rio, las economias latinoamericanas han side sometidas a un esfuerzo
extenuante en procura de divisas a costa de 10 que sea, a fin de cubrir
el servicio de la deuda externa. En un contexte tan apremiante los go-
biernos carecen hoy dia,strictu sensu, de politicas de desarrollo, pues
la masiva transferencia de recursos a la banca y los gobiernos de los
paises acreedores priva a los de America Latina de la posibilidad de
diseilarlas. Lo que desde una perspectiva neoliberal se presenta ahora
como politica de desarrollo es simplemente un reacomodo de las eco-
nomias latinoamericanas a los requerimientos de las economias super-
desarrolladas.
Bajo ese mismo signo ideologico la integracion regional queda ex-
cluida 0, cuando menos, cuestionada. "En una economia rnundial ple-
namente integrada -ha dicho el Banco Mundial- habrian pocas ra-
zones para suscribir la integracion regional, puesto que esta ya seria
un subproducto implicito de la integracion internacional" .43 EI argu-
mento es por dernas teorico, pero para todo efecto practice esta pre-
sente en la posicion asumida por los paises centrales y las instituciones
multilaterales en que prevalecen.
No obstante la precariedad de las expectativas, el objetivo latinoa-
mericano de desarrollarse sigue presente en razon de su sustantividad.
Hayen curso intentos para encontrar una respuesta latinoamerjcana
a los desafios que presenta el desarrollo en el contexte internacional
En 10 que toea a la integracion, es posible rescatarla mediante una ade-
cuada doslficacion del esfuerzo hacia adentro y hacia afuera. Algunas
de las razones que en el pasado justificaron la integracion permanecen
invariables; otras, por el contrario, son justificaciones que emergen del
contexte actual.
Hoy dia es necesario realizar un esfuerzo mucho mayor que en el
pasado para crear una autentica interdepedencia economica y politica
en el marco de los esquemas de integracion. En el pasado los medios
empleados fueron, fundamentalmente, la liberalizacion regional del co-
mercio y la proteccion arancelaria, con 10 cual se favorecia la inver-
sion nacional. Lo anterior sigue teniendo importancia, pero en el futu-
ro los requerimientos tecnologicos, de capacitacion y especializacion
de los recursos humanos y de economias de escala excederan la capaci-
dad nacional de inversion, no solo de los paises pequefics y de tamano
intermedio, sino incluso de los paises grandes, pues a cada categoria
.
~
\
43 World Bank . Trade Liberalization and Economic Integration in Central A:eri-
ca. 1989. p. iv.
I
127
corresponde un distinto espectro de posibilidades de produccion. Los
acuerdos de integracion de Argentina y Brasil implican un reconoci-
miento de la insuficiencia de los convenios tradicionales de liberacion
_ comercial y sientan las bases para crear una real interdependencia eco-_
nornica entre ambos paises.
Asimismo, para la captacion de recursos de inversion de la magni-
tud requerida y para la adquisicion de deterrninadas tecnologias, es im-
prescindible contar con una capacidad agregada de negociacion que fa-
cilite el acceso y reduzca el costo.
Finalmente, aunque en los parrafos anteriores se esta lejos de enu-
merar todos los aspectos a considerar en este tema, debe reiterarse que
una activa participacion en el mercado mundial, a todas luces necesa-
ria, no puede ni debe relegar a un lugar secundario el mercado regio-
nal, pues este constituye, en una alternativa autenticamente latinoa-
mericana, la condicion sin la cual no podra tenerse una ubicacion mas
ventajosa en el concierto internacional, ni se podra garantizar la satis-
faccion de las demandas (fisicas y espirituales) de las poblaciones 'de
America Latina y el Caribe.
Sobre el particular, en anos recientes la CEPAL ha puntualizado 10
siguiente:
Asi como la unidad latinoamericana y del Caribe es un requisito para
el desarrollo de una estrategia de modernizacion y dinarnizacion
del sistema productivo, es igualmente condicion necesaria para or-
ganizar y ejercer una capacidad de negociacion en el plano inter-
nacional, que tenga credibilidad y eficacia. Esto supone que la in-
dustrializacion, el desarrollo agricola y, en general (el desarrollo)
del sector productivo (incluyendo los servicios concomitantes), se
apoyen prioritariamente en el mercado regional 0 subregional, se-
gun sea el caso. No es esta una eleccion dogmatica, Corresponde
al convencimiento de que en las actuales circunstancias de la eco-
nomia internacional, para la region es esencial aprovechar las po-
tencialidades de los mercados internos conjuntos, como una for-
ma de aumentar la autonomia nacional y regional ..0, 10 que es
10 mismo, acrecentar los grades de libertad para elegir una estra-
tegia de desarrollo que perrnita un mayor dominio sobre los recur-
50S y las estrueturas productivas y cambiar cualitativamente el modo
de su insercion en la economia mundial.e'
44 cEPA·l .·lntegracion regional.·"-aesa/l'os y opciones, 1988. 'pp. 12 y 'I4. -
 128
IMPROCEDENCIA DE LA HETEROGENElDAD EN LA INTEGRACl6N
En el caso de la ALALC los paises que iniciaron el proceso de integra-
- - ci6n (Argentina, Brasil; Chile y Uruguay) tenian ya cierto nivel de de-
sarrollo y relaciones comerciales entre si. Habia, por tanto, empresa-
rios con intereses bien definidos, no s610 en el plano del intercambio
comercial sino tambien dentro de su propio mercado nacional. Habia
algo que promover y algo que proteger.
En la Centroamerica de mediad os de siglo 10 que predominaba en
forma absoluta eran los intereses agrarios, que nada tenian que ver con
un mercado centroamericano sino con la exportaci6n al mercado mun-
dial. Por su incipiencia, la burguesia industrial no generaba todavia
un proyecto propio de desarrollo. A semejanza de 10 que ocurrio en
otros paises, el empresario centroamericano crecio al amparo de ini-
ciativas del Estado.
. La sorprendente rapidez con que se perfecciono la zona de libre
comercio en Centroarnerica puede explicarse por la inexistencia de in-
tereses creados y no en razon de los intereses existentes. EI ernpresaria-
do local se expandio junto con la zona de libre comercio. No hubo con-
tradiccion sino coincidencia. Adernas , como todo estaba por hacer, la
inversion extranjera pudo elegir opciones nuevas, por 10 cual general-
mente no leslono intereses de empresarios ya establecidos. Hubo con-
vivencia, asimilacion 0 integraci6n 'con el empresario local. / -
Lo anterior es valido para el primer periodo de la integracion; pe-
ro en un segundo periodo cobro fuerza la demanda de un trato prefe-
rencial para Honduras y se establecieron restricciones para las expor -
taciones de Guatemala y El Salvador hacia el mercado de Nicaragua.
Al mismo tiempo, hubo cierta tendencia a invertir en industrias sirnila-
res a las ya establecidas en los paises de mayor desarrollo relativo. En
parte fue todo esto una manera de prevenir que se profundizaran los
desniveles de desarrollo industrial y, en algunos casos, una forma de
defensa de las inversiones en los paises que tenian desventajas relati-
vas. La otra parte de la explicacion fue la politica que siguieron las
empresas transnacionales, perc esto no cabe examinarlo aqui. -.
Asi pues, en tanto que en la ALALC el conflicto de intereses se pre-
sent6 desde un principio, en el MCCA se origin6 cuando el desarrollo
indusirial perrnitio ~a cristalizacion de intereses relativarnente fuertes
en cad a pais. EI Tratado de Montevideo fue inadecuado desde su ori-
gen; el Tratado General 10 fue solo a partir de cierto momento, y en '
este punto debi6 haberse hecho una correccion de la trayectoria. Cuando
129
la realidad se modi fica, espontaneamente 0 como resultado de accio-
nes deliberadas, como ocurre al activar procesos de integracion, los pal-
ses que participan en estes deben redefinir los convenios, las politicas
o los instrumentos, segun 10 demande el caso . ._ _ ~. ~ ~ ~_
EI contraste de dos experiencias radicalmente distintas (la de la
ALALC y la del MCCA) sugiere detenerse un poco mas en el analisis de
la cuestion de la heterogeneidad, que en gran medida esta relacionada
con el tema de la magnitud del area que se integra, tema al cual se presta
mucha atencion en la teoria de la union aduanera. ., ,.
.; ' Para algunos autores (Viner, Tinbergen y otros) cuanto mayor sea
el area deja uni6n aduanera tanto mas positivos seran los efectos de
la produccion en terrninos de eficiencia mundial, A su juicio, "las opor-
tunidades para redistribuir la produccion se incrementan con la exten-
sion del area. Al mismo tiempo, se aduce que los incrementos sucesi-
vos en la magnitud de una union reduce la posibilidad de desviacion
de comercio. En el caso extremo, una union que incluyera al mundo
en su totalidad no conduciria a ninguna desviacion de comercio't." En
otras palabras, cuanto mayor sea el area que se integra, mayores seran
tam bien las posibilidades de localizar la produccion en los paises don-
de los costos sean mas reducidos.
Como muchas otras tesis de la teo ria de las uniones aduaneras, 10
anterior tiene confirmaci6n en Europa, pero no en America Latina.
La propuesta, lejana ya, de crear un Mercado Corrnin Latinoamerica-
no Ie hubiera dado a este la magnitud mayor que era posible alcanzar;
las posibilidades de optimizar el uso de los recursos y de localizar la
produccion donde fuera mas eficiente fueron rigurosamente fundamen-
tadas. Ello no obstante, aquellapropuesta era irrealizable, pues el es-
quema formal estaba divorciado por completo de la realidad. La here-
rogeneidad que contribuy6 a paralizar a la ALALC hubiera sido extrema,
y el choque con los intereses nacionales hubiera sido frontal.
En la obra de Viner y otros tratadistas "se ha supuesto implicita-
mente que agrandando el area no se introducen paises con una estruc-
tura totalmente diferente de la que caracteriza a los paises participan-
tes en launion",46 hipotesis que tampoco es aplicable a America
Latina. '
, En America Latina cuantq mayor sea fa rnagnitud de la uni6n ma-
yor sera la diferencia de las estructuras nacionales, yen' raz6n de esa
., ,
4S Bela Balassa. Teorla de 10 integraclon economtca, Mexico, UTEHA, 1980, p. 39.
46 Loc. cii.- -,. . --...,- - -~ -.. . . -'------
 130
diversidad estructurallos compromisos que se asuman deberan ser dis-
tintos. Si un conjunto de paises es muy heterogeneo, los objetivos de-
benin ser m~_~i~n generales, de tal modo que los paises se comprome-
tan 5610 a lo que es posible-conseguir 'por la totalidad de-laspartes.
EI esquema de la Asociaci6n Latinoamericana de Integraci6n, suceso-
ra de la ALALC, es, obviamente, mas adecuado que el de esta, Se ha
criticado a la ALAOJ que en la practica estimula el bilateralismo, pero
hay que admitir que los acuerdos de alcance parcial, que pueden in-
cluir 5610 dos 0 muy pocos paises, corresponden con mayor exactitud
a las expectativas de los paises, La multilateralidad regional de los com-
promisos 5610 podra alcanzarse en el largo plazo, salvo algunas excep-
clones, como puede ser el caso de las preferencias arancelarias . Lo que
se ha logrado en el curso de la primera decada de existencia de la ALA-
OJ, sin embargo, ha sido practicarnente insignificante.
Si, por el contrario, el conjunto de palses es relativamente homo-
geneo, los acuerdos pueden incluir objetivos mas ambiciosos, con el
prop6sito de vincular en muy diversos pianos las economias naciona-
les, cuando ello sea posible, con 10 cual se potenciarian sus posibiIida-
des de desarrollo. Tal puede ser el caso de los convenios de integraci6n
que han suscrito Argentina y Brasil en los aiios ochenta; 0 el caso de
los paises centroamericanos. EI Acuerdo de Cartagena presenta situa-
ciones mas complejas debido, en particular, al cont raste entre la e~o- ·
nomia de Bolivia y la de otros paises como Venezuela y Colombia.
.EI caso mas complejo es el de la Caribbean Community. De acuerdo
con el principio general enunciado no deberian pertenecer a este es-
quema los paises de menor tamaiio (geografico y econ6mico), que den-
tro de la Caricom se agrupan en la Organizacion de Estados del Caribe
Oriental. Sin embargo, fuera del esquema de la Caricom esos paises
carecerian de viabilidad econ6mica, por 10 que hay que estudiar por
separado dicha instituci6n.
HETEROGENEIDAD E INTEGRACION COMERCIAL
En torno al asunto que se viene considerando cabe hacer algunas refle-
xiones adicionales. Como se sabe, la integraci6n comercial ha sido una
eleccion privilegiada.en todos los esquemas, y para ello hay razones
de peso. Un balance de la experiencia con que se cuenta revela que cuan-
_do las diferencias de desarrollo son rnuypronunciadas, la integraci6n
comercial tiene para los paises grandes un significado distinto, una im-
131
portancia menor que para los paises medianos y pequeiios. Para estos
ultimos la integraci6n comercial abre la posibilidad de exportar a los
paises grandes, beneficiandose del libre comercio 0 de las preferencias
-- - - arancelarias.. Las excepciones ,conf"m:narian la regia. _
Por el contrario, gracias a su mayor competitividad y a sus' me:
canismos de fomento de las exportaciones, en terrninos generales los
a
paises grandes estan en condiciones de exportar la regi6n 'ilUn 'sin
integracion cornercial . Para este grupo de paises, la liberacion del co-
mercio 0 las preferencias arancelarias adquieren gran importancia en
su comercio reciproco, pero en este caso las concesiones van asocia-
das, por 10' general, a prograrnas 0 proyectos de integracion especifi:- -
cos, como los acuerdos de cooperaci6n e integraci6n entre Argentina
y Brasil. '
Aunque las concesiones fueran extensivas a los paises de menor
tamano, como 10 fueron las de los acuerdos de complementaci6n in-
dustrial en virtud de la Resoluci6n 99 (tv) de la ALALC, en esos casos
dichos paises no estan en posibilidad de aprovecharlas, pues carecen
de la capacidad instalada para el efecto 0 la que tienen es insuficiente
para competir con empresas de gran escala , por 10 cornun transna-
cionales.
Si los convenios de integraci6n tienen como pieza central el 1i-
bre comercio, las diferencias muy pronunciadas de desarrollo eco-
nornico se acentuaran en el curso de los aiios. Por supuesto, esa mayor
diferenciaci6n habria tenido lugar aun sin integracion, perc probable-
mente seria mayor en ausencia de esta, pues en tal casoIos paises
de menor desarrollo habrian carecido de las opciones que pone, a su
alcance.
Cuando los paises que se integran tienen grandes diferencias de de-
sarrollo entre si, la integraci6n comercial no debe tener un objetivo cen-
tral, pues, en caso contrario, los resultados seran inevitablemente muy
asimetricos. LaS oportunidades de obtener de la integracion beneficios
mas sirnetricos son rnayores en acuerdos que otorguen priori dad a la
infraestructura, el desarrollo energetico, la explotacion de recursos na-
turales, la integraci6n de servicios, etcetera. .'. -t •
. En una integraci6n que tenga areas prioritarias como las apunta-
das es mucho mas facil conseguir una definicion del interes reciproco
por eI
~
y de la ventaja rnutua. La integraci6n cornercial, contrario, es
el espacio privilegiado de la competencia y de la logica empresarial.
. En la integraci6n fisica lospararnetros son objetivos; en la integracion
- '-. -------.- comercial prevalece una subjetividad agresiva. '-
,''''''; ""T '''''r.~'
I
 132
LA CUEST16N DEL INTERES NACIONAL Y REGIONAL:
UNA INTRODUCCl6N
- -En lateoria neoclasica de las uniones aduaneras el objetivo supremo
es maximizar el bienestar, objetivo que se alcanza mediante la integra-
ci6n mundial, Por definicion , las categorias de nacionalismoe interes
nacional quedan excluidas. Aun antes de alcanzarse la integracion mun-
dial ambos conceptos carecen de relevanciapara la teoria, pues de acuer-
do con esta los miembros de la union actuan racionalmente y, en con-
secuencia, no rivalizan entre sf sino se especializan en funci6n de sus
costos comparativos.
De manera semejante, las teorias del desarrollo econornico, en par-
ticular en su aplicacion a la integracion regional, no han abierto un
espacio para el tratamiento del nacionalismo y el interes nacional. Se
da por sentado que ambos conceptos son de caracter politico (propios
de otra ciencia). Queda sobrentendido que las decisiones a tomar tie-
nen el fin ultimo de maximizar el interes nacional. Por tanto, sierido
el desarrollo la racionalidad sustantiva de la integracion , el comporta-
miento racional de los actores sociales para alcanzarlo esta implicito.
La decision de integrarse es equivalente a la de desarrollarse. EI de-
sarrollo regional viene a ser entonces el resultado cualitativamente dis-
tinto y superior de Ia suma de los intereses nacionales.
Se trata de un aspecto crucial de los procesos de integracion. An-
tes que excluir el interes nacional y el nacionalismo como categorias
analiticas, la teoria de la integracion deberia incorporarlas explicita-
mente, asi como precisar muy bien su usa, pues en Iii experiencia de
integracion de America Latina y el Caribe a menudo resulta diflcil dis-
cernir cuando se traia del interes nacional propiamente dicho y cuan-
do este se expresa como nacionalismo. El interes nacional puede com-
patibilizarse con los intereses de las otras partes de Ia regf6n que se
integra. EI nacionalismo no : ' " ,
" En forma preliminar se haran enseguida algunas consideraciones
sabre el lema. Desde un punta de vista te6rico la integracion regional
debe conciliar en su seno los intereses nacionalesde los paises partici-
pantes, 10 que unicamente puede ser un resultado, no un punto depar-
tida . S610 al cabo de los anos puede esperarse que la integracion propi-
cie el surgimiento d,e un nuevo interes en el que encuentren expresion
los de cada pais; ernpero , para ello 'debe' de serevidente a cada uno
que su potencial particular requiere conjugarse con el de los demas pa- '
- - ra realizatse -plenamenie:" --' -, "''''''',,''77 -, CC ' p - ' f " c.
133
No debe Ilevarse demasiado lejos el planteamiento anterior. En la
practica, si se idealiza el interes regional puede perderse de vista que,
en mas de un caso, antes que pretender subordinar el interes nacional,
por juzgarsele de menor entidad.xleberespetarsele yatenderlode rna- .~­
nera que su relacion con los intereses de los demas paises no sea con-
flictiva. " ','
La hipotesis principal de 10 anterior es que el proceso de integra-
cion econornica debe Ilevarse de tal manera que permita la evoluci6n
de los intereses nacionales originales hasta su culminaci6n en un inte-
res regional que sea la expresion de todos los paises 0 sectores partici-
pantes,
Desde el punto de vista teorico el interes regional constituye una
forma superior de realizarse los intereses nacionales , puesto que la in-
tegracion de la econornia optimiza el uso del potencial de cada pais.
Aunque de inmediato esto no fuera evidente para un pais determina-
do , a la larga este comprobaria que la concrecion de sus oportunida-
des se habria hecho posible gracias a la integracion nacional.
En la practica, sin embargo, no es posible operar el transite inrne-
diato de los intereses nacionales hacia una forma superior que los en-
globe, pues la pro pia integracion tampoco se perfecciona de la noche
a la manana y, en consecuencia, puede no contar con laspoliticas-y
los medios para promover el desarrollo general que se espera. Tal pue-
de ser el caso, por ejemplo, de un pais con rezago industrial que ve
cerrarse lasoportunidades de inversion debido a que la industria de
otro pais invade su mercado en el marco de la libre competencia . Es
evidente que al pais en desventaja debe darsele la proteccion y el apo -
yo necesarios para que pueda desarrollar sus capacidades, de tal modo
que en definitiva, por una parte, puedan satisfacerse sus aspiraciones
legitimas y, por otra, las medidas tomadas no redunden en una perdi-
da de eficiencia economica regional, sino todo 10 contrario. AI menos
en el mediano plazo . .
De la integracion centro americana se ha dicho que " tanto en cir-
culos gubernamentales como en el sector privado, algunas personas con-
cibieron el Mercado Cornua como un simple apendice del aparato pro-
ductivo nacional. .. ",47 En relacion con el Acuerdo de Cartagena,
Alicia Puyana opina que el estancamiento de la integracion andina no
47 SIECA. Bases y propuestas para e/ perfeccionamientoyla reestructuracton del
Mercado Comtin Centroamericano, Buenos Aires, Intitutoparala Integraci6n de Arne-
rica Latina,-1973 . ~- - - - -~ - -- -
134
fue una consecuencia de la polarizacionpolitica, sino "pareceria mas
aceptable adscribir las crisis aI nacionalismo. Recordemo s que cada pais
se integra buscando su mayor desarrollo, a tal punta que el crecimien-
to del conjunto nunca fueuna prioridad nacional."48 .... _ . . . .-
Lo que se indica en el parrafo anterior es cierto 5610 en parte; ni
fueron 5610 unas personas las que vieron en el Mercado Cornun Cen-
troamericano un apendice del aparato productivo nacionaI, ni parece
ser el nacionalismo el argumento explicativo de la crisis del Grupo An-
us
Cualquiera que sea la situacion, en las numerosas variantes que
pueden presentarse, el interes nacional y eI nacionalismo son formas
de expresi6n politica de los intereses econornicos 0 de los intereses 50-
ciales y culturales de una colectividad; es el Estado el que los tradnce
en las relaciones con otros paises. EI interes nacional no es necesaria-
mente conflictivo. EI nacionalismo si 10 es.

li'lC'~;~Y\~ ~
dino, aunque estuvo presente en mas de un caso .
En primer lugar, hay que diferenciar claramente 10 que es el inte- -f
res nacional y 10que generalmente se presenta como tal, que en no po-
cas ocasiones es solamente el interes de algunos segrnentos de las elites
tv + 0 vvv- tY: C-
estrategicas, "Para que el concepto 'interes nacional' tenga validez po- SJ.. l.-~-p \-t
Utica, los intereses concretos tienen que ser tornados en cuenta y, por
tanto, formar parte intrinseca del analisis" .49
En segundo lugar, la cautela de los intereses de esos segmentos no l Cv\ !J tLe. 1 0
con stituye necesariamente una expresi6n de nacion alismo . La decisi6n
del gobierno peruano de apoyar la integraci6n andina al tener conoci-
miento del hallazgo de hidrocarburos en Ecuador, pais con el que se
+ oYVlA~ .
tienen conflictos territoriales, es propiamente un acto nacionalista . No
10es Ia resistencia de los empresarios andinos a la armonizaci6n de las
politicas econ6micas en un plazo determinado (probablemente corto),
Vistas en su conjunto las circunstancias de la integraci6n andina, esa
resistencia puede tener justificaci6n por todo un periodo.
Otro aspecto de la cnesti6n es distinguir en cad a caso cuando se
trata de un interes nacional real y cuando es 5610 supuestamente nacio-
nal. EI caso extremo es el de las empresas transnacionales, que cuando
son afectados los intereses de las sub sidiarias los defienden en nombre
del interes nacionaI, muchas veces con el apoyo de empresarios nacio-
nales, por identificaci6n ideol6gica 0 de intereses comerciales. A me-
nudo 10 que se present a como interes nacional por un gobierno es ex-
c1usivamente el interes de inversionistas privados, en cuyo caso dicha
actitud esta determinada por la posici6n de poder de los sectores que
participan en la integraci6n, 0 de una porci6n de estes. •

48 Alicia Puyana. "Reflexlones sabre la integracicn latinoamericana. Fuerza y de-

bilidad del regionalismo", Estudios del Tercer Mundo, vel . 3. num . 4, Mexico, Centro
de Estudios del Terc~ Mundo, 1980, p. 72.
49 HelmutJanka. "La 'racio nalidad' de la integracion y la 'irracionalidad' de la rea-
lidad. Algunasobservaciones metodologicas", Comercio Exterior, num •.? Mexico. 1977.
~m. .