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DIREITO TRIBUTÁRIO I

2018.1

AULA 1 – ATIVIDADE
FINANCEIRA DO ESTADO E
CONCEITOS BÁSICOS

Professor: Carlos Cesar Sousa Cintra


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1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
 A vida gregária (coletividade) reclama a manutenção interna de grupos
 Para atingir o bem comum daquelas pessoas que estão em determinado território, o Estado lança mão do
exercício de sua atividade financeira e econômica. E este bem comum envolve construir estradas, escolas,
hospitais, o que demanda dinheiro, esse ato de prestar serviço público
 PODER: faculdade que outorga a alguém a possibilidade de impor a sua vontade a outrem /
capacidade/possibilidade de agir, de produzir efeitos
 É o exercício do poder que dar origem à necessidade de haver na sociedade os meios para administrá-lo
 SOBERANIA: supremacia de poder dentro da ordem interna (princípio da subordinação) + fato de perante a
ordem externa só encontrar Estados de igual status = manifestação independente (princípio da coordenação)
 ESTADO: encarnação e personificação do poder nacional (BLUNTSCHILLI). É a sociedade politicamente
organizada, sobre uma base territorial determina e com um governo capaz de manter a ordem e promover o bem-
estar coletivo
 EDVALDO BRITO: “As necessidades humanas são essas carências e desejos que o homem tem, por ser
animado, porque ele também raciocina, porque ele também tem inteligência, acima do instinto. Portanto, como
essas carências são variadas, impõe-se a sua classificação nas seguintes espécies: necessidades individuais;
necessidades comuns; necessidades coletivas, incluindo-se, nessas últimas, a chamada necessidade pública, na
qual há um componente importante, qual seja, o da avocação, feita pelo Estado, para que ele as satisfaça, não só
por causa da natureza delas, como, também, pela natureza dele. A segurança pública é desse tipo, somente ele
pode atuar nesse campo”
 ALIOMAR BALEEIRO: “necessidade pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do
serviço público. É a intervenção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurídico, que lhe dá o colorido
inconfundível... a necessidade torna-se pública por uma decisão dos órgãos políticos”
 Assim, o Estado, para o desempenho de suas finalidades, precisa de recursos pecuniários e de disciplina na
aplicação desses recursos, exercendo, assim, uma atividade financeira, que se desdobra em três campos: a
RECEITA (obtenção) de recursos; a GESTÃO (administração de tais recursos e a conservação do patrimônio
público), e a DESPESA (emprego dos recursos no suprimento das necessidades)
 HARRISON LEITE: “A satisfação dessas necessidades, inegavelmente, implica gastos públicos, que devem ser
meticulosamente analisados e geridos através de um orçamento público. Se, porventura, a receita arrecadada não
for suficiente para custear os gastos, o Estado poderá obter empréstimos públicos, também chamados de créditos
públicos, com o fim de atingir o equilíbrio entre receitas e despesas. O conjunto que envolve esses quatro
fenômenos, quais sejam, receitas públicas, despesas públicas, orçamento público e crédito público chama-se
atividade financeira do Estado”
 JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES: “A atividade financeira consiste, em síntese, na criação, obtenção, gestão e
dispêndio do dinheiro público para a execução de serviços afetos ao Estado. É considerada por alguns como o
exercício de uma função meramente instrumental, ou de natureza adjetiva (atividade-meio), distinta das atividades
substantivas do Estado, que visam diretamente a satisfação de certas necessidades sociais, tais como educação,
saúde, construção de obras públicas, estradas etc. (atividades-fins)”
 Para viabilizar o custeio das despesas decorrentes da prestação de serviços públicos e os investimentos
solicitados pela implantação de infra-estrutura necessária ao desenvolvimento da sociedade, os governos contam
com apenas cinco fontes de recursos: 1 – extorsões a outros povos ou doações voluntárias; 2 – rendimentos
produzidos pelos bens públicos ou pelas empresas estatais; 3 – emissão de moeda; 4 – empréstimos; e 5 –
instituição e cobrança de tributos e penalidades. Tais fontes de recursos são chamadas de INGRESSOS
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PÚBLICOS (ou ENTRADAS), que correspondem a todas as quantias recebidas pelo governo, ainda que em caráter
transitório, enquanto que a RECEITA PÚBLICA é composta somente pelos ingressos que são recebidos em caráter
definitivo, representando legítimo acréscimo ao patrimônio público
 ALIOMAR BALEEIRO: “Para auferir o dinheiro necessário à despesa pública, os governos, pelo tempo afora,
socorrem-se de uns poucos meios universais: a)realizam extorsões sobre outros povos ou deles recebem doações
voluntárias; b) recolhem as rendas produzidas pelos bens e empresas do Estado; c) exigem coativamente tributos
ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel. Todos os processos
de financiamento do Estado se enquadram nestes cinco meios conhecidos há séculos. Essas fontes de recursos
oferecem méritos desiguais e assumem importância maior ou menor,conforme a época e as contingências”
 A atividade financeira do Estado para a consecução da sua finalidade, qual seja, a realização do bem comum, é
feita basicamente de duas formas: 1) por meio da exploração do patrimônio do Estado, ou; 2) por meio da
exploração do patrimônio do particular
 As RECEITAS PÚBLICAS decorrem das entradas (ou ingressos) de recursos nos cofres públicos. Há,
portanto, as RECEITAS ORIGINÁRIAS e RECEITAS DERIVADAS, cuja diferença principal reside na utilização
ou não das prerrogativas de Direito Público, e não nos pólos da respectiva relação jurídica
 Desse modo, a Ciência das Finanças classifica as fontes de recursos do Estado como originárias – ou de
economia privada, e derivadas – ou de economia pública
 ALIOMAR BALEEIRO: “O primeiro grupo compreende as rendas provenientes dos bens e empresas comerciais
ou industriais do Estado, que os explora à semelhança de particulares, sem exercer os seus poderes de autoridade,
nem imprimir coercitividade à exigência de pagamentos ou à utilização dos serviços que os justificam, embora, não
raro, os institua em monopólios. No segundo grupo – receitas derivadas, caracterizadas pelo constrangimento legal
para sua arrecadação – contam-se os tributos e as penas pecuniárias, em resumo, rendas que o Estado colhe no
setor privado, por ato de autoridade”
QUADRO SINÓTICO
RECEITAS
REGIME JURÍDICO CARACTERÍSTICA EXEMPLOS
PÚBLICAS
Originárias: originam- Predominantemente de O Estado explora seu Aluguéis e receitas de
se do patrimônio do Direito Privado. próprio patrimônio. empresas públicas e
Estado. sociedades de
econômica mista.
Derivadas: originam-se Direito Público. O Estado usa o seu Tributos, multas
do patrimônio do poder de império e (sanção por ato ilícito)
particular. obriga o particular a e reparações de
contribuir. guerra.

 As receitas classificadas doutrinariamente como originárias são aquelas decorrentes do patrimônio do Estado,
ou seja, aquelas no qual, por meio de um regime jurídico predominantemente de direito privado, o ente público
explora seu patrimônio para obter os recursos financeiros de que necessita. Exemplos: aluguéis e as receitas de
empresas públicas e sociedades de economia mista
 Outro meio de arrecadar recursos se dá com a exploração do patrimônio do particular, em que o Estado, por
meio do regime jurídico de direito público, usa o seu JUS IMPERII e obriga o particular a contribuir com os cofres
públicos, independentemente de sua vontade, seja por meio do pagamento de tributos ou multas. Essas são tidas
por receitas derivadas
 A partir do modelo de “Estado mínimo”, as receitas originárias, paulatinamente, foram perdendo importância, o
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que importou grande crescimento da arr ecadação estatal por meio precipuamente das receitas derivadas. A
excepcionalidade da exploração de atividade econômica por parte do Estado é decorrente de previsão
constitucional expressa (art. 173 da CF/88)
 Logo, o tributo é a principal (e não única) fonte de arrecadação de dinheiro pelo Estado
 HARRISON LEITE: “A necessidade de arrecadação maior ou menor oscila com o tamanho (número de
atribuições assumidas pelo Estado, que só poderão ser satisfeitas com a arrecadação de recursos públicos) do
Estado, a justificar maior ou menor tributação”
 LEANDRO PAULSEN: “A tributação, no Estado de Direito Democrático, constitui instrumento da sociedade. É
através das receitas tributárias que são viabilizadas a manutenção da estrutura política e administrativa do Estado e
as ações de governo. Mas a tributação arbitrária ou excessiva pode, por si própria, ter efeitos perversos”

2. O DIREITO TRIBUTÁRIO
 O sistema jurídico, ainda que a doutrina o divida para fins didáticos, deve ser entendido como uma unidade,
tendo em vista que as leis se acham vinculadas por critérios de hierarquia e relações de coordenação, não
existindo de forma isolada.
 ALFREDO AUGUSTO BECKER: “A autonomia de qualquer ramo do direito positivo é sempre e unicamente
didática para, investigando-se os efeitos jurídicos resultantes da incidência de determinado número de regras
jurídicas, descobrir a concatenação lógica que as reúne num grupo orgânico e que une este grupo à totalidade do
sistema jurídico”
 DIREITO FINANCEIRO: ramo do direito público que disciplina as finanças do Estado em sua estreita relação
com a sua atividade financeira. É, pois, o conjunto de normas (regras e princípios) que regula a atividade financeira
do Estado, compreendida esta como receita, despesa, orçamento e crédito públicos.
 Na CF/88, relativamente ao direito financeiro, além de outros artigos que cuidam dos empréstimos públicos,
financiamento dos direitos fundamentais, discriminação de despesas públicas entre as diferentes esferas de
governo, princípios constitucionais, responsabilidade pelos gastos públicos, precatórios e parâmetros para a
concessão de incentivos financeiros, podemos aludir aos seguintes dispositivos: art. 24, inciso I (sistematização das
normas) e arts. 163 a 169 (alusivo às finanças públicas)
 O direito financeiro mantém estreita relação com a ciência das finanças, atividade pré-normativa que alcança os
âmbitos econômico, social, político ou estatístico, servindo-lhe de norte no sentido de estabelecer as regras que
regerão a atividade financeira do Estado
 O DIREITO TRIBUTÁRIO deve ser entendido como o conjunto de normas (regras e princípios) de hierarquia
variada, que, inseridas no sistema jurídico, direta ou indiretamente tratam da instituição, arrecadação e
fiscalização de tributos. Vê-se que este “ramo” do direito público (um dos titulares do direito normatizado é o
Estado + supremacia do interesse público + indisponibilidade do interesse público + suas normas são cogentes,
formando-se a relação jurídico-tributária independentemente da vontade do contribuinte) ocupa-se somente com
uma parte desta receita, qual seja, a receita tributária, a demonstrar maior amplitude do direito financeiro
 MARCO AURÉLIO GRECO: “O Direito Tributário é, talvez, o único ramo do Direito com data de nascimento
definida. Embora, antes disso, existam estudos sobre tributação, especialmente no âmbito da Ciência das finanças,
pode-se dizer que foi com a edição da Lei Tributária Alemã de 1919 que o Direito Tributário começou a ganhar uma
conformação jurídica mais sistematizada. Embora o tributo, em si, seja figura conhecida pela experiência ocidental
há muitos séculos, só no século XX seu estudo ganhou uma disciplina abrangente, coordenada e com a formulação
de princípios e conceitos básicos que o separam da Ciência das finanças, do Direito Financeiro e do Administrativo”

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 Vale registrar que o direito tributário mantém íntima relação com outras áreas do direito, sendo denominado
por isso de “direito de superposição”. A esse respeito, PAULO DE BARROS CARVALHO: “Tomemos o exemplo da
regra-matriz de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), de competência dos Municípios. A
hipótese normativa, em palavras genéricas, é ser proprietário, ter o domínio útil ou a posse de bem imóvel, no
perímetro urbano do Município, num dia determinado do exercício. O assunto é eminentemente tributário. E o
analista inicia suas indagações com o fito de bem apreender a descrição legal. Ser proprietário é conceito
desenvolvido pelo Direito Civil. A posse também é instituto versado pelos civilistas e o mesmo se diga do domínio
útil. E bem imóvel? Igualmente, é tema de Direito Civil. Até agora, estivemos investigando matéria tributária, mas
nos deparamos apenas com instituições características do Direito Civil. Prossigamos. A lei que determina o
perímetro urbano do Município é entidade cuidada e trabalhada pelos administrativistas. Então, saímos das
províncias do Direito Civil e ingressamos no espaço do Direito Administrativo. E estamos estudando Direito
Tributário... E o Município? Que é senão pessoa política de Direito Constitucional interno? Ora, deixemos o Direito
Administrativo e penetremos nas quadras do Direito Constitucional. Mas não procuramos saber de uma realidade
jurídico-tributária? Sim. É que o direito é uno, tecido por normas que falam do comportamento social, nos mais
diferentes setores de atividade e distribuídas em vários escalões hierárquicos. Intolerável desconsiderá-lo como tal”

3. SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO


 Sistema:
→ Partes (repertório) + relações (estruturas) entre si
 Conjunto de elementos segundo uma perspectiva comum
 Sistema jurídico: plexo de normas jurídicas válidas relacionadas entre si segundo um princípio unificador
(coordenação / subordinação hierárquica). Ordem jurídica = sistema de NJ’s (Kelsen)
 ROQUE CARRAZZA: “Sistema, pois, é a reunião ordenada das várias partes que formam um todo, de tal sorte
que elas se sustentam mutuamente e as últimas explicam-se pelas primeiras”
 GERALDO ATALIBA: “Em matéria tributária tudo foi feito pelo constituinte, que afeiçoou integralmente o sistema,
entregando-o pronto e acabado ao legislador ordinário, a quem cabe somente obedecê-lo, em nada podendo
contribuir para plasmá-lo”
 PAULO DE BARROS CARVALHO: “Surpreendido no seu significado de base, o sistema aparece como o objeto
formado de porções que se vinculam debaixo de um princípio unitário ou como a composição de partes orientadas
por um vetor comum. Onde houver um conjunto de elementos relacionados entre si e aglutinados perante uma
referência determinada, teremos a noção fundamental de sistema”
 Direito positivo (prescreve)  Ciência do Direito (descreve)
 A Constituição Federal dedica um capítulo reservado ao Sistema Tributário Nacional (arts. 145 a 162), onde
estão elencados os princípios que regem o sistema, as competências tributárias outorgadas às entidades políticas,
a discriminação das espécies tributárias e os limites do poder fiscal
 HUMBERTO BERGMANN ÁVILA: “O Direito Tributário brasileiro é essencialmente constitucional, não admitindo
inovações ou modificações pelas instâncias legislativas inferiores, porquanto o Constituinte pátrio valeu-se da
técnica de prescrever exaustivamente as molduras dentro das quais as Pessoas Políticas podem exercer a
tributação. Vigora, pois, entre nós um sistema rígido de competências tributárias.”. (...) “o Sistema Tributário
Nacional, do artigo 145 ao artigo 162, estabelece regras que delimitam constitucionalmente o poder que cada ente
político possui, não deixando, como sói acontecer em outros sistemas jurídicos, liberdade ao legislador para alterar
os fatos que podem ou que não podem ser objeto de tributação”
 Sistema Tributário Nacional

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 Conjunto de NJ’s (regras e princípios) sobre matéria tributaria
 Primórdios: EC 18/65
 Classificações: a) históricos e racionais; b) rígidos e flexíveis
→ Características: minúcia / exaustividade no delineamento das competências tributárias + garantias dos
contribuintes
→ ALCIDES JORGE COSTA: “As relações que o Estado, no uso do seu poder de soberania, pode ter com
o patrimônio dos particulares, estão nitidamente delimitadas pela Constituição. Além, naturalmente, de
relações patrimoniais em que o Estado celebra contrato, em pé de igualdade, com particulares, o Poder
Público apenas pode cobrar tributos, efetuar requisições civis e militares em tempo de guerra e efetuar
desapropriações, por necessidade ou utilidade pública, por interesse social, mediante prévia e justa
indenização em dinheiro. Não é, pois, exato que, em matéria de relações patrimoniais, o Estado possa
obrigar qualquer pessoa a celebrar contratos apenas porque pode cobrar-lhe tributos. Nesse campo, o mais
e o menos estão regulados de modo que não é exato dizer que se o Estado pode o mais, também pode o
menos.”
 DIOGO FERRAZ LEMOS TAVARES: “...o Sistema Constitucional Tributário do Brasil comporta normas que tanto
privilegiam os direitos dos particulares, como também preservam os interesses do Estado e da sociedade como um
todo... [...] ... na moderna fundamentação do Direito Tributário, ganham relevância os valores (justiça, segurança,
igualdade, solidariedade e liberdade), os princípios deles corolários e os direito Fundamentais, cuja interação passa
a ditar os rumos da tributação; [...] ... o interesse público no Direito Tributário não é arrecadatório, pois não se
confunde com o interesse do Estado... o interesse público no Direito Tributário, à luz da sua moderna
fundamentação e da noção que se tem do interesse maior do Direito, é o de que a tributação se dê de uma forma
que observe as normas constitucionais, respeitando-as e promovendo o seu respeito por toda a sociedade; esta
concepção deve nortear toda e qualquer aplicação que se dê ao Direito Tributário, a fim de que a tributação alcance
a sua real finalidade, que é a de contribuir à mencionada pacificação social por meio da imposição de exações que
sejam justas, respeitem os direitos individuais do contribuinte e propiciem o custeio e a manten ça das atividades
estatais necessárias ao desenvolvimento da coletividade”
 ATENÇÃO: O ADCT, art. 34, § 5º, garantiu a recepção da legislação vigente por ocasião do advento da Carta de
1988 no que não fosse incompatível com o novo sistema tributário nacional e com a nova legislação
infraconstitucional, ao mesmo tempo em que o art. 25, I, do ADCT revogou, a partir de 180 dias da promulga ção da
Constituição, todos os dispositivos legais que atribuíam ou delegavam ao Executivo atuação normativa de
competência do Congresso Nacional

4. LEI COMPLEMENTAR TRIBUTÁRIA


 Previsão constitucional (lei complementar):
“Art. 59 - O processo legislativo compreende a elaboração de: (...)II - leis complementares; (...)
Parágrafo único - Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e
consolidação das leis.”
(...)
“Art. 69 - As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.”

 Pressupostos da lei complementar:


→ Formal (art. 69, CF)
→ Material
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OBSERVAÇÕES: 1) Rejeição de matéria (art. 67, CF); 2) Lei complementar x Lei ordinária (hierarquia); 3)
Lei complementar x Matérias específicas
 A Constituição elenca, expressamente, as matérias cuja disciplina se dará em caráter complementar à
Constituição, através de veículo legislativo próprio, que exige quorum qualificado, a lei complementar
 “Não se presume a necessidade de edição de lei complementar, pois esta é somente exigível nos casos
expressamente previstos na Constituição” (STF, Plenário, ADIn 2.010-2/DF, Min. Celso de Mello, set/99, DJ
12.04.2002, p. 51)
 Lei complementar tributária
→ Dispositivos constitucionais (numerus apertus): arts. 146, 148, 150, VI, “c”, 154, I, 155, §1º, III,
155, §2º, XII, 156, III, 156, §3º
→ Art. 146, I (Conflitos de Competência)
 Em tese não pode haver conflito de competência (rigorosa delimitação constitucional das
áreas de atuação dos entes tributantes)
 ROQUE CARRAZZA:“... os conflitos de competência em matéria tributária logicamente não
existem e nem podem existir. A rígida divisão de competências tributárias, levada a efeito pela
Lei das Leis, sumariamente afastou-os... em verdade, o impropriamente denominado ‘conflito
de competência’ é provocado: I por uma lei tributária inconstitucional; II por uma pretensão
administrativa ilegal (ou inconstitucional) da pessoa tributante; e III por uma insurg ência do
apontado sujeito passivo, que vai ao Judiciário para tentar demonstrar que: a) a lei que criou,
in abstracto, o tributo é inconstitucional; b) o fato por ele praticado não é imponível; e c) o fato
por ele praticado subsumiu-se à hipótese de incidência de tributo que, nos termos da
Constituição, pertence a pessoa diversa daquela que dele o quer exigir”
 WALMIR LUIZ BECKER:“... se está em face de situação típica de bitributação, fenômeno
tributário que ocorre quando duas entidades tributantes, União Federal e Municípios, no caso,
se arvoram no direito de exigir tributos sobre um único e idêntico fato gerador. [...] Ora,
havendo bitributação, há conflito de competências..”
 Prevenção de litígios entre pessoas políticas
 Invasão de competências (ISS x ICMS, ad exemplum)  Judiciário ou Legislativo (fórmula
constitucional)

→ Art. 146, II (Limitações ao poder de tributar)


 ALIOMAR BALEEIRO:“A Lei Complementar não cria limitações que já não existam na
constituição, não restringe nem dilata o campo limitado. Completa e esclarece as disposições
relativas à limitação, facilitando sua execução de acordo com os fins que inspiraram o
legislador constituinte”
 Impossibilidade de ampliação / restrição
 ROQUE CARRAZZA: ““... às ‘normas gerais em matéria de legislação tributária’ cabe, tão-
somente, desdobrar os comandos constitucionais pertinentes, que, de onde em onde, se
apresentam embaciados (pelo menos aos olhos leigos) Acresce notar, com Rubens Gomes
de Sousa, que tais normas gerais só poderão ‘regular aquelas (limitações) que a Constituição
autoriza sejam reguladas’. De fato, só alguém muito afoito há de pretender que esta lei
complementar regule o alcance do princípio federativo, do princípio republicano, do princípio
da anterioridade, do princípio da legalidade... Não: apenas quando a Constituição, expressa
ou implicitamente, exige tal lei complementar é que ela poderá validamente vir à luz”

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 Evitar “paralisia” constitucional

→ Art. 146, III (Normas Gerais de Direito Tributário)


 Discussão em torno do alcance das “normas gerais”
 LEANDRO PAULSEN:“Na Constituição vigente, é o art. 146, III, que atribui à lei
complementar o estabelecimento de normas gerais em matéria de legislação tributária,
trazendo, em suas alíneas a, b e c, rol exemplificativo das matérias que deve tratar. (...) ...
apesar de a Constituição de 1988 ter procurado detalhar o alcance da expressão,
enumerando, exemplificativamente, institutos abrangidos pelas normas gerais, até hoje se
discute acerca do seu conteúdo, basta ver as últimas edições das obras tradicionais dos mais
conceituados tributaristas. O saudoso RUBENS GOMES DE SOUSA, que compôs a
Comissão que elaborou o projeto do Código Tributário Nacional, em debates realizados com
PAULO DE BARROS CARVALHO e GERALDO ATALIBA após a sua promulgação,
publicados sob o título Comentários ao Código Tributário Nacional (Parte Geral), vol. I. RT,
confessou que, quando da encomenda legislativa, em 1954, o que a Comissão tinha por
base, para delimitar o trabalho a ser realizado, era a referência, feita pela Constituição de
1946, à competência da União para editar ‘normas gerais de direito financeiro’. E
acrescentou: ‘O primeiro problema com que se defrontou a Comissão, portanto, foi elaborar,
ainda que para uso próprio, um conceito de normas gerais.’ Revelou, ainda, que a introdução
da expressão ‘normas gerais’ na Constituição era atribuída ao então Deputado ALIOMAR
BALEEIRO, razão porque consultou-o acerca do seu alcance, tendo obtido de Aliomar a
declaração de que tal expressão decorrera de um compromisso político, de uma acomodação
necessária para a aprovação da atribuição de competência à União para legislar sobre direito
tributário, competência esta que pretendia,inicialmente, fosse ampla e sem a limitação
contida no conceito de normas gerais, bastando que tivesse a feição de uma lei nacional
endereçada ao legislador ordinário das três esferas tributantes. Diante da resistência política,
entretanto, ocorreu-lhe introduzir a expressão ‘normas gerais’, o que teve sucesso, mas em
termos que o próprio Aliomar não elaborara ou raciocinara juridicamente (p. 4/6). Ressaltou,
ainda, RUBENS GOMES DE SOUSA: ‘... a partir dessa política, juridicamente espúria, nós
tivemos uma enorme produção bibliográfica, que até hoje continua a respeito do que sejam
normas gerais. Diante da impossibilidade de formular-se, em termos de conceito, uma
definição de ‘normas gerais’, decidiu então a Comissão analisar cada hipótese que se
apresentasse como objeto de legislação, e ao juízo de cada um e da maioria de seus
membros, ver se a mesma se encaixava no contexto. Solução obviamente prática, mas sem
nenhum valor científico, porquanto a análise, caso por caso, era impossível, desde que não
tivesse previamente escolhido um módulo, dentro do qual a análise posterior de cada caso
pudesse determinar se ele entrava ou não no módulo. Não era solução alguma. Era,
simplesmente, uma maneira, não de superar uma dificuldade, mas de contorná-la e seguir
em frente, porque, caso contrário, nós não teríamos o nosso trabalho e estaríamos discutindo
até hoje’”
 JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES:Como essa lei complementar dispõe sobre normas no
sentido subjetivo de sua aplicação à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios, pode ser
considerada lei nacional e não simplesmente federal, pelo seu âmbito pessoal de validade. É,
assim, lei subjetivamente nacional. [...] Normas gerais de direito tributário são sobrenormas;
normas que condicionam parcialmente o conteúdo de outras normas – as leis ordinárias dos
tributos instituídos pelas pessoas constitucionais”
 Autonomia dos entes tributantes (art. 24, §2º e 3º, CF/88)  Princípio federativo
 Posição do STF
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 Vantagem: evitar desarmonias (“caos tributário”)
 “A observância de normas gerais em matéria tributária é imperativo de segurança jurídica, na
medida em que é necessário assegurar tratamento centralizado a alguns temas para que seja
possível estabilizar legitimamente expectativas. Neste contexto, ‘gerais’ não significa
‘genéricas’, mas sim ‘aptas a vincular todos os entes federados e os administrados’.” (STF, 2ª
T., RE 433352 AgR, Rel. Min.JOAQUIM BARBOSA, abr/2010)
 O CTN e a CF/88

 As normas gerais do direito tributário encontram-se na Lei n o 5.172, datada de 25 de outubro


de 1966, conhecida como Código Tributário Nacional, e são aplicáveis a todas as entidades
políticas, sem prejuízo das inúmeras leis complementares e ordinárias editadas pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios
 ATENÇÃO: art. 146, p.único (SIMPLES NACIONAL – regime simplificado de tributação) + art. 146-A
(prevenção de desequilíbrios da concorrência), ambos da CF/88
 LEANDRO PAULSEN: “Cabe à lei complementar, nos termos deste artigo: dispor sobre os conflitos de
competência (inciso I), regular as limitações constitucionais ao poder de tributar (inciso II), estabelecer normas
gerais em matéria tributária (inciso III) e prevenir desequilíbrios de concorrência”
 O Código Tributário Nacional é uma lei ordinária, publicada sob a vigência da Constituição Federal de 1946,
portanto, quando ainda não havia a previsão de lei complementar
 “De há muito se firmou a jurisprudência desta Corte no sentido de que só é exigível lei complementar quando a
Constituição expressamente a ela faz alusão com referência a determinada matéria, o que implica dizer que quando
a Carta Magna alude genericamente a ‘lei’ para estabelecer princípio de reserva legal, essa expressão compreende
tanto a legislação ordinária, nas suas diferentes modalidades, quanto a legislação complementar.” (STF, Plenário,
ADIn 2.028, Min. Moreira Alves, nov/99, DJU de 16.06.2000, p. 30)
 LEANDRO PAULSEN: “As leis buscam seu suporte de validade diretamente na Constituição Federal. Se a
Constituição não exige lei complementar, tem-se que a lei ordinária pode validamente dispor sobre a matéria, não
sendo pertinente qualquer comparação com o veículo legislativo anteriormente utilizado. Não é o equivocado e
desnecessário tratamento de certa matéria em lei complementar que vai colocá-la, daí para diante, sob reserva de
lei complementar, pois a própria Constituição é que estabelece o que lhe será complementar (“... 2. O conteúdo da
lei complementar não é arbitrário, mas a própria Lei Maior prevê as hipóteses em que a disciplina se dará por essa
via legislativa. [...] (STF, Plenário, AR 1.264/RJ, Min. Néri da Silveira, abr/02)”). A ideia de hierarquia entre lei
complementar e lei ordinária, pois, é relativa. A lei ordinária simplesmente não pode afrontar lei complementar nas
matérias a esta reservadas, pois não constituirá, nesse caso, veículo legislativo apto a inovar na ordem jurídica
quanto àqueles pontos. O STJ, é verdade, na esteira da orientação esposada por Hugo de Brito Machado, vinha
entendendo, ao abordar a revogação de dispositivos da LC nº 70/91 pela Lei 9.430/96, no sentido da existência de
hierarquia entre ambas, afirmando que lei ordinária não poderia revogar lei complementar, seja qual fosse a matéria
nesta tratada. Mas tal posição jamais foi acatada pelo STF. Pelo contrário, o STF sempre destacou a inexistência
de hierarquia. A orientação pela inexistência de hierarquia formal e pela validade da revogação da isenção
anteriormente concedida pela LC 70/91 pela Lei 9.430/96 consolidou-se no julgamento do RE 377.457/PR, rel. Min.
Gilmar Mendes, 17.9.2008”
 REGINA HELENA COSTA: “não existe uma hierarquia necessária entre a lei complementar e a lei ordinária,
porquanto ambas, em regra, retiram seu fundamento de validade diretamente da Lei Maior. Falamos em hierarquia
necessária porque eventualmente ela pode se verificar. É o que ocorre na hipótese de a lei ordinária encontrar seu
fundamento de validade também na lei complementar. Nesse caso, então, a lei ordinária extrairá seu fundamento
de validade mediatamente da Constituição e imediatamente da lei complementar”

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