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Federação Catarinense de Municípios - FECAM

Escola de Gestão Pública Municipal – EGEM


Associação dos Municípios do Médio Vale do Itajaí - AMMVI

CURSO: APERFEIÇOAMENTO EM LICITAÇÕES E


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
DISCIPLINA: OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

2º Etapa – 18 e 19/05/2012

Módulo II
 Orçamento
 Licitação e contrato
 Execução e fiscalização

Facilitador
Engº Pedro Jorge Rocha de Oliveira

Blumenau-SC, maio/2012
Obras e Serviços de Engenharia - Módulo II: Orçamento, Licitação e contrato e Execução e fiscalização

SUMÁRIO

1 ORÇAMENTO ................................................................................................................. 4

1.1 DEFINIÇÃO DE ORÇAMENTO ....................................................................................................... 4


1.2 PLANILHA DE CUSTOS E SERVIÇOS ............................................................................................. 4
1.3 COMPOSIÇÃO DE CUSTO UNITÁRIO DE SERVIÇO........................................................................... 5
1.4 ELABORAÇÃO DE ORÇAMENTOS ................................................................................................. 5
1.5 ESTUDOS PRELIMINARES ........................................................................................................... 8
1.6 ANTEPROJETO .......................................................................................................................... 9
1.7 ESTIMATIVA DE CUSTO............................................................................................................... 9
1.8 TIPOS DE ORÇAMENTOS............................................................................................................. 9
1.9 PROPRIEDADES INERENTES AOS ORÇAMENTOS ......................................................................... 10
1.10 COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS X COMPOSIÇÃO DOS SERVIÇOS ..................................... 11
1.11 CUSTOS DIRETOS E CUSTOS INDIRETOS ................................................................................ 11
1.12 BDI E ENCARGOS SOCIAIS .................................................................................................... 12
1.13 O ORÇAMENTO E A LEI FEDERAL Nº 8.666/93 ....................................................................... 18
1.14 CRITÉRIO DE ACEITABILIDADE DE PREÇOS ............................................................................. 20
1.15 JOGO DE PLANILHA OU JOGO DE PREÇOS .............................................................................. 21
1.16 UNIDADES DE MEDIDA “VERBA”, “GLOBAL” OU PERCENTUAIS................................................... 22
1.17 ATUALIZAÇÃO DOS ORÇAMENTOS ......................................................................................... 22
1.18 PREÇOS DE MERCADO ......................................................................................................... 23
1.19 RESPONSABILIDADE TÉCNICA NOS ORÇAMENTOS .................................................................. 26
1.20 PRECISÃO DO ORÇAMENTO - OT – IBR 004/2012 ................................................................. 27
1.21 O QUE ANALISAR EM ORÇAMENTOS....................................................................................... 29
1.22 ECONOMIA DE ESCALA DA CONTRATAÇÃO ............................................................................. 31
1.23 MOBILIZAÇÃO E DESMOBILIZAÇÃO SÃO CUSTOS DIRETOS ....................................................... 31

2 LICITAÇÃO E CONTRATO .......................................................................................... 31

2.1 QUAIS PRINCÍPIOS REGEM A LICITAÇÃO? ................................................................................... 31


2.2 MODALIDADES DE LICITAÇÃO ................................................................................................... 33
2.3 EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL, POR PREÇO UNITÁRIO E INTEGRAL ........................................ 40
2.4 CONTRATAÇÃO DIRETA ............................................................................................................ 43
2.5 TIPOS DE LICITAÇÃO ................................................................................................................ 46
2.6 FORMALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ............................................................................................. 47
2.7 PUBLICAÇÃO DOS CONTRATOS E ADITIVOS ................................................................................ 48
2.8 OBRIGATORIEDADE DO TERMO DE CONTRATO ........................................................................... 48
2.9 TIPO DE LICITAÇÃO TÉCNICA E PREÇO....................................................................................... 49
2.10 EQUIPAMENTO E CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAIS NA FASE DE HABILITAÇÃO......................... 50
2.11 CRITÉRIOS DE ACEITABILIDADE DE PREÇOS ........................................................................... 51
2.12 VALOR UNITÁRIO DA PROPOSTA EXTRAPOLA O LIMITE ADMITIDO ............................................. 53
2.13 OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA – OT IBR-002/2009..................................................... 54
2.14 ANEXOS DO EDITAL PARA OBRAS .......................................................................................... 55
2.15 CONTEÚDO E EXIGÊNCIAS NOS EDITAIS ................................................................................. 56
2.16 ATRIBUIÇÕES E RESPONSABILIDADE DA COMISSÃO DE LICITAÇÕES ........................................ 61

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Obras e Serviços de Engenharia - Módulo II: Orçamento, Licitação e contrato e Execução e fiscalização

2.17 RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURÍDICA NOS PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS................ 63


2.18 ORDEM DE SERVIÇO ............................................................................................................ 64
2.19 PROFISSIONAIS INDICADOS NA LICITAÇÃO X EXECUÇÃO CONTRATUAL ..................................... 64
2.20 QUALIFICAÇÃO TÉCNICA: NÚMERO DE ATESTADOS E QUANTITATIVOS DE SERVIÇOS ................. 64
2.21 ABRANGÊNCIA DOS ATESTADOS, ÉPOCA E LOCAIS ................................................................. 65
2.22 VÍNCULO DO PROFISSIONAL COM A EMPRESA NA LICITAÇÃO ................................................... 66
2.23 COBRANÇA DE VALORES PARA FORNECIMENTO DO EDITAL ..................................................... 66
2.24 INÍCIO DE OBRAS EMERGENCIAIS SEM A ASSINATURA DO RESPECTIVO CONTRATO.................... 66
2.25 PARCELAMENTO E FRACIONAMENTO DO OBJETO ................................................................... 67
2.26 INDICAÇÃO OU EXIGÊNCIA DE MARCAS NO EDITAL .................................................................. 68
2.27 LIBERAÇÃO DA GARANTIA DE EXECUÇÃO ............................................................................... 69
2.28 PREGÃO PARA OBRAS DE ENGENHARIA ................................................................................. 69
2.29 PREGÃO PARA SERVIÇOS COMUNS DE ENGENHARIA............................................................... 71
2.30 SALÁRIOS COBRADOS NA PLANILHA E OS EFETIVAMENTE PAGOS PELA CONTRATADA................ 72
2.31 PREVISÃO CONTRATUAL DE PAGAMENTO ANTECIPADO ........................................................... 73
2.32 GARANTIAS EXIGÍVEIS NA LEI FEDERAL Nº 8.666/93 .............................................................. 74
2.33 CERTIFICAÇÃO ISO OU SEMELHANTES .................................................................................. 75
2.34 PARCELAS DE MAIOR RELEVÂNCIA TÉCNICA E DE VALOR SIGNIFICATIVO .................................. 76
2.35 PRAZO PARA SANEAMENTO DE DOCUMENTAÇÃO OU PROPOSTA ............................................. 77
2.36 QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA COM ÍNDICES USUALMENTE UTILIZADOS .................... 77
2.37 JOGO DE CRONOGRAMA ...................................................................................................... 77
2.38 QUALIFICAÇÃO TÉCNICA E AS SUBCONTRATADAS................................................................... 78
2.39 ACÓRDÃOS TCE-SC SOBRE EDITAIS.................................................................................... 79
2.40 CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE ENGENHARIA PARA CONTROLE ELETRÔNICO DE TRÂNSITO....... 80
2.41 SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO .................................................................................. 83
2.42 EDITAL DE CONCORRÊNCIA E O ENVIO AO TCE-SC (IN 05/2008) .......................................... 85
2.43 PRINCIPAIS IRREGULARIDADES NA LICITAÇÃO E NO CONTRATO ............................................... 86

3 EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO .................................................................................... 88

3.1 DIÁRIO DE OBRA OU LIVRO DE ORDEM ..................................................................................... 88


3.2 MEDIÇÃO E LAUDO/BOLETIM DE MEDIÇÃO ................................................................................ 89
3.3 PROCEDIMENTOS NA PARALISAÇÃO DE OBRA ............................................................................ 90
3.4 ADITAMENTOS CONTRATUAIS ................................................................................................... 91
3.5 REAJUSTAMENTOS ................................................................................................................ 103
3.6 REAJUSTAMENTO EM CONTRATO COM PRAZO INICIAL INFERIOR A UM ANO ................................. 105
3.7 LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO .................................................................................................... 106
3.8 RECEBIMENTO DE ETAPAS E DA OBRA.................................................................................... 112
3.9 DESIGNAÇÃO FORMAL DO FISCAL ........................................................................................... 115
3.10 ESTRUTURA DE FISCALIZAÇÃO E PESSOAL HABILITADO ........................................................ 115
3.11 FUNÇÃO DA FISCALIZAÇÃO ................................................................................................. 115
3.12 RESPONSABILIDADE TÉCNICA DE FISCALIZAÇÃO .................................................................. 117
3.13 FALSIDADE IDEOLÓGICA ..................................................................................................... 119
3.14 RESPONSABILIDADES DO CONTRATADO .............................................................................. 120
3.15 PRINCIPAIS PROBLEMAS NA EXECUÇÃO DO CONTRATO ........................................................ 124
3.16 A FUNÇÃO DO CONTROLE INTERNO .................................................................................... 125
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ................................................................................................ 147

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1 ORÇAMENTO
1.1 Definição de orçamento

Orçamento significa a avaliação do custo total de uma obra tendo como base preços dos
insumos praticados no mercado ou valores de referência e levantamentos de quantidades
de materiais e serviços obtidos a partir do conteúdo dos elementos descritos nos projetos,
memoriais e especificações, sendo inadmissíveis apropriações genéricas ou imprecisas,
bem como a inclusão de materiais e serviços sem previsão de quantidades, deverá ser
lastreado em composições de custos unitários e expresso em planilhas de custos e serviços,
referenciadas à data de sua elaboração, com o respectivo BDI.
Em outras palavras, o orçamento pode ser definido como sendo o conhecimento prévio do
valor do custo final do produto, mediante a avaliação das despesas a serem efetivadas, em
cada uma das áreas básicas de atuação.
O orçamento é o assunto mais polêmico dos elementos que constituem o projeto básico.
Deve ser elaborado com base no projeto completo, na sequência executiva apresentada no
memorial descritivo e considerar as especificações técnicas. Todos os itens apresentados
devem ser passíveis de verificação de quantitativos e de custos unitários, por isso, não
podem ser usadas unidades genéricas, tais como: verba (Vb) e global (Gb). Todavia, devem
ser utilizadas referências de conhecimento público (tabelas referenciais de custos, por ex.
Sinapi e Sicro), quando disponíveis para o objeto pretendido.
Sinteticamente, orçamento é:
 um cálculo estimado de quanto um produto ou um serviço custará.
 uma previsão de quanto deve ser gasto para que seja adquirida alguma coisa ou
executado algum serviço.
 obtido a partir da valorização monetária do produto ou serviço que se deseja adquirir
ou ofertar.
 colocar preço no produto ou serviço.
 a apresentação do custo de uma obra antes de sua realização.
 uma apresentação formal do planejamento para o futuro, em termos monetários.
O orçamento tem por base objetivos que podem ser alcançados e deve servir como
instrumento de controle, acompanhamento e de avaliação de desempenho.

1.2 Planilha de custos e serviços

A Planilha de Custos e Serviços sintetiza o orçamento e deve conter, no mínimo:


 discriminação de cada serviço, unidade de medida, quantidade, custo unitário e custo
parcial;
 custo total orçado, representado pela soma dos custos parciais de cada serviço e/ou
material; e
 nome completo do responsável técnico, seu número de registro no Crea e assinatura.

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1.3 Composição de custo unitário de serviço

Cada Composição de Custo Unitário define o valor financeiro a ser despendido na execução
do respectivo serviço e é elaborada com base em coeficientes de produtividade, de
consumo e aproveitamento de insumos e seus preços coletados no mercado, devendo
conter, no mínimo:
 discriminação de cada insumo, unidade de medida, sua incidência na realização do
serviço, preço unitário e custo parcial; e
 custo unitário total do serviço, representado pela soma dos custos parciais de cada
insumo. Para o caso de se utilizarem Composições de Custos de entidades
especializadas, a fonte de consulta deverá ser explicitada.

1.4 Elaboração de orçamentos

O orçamento preliminar, na fase de viabilidade, é um método precário de avaliação de custo,


onde o custo unitário é, na maioria dos casos, estimado empiricamente ou então resultado
dos valores médios verificados durante a execução de várias obras de igual categoria,
levadas a termo numa mesma época e região. A avaliação de custo é obtida através de
levantamento e estimativa de quantidades de materiais, equipamentos e serviços e pesquisa
de preços médios.
Estas estimativas, não obstante apresentem imprecisões, dão uma ideia aproximada do
custo da construção, sendo muito utilizadas nos pré-orçamentos de estudos de viabilidade
técnico-econômica.
A diferença entre o orçamento preliminar que poderá ser elaborado de maneira sintética e o
final ou básico, de forma analítica, é que o primeiro não possui, necessariamente, a
composição dos serviços a serem executados, só mencionando o tipo de serviço e seu
respectivo custo. Já o segundo contempla a composição dos serviços, estabelecendo quais
são os insumos necessários à realização dos mesmos, os respectivos preços unitários e
quantidades, podendo ser obtidos em publicações técnicas (revistas especializadas e TCPO
da PINI) ou tabelas de órgãos públicos e, ainda, como referência, o Sistema de Custos
previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim:
A elaboração do orçamento preliminar estimativo deverá basear-se em:
 pesquisa de preços médios vigentes no mercado local ou região de execução dos
serviços;
 estimativa de quantidade de materiais e serviços, fundamentada em índices de
consumo referentes a edificações similares.
 como o preço é estabelecido em função do custo final, é fundamental que o valor do
orçamento de custo seja o mais próximo possível do real. Esta condição, embora
necessária, não é suficiente, pois o orçamento de custo deverá também ser
convenientemente estruturado de modo a permitir que eventuais distorções nas
despesas previstas para as várias áreas, possam, em tempo hábil, ser detectadas,
reavaliadas, corrigidas, ou mesmo reformuladas.
Pode-se, assim considerar o orçamento, como sendo o documento que evidencia,
previamente, os parâmetros financeiros referentes ao custo final ou de partes de um
empreendimento; é a expressão numérica da concepção construtiva.
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São objetivos desse orçamento:
 fornecer suporte para a tomada de decisões quanto à viabilidade e alocação de
recursos na implantação de um empreendimento;
 fornecer subsídios para a escolha de soluções nos campos do projeto, obras,
suprimentos, administração e institucional;
 fornecer os elementos necessários à programação e controle financeiro da
implantação do empreendimento, possibilitando a aferição dos custos reais em relação
aos previamente previstos; e
 fornecer subsídios para reformulações e realocações de recursos.
Para orçar uma obra deve-se ter à mão todos os desenhos componentes da parte gráfica do
projeto; as especificações técnicas detalhadas e o valor dos salários e do preço dos
materiais colocados na obra. Estes elementos possibilitarão o cálculo dos custos unitários
dos diversos serviços componentes da obra.
Após a identificação dos vários serviços, de um empreendimento projetado, deverão ser
reunidos em grupos com características básicas afins. Esses agrupamentos constituirão os
chamados “grupos de serviços" e os vários serviços a eles relacionados, os "itens de
serviços".
Na elaboração das Planilhas Orçamentárias, cada serviço e suas quantidades deverão
corresponder, inequivocamente, uma especificação técnica, e uma norma de medição e
pagamento, a planilha deverá conter todos os tipos de serviço necessários à construção,
estabelecendo-se critérios de levantamento de quantidades que evitem discrepâncias
excessivas de grau de aproximação para diferentes serviços.
A avaliação das quantidades de materiais necessários à execução de uma tarefa expressa
em quantidade unitária pode ser feita com boa aproximação, no que diz respeito aos
consumos teóricos. Mas, a avaliação dos consumos reais é, entretanto, bastante complexa
dada à existência das perdas. As perdas de materiais variam bastante inclusive em função
da obra em execução e da qualificação da mão de obra empregada.
No estabelecimento da quantidade de um determinado serviço, é muito importante a fixação
da unidade a que a mesma se refere (m², m³, kg, ton., etc.).
As unidades de quantificação devem, preferencialmente, ser as mesmas usadas no
mercado e referir-se ao critério de medição adotado.
Os critérios de medição são normas que devem ser pré-estabelecidas e que definem como
medir as quantidades de um determinado serviço. Normalmente, estes critérios são fixados
levando-se em conta a maior facilidade de aferição do serviço executado.
A fase de levantamento de quantidades é bastante importante, e exige experiência e um
trabalho meticuloso de quem faz, pois a confiabilidade do orçamento depende muito dos
resultados obtidos nesta fase.
O custo dos vários materiais é obtido por consulta aos fornecedores. Esta consulta não
deverá se limitar a simples cotação do preço, mas também deve abranger as informações
sobre transporte, condições de pagamento, embalagens, valor dos impostos incidentes e
prazo de entrega.
A cotação deve se referir a uma especificação única e correspondente quantificação do
material, de maneira que todos os fornecedores possam referir suas ofertas exatamente ao

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que se pretende. É importante, que as quantidades sejam indicadas na mesma unidade.
Identificados os quantitativos e verificados os preços praticados no mercado obtém-se o
custo do empreendimento. Pode se considerar, na execução de um determinado serviço,
dois tipos de custo, o custo direto e o custo indireto.
Já, o custo unitário é o custo dos elementos que compõem uma unidade de serviço. Assim,
quando se calcula o custo unitário do concreto, deve-se ter em mente o custo da unidade de
volume deste material.
Na composição de uma unidade, considera-se primeiramente o material. Nesta
consideração é necessário diferenciar o material que fica incorporado definitivamente à obra
daquele que pode ser reaproveitado. É o caso da execução de um serviço em concreto: o
concreto fica incorporado à obra, ao passo que as formas podem ser reaproveitadas, 2 a 3
vezes, em serviços futuros. Tem-se então que o concreto deverá ser debitado integralmente
e as formas apenas de modo parcial.
O segundo elemento a ser considerado em uma composição de custo é relativo à mão de
obra utilizada, direta e indiretamente, para a execução da obra.
Os serviços das parcelas de cada etapa devem ser levantados de tal modo que possibilitem
sua composição de custos. Estes serviços deverão ser descritos e acompanhados da
quantidade de material e mão de obra necessários à sua execução.
Esta é uma parte muito importante do orçamento e que requer grande atenção por parte do
orçamentista. É necessário o estudo detalhado do projeto e das especificações, de modo
que nenhum elemento seja omitido ou considerado apenas parcialmente. O orçamento em
última análise é a soma dos preços dos diversos serviços que compõem a obra.
Quando a construção for executada por empreitada a preço global, o orçamento é o custo
de todos os serviços, acrescido de uma parcela de eventuais e de uma taxa de lucro. Estas
parcelas são calculadas, separadamente, a partir do custo total da obra e aparecem no
orçamento.
Quando a construção for executada por empreitada a preços unitários, todas as etapas
principais serão acrescidas de uma taxa de BDI. As parcelas eventuais e lucros não
aparecerão no orçamento quando a construção for executada por Administração direta ou
administração contratada: o orçamento é apenas para verificação e controle.
De maneira geral, existem no mercado diversas folhas padronizadas para o orçamento de
obras chamadas Planilha orçamentária.
A confecção da tabela nada mais é do que o grupamento racional dos serviços levantados,
considerando-se a discriminação do serviço e a sua unidade, como visto anteriormente.
Do exposto, conclui-se que a tabela básica pode prestar relevante auxílio ao orçamentista
tornando-se um elemento indispensável para toda Administração de Obras Públicas que
tenha como objetivo a racionalização e a dinamização do órgão encarregado da elaboração
do orçamento.
Sendo o orçamento uma previsão antecipada do custo de um empreendimento, as ações a
serem desenvolvidas para sua elaboração, em qualquer um dos tipos explicitados, devem
ser convenientemente planejadas. Essas ações estão subordinadas a um conjunto de
fatores intervenientes e condicionantes, que se não levados em consideração, de maneira
ordenada e disciplinada, poderão levar a distorções que invalidam o resultado obtido.

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Para que o orçamento seja decorrente de ações planejadas, é fundamental que se conheça
o que vai ser orçado, porque somente com este conhecimento será possível atender aos
requisitos exigidos.
A maior ou menor precisão que se obtém no orçamento está na dependência direta do
conhecimento, que se tem do empreendimento, já que improvisações ou suposições
poderão levar a resultados desastrosos.
Vários são os dispositivos da Lei Federal nº 8.666/93 que tratam das propostas de preço.
É determinado que “no julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os
critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e
princípios estabelecidos por esta Lei”. Da mesma forma, “não se admitirá proposta que
apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis
com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos,
ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido limites mínimos, exceto
quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para os
quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração”.
Oportuno destacar que, cabe ao órgão contratante exigir que as propostas comerciais das
empresas licitantes contemplem o mesmo nível de detalhamento dos valores, aí incluída a
composição das taxas de BDI e Encargos Sociais o que, além de facilitar a verificação das
propostas, propiciará análises de preços justas e corretas, na hipótese de ocorrer a
necessidade de alteração dos quantitativos de serviços.

1.5 Estudos preliminares

Conjunto de elementos que objetivam analisar o empreendimento sob os aspectos técnico,


ambiental, econômico, financeiro e social, caracterizando e avaliando as possíveis
alternativas para a implantação do projeto e procedendo à estimativa do custo de cada uma
delas.
Qualquer obra ou empreendimento para que possam ser adequadamente planejados,
projetados e construídos, devem obedecer a certas etapas, dentre estas, aqueles itens que,
normalmente, compõem as definições preliminares:
 viabilidade econômica, com a origem dos recursos;
 viabilidade legal (previsão no PPA e LOA e atendimento à LRF);
 definição do local (terreno) e sua regularidade documental;
 análise de eventuais desapropriações, com previsão de recursos financeiros para tal;
 análise preliminar do impacto ambiental;
 definição de prazos (projeto e execução); e
 definição da forma de execução (direta ou indireta).
A partir dessas definições político/administrativas, parte-se para os trabalhos propriamente
de engenharia e arquitetura.

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1.6 Anteprojeto

Representação técnica da opção aprovada no estudo de viabilidade, apresentado em


desenhos sumários, em número e escala suficientes para a perfeita compreensão da obra
planejada, contemplando especificações técnicas, memorial descritivo e orçamento
preliminar.
Os anteprojetos abrangem a elaboração e a representação gráfica da solução apresentadas
e aprovadas nos estudos preliminares. Apresentará a concepção da estrutura, das
instalações em geral, e de todos os componentes dos projetos de arquitetura (quando for o
caso) e de engenharia necessários ao inter-relacionamento de custos e de prazos dos
serviços e obras implicadas.

1.7 Estimativa de custo

Avaliação expedita feita com base em custos históricos, índices, gráficos, estudos de ordens
de grandeza, correlações ou comparação com projetos similares.
Elaborada na fase do projeto referente aos estudos preliminares, cujo preço é obtido pela
multiplicação da área de construção por um indicador, admitindo uma margem de erro de
30%, para o caso de edificações, podendo ser superior em outras tipologias de obras. (vide
OT - IBR 004/2012).

1.8 Tipos de orçamentos

a) Orçamento preliminar

Orçamento sintético composto pela descrição, unidade de medida, preço unitário e


quantidade dos principais serviços da obra, elaborado com base no anteprojeto de
engenharia. Pressupõe o levantamento de quantidades e requer pesquisa de preços dos
principais insumos e serviços.
Elaborado na fase do anteprojeto, cujo preço e obtido com os quantitativos de serviços
apurados no projeto ou estimados por meio de índices médios, e custos de serviços
tomados em tabelas referenciais, admitindo uma margem de erro de 15%. (vide OT - IBR
004/2012).

b) Orçamento detalhado ou analítico

O orçamento detalhado ou analítico é aquele que apresenta as composições de custos


unitários de todos os serviços, demonstrando o consumo de materiais, mão de obra,
encargos e a produtividade de equipamentos, como insumos componentes do custo do
serviço. Pode ser em relação ao preço se incluir o BDI.
É o orçamento base da licitação, elaborado na fase do Projeto básico cujo preço e obtido
com os quantitativos de serviços apurados no projeto, e custos obtidos em composições de
custos unitários com preços de insumos oriundos de tabelas referenciais ou de pesquisa de
mercado relacionados ao mercado local, levando-se em conta o local, o porte e as
peculiaridades de cada obra, admitindo uma margem de erro de 10%. (vide OT - IBR
004/2012).

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c) Orçamento detalhado ou analítico definitivo

O orçamento detalhado ou analítico definitivo é aquele que apresenta as composições de


custos unitários de todos os serviços, demonstrando o consumo de materiais, mão de obra,
encargos e a produtividade de equipamentos, como insumos componentes do custo do
serviço. Pode ser em relação ao preço se incluir o BDI, elaborado na fase do Projeto
Executivo, com base em quantitativos apurados no projeto e custos de serviços obtidos em
composições de custos unitários com preços de insumos negociados, ou seja, advindos de
cotações de preços reais feitas para a própria obra ou para outra obra similar ou, ainda,
estimados por meio de método de custo real específico, admitindo uma margem de erro de
5%. (vide OT - IBR 004/2012).

d) Orçamento sintético

É aquele que apresenta o custo unitário de cada serviço sem abertura em nível de insumos
(m² de alvenaria, m² de concreto, m² de pintura, etc.). Pode ser em relação ao preço se
incluir o BDI.

e) Orçamento real

Orçamento elaborado após a conclusão da obra, com base nos preços, consumos e
produtividades efetivamente incorridos na execução dos serviços, acrescidos do rateio das
despesas indiretas e da margem de lucro do construtor apurados contabilmente, bem como
dos tributos recolhidos pelo contratado.

f) Orçamento base

Orçamento detalhado do custo global da obra que integra o projeto básico da licitação,
fundamentado em quantitativos de serviços e em composições de custos unitários.

1.9 Propriedades inerentes aos orçamentos

a) Especificidade – Todo orçamento está intrinsecamente ligado a empresa, condições


locais (clima, relevo, vegetação, condições do solo, qualidade da mão de obra, facilidade
de acesso a matérias-primas, etc.).
b) Temporalidade - O orçamento realizado tempos atrás não é válido para hoje. Apesar da
possibilidade do reajustamento, existem flutuações de preços dos insumos, alterações
tributárias, modificações das condições do local da obra, evolução dos métodos
construtivos, bem como diferentes cenários financeiros e gerenciais.
c) Aproximação – Por basear-se em previsões, todo orçamento é aproximado. O orçamento
não tem que ser exato, porém necessita ser preciso.
d) Vinculação ao contrato – O contrato pode trazer várias obrigações ao construtor com
impacto no custo da obra, conforme se exemplifica a seguir:
 regime de execução contratual (impacta na estimativa do percentual de riscos e
contingências no BDI);
 cláusula de reajuste (impacta na estimativa de riscos e contingências e nos preços dos
insumos);

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 prazo de execução dos serviços (grande impacto no custo com mobilização e canteiro
de obras e no custo de mão de obra em virtude de pagamentos de horas-extras e
adicional noturno);
 cumprimento de requisitos de sustentabilidade ambiental;
 exigências específicas sobre segurança do trabalho; e
 outras disposições contratuais sobre o escopo dos serviços: por ex., fornecimento de
energia e água a cargo do contratante.

1.10 Composição de preços unitários x composição dos serviços

Quando se fala em composição de preços unitários significa dizer que a planilha deve
evidenciar o orçamento analítico ou detalhado, ou seja, todos os quantitativos e valores dos
serviços que compõem o objeto, que será o orçamento base da licitação.
Tanto a Administração quanto os participantes da licitação devem elaborar esse tipo de
orçamento apresentando a respectiva planilha.
Quando se fala em composição dos serviços (abertura em nível de insumos), significa dizer
que, em havendo dúvidas sobre os valores apresentados ou se um serviço é desconhecido
(não usual) pode ser exigido sim que o proponente apresente a respectiva
composição: material + mão de obra + encargos + equipamentos + produtividade, de
maneira que fique demonstrado como foi composto o valor de determinado serviço (que
envolve quase sempre material e mão de obra);
Esta última composição, necessariamente, não precisa ser exigida de todos os serviços e
nem de todos os proponentes, apenas se houver necessidade para que a Administração
possa sanar alguma dúvida.

1.11 Custos diretos e custos indiretos

1.11.1 Custos Diretos

O custo direto reflete o somatório das despesas com insumos identificáveis e


economicamente quantificáveis, que podem ser atribuídos à execução dos vários serviços.
A maioria são despesas intrínsecas e, portanto, específicas de cada um dos serviços a
serem executados, e outras, podem ser pertinentes a conjuntos de atividades, tais como:

 materiais, mão de obra, equipamentos;


 custo de administração local;
 mobilização e desmobilização;
 canteiro e acampamento.

1.11.2 Custos indiretos

Os custos indiretos abrangem o somatório dos insumos que, embora sejam identificáveis,
não são passíveis de serem economicamente quantificáveis para serem atribuídos à
execução de um determinado serviço. São despesas que devem ser rateadas entre os
vários serviços a serem executados, integram o BDI, tais como:

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 despesas financeiras;
 administração central;
 seguro;
 risco;
 garantia;
 margem (lucro);
 impostos sobre o faturamento.

1.12 BDI e encargos sociais

1.12.1 BDI – Benefício e Despesas Indiretas

O BDI é uma taxa correspondente às despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo
direto de um empreendimento (materiais, mão de obra, equipamentos), resulta no seu preço
final.
Deve ser adotado como forma de estabelecer Isonomia entre os agentes participantes dos
processos licitatórios.
Na elaboração dos orçamentos de obras, existem dois componentes que juntos determinam
o preço final de uma obra: os custos diretos e o BDI. O primeiro é determinado em função
das especificações dos materiais e das normas de execução dos serviços constantes nos
projetos, nos memoriais descritivos e no caderno de encargos. O segundo é um
componente aplicado sobre o custo direto com vistas a contemplar as despesas indiretas e
o lucro da construtora.
Existem várias metodologias para composição do BDI.
Em artigo técnico publicado na Revista TCU, Brasília, v. 32, n. 88, abr./jun./2001, de autoria
de André Luiz Mendes e Patrícia Reis Leitão Bastos, os autores concluem que o BDI deve
conter apenas gastos que contabilmente são classificados como despesas indiretas, quais
sejam: administração central, ISS, PIS, COFINS, mobilização e desmobilização, despesas
financeiras e seguros/imprevistos. Qualquer outro gasto deve ser incluído analiticamente na
planilha orçamentária como custo direto.
Já os valores pagos pela contratante a título de IRPJ e CSSL não devem ser incluídos nos
orçamentos de obras, já que estão relacionados com o desempenho financeiro da empresa
e não com a execução do serviço de construção civil que está sendo orçado.
A taxa média de BDI deve ficar em torno de 25%, verifica-se que há certa variabilidade e
que os percentuais adotados. Essas diferenças observadas entre os BDIs adotados pelos
órgãos públicos devem-se, possivelmente, ao fato da composição dos mesmos incluir itens
bastante diferenciados.
O lucro entre 7,0% e 8,5%, que integra o BDI, estaria perfeitamente adequado aos valores
atualmente praticados no mercado da construção civil.
Na elaboração dos orçamentos básicos ou planilhas de custos unitários, exigida para
lançamento de uma licitação pela Lei Federal nº 8.666/93, a administração pública, com
raras exceções, caracteriza, de forma inequívoca, os custos (sem BDI) de um determinado
12
empreendimento. Observa-se que os valores, que costumeiramente são apresentados
quando do Edital, são, na verdade, os preços, ou seja, aquele valor que a administração
imagina pagar pela futura contratação. O procedimento é equivocado, a entidade licitante
deve elaborar uma planilha de custos unitários, adicionar a esta uma previsão de BDI para
fixar o preço base da licitação.
Nos Orçamentos Básicos, a entidade licitante deverá prever um percentual de BDI para
estabelecer o preço final que pretende pagar pelo empreendimento.
As proponentes à licitação deverão apresentar, na proposta de preços, os custos dos
insumos e o BDI que a empresa pratica para determinada obra.
É importante que se estabeleça, no Edital, a exigência para que as propostas de preços
apresentem o detalhamento da composição do BDI praticado pelos participantes da
licitação.
Preço = custo diretos x BDI (cálculo chamado “por dentro”) ou
BDI = preço / custos diretos
O BDI é uma taxa fixa ou flexível, que remuneram os Benefícios esperados como
recompensa no término de alguma atividade comercial e as Despesas Indiretas inevitáveis,
não agregadas ao custo e passíveis de serem precisadas.
O BDI deve ser, ou pode ser diferenciado por obra, através de dados reais, criteriosamente
avaliados. O Índice pode variar de empresa para empresa, de acordo com eficiência na
administração de despesas indiretas e do fluxo de caixa.
A taxa do BDI depende, também, da época de realização do serviço, pois está vinculada aos
custos financeiros (a taxa de mercado é variável) e ao lucro (que em função da demanda de
mercado pelo tipo de obra, o valor desse item também pode variar).
O BDI, significa uma taxa composta segundo metodologia própria, engloba, além do lucro
(Beneficio); as despesas indiretas com administração central, despesas financeiras, ISS,
COFINS, PIS, seguros, riscos e imprevistos e mobilização e desmobilização (para obras em
locais distantes dos centros urbanos), normalmente, pode girar em torno de 25%. Salienta-
se que alguns defendem a inclusão de outros itens no BDI, p. ex. IRRF.
O BDI, portanto, é o resultado de uma operação matemática para indicar a “margem” que é
cobrada do cliente incluindo todos os custos indiretos, tributos, etc. e logicamente a sua
remuneração pela realização de um empreendimento.
O resultado dessa operação depende de uma série de variáveis entre as quais podemos
apresentar algumas mais importantes:
 tipo de obra – para cada tipo de obra tais como de edificações, rodoviárias,
saneamento, obras de arte, hidrelétricas, metrô, etc. os custos indiretos podem variar
muito de obra para obra.
 valor do contrato – dependendo do valor da obra pode definir o porte e a complexidade
do mesmo, exigindo maior ou menor aporte de infraestrutura para poder executá-la.
 prazo de execução – os custos indiretos , na sua maioria são proporcionais ao prazo
da obra, principalmente em relação aos custos com o pessoal. Se o prazo for
prorrogado mantendo a mesma estrutura o BDI ficará maior.

13
 volume de faturamento da empresa – o rateio da administração central no BDI é
função do montante das despesas da sede em relação ao volume de faturamento
global. Se esse faturamento cair, o rateio tende a ser maior.
 local de execução da obra – a distância entre a sede da empresa e o local de
execução da obra, tem um grande peso no custo indireto, principalmente em relação
ao transporte e despesas com o pessoal do quadro permanente da empresa.
Assim, obras e serviços de engenharia devem ser orçados levando-se em conta as suas
peculiaridades. Não existe um “BDI padrão”.
Entre outros fatores, a taxa do BDI, também, varia conforme:
 os itens que a compõem;
 o critério de cálculo de cada item;
 o critério de formação da própria taxa;
 o tipo, o porte (e valor) e a localização da obra ou serviço;
 o prazo e as condições de execução determinadas pela Contratante.
Como não é possível se adotar uma taxa de BDI padronizada por tipo de obra, mas pode-se
adotar uma faixa de valores aceitáveis por tipo de obra.
As normas de medição e pagamento de obras e serviços, emitidas pelas Contratantes e
anexadas aos editais de licitação, definem, caso a caso, os componentes do BDI que o
interessado deve considerar na formulação da sua proposta de preço.
O simples conhecimento do número final que exprime a taxa do BDI não permite que se
chegue a qualquer conclusão sobre o mesmo. Uma taxa “elevada” por si só não significa
preço exorbitante; nem tampouco uma taxa “baixa” pode ser interpretada como sinônimo de
preço inexequível.
Na análise de preços ofertados em licitações, a Contratante deve observar que:
 a taxa de BDI apresentada pela licitante não traduz, necessariamente, o seu real BDI;
 taxas de BDI somente são comparáveis entre si quando os seus respectivos critérios
de cálculo são conhecidos.
O BDI estimado pelo órgão licitante não deve ser considerado como absoluto, visto tratar-se
de uma estimativa que está baseada em critérios da Administração. O BDI a ser empregado
na relação contratual é aquele fornecido pela empresa vencedora do certame, visto que
esse índice é variável de empresa para empresa, de obra para obra e a vantagem da
vencedora da licitação deve advir da otimização de recursos e meios que esta se utiliza na
execução de suas obras, incluindo-se nisto a taxa de remuneração. Por certo, a metodologia
de cálculo do BDI deve ser aberta, visando à verificação dos critérios empregados, em
especial no que pertine ao cumprimento de exigências legais e inserção apenas dos
componentes pertinentes, no cálculo.
Até algum tempo diversos órgãos estabeleciam limites máximo de BDI, nos editais, para
suas obras de engenharia, tal prática não é correta. Do ponto de vista técnico de cálculo do
BDI, entretanto, observa-se na prática que é pequena a variabilidade dos componentes do
BDI (taxa de lucro, impostos, seguros, etc.), excetuando os demais custos indiretos que são
os componentes mais sensíveis quanto ao nível de complexidade da obra.

14
Por fim a mensuração real da taxa de BDI leva contratante e contratado ao atendimento de
seus objetivos individuais: o executor recebe o preço justo e acordado e o contratante o
serviço como especificado.
Por outro lado, a supressão deliberada do BDI nas obras públicas, ou sua redução para
taxas inferiores as justas leva usualmente as seguintes consequências:
 a obra foi mal orçada no orçamento estimativo inicial e os verdadeiros custos serão
superiores ao estimado.
 os serviços serão executados de forma diferente do projeto Básico e das
especificações previstas no contrato.
 a obra poderá ser abandonada.
 custo real da obra deverá ser renegociado mediante, indesejáveis, aditamentos.
Há que se considerar que na correta estimativa de preços, onde é essencial prever a
exigência, a partir dos próprios editais, da discriminação dos itens componentes do BDI nas
propostas apresentadas. Esta ação tem a vantagem de possibilitar análises posteriores de
exequibilidade, na fase de classificação, bem como de permitir estabelecer mecanismos de
controle mais rígidos para itens que venham a ser propostos em faixas muito críticas, nas
fases de negociação e execução contratual.
Em síntese, o que interessa à Administração, é que ela deve realizar o orçamento básico
apenas prevendo um BDI estimado para as características da obra em licitação, com base
em dados usuais do mercado. A Administração não irá calcular um BDI para a obra, mesmo
porque ela é variável de empresa para empresa.
O órgão licitante deve incluir, no edital, a obrigatoriedade de os proponentes apresentarem
em separado, na planilha orçamentária, o BDI praticado pela empresa para a obra
específica.
É lícito, também, exigir que as proponentes apresentem o BDI aberto, identificando
objetivamente sua composição, para que possa ser avaliado pelos membros da comissão
de licitação. Portanto, os membros da comissão de licitação devem estar capacitados para a
análise da composição do BDI proposto por cada empresa.
Atualmente, como exemplo de metodologia e indicação de BDI, pode-se citar o que consta
do Acórdão nº 325/2007 – TCU-Plenário, que estabeleceu uma faixa referencial, para obras
de linhas de transmissão e subestações, mas que pode representar um parâmetro para
inúmeras outras obras, conforme a seguir:
Descrição Mínimo % Máximo % Média %
Garantia * 0,00 0,42 0,21
Risco 0,00 2,05 0,97
Despesas Financeiras 0,00 1,20 0,59
Administração Central 0,11 8,03 4,07
Lucro 3,83 9,96 6,90
Tributos 6,03 9,03 7,65
COFINS 3,00 3,00 3,00
PIS 0,65 0,65 0,65
ISS 2,00 5,00 3,62
CPMF ** 0,00 0,00 0,00
Total 15,98 28,49 22,23

15
*Incluída devido à prática no setor elétrico. Não é usual para outras obras.
**Excluída a CPMF de 0,38%, deixou de existir a partir de 01.01.2008.
Essa indicação de faixa de BDI, proposta pelo TCU, pode não representar o ideal, mas
estabelece parâmetros e uma metodologia que até podem ser aprimorados.
Entretanto, o cálculo desse item dos orçamentos não é pacífico, existem discordâncias e
controvérsias sobre o que, de fato, deve constar do BDI, é preciso que o mesmo deixe de
ser uma taxa arbitrada, sem justificativa técnica, para ser um instrumento de análise efetiva
dos preços praticados, tanto pela Administração Pública, quanto pelos participantes de
determinado procedimento licitatório.
Uma nova tentativa de elucidar melhor a questão, o TCU aprovou o Acórdão 2.369/2011 –
TCU – Plenário, constituindo um grupo de trabalho para análise pormenorizada do assunto,
no sentido de definição de um BDI para cada tipo de obra (edificações, saneamento, portos,
aeroportos etc.).

1.12.2 Encargos Sociais

Ao analisar orçamentos de construção civil, verificamos que ao custo da mão de obra é


adicionada uma taxa que corresponde às despesas com encargos sociais e trabalhistas,
conforme legislação em vigor.
Essa taxa é denominada de Encargos Sociais ou de Leis Sociais e tem sido objeto de vários
questionamentos, mormente por parte daqueles que controlam os custos das obras
públicas, devido à grande amplitude de valores adotados.
É importante ressaltar que, dependendo do setor da economia que se quer enfocar, os
encargos sociais incidentes sobre os salários pagos são variáveis. De um modo geral, eles
incluem as despesas com as obrigações sociais propriamente ditas (INSS, FGTS, salário-
educação, etc.) e as despesas referentes à remuneração de tempo não trabalhado (férias,
13º salário, licenças, abonos, etc.).
No caso do setor da construção civil, podem existir também despesas decorrentes de
convenções coletivas regionalizadas que serão incorporadas às taxas de encargos sociais.
Existem algumas metodologias para o cálculo dos encargos sociais que consideram
percentuais decorrentes de legislação específica e outros variáveis segundo o critério de
cada empresa.
Como base de análise sugere-se a metodologia adotada pelo TCU, constante de artigo
técnico publicado na Revista do TCU, Brasília, n. 89, 2001, de autoria de André Luiz Mendes
e Patrícia Reis Leitão Bastos, e aquelas praticadas pelo Sinduscon e em publicações
especializadas.
Como critério para estipulação da proporção a ser acrescida ao custo da mão de obra a
título de encargos sociais, usualmente dividem-se os índices em quatro grupos: A, B, C e D.
GRUPO A
No grupo A estão os encargos básicos, ou seja, aqueles que correspondem às
obrigações que, conforme a legislação em vigor, incidem diretamente sobre a
remuneração total do trabalhador, correspondem às taxas referentes a:

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 Previdência Social;
 Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (depósito mensal);
 Salário Educação;
 Serviço Social da Indústria;
 Serviço de Aprendizagem Industrial;
 Serviço Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas Empresas;
 Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; e
 Seguro contra Acidentes de Trabalho.
Podem existir, ainda, componentes decorrentes de cláusulas de convenções
coletivas que teriam que ser inseridas no grupo A, dependendo de acordos
regionais entre os sindicatos e as empresas do setor.
GRUPO B
No grupo B estão os valores pagos como salário, diretamente ao empregado, em
dias em que não há prestação de serviços e, consequentemente, sofrem incidência
de encargos classificados no grupo A.
Para o cálculo desses direitos pagos como salário é necessário definir-se o número
de horas efetivamente trabalhadas no ano, mediante alguns parâmetros.
O grupo B, correspondem às taxas referentes a:
 Repouso semanal e feriados;
 Diferencial de benefício (convenção coletiva);
 Férias;
 Acidentes de trabalho;
 Auxílio- enfermidade;
 Licença-paternidade;
 Faltas legais (abonadas: faltas justificadas, greves, chuvas, atraso na entrega de
materiais, etc.); e
 Décimo Terceiro Salário.
GRUPO C
O grupo C corresponde à incidência dos encargos sociais básicos (grupo A) sobre
os encargos sociais sem contraprestação de serviços (grupo B).
Como sobre o repouso semanal remunerado, os feriados, as férias, o 13º salário e
os demais encargos que compõem o grupo B também incidem os encargos sociais
básicos tem-se que:
TOTAL DO GRUPO C = GRUPO A X GRUPO B X 100.
GRUPO D
No grupo D estão os encargos que são pagos diretamente aos empregados mas
que não são onerados pelos encargos básicos do grupo A.
17
Fazem parte do grupo D:
 Depósito por despedida injusta;
 Indenização adicional; e
 Aviso prévio indenizado.
Algumas metodologias estabelecem que o PIS/PASEP, pela sua similaridade com um
imposto, uma vez que incide sobre as receitas operacionais e a COFINS, uma vez que
incide sobre a Receita Bruta, devem ser incluídos nas Despesas Indiretas. Também
observam que: As taxas de Leis Sociais e Riscos do Trabalho para horistas estão
consideradas e calculadas de modo a exprimiras incidências e reincidências dos encargos
sociais e a percentagem total é a adotada, ou seja é a taxa que incide sobre as horas
normais trabalhadas (de produção). Ainda, as taxas de leis sociais e riscos do trabalho para
mensalistas estão consideradas e calculadas de modo a exprimir as incidências e
reincidências dos encargos sociais e a percentagem total adotada incide sobre a folha de
pagamento.
Após o cálculo dos custos diretos, há necessidade de uma previsão dos custos indiretos
envolvidos na administração do negócio da empresa executante. Tal previsão geralmente é
feita com base na aplicação da Taxa de BDI-Benefício e Despesas Indiretas.

1.13 O orçamento e a Lei Federal nº 8.666/93

Qualquer que seja a modalidade contratual, o projeto básico conterá o orçamento das obras,
apresentando para cada item da planilha de quantidades os respectivos preços unitários e o
valor total.
A Lei Federal nº 8.666/93, em seu art. 6º, IX, exige como item do projeto básico na alínea “f”
que haja “orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados” e estabelece no art. 7º, § 2º, inciso II, que
as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando “existir orçamento detalhado
em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários”, bem como,
no art. 40, § 2º, inciso II, define que constitui anexo do edital, dele fazendo parte integrante o
“orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários”.
Excetuam-se essas exigências nas licitações para concessão de serviços com execução
prévia de obras em que não foram previstos desembolso por parte da Administração Pública
concedente (Lei Federal nº 8.666/93, art. 124).
O orçamento final, ou básico para efeitos de licitação, é um método preciso de avaliação do
custo da construção. Aí são considerados com precisão todos os gastos prováveis, tais
como aquisição e administração dos materiais, salários de empregados e impostos, taxas e
leis sociais. Este tipo de orçamento, geralmente efetuado após os estudos de viabilidade
técnico-econômica, exige uma série de cálculos e muita prática da parte de quem o efetua.
A avaliação de custo é obtida através de levantamento de quantidades de materiais,
equipamentos e serviços e composição de preços unitários, usualmente realizado na etapa
de projeto básico e/ou de projeto executivo.
Para elaboração da planilha, segundo a LLC, observar que:
 o orçamento das obras, apresentará para cada item da planilha de quantidades os
respectivos preços unitários e a importância total;

18
 a Lei Federal nº 8.666/93, em seu art. 6º, IX, exige como item do projeto básico na
alínea “f” que haja “orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados”;
 no art. 7º, § 2º, inciso II, que as obras e os serviços somente poderão ser licitados
quando “existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de
todos os seus custos unitários”;
 no art. 40, § 2º, inciso II, define que constitui anexo do edital, dele fazendo parte
integrante o “orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários”.
A elaboração do orçamento básico deverá basear-se em:
 coleta de preços realizada no mercado local ou região de execução dos serviços;
 avaliação dos custos horários de equipamentos, considerando as condições locais de
operação e a taxa legal de juros;
 avaliação da Taxa de Leis Sociais (LS) em função das características do local de
execução dos serviços;
 avaliação da Taxa de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) em função do volume ou
porte dos serviços e do local de execução;
 pesquisa dos índices de aplicação de materiais e mão de obra, considerando as
condições locais ou regionais de execução;
 um BDI estimado para as características da obra em licitação, com base em dados
usuais do mercado.
Outros aspectos fundamentais na elaboração dos orçamentos:
 a Administração não irá, necessariamente, calcular um BDI para a obra, mesmo
porque ele é variável de empresa para empresa;
 os membros da comissão de licitação devem estar capacitados para a análise da
composição do BDI proposto por cada empresa;
 incluir, no edital, a obrigatoriedade de os proponentes apresentarem em separado, na
planilha orçamentária, o BDI praticado pela empresa para a obra específica;
 é lícito, também, exigir que as proponentes apresentem o BDI aberto, identificando
objetivamente sua composição, para que possa ser avaliado pelos membros da
comissão de licitação;
 analisar a possível ocorrência do “jogo de preços” ou “jogo de planilha” nos
orçamentos - o proponente pode superestimar alguns itens e reduzir, propositalmente,
outros;
 deverá ser fixado (no edital) o critério de preços máximos unitários;
 no julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios
objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e
princípios estabelecidos na Lei Federal nº 8.666/93;
 não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios
ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado,
acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não
19
tenha estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e
instalações de propriedade do próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou
à totalidade da remuneração;
 os orçamentos devem ser realizados e assinados por um profissional capacitado e
habilitado junto ao Crea (arts. 13, 14, 15 e 20 da Lei Federal nº 5.194/66).
1.14 Critério de aceitabilidade de preços
O “jogo de preços” ou “jogo de planilha” nos orçamentos poderá ser evitado pela indicação,
no edital do critério de aceitabilidade dos preços máximos unitário e global. A atual redação
do inciso X do art. 40 da Lei Federal nº 8.666/93, estabelece que deva ser definido: “o
critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação
de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas
de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º
do art. 48”.
Portanto, a Administração Pública deve desclassificar propostas que adotem preços
unitários acima de determinados limites e também aqueles que se enquadrem como
inexequíveis na forma do art. 48 parágrafos 1º e 2º da mesma Lei.
O art. 44, § 3º da Lei Federal nº 8.666/93, define que: no julgamento das propostas, a
Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, e que
não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios ou
de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos
dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido
limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do
próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração.
Assim, a redação dada ao inciso X do art. 40 da Lei de Licitações, no que se refere à
faculdade de fixar preço máximo, mais do que um elemento do chamado critério de
aceitabilidade pode importar em um significativo elemento de transparência e garantia da
observância do chamado princípio da economicidade e que, portanto, se mostra como um
avanço da Lei de Licitações e Contratos.
O Tribunal de Contas da União, assim se manifestou em relação à questão:

O fato de os processos licitatórios terem sido realizados em regime de preço global não exclui
a necessidade de controle dos preços de cada item. É preciso ter em mente que, mesmo nas
contratações por valor global, o preço unitário servirá de base no caso de eventuais acréscimos
contratuais, admitidos nos limites estabelecidos no Estatuto das Licitações. Dessa forma, se
não houver a devida cautela com o controle de preços unitários, uma proposta aparentemente
vantajosa para a administração pode se tornar um mau contrato. Esse controle deve ser
objetivo e se dar por meio da prévia fixação de critérios de aceitabilidade dos preços unitário e
global, tendo como referência os valores praticados no mercado e as características do objeto
licitado.
A experiência da fiscalização de obras públicas demonstra que são correntes situações como a
descrita, que envolvem a conjugação dos seguintes fatores: má qualidade do projeto básico;
falta de definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; contratação de proposta de
menor preço global, compatível com a estimativa da Administração, mas com grandes
disparidades nos preços unitários, alguns abaixo dos preços de mercado – justamente os de
maiores quantitativos no projeto básico – e outros muito acima dos preços de mercado, de
pouca importância no projeto básico; e, finalmente, o aditamento do contrato com o aumento
dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos
itens de preços inferiores.
20
Alguns Acórdãos TCU: Acórdãos nº 1.426/2010, nº 1.452/2010 e nº 1.762/2010, todos do
Plenário do TCU.
Portanto, a determinação pelos Tribunais de Contas para que seja incluída, em editais,
cláusula definindo os critérios de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o
caso, com a fixação de limites para preços máximos, visa resguardar, tão somente, o
interesse público.
Na mesma linha de importância do critério de aceitabilidade de preços máximos unitários e,
em seu complemento, está a compatibilidade do cronograma físico-financeiro com o projeto
básico, justamente para evitar que proponentes aumentem o valor das etapas iniciais da
obra, o que configuraria antecipação de pagamento, com riscos para a administração
pública, visto que, durante a execução, possivelmente a empresa contratada pleiteará
aditivos contratuais objetivando reequilíbrio econômico-financeiro.

1.15 Jogo de planilha ou jogo de preços

O “jogo de preços” ou “jogo de planilha” nos orçamentos, significa superestimar o valor de


alguns itens e reduzir, propositalmente, outros com objetivo de se obter volume maior de
receitas no início da obra ou, se vislumbrada a possibilidade de aditamento de quantitativos
para determinados itens, esses também são superestimados em seu valor.
Dentre as providências de análise, por parte da administração, devem ser verificados os
custos unitários dos serviços significativos, se:
 os quantitativos dos principais itens das planilhas orçamentárias da licitação e da
proposta vencedora correspondem aos do projeto básico (Lei Federal nº 8.666/93, art.
40, § 2º, 11, c/c art. 43, IV).
 o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada e coerente de serviços
e custos, pois a concentração de custos nas fases iniciais da execução pode indicar
tentativa de antecipação de receitas.
A verificação da compatibilidade entre os custos orçados pelo órgão (e pelos licitantes) com
os praticados no mercado. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 3°, Art. 44 § 3º, art. 48, II), pode ser
feita por meio de consulta a publicações especializadas (Revistas 'A Construção' e 'Dirigente
Construtor’, Relatórios de Preços Unitários da Editora PINI, CUB do Sinduscon) ou tabelas
elaboradas por órgãos públicos (DNIT, ministérios, secretarias de obras, órgão estaduais,
etc.), ou ainda pela comparação com obras públicas semelhantes, contratadas à mesma
época; também alguns tribunais de contas estaduais (e de municípios) possuem sistemas
de custos unitários regionalizados, que podem ser consultados no decorrer dos trabalhos.
Atentar para o fato de que a simples comparação com outras obras ou com indicadores da
época (custo por m²) não fornece resultados conclusivos, mas apenas indica a eventual
necessidade de se aprofundar o estudo, por meio de outros métodos, por exemplo:
 na análise do orçamento sintético (que possui itens de preços para cada tipo de
serviço), avaliar principalmente os itens cuja participação no custo final da obra seja
mais significativo, além daqueles sujeitos a variações substanciais no decorrer da obra
(como movimento de terra em obras rodoviárias, por exemplo);
 prevalecendo distorções de preço, analisar o orçamento analítico (que possui a
composição de preços unitários de cada item de serviço) verificando se as
quantidades de insumos consideradas são compatíveis com as previstas em tabelas
21
consagradas (PINI, DNIT, órgãos estaduais, etc.) e seus preços condizentes com os
praticados no mercado, à época: analisar a composição do BDI.
O estabelecimento de mecanismos mais eficientes que possam inibir ou até mesmo eliminar
as brechas legais que conduzem a prática do “jogo de preços”, deve configurar-se como
uma obrigação para o gestor público que, dispondo de meios para conhecer os preços
praticados no mercado, deve empenhar-se em coibir que sejam manipulados os preços
unitários ofertados pelas empresas licitantes, com o objetivo de auferir ganhos maiores do
que o previsto pela Administração Pública, quando, após assinatura do contrato, por aditivos
acabam por aniquilar a vantagem aparentemente obtida com a escolha da proposta pelo
menor preço global, entendida como a mais vantajosa.

1.16 Unidades de medida “verba”, “global” ou percentuais

Usualmente e de maneira indevida, aqueles que elaboram os orçamentos para facilitar seu
trabalho, englobam diversos itens de serviço em unidades denominadas de verba “vb” ou
global “gb”, ou conjunto “cj”. Também, estabelecem percentuais do valor da obra como
indicação do valor de elementos integrantes do objeto, por exemplo: 1% do valor para
instalação e mobilização; 4 % para elaboração de projetos, ou ainda, 5% para instalação
elétrica, etc.
Conforme art. 7º, § 4º “É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento
de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não
correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.”
Os serviços devem ser adequadamente avaliados e discriminados de forma que seja
possível se utilizar as unidades usuais, que possibilitam uma maneira uniforme de
elaboração dos orçamentos e, que permitam uma comparação e avaliação adequada com
os valores de mercado.
A utilização de verba “vb” ou “gb” ou mesmo os percentuais, devem ser coibidos. Em casos
excepcionais, minimizados a sua inclusão nos orçamentos que depois de bem detalhado,
aplicados em itens de pequeno valor.
Por meio da Súmula nº 258/2010, o TCU estabeleceu que: “As composições de custos
unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe
o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de
licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da
expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas”.

1.17 Atualização dos orçamentos

Da mesma maneira que os projetos, os orçamentos devem ser atualizados para o momento
do início do certame, ou seja, somente pode ser iniciado o procedimento licitatório se os
orçamentos estiverem convenientemente avaliados.
Orçamento atualizado não significa a aplicação de índice(s) nos valores obtidos há algum
tempo, devem ser realizadas novas pesquisas de preços no mercado e recomposto o
orçamento.
Isso é necessário devido, por exemplo, aos seguintes fatos:
 novos materiais;

22
 novos métodos construtivos;
 alteração das condições do local (terreno); e
 variações significativas nos preços de alguns materiais de impacto no orçamento.
Assim, para que o orçamento possa estar atualizado:
 devem representar custos atuais;
 proibição de atualização por índices;
 nova pesquisa de mercado; e
 verificar alteração de legislação ex.: CPMF, CSS, ISS (varia por município).

1.18 Preços de mercado

1.18.1 Referências

Para elaboração dos orçamentos devem ser observados os preços de mercado, mediante
ampla pesquisa e tratamento estatístico dos preços obtidos, no sentido de expurgar valores
que estejam fora de padrões aceitáveis.
Para essa pesquisa devem ser utilizadas as diversas formas de consulta, desde coleta de
preços no comércio e fornecedores local, até revistas especializadas, planilhas de preços de
referência de órgãos especializados, outras obras semelhantes e, até licitações anteriores
poderão balizar os preços.
Devem ser levadas em consideração as possíveis variações regionais e até locais dos
valores dos insumos, o tipo e características da obra, sua localização e as condições
econômicas da empresa para a composição de um preço final (custo + BDI).
Algumas referências:
 SICRO – DNIT / FGV;
 Sictran - Exército;
 Sinapi – Caixa / IBGE;
 Sinduscon - CUB;
 Revistas especializadas;
 Sites especializados;
 Obras iguais ou assemelhadas;
 Sistema de custos próprios (art. 50, §3º da LRF);
 Composição observando valores dos insumos na região, realizado por profissional
experiente, considerando-se índices de perda de materiais, rendimento de
equipamentos e produtividade de mão de obra.
Outras referências (tabelas de órgãos públicos Federais e Estaduais):
 Tabela do DNOCS;
 Sistema Atrium da CODEVASF;
 Banco de preços para serviços de transmissão de energia – ANEEL;
 SISORH – Sistema para Elaboração de Orçamento de Obras Civis de Usinas
23
Hidrelétricas – ELETROBRÁS.
 SCO/RJ (Município do Rio de Janeiro)
 EMOP – Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro
 Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras – Prefeitura de SP
 SEINFRA/CE
 SINFRA/MT
 SETOP/MG
 SEINF/Fortaleza (Prefeitura de Fortaleza)
 SEOP/PA
 SEOP/PR
 SEOP/AC
 SEINF/TO
 SEINF/AM
 SEIE/PG
 ORSE/SE
 CDHU/SP
 NOVACAP/DF
 SUCAB/BA
 SANEAGO/GO
 SANEPAR/PR
 CAESB/DF
 COPASA/MG
 SABESP/SP
 CASAN/SC
 EMBASA/BA
 DERSA/SP
 DEINFRA/SC
 DER/PR
 DER/PE
 DER/MG

1.18.2 Levantamento de preços

O levantamento dos preços ou cotação dos preços deve ser feito preferencialmente junto ao
fornecedor do material, equipamento ou serviço na praça (local) onde a obra será edificada.
No caso da não existência de determinado insumo na localidade da obra, fazer a cotação
junto ao fornecedor mais próximo, tendo de levar em consideração o frete para transporte,
ou solicitar a informação do preço do material colocado (posto na obra). Em último caso e

24
para estimativas de custos, pode-se recorrer as revistas especializadas ou publicações
técnicas de cotação de preços na construção civil.
Recomenda-se, também, recorrer a uma planilha de cotação de preços para garantir um
histórico sobre o trabalho realizado. A planilha de cotação de preços deve conter, no
mínimo, as seguintes informações:
 data da cotação;
 nome dos fornecedores;
 itens a serem pesquisados;
 unidades dos itens pesquisados;
 valor de cada item;
 condições de pagamento;
 dados do fornecedor (telefone e contato).

1.18.3 Média ou mediana

Os preços dos insumos constantes da planilha orçamentária são mais bem representados
pela média, ou mediana, e não pelo menor dos preços pesquisados no mercado, pois
constituem medidas de tendência central e, dessa forma, representam de uma forma mais
robusta os preços praticados no mercado, conforme Acórdão nº 3068/2010 – TCU –
Plenário.

1.18.4 Ausência de preços referenciais

No caso de impossibilidade de obtenção de preços referenciais, via sistemas oficiais, para a


estimativa dos custos em processos licitatórios, deve ser realizada pesquisa contendo o
mínimo de três cotações de empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo
processo a documentação comprobatória pertinente aos levantamentos e estudos que
fundamentaram o preço estimado, devendo ser devidamente justificadas as situações em
que não for possível atingir o número mínimo de cotações. Assim o TCU se manifestou no
Acórdão nº 1266/2011-Plenário.
Portanto, na impossibilidade de obtenção de preços referenciais, via sistemas oficiais,
devem ser realizadas:
 pesquisa contendo o mínimo de três cotações de empresas/fornecedores distintos,
com documentação comprobatória e tratamento estatístico;
 justificadas as situações em que não for possível atingir o número mínimo de
cotações;
 composição, elaborada por pessoal capacitado, demonstrada observando valores dos
insumos na região.
Analisar os preços de mercado:
 pesquisa de mercado com tratamento estatístico para evitar distorção;
 comércio, fornecedores, periódicos, tabelas órgãos, obras semelhantes, licitações
anteriores;
 considerar variações regionais e locais;
 observar economia de escala.

25
1.19 Responsabilidade técnica nos orçamentos

Os orçamentos devem ser elaborados e assinados por profissionais capacitados e


habilitados junto ao Crea ou ao CAU/UF.
De acordo com a Lei Federal nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, que determina, nos
seus artigos 13, 14, 15 e 20:
 os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de
arquitetura e de agronomia, quer público, quer particular, somente poderão ser
submetidos ao julgamento das autoridades competentes e só terão valor jurídico
quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei;
 nos trabalhos gráficos, especificações, orçamentos, pareceres, laudos e atos judiciais
ou administrativos, é obrigatória além da assinatura, precedida do nome da empresa,
sociedade, instituição ou firma a que interessarem, a menção explícita do título do
profissional que os subscrever e do número da carteira do Crea;
 são nulos de pleno direito os contratos referentes a qualquer ramo da engenharia,
arquitetura ou da agronomia, inclusive a elaboração de projeto, direção ou execução
de obras, quando firmados por entidade pública ou particular com pessoa física ou
jurídica não legalmente habilitada a praticar a atividade nos termos desta lei;
 os profissionais ou organização de técnicos especializados que colaborem numa parte
do projeto deverão ser mencionados explicitamente como autores da parte que lhes
tiver sido confiada, tornando-se mister que todos os documentos, como plantas,
desenhos, cálculos, pareceres, relatórios, análises, normas, especificações e outros
documentos relativos ao projeto sejam por eles assinados.
A Lei Federal nº 6.496, de 7 de dezembro de 1977, que criou a ART, fixou, nos seus artigos
1º e 2º § 1º:
 todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de quaisquer
serviços profissionais referentes à Engenharia, à Arquitetura e à Agronomia fica sujeito
à "Anotação de Responsabilidade Técnica" (ART);
 a ART define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pelo empreendimento de
engenharia, arquitetura e agronomia; e
 a ART será efetuada pelo profissional ou pela empresa no Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea), de acordo com Resolução própria do
Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea).
Já, a Resolução nº 1.025, de 30 de outubro de 2009 (art. 2º e 3º), em vigor a partir de 1º de
janeiro de 2010, que dispõe sobre a Anotação de Responsabilidade Técnica, determina:
 A ART é o instrumento que define, para os efeitos legais, os responsáveis técnicos
pela execução de obras ou prestação de serviços relativos às profissões abrangidas
pelo Sistema Confea/Crea;
 Todo contrato escrito ou verbal para execução de obras ou prestação de serviços
relativos às profissões abrangidas pelo Sistema Confea/Crea fica sujeito ao registro da
ART no Crea em cuja circunscrição for exercida a respectiva atividade;
 O disposto acima também se aplica ao vínculo de profissional, tanto a pessoa jurídica
de direito público quanto de direito privado, para o desempenho de cargo ou função
26
técnica que envolva atividades para as quais sejam necessários habilitação legal e
conhecimentos técnicos nas profissões abrangidas pelo Sistema Confea/Crea.
O autor do orçamento deverá recolher ART, específica para cada objeto da licitação,
atestando sua autoria. Além disso, o órgão contratante deverá recolher ART de Cargo e
Função de seu orçamentista sob pena de infração à norma legal, como determina o art. 12
da Lei Federal nº 5.194/66,
 Na União, nos Estados e nos Municípios, nas entidades autárquicas, paraestatais e de
economia mista, os cargos e funções que exijam conhecimentos de engenharia,
arquitetura e agronomia, relacionados conforme o disposto na alínea "g" do art. 27,
somente poderão ser exercidos por profissionais habilitados de acordo com esta lei.
 Alínea "g" do art. 27 - São atribuições do Conselho Federal: relacionar os cargos e
funções dos serviços estatais, paraestatais, autárquicos e de economia mista, para
cujo exercício seja necessário o título de engenheiro, arquiteto ou engenheiro-
agrônomo.
Portanto, todo orçamento de obra ou serviço de engenharia deverá ser elaborado por
profissional habilitado e essa atividade deverá ter Anotação de Responsabilidade Técnica
específica ou constar, explicitamente, da ART que contempla, por exemplo, as atividades de
projeto. De maneira que o profissional assume, objetivamente, a responsabilidade pela
elaboração das planilhas orçamentárias.
Não basta a assinatura do Profissional ou o recolhimento da ART. É necessário que ambos
os procedimentos sejam realizados concomitantemente, de modo que um complementa o
outro. Dessa forma, pode-se verificar que o Profissional cuja assinatura está no Orçamento
é do mesmo Responsável Técnico presente na ART recolhida perante o Conselho
Profissional, o que regulariza o serviço prestado.
Por outro lado, a ausência dos requisitos descritos caracteriza infração à Lei Federal nº
5.194/66, nos termos do art. 13, que considera que os Orçamentos “só terão valor jurídico
quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta Lei”.
Significa dizer que se não forem cumpridos os requisitos relativos à forma de identificação
dos Orçamentos, estes não poderão ser considerados como elaborados por Profissional
competente; é como se não existissem em termos legais, o que caracteriza infração aos
arts. 7º, § 2º, II e 40, § 2º, II da Lei Federal nº 8.666/93, podendo o Edital ser considerado
em dissonância com a legislação e até mesmo vir a anular o procedimento licitatório

1.20 Precisão do orçamento - OT – IBR 004/2012

A orientação técnica OT – 004/2012 – Precisão do Orçamento de Obras Públicas (em


publicação) apresenta importante definição sobre a precisão do orçamento em relação às
fases ou momentos dos projetos.
Estabelece a Orientação:

4.1 As margens de erro de um orçamento são devidas primordialmente a omissões e erros de


quantitativos de serviços e a imprecisões nas estimativas de preços.
4.2 O grau de precisão do orçamento não se confunde com os limites percentuais de
aditamento contratual estabelecidos no art. 65 da Lei Federal de Licitações e Contratos (25%
ou 50%), e não pode ser usado como justificativa para erros de projeto ou de orçamentação,
nem para pleitear aditamentos contratuais.

27
4.3 O conceito de precisão apresentado nesta Orientação Técnica também não está
relacionado com o percentual de sobrepreço ou de superfaturamento decorrente da
comparação dos preços de orçamentos de licitações ou de planilhas contratuais com preços
obtidos em sistemas referenciais de preços ou qualquer outra fonte de preços paradigmas de
mercado, pois estes últimos não são os preços reais finais praticados pelos construtores. O
conceito de precisão aqui apresentado é mais abrangente, englobando não apenas variações
de preços, mas também a acurácia na estimativa dos quantitativos dos serviços.
4.4 O nível de desenvolvimento de um projeto tem impacto direto no grau de precisão da
estimativa de custos ou do orçamento dele decorrente.
4.5 O grau de precisão de um orçamento pode sofrer influência da tipologia da obra que se
está orçando, pois os quantitativos de alguns serviços têm maior imprecisão em sua estimativa.
4.6 São referências adequadas as seguintes margens de erro para fins de aferição do grau de
precisão do orçamento nas diversas fases do projeto:
Quadro 1: Margem de erro admissível do custo estimado de uma obra em relação ao seu custo
final.
Tipo de Fase de Cálculo do preço Margem de
orçamento projeto erro admissível
Estimativa de Estudos Área de construção multiplicada por um 30%*
custo preliminares indicador.
Preliminar Anteprojeto Quantitativos de serviços apurados no projeto 15%
ou estimados por meio de índices médios, e
custos de serviços tomados em tabelas
referenciais.
Detalhado ou Projeto Quantitativos de serviços apurados no projeto, e 10%
analítico básico custos obtidos em composições de custos
(orçamento unitários com preços de insumos oriundos de
base da tabelas referenciais ou de pesquisa de mercado
licitação) relacionados ao mercado local, levando-se em
conta o local, o porte e as peculiaridades de
cada obra.
Detalhado ou Projeto Quantitativos apurados no projeto e custos de 5%
analítico executivo serviços obtidos em composições de custos
definitivo unitários com preços de insumos negociados,
ou seja, advindos de cotações de preços reais
feitas para a própria obra ou para outra obra
similar ou, ainda, estimados por meio de método
de custo real específico.
*Para obras de edificações, a margem de erro admissível da estimativa de custo é de até 30%, podendo
ser superior em outras tipologias de obras.
4.7 O projeto básico necessário para a obtenção do grau de precisão apresentado no Quadro 1
é aquele definido na OT – IBR 001/2006, devendo conter os elementos mínimos exigidos por
aquela Orientação Técnica.
4.8 Os percentuais de margem de erro apresentados no Quadro 1 não devem ser considerados
como risco ou contingências do construtor, sendo indevida sua inclusão no BDI do orçamento
de obras públicas.
Conforme mencionado, o limite de aditivo é simples é o que está na lei: para situações
imprevistas ou imprevisíveis, 25% para obras novas e 50% para reformas.
Como está escrito na OT, a imprecisão do orçamento não se confunde e não tem qualquer
relação com esses limites. Vejam-se dois exemplos:
a) Obra orçada em R$ 5 milhões e executada sem nenhum aditivo: a imprecisão decorre da
comparação entre o custo orçado e o custo incorrido efetivamente pelo construtor.
Suponha-se que o custo efetivo seja de R$ 4,5 milhões. Ou seja, o orçamento continha
10% de imprecisão, mas não houve qualquer aditivo.
b) Foi orçada a compra de 100 sacos de cimento por R$ 2.000,00 (R$ 20,00 cada saco). Na
execução do contrato, o contratado efetivamente pagou R$ 20,00 por cada saco (ou seja,

28
a margem de erro do orçamento foi de 0%). No entanto, o contrato foi aditado em 25% e
foram adquiridos efetivamente 125 sacos de cimento. Trata-se de uma alteração
quantitativa.
Ou seja, o limite de 25% abrange alterações qualitativas e quantitativas. As alterações
quantitativas não tem relação alguma com a precisão do orçamento, pois altera-se o escopo
do contrato.
As alterações qualitativas, ao contrário, podem decorrer (em parte) da imprecisão do
orçamento, conforme exemplo a seguir:
A planilha orçamentária da construção de um sistema de abastecimento de água estimou
o quantitativo de abertura de valas em 100 mil de m³, ao preço unitário de R$ 20/m³ (ou
seja, o custo total da abertura de valas foi de R$ 2 milhões).
A quantidade efetivamente executada foi de 102 mil de m³ e o preço real do construtor foi
de R$ 18,00/m³ (ou seja, o custo total da abertura de valas foi de R$ 1,836 milhões).
Observa-se que nesse caso o projeto estava muito bom, pois houve apenas 2% de
acréscimo no quantitativo de abertura de valas (esse item ocasionou o aditamento do
contrato +2%).
No entanto, houve uma imprecisão de R$ 164 mil reais no orçamento ou -8,2%. Dessa
maneira, houve uma imprecisão negativa, mas o percentual aditado foi positivo.
Isso acontece porque a imprecisão decorre de duas parcelas: imprecisão de quantitativos e
imprecisão de preços unitários.
A imprecisão de preços unitários, a princípio, é problema do construtor e não gera aditivo. A
imprecisão de quantitativos gera a necessidade de aditivos (nos contratos pelo regime de
preços unitários).

1.21 O que analisar em orçamentos

Para verificação da pertinência dos orçamentos de obras e serviços de engenharia, podem


ser analisados, principalmente pelo Controle Externo e pelo Controle Interno alguns
aspectos básicos, a saber:
 analisar os orçamentos básico e do contratado, e se for o caso comparar com os
demais participantes da licitação, inclusive em itens específicos;
 examinar os custos diretos e indiretos com a composição detalhada do BDI;
 no orçamento básico deverá ser evidenciado o BDI estimado pela Administração e
identificação dos encargos sociais;
 verificar a adoção do critério de preços máximos unitários para evitar o “jogo de
preços” ou “jogo de planilha”;
 os proponentes devem indicar a data-base e validade da proposta de preços;
 examinar os itens de maior valor que representem, no mínimo, 75% (setenta e cinco
por cento) do valor total do contrato, utilizando o método da Curva ABC;
 sobre a análise da consistência dos preços, destaca-se o seguinte (vale também para
os preços propostos pelas empresas participantes do certame):
- se a obra foi dividida em parcelas (com licitações distintas) técnica e
29
economicamente viáveis, com vistas a maior competitividade sem perda de
economia de escala. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 23 § 1° e § 2º);
- se a obra foi divida em parcelas, preservando a modalidade pertinente para sua
execução total. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 23 § 1° e § 2º);
- Observação - a não adoção de execução parcelada para as parcelas de natureza
distinta a serem executadas por empresas de especialidade diferente, deve ser
justificada. (art. 23, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93);
- se os valores relativos à instalação do canteiro e mobilização foram cotados em
separado e dentro dos limites previstos no Edital (Lei Federal nº 8.666/93, art. 40,
XIII);
- se há compatibilidade entre os custos orçados pelo órgão (e pelos licitantes) com
os praticados no mercado. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 3°, art. 44 § 3º, art. 48, II).
Observação 1 - Tal verificação pode ser feita por meio de consulta a publicações
especializadas (Revistas 'A Construção' e 'Dirigente Construtor’, Relatórios de Preços
Unitários da Editora PINI, CUB do Sinduscon) ou tabelas elaboradas por órgãos
públicos (Sinapi Sicro, ministérios, secretarias de obras, etc.), ou ainda pela
comparação com obras públicas semelhantes, contratadas à mesma época; também
alguns tribunais de contas estaduais (e de municípios) possuem sistemas de custos
unitários regionalizados, que podem ser consultados no decorrer dos trabalhos.

Observação 2 - Atentar para o fato de que a simples comparação com outras obras ou
com indicadores da época (custo por m²) não fornece resultados conclusivos, mas
apenas indica a eventual necessidade de se aprofundar o estudo, por meio de
métodos como os abaixo apresentados:

- na análise do orçamento sintético (que possui itens de preços para cada tipo de
serviço), avaliar principalmente os itens cuja participação no custo final da obra seja
mais significativo, além daqueles sujeitos a variações substanciais no decorrer da
obra (como movimento de terra em obras rodoviárias, por exemplo);
- prevalecendo distorções de preço, analisar o orçamento analítico (que possui a
composição de preços unitários de cada item de serviço) verificando se as
quantidades de insumos consideradas são compatíveis com as previstas em
tabelas consagradas (Sinapi Sicro, PINI, órgãos estaduais, etc.) e seus preços
condizentes com os praticados no mercado, à época: analisar a composição do
BDI.
Observação 3 - verificar, da mesma forma, os custos unitários dos serviços
significativos - atentar para que os itens de serviços sujeitos os acréscimos não
estejam superestimados:

- os quantitativos dos principais itens das planilhas orçamentárias da licitação e da


proposta vencedora correspondem aos do projeto básico (Lei Federal nº 8.666/93,
art. 40, § 2º, 11, c/c art. 43, IV).
- o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e
custos.
 se os quantitativos dos principais itens das planilhas orçamentárias da licitação e da
proposta vencedora coincidem com os do Projeto Básico - art. 40, § 2º, II da Lei
30
Federal nº 8.666/93;
 se há ART da elaboração do orçamento em cumprimento à legislação e normas
próprias;
 se há assinatura do responsável (habilitado) em todos os elementos do orçamento;
 se na planilha orçamentária não consta valores “globais”, “verbas”, etc.;
 se o orçamento básico é atualizado, por nova pesquisa, para o momento da licitação;
 se o edital exige que os proponentes apresentem a composição do BDI e Encargos
Sociais.

1.22 Economia de escala da contratação

Na composição da planilha orçamentária, devem ser considerados possíveis descontos em


razão da escala da contratação, ou seja, da quantidade demandada.
É preciso promover exame criterioso para fins de definição dos preços de materiais e
equipamentos iguais, em grande quantidade, isso porque a definição dos preços no
orçamento-base deve necessariamente passar pela aplicação de descontos em relação às
fontes de pesquisa consultadas, em razão da economia de escala gerada pela aquisição de
grandes quantidades. Conforme Acórdãos TCU nº 157/2009, nº 3059/2010 e nº 1337/2011-
todos do Plenário.
Acórdão 3.059/10- Plenário - TCU:

ao elaborar o orçamento que servirá de base para o procedimento licitatório, o gestor tem o
dever de se balizar em pesquisas do mercado local, considerando adequadamente os
descontos possíveis em face da escala da obra”, ..., “há que se considerar a natural ausência
de um “redutor‟ (descontos para compras em grande escala) em qualquer sistema de preços
referenciais unitários”. ...“foram identificadas graves deficiências no orçamento, em virtude de
este não considerar adequadamente os ganhos de escala, ignorando as possibilidades de
significativas reduções nos custos de fornecimento de materiais e equipamentos, oriundas de
negociações diretas com fabricantes ou grande revendedores. A falta de coerência não estaria,
portanto, em qualquer sistema de referência que fosse adotado, mas sim no fato de que o
gestor demonstra não entender as limitações de aplicação de tais sistemas, tratando a
elaboração do orçamento de uma grande obra como se fosse o de uma obra de menor porte.
Tal procedimento é inaceitável do ponto de vista técnico-econômico e jurídico.

1.23 Mobilização e desmobilização são custos diretos

Conforme já determinou a LLC, no seu art. 40, XIII “limites para pagamento de instalação e
mobilização para execução de obras ou serviços que serão obrigatoriamente previstos em
separado das demais parcelas, etapas ou tarefas”.
Mobilização, desmobilização, instalação e manutenção de canteiro, são custos que devem
ser considerados como diretos e, portanto, não devem constar do BDI.

2 LICITAÇÃO E CONTRATO

2.1 Quais princípios regem a licitação?

 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (art. 37, caput, CF):


31
- Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
 PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO (art. 3º, caput, Lei Federal nº 8.666/93):
- Vantajosidade, legalidade, impessoalidade, moralidade e probidade administrativa,
igualdade, publicidade, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo
 OUTROS PRINCÍPIOS:
- Economicidade, razoabilidade, motivação, indisponibilidade do interesse público,
adjudicação compulsória, etc.
Na CRFB/88:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.

Na Lei Federal nº 8.666/93 (LLC):

Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a


seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e
dos que lhes são correlatos.
§ 1º É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de
sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade,
da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou
irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5º a 12 deste
artigo e no art. 3º da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991;

Licitação: A legislação brasileira, há tempos se utiliza deste procedimento formal para que o
Estado adquira bens e serviços, além de alienar bens inservíveis ou desnecessários ao seu
funcionamento, evoluindo e chegando até o atual sistema, centrado na Lei Federal 8.666, de
21 de junho de 1993 (e as alterações posteriores), que fornece as regras gerais para a
licitação e para a elaboração dos respectivos contratos administrativos. É sobre este
conjunto de leis aplicados com maior especificidade às obras e serviços de engenharia que
trataremos no presente trabalho.
A Constituição Federal, art. 37, inciso XXI, prevê para a Administração Pública a
obrigatoriedade de licitar.
A Lei Federal nº 8.666/93, estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações
e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, subordinando, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as

32
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista
e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios. (art. 1º, LLC)
A regra é: todos os entes públicos (ou quem utilizar recursos públicos) devem sempre
licitar, quando realizarem obras ou serviços de forma terceirizada, comprarem, alienarem
ou locarem bens (art. 2º, LLC).
Exceções: as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação (contratação direta),
adiante apresentadas.
O objetivo principal de se realizar licitações públicas está insculpido no artigo 3º da Lei,
sendo definido como “garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar
oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame
do maior número possível de concorrentes”
A partir deste parâmetro derivam as lógicas e regras que devem nortear sua realização e,
por conseguinte, sua fiscalização.

2.2 Modalidades de licitação

É a maneira específica de conduzir o processo licitatório, a partir de critérios definidos em


lei, sendo o valor estimado para contratação total, o principal fator para escolha da
modalidade de licitação, exceto quando se trata de pregão, que não está limitado a valores.
Por importante, vale destacar que, em função da recente aprovação da Lei do Consórcios
Públicos (Lei Federal nº 11.107/05), a estes entes foi definido que aplicar-se-á o dobro dos
valores estabelecidos para determinar as modalidades de licitação, quando formado por até
3 entes da Federação, e o triplo, quando formado por maior número.
As modalidades de licitação admitidas são exclusivamente as seguintes (art. 22 da LLC):
 Concorrência;
 Tomada de Preços;
 Convite;
 Concurso;
 Leilão; e,
 Pregão. (modalidade com legislação própria, inserida pela Lei 10.520/02)
Originalmente, a Lei Federal nº 8.666/93 fixou apenas as primeiras cinco modalidades de
licitação. O pregão foi definido pela Lei Federal nº 10.520/02, e passou, “indiretamente” a
compor o rol de modalidades possíveis de licitação.
Vale esclarecer que a “licitação na modalidade pregão não se aplica às contratações de
obras e serviços de engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em
geral”. (No âmbito federal, vide: art. 5º, do Decreto nº 3.555/00 e Decreto nº 5.504/05)
No entanto, esta modalidade pode ser utilizada na aquisição de materiais e produtos para
emprego nas mesmas, desde que atendidos os critérios de caracterização de bens comuns,
definidos na legislação correlata.

33
2.2.1 Concorrência

Modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que na fase de habilitação


preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para
execução do objeto da licitação.
A realização de concorrência é obrigatória para as aquisições que alcancem os seguintes
valores1 (art. 23):
 Obras e serviços de engenharia acima de R$ 1.500.000,00.
 Compras e outros serviços acima de R$ 650.000,00.
A publicação do resumo do Edital nos meios próprios deverá ser feita com antecedência
mínima ao recebimento das propostas de:
 45 dias para o regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo “melhor
técnica” ou “técnica e preço” (art. 21, § 2º, inc. I);
 30 dias, nos outros casos (art. 21, § 2º, inc. II).
A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor do objeto,
tanto na compra ou alienação de bens imóveis (vide art. 19), como nas concessões de
direito real de uso e nas licitações internacionais, admitindo- se neste último caso,
observados os limites deste artigo, a tomada de preços, quando o órgão ou entidade
dispuser de cadastro internacional de fornecedores, ou o convite, quando não houver
fornecedor do bem ou serviço no País (art. 23, § 3º).
Ou seja, a modalidade com maior complexidade é sempre possível, em relação aos
procedimentos mais simplificados. No entanto, com o estímulo ao uso do Pregão, estamos
presenciando uma inversão nesta tendência de rigor formal, em favor da celeridade dos
processos e simplificação dos ritos.

2.2.2 Tomada de Preços

Modalidade realizada entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a


todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
Esta modalidade deverá ser realizada nos seguintes limites (art. 23):
 Obras e serviços de engenharia acima de R$ 150.000,00 até R$ 1.500.000,00.
 Compras e outros serviços acima de R$ 80.000,00 até R$ 650.000,00.
A publicação do resumo do Edital deverá ser feita com antecedência mínima ao recebimento
das propostas de:
 30 dias, quando a licitação for do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço” (art. 21, §
2º, inc. II);
 15 dias, nos demais casos (art. 21, § 2º, inc.III).

1
Os valores para definição da modalidade de licitação tiveram sua última atualização através da Lei nº 9.648/98.
34
2.2.3 Convite

Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitação,


escolhidos e convidados em número mínimo de três pela Administração.
A Administração escolhe quem quer convidar, entre os possíveis interessados, cadastrados
ou não.
A divulgação obrigatória do certame deve ser feita mediante afixação de cópia do convite
em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgação.
No convite é possível a participação de interessados que não tenham sido formalmente
convidados, mas que sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão ou
entidade licitadora e manifestem-se sobre seu interesse num prazo de até 24 horas de
antecedência, em relação ao certame.
No âmbito da União existe o SICAF, que é o registro cadastral do Poder Executivo Federal
mantido pelos órgãos e entidades que compõem o Sistema de Serviços Geral – SISG
(informações a respeito do SICAF poderão ser obtidas junto no site
www.comprasnet.gov.br).
Os interessados em participar da licitação devem manifestar-se (pode entender-se: solicitar
o instrumento convocatório - edital ou a carta-convite) com antecedência de até 24 horas da
apresentação das propostas, sendo, desta forma, equiparados aos convidados, desde que
provem, na fase de habilitação, estarem adimplentes com as condições exigidas no
instrumento convocatório.
Sobre a necessidade deste prazo, há entendimentos divergentes, em função de sua
utilidade ou não. Marçal Justen Filho2 entende ser inconstitucional, por que seria exigência
desnecessária; por sua vez, Carlos Pinto Coelho Motta 3não vê problemas em relação a esta
exigência.
No convite, para que a contratação seja possível, será necessário comprovar efetivamente o
convite de um mínimo de três “interessados do ramo”. A manifestação de desinteresse dos
convidados também deverá ser expressa formalmente (§ 7º, LLC).
O mesmo parágrafo estatui que “quando, por limitações do mercado ou manifesto
desinteresse dos convidados, for impossível a obtenção do número mínimo de licitantes
exigidos (...) essas circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob
pena de repetição do convite”.
Esta situação deve ser vista com muita atenção: a continuidade do processo licitatório sem
três ou mais licitantes somente será legal quando for comprovada a limitação do mercado
(existirem menos de três possíveis interessados na praça), “ou” houver manifesto
desinteresse de convidados (manifesto, segundo o Dicionário Aurélio, significa declaração
pública ou solene das razões – jamais o silêncio, a omissão), além da devida justificativa
formal de que foi impossível a obtenção de três proponentes (fundamentação da decisão,
sob a forma escrita e racional). Afora o cumprimento desta exigências da lei, repetir-se-á o
procedimento.
Em existindo na praça mais de três “possíveis interessados” (podemos entender como
“empresas do ramo”), a cada novo convite realizado, para objeto idêntico ou assemelhado, é

2
In: op. Citada “Comentários à Lei ...”, pg. 201
3
In: “Eficácia nas licitações e contratos”, p. 138, 7ª. Ed., Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
35
obrigatório o convite a, no mínimo, mais um interessado, enquanto existirem cadastrados
não convidados nas últimas licitações (§ 6º).
O TCU (2003) entende que deverão existir “no mínimo três propostas válidas, isto é, que
atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não sendo suficiente a obtenção de
três propostas. É preciso que as três sejam válidas”. Em não ocorrendo isto, “a
Administração deve repetir o convite”.
Este não é o entendimento de todas as Cortes de Contas brasileiras, além de diversos
doutrinadores, dentre eles, Marçal Justen Filho.
Para alcançar o maior número possível de interessados no objeto licitado e evitar a
repetição do procedimento, muitos órgãos ou entidades vêm utilizando a publicação do
convite na imprensa oficial e/ou em jornal de grande circulação, além da distribuição direta
dos “editais” aos fornecedores do ramo.
A publicação na imprensa e/ou em jornal de grande circulação, além de dar transparência
ao ato, divulga de forma muito mais efetiva o procedimento, além de reduzir a
discricionariedade do agente público, quanto à escolha dos possíveis licitantes.
Um último ponto importante de ressaltar é que a limitação do mercado ou o manifesto
desinteresse das empresas convidadas não poderão ser caracterizados ou justificados
quando existirem condições na licitação que excluam intencional ou indevidamente
possíveis interessados, seja pelo motivo que for.
O convite deverá ser realizado quando forem atingidos os seguintes valores (art. 23, LLC):
 Obras e serviços de engenharia acima de R$ 15.000,00 até R$ 150.000,00.
 Compras e outros serviços acima de R$ 8.000,00 até R$ 80.000,00.
A publicação será feita com antecedência de 5 dias úteis, antes da entrega das propostas
(art. 21, § 2º, inc. IV, LLC).
Como regra geral, para todas as modalidades, o artigo 23 (§§1º e 2º) repete a lógica
estabelecida para as compras (art. 15), inserindo, para as obras e serviços, a possibilidade
de subdivisão em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente
viáveis, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado,
ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.
A cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder
licitação distinta, preservada a modalidade pertinente ao valor total do objeto.
Por exemplo: se uma obra for orçada em R$ 2.000.000,00, a cada licitação “parcial”, para
respeitar os limites de valor, subsidiariamente à regra de que o valor total deve ser o
parâmetro da escolha da modalidade, neste caso, o correto será adotar a Concorrência.
A elaboração de duas Tomadas de Preço para parcelas de R$ 1.000.000,00, cada uma,
seria ilegal. Isto é o que se conhece por “fracionamento de despesa” que é vedado
expressamente, como se mencionou no caso das compras.
O entendimento dos tribunais de contas tem sido de que as despesas com a aquisição de
objetos similares devem ser somadas durante um exercício completo (princípio da
anualidade do orçamento), para escolha da modalidade a adotar.
Muitas vezes o fracionamento ocorre pela ausência de planejamento do quanto vai ser
efetivamente gasto no exercício para a execução de determinada obra, ou a contratação de
36
determinado serviço ou ainda a compra de determinado produto. Portanto, não pode o
agente público justificar o fracionamento da despesa com várias aquisições ou contratações
no mesmo exercício, sob modalidade de licitação inferior àquela exigida pelo total de
despesa no ano, quando isto for decorrente da falta de planejamento.(TCU, 2003)
Da mesma forma, é vedada a utilização da modalidade com limite de valores inferiores,
conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e
serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e
concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de
modalidade com limite superior, exceto para as parcelas de natureza específica que possam
ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da
obra ou serviço (§ 5º).
Aqui, temos, ainda, a previsão legal (exceção) para a contratação de parcelas
“especializadas” de obra ou serviço separadamente do todo.
Por exemplo: uma edificação pública com orçamento total de R$ 7.500.000,00. Em
princípio, pela regra geral, todas as etapas/itens contratados deveriam ser licitados partir
de concorrência. Porém, neste caso, poderíamos contratar o fornecimento dos
elevadores através de uma tomada de preços, desde que o valor total do conjunto dos
elevadores fosse igual ou inferior a R$ 1.500.000,00. Isto só é verdadeiro por que a
fabricação e o fornecimento destes “bens” não seria tarefa específica de uma construtora.
Trata-se, indubitavelmente, de uma parcela especializada, mas a exclusão da
intermediação da “construtora” somente será correta se ocorrerem vantagens à
Administração.
Porém, como o tema não é pacífico, há que tomar-se bastante precaução com esta
opção, sobretudo justificando e documentando as vantagens auferidas.
No que tange à “licitação distinta”, deve-se entender que o estabelecimento de itens, ou
grupo de itens, dentro da mesma licitação, desde que cotados separadamente, atenderá
esta exigência legal.
Outra disposição que busca a melhor forma de aproveitamento do dinheiro público é aquela
do parágrafo 7º, onde se lê: na compra de bens de natureza divisível e desde que não haja
prejuízo para o conjunto ou complexo, é permitida a cotação de quantidade inferior à
demandada na licitação, com vistas a ampliação da competitividade, podendo o edital fixar
quantitativo mínimo para preservar a economia de escala.
Esta regra (o fracionamento interno) considera a possibilidade de que licitantes que não
consigam atender à totalidade do volume demandado – a priori, empresas de menor
capacidade produtiva ou comercial - possam participar do competitório dentro de suas
possibilidades produtivas e/ou comerciais, aumentando, assim, a quantidade de
ofertas/licitantes. Criou-se a possibilidade de existirem várias propostas vencedoras4 para o
mesmo item, inclusive com diferentes valores para este mesmo bem ou serviço, sem que
haja ilegalidade.
Por exemplo: Numa licitação em que se desejasse adquirir 5.000 chapas de fibrocimento
(com características especificadas precisamente), um licitante ofereceria o total das

4
O artigo 45, § 6º assim estabelece: “serão selecionadas tantas propostas quantas necessárias até que se atinja a quantidade
demandada na licitação”.

37
chapas a R$ 20,00 a unidade; um segundo, ofertaria 2.000 chapas a R$ 18,00 a unidade
e, um terceiro, ofertaria 1.000 chapas a R$ 15,00 a unidade.
Se a Administração adquirisse a totalidade das chapas da única licitante com capacidade
e fornecimento total, desembolsaria um total de R$ R$ 100.000,00. Optando por adquirir
1.000 chapas do terceiro licitante (R$ 15.000,00), 2.000 do segundo (R$ 36.000,00) e as
restantes 2.000 unidades daquele primeiro (R$ 40.000,00), desembolsaria R$ 91.000,00,
economizando R$ 9.000,00.
É necessário ressalvar que deverá existir previsão “editalícia” para tal situação, fixando
quais as quantidades mínimas aceitas, que não prejudiquem o conjunto ou complexo da
aquisição.
Não se pode confundir este dispositivo com uma possível desistência do licitante vencedor,
quanto ao objeto adjudicado, quando, então, o próximo classificado, para assumir o
fornecimento licitado, deverá assumir o preço do desistente, sob pena de revogação da
licitação. Este tema será abordado adiante.

2.2.4 Concurso

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico,


científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores,
conforme critérios constantes de edital.
Esta modalidade é recomendada pela Lei quando da contratação de serviços técnicos de
engenharia ou arquitetura, haja vista a possibilidade de previsão exata do custo da
contratação dos técnicos envolvidos, permitir transparência à contratação, além de
possibilitar a participação de profissionais que muitas vezes poderiam desconhecer a
possibilidade de prestar seus serviços ao Poder Público, gerando um aumento de
competitividade e, por conseguinte, dando maiores opções de escolha ao agente público.
São conhecidos os Concursos promovidos com o apoio do IAB, por exemplo, que dão uma
grande visibilidade ao processo e, em inúmeros casos, proporcionam a participação
qualificada de “concorrentes”.
Inclusive, a própria Lei Federal nº 8.666/93 assim se refere: ressalvados os casos de
inexigibilidade de licitação (vide art. 25), os contratos para a prestação de serviços técnicos
profissionais especializados deverão, preferencialmente, ser celebrados mediante a
realização de concurso, com estipulação prévia de prêmio ou remuneração (art. 13, § 1º).
Na seara das admissões de pessoal existem os concursos de provas e títulos, visando ao
ingresso no serviço público, que não devem ser confundidos com a modalidade aqui
apresentada, que refere-se a contratação de trabalho certo e delimitado, não a prestação
continuada de atividade laboral, objeto daqueles.
A publicação do resumo do Edital deverá ser feita com antecedência mínima ao recebimento
das propostas de 45 dias (art. 21, § 2º, inc. I).
O concurso deve ser precedido de regulamento próprio, a ser obtido pelos interessados no
local indicado no edital, indicando (art. 52, § 1º):
 a qualificação exigida dos participantes;
 as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho;
 as condições de realização do concurso e os prêmios a serem concedidos.

38
 em se tratando de projeto, o vencedor deverá autorizar a Administração a executá-lo
quando julgar conveniente (§ 2º).

2.2.5 Leilão

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis


inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou
para a alienação de bens imóveis cuja aquisição tenha se originado de procedimentos
judiciais ou dação em pagamento (previstas no art. 19), a quem oferecer o maior lance, igual
ou superior ao valor da avaliação.
A publicação do Edital deverá ter antecedência mínima de 15 dias do evento (art. 21, § 2º,
inc. III) e deverá ser amplamente divulgado, principalmente no município em que se
realizará. (art. 54, § 4º).

2.2.6 Pregão(5) (Lei Federal nº 10.520/02)

Esta “nova” modalidade foi introduzida no âmbito da administração pública visando à


agilização dos processos de aquisição de bens e serviços comuns. Mesmo não sendo
adequada à contratação de obras e serviços de engenharia, a aquisição de bens a serem
utilizados nas mesmas e de serviços comuns que lhes sejam afetos, poderão ser adquiridos
através desta modalidade.
Justifica-se: “o pregão não se aplica à contratação de obras e serviços de engenharia,
alienações e locações imobiliárias, até pela dificuldade de seu enquadramento no conceito
do objeto do pregão”.
No entanto, há doutrinadores que defendem a inserção de pequenas obras e serviços
padronizáveis como passíveis de aquisição através desta modalidade. Em tese, se os
serviços forem perfeitamente padronizáveis e descritos, não haveria maiores empecilhos.
No entanto, considerando a cultura vigente na execução das obras públicas, suas
especificações e padronização, seja no porte que for, pode-se entender o receio do
legislador em “flexibilizar” o conceito inicialmente proposto.
O pregão é a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou
serviços comuns é feita em sessão pública. É modalidade alternativa ao convite, tomada de
preços e concorrência para contratação de bens e serviços comuns. Não é obrigatória, mas
tem sido entendida como prioritária pelos entes que a implantaram.
É aplicável a qualquer valor estimado de contratação.
Os licitantes apresentam suas propostas de preço por escrito e por lances verbais,
independente do valor estimado da contratação. Esta é uma das características importantes
do pregão: qualquer valor de aquisição pode ser feita através dele.
Consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais praticadas
no mercado. Os padrões de desempenho permitem ao agente público analisar, medir ou
comparar os produtos entre si e decidir-se pelo menor preço, de forma motivada e
fundamentada.
5
A modalidade pregão foi introduzida a partir de Medida Provisória (MP 2.026, de 28/07/00), tendo regulamentação através
do Decreto 3.555, de 08/08/00, que definiu, no âmbito federal, quais são os bens e serviços comuns que podem ser
adquiridos com a utilização desta modalidade. Há diversos outros dispositivos legais regulamentando sua executoriedade,
nas diferentes esferas governamentais, em setores tais como telecomunicações, informática, etc.
39
Ao contrário do que ocorre nas outras modalidades, no Pregão a escolha da proposta
(abertura) é feita antes da análise da documentação, razão maior de sua celeridade. A fase
recursal é única, sem efeito suspensivo.
A publicação do Edital deverá ter antecedência mínima de 8 (oito) dias úteis, em qualquer
caso.

2.3 Empreitada por preço global, por preço unitário e integral

2.3.1 Regime de empreitada por preço global

Empreitada por preço global - quando se contrata a execução da obra ou do serviço por
preço certo e total.
Regime de execução utilizado na contratação de obra ou serviço de engenharia em que a
Administração contrata por um preço certo e total, sendo utilizado em contratações em que
os quantitativos de materiais e serviços não estão sujeitos a alterações no decorrer de sua
execução, no qual o pagamento é realizado no total, ao final ou após cumprimento de
etapas ou parcelas previstas no cronograma físico-financeiro, não inviabiliza a “medição”,
utilizada apenas para avaliação da etapa executada, observando que:
 é destinado a projetos bem elaborados, que definem com precisão os quantitativos de
materiais;
 os proponentes deverão analisar e questionar impropriedades no momento da
licitação, não caberá alegação de erros, deficiências de projetos e orçamentos, em
reclamação posterior;
 não é admitido aditivo para alteração, pura e simples, dos quantitativos para mais ou
para menos;
 somente podem ser realizados acréscimos ou supressões relativos ao objeto, a pedido
da Administração;
 a medição somente identificará se a etapa foi cumprida de acordo com o cronograma
definido, não cabendo avaliação unitária para efeitos de pagamento; e
 deve ser previsto o critério de máximos unitários, sobretudo, para avaliação de
eventuais aditivos a pedido da Administração.
Exemplo: a construção de uma escola com 200 m² de área construída, com pagamentos
divididos em “n” etapas bem definidas.
A empreitada por preço global refere-se, conceitualmente, à manutenção de um preço certo
e total, o que, em princípio, eliminaria margens para os tradicionais termos aditivos
contratuais.
Seu emprego é mais recomendado em contratações de objetos comuns, quando os
quantitativos de materiais empregados sejam pouco sujeitos a alterações durante a
execução da obra ou da prestação de serviços, além de possibilitarem aferição mais
simples.
Neste regime, o pagamento deverá ser efetuado após a conclusão dos serviços ou etapas
pré-definidos em cronograma físico-financeiro. Por exemplo: implantação do canteiro,

40
fundações, estrutura, cobertura, revestimento, pintura, etc. Simplificando: etapa cumprida,
etapa paga.
Nesse regime de execução, a Administração deverá fornecer obrigatoriamente, junto com o
edital, todos os elementos e informações necessários para que os licitantes possam
elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da
licitação. (LLC art. 6º e 47).

2.3.2 Regime de empreitada por preço unitário

Empreitada por preço unitário - quando se contrata a execução da obra ou do serviço por
preço certo de unidades determinadas.
Regime de execução utilizado na contratação da obra ou do serviço por preço certo de
unidades determinadas, exemplo: m², m³, kg etc. (não se pode incluir na licitação
fornecimento de materiais ou serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos
não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo) no qual o pagamento
se dará após o recebimento de cada unidade (m², m³, etc.), medidos em geral a cada 30
(trinta) dias, observando que:
 é destinado a projetos nos quais algumas quantidades são estimadas, em face da
natureza da obra ou serviço (ex. escavações, escoramento de valas, etc.);
 condiciona o pagamento ao que foi efetivamente executado; e
 deve ser previsto o critério de máximos unitários, sobretudo, para avaliação de
eventuais aditivos. (LLC art. 6º)
Portanto, o regime de empreitada por preço global ocorre, conforme o art. 6o da Lei
Federal nº 8.666/93, quando o órgão contrata com terceiros a execução de obra ou de
serviço por preço certo e total. Essa modalidade de empreitada deve ser utilizada quando
todos os projetos estão bem elaborados, de forma que se possa estipular os quantitativos de
materiais empregados com uma precisão significativa, pois nesse caso não é admitido
aditivo para alteração dos quantitativos. Nesse caso, têm-se os quantitativos unitários de
cada serviço, para fins de licitação, ou seja, para a empresa participante poder montar sua
proposta com base naqueles quantitativos pré-determinados pela Prefeitura. No entanto,
durante a execução das obras, na medição, não serão observados mais esses quantitativos,
mas sim cada etapa que determinados quantitativos representam.
Logo, acréscimos ou supressões, poderiam ser apenas em relação ao objeto do edital.
Poder-se-ia, por exemplo, aumentar ou diminuir uma área relativa ao objeto, em casos
excepcionais (eventualidades ou imprevistos), mas não se permitiria aditar determinado
serviço para executar o mesmo objeto inicial.
Já, em obras de saneamento básico, por exemplo, em que existem serviços nos quais
algumas quantidades são estimadas, pois não se pode afirmar previamente qual será a
quantidade total a ser executada, como é o caso das escavações (manual, mecanizada e
em rocha), reaterros, substituição de solos, operação do sistema de rebaixamento,
escoramento, entre outros. Essas quantidades variam em função de interferências
encontradas no subsolo, do tipo de solo, de fatores climáticos etc. Nesses casos, entende-
se que o regime de execução de empreitada por preço unitário é o mais adequado, pois
condiciona o pagamento ao que foi efetivamente executado, não impondo perdas a
nenhuma das partes contratadas por imprecisão na estimativa de quantidades.
41
Outro exemplo: reforma ou restauro de uma edificação que empregue técnicas e/ou
materiais com uma maior dificuldade de definição prévia de suas quantidades, com
pagamentos por volume de serviços medidos, a cada período de tempo.
Seu emprego, via de regra, está vinculado a um maior grau de complexidade, cujas
quantidades dos serviços e dos materiais relativos às parcelas de maior relevância e de
valor significativo não são definidas de forma exata no ato convocatório, tampouco no
orçamento apresentado junto à proposta.
Neste regime, o pagamento deverá ser realizado por unidades executadas/entregues e
medidas: volume executado das fundações de uma edificação, área retirada e de colocação
de piso em uma reforma, volume de escavação de solo mole na construção de rodovia, etc.

2.3.3 Regime de empreitada integral

Empreitada integral (turn key) - quando se contrata um empreendimento em sua


integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações
necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em
condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua
utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características
adequadas às finalidades para que foi contratada.
Regime de execução utilizado quando a administração contrata a execução da obra ou do
serviço na sua totalidade, compreendendo todas as etapas, serviços e instalações
necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em
condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para a sua
utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características
adequadas às finalidades para que foi contratada. O contratado assume a responsabilidade
desde a execução até a entrega definitiva à administração, no qual o pagamento é realizado
no total ao final ou após cumprimento de etapas ou parcelas previstas no cronograma físico-
financeiro. (LLC, art. 6º)
Exemplo: construção de um centro de terapia intensiva, com o fornecimento de todos os
equipamentos e instalações.
A empreitada integral é usada quando se pretende contratar o objeto em sua totalidade,
pronto e em funcionamento. Nesse regime, o contratado assume inteira responsabilidade
pela execução do objeto até sua entrega ao órgão ou entidade da Administração em
condições de ser utilizado. Devem ser atendidos os requisitos técnicos e legais para o uso
do objeto especificados pelo Contratante. O que se adquire é um “pacote” fechado, sem
margem para aditivos por quantidades menores ou maiores de insumos a empregar.
Este regime de contratação tem sido mencionado por alguns autores como o mais
adequado para a execução de obras, haja vista a eliminação dos indesejáveis aditivos
contratuais. Entretanto, dentro do espírito original da lei, sua utilização não seria
precisamente esta. É um tema que ainda necessita de aprofundamento.

2.3.4 Tarefa

Tarefa - quando se ajusta mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou
sem fornecimento de materiais.
Exemplo: conserto de uma infiltração em uma parede.
42
A tarefa somente será recomendada na contratação de trabalhos de pequeno vulto, em
grande parte das vezes sem maior complexidade, em prazos curtos, e com o
estabelecimento de um preço certo.

2.4 Contratação direta

A licitação é regra para a Administração Pública, quando contrata obras, bens e serviços. No
entanto, a lei apresenta exceções a essa regra. São os casos em que a licitação é
legalmente dispensada, dispensável ou inexigível. É o que se denomina, genericamente
Contratação Direta, que significa que a contratação realizada sem licitação, em situações
excepcionais, expressamente previstas em lei.
Leciona Celso Antonio Bandeira de Mello6:

Em tese, a dispensa contempla hipóteses em que a licitação seria possível, entretanto, razões
de tomo justificam que se deixe de efetuá-la em nome de outros interesses públicos que
merecem acolhida. Já a inexigibilidade resultaria de inviabilidade da competição, dada a
singularidade do objeto ou do ofertante, ou mesmo - deve-se acrescentar - por falta dos
pressupostos jurídicos ou fáticos da licitação não tomados em conta no arrolamento dos casos
de licitação dispensável.

A Lei de Licitações considerada ilícito penal dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses
descritas em lei.
O artigo 89, firma que:

o agente público que dispensar ou inexigir licitação sem fundamentação legal, ou deixar de
observar as formalidades pertinentes, ou aquele que, comprovadamente, tenha concorrido para
consumação da ilegalidade ou tenha se beneficiado da dispensa ou da inexigibilidade ilegal
para celebrar contrato com o Poder Publico se sujeita à pena de detenção, de 3 (três) a 5
(cinco) anos, e multa.

a. Dispensa de licitação
No caso de dispensa, a licitação é possível, por haver possibilidade de competição, mas não
é obrigatória.
As obras e serviços limitados aos valores máximos7 a seguir estarão dispensados de
licitação, quando atenderem a certos requisitos e apresentarem a devida justificativa.
Porém, deve estar bem claro que agente público não é desobrigado da elaboração de
projeto básico ou das respectivas especificações (10% do valor limite para realização do
Convite):
 R$ 15.000,00, para obras e serviços de engenharia (art. 24, inc. I);
 R$ 8.000,00, para quaisquer outros serviços e compras (art. 24, inc. II).
Para obras e serviços de engenharia estes valores são válidos desde que não se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;

6
Curso de direito administrativo. São Paulo : Malheiros, 1995, p. 45.
7
Valores estabelecidos pela Lei 9.649, de 27/05/98.
43
Para outros serviços e compras, e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde
que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto
que possa ser realizada de uma só vez.
Estes valores-limite serão considerados em dobro para compras, obras e serviços
contratados por sociedades de economia mista e empresas públicas (art 24, parágrafo
único), além dos consórcios públicos8, das autarquias e das fundações qualificadas na forma
de agências executivas.
O legislador entendeu que estes valores de contratação não compensariam os custos
administrativos de realizar licitação.
Nessas hipóteses, deve ser repisado que:
 o valor relativo à estimativa da despesa deve corresponder ao total da compra ou do
serviço, afim de que o objeto da licitação não venha a ser fracionado para fugir a
modalidade superior ou enquadrar-se na hipótese de dispensa;
 as obras, serviços e fornecimentos devem ser programados na totalidade, com
previsão de custos atual e final e dos prazos de sua execução.
Entre as demais hipóteses previstas na Lei de Licitações destacamos:
 Emergência ou calamidade pública
Quando caracterizada urgência de atendimento a situação que possa ocasional
prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, e equipamentos e
outros bens, públicos ou particulares. E, mesmo assim, somente para o atendimento
de situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que
possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrência da ocorrência ou calamidade.
É vedada a prorrogação dos contratos respectivos, podendo-se entender, daí, a
impossibilidade de aditar por mais 90 dias, um contrato tenha sido firmado originalmente por
90 dias.
 Quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não
puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as
condições preestabelecidas (inc. V).
Não custa repetir: justificar significa fundamentar, esclarecer, provar, jamais apenas
opinar. E, ainda, de modo documentado, formal.
 Proposta com preço superior ao praticado no mercado (inc. VII)
Quando, em licitação anterior, os licitantes apresentarem propostas com preços
manifestamente superiores aos praticados no mercado ou incompatíveis com os
fixados pelos órgãos oficiais competentes.
Verificada essa situação, os responsáveis pela licitação devem primeiro desclassificar
todas as propostas e facultar a apresentação de novas ofertas de preço. Se os preços
permanecerem superiores é admitida a adjudicação direta dos bens ou serviços,
desde que o valor não seja superior ao do registro de preços, ou da estimativa dos
serviços.

8
Alteração introduzida pela Lei 11.107/05.
44
 Aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou
serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que
tenha sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei
(21/06/83), desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado
(inc. VIII).
A chave desta contratação direta, é a compatibilidade com os preços de mercado. Não
basta existir uma Empresa Pública, criada para produzir blocos de concreto para
pavimentação, dentre outros artefatos, se seu preço for superior àqueles de mercado.
A contratação seria contrária ao interesse público e, portanto, ilegal, imoral e, em
sentido equivalente, impessoal e não isonômica.
 Contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento (inc. XI), em
consequência de rescisão contratual. A Administração pode convocar os demais
participantes da licitação, na ordem de classificação, para verificar se têm interesse
em contratar o remanescente, nas mesmas condições oferecidas pelo licitante
vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente corrigido.
 Contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa do ensino ou do desenvolvimento institucional (...), desde que a instituição
contratada tenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos
(inc. XIII).
Muitas contratações de fundações públicas, sob amparo deste dispositivo, têm sido
objeto de questionamento, principalmente no que tange às entidades ligadas a
autarquias de ensino superior. Estas entidades atuam muitas vezes como empresas
privadas, sem qualquer resultado público, apenas revertendo os valores recebidos aos
seus prestadores de serviço –no mais das vezes, servidores públicos- desatendendo
aos quesitos obrigatórios estabelecidos no próprio dispositivo legal.
b. Inexigibilidade de licitação
A licitação somente é inexigível quando há inviabilidade de competição, em especial, nos
casos de :
 contratação de serviços técnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas
de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e
divulgação (inc. II);
Os serviços técnicos aqui referidos são aqueles elencados no artigo 13 desta Lei. São
eles:
- estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
- pareceres, perícias e avaliações em geral;
- assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
- fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
- patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
- treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
- restauração de obras de arte e bens de valor histórico.

45
O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo9, será
instruído, no que couber, com os seguintes elementos (art. 26, § único):
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa,
quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão
alocados.

2.5 Tipos de licitação

Os tipos de licitação (arts. 45 e 46, LLC), nada mais é do que o critério de julgamento, que
a Administração utilizará para selecionar a proposta mais vantajosa. São eles:
 Menor Preço;
 Melhor Técnica;
 Técnica e Preço; e,
 Maior Lance ou Oferta.

a) Menor Preço

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é a de menor


preço, desde que atendidos os requisitos editalícios.
Entre os licitantes considerados qualificados a classificação se dará pela ordem crescente
dos preços propostos, prevalecendo, em caso de empate, proposta sorteada em ato público,
convocados todos os licitantes (§ 3º).

b) Melhor Técnica

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com
base em fatores de ordem técnica.
Este tipo de licitação (e também o tipo técnica e preço) é permitido exclusivamente para
serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos,
cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e
em particular para elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e
executivos (art. 46).
Nas licitações deste tipo será adotado procedimento diferenciado, claramente explicitado no
instrumento convocatório, o qual fixará o preço máximo que a Administração se propõe a
pagar, nos termos do artigo 46, §1º.

c) Técnica e Preço

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com
base na maior média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preço
e de técnica.

9
As seguintes situações devem atender a esta exigência: concessão de direito real de uso à outro ente público; doação com
encargo, se provado o interesse público; motivo de ordem técnica, justificado em despacho circunstanciado; todos os
casos de dispensa, exceto aqueles devidos ao pequeno valor das contratações; todos os casos de inexigibilidade.
46
É obrigatória na contratação de bens e serviços de informática10 (§ 4º), exceto se decreto do
Poder Executivo estabelecer a possibilidade de outro tipo.
O artigo 46, da mesma forma que no tipo “melhor técnica” também fixa sua utilização
exclusivamente para serviços de natureza predominante intelectual, em especial na
elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia
consultiva em geral, e em particular para elaboração de estudos técnicos preliminares e
projetos básicos e executivos.
Disto percebe-se que a contratação de especialistas em engenharia ou arquitetura somente
poderão ser objeto de licitações deste tipo (ou da melhor técnica), indo ao encontro da
legislação profissional, que veda a competição em licitação simplesmente por preço do
serviços (Lei Federal nº 5.194/66).

d) Maior lance ou oferta

Utilizada nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso.


No caso de empate entre duas ou mais propostas, a classificação se fará, obrigatoriamente,
por sorteio, em ato público, para o qual todos os licitantes serão convocados, vedado
qualquer outro processo, exceto o critério11 definido no artigo 3º, §2º da LLC.

2.6 Formalização dos contratos

Segundo a LLC, a formalização dos contratos, dentre outros, devem contemplar os


seguintes aspectos:
 os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e
pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da
teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. (art. 54);
 os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua
execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e
responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da
proposta a que se vinculam. (art. 54 §1º);
 os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições interessadas, as quais
manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático do seu
extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por
instrumento lavrado em cartório de notas, de tudo juntando-se cópia no processo que
lhe deu origem. (art. 60);
 todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a
finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da
dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às
cláusulas contratuais. (art. 61).

10
Vide Lei 8.248/91, que deverá ser considerada.
11
Em igualdade de condições, como critério de desempate, será assegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços:
I - produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional;
II - produzidos no País;
III - produzidos ou prestados por empresas brasileiras.

47
 a minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou ato convocatório da licitação.
(art. 62, §1º);
 é permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do contrato e do respectivo
processo licitatório e, a qualquer interessado, a obtenção de cópia autenticada,
mediante o pagamento dos emolumentos devidos.(art. 63).
 a Administração convocará regularmente o interessado para assinar o termo de
contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e condições
estabelecidos, sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções
previstas no art. 81 desta Lei. (art. 64).
 o contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas
avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas consequências de
sua inexecução total ou parcial. (art. 66).

2.7 Publicação dos contratos e aditivos

A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa


oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela
Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no
prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus,
ressalvado o disposto no art. 26 da LLC. (LLC, art. 61, parágrafo único).

2.8 Obrigatoriedade do termo de contrato

O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços,


bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites
destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração
puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de
empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço (art. 62 da
Lei Federal nº 8.666/93).
Mesmo porque, a própria Lei considera contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou
entidades da Administração Pública e particulares em que haja um acordo de vontades para
a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada (parágrafo único, art. 2º).
Entretanto, os documentos hábeis deverão, no que couber, incluir cláusulas que
estabeleçam: (art. 55 da Lei Federal nº 8.666/93).
 o objeto e seus elementos característicos;
 o regime de execução ou a forma de fornecimento;
 o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do
reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
 os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação
e de recebimento definitivo, conforme o caso;
 o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional
programática e da categoria econômica;

48
 as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;
 os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores
das multas;
 os casos de rescisão;
 o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa
prevista no art. 77 da Lei Federal nº 8.666/93;
 as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o
caso;
 a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao
Convite e à proposta do licitante vencedor;
 a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos; e
 a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em
compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de
habilitação e qualificação exigidas na licitação.
É dispensável o “termo de contrato” e facultada a substituição por outro documento hábil, a
critério da Administração e independentemente de seu valor, nos casos de compra com
entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras,
inclusive assistência técnica.
É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas
compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco
por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" da LLC, feitas em regime de
adiantamento. (LLC. Art. 60, Parágrafo único).

2.9 Tipo de licitação técnica e preço

O caput do artigo 46, da Lei Federal nº 8.666/93, limita a adoção do tipo licitatório “técnica e
preço” aos serviços de natureza predominantemente intelectual.
Muitas vezes, porém, esse critério é utilizado em licitações cujo objeto é oferecido
satisfatoriamente por diversas empresas, bastando que seja devidamente descrito no edital
e que fique demonstrada a qualificação técnica das licitantes na fase de habilitação.
Quando possível esse procedimento, inexistem motivos para que não seja adotado o menor
preço como critério de julgamento, pois, quando utilizado desnecessariamente, o tipo
“técnica e preço” acaba obstaculizando a seleção da proposta mais vantajosa, prevista no
art. 3º, caput, da Lei Federal nº 8.666/93.
Nas licitações para a concessão ou permissão de serviços públicos, contudo, o
entendimento vem sendo mais flexível, tendo em vista a previsão expressa do artigo 15 da
Lei Federal nº 8.987/95 quanto à utilização da técnica como critério – ou um dos critérios –
de julgamento.
Todavia, em todos os casos os critérios de pontuação técnica devem ser relevantes para a
qualidade do serviço prestado e não podem se confundir os requisitos de habilitação, que
nessa fase já devem ter sido ultrapassados.
O julgamento objetivo é um dos princípios da licitação previstos no caput do artigo 3º da Lei
Federal nº 8.666/93. A obrigatoriedade da adoção de critérios objetivos para julgamento das
49
propostas é reiterada nos artigos 40, inciso VII, 43, inciso V, 44 e 45 e 46, § 1º, inciso I,
todos do mesmo dispositivo legal.
Verifica-se frequentemente que, ao atrelar as notas da proposta técnica a um determinado
número ou percentual, o órgão licitante acredita estar utilizando parâmetros objetivos de
julgamento. Porém, podem os critérios utilizados para mensurar essa pontuação ser
imprecisos, deixando ao arbítrio subjetivo da Comissão de Licitações a definição da nota de
cada item avaliado.
Quando isso acontece, é desrespeitada a isonomia entre os licitantes, eis que o julgamento
fica sujeito a fatores pessoais de avaliação, desvinculados do regramento do edital.
Não há disposições claras e parâmetro objetivo para julgamento, quando se utiliza critérios
como: “inaceitável”, “inadequado”, “regular”, “bom”, “muito bom” e “excelente”, atribuindo a
cada um, determinada pontuação, portanto, com forte carga de subjetividade.
Na mesma linha, por exemplo, um edital que considere “excelente” a proposta que evidencie
“conhecimento profundo e abrangente” e “domínio de aspectos complementares”. E, nesse
caso, o que seria conhecimento profundo? Como se diferencia de conhecimento suficiente?
Como não existem parâmetros ou conceitos claros definidos, a avaliação pode variar
conforme o entendimento pessoal de cada um.
Assim, sempre que os critérios de pontuação não estiverem claros e previamente definidos
e, por consequência, dependerem de entendimentos pessoais dos membros da Comissão
de Licitação, serão feridos a isonomia entre os licitantes e o princípio do julgamento objetivo,
previstos no artigo 3º da Lei de Licitações.

2.10 Equipamento e contratação de profissionais na fase de habilitação

É garantido à Administração, no exercício de seu poder/dever de zelar pela qualidade do


serviço público, fazer constar do edital a obrigação do licitante ter disponíveis equipamentos,
instalações e pessoal suficientes e qualificados para o bom cumprimento das obrigações
contratuais, descrevendo minuciosamente essas características. Inclusive, exigências dessa
natureza fazem parte do elenco da qualificação técnica dos licitantes, expressamente
previsto no artigo 30 da Lei Federal nº 8.666/93.
Contudo, não se pode confundir disponibilidade com propriedade, no caso de bens e
equipamentos, ou com contratação já efetivada, no caso das equipes de profissionais. É
descabida a previsão editalícia que solicita a comprovação de que os licitantes já possuam,
na fase de habilitação, condições para a execução contratual.
Fosse admitida essa conduta desarrazoada da Administração, os participantes estariam
obrigados a efetuar despesas desnecessárias e investimentos de alto risco, que somente
seriam aproveitados pelo futuro contratado, que na fase de habilitação, por óbvio, ainda não
é conhecido. De outro lado, somente acorreriam ao certame empresas de porte, já
possuidoras de toda a estrutura solicitada no edital.
O procedimento em questão é contrário às disposições do § 6º do artigo 30, da Lei Federal
nº 8.666/93, que prevê, quanto às exigências de instalações, equipamentos e pessoal
necessários à execução do objeto, que poderão ser atendidas com a mera declaração de
sua disponibilidade, vedadas as exigências de propriedade e de localização prévia.
Ao impor exigência excessiva, a Administração acaba afastando possíveis interessados,
sem justificativa ou amparo legal. Por consequência, incorre na vedação do §6º do artigo 3º,
50
da Lei Federal nº 8.666/93, e desatende o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, que
só permite as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.

2.11 Critérios de aceitabilidade de preços

O “jogo de preços” ou “jogo de planilha” nos orçamentos poderá ser evitado pela indicação,
no edital do critério de aceitabilidade dos preços máximos unitário e global. A atual redação
do inciso X do art. 40 da Lei Federal nº 8.666/93, estabelece que deva ser definido: “o
critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação
de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas
de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º
do art. 48”.
Portanto, a Administração Pública deve desclassificar propostas que adotem preços
unitários acima de determinados limites e também aqueles que se enquadrem como
inexequíveis na forma do art. 48 parágrafos 1º e 2º da mesma Lei.
O art. 44, § 3º da Lei Federal nº 8.666/93, define que: no julgamento das propostas, a
Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, e que
não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios ou
de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos
dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido
limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do
próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração.
Assim, a redação dada ao inciso X do art. 40 da Lei de Licitações, no que se refere à
faculdade de fixar preço máximo, mais do que um elemento do chamado critério de
aceitabilidade pode importar em um significativo elemento de transparência e garantia da
observância do chamado princípio da economicidade e que, portanto, se mostra como um
avanço da Lei de Licitações e Contratos.
O Tribunal de Contas da União, assim se manifestou em relação à questão:

O fato de os processos licitatórios terem sido realizados em regime de preço global não exclui
a necessidade de controle dos preços de cada item. É preciso ter em mente que, mesmo nas
contratações por valor global, o preço unitário servirá de base no caso de eventuais acréscimos
contratuais, admitidos nos limites estabelecidos no Estatuto das Licitações. Dessa forma, se
não houver a devida cautela com o controle de preços unitários, uma proposta aparentemente
vantajosa para a administração pode se tornar um mau contrato. Esse controle deve ser
objetivo e se dar por meio da prévia fixação de critérios de aceitabilidade dos preços unitário e
global, tendo como referência os valores praticados no mercado e as características do objeto
licitado.
A experiência da fiscalização de obras públicas demonstra que são correntes situações como a
descrita, que envolvem a conjugação dos seguintes fatores: má qualidade do projeto básico;
falta de definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; contratação de proposta de
menor preço global, compatível com a estimativa da Administração, mas com grandes
disparidades nos preços unitários, alguns abaixo dos preços de mercado – justamente os de
maiores quantitativos no projeto básico – e outros muito acima dos preços de mercado, de
pouca importância no projeto básico; e, finalmente, o aditamento do contrato com o aumento
dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos
itens de preços inferiores.

No Acórdão nº 1.090/2007-Plenário-TCU, ficou decidido:

51
1. O estabelecimento dos critérios de aceitabilidade de preços unitários, com a fixação
de preços máximos, ao contrário do que sugere a interpretação literal da lei, é
obrigação do gestor e não sua faculdade, uma vez que o limite constitui fator
ordenador da licitação, ao evitar a disparidade exagerada dos preços unitários e global
constantes das propostas, predispondo a contratação futura a alterações indevidas.

Portanto, a determinação pelos Tribunal de Contas para que seja incluída, em editais,
cláusula definindo os critérios de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o
caso, com a fixação de limites para preços máximos, visa resguardar, tão somente, o
interesse público.
Na mesma linha de importância do critério de aceitabilidade de preços máximos unitários e,
em seu complemento, está a compatibilidade do cronograma físico-financeiro com o projeto
básico, justamente para evitar que proponentes aumentem o valor das etapas iniciais da
obra, o que configuraria antecipação de pagamento, com riscos para a administração
pública, visto que, durante a execução, possivelmente a empresa contratada pleiteará
aditivos contratuais objetivando reequilíbrio econômico-financeiro.
Portanto, a fixação do máximo global e máximo unitário, visa:

 evitar “jogo de preços”;

 estabelecer critérios claros de desclassificação;

 atender ao princípio da Economicidade;

Previsto de forma clara no edital a desclassificação de proponente que apresente item(s)


acima do valor unitário estabelecido;
Observando os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e da proposta menos
vantajosa para a Administração, é possível a comissão de licitação adotar medidas para
corrigir o preço do item ofertado acima do limite estabelecido pela autarquia como o critério
de aceitabilidade das propostas, devendo a empresa ser desclassificada caso se recuse a
aceitar as correções, o próprio edital do certame deve prever essa possibilidade;
Deve ser aplicado nos Regimes por preço unitários ou por preço global.
Obs.: atualmente, há tendência em aceitar alguma variação nos preços unitários, em torno
de 5%, mantido o valor máximo global estabelecido pela administração.
Existem outras maneiras de se tentar evitar o “jogo de planilha” que significa antecipar
pagamentos pela concentração de valores nos itens iniciais. Uma maneira seria pela
limitação na medição, de item ou conjunto de itens, por exemplo, admitindo pagar variação
do tópico em no máximo 20% (por exemplo) do cronograma orçado, ficando a diferença
para ser distribuída em pagamentos futuros.
Porém, isso não garante que não haja ganhos indevidos do contratado em eventuais
aditamentos contratuais, pelo jogo de preços com itens nas alteração de quantitativos.
Portanto, é de mais fácil entendimento e de aplicabilidade prática, a fixação dos máximos
unitários e global.

52
2.12 Valor unitário da proposta extrapola o limite admitido

Ao ser fixado o valor máximo unitário no edital, como deveria se proceder se o proponente
apresentou algum item com valores acima do permitido e, inclusive, foi aquele que
apresentou o menor preço global?
Alguns defendem que a proposta deveria ser simplesmente desclassificada.
No entanto, ao que parece, o procedimento mais adequado, seria possibilitar a correção do
valor do item que dera ensejo à “desclassificação” da proposta da representante, o que
importaria no melhor atendimento do interesse público, por selecionar a proposta mais
vantajosa para a Administração, sem desrespeitar a obrigatoriedade de vinculação ao
instrumento convocatório. Por conseguinte, por entender que a desclassificação da ora
representante foi indevida, por ter, com base em interpretação extremamente restritiva do
edital, contrariado os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, resultando na
seleção de uma proposta menos vantajosa para a Administração.
A dúvida seria qual o limite para o número de itens com valores acima do estabelecido, um
item, dois itens ... dez itens? O que precisa ser verificado é se foi realmente um equívoco
(erro) do orçamentista e se não caracterizaria “jogo de planilha”.
Talvez, fosse interessante prever a possibilidade de a comissão de licitação adotar medidas
para corrigir o preço do item ofertado acima do limite estabelecido pela autarquia como o
critério de aceitabilidade das propostas, ou com erro comprovado, devendo a empresa ser
desclassificada caso se recuse a aceitar as correções.
O fato é que o edital deve deixar muito claro que “NENHUM VALOR UNITÁRIO PODERÁ
SER SUPERIOR ÀQUELES DEFINIDOS NO EDITAL”, para evitar problemas no andamento
do certame.
Assim já decidiu o TCU, no Acórdão n.º 2767/2011 - Plenário TCU:

... a representante, apesar de ter apresentado proposta de preços inferior à do primeiro


colocado, fora desclassificada, por ter orçado um único item preço unitário acima do limite
estabelecido pelo DNIT – Lâmpada de Multivapor Metálico elipsoidal, base E-40, potência de
400W, com fluxo luminoso entre 31.000 e 35.000 lumens, IRC de 69 a 100%, temperatura de
Cor entre 4.300 e 5.900 K e vida útil de 15.000 horas – o qual correspondeu à 0,01% do
orçamento base da licitação. E isso ocorrera em razão do disposto no edital norteador do
certame, o qual, em seu o item 17.1, estabelecera que as propostas que apresentassem
valores unitários e/ou global, superiores ao limite estabelecido no orçamento estimativo do
serviço deveriam ser desclassificadas. Para o relator, a exigência estaria em consonância com
a jurisprudência do Tribunal, ‘que tem considerado necessária a fixação de critérios de
aceitabilidade de preços unitários e a previsão da desclassificação de licitantes que ofertarem
valores acima do limite estabelecido, com vistas a evitar a prática do chamado ‘jogo de
planilha’’. Todavia, não obstante a previsão do edital – de desclassificar a proposta que
apresentasse preços unitários superiores aos limites estabelecidos – estivesse na linha da
jurisprudência do Tribunal, ainda para o relator, ‘essa cláusula deve ser interpretada à luz dos
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, em conjunto com os outros dispositivos do
instrumento convocatório e com a Lei n. 8.666/1993’. A desclassificação da proposta, então,
não deveria ter sido automática, especialmente porque, ainda conforme o relator do processo,
o próprio edital do certame previa a possibilidade de a comissão de licitação adotar medidas
para corrigir o preço do item ofertado acima do limite estabelecido pela autarquia como o
critério de aceitabilidade das propostas, devendo a empresa ser desclassificada caso se
recusasse a aceitar as correções.

53
2.13 Obras e serviços de engenharia – OT IBR-002/2009

Conceito
a) Obra de engenharia é a ação de construir, reformar, fabricar, recuperar ou ampliar um
bem, na qual seja necessária a utilização de conhecimentos técnicos específicos
envolvendo a participação de profissionais habilitados conforme o disposto na Lei Federal
nº 5.194/66.
Para efeito desta Orientação Técnica, conceitua-se:
Ampliar: produzir aumento na área construída de uma edificação ou de quaisquer
dimensões de uma obra que já exista.
Construir: consiste no ato de executar ou edificar uma obra nova.
Fabricar: produzir ou transformar bens de consumo ou de produção através de processos industriais ou
de manufatura.
Recuperar: tem o sentido de restaurar, de fazer com que a obra retome suas características anteriores
abrangendo um conjunto de serviços.
Reformar: consiste em alterar as características de partes de uma obra ou de seu todo, desde que
mantendo as características de volume ou área sem acréscimos e a função de sua utilização atual.
b) Serviço de Engenharia é toda a atividade que necessite da participação e
acompanhamento de profissional habilitado conforme o disposto na Lei Federal nº
5.194/66, tais como: consertar, instalar, montar, operar, conservar, reparar, adaptar,
manter, transportar, ou ainda, demolir. Incluem-se nesta definição as atividades
profissionais referentes aos serviços técnicos profissionais especializados de projetos e
planejamentos, estudos técnicos, pareceres, perícias, avaliações, assessorias,
consultorias, auditorias, fiscalização, supervisão ou gerenciamento.
Para efeito desta Orientação Técnica, conceitua-se:
Adaptar: transformar instalação, equipamento ou dispositivo para uso diferente daquele
originalmente proposto. Quando se tratar de alterar visando adaptar obras, este conceito
será designado de reforma.
Consertar: colocar em bom estado de uso ou funcionamento o objeto danificado; corrigir
defeito ou falha.
Conservar: conjunto de operações visando preservar ou manter em bom estado, fazer
durar, guardar adequadamente, permanecer ou continuar nas condições de conforto e
segurança previsto no projeto.
Demolir: ato de por abaixo, desmanchar, destruir ou desfazer obra ou suas partes.
Instalar: atividade de colocar ou dispor convenientemente peças, equipamentos, acessórios
ou sistemas, em determinada obra ou serviço.
Manter: preservar aparelhos, máquinas, equipamentos e obras em bom estado de
operação, assegurando sua plena funcionalidade.
Montar: arranjar ou dispor ordenadamente peças ou mecanismos, de modo a compor um
todo a funcionar. Se a montagem for do todo, deve ser considerada fabricação.
Operar: fazer funcionar obras, equipamentos ou mecanismos para produzir certos efeitos ou
produtos.
54
Reparar: fazer que a peça, ou parte dela, retome suas características anteriores. Nas
edificações define-se como um serviço em partes da mesma, diferenciando-se de recuperar.
Transportar: conduzir de um ponto a outro cargas cujas condições de manuseio ou
segurança obriguem a adoção de técnicas ou conhecimentos de engenharia.
A definição dos conceitos de Obras ou Serviços de Engenharia, para aplicação em
licitações, depende de alguns fatores adicionais:
 A obra é um conjunto orgânico de serviços que, agregados, se complementam e
formam um todo com função definida e completa. O enquadramento como obra ou
serviço de engenharia deve ser feito em função do objeto a ser executado, e da ação
ou atividade definida nos itens 3 e 4, sendo independente de quantidade, porte ou
custo;
 A análise de enquadramento de Obras e Serviços de Engenharia depende de
conhecimento técnico específico em conformidade com a Lei Federal nº 5.194/66;
 Para o correto enquadramento é indispensável a perfeita caracterização do objeto a
ser contratado, sucinta e clara.
Na OT IBR-002/2009, há um fluxograma que auxilia ao profissional de engenharia ou
arquitetura na conceituação definitiva.

2.14 Anexos do edital para obras

Conforme determina o art. 40, § 2º da LLC, constituem anexos do edital, dele fazendo parte
integrante:
I - o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e
outros complementos;
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
III - a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor;
IV - as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação.
Ou seja, para a realização de obras públicas, dentre outros, em função da especificidade do
objeto, constituem anexos do edital:
 projeto básico e/ou executivo, aprovado pela autoridade competente;
 orçamento básico, com os preços unitários, evidenciando o BDI previsto e os
percentuais de encargos sociais para a execução do objeto;
 especificações técnicas;
 memorial descritivo com normas de execução;
 cronograma físico-financeiro condizente com a previsão de desembolso;
 normas ou critérios de medição e pagamento;
 minuta do contrato.
Todos os elementos assinados pelos respectivos profissionais que os elaboraram e com as
competentes responsabilidades técnicas formalizadas pelas ARTs ou RRTs.

55
Por meio da Súmula nº 258/2010, o TCU estabeleceu que: “As composições de custos
unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe
o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de
licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da
expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas”.

2.15 Conteúdo e exigências nos editais

2.15.1 Critérios de aceitabilidade de preços

A Lei estabelece que sejam definidos critérios de aceitabilidade dos preços: “o critério de
aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços
máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação
em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48.”
(art. 40, X da Lei Federal nº 8.666/93).
Um dos critérios é a fixação dos Máximos Unitários e o valor Máximo Global, que é o mais
usual e aceito.
Há editais que estabelecem: serão desclassificadas as propostas que apresentarem preços
unitários superiores a 5% dos equivalentes no orçamento básico ou preço global superior ao
valor total estimado pela Administração, esta ideia possibilita uma variação (para mais) em
alguns itens, consequentemente deverá existir uma variação para menos em outros itens,
para se manter o valor total da Administração.
Segundo o próprio TCU, a fixação do critério de aceitabilidade referente aos preços
máximos unitários não é facultativa. Pelo contrário, o caput do art. 40 da Lei Federal n.º
8.666/93 determina que o Edital indique, obrigatoriamente.
É preciso ter claro que é a partir desses preços unitários que serão estabelecidos, por
exemplo, os valores de possíveis Termos Aditivos ao Contrato, sendo esses o meio utilizado
para a concretização do famigerado “jogo de planilha” sempre desfavoráveis ao Erário por
propiciarem, muitas vezes uma alteração radical da proposta, refletindo a incompatibilidade
entre o objeto licitado e aquele levado à efetiva execução.

2.15.2 Previsão de reajustamento e índices

Todo contrato deve incluir, sempre, cláusula com critérios e índices de reajuste, compatíveis
com as características e tipo de obra (índices setoriais) que surtirá efeitos se, e somente se,
ultrapassar um ano, nos termos da previsão legal para reajustamento.
A falta de cláusula prevendo reajustamento (contratos para execução em menos de 01 ano),
em eventual prorrogação de prazo, pode demandar discussões de toda ordem, se é possível
a concessão do reajuste, em não havendo previsão contratual. Há quem defenda que nem
por aditamento se poderia incluir cláusula de reajustamento; poderia sim, demonstrado o
desequilíbrio do contrato, promover o seu reequilíbrio por aditamento.
O que precisa ser objetivamente definido é:
 índices específicos ou setoriais;
 a data a partir da qual a Administração estará autorizada a proceder ao primeiro
reajustamento ao contrato;

56
 a data inicial que servirá como marco inicial para apuração do percentual do reajuste,
se da apresentação da proposta ou a data do orçamento da proponente; e
 mesmo em contratos com previsão inferior a um ano, deve ser previsto o critério de
reajustamento, se por ventura, for necessário.
Também, estabelece a LLC art. 65, § 8º que: “A variação do valor contratual para fazer face
ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou
penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem
como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples
apostila, dispensando a celebração de aditamento.”

2.15.3 Qualificação técnica (atestados)

A Lei possibilita a solicitação de comprovação de aptidão para execução de obras e


serviços, conforme artigo 30 da Lei Federal nº 8.666/93.
O que não pode haver em relação aos atestados, é o seguinte:
 pelo detalhamento excessivo da descrição do objeto e de outras exigências – que
poderá mencionar itens que apenas alguns interessados possam oferecer, afastando,
de imediato, algum possível concorrente;
 pela exigência de quantitativos elevados em atestados de capacidade técnica – itens
muitas vezes irrelevantes técnica e financeiramente no contexto do atual objeto;
 pela exigência que o(s) atestado(s) de capacidade técnica contenham itens
irrelevantes, sem qualquer justificativa técnica – por qualquer razão alguma empresa
acervou esse item insignificante e sem qualquer importância no contexto do atual
objeto, mas que pode ser fator de decisão do processo;
 limitação de quantitativos em um único atestado – itens que possam, sem qualquer
comprometimento, demonstrar a capacidade do licitante em mais de um atestado;
Portanto, o Edital não pode exigir requisitos de qualificação técnica que não se enquadram
como de relevância financeira ou valor significativo, o que pode restringir a participação de
um maior número possível de empresas no certame em detrimento da melhor proposta para
a Administração, o que fere o art. 37, inciso XXI da CF, bem como o art. 3 o, §1º, I c/c art. 30,
§1º, I da Lei Federal n.º 8.666/93.

2.15.4 Demonstração do BDI e encargos sociais

A Administração ao lançar um procedimento licitatório deverá, além de compor sua planilha


orçamentária, segundo metodologia própria, deverá evidenciar a estrutura do BDI estimado
para o tipo de objeto em contratação, indicando o percentual previsto (aproximado),
conforme metodologia usualmente aceita para esse item orçamentário.
Já dos proponentes, o edital deverá exigir a demonstração do BDI praticado segundo
estrutura usualmente aceita fixando os percentuais dos componentes dentro de faixas
aceitáveis e condizentes com a natureza da contratação e da própria empresa.

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Ausência de fundamentação dos custos envolvidos relativos ao percentual de Benefício e
Despesas Indiretas – BDI, contrariando os arts. 7º, § 2.º, II, e 6º, IX, f da Lei Federal n.º
8.666/93
Atualmente, a metodologia aceita para o cálculo do BDI, consta do Acórdão nº 325/2007 –
TCU - Plenário, que estabeleceu uma faixa referencial, para obras de linhas de transmissão
e subestações, mas que pode representar um parâmetro para inúmeras outras obras.
Também, não é possível a adoção de BDI único para materiais, equipamentos e serviços.
No atual edital esse fato ocorre (mesmo BDI), apesar de os materiais representarem a maior
parte do objeto.
Não há como se utilizar dos mesmos percentuais, já que alguns impostos, encargos
administrativos não se aplica aos materiais e, mesmo o lucro não poderá jamais ser o
mesmo.
Quando se trata, especificamente, de equipamentos de valores mais significativos, em não
sendo adquirido em licitação específica (muitas vezes recomendável ou obrigatória), se o
empreiteiro fornece (intermedia), a Administração Central, quando não zerada, deve ser
mínima, bem como o valor do lucro deve ser reduzido ao mínimo, na composição do BDI.
Assim sendo, o BDI resultante calculado para equipamentos será menor que para os
materiais que por sua vez será menor que o calculado para a prestação de serviços.
A faixa aceitável de materiais, quando muito variado, poderia ser entre 12 e 19%.
Quanto aos encargos sociais, já incluídos nos valores dos itens do orçamento, tanto pela
Administração quanto pelos proponentes, este item deverá ter sua composição detalhada
nas propostas de preços, com a previsão de trabalhadores horistas ou mensalistas,
conforme o caso.

2.15.5 Anexos dos editais

Deverão integrar como anexos dos editais, os seguintes documentos:


 projeto básico e/ou executivo, aprovado pela autoridade competente;
 orçamento básico, com os preços unitários, evidenciando o BDI previsto e os
percentuais de encargos sociais para a execução do objeto;
 especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação,
inclusive normas de medição e pagamento;
 cronograma físico-financeiro condizente com a previsão de desembolso.

2.15.6 Visita técnica ao local de execução da obra ou do serviço

A comprovação de que o licitante conhece as condições do local de execução do objeto está


prevista no artigo 30, inciso III, da Lei Federal nº 8.666/93, que elenca a documentação
relativa à qualificação técnica.
De modo geral, apenas a declaração de que conhece as condições do local já é suficiente
para a empresa não poder alegar uma situação “imprevista” como condição para solicitar um
aditivo, por exemplo. A proponente que entender necessário conhecer o local da obra para
elaborar a proposta com maior precisão pode realizar a visita por conta própria, podendo
solicitar o acompanhamento do responsável da prefeitura ou órgão, se for o caso.
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Ao se obrigar a visita, incluindo ainda horários e dias específicos, a Administração criará
uma provável situação em que as empresas potenciais proponentes conheçam-se e possam
definir, entre elas, o vencedor da licitação.
Nesse sentido têm-se os Acórdãos nº 1.174/2008 e 2.150/2008 do TCU, como segue:

...extrapola tal preceito o requisito de que o próprio profissional a ser indicado na licitação
como responsável técnico da obra deva ser o credenciado para a vistoria’. Além disso, ‘não se
mostra razoável e não encontra abrigo na legislação o estabelecimento de vistoria no mesmo
dia e horário para todos os credenciados, uma vez que esse procedimento, além de restringir a
participação dos interessados, possibilita a ocorrência de ajustes entre os futuros licitantes.
[...]
...abstenha-se de estabelecer, em licitações que venham a contar com recursos federais,
cláusulas impondo a obrigatoriedade de comparecimento ao local das obras [...], sendo
suficiente a declaração do licitante de que conhece as condições locais para a execução do
objeto.

É claro que, em casos específicos e mais complexos, como por exemplo, a concessão de
um sistema de transporte coletivo municipal, talvez fosse recomendável que a proponente
visite o local, assim como no caso de uma concessão de um sistema de esgotamento
sanitário.
Dessa forma, a exigência de atestado de visita ao local dos serviços como forma de
demonstração da qualificação técnica do licitante deve estar acompanhada de justificativa,
indicando quais as especificidades do objeto que levam a tal providência.
De modo diverso a previsão se torna limitadora, nos termos da vedação do inciso I, §1º, do
artigo 3º, da Lei Federal nº 8.666/93, podendo causar prejuízo à competitividade sem
acarretar qualquer benesse necessária à Administração.
Em algumas situações pode até ser. Já que o conhecimento detalhado das condições
particulares do local onde será executada a obra constitui condição essencial para
elaboração de uma adequada proposta, restringindo, dessa maneira, futuras concessões de
aditamentos contratuais.
Mas, de maneira geral, a declaração de que conhece todas as condições do local e que em
nenhum momento poderá alegar situação “imprevista” ou “imprevisível” como condição para
revisão (aditamento contratual), decorrentes das características e situações construtivas do
local (terreno, acesso, distância, infraestrutura existente de água, energia elétrica, local para
instalação de canteiro, etc.), deverá bastar como exigência do edital.
Certamente, qualquer interessado em participar de determinada licitação, pelos seus meios,
irá conhecer o local das obras ou da realização dos serviços, visando conhecer as
dificuldades e peculiaridades da região e do local, para elaboração de um orçamento
consistente, relacionadas dentre outras, as seguintes:
 características, topografia e condições do terreno no local;
 condições das vias ou caminhos de acesso;
 condições para instalação do canteiro e área disponível;
 disponibilidade de materiais nas proximidades; e
 disponibilidade de mão de obra na região.
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Em situações que tecnicamente se justifique, como parte da documentação relativa à
qualificação técnica, poderá ser solicitada ao proponente a comprovação, fornecida pelo
órgão licitante, de que recebeu os documentos e, quando exigido, de que tomou
conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das
obrigações objeto da licitação (art. 30, III, da Lei Federal nº 8.666/93).
Em havendo a visita, obrigatória ou não, todos os custos associados com a visita ao local
das obras ou serviços serão arcados integralmente pelo próprio interessado em participar da
licitação.
O órgão licitante deve facilitar a realização da visita pelos interessados.
O que, definitivamente, não pode é, se exigida a visita técnica, ser estabelecido um período
exíguo para a visita, a definição de dias e horários de maneira que o órgão licitante dê
condições ao conhecimento prévio de possíveis participantes e reuniões dos diversos
interessados.
É conveniente a adoção de formulários padronizados, adotados como procedimento de
rotina nas licitações para as quais seja necessária a utilização do atestado de visita ou da
declaração.
Portanto, a visita ao local da obra:
 deve ser opcional;
 obrigatória em casos excepcionalíssimos, com justificativas;
 edital deve exigir declaração de conhecimento do local.
Declaração:
...
Declaro, também, que em nenhum momento será alegada situação “imprevista” ou
“imprevisível” como condição para revisão (aditamento contratual), decorrentes das
características do local em relação às situações construtivas ou da prestação dos serviços,
bem como das condições de acesso ao local das obras ou serviços.

2.15.7 Subcontratação

Pelas características do objeto a ser executado, muitas vezes é possível presumir que é
comum a subcontratação de algumas obras ou serviços previstos. No entanto, devem estar
especificados no Edital as obras ou serviços para os quais a Administração admitirá a
subcontratação (ou aqueles em que não admitirá), em conformidade com o artigo 72 da Lei
Federal nº 8.666/93 (federal). Ressalta-se ainda que somente é passível de subcontratação
o que a Administração entende como parcela de menor relevância, não devendo constar
das exigências de qualificação técnica.

2.15.8 Licitação dirigida e edital restritivo;

De acordo com Oliveira, Pedro Jorge Rocha de, in Obras públicas: Tirando suas dúvidas. 1.
ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, pág. 36), dentre outros, alguns elementos que podem
indicar que o edital está restritivo ou direcionado:

• pela falta de clareza na descrição do objeto e de outros itens do edital – irá facilitar àquele

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que por outros meios já conhece o que, de fato, será executado;
• pelo detalhamento excessivo da descrição do objeto e de outras exigências – que poderá
mencionar itens que apenas alguns interessados possam oferecer, afastando, de imediato,
algum possível concorrente;
• pela exigência de quantitativos elevados em atestados de capacidade técnica – itens muitas
vezes irrelevantes técnica e financeiramente no contexto do atual objeto;
• pela exigência que o(s) atestado(s) de capacidade técnica contenham itens irrelevantes, sem
qualquer justificativa técnica – por qualquer razão alguma empresa acervou esse item
insignificante e sem qualquer importância no contexto do atual objeto, mas que pode ser fator
de decisão do processo;
• limitação de quantitativos em um único atestado – itens que possam, sem qualquer
comprometimento, demonstrar a capacidade do licitante em mais de um atestado;
• utilização, sem justificativa, do tipo de licitação técnica e preço – para possibilitar a inclusão
de critérios subjetivos de julgamento; com a pontuação de maneira subjetiva, pode ser
escolhida a vencedora;
• o desequilíbrio, injustificado, entre os pesos das propostas técnica e de preço – facilita,
sobremaneira, o direcionamento;
• pela exigência de índices econômicos não usuais ou descabidos que não representam,
efetivamente, a saúde financeira e nem a garantia de execução – servem para “afastar”
aquelas que não possuem índices “saudáveis”;
• pela não possibilidade de participação em consórcio – pois somente empresas isoladamente,
que detenham todos os atestados ou todos os itens em algum atestado é que poderão
participar, quando na prática as empresas são mais especializadas em determinados tipos de
serviços; e
• prazo de execução reduzido, não usual ou incompatível com necessidade – restringe o
universo daqueles que podem atender o prazo fixado, pode também reduzir a qualidade da
obra, pelo ritmo exigido.

2.16 Atribuições e responsabilidade da Comissão de Licitações

Sempre é conveniente lembrar que a comissão de licitação deverá ser integrada por
profissionais bem treinados e capacitados à função, com formação compatível com a
especificidade do objeto em contratação, muitas vezes compostas por equipes
multidisciplinares; assim, se um objeto, por exemplo, envolver obra ou serviço de
engenharia, a mesma deverá contar com a participação de profissionais da área de
engenharia ou arquitetura. (Oliveira, Pedro Jorge Rocha de, in Obras públicas: Tirando suas
dúvidas. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, pág. 37)
Do mesmo autor, antes citado, quando registrou que:

Compete à Comissão de Licitação certificar-se:


• da existência do projeto básico (ou executivo) atualizado, memoriais descritivos e critérios de
medição;
• da existência de planilha detalhada do orçamento base (atualizado);
• da reserva efetiva de dotação;
• da elaboração do edital com os seguintes anexos:
- projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros
(com assinatura e identificação do responsável);
- orçamento em planilhas em que constem todos os quantitativos e preços unitários de cada
item (com assinatura e identificação do responsável pelo orçamento — profissional
habilitado);
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- minuta do contrato a ser firmado;
- especificações, caderno de encargo e memoriais descritivos;
- modelo e proposta de cronograma físico e financeiro;
• da inclusão de critérios de aceitabilidade dos preços unitário e global;
• da inclusão de exigência da demonstração da composição analítica do BDI;
• da inclusão de exigência da demonstração da composição dos encargos sociais;
• da inclusão de exigência de demonstração da composição dos custos unitários (insumos),
quando for o caso (quando indicada a necessidade pelo setor técnico);
• da previsão de limites para pagamento de instalação e mobilização para execução de obras
ou serviços que serão obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas
ou tarefas;
• da previsão de prazos para assinatura do contrato, emissão da Ordem de Serviço, início da
obra e para conclusão da obra;
• da existência de análise jurídica prévia, do edital (ou da carta-convite);
• da existência de demonstração da compatibilidade dos preços, por profissional habilitado;
• da divulgação adequada do edital e, no caso de convite, que a carta-convite seja endereçada
àqueles interessados do ramo pertinente ao objeto da licitação;
• da existência de, no mínimo, três propostas válidas para o caso de convite; e
• em manter, em meio informatizado, o edital e seus anexos, ou a carta-convite.
c) Compete, também, à Comissão de Licitação:
• comprovar a apresentação de atestado de visita ou declaração de conhecimento do local da
obra (pelo proponente), conforme exigido no edital;
• comprovar a entrega das propostas técnicas, conforme requisitos definidos no edital;
• comprovar a entrega das propostas de preços, detalhadas e com prazo de validade;
• comprovar a anexação do cronograma físico-financeiro;
• rubricar, com os presentes, todos os documentos entregues;
• apreciação da documentação de habilitação (proposta técnica);
• fixar data para abertura e julgamento das propostas de preços, caso aconteça em outra data;
• julgar as propostas de preços;
• realizar diligências ou solicitar informações complementares;
• solicitar pareceres técnicos;
• julgar, em primeira instância, os recursos;
• encaminhar à autoridade superior para homologação e adjudicação;
• divulgar e publicar o resultado da licitação; e
• comunicar ao vencedor, com o prazo e as condições para assinatura do contrato.

A abordar qual a responsabilidade da comissão de licitação na identificação de


superfaturamento de uma obra, o mesmo autor respondeu:

O superfaturamento advindo de um contrato precedido de procedimento licitatório somente


ocorre quando, no mínimo, houver culpa da comissão de licitação, que é quem, em verdade,
julga e classifica as propostas ofertadas e, por conseguinte, tem o dever de tomar a precaução
imposta pela Lei de efetuar pesquisa de preço de mercado previamente à realização do
certame licitatório, para poder ter noção do valor que está sendo proposto à Administração
Pública pelo particular. Esse foi o entendimento do TCU, por meio do Acórdão nº 1.235/2004-
TCU-Plenário.
No caso de irregularidade, o próprio art. 51, §3º, da Lei Federal nº 8.666/93, estabelece que a
responsabilidade é solidária dos membros da comissão da licitação, salvo em caso de
divergência devidamente fundamentada e registrada em ata (pode haver a individualização da
conduta de cada um de seus integrantes).
Exigir que os membros da Comissão de Licitação realizem pesquisas de preços, como

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condição para dar validade ao processo é, sem dúvida nenhuma, ao que parece, extrapolar as
funções da Comissão. Entretanto, para se resguardar de responsabilização sobre eventual
superfaturamento, não é necessário, dos membros da comissão, nenhum conhecimento
técnico profundo, bastando para tanto que se certifiquem que os procedimentos daqueles que
instruíram o processo até então foram realizados dentro do estabelecido na legislação e em
normas próprias, tais como, dentre outros: que o profissional que realizou o projeto e o
orçamento é habilitado a fazê-los e que assinou todos os elementos do projeto (básico ou
executivo), inclusive o orçamento-base; que declara que utilizou preços de referência
constantes de tabelas, normalmente aceitas, de órgãos públicos, ou de entidades privadas; ou
que conste planilha com a composição dos preços de cada item (materiais, mão de obra,
equipamentos), realizada e assinada pelo profissional responsável (habilitado e capacitado).
Entretanto, a Comissão pode também efetuar, de fato, pesquisas de preço dos produtos no
mercado consultando, sobretudo, as tabelas de referência. De posse dessas informações, se
for constatada qualquer possível irregularidade, deve, primeiro realizar diligências, solicitações
de informações ou novos pareceres técnicos, buscando sanar o processo, registrando todos os
fatos em ata, mas se os preços ofertados pelos licitantes forem incompatíveis com a análise
realizada, deve a Comissão desclassificar todas as propostas apresentadas, nos termos do art.
48, II, e §3º, da Lei Federal nº 8.666/93. Se assim não procederem, agiram com negligência
(falta de precaução), o que implica conduta culposa.
Cabe destacar o seguinte:
• é comum membros de comissões de licitação afirmar que assinaram os documentos relativos
às licitações, mesmo sem ter participado das sessões de abertura dos envelopes, e que agiam
de boa-fé;
• qualquer servidor, por mais humilde que seja, sabe que é ilegal e ilegítimo assinar uma ata de
reunião sem que tivesse participado da respectiva sessão;
• não pode haver boa-fé porque nesse caso houve preterição do interesse público em prol de
interesses particulares;
• a alegação de boa-fé, mesmo que existente, não é suficiente para isentar qualquer dos
membros da comissão de licitação da responsabilidade solidária pelo dano causado ao Erário;
• a comissão deve assentar em ata toda e qualquer discordância, inclusive posicionamentos
individuais; e
• a comissão de licitação deve ser integrada por profissionais capacitados e habilitados ao
julgamento do objeto; assim, se a contratação for uma obra, deverá participar um engenheiro
e/ou um arquiteto.
O superfaturamento aqui tratado é aquele decorrente do sobrepreço que significa a
constatação, no orçamento ou contrato, de preços acima de mercado e/ou com excesso de
quantitativos, decorrentes da indevida elaboração do orçamento.
Superfaturamento: é faturar a maior (pagar) valores irregulares, de diversas origens, uma é o
sobrepreço.

2.17 Responsabilidade da assessoria jurídica nos procedimentos licitatórios

Da mesma maneira que a comissão de licitação tem a sua responsabilidade em relação à


lisura e adequação à legislação de todos os seus procedimentos enquanto “julgadores” do
certame, a assessoria jurídica tem papel fundamental ao emitir o necessário e
imprescindível parecer jurídico a respeito do edital e da minuta do contrato, assumindo para
si e, não para o titular do órgão, a responsabilidade pela regularidade dos documentos
analisados. Muitos Tribunais de Contas, inclusive já vêm adotando a responsabilização do
parecerista jurídico e, dos membros de comissões de licitação, em razão de identificação
objetiva de falhas desses profissionais no âmbito de suas competências.

63
2.18 Ordem de serviço

A ordem de serviço deve ser sempre emitida para caracterizar a autorização para o início da
obra, da etapa ou do serviço, no sentido de definir o marco para contagem do prazo
contratual. Deve ser expressa por escrito, com o recebido do contratado.
Há entendimentos que, em se tratando de pequenas obras, a ordem de serviço
(autorização) constaria do próprio contrato, que com a assinatura do mesmo, iniciar-se-ia a
contagem do prazo contratual. Nestes casos, estando claro no contrato, entende-se que não
óbices a tal procedimento.
Da mesma maneira que a minuta do contrato estabelecerá o prazo para sua assinatura, pelo
vencedor do certame, deverá fixar o prazo para emissão da ordem de serviço. Isto
possibilitará aos proponentes, conhecer qual o prazo necessário para a “mobilização” e
início da obra.

2.19 Profissionais indicados na licitação x execução contratual

Os profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovação da capacitação técnico-


profissional deverão participar da obra ou serviço objeto da licitação, admitindo-se a
substituição por profissionais de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada
pela Administração. Assim, qualquer exigência de o profissional participar até o fim do
contrato é ilegal.
Já, com relação aos serviços técnicos especializados, deve ser observado o previsto no art.
13, §3º, da Lei Federal nº 8.666/93: “A empresa de prestação de serviços técnicos
especializados que apresente relação de integrantes de seu corpo técnico em procedimento
licitatório ou como elemento de justificação de dispensa ou inexigibilidade de licitação, ficará
obrigada a garantir que os referidos integrantes realizem pessoal e diretamente os serviços
objeto do contrato.”

2.20 Qualificação técnica: número de atestados e quantitativos de serviços

a) Número de atestados

Outro aspecto que deve ser combatido é o fato de restringir o número de atestados ou,
obrigando muitas vezes, que todos os itens de maior relevância constem em apenas um
contrato.
Na imitação no número de atestados, ocorre, muitas vezes, que o rol das exigências
técnicas previstas enumera diversos tipos de obras ou serviços que não guardam
necessariamente relação entre si, ou seja, o grau de dificuldade técnica não é estabelecido
com base na execução do outro serviço concomitantemente, de modo que se foi executado
na mesma obra, ou não, é irrelevante.
Itens que foram executados em uma ou duas obras ou se cada um foi executado em um
contrato diferente, em nada altera a aptidão para o desempenho técnico das licitantes,
bastando terem demonstrado a execução de tais serviços para possuírem a capacidade
técnica exigida no certame.
A execução das quantidades mínimas definidas para determinado objeto, conforme as
características da obra podem ser facilmente demonstradas com mais de um atestado
64
técnico, uma vez que, muitas vezes, são serviços repetitivos e a partição da quantidade
exigida em nada interfere na capacidade técnica de quem os tenha executado.
Assim, se há exigência para comprovação, por exemplo, de 10.000m (objeto 20.000m) de
pavimentação asfáltica, não há qualquer problema se essa extensão tenha sido, por
exemplo, executada em 02 contratos (02 atestados) de 5.000m ou em um de 7.000m
somado a outro de 3.000m, pois quem faz 3.000, faz 5.000 ou faz 10.000m.
Já outro caso típico, seria aquele relacionado à construção de pontes ou viadutos, quem
executou cinco viadutos de 40m de vão poderia realizar um de 200m? Seguramente que
não, sob o ponto de vista técnico o de 200m exige maior preparo da empresa em pessoal,
equipamentos, logística, etc., talvez aí se pudesse exigir 50% ou 70% em único atestado, ou
seja, que tivesse executado, no mínimo, um viaduto de 100m ou 140m de vão.
De outra maneira, a empresa que realizou, em um contrato, pavimentação asfáltica e em
outro, uma obra de drenagem profunda, muitas vezes com dimensões até maiores que
aquelas previstas em determinado edital de uma licitação publicada, por que não poderia
juntar os dois atestados? A exigência em único atestado é descabida.

b) Quantitativos mínimos de serviços

Inúmeros editais, tentando resguardar a garantia de capacidade técnica da empresa


participante da licitação, exigem atestados com quantitativos, quando não iguais, até
maiores que os do objeto licitado, em detrimento à competitividade ou, com objetivo de
dirigir a licitação para determinadas empresas.
Para aqueles serviços comuns, repetitivos e de domínio geral não há necessidade de
comprovação em atestados, não representará, necessariamente, garantia o fato de se exigir
experiência anterior.

c) Número máximo de atestados

Na estipulação de um número máximo de atestados como forma de comprovação da


capacidade técnico-operacional, é preponderante o entendimento do Tribunal de Contas da
União no sentido de que é ilegal tal limitação, por configurar infringência aos arts. 3º, §1º,
inciso I, e 30, inciso II e §5º, da Lei Federal nº 8.666/93 e ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal.
O número máximo de atestados ou certidões somente pode ser admitido se expressamente
justificada a necessidade da exigência para a garantia da execução do contrato, a
segurança e perfeição da obra ou do serviço, a regularidade do fornecimento ou o
atendimento de qualquer interesse público.

2.21 Abrangência dos atestados, época e locais

Será sempre admitida a comprovação de aptidão através de certidões ou atestados de


obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou
superior.
É vedada, também, a exigência de comprovação de atividade ou de aptidão com limitações
de tempo ou de época ou ainda em locais específicos, ou quaisquer outras não previstas na
Lei Federal nº 8.666/93, que inibam a participação na licitação.

65
2.22 Vínculo do profissional com a empresa na licitação

A Lei Federal nº 8.666/93 também estabelece que as exigências mínimas relativas a pessoal
técnico especializado, considerados essenciais para o cumprimento do objeto da licitação,
serão atendidas mediante a apresentação de relação explícita e da declaração formal da
sua disponibilidade, sob as penas cabíveis.
Como a lei não definiu o que seja “quadro permanente”, o TCU tem o mesmo entendimento
da doutrina, conforme Acórdãos: nº 2.297/2005 ou nº 141/2008, que admite como
documentos hábeis para comprovação de vínculo, definidos no edital:
 cópia da carteira de trabalho do profissional que comprove a condição de que pertence
ao quadro de licitante;
 cópia do contrato social que demonstre a condição de sócio do profissional; ou
 declaração de contratação futura do profissional responsável, com a concordância
formal do mesmo.
Portanto, o profissional deverá ter atribuições de atividade de acordo com o objeto licitado e
estar devidamente contratado dentro das normas da CLT, o que vale dizer que poderá ser
registrado em Carteira Profissional ou através de Contrato de Prestação de Serviços,
permitido legalmente pela CLT, nos termos de seu artigo 456 caput. Portanto, é restritivo ao
caráter competitivo da licitação o edital que exigir comprovação somente através de registro
em carteira, acompanhado das fichas de registro de empregados. Neste caso o edital
deverá ser impugnado.

2.23 Cobrança de valores para fornecimento do edital

De acordo com o art. 32, § 5º da LLC: “Não se exigirá, para a habilitação de que trata este
artigo, prévio recolhimento de taxas ou emolumentos, salvo os referentes a fornecimento do
edital, quando solicitado, com os seus elementos constitutivos, limitados ao valor do custo
efetivo de reprodução gráfica da documentação fornecida.” (grifou-se)
Em muitas situações, o próprio valor cobrado para fornecimento do edital e anexos, em
patamar muito superior aos reais custos efetivos de reprodução, pode restringir a
competitividade do certame.
Atualmente, com os recursos de informática, não há cabimento qualquer cobrança de
valores para fornecimento de editais, aliás, deveria ser disponibilizado a qualquer
interessado e, sem aqueles “cadastros” obrigatórios para ter acesso à publicação. O
cadastro tem objetivo de conhecer quem são os “interessados”, procedimento que não há
razão de ser para a Administração.

2.24 Início de obras emergenciais sem a assinatura do respectivo contrato

Em algumas situações, para o caso de obras emergenciais, quando estas têm seu início
sem a devida assinatura do respectivo contrato, o TCU tem firmado entendimento no sentido
de que a ausência de instrumento de contrato, desde que reste comprovada a não
ocorrência de atos lesivos ao erário, é irregularidade que permite a continuidade da obra
mediante o saneamento do vício original, quando “nada de mais grave resultou da
inexistência do contrato durante os serviços iniciais, tendo ambas as partes contratantes se

66
exposto a riscos comparáveis pela falta do instrumento”. Acórdãos nº 1.153/2006,
1.666/2006, nº 395/2008 e nº 2.049/2010, todos do Plenário - TCU.

2.25 Parcelamento e fracionamento do objeto

Alguma confusão entre essas terminologia é feita pelos usuários da LLC, que assim
assentou:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:


[...]
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as
peculiaridades do mercado, visando economicidade;
Art. 23
o
§ 1 As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas
parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à
licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à
ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.
o
§ 2 Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do
parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de
corresponder licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do
objeto em licitação.
[...]
o
§ 5 É vedada a utilização da modalidade "convite" ou "tomada de preços", conforme o caso,
para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente,
sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de "tomada de preços" ou
"concorrência", respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de
natureza específica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de
especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviço. (grifou-se)

Então qual seria a diferença entre fracionamento e parcelamento?


 O fracionamento de despesas é a conduta do administrador que reduz o objeto da
licitação com o objetivo de realizar diversas dispensas de licitação ou várias
licitações para o mesmo objeto.
 Já o parcelamento de licitação seria incentivado pela Lei de Licitações, cujo
escopo primordial é o princípio da economicidade mediante o aproveitamento das
peculiaridades do mercado.
Quando o parcelamento é incentivado?
 art. 15, IV, da Lei Federal nº 8.666/93, verifica-se que há incentivo para que as
compras sejam subdividas em parcelas de modo que sejam aproveitadas as
peculiaridades do mercado, tendo como meta a economicidade;
 tal previsão é repetida no § 1º do art. 23 da mesma Lei, incluindo as obras e serviços
no rol de objetos licitáveis, em que o parcelamento é incentivado;
 para as parcelas que se comprovem técnica e economicamente viáveis;
 para aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e ampliação da
competitividade; e

67
 para atender o princípio da economicidade.
Alguns prejulgados do TCE-SC exemplificam os entendimentos: nºs 488, 689, 803, 1.124,
1.354 e 1.980.
Também, é preciso ter clareza que quando a Lei determina que: “É vedada a utilização da
modalidade "convite" ou "tomada de preços", conforme o caso, para parcelas de uma
mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo
local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de
seus valores caracterizar o caso de "tomada de preços" ou "concorrência", respectivamente,
nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza específica que possam ser
executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor
da obra ou serviço.” (grifou-se)
Ou seja, deve ser utilizada a modalidade condizente para a obra como um todo, mesmo que
executada em parcelas, entretanto, não seria burla ao procedimento legal, aquelas parcelas
de natureza específica de especialidade diversa daquela do executor do objeto que poderão
ser contratadas com outros fornecedores, inclusive com modalidades licitatórias diversas
daquela do objeto como um todo.
Assim, no caso de uma edificação:
 os projetos poderiam ser licitados por meio de uma Tomada de Preços;
 a construção da obra (o objeto) seria licitada na modalidade de Concorrência;
 os elevadores (aquisição e instalação) poderiam ser adquiridos em licitação distinta,
na modalidade de Tomada de Preços;
 a sonorização poderia ser por meio de um Convite; e
 as poltronas do auditório poderiam ser adquiridas por meio de um Pregão.
Essa contratação de terceiros para “complementar” a obra, devido à especialização dos
fornecedores, poderia agregar melhor qualidade aos serviços executados.
É preciso verificar adequadamente a viabilidade técnica desse envolvimento de outros
fornecedores, no sentido de se evitar alguma inviabilidade de ação conjunta de diversas
empresas na execução da obra. Entretanto, é necessário demonstrar essa inviabilidade,
pois, em diversas situações seria, não apenas recomendável, mas até determinante essa
separação.

2.26 Indicação ou exigência de marcas no edital

A exigência de marcas é possível se:


 quando tecnicamente justificável com fundamento científico (demonstrando que todas
as demais não atenderiam);
 para padronização; e
 no regime de administração contratada (a Administração fornece os materiais);
De acordo com a LLC, art. 7º, § 5º “É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua
bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas,
salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou ainda quando o fornecimento de

68
tais materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e
discriminado no ato convocatório.”
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: “I - atender ao princípio da
padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho,
observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia
oferecidas;”
Art. 15, § 7º Nas compras deverão ser observadas, ainda: “I - a especificação completa do
bem a ser adquirido sem indicação de marca;”
...
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: “I -
para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por
produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca ...”
Então como tratar a “exigência” de marcas nas propostas?
 nas especificações pode ser utiliza a expressão “marca(s) X e Y ou similar ou de
melhor qualidade”;
 definir o que é “similar”, estabelecendo os parâmetros de similaridade a ser
credenciadas);
 no edital pode solicitar que a proponente indique a marca do material que irá fornecer,
não podendo, na aplicação substituir por outra “similar”.

2.27 Liberação da garantia de execução

Não é possível a liberação da garantia antes do recebimento definitivo da obra, mesmo que
o valor da garantia não cubra os valores de eventuais prejuízos causados à Administração,
decorrentes da execução técnica do objeto ou de sanções aplicadas.
A LLC determina (art. 56, § 4º): “A garantia prestada pelo contratado será liberada ou
restituída após a execução do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente.”
Assim, em sendo identificados problemas ou a existência de valores decorrentes de
sanções aplicadas á contratada, antes do recebimento definitivo, essas questões deverão
ser solucionadas e, sem a devolução da garantia, pois, para todos os efeitos não estará
caracterizada a “execução do contrato” e, a garantia, mesmo que inferior, será executada e
servirá para abater os valores devidos. Responderá a contratada pelos demais valores
devidos, buscados, se necessários, no âmbito judicial.

2.28 Pregão para obras de engenharia

A modalidade Pregão, por mais que alguns tentem entender diferentemente, não se aplica a
obras. Apenas para compras e serviços comuns, pois essa modalidade de licitação,
disciplinada pela Lei Federal nº 10.520, de 17/07/2002, não incluída na Lei Federal nº
8.666/93, não é aberta a toda contratação, é voltada exclusivamente à aquisição de bens e
serviços comuns, assim qualificados “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no
mercado” (art. 1º).

69
Sua principal característica é a Inversão das Fases: análise da proposta antes do exame da
documentação de habilitação.
A Lei Federal nº 8.666/93 tem aplicação subsidiária nos procedimentos, quando não
suficientemente definidos na Lei Federal nº 10.520/02.
Na Administração Pública, o administrador somente pode realizar ato previsto ou
expressamente autorizado em lei. Na iniciativa privada, pode fazer aquilo que a lei não veda.
Portanto, por mais que alguém entenda como possível a utilização de pregão para certas
obras, até o limite de Convite, por exemplo, isso somente será possível se houver previsão
legal estabelecendo: “A modalidade pregão se aplica a obras e serviços de engenharia,
observado o seguinte:...”, não cabe interpretação de que, se conseguir enquadrar como
serviço comum, etc., podem as obras ser contratadas por pregão.
Pregão, portanto, somente para serviços comuns (definidos no Decreto Federal nº
3.555/2000) e para compras.
Inclusive, o Decreto Federal nº 5.450, de 31.05.2005, que regulamentou o pregão, na forma
eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, estabeleceu: “A licitação na
modalidade de pregão, na forma eletrônica, não se aplica às contratações de obras de
engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral.”
O TCU vem construindo jurisprudência admitindo a contratação de serviços de engenharia
por pregão, desde que possam ser considerados comuns. É uma análise complexa, já que
nem é bem claro o conceito de serviço de engenharia.
O Decreto Federal nº 3.555, de 08.08.2000, alterado pelos Decretos nº 3.693, de 20/12/2000
e nº 3.784, de 06/04/2001, buscou pacificar as dúvidas sobre bens e serviços comuns, e no
Anexo II indicou o elenco de bens e serviços comuns, que são aqueles que devem possuir:
 ampla disponibilidade no mercado;
 amplo universo de fornecedores;
 características de domínio público;
 produção seguindo padrões;
 descrição pouco detalhada;
 facilidade de obtenção de orçamentos; e
 exigências de habilitação reduzidas.
Trata-se, portanto, de bens e serviços geralmente oferecidos por diversos fornecedores e
facilmente comparáveis entre si, de modo a permitir a decisão de compra com base no
menor preço.
Portanto, como mencionou Benedicto Porto Neto (Pregão e contratação de obras e serviços
de engenharia. Sinduscon/SP – setembro 2005):

No pregão, o prazo para elaboração das propostas é exíguo, a fase de habilitação é singela e a
competição é muito ampla, com estímulo à redução de preços e sem instrumentos para que
sejam descartadas propostas inexequíveis.
Essas características podem representar risco à segurança do contrato, pela possibilidade de
conduzir a Administração à celebração de contrato com pessoa sem qualificação para cumpri-
lo ou à aceitação de proposta inexequível.

70
O prazo exíguo para elaboração de propostas pode comprometer sua exatidão. Em toda
licitação, esse prazo deve ser suficiente e adequado para que as licitantes se preparem para a
disputa, com elaboração de proposta idônea. Esse princípio, além de proteger direitos das
licitantes, para que elas tenham chances reais de disputar o contrato e com observância ao
princípio da igualdade, atende aos interesses da Administração, para que ela obtenha
propostas economicamente adequadas e sérias, que possam ser efetivamente cumpridas. A
definição de prazo exíguo pode comprometer a precisão das propostas.
[...]
No pregão, é curto o prazo para elaboração de proposta, a fase de habilitação é muito singela
e a modalidade estimula ao máximo a redução dos preços apresentados, sem adoção de
mecanismos para rejeição de propostas inexequíveis. A Lei, então, restringe sua adoção às
contratações nas quais os pagamentos possam ser efetuados com grande segurança para a
Administração, somente depois de aferida a regularidade dos fornecimentos realizados. Este é
o objetivo perseguido pela lei ao reservar o pregão para aquisição de bens e serviços que
possam ser objetivamente definidos por especificações usuais de mercado.
Esses limites traçados para a adoção do pregão decorrem da necessidade de preservação de
equilíbrio entre sua agilidade e simplicidade, de um lado, e a segurança do contrato de outro.

Se o pregão for aplicado a obras, a Administração Pública correrá risco de pagar mais caro,
com enormes possibilidades de sofrer contínuas interrupções na construção, o que retardará
a consequente prestação dos serviços públicos.
A União corretamente limitou a modalidade do pregão à aquisição de bens comuns, não
facultando sua utilização nas contratações de obras. Estas devem continuar sendo regidas
pela Lei de Licitações (Lei Federal nº 8.666/93), que dispõe de uma série de mecanismos
para preservar a racionalidade nas licitações e evitar prejuízos ao Estado.

2.29 Pregão para serviços comuns de engenharia

O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio da Súmula nº 257/2010, pacificou o


entendimento sobre o uso do pregão em contratações de serviços comuns de engenharia.
O eminente Relator, Ministro José Múcio Monteiro, esclarece que a jurisprudência do
Tribunal de Contas da União referente ao tema está consolidada, além de ter base legal no
art. 1º da Lei nº 10.520/2002, conforme voto proferido no Acórdão nº 841/2010 – TCU –
Plenário (Processo TC-008.446/2009-1), abaixo transcrito:

VOTO
Com esteio no parecer da Comissão de Jurisprudência do TCU, trago à deliberação deste
Colegiado anteprojeto de súmula com o seguinte enunciado: ‘O uso do pregão nas
contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei nº 10.520/2002’.
2. Observo que o entendimento desta Corte sobre o assunto está consolidado e tem por base
legal o art. 1º da mencionada lei, o qual dispõe que:
‘Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na
modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo,
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificações usuais no mercado.’
3. Assim, na linha do entendimento do Tribunal, uma vez devidamente caracterizado pelo
gestor o serviço de engenharia que seja comum, há que se utilizar o pregão, um instrumento
de eficácia para a Administração Pública, capaz de propiciar a ampliação da concorrência e,
portanto, o recebimento de melhores ofertas .

71
4. Em consonância com os pareceres emitidos nos autos, considero que a redação a ser
conferida à referida súmula é pertinente, porquanto contém dispositivo claro, conciso e,
ademais, com alusão direta ao seu intrínseco fundamento legal.
5. Assim, entendo oportuno e conveniente que seja resumido em verbete o entendimento já
consolidado por esta Corte de Contas quanto à possibilidade do uso de pregão nas
contratações de serviços comuns de engenharia, tema recorrente e de grande interesse que
permitirá orientação para os gestores e ordenadores de despesa, bem como para o corpo
técnico do TCU.
6. Destarte, pelos fundamentos que dão suporte ao encaminhamento sugerido em matéria que
está pacificada no âmbito deste Tribunal, consoante revelam os vários precedentes
colacionados, penso que a Corte de Contas deve acolher a proposta da Comissão de
Jurisprudência.
Com essas considerações, e não se verificando nos autos sugestões ou emendas, voto por
que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário. TCU, Sala das
Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 28 de abril de 2010. JOSÉ MÚCIO
MONTEIRO – Relator’

Vale salientar que para a utilização da modalidade Pregão, o serviço deverá estar
devidamente caracterizado pelo gestor como serviço de engenharia que seja comum.
Acolhendo-se integralmente a Súmula do TCU, não haveria mais discussão sobre o fato de
poder ou não contratar serviço de engenharia por Pregão.
O fato é pacificado no âmbito do TCU, “O USO DO PREGÃO NAS CONTRATAÇÕES DE
SERVIÇOS COMUNS DE ENGENHARIA ENCONTRA AMPARO NA LEI Nº 10.520/2002”
Resta se definir o que seria serviço comum no âmbito da engenharia.

2.30 Salários cobrados na planilha e os efetivamente pagos pela contratada

É preciso haver a coerência entre os salários informados na planilha de preços da


contratada e cobrados nas parcelas do contrato, com aqueles efetivamente pagos por ela
aos seus empregados, sobretudo nos contratos que sobressaem os valores de serviços
relacionados à mão de obra, ou seja, aqueles de consultoria, supervisão ou
acompanhamento de obras. Caso contrário, o pagamento de salários, a menor do que foi
efetivamente cobrado da Administração, poderia caracterizar enriquecimento da empresa,
sem justa causa, em decorrência do lucro obtido em patamares excessivamente além do
previsto na planilha orçamentária que serviu de base à licitação e ao contrato.
Esse foi o entendimento do TCU por meio do Acórdão nº 2477/2010-Plenário, no Processo
TC-006.144/2009-1:

[...]
4.2 A referida discussão passa a ter interesse relevante no momento em que se comprova,
como no contrato analisado nestes autos, que os serviços prestados pela empresa contratada
são, quase que em sua totalidade, baseados no fator "contratação de equipe técnica",
distinguindo-se de outros contratos firmados pelo DNIT e pela SETRAP, nos quais tal item está
incluído na composição de preço do serviço a ser prestado.
4.3 Vale lembrar que todos os pagamentos realizados pela SETRAP à contratada tiveram
como lastro os relatórios de medição que apresentaram, como parâmetro para os pagamentos,
a quantidade de homem/mês realizada para atendimento do contrato no período. E tal fato
indica que apesar de os contratos especificarem que se trata de prestação de serviços técnico-
profissionais especializados, o pagamento não se dá por meio do recebimento de um produto
específico, mas sim pela remuneração da mão-de-obra necessária para realização de serviços
diversos.
72
4.4 Nesse contexto, não é razoável aceitar que as empresas prestadoras de tais serviços
faturem valores muito superiores ao que elas realmente pagam a título de remuneração à
equipe técnica envolvida nos trabalhos de supervisão e fiscalização de obras. É que aceitando
tal situação, compromete-se o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, na medida em que a
administração passa a arcar com um ônus desproporcional à realidade do serviço efetivamente
prestado. Nesse caso, estaria também configurado o enriquecimento sem causa da empresa
prestadora do mencionado serviço, que pode ser vislumbrado no fato de que o valor recebido,
a maior, não pode ser associado a nenhum custo ou despesa para realização dos serviços
contratados. Todos os custos, diretos e indiretos, e os lucros da empresa já estavam incluídos
no valor pago pela SETRAP, não havendo justificativa para essa diferença de valor.
4.5 Também deve ser levado em conta que, com base nesse valor majorado na medição, a
SETRAP remunera os encargos sociais (84,70%), custos administrativos (65%), despesas
fiscais (10,68%), e a remuneração da empresa (12%). Dessa forma, o valor pago pela empresa
contratada, tanto aos funcionários quanto aos diversos órgãos (Previdência Social etc.), não
corresponde ao valor que recebe do órgão para tal. De outro lado, a diferença a maior faturada
com os salários se multiplica em razão da incidência dos citados dispêndios. Tudo isso se
transforma, via efeito cascata, em lucro exorbitante da empresa e ao mesmo tempo em
prejuízo para a administração pública.
[...]
4.8 Por fim, é oportuno trazer ao caso o entendimento do Acórdão 2.632/2007 - Plenário, que
concluiu no sentido de que o pagamento de salários em nível inferior ao da proposta oferecida
na licitação constitui causa legítima para o reequilibro econômico-financeiro do contrato:
‘(...) 35. O entendimento de que os empregados da contratada deveriam receber, no mínimo, o
salário indicado na proposta da empresa parece-me também fundamentalmente correto.
Entendo apenas que esse item não deveria ser objeto de verificação específica por parte da
administração contratante, que não teria como intervir na relação de emprego, ainda que
indiretamente. Estaria assim atuando em campo visivelmente afeito à atuação da Justiça
Trabalhista. O que me parece ser obrigação irrecusável da contratante é exigir que o pessoal
disponibilizado atenda rigorosamente às qualificações previstas.
36. Por outro lado, se comprovado que a contratada pratica remuneração inferior à prevista em
sua proposta, afigura-se-me inescapável a conclusão de rompimento da equação econômico-
financeira do contrato, o que exigiria a repactuação da avença. A inadequação de uma solução
como essa, inteiramente contrária aos interesses do pessoal terceirizado, é patente, razão pela
qual parece-me aplicável, por uma questão de justiça, exigir-se do Dnit que preveja cláusula
específica obrigando à prática do nível remuneratório indicado na proposta. Dessa forma, os
empregados passariam a dispor de trunfo expressivo para a preservação de seus direitos,
inclusive em juízo.’
4.9 Diante de todos os argumentos expostos, se faz imprescindível que no caso concreto
analisado nos presentes autos, esta Corte firme posicionamento no sentido de determinar o
imediato reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato 001/2003-SETRAP, avença que se
encontra em vigor, sem prejuízo de que sejam tomadas as medidas cabíveis para o
levantamento dos valores pagos a maior no referido contrato, desde o início de sua vigência,
com o posterior ressarcimento ao erário das quantias levantadas a maior.

2.31 Previsão contratual de pagamento antecipado

O pagamento antecipado é decorrente de antecipação de parcela de pagamento, por


exemplo, a previsão de percentual na assinatura do contrato.
Também, ficará caracterizado o pagamento antecipado quando mesmo não cumprida a
etapa dos serviços, ou não entregue o respectivo material, são adiantados valores ao
contratado realizando-se o pagamento. Não houve, portanto, a liquidação da despesa.
Valores antecipados a título de instalação ou mobilização, ou com outro objetivo, não podem
ser realizados sob pena do não cumprimento das fases obrigatórias da realização da
despesa, sobretudo, a liquidação.
73
Mesmo em situações, nas quais há necessidade de um aporte inicial para remunerar o
contratado por atividades onerosas de mobilização, instalação, deslocamentos para locais
de difícil acesso, etc., devem ser previstas subdivisões nas atividades / serviços de maneira
a possibilitar o cumprimento claro das pequenas etapas dessa mobilização para que sejam
realizados os pagamentos.
Entretanto, o Governo Federal baixo Decreto, admitindo, de certa maneira, o “pagamento
antecipado”, pois, de acordo com o art. 38 do Decreto 93.872/86: “Não será permitido o
pagamento antecipado de fornecimento de materiais, execução de obra, ou prestação de
serviço, inclusive de utilidade pública, admitindo-se, todavia, mediante as indispensáveis
cautelas ou garantias, o pagamento de parcela contratual na vigência do respectivo
contrato, convênio, acordo ou ajuste, segundo a forma de pagamento nele estabelecida,
prevista no edital de licitação ou nos instrumentos formais de adjudicação direta.”
Ou seja, pode haver situações muito especiais que, de fato, requeiram alguma antecipação
de pagamento, pois caso contrário, o particular não terá condições de iniciar o cumprimento
do objeto (ou a efetiva garantia da aquisição), porém, de todas as garantias necessárias a
Administração deve se socorrer e não poderá abrir mão. Um caso típico, seria a aquisição
de equipamentos de grande porte e muito valor agregado e construído especificamente para
aquele empreendimento, por exemplo, em usinas hidrelétricas: as turbinas, os geradores, os
transformadores, etc.

2.32 Garantias exigíveis na Lei Federal nº 8.666/93

 Garantia da proposta (art. 31, III, LLC)


 Garantia de execução (art. 31, § 2º c/c 56, § 1º)
A LLC no seu art. 31 estabelece que a documentação relativa à qualificação econômico-
financeira limitar-se-á a:
 a documentação relativa à qualificação econômico-financeira, dentre outros, limitar-se-
á a garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no "caput" e § 1o do art. 56
desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratação.
(inciso III);
 a Administração, nas compras para entrega futura e na execução de obras e serviços,
poderá estabelecer, no instrumento convocatório da licitação, a exigência de capital
mínimo ou de patrimônio líquido mínimo, ou ainda as garantias previstas no § 1º do
art. 56 desta Lei, como dado objetivo de comprovação da qualificação econômico-
financeira dos licitantes e para efeito de garantia ao adimplemento do contrato a ser
ulteriormente celebrado. (§ 2º);
 o capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido a que se refere o parágrafo anterior
não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor estimado da contratação, devendo
a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta, na forma
da lei, admitida a atualização para esta data através de índices oficiais. (§ 3º);
 poderá ser exigida, ainda, a relação dos compromissos assumidos pelo licitante que
importem diminuição da capacidade operativa ou absorção de disponibilidade
financeira, calculada esta em função do patrimônio líquido atualizado e sua
capacidade de rotação. (§ 4º);

74
 a comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva,
através do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados
no processo administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório,
vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para correta
avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações
decorrentes da licitação. (§ 5º);

Já, o art. 56 da mesma Lei menciona que a critério da autoridade competente, em cada
caso, e desde que prevista no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de
garantia nas contratações de obras, serviços e compras.
Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia (§ 1º):
 caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos
sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de
custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores
econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;
 seguro-garantia;
 fiança bancária.
A garantia a que se refere o caput deste artigo não excederá a cinco por cento do valor
do contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas condições daquele, ressalvado o
previsto no parágrafo 3º deste artigo. (§ 2º);
Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade
técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer
tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia previsto no
parágrafo anterior poderá ser elevado para até dez por cento do valor do contrato.
(§ 3º);
A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a execução do
contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente. (§ 4º).
A mesma linha o TCU já decidiu, por meio do Acórdão nº 1898/2011-Plenário, Processo TC-
011.782/2011-0, Rel. Min. Raimundo Carreiro:

[...]

9.2.4. requisição simultânea de recolhimento de garantia de proposta e de capital social ou


patrimônio líquido mínimo, contrariando as disposições do art. 31, § 2º, da Lei nº 8.666/1993;

2.33 Certificação ISO ou semelhantes

Não é possível a exigência de certificação expedida pela Organização Internacional de


Normalização (International Organization for Standardization - ISO), e outras semelhantes,
com o fim de habilitação de licitantes ou como critério para a qualificação de propostas, mas,
apenas, e eventualmente, para pontuação no sentido de diferenciar as empresas que
possuam algum item de importância para o objeto, que a princípio possa indicar uma melhor
condição do licitante, porém, sem excluí-lo do certame a inexistência do item.
Por meio do Acórdão nº 1.085/2011-Plenário, o TCU assim se posicionou sobre essas
exigências:

75
... as certificações nacionais correspondentes à família 9000 da ISO se referem, em linhas
gerais, a critérios para implantação de sistemas de garantia da qualidade. Para obtê-los, a
empresa deveria demonstrar a adequação de seus procedimentos de fabricação aos padrões
estabelecidos na norma, o que garantiria, ao menos em tese, “que os produtos oriundos dessa
empresa tenham sempre as mesmas características”. Todavia, ainda conforme o relator, “isso
não garante que eles tenham qualidade superior aos de uma empresa que não seja
certificada”. Além do que, no ponto de vista do relator, “obter a certificação ISO é faculdade das
empresas – não há lei que a indique como condição para exercício de qualquer atividade”.
Restritiva, portanto, a exigência desse predicado como condição para qualificação em
licitações, pois “afastar os participantes não certificados reduz a possibilidade de alcance da
melhor proposta para a Administração, sem que haja justificativa razoável para tanto”. Por
outro lado, não haveria óbice para a utilização do aludido certificado para atribuir pontuação a
uma empresa licitante, dado que isso permitiria reconhecer seu diferencial em relação a outras
que não comprovaram a adequação de seu sistema de produção aos critérios de qualidade
estabelecidos em tais normas.

2.34 Parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo

Quanto às parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo, a Lei exige que
sejam definidas no instrumento convocatório (art. 30, §2º).
É comum os editais definirem:
 o proponente deverá apresentar certidão atualizada de registro de Pessoa Jurídica
expedida pelo Conselho Regional de Engenharia Arquitetura e Agronomia (Crea), ou
por ele vistado e, indicação dos responsáveis técnicos da empresa; e
 apresentar atestado de capacidade técnica, emitido por pessoa jurídica de direito
público ou privado, atestando a potencialidade da empresa licitante em atividades
compatíveis com o objeto desta licitação.
Vê-se, porém, que não ficam definidas as parcelas de maior relevância técnica com as quais
se define a capacidade técnica das empresas licitantes, se limitando a julgar a qualificação
técnica com base em atividades compatíveis, sem definir, objetivamente, o que vem a ser tal
compatibilidade.
Dessa maneira, se o edital estabelecer com qualificação técnica, parcelas sem relevância
técnica e/ou valor significativo podem acabar por desclassificar uma proposta em detrimento
do objetivo do processo licitatório, de selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração.
Não basta, portanto, que os atestados técnicos exigidos sejam de atividades compatíveis
com o objeto, pois isso já está implícito no próprio objetivo do procedimento, é preciso defini-
las.
A mesma linha o TCU já decidiu, por meio do Acórdão nº 1898/2011-Plenário, Processo TC-
011.782/2011-0:

9.2.1. exigência de comprovação pelos licitantes, mediante a apresentação de atestados ou


certidões, de capacitação técnico-operacional relativa à execução de serviço de pequena
complexidade técnica, descumprindo as disposições contidas no art. 30, § 1º, inciso I, da Lei nº
8.666/93;
9.2.2. exigência de comprovação pelos licitantes, mediante a apresentação de atestados ou
certidões, da execução de serviços em quantidades mínimas acima de 50% dos totais
previstos para a obra, nos itens considerados de maior relevância técnica e de valor mais

76
significativo, em desacordo com a jurisprudência do TCU, tal qual Acórdão 2.215/2008-
Plenário;

2.35 Prazo para saneamento de documentação ou proposta

A LLC prevê a possibilidade de reabertura de prazos para saneamento de problemas em


licitações, conforme art. 48, § 3º: “Quando todos os licitantes forem inabilitados ou todas as
propostas forem desclassificadas, a administração poderá fixar aos licitantes o prazo de
oito dias úteis para a apresentação de nova documentação ou de outras propostas
escoimadas das causas referidas neste artigo, facultada, no caso de convite, a redução
deste prazo para três dias úteis.”
Também, deve ser observado, no art. 49, que: “A autoridade competente para a aprovação
do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público
decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente
para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação
de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.” (grifou-se)

2.36 Qualificação econômico-financeira com índices usualmente utilizados

A utilização de índices de qualificação econômico-financeira devem ser sempre aqueles


índices usualmente utilizados pelo mercado, caso contrário, devidamente justificados no
processo licitatório.
A argumentação de que, devido à complexidade da obra, ao se exigir índices mais restritivos
(fora daqueles usualmente utilizados pelo mercado) poderia garantir o cumprimento das
obrigações pela empresa contratada, não é suficiente para justificar o fato.
A ausência da demonstração das devidas justificativas para utilização dos índices contábeis
exigidos para fins de comprovação da boa situação financeira dos licitantes, afronta ao
disposto no § 5º do art. 31 da Lei Federal nº 8.666/93.
Portanto, os índices a serem adotados devem ser os usualmente utilizados para a análise
de balanços e demonstrações financeiras das empresas. Não há que se inovar ou pretender
utilizar índice de utilização restrita a determinado segmento, não sendo justificável a adoção
de índices de utilização restrita, até mesmo em homenagem aos princípios da eficiência e
da competitividade.
Além disso, caso os índices escolhidos para a aferição da situação financeira das licitantes
não sejam os considerados usuais, estes devem ser justificados no processo administrativo.
É necessária a demonstração de que tal índice, em face do objeto que se pretende
contratar, é adequado metodologicamente e se presta aos fins pretendidos pela
Administração.
Alguns Tribunais de Contas já têm o entendimento de que, sempre que os índices no edital
forem diferentes de 1,0 (um), será necessária a apresentação de competentes justificativas.

2.37 Jogo de Cronograma

O cronograma físico-financeiro elaborado pela Administração é um balizador de desembolso


dentro das suas possibilidades financeiras, que também registra o prazo final para execução
do objeto.

77
A revisão do planejamento inicial em termos de serviços e logística constitui
responsabilidade da contratada, portanto, poderá haver alguma revisão do cronograma, sem
contudo, alterar os totais a serem desembolsados nas etapas.
O cronograma físico-financeiro, proposto na licitação ou de eventuais alterações ao longo da
execução da obra, devem ser avaliados:
 se apresenta distribuição adequada e coerente de serviços e custos, pois a
concentração de custos nas fases iniciais da execução pode indicar tentativa de
antecipação de receitas; e
 se mantém as possibilidades de desembolso por parte da Administração.
Conforme Andre P. Baeta do TCU no curso Auditoria do Orçamento de Obras, Brasília-DF,
2012:

Origina-se em orçamentos que apresentam preços unitários superiores aos de mercado nos
serviços a serem executados inicialmente, compensados por reduções significativas nos
preços dos serviços a executar no final do contrato, de forma a manter o valor global do
contrato dentro dos valores de mercado.
essa distorção no cronograma físico-financeiro da obra propicia ao contratado auferir ganhos
financeiros às custas da Administração, ou até mesmo paralisar a obra após ter executado os
serviços que lhe beneficiam, sob a alegação de que os serviços restantes encontram-se em
desequilíbrio econômico-financeiro.
O jogo de cronograma é uma prática bastante difícil de ser evitada pela Administração Pública.
Ainda que o edital tenha estabelecido critérios de aceitabilidade de preço unitário, as licitantes
dispõem de artifícios para inflar o preço dos serviços iniciais da obra.
Por exemplo, determinada licitante pode apresentar 20% de desconto em relação ao
orçamento da Administração, e com todos os preços unitários inferiores aos previstos pela
Administração. No entanto, a proposta da licitante pode adotar os preços dos serviços da
primeira metade da obra sem nenhum desconto em relação ao orçamento-base, enquanto os
preços da segunda metade da obra foram cotados com 40% de desconto.
Apesar de não haver dano ao erário decorrente de superfaturamento, há o risco de a
construtora abandonar a obra, depois de executar a parte que lhe é interessante. Além disso, o
abandono do contrato leva à ocorrência de jogo de planilha, pois os valores pagos pelos
serviços que foram executados estão com desconto inferior ao desconto médio contratado.
A Lei 12.465/2011 (LDO/2012) traz regra aplicável ao caso de regime de empreitada por preço
global (art. 125, § 6º, I), segundo a qual, na formação do preço que constará das propostas dos
licitantes, poderão ser utilizados custos unitários diferentes dos informados no sistema
referencial pertinente (Sinapi ou Sicro), desde que o preço global orçado e o de cada uma das
etapas previstas no cronograma físico-financeiro do contrato fiquem iguais ou menores que os
respectivos valores calculados a partir do sistema de referência utilizado.

Em havendo impropriedades que denotem tentativa de antecipação de receitas, previsão


inadequada na ordem de realização dos serviços ou alteração de valores das parcelas, quer
seja no momento da licitação ou durante a execução, a empresa deverá ser instada a se
manifestar e corrigir, se for o caso.

2.38 Qualificação técnica e as subcontratadas

Como o contratado, na execução do contrato, mesmo subcontratando as responsabilidades


contratuais permanecem integralmente como suas, ao subcontratar, deverá se assegurar
das condições das subcontratadas sob pena de responder por eventuais problemas
decorrentes dessa terceirização.

78
Nas licitações não se pode vincular terceiros ao contrato e, portanto, não podem ser
analisados na licitação os atestados das subcontratadas.
A LLC no art. 72 estabelece: “O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das
responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou
fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração.”
Portanto, é preciso deixa explícito:
 definição dos limites admitidos com os itens que podem ou o que não podem ser
subcontratados.
Também, deve haver a compatibilidade com exigência de Qualificação Técnica, pois itens
(serviços) dos quais foi exigido qualificação da contratada, não podem ser subcontratados.

2.39 Acórdãos TCE-SC sobre Editais

Alguns Acórdãos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina em relação a assuntos


com maior incidência em processos licitatórios:
 Fixação de preços máximos unitários, arts. 40, X, e 48, II da Lei Federal nº 8.666/93 -
Decisão nº 1.525/2009 (ELC - 09/00113332);
 Fixação do número de atestados - Decisão nº 4.983/2010 (ELC 10/00614945);
 Comprovação da propriedade de bem ou equipamento, ou da contratação de
profissionais, ainda na fase de habilitação - Decisão nº 3.312/09 - Processo ELC
09/00494204;
 Exigência de inscrição ou visto do CREA/SC, na fase de habilitação - Decisão nº
5.051/2010;
 Responsável técnico pertencer ao quadro permanente da licitante limitada à exigência
da comprovação de vínculo empregatício ou societário (art. 30, §1º, I, da Lei Federal
nº 8.666/93) - Decisão nº 3.035/2010;
 Exigência cumulativa de capital social ou patrimônio líquido mínimo e de garantia de
execução contratual (art. 31, §2º, da Lei Federal nº 8.666/93) - Decisão nº 5.051/2010;
 Exigência de índices econômico-financeiros superiores aos usualmente aceitos, para
fins de habilitação, não devidamente justificados - Decisão nº 1.525/2009;
 Ausência de previsão da retenção de 11%, a título de INSS, do valor bruto da nota
fiscal ou fatura de prestação de serviços - Decisão nº 359/2011;
 Imprecisão da data de assinatura do contrato - Decisões nº 5.051/2010 e nº 359/2011;
 Exigência de amostra de todos os licitantes, na fase de habilitação - Decisão nº
3.673/07;
 Classificação funcional incompleta (função, subfunção, programa e ação) ou sem o
elemento de despesa - Decisões nºs 2.525/08 e 2.596/07;
 Inexistência de ação (projeto ou atividade) orçamentária específica quando o valor
estimado da licitação for equivalente ao valor da modalidade concorrência - Decisão
no 664/10;
 Não adoção de índices de reajuste setoriais, quando existentes, ou índice pertinente
79
ao objeto licitado - Decisão nº 442/07;
 Contratação de risco, sem valor determinado - Decisão nº 5.033/09;
 Ausência de previsão dos direitos da Administração em caso de rescisão por
inexecução contratual – art. 55, IX, da Lei Federal nº 8.666/93 - Decisão nº 359/201;
 Contratação de consultorias ou assessorias para exercer função administrativa típica e
permanente - Prejulgados nº 1.740, nº 1.579, nº 1.427, nº 1.213 e nº 1.199.

2.40 Contratação de serviço de engenharia para controle eletrônico de


trânsito

A contratação de serviços objetivando o controle do trânsito, por meio de equipamentos


eletrônicos, tem se tornado mais do que a busca pelo controle efetivo das normas de
trânsito, da educação dos usuários das vias públicas, da tentativa de redução efetiva do
número de acidentes, mas sim uma fonte de irregularidades de toda ordem, quer seja pela
desnecessidade em muitos locais, projetos básicos sem os devidos estudos e, orçamento
não detalhado, além, de especificações técnicas restritivas. Isso se constata, pelas análises
já realizadas pelos Tribunais de Contas e até por notícias investigativas da imprensa que
dão conta de que na maioria dos locais onde estão instalados ou, se pretende instalar, a
necessidade efetiva é discutível, até porque não atendem à legislação e às normas
pertinentes.
Cabe evidenciar as normas e procedimentos que devem ser observados demonstrando a
real necessidade dos equipamentos, a existência de um projeto básico consistente com
base em estudos determinados pelo Contran, o detalhamento dos preços, a elaboração do
edital sem direcionamento ou caráter restritivo, que burla os princípios da licitação e, outros
aspectos contratuais que deverão ser adequadamente considerados.
a) Legislação:
 CRFB/88.

 LEI FEDERAL Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993 (LLC).


Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
 LEI FEDERAL Nº 9.503, DE 23 DE SETEMBRO DE 1997 (CTB).
Institui o Código de Trânsito Brasileiro.
 ORIENTAÇÃO TÉCNICA IBRAOP Nº OT IBR 001/2006, DE 07 DE NOVEMBRO DE
2006.
Projeto Básico.
 RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 146, DE 27 DE AGOSTO DE 2003.
Dispõe sobre requisitos técnicos mínimos para a fiscalização da velocidade de
veículos automotores, reboques e semi-reboques, conforme o Código de Trânsito
Brasileiro. (alterada pelas Resoluções nº 165/04, nº 202/06 e nº 214/06).
 RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 214, DE 13 DE NOVEMBRO DE 2006.
Altera o art. 3º e o Anexo I, acrescenta o art. 5º A e o Anexo IV na Resolução
CONTRAN nº 146/03 e dá outras providências. Em vigor até 21/12/2011.
 RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 396, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011.

80
Dispõe sobre requisitos técnicos mínimos para a fiscalização da velocidade de
veículos automotores, reboques e semirreboques, conforme o Código de Trânsito
Brasileiro. Em vigor a partir de 22/12/2011.
Art. 19 do Código de Trânsito Brasileiro estabelece:

[...]
§ 3º - Os órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios fornecerão, obrigatoriamente, mês a mês, os
dados estatísticos para os fins previstos no Inciso X.
[...]
X - Organizar a estatística geral de trânsito no território nacional, definindo os dados a serem
fornecidos pelos demais órgãos e promover sua divulgação.
[...]
Art. 21, Inciso IV - Compete aos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:
[...]
IV - coletar dados e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas; (grifou-se)

E tais dados obrigatoriamente seriam os subsídios para a consecução do Projeto Básico da


presente licitação. A Lei Federal nº 8.666/93 estabelece em seu art. 7°:

As licitações para execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto


neste artigo e, em particular, a seguinte sequência:
[...]
§ 2° As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em participar do processo licitatório;

Por sua vez, a mesma lei, na Seção II, das Definições, em seu art. 6°:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com o nível de precisão


adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do
prazo de execução [...] (grifou-se).

Nas contratações atuais, normalmente, não estão definidas as ações específicas destinadas
à educação para o trânsito, requalificação do sistema viário, harmonização dos conflitos
viários, tampouco os estudos de acidentes com as suas causas e valoração dos seus
custos, conforme dispõe o Código de Trânsito Brasileiro.
É necessário que fiquem claramente evidenciados: Quantos são os acidentes? Onde eles
ocorrem? Quais as suas causas? Os seus efeitos? Quantos são os feridos? Os mortos?
Como será feita a conscientização para o trânsito seguro? E a conscientização das
vantagens da automação da fiscalização serve a que propósito? A esses se poderia ainda
acrescentar: quais os efeitos da fiscalização eletrônica?
O que atualmente vem sendo denominado de projeto básico de engenharia não pode ser
aceito como tal, por não se apoiar em números, estatísticas de trânsito e suas análises.
81
Reduzir os acidentes em quanto? A que níveis? Qual o índice anual de mortes para cada
10.000 veículos por ano nas vias públicas? É apenas a especificação demasiada e
exageradamente detalhada de um sofisticado sistema destinado à autuação, emissão,
cobrança e controle de multas, tendo como principal ferramenta a adoção de recursos
tecnologicamente avançados.
Os estudos e demonstrativos que devem ser realizados pela Administração, para a
instalação de instrumentos ou equipamentos de fiscalização de trânsito, exigidos na
Resolução do Contran nº 396/2011, art. 4º, sobretudo, os Itens A e B do Anexo I
Ainda, acerca dos estudos (projeto básico), cabem algumas indagações a serem
respondidas antes de qualquer procedimento de contratação:
 quais elementos a Administração analisou para tomar a decisão de prever um
determinado dispositivo para a rua “A” em detrimento da rua “B”?
 a quantidade de acidentes?
 o tipo e a gravidade do acidente?
 o volume de tráfego?
 o fluxo de pedestres e de ciclistas?
 a velocidade praticada?
Portanto, a legislação determina que a coleta dos dados para elaboração dos estudos sobre
os acidentes de trânsito e suas causas é de competência do Município. Mas a Unidade não
realiza tal coleta (normalmente essa atividade é repassada à Polícia Militar local) e também
não faz os estudos, como exigido pelo disposto no art. 19, §3º e art. 21, inciso IV, ambos da
Lei Federal nº 9.503/97 - Código de Trânsito Brasileiro – CTB.
Cada acidente possui sua causa. A forma de se minimizar o número de acidentes causados
por excesso de velocidade é diferente dos causados por motoristas embriagados, ou
daqueles causados por avanço do sinal vermelho.
Um acidente ocorrido no início de uma via pode não se confundir com outro ocorrido em
outro ponto. Somente o estudo das causas de cada um dos acidentes pode levar à definição
da melhor solução, que pode até ser entupir a cidade com parafernálias eletrônicas, mas
deve ser estudado.
Da mesma forma, quando os moradores, assim como a Câmara de Vereadores,
legitimamente, exigem soluções, estes possuem conhecimento limitado do problema e cabe
à Prefeitura Municipal indicar qual a melhor solução visando o interesse público - mas
somente se chega à definição da solução conhecendo adequadamente o problema.
Qualquer tentativa de contratação de sistemas de controle eletrônico de trânsito deve estar
fundamentada em competente Projeto Básico, nos termos do art. 7°, §2°, inciso I,
combinado com o art. 6°, inciso IX, da Lei Federal nº 8.666/93, atendendo o disposto no art.
4º da Resolução do Contran nº 396/2011, e ao estabelecido no artigo 19, inciso X, §3º,
combinado com o artigo 21, incisos I e IV do Código de Trânsito Brasileiro, Lei Federal nº
9.503/97.
Assim, em síntese, o que precisa ser verificado:
 se está clara a definição da necessidade, mediante criteriosos estudos técnicos,
seguindo normas do Conselho Nacional de Trânsito (Contran);
82
 se foi elaborado adequado projeto básico (estudos técnicos e completa análise dos
acidentes nos locais previstos para instalação;
 se o orçamento possui avaliação adequada dos preços unitários dos componentes de
cada equipamento, detalhando: equipamentos, depreciação, instalação, operação e
valores compostos para serviços eventuais;
 se o projeto e orçamento possuem a regular responsabilidade técnica (ART) de seu
autor e assinatura em todos os elementos;
 histórico descritivo das medidas de engenharia adotadas antes da instalação do
equipamento, para o caso de novo local;
 histórico descritivo das medidas de engenharia adotadas antes e após a instalação do
equipamento, para o caso de locais já instalados;
 prazo adequado à amortização dos equipamentos, evitando-se prazos com
possibilidade de prorrogação sem o devido ajuste nos valores;
 na eventual previsão de prorrogação contratual, regras para redução dos valores já
amortizados no primeiro período do contrato, inclusive aqueles correspondentes à
instalação;
 podendo ser o prazo contratual de 48 (quarenta e oito) meses sem prorrogação,
desde que ação/projeto constante do PPA;
 indicação clara do crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da
classificação funcional programática completa (função, subfunção, programa e ação) e
o elemento de despesa;
 não remuneração da contratada por quantidade de multas emitidas ou cobradas;

 a não possibilidade de que a contratada fique responsável pela emissão do Auto de


Infração de Trânsito, com o conhecimento dos dados dos condutores;
 previsão de aferição periódica dos equipamentos por órgão regulamentar (Inmetro);

 previsão do controle e acesso a todos os dados do sistema pelo poder público


contratante;
 se o órgão contratante prevê ações efetivas para educação no trânsito;

 no caso de elementos já instalados, define claramente a substituição ou não dos


mesmos quando de nova licitação; e
 editais elaborados de maneira a não restringir a participação de fornecedor(es), em
observância aos princípios da licitação e regras da Lei de Licitações.

2.41 Sobrepreço e superfaturamento

O sobrepreço ocorre quando se estimam preços acima do mercado para compor a planilha
orçamentária. O superfaturamento, por sua vez, ocorre quando se pagam valores acima
daqueles devidos, em geral por aceitação de quantidades acima daquelas realmente
empregadas no objeto contratual.
Segundo Oliveira, Pedro Jorge Rocha de, in Obras públicas: Tirando suas dúvidas. 1. ed.
Belo Horizonte: Fórum, 2010, pág. 185.:
O Superfaturamento é o dano ao erário caracterizado pela:
83
a) medição de quantidades superiores às efetivamente executadas/fornecidas;
b) deficiência na execução de obras e serviços de engenharia que resulte em diminuição da
qualidade, vida útil ou segurança;
c) realização de pagamento de obras, bens e serviços por preços manifestamente superiores à
tendência central (mediana ou média) praticada pelo mercado ou incompatíveis com os fixados
pelos órgãos oficiais competentes, bem como pela prática de preços unitários acima dessa
tendência central (mediana ou média) de mercado;
d) quebra do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em desfavor da Administração
por meio da alteração de quantitativos (jogo de planilha) e/ou preços (alterações de cláusulas
financeiras) durante a execução da obra; e
e) alteração de cláusulas financeiras gerando recebimentos contratuais antecipados, distorção
do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo contratual ou
reajustamentos irregulares.
Portanto:
• Superfaturamento por quantidade e qualidade: consiste na cobrança por serviços previstos
em contrato e que não foram executados ou que foram parcialmente executados, ou ainda
executados com qualidade aquém da especificada;
• Superfaturamento por sobrepreço: é a cobrança de preços altos por serviços executados, seja
nos preços unitários ou no valor global do contrato, em relação à média dos valores praticados
no mercado à época e região; e
• Superfaturamento por desequilíbrio econômico-financeiro: é o rompimento do equilíbrio
econômico-financeiro em desfavor da Administração por meio da alteração de quantitativos
(jogo de planilha) e/ou preços (alterações de cláusulas financeiras) durante a execução da
obra.
O entendimento proposto é de que o superfaturamento (dano ao erário) consiste nas condutas
que levam à cobrança ou pagamento indevidos, de valores monetários, durante a execução de
contratos. Esse conceito amplia o senso comum de que superfaturamento seja única e
exclusivamente a cobrança ou pagamento de preços excessivos em relação à média de
mercado.
Já o Sobrepreço é a diferença a maior obtida entre os preços contratados ou medidos e os
preços utilizados como de referência de mercado.
(As considerações acima foram baseadas no trabalho apresentado ao XII Simpósio Nacional
de Auditoria de Obras Públicas, por Acir de Oliveira Junior et al. Manual de perícias de
engenharia: cálculo de superfaturamento e outros danos ao erário. Brasília: Departamento de
Polícia Federal, 2008).
Portanto:
O Superfaturamento nada mais é do que o pagamento de itens com valores acima do mercado
ou de itens não executados ou de itens com qualidade inferior à prevista ou, ainda, pagamento
em desfavor da Administração, durante a execução do contrato, decorrente de desequilíbrio
econômico-financeiro ou alterações de cláusulas contratuais.
Superfaturamento: é faturar a maior (pagar) valores irregulares.
O Sobrepreço significa a constatação, no orçamento ou contrato, de preços acima de mercado
e/ou com excesso de quantitativos, decorrentes da indevida elaboração do orçamento.
As causas principais de superfaturamento, sobretudo aquela decorrente de sobrepreço, são a
falta de capacidade técnica daqueles encarregados de preparar projetos, orçamentos e de
analisar as propostas apresentadas ou a improbidade administrativa, sendo a última mais
comum pelo histórico dos casos constatados de superfaturamento. A ausência de técnicos
especializados em orçamentação e de profissionais habilitados e capacitados às funções de
fiscalização, nos quadros de pessoal dos entes públicos são fatores que potencializam tal
irregularidade por inabilidade técnico-específica sobre o assunto. Muitos profissionais não têm
capacitação para analisar corretamente os preços de mercado ou para compor os preços pelas
normas e métodos pertinentes.

84
Segundo a Lei Federal nº 8.429/92, constitui ato de improbidade administrativa que causa
lesão ao erário permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por
preço superior ao de mercado. (art. 10, inc. V)
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação
específica, o responsável pelo ato de improbidade está sujeito às seguintes cominações: (art.
12, inc. II, da mesma Lei Federal nº 8.429/92)
• ressarcimento integral do dano;
• perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta
circunstância;
• perda da função pública e suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos;
• pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano; e
• proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.

2.42 Edital de Concorrência e o envio ao TCE-SC (IN 05/2008)

De acordo com a Instrução Normativa nº TC-05/2008, do Tribunal de Contas de Santa


Catarina, que definiu procedimentos para exame de editais de concorrência e de pregão
realizados pelos Poderes, órgãos e entidades da Administração Pública do Estado e dos
Municípios, os titulares dos órgãos e entidades da Administração Pública do Estado e dos
Municípios devem informar ao Tribunal de Contas por meio do seu website
(www.tce.sc.gov.br) na rede mundial de computadores (internet), os dados sobre os editais
lançados na modalidade de:

I - Concorrência, inclusive concessão e permissão de serviços públicos, até o dia seguinte à


primeira publicação do aviso da licitação no órgão oficial, prevista no art. 21, II, da Lei n.
8.666/93, enviando arquivo eletrônico do edital e seus anexos previstos no § 2° do art. 40 da
mencionada Lei;
II - Pregão presencial e eletrônico, cujo valor previsto para a contratação esteja enquadrado a
partir do limite para a modalidade de Concorrência estabelecido no inciso II, alínea "c", do art.
23 da Lei n. 8.666/93, até o dia seguinte à primeira publicação do aviso de convocação no
órgão oficial, em conformidade com o regulamento do ente, enviando arquivo eletrônico do
edital e seus anexos.
§ 1° Os anexos previstos no § 2° do art. 40 da Lei n. 8.666/93 e demais documentos que
integram o edital, quando não informados no website do Tribunal de Contas do Estado, na
internet, devem ser apresentados, quando solicitados pelo órgão de controle, por meio
documental ou magnético ou CD-ROM, no protocolo do Tribunal de Contas ou remetidos via
postal, no prazo de 2 (dois) dias contados do recebimento da solicitação.
§ 2° Caso ocorra qualquer alteração nos termos iniciais do Edital ou de seus anexos, a unidade
gestora deverá remeter novo arquivo eletrônico consolidando as alterações efetuadas, ou por
meio documental conforme o caso.
§ 3° Além dos documentos previstos no § 2° do art. 40 da Lei n° 8.666/93, devem ser juntadas
ao arquivo eletrônico mencionado nos inciso I e II do caput, as autorizações, ARTs, estudos e
licenças ambientais de outros órgãos ou entidades, necessários à consecução do objeto.
[...]
Art. 14. As dispensas e inexigibilidades de licitação cujos valores de contratação estejam
enquadrados a partir do limite para a modalidade de Concorrência, acompanhadas dos

85
documentos mencionados no art. 26, caput, e parágrafo único da Lei n. 8.666/93, devem ser
remetidas ao Tribunal até o dia seguinte à sua publicação no órgão oficial, na forma do art. 2°
desta Instrução Normativa.

2.43 Principais irregularidades na licitação e no contrato

2.43.1 Licitação

 falta de critérios para a definição de prioridades, da necessidade e da oportunidade de


execução de obras;
 inexistência de estudo de viabilidade técnica e financeira adequado, sem considerar a
área de influência do empreendimento, relacionada com a população e a região a
serem beneficiadas - não avaliação do custo/benefício;
 editais mal formulados e ausência ou incompletos pareceres técnicos ou jurídicos e
despacho de anulação ou revogação da licitação (devidamente fundamentados);
 descumprimento dos prazos de divulgação do edital e alterações;
 direcionamento da licitação - preferência por empresa - através de envio direcionado
de carta-convite, exigências de capacidade técnica, prazo de execução e de critérios
de julgamento subjetivos;
 inadequada caracterização do objeto;
 adoção de modalidade imprópria de licitação;
 fracionamento de despesas para fugir à modalidade de licitação;
 comissão de licitação não habilitada;
 ausência de definição de recursos para a totalidade da obra – convênios eleitoreiros -
repasse de custos a menor, gerando paralisação e acarretando custos de
desmobilização e retomada posterior da obra;
 ausência de adequada avaliação, se os preços propostos não estão superfaturados
(sobrepreço - preços acima do praticado pelo mercado);
 não solicitação da composição detalhada dos preços dos itens da proposta (materiais,
mão de obra, equipamentos, coeficiente de produtividade e BDI);
 decisões da comissão de licitação mal fundamentadas ou sem fundamentação;
 compra sempre pelo menor preço em detrimento à qualidade – especificações mal
formuladas - não atendendo ao interesse público;
 incompleto ou ausência de projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes,
desenhos, especificações e outros complementos;
 ausência de projeto básico e/ou executivo, aprovado pela autoridade competente e
disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;
 ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os seus custos unitários (inclusive BDI);
 “jogo de preços” nos itens propostos - preços dos serviços iniciais ou serviços que já
sabido serão aditados - são apresentados com preços mais elevados;

86
 falta de previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício
financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
 ausência de comprovantes das publicações do edital resumido, ou da entrega do
convite, segundo a legislação vigente;
 não anexação ao edital as especificações complementares e as normas de execução
pertinentes à licitação;
 editais incompletos ou com cláusulas restritivas ao caráter competitivo, incompatíveis
com a obra que pretende contratar;
 direcionamento de licitação mediante especificações impróprias no sentido de
favorecer determinado profissional ou pessoa jurídica;
 fracionamento de licitação e adoção de modalidade indevida;
 ausência de licença ambiental;
 ausência ou impróprio cronograma físico-financeiro;
 ausência de exigência de preços máximos unitários;
 exigência injustificada de visita ao local da obra;
 ausência de justificativa fundamentada para a dispensa ou a inexigibilidade da
licitação, devidamente fundada na legislação pertinente;
 quando tratar-se de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento da despesa (entenda-se aquelas não previstas, inicialmente, na
lei orçamentária), como condição prévia para empenho e licitação de serviços,
fornecimento de bens ou execução de obras (§ 4º, art. 16 da LRF):
 falta de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar
em vigor e nos dois subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia de
cálculo utilizadas;
 falta de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
 não exigência, dos profissionais ou pessoas jurídicas, de prova de quitação de débito
ou visto do Conselho Regional da jurisdição onde a obra, o serviço técnico ou projeto
deva ser executado. (art. 69 da Lei Federal nº 5.194/66);
 avaliação imprópria das condições econômicas, estruturais e técnicas das empresas
para desenvolver os trabalhos que serão contratados;
 processo licitatório que não indica claramente as respostas para: "por que fazer",
“pode ser feito”, "o que fazer" , "quando fazer", "como fazer", "onde fazer" e “a que
custo”, “como controlar e fiscalizar”;
 ausência de definição de procedimentos e normas, próprios, disciplinando a
elaboração e lançamento dos editais de licitação, a execução dos contratos e
recebimento das obras, na forma de padrões tecnicamente corretos, a serem
obrigatoriamente adotados.

87
2.43.2 Contrato

 ausência de protocolo e numeração em ordem sequencial com referência do ano,


contendo no seu texto, quando for o caso, referência à licitação, dispensa ou
inexigibilidade que originou o instrumento, observada a legislação vigente;
 ausência de registro em livro próprio ou arquivo magnético, em ordem cronológica, os
contratos, contendo a citação de, pelo menos, o número com referência do ano, a
data, o CPF ou CNPJ do contratado e o objeto pertinentes;
 ausência de clareza e precisão das condições para sua execução, expressas em
cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em
conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam;
 ausência de data-base e periodicidade do reajustamento de preços, dos critérios de
atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo
pagamento;
 inadequação na fixação dos prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de
entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso (a administração
deve certificar-se da exequibilidade dos prazos fixados no contrato);
 ausência de publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos
na imprensa oficial, ressalvado o disposto no art. 26 Lei Federal nº 8.666/93. (art. 61,
da Lei Federal nº 8.666/93).

3 EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO

3.1 Diário de Obra ou Livro de Ordem

O Diário de Obra nos termos do art. 67 da LLC ou Livro de Ordem conforme Resolução
Confea nº 1.024/09, tem os seguintes objetivos:
 documento de controle pertinente a obras contratadas, nos termos da Lei Federal nº
8.666/93;
 serve para dirimir dúvidas a qualquer tempo, sobre as condições de execução das
obras contratadas, definindo inclusive responsabilidades.
 se o órgão compra materiais e executa a obra com pessoal próprio, não será adotado;
 será simplificado ou completo (formulário próprio) em razão das características do
objeto em execução - poderá, em alguns casos, ser apenas composto de anotações
juntamente com os registros de andamento da obra, para os casos de pequenas obras
novas, mas, sobretudo, de recuperação, manutenção que não envolvam maior
complexidade e com prazos curtos, já, para edificações, pontes, rodovias e estruturas
mais complexas cujas execuções poderão estar sujeitas a alterações, problemas
construtivos, aditamentos, com prazos mais longos e podendo ser alongados, devem
merecer a adoção do Registro de Ocorrência completo (Diário de Obra);
 será anotado “periodicamente”, ou até diariamente o andamento dos serviços: os
períodos com chuvas que impeçam a execução normal dos serviços; o número de
operários em atividade; os problemas ocorridos; as alterações de execução e de
88
projeto introduzidas; as solicitações de providências pelo contratado e as
determinações da fiscalização;
 a disponibilidade do Registro de Ocorrências, normalmente, é de responsabilidade da
contratada, que deverá mantê-lo no escritório do canteiro de obra;
 será elaborado em formulário apropriado; em folhas avulsas e numeradas
sequencialmente, ou em caderno / livro (tipo capa dura), mais adequado, para garantir
a fidelidade sequencial dos registros e evitar o possível extravio das folhas avulsas. É
recomendável, ainda, que os registros sejam feitos em duas vias (com papel carbono),
sendo a primeira via destacada, diariamente, pela fiscalização para arquivo e a outra
ficará como documentação da contratada;
 a exigência do Registro de Ocorrências deve estar prevista no Edital e no Contrato,
definindo as características do documento desejado pela Administração contratante.
Porém, mesmo não estando, não desobriga o registro de todas as ocorrências na
execução do contrato (art. 67, § 1° da Lei Federal nº 8.666/93);

3.2 Medição e Laudo/Boletim de Medição

As “planilhas de medição” ou “boletins de medição” de uma obra ou empreendimento


constituem-se em documentos que habilitam ao pagamento parcial de obras com execução
parcelada ou global.
As planilhas de medição devem ser elaboradas evidenciando com exatidão, os quantitativos
dos serviços executados, para o adequado pagamento à contratada.
Na administração pública, cada unidade adota critérios de medição regulamentados, que
lhes permite estabelecer o dimensionamento do valor a pagar, seguindo uma linha de
atuação uniforme.
O conteúdo dos critérios ou normas de medição dependerá da modalidade adotada para
contratação da obra ou serviço:
 no caso de contratos por preços unitários deverão ser produzidas especificações
precisas de como será feita a medição de volumes, áreas, distâncias, pesos, etc.,
relativos a cada serviço, em correspondência com os itens da planilha de
quantitativos, a periodicidade e os valores aproximados;
 para os contratos por preço global, com a liberação de pagamentos contra a
conclusão de etapas, deverão ser tecnicamente caracterizados de forma precisa e
completa os estágios de construção correspondentes a cada evento definido no edital
e no instrumento contratual.
Tem sido prática usual, sobretudo em obras de grande porte, as medições realizadas pela
própria contratada, com ou sem acompanhamento da fiscalização, mas esta última,
obrigatoriamente, as avalia e confere criteriosamente através de constatação física dos
serviços executados.
A critério da administração, as medições poderão ser realizados pela fiscalização ou por
comissão designada e nesta circunstância, a medição das etapas será solicitada por escrito
à contratante que deverá efetuar a medição, classificação de materiais e conferência, dentro
do prazo definido no Edital e no Contrato.

89
Quando da existência de contrato de consultoria, a consultora deverá acompanhar as
medições e sobre elas manifestar-se, bem como, atestar sua veracidade e pertinência,
através de assinatura do profissional indicado e aceito pela contratante, aspectos estes,
previstos na licitação e no contrato. Por último a fiscalização emite o seu parecer e, estando
os serviços em conformidade com o contrato, assina também a medição.
Cabendo, ainda, a conferência pelo gerente ou gestor do contrato, ou pelos serviços de
controle mantidos pela administração, para só então seguir para pagamento.
Assim sendo, as medições devem ser assinadas pelo preposto da contratada, pelo
representante da consultora (quando houver) e pelo fiscal ou comissão designada pela
contratante.
Com a intenção de buscar novos recursos ou para prestação de contas de convênio, muitas
administrações, admitem, de forma totalmente irregular a medição de serviços ainda não
executados, contrariando frontalmente as normas legais e regulamentares. As
consequências para a administração e o prejuízo para o erário público podem ser
significativos, decorrentes de um não cumprimento dessa etapa dos serviços.
Não existe hipótese possível para que seja realizado pagamento a maior com base em uma
medição com quantitativos que extrapolam aqueles efetivamente executados.
Uma medição, de caráter provisório, eventualmente, poderá divergir em alguns aspectos do
que está especificado e contratado (como é caso de itens novos acrescidos ou a
classificação de material – 1ª, 2ª e 3ª categorias), porém, deverá ser avaliada e adequada
ou corrigida antes do pagamento.
Em obras complexas e de grande porte que estão sujeitas a muitas alterações de
quantitativos, de serviços e envolvendo grande volume de recursos, é fundamental a
preocupação com os procedimentos de medição.
Portanto, nos contratos para execução de obras ou serviços, na modalidade de “Empreitada
por Preço Unitário” deverá ser estabelecida a sistemática de medição, prevendo, dentre
outros, o intervalo de tempo mínimo entre as medições e o valor estimado mínimo do
faturamento em cada medição (tendo como parâmetro o cronograma físico-financeiro).

3.3 Procedimentos na paralisação de obra

A Ordem de paralisação é obrigatória e deve ser numerada e publicada.


Sabe-se que a grande maioria das obras tem seus andamentos retardados como fruto de
um planejamento defeituoso (tanto econômico quanto técnico), do total descaso com o
estudo de viabilidade e com a elaboração deficiente dos projetos.
A Lei Federal nº 8.666/93 estabelece que, é proibido o retardamento imotivado da execução
de obra ou serviço, ou de suas parcelas, se existente previsão orçamentária para sua
execução total, salvo insuficiência financeira ou comprovado motivo de ordem técnica, que
deverá ser comunicado dentro de três dias a autoridade superior para justificar, em
despacho circunstanciado, com publicação na imprensa oficial, no prazo de cinco dias,
como condição para eficácia dos atos (parágrafo único, art. 8º e art. 26).
Constituem motivo para rescisão do contrato a suspensão de sua execução, por ordem
escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas
suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatório de
90
indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e
mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar
pela suspensão do cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a
situação. (LLC, art. 78, XIV)
Toda obra paralisada deve ter Ordem de Paralisação numerada e publicada. A Ordem de
Paralisação interrompe os prazos e formaliza as razões dessa situação. Caso contrário os
prazos contratuais continuarão sendo contados e, sanções à contratada e
responsabilizações aos administradores, poderão ser aplicadas.
Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de execução
será prorrogado automaticamente por igual tempo.
No reinicio da obra, deverá ser formalizada uma Ordem de Reinicio dos serviços.
Para a paralisação de obras, deve haver comprovação dos fatos, por meio dos projetos
básico e executivo, análise técnica de engenharia, parecer conclusivo do setor jurídico e
despacho motivado da autoridade superior.
O retardamento de obra ou serviço é contingência dos fatos, que de uma forma ou de outra
atinge as contratações públicas e a lei considerou de forma realista, admitindo a situação,
mas não pode, em hipótese alguma, servir como regra. É uma exceção.
O planejamento, a execução programada, o projeto básico bem feito, a clara indicação
prévia dos recursos financeiros, evitariam sobremaneira, essas ocorrências.
Assim, em relação à ordem de paralisação (arts. 8º e 26, LLC):
 é obrigatória e deve ser numerada e publicada;
 interrompe os prazos e formaliza a situação;
 ausência pode acarretar responsabilização à contratada e aos administradores em
função de atrasos ou justificativas sem fundamentação;
 paralisação deve ter análise técnica de engenharia e despacho motivado de
autoridade superior;
 ao fim da paralisação, deve ser formalizada Ordem de Reinício; e
 o cronograma físico-financeiro fica prorrogado automaticamente.

3.4 Aditamentos contratuais

Nos aditamentos contratuais envolvendo aspectos técnicos, relacionados às obras ou


serviços de engenharia, para que possa ser adequadamente efetivado o aditamento
contratual, é imprescindível a atuação do profissional habilitado que atua como fiscal da
obra.
A justificativa técnica deverá integrar, obrigatoriamente, o processo de análise do
aditamento. Essa justificativa deverá estar baseada nos registros do Diário de Obra,
comunicados recebidos ou transmitidos até então, dando conta da necessidade da alteração
contratual, em razão de alterações no projeto, problemas construtivos, chuvas e outros
aspectos envolvendo a execução do objeto.
Atentar para a permuta indiscriminada de serviços e alterações desnecessárias do projeto,
visando atender unicamente o contratado.

91
Observar que, na elaboração da planilha de serviços alterada, não possa ocorrer o “jogo de
preços” ou “jogo de planilha”.
Na alteração que implique em inclusão de itens novos, cuidar para a correta definição dos
preços

3.4.1 Projeto básico deficiente

A grande maioria das alterações contratuais ocorre, tão somente, pela deficiência dos
projetos básicos.
Sem dúvida, aliado à falta de planejamento e falta de investimento em capacitação de
pessoal, o projeto básico é fator preponderante que interfere, pela sua ausência ou má
elaboração, negativamente nas contratações de obras públicas.
É interessante observar o que disse Carlos S. da Costa – Analista de Controle Externo do
TCU, quando apresentou trabalho intitulado: Projeto Básico: Deficiências e Suas
Consequências – Responsabilização de Autores e Aprovadores, por ocasião do IX Sinaop,
Rio de Janeiro, nov./2004:

O Projeto Básico, nas palavras de um Ministro do TCU, tem sido encarado como “instrumento
de ficção”, já que na maioria das vezes são inúteis ou servem muito pouco ao adequado
desenvolvimento de nossas obras públicas.
Assim como não há um único tipo de deficiência nos projetos básicos, não há um único tipo de
medida a ser tomada, devendo cada uma delas ser tomada em função da peculiaridade da
impropriedade cometida. A experiência tem mostrado, entretanto, que um dos caminhos
possíveis para a solução do problema é a responsabilização dos autores de projeto básico
deficiente e de empresas supervisoras, por alterações injustificadas nos projetos e contratos.
Quanto aos autores dos projetos, dependendo do caso, estão fora da jurisdição dos órgãos de
controle, o que dificulta a sua responsabilização de modo eficaz.
Para resolver essa situação, entendemos que uma recente deliberação do TCU (AC
1.414/2003-P) possa ser de extrema valia, se estendido a outros órgãos contratantes de obras
públicas. No caso específico, houve uma determinação ao DNIT para que insira nos
instrumentos convocatório e contratual de futuras licitações para elaboração de projetos
(básico e executivos), cláusulas que expressem as penalidades cabíveis por erros constatados
nesses projetos, bem como, nos futuros contratos que firmar com empresas
consultoras/supervisoras, dispositivo a partir do qual elas assumam responsabilidade solidária
pela alteração injustificada dos projetos e contratos, e pelas medições emitidas com base
nessas alterações.

Dentre outras, podemos registrar as seguintes deficiências no projeto básico:


 projetos não contemplam uma adequada especificação de material e de método
construtivo - memoriais e especificações tecnicamente incompletos;
 projetos sem as licenças prévias;
 projetos fora das normas técnicas;
 ausência ou impróprios estudos prévios (sem ensaios geotécnicos - sondagens e
outros);
 projetos desatualizados (“urgência”);
 projetos sem aprovados pelos órgãos competentes;
92
 falta de ART e de assinatura com identificação do(s) responsável(eis) nos projetos; e
 adoção de projeto padrão sem as adequações ao local.
Ainda, citando Carlos S. da Costa:

Como se viu, são várias as impropriedades que levam projetos básicos a serem considerados
deficientes. Chama atenção quando essas deficiências são causadas pela pressa de se
produzi-los apenas para superar um “entrave” exigido pela Lei Federal nº 8.666/93 e viabilizar
uma licitação.
As consequências desse modo de agir são as mais diversas:
- obras paralisadas ou mesmo anulação da licitação;
- aditivos logo após o início da obra;
- reformulações significativas, que podem propiciar a transfiguração do objeto licitado;
- aumento expressivo do custo estimado, que pode levar à impossibilidade de conclusão da
obra, se atingido o limite de aditamentos contratuais;
- pagamentos indevidos;
- inserção de serviços com sobrepreço, por meio de aditivos (tanto serviços novos, com preços
que não passaram pelo crivo da licitação como serviços com preços elevados e baixas
quantidades quando da licitação);
- etc.
É difícil atingir-se uma “situação ideal”, com projetos perfeitos e sem necessidade de
mudanças. Mas pode-se alcançar uma situação “desejável”: se os projetos básicos forem
elaborados segundo os ditames legais (e a Lei Federal nº 8.666/93 é rígida em seus quesitos),
pouco necessitarão de mudanças, que, caso hajam, deverão restringir-se a situações
excepcionais, devidamente fundamentadas e comprovadas, de modo a evitar atrasos no
cronograma de execução, oneração de custos, perda de qualidade do empreendimento e
dificuldades no controle da execução da despesa pública.
Da maneira como acontece atualmente, é comum a aprovação de aditivos cujas justificativas
são, por exemplo, a de ajustar o contrato da obra a um novo projeto executivo, necessário para
complementar um projeto básico falho. Nesses casos, pode-se ter ainda duas situações,
quando da implementação do aditivo: com ou sem dano ao Erário.
Quando há dano ao Erário, quantificado ou quantificável, não há dúvidas em relação à atuação
dos órgãos de controle: o débito deve ser imputado solidariamente a empreiteira, aos gestores
e aos autores do projeto básico deficiente (que deu a “chance” de cometimento de atos ilegais
ou antieconômicos) e, conforme o caso, à empresa supervisora.
Já no caso em que a deficiência do projeto básico gerou a necessidade de modificações
contratuais, e essas se deram de forma lícita e na dimensão exata das necessidades do
interesse público (por exemplo, aditivos dentro dos limites legais, preços compatíveis com os
de mercado, manutenção do objeto, etc.), não há que se falar em débito, mas subsiste a
necessidade de responsabilização dos gestores e dos autores do projeto básico deficiente. Aí
reside o principal problema.
Não quanto aos gestores, que, por estarem sob jurisdição dos órgãos de controle, podem ser
responsabilizados diretamente, com aplicação de multas, mas quanto aos autores dos projetos
deficientes, normalmente empresas privadas que, por estarem fora de jurisdição, não podem
ser multadas pelo Controle. Como não são responsabilizadas, podem continuar
indefinidamente a “errar” e permanecer impunes.

93
No âmbito do TCU essa situação começa a mudar, a partir da prolação do Acórdão nº
1.414/2003 – Plenário (em setembro de 2003), pela qual determina-se ao órgão que
historicamente apresenta o maior número de irregularidades relativas a projetos básicos
deficientes que faça inserir nos instrumentos convocatório e contratual de futuras licitações
para elaboração de projetos (básico e executivos), cláusulas que expressem as penalidades
cabíveis por erros constatados nesses projetos. Em relação às empresas
consultoras/supervisoras, os futuros contratos a serem firmados devem conter dispositivo a
partir do qual elas assumam responsabilidade solidária pela alteração injustificada dos projetos
e contratos, bem como pelas medições emitidas com base nessas alterações.
É um primeiro passo, cujos resultados ainda estão por ser colhidos. Por tratar-se de uma
Determinação (instrumento previsto na Lei Federal nº 8.443/92), seu cumprimento poderá ser
“cobrado” do órgão.
Uma outra medida, esta ainda não constante de deliberações do Tribunal, mas já defendida até
por ministro da Casa, é a responsabilização, pelos erros de projeto, dos respectivos chefes das
áreas técnicas dos órgãos contratantes. O chamamento destes aos autos, inclusive com o
objetivo de responsabilizá-los pelos prejuízos que possam causar, deve ser realizado de forma
sistemática. Essa medida, somada à anteriormente citada, entendemos de elevada importância
para a substancial redução da ocorrência de projetos básicos deficientes e todos os malefícios
que causam ao INTERESSE PÚBLICO.

3.4.2 Cultura do aditamento

O Aditamento contratual até os 25%, admitido na Lei Federal nº 8.666/93, como exceção
para eventuais ocorrências, imprevisíveis, quando da elaboração de criterioso projeto
básico, ou executivo - tornou-se regra - uma cultura nociva à execução de obras públicas.
Pelo disposto na Lei de Licitações, gerou-se a cultura do aditamento contratual
indiscriminado e indevido, que na forma do art. 65 § 1º é fixado os seus limites: O contratado
fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões
que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor
inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de
equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
Na forma como são desenvolvidas as contratações atualmente, onde a planilha
orçamentária assume papel preponderante na formulação das propostas de preço, tudo o
que posteriormente tiver quantitativo diferente do previsto requer um tratamento na forma de
aditamento contratual. Portanto, é passível de se afirmar que os responsáveis pelo
desenvolvimento dos projetos e realização do certame licitatório e os contratados, não
correm qualquer risco, pois existem os aditivos contratuais para tudo o que ocorrer na obra
“diferente da planilha de quantitativos e preços estimados” especialmente em razão da falta
de planejamento e deficiências no desenvolvimento da solução escolhida de forma a
fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com
clareza, conforme determina a Lei de Licitações.
O orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços
e fornecimentos propriamente avaliados que expressem a composição de todos os seus
custos unitários, se elaborado com responsabilidade e por profissionais habilitados, não
deixará margem para toda sorte de aditivo que acrescem, demasiadamente, o valor da obra,
fugindo a qualquer planejamento orçamentário e financeiro, fundamental para o equilíbrio da
contas públicas.

94
Constitui-se, na importante tarefa de mudar a cultura – mudar a mentalidade reinante de que
se licita e contrata uma obra e, se algo der errado, faz-se tantos aditamentos quanto
necessário para adequá-la às reais necessidades da administração e, aos “interesses do
contratado”.
Para muda essa cultura, poderia se adotar uma modalidade de licitação por Empreitada
Integral, algo semelhante ao regime “turn key” (“girar a chave”, ou “obra pronta e
funcionando”).
Empreitada Integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade,
compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira
responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada
em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de
segurança estrutural e operacional e com as características adequadas as finalidades para
que foi contratada.
A partir da conclusão dos projetos, teria início o procedimento de licitação, onde os
participantes do certame iriam propor seus preços com base nos projetos apresentados,
onde a planilha de preços, elaborada de forma criteriosa, seria orientativa do valor máximo
que a Administração Pública admite pagar para obter determinada obra.
Os valores máximos previstos na licitação deverão mencionar tratar-se de Custos (sem BDI)
ou Preços (custos + BDI), da mesma forma, as propostas deverão ser claras, também,
nesse aspecto. O ideal, é que fosse exigido dos licitantes, a “abertura dos preços”,
identificando, para a composição de cada item do orçamento: o custo dos insumos
(materiais, serviços, produtividade dos equipamentos) e o BDI praticado em cada tipo de
obra. No Regime de Empreitada Integral, não servirá essa exigência, para julgamento, mas
sim para adequada valoração de cada item, sobretudo, em eventual (eventualíssima)
alteração de quantitativos ou de adequação técnica imprescindível do projeto.
A etapa de elaboração dos projetos adquire significativa importância para uma gestão
responsável no que respeita à execução de obras – na elaboração de projetos, muitas
vezes, deveriam ser despendidos mais tempo que na própria execução; revisar, repensar,
adequar a novos materiais e novas técnicas – otimizar – deve ser a tônica. A administração
não dispondo de profissionais e estrutura próprios, deverá contratar sua execução, desde o
projeto arquitetônico, complementares, as especificações e memoriais descritivos, os
cronogramas e orçamentos, fundamentados inclusive, em sondagens e outros ensaios
geotécnicos, sempre que norma e a prudência recomendarem.
Na medida em que se investe mais na boa elaboração de projetos, reduz-se os improvisos
na execução das obras, e por consequência reduz-se o tempo de execução com o que se
reduz significativamente o custo das obras.
Como forma de agilizar as atividades da administração, a contratação dos projetos, por um
determinado período (p. ex., até 31/12), poderiam ser decorrentes de uma licitação, por
metro quadrado, na forma de escopos específicos dos serviços necessários aos diversos
tipos de obra, e a cada contratação, quando contratado A aprovação dos projetos pela
entidade contratante não deverá eximir de responsabilidade o contratado, quando
identificadas falhas e omissões que venham ocasionar alterações de projetos e
quantitativos, no decorrer das obras.
O empenhamento será individual, por estimativa, no início do certame, para cada obra
prevista no orçamento.
95
Assim, para a contratação das obras:
 a proponente deverá revisar as suas expensas os projetos completos e os quadros de
quantitativos para propor seus preços com base em seu estudo de forma a assumir os
riscos por eventuais avaliações incorretas.
Essa sistemática pode eliminar uma parcela muito significativa dos aditamentos contratuais
na execução de obras públicas. Modificando-se assim, a cultura, para a execução
responsável de obras sem aditamento contratual.

3.4.3 Valores próximos da modalidade superior

Indício forte de licitação realizada de maneira indevida reside no fato de os valores licitados
estarem muito próximo do valor que determina a adoção de modalidade superior para
realização do certame.
Por exemplo, uma licitação para execução de determinada obra para o qual foi adotada a
modalidade Convite, com o valor de R$ 149.800,00, é de se indagar: Será que o orçamento
não foi reduzido, não representando mais o valor real de mercado? Será que não foram
excluídos itens importantes que serão licitados em separado? E com o eventual primeiro
aditamento já não se estaria na modalidade superior?
Quando se está trabalhando com orçamento que, mesmo adequadamente elaborado,
chega-se muito próximo do valor que determinaria a adoção da modalidade superior de
licitação, é prudente já se adotar a modalidade mais abrangente e de melhor divulgação,
ampliando a competitividade do certame.
A alegação de prazos e de falta de pessoal capacitado nas comissões de licitação, não
podem ser impeditivos de uma maior eficiência nas contratações da administração, que
passa, sobretudo, pelo planejamento e capacitação.

3.4.4 Justificativas para aditamentos

Todo e qualquer aditamento contratual, deve estar fundamentado em justificativas


elaboradas de maneira criteriosa pelos setores envolvidos na fiscalização, na análise
jurídica, na análise financeira e contábil.
As justificativas técnicas para alteração contratual tanto de prazo como de alterações no
projeto, serão baseadas em registros constantes do Diário de Obras, laudos e
manifestações, por escrito, do fiscal ou da comissão designada para fiscalizar / acompanhar
a execução da obra.
As justificativas sempre serão obrigatórias, quer seja nas alterações unilaterais pela
administração ou por acordo entre as partes, por exemplo:
 quando for necessário a alteração do prazo contratual;
 quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação
técnica aos seus objetivos;
 quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta lei;
 quando conveniente a substituição da garantia de execução;

96
 quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem
como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos
termos contratuais originários;
 quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de
circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a
antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a
correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou
serviço;
 para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra,
serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro
inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém
de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado,
ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando área
econômica extraordinária e extracontratual.

3.4.5 Procedimentos para aditamentos

A seguir, algumas sugestões de procedimentos a serem adotados para os aditamentos de


contratos.
Sempre lembrando que o aditamento, é uma previsão da lei para situações excepcionais,
imprevistas ou imprevisíveis.
Os pedidos de aditivos (de valor e/ou de prazo) deverão ser solicitados pelo responsável
pelo acompanhamento e fiscalização, e encaminhados, por exemplo, até o 15º (décimo
quinto) dia corrido, anterior ao vencimento do prazo de execução contratual, e
acompanhados obrigatoriamente dos seguintes documentos:
 expediente da contratada solicitando e justificando o pedido de aditamento;
 planilha de serviços (se for o caso) contendo:
 serviços da planilha original do contrato a serem excluídos (se for o caso);
 serviços de planilha original do contrato a serem acrescidos (se for o caso);
 serviços extracontratuais (se for ocaso), onde para este caso os preços unitários
serão compatíveis com o mercado, e de comum acordo entre as partes, devendo
na totalização serem acrescidos do BDI e deduzidas do percentual de desconto
oferecido pela contratada, os quais serão analisados pela Administração;
 informação circunstanciada da fiscalização justificando e motivando a necessidade
quanto às exclusões, acréscimos de serviços e/ou serviços extracontratuais, bem
como da necessidade de aditamento de prazo, e os dias a aditar (que será computado
após assinatura do termo aditivo), observado o disposto nas “Condições Gerais de
Contrato” (“Condição Geral - Das Alterações”);
 no caso do aditamento ser em decorrência de alteração de projetos/especificações,
deverá ser apresentada justificativa de quem gerou o fato e expediente do autor do
projeto com a devida concordância.

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 informação circunstanciada justificando e motivando os pedidos de aditamentos de
prazos de execução e/ou vigência;
 caso de aditamento de prazo em decorrência de chuvas, deverá ser anexado
boletim de precipitação pluviométrica (a ser fornecido pela contratada emitido por
órgão oficial), onde identifique os níveis de precipitação pluviométrica do local nos
respectivos períodos do dia e devidamente informado pela fiscalização, indicando
quantos dias efetivamente incorreram em atraso no desenvolvimento dos serviços,
observada a peculiaridade dos serviços, para o estágio da obra;
 novo cronograma o físico-financeiro aprovado expressamente pelo fiscal (a ser
fornecido pela contratada) obrigatoriamente conforme modelo adotado pela
contratante, com descrição fiel do histórico de parcelas faturadas e parcelas a
readequar; e
 deverá haver compatibilidade entre os serviços a serem aditados e o objeto
inicialmente contratado.

3.4.6 Como proceder com limites de acréscimos e supressões (25 e 50%)

A Lei das Licitações e contratos administrativos fixou os casos em que os contratos poderão
ser alterados, sempre com as devidas justificativas (art. 65).
Quanto aos acréscimos e supressões a Lei estabeleceu que: “O contratado fica obrigado a
aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem
nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado
do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de
50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.” (§1º, art. 65 da Lei Federal nº
8.666/93).
Apesar de serem situações excepcionais, o que se observa na prática é a utilização abusiva
de sucessivos aditamentos contratuais, quase sempre onerosos, que em diversas situações,
descaracterizam totalmente o objeto licitado frente às condições inicialmente divulgadas aos
participantes da licitação.
As deficiências de planejamento fruto de ações governamentais apressadas e o
descumprimento dos aspectos exigidos para elaboração do projeto básico, são os fatores
motivadores de aditivos que incluem até itens não previstos originariamente, permitindo que
os novos preços sejam “fixados” entre as partes.
De maneira indevida, as contratações ocorrem já antevendo o acréscimo “permitido” de 25%
para obras novas ou de 50% para reformas, esquecem-se de outros mandamentos da LLC:
 essas alterações devem ser fundamentadas;
 é uma possibilidade admitida para situações eventuais (imprevistas ou imprevisíveis);
 se assim não fosse estaríamos diante de uma total inobservância do que seja projeto
básico (art. 6º, IX), o qual é de elaboração prévia e obrigatório para realização de
obras públicas.
Esses elementos tomados em conjunto, minimizam a possibilidade de se efetuarem revisões
nos projetos e especificações da obra, ou seja, na sua concepção qualitativa.

98
Ora, com o cumprimento do que a Lei classificou como prévio e obrigatório, 90% (noventa
por cento) dos aditamentos, com base em alterações de quantitativos e em novos serviços,
deixariam de existir.
Com adequados estudo de viabilidade, elaboração de ensaios geotécnicos, elaboração de
projetos (que devem ser pensados, analisados, amadurecidos, revisados, otimizados e
atualizados), e com procedimentos de fiscalização efetiva, é que as Administrações poderão
ter minimizados esses aditivos, quase sempre onerosos e indesejáveis sob o ponto de vista
de planejamento financeiro e de economia para o erário.
Porém, resta saber como proceder entre reduções e acréscimos nos aditamento de 25% e
50%.
Destaca-se que para efeito de observância dos limites de alterações contratuais previstos no
art. 65 da Lei Federal nº 8.666/93, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos
devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um
desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os
limites de alteração estabelecidos no dispositivo legal
Os percentuais de 25% (obras novas) e 50% (reformas) serão analisados para o valor
contratual, e não para cada um dos itens da planilha orçamentária, pois se assim fosse
haveria um engessamento total de eventuais alterações, que não raras, são necessárias em
um ou mais itens, muitas vezes insignificantes que apenas um quantitativo que fosse
alterado (de 1 para 2 itens) já significaria um acréscimo de 100% no valor do item,
obviamente que seria inviável tal procedimento na prática.
O que deve ser observado e analisado e que não pode ocorrer é:
 a descaracterização do objeto pelos acréscimos e reduções (mudança do objeto);
 as reduções, supressões ou acréscimos de quantitativos tratados de forma conjunta
para efeitos de observância dos limites de alterações contratuais previstos no art. 65
da Lei Federal nº 8.666/93.
As alterações contratuais (supressões e acréscimos em único termo aditivo) têm sido
processadas com o visível intuito de abrir espaço para alterações substanciais na
concepção inicialmente contratada e inclusão de outros serviços, que desvirtua o objeto
inicialmente licitado e não deixa de ser uma forma de burlar a legislação.
Exatamente essas alterações contratuais a posteriori, na fase de execução contratual, fruto
do péssimo planejamento das obras, na maioria das vezes, são responsáveis por
superfaturamentos resultantes da materialização do conhecido “jogo de planilha”, onde o
equilíbrio do contrato é alterado substancialmente, normalmente em favor das empresas
contratadas, pela supressão de quantitativos de itens com subpreço e acréscimos de
quantitativos de itens com sobrepreço, de forma isolada ou conjunta, ambos os
procedimentos amparados por estudos técnicos que comprovam a necessidade de
alteração dos quantitativos, normalmente evidenciadas na execução das obras em
decorrência de deficiência dos projetos básico e/ou executivo.
Por meio do Acórdão n.º 2819/2011-Plenário, Processo TC-022.689/2011, o TCU decidiu:

[...]
"9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, nas futuras
contratações celebradas a partir da data de publicação deste Acórdão no Diário Oficial da

99
União, passe a considerar, para efeito de observância dos limites de alterações contratuais
previstos no art. 65 da Lei nº 8.666/1993, as reduções ou supressões de quantitativos de forma
isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre
calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração
estabelecidos no dispositivo legal;"
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, em cada caso
abrangido por essa solução temporária e intertemporal indicada no subitem anterior deste
acórdão, os aditivos que vierem a ser celebrados deverão ser justificados quanto à sua
pertinência e conformidade às características e diretrizes fundamentais estabelecidas no
projeto básico, devendo ser devidamente registrados nos respectivos processos
administrativos, estando, assim, disponíveis à fiscalização dos órgãos de controle;

3.4.7 Jogo de planilha ou Jogo de preços em aditamentos

Como já destacado anteriormente, o “jogo de preços” ou “jogo de planilha” nos orçamentos,


significa superestimar o valor de alguns itens e reduzir, propositalmente, outros com objetivo
de se obter volume maior de receitas no início da obra ou, se vislumbrada a possibilidade de
aditamento de quantitativos para determinados itens, esses também são superestimados em
seu valor.
Da mesma maneira, nos aditamentos contratuais, mesmo que durante o procedimento
licitatório, os cuidados foram tomados evitando-se os artifícios do “jogo de preços” ou “jogo
de planilha”, essa estratégia poderá ser tentada, também, por ocasião de alterações
contratuais.
Nas alterações de projetos e especificações, com a inclusão de itens novos, a atenção e o
preparo do fiscal, neste momento, é que poderá evitar prejuízos ao erário.
A verificação da compatibilidade entre os custos orçados pelos licitantes com os praticados
no mercado. (Lei Federal nº 8.666/93, Art. 3°, art. 44 § 3º, art. 48, II), pode ser feita por meio
de consulta a publicações especializadas (Revistas 'A Construção' e 'Dirigente Construtor’,
Relatórios de Preços Unitários da Editora PINI, CUB do Sinduscon) ou tabelas elaboradas
por órgãos públicos (DNIT, ministérios, secretarias de obras, órgão estaduais, etc.), ou ainda
pela comparação com obras públicas semelhantes, contratadas à mesma época; também
alguns tribunais de contas estaduais (e de municípios) possuem sistemas de custos
unitários regionalizados, que podem ser consultados no decorrer dos trabalhos.
Atentar para o fato de que aditivos acabam por aniquilar a vantagem aparentemente obtida
com a escolha da proposta pelo menor preço global, entendida como a mais vantajosa.

3.4.8 Acréscimos de serviços não contemplados na planilha original

Cuidado redobrado deve ser adotado nos aditamentos contratuais de valor, quando for
necessária a inclusão de novos itens de serviço, não previstos inicialmente na planilha
original. Com relação a essa questão identificam-se problemas de toda ordem:
 Quais os reais motivos de inclusão de novos itens?
 O Projeto Básico foi adequadamente elaborado?
 Os novos itens são, de fato, necessários?
 Não se estaria descaracterizando o objeto inicial?
100
 Como se estabelecer o valor de cada um deles?
 Será que existem preços definidos pelo mercado?
 O(s) fiscal(is) e os demais responsáveis pelo acompanhamento contratual detém
condições para avaliar, de forma ágil, para a tomada de decisão?

3.4.9 Prorrogação do prazo, devidamente justificada e autorizada

A LCC (art. 57) estabelece que os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e
de entrega admitem prorrogação, devidamente autuados em processo, devido a:
 alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
 superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes,
que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
 interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e
no interesse da Administração;
 aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por
esta Lei;
 impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela
Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
 omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos
pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na
execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.
É conveniente relembrar que, caso de aditamento de prazo em decorrência de chuvas,
deverá ser anexado boletim de precipitação pluviométrica (a ser fornecido pela contratada
emitido por órgão oficial), onde identifique os níveis de precipitação pluviométrica do local
nos respectivos períodos do dia e devidamente informado pela fiscalização, indicando
quantos dias efetivamente incorreram em atraso no desenvolvimento dos serviços,
observada a peculiaridade dos serviços, para o estágio da obra.
Também, que novo cronograma físico-financeiro aprovado expressamente pelo fiscal (a ser
fornecido pela contratada) obrigatoriamente deverá ser elaborado, conforme modelo
adotado pela contratante, com descrição fiel do histórico de parcelas faturadas e parcelas a
readequar.
Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela
autoridade competente para celebrar o contrato.

3.4.10 Reequilíbrio econômico-financeiro

O restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro de um contrato, que não se confunde


com reajustamento, pode ser realizado a qualquer momento para restabelecer a relação que
as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da
Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de
sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém, de consequências incalculáveis,
retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior,

101
caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e
extracontratual (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65, d), desde que o contratado comprove o
desequilíbrio econômico-financeiro.
Por exemplo, no caso de alteração da alíquota de um tributo incidente sobre o valor do
contrato ou sobre componentes do valor. Se a alíquota for aumentada, o contratado,
suportando maior ônus, terá direito a alteração do valor de contrato na exata medida do
acréscimo dos custos decorrentes na nova alíquota. É o caso em que o contratado tem
direito a alteração a seu favor, sempre se tendo em mente que o fato deve ser impeditivo da
execução do ajustado. Se, entretanto, a alíquota for alterada para menos, nesse caso, o
contratante - a Administração - poderá alterar o valor, reduzindo-o na mesma proporção da
redução da alíquota.
Contudo, não será diante de qualquer modificação nas condições de execução dos
contratos que se poderá invocar a teoria da imprevisão buscando alterar o valor do contrato.
As circunstâncias imprevistas hão de provocar tal gravame ao contratado que lhe
impossibilite a normal execução do objeto contratual, ocasionando-lhe prejuízo financeiro.
O restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato pode ser referente a itens
ou a totalidade da planilha orçamentária e, no exato peso percentual que cada insumo
representa no preço do item, desde que ocorra uma das situações definidas em lei (que
modifiquem substancialmente as condições originais) e que seja exaustivamente
demonstrado com adequadas planilhas e comprovado, com índices oficiais e documentos
fiscais de efetivas aquisições, evidenciando que a variação dos custos dos insumos foi
superior, no período, ao índice de reajustamento pactuado ou previsto no edital de licitação
(índice setorial específico, INCC, etc.), que foi, ou será aplicado no aniversário do contrato.
O que não pode ser admitido é a adoção de um suposto equilíbrio econômico-financeiro,
trazendo os preços inicialmente propostos, para os de mercado, ignorando as condições
iniciais propostas. Ou seja, a relação (diferença) entre proposta, orçamento base do Órgão
licitante e os preços de mercado, devem ser, inexoravelmente mantidas, caso contrário, uma
proposta vencedora da licitação com preços, até abaixo daqueles praticados pelo mercado,
receberia um benefício inconcebível, inclusive, desconfigurando o procedimento licitatório.
Deve ser analisado, se no aniversário do contrato, com a aplicação do índice de
reajustamento, desde a validade da proposta, essas variações já não são absorvidas.
Registra-se que o equilíbrio econômico-financeiro pode ser de iniciativa tanto do contratado
como do contratante e, para mais no valor do contrato (havendo variações significativas dos
insumos acima dos percentuais contemplados pelo índice de reajustamento) ou para menos
(havendo redução significativa dos custos dos insumos).

3.4.11 ART Complementar / Vinculada

A prorrogação, o aditamento, a modificação de objetivo ou qualquer outra alteração


contratual, que envolva obras ou prestação de serviços de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia, gerará a obrigatoriedade de ART complementar, vinculada à ART original.
Também, a substituição, a qualquer tempo, de um ou mais responsáveis técnicos pelas
obras ou serviços previstos no contrato, obrigará à nova ART vinculada à ART original.

102
3.5 Reajustamentos

O inciso XI do art. 40 da Lei Federal nº 8.666/93 estabelece que o Edital indique,


obrigatoriamente, o critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de
produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para
apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do
adimplemento de cada parcela.
Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão reajustados ou
corrigidos monetariamente de acordo com as disposições da Lei Federal nº 10.192/01
(Plano Real) e, no que com ela não conflitarem as disposições da Lei Federal nº 8.666/93.
Os critérios de atualização monetária, a periodicidade e o critério de reajuste de preços nos
contratos deverão ser previamente estabelecidos nos instrumentos convocatórios de
licitação ou nos atos formais de sua dispensa ou inexigibilidade.
Portanto, o edital e o contrato definirão a forma de reajustamento, observando-se, ainda, o
previsto na Lei Federal nº 10.192/01.
O reajuste deverá basear-se em índices que reflitam a variação efetiva do custo de
produção ou do preço dos insumos utilizados, admitida a adoção de índices setoriais ou
específicos regionais, ou na falta destes, índices gerais de preços.
É vedada, sob pena de nulidade, cláusula de reajuste vinculada a variações cambiais ou ao
salário-mínimo, ressalvados os casos previstos em lei federal.
O Decreto Federal nº 1.054, de 7 de Fevereiro de 1994, que regulamenta o reajuste de
preços nos contratos da Administração Federal direta e indireta, no seu art. 6º, estabelece:
Ocorrendo atraso atribuível ao contratado, antecipação ou prorrogação na realização dos
fornecimentos ou na execução das obras ou serviços, o reajuste obedecerá as seguintes
condições:
I - no caso de atraso:
a) se os índices aumentarem, prevalecerão aqueles vigentes nas datas previstas para a
realização do fornecimento ou execução da obra ou serviço; e
b) se os índices diminuírem, prevalecerão aqueles vigentes nas datas em que o
fornecimento, obra ou serviço for realizado ou executado;
II - no caso de antecipação, prevalecerão os índices vigentes nas datas em que o
fornecimento, obra ou serviço for efetivamente realizado ou executado;
III - no caso de prorrogação regular, caso em que o cronograma de execução física,
quando for o caso, deverá ser reformulado e aprovado, prevalecerão os índices
vigentes nas novas datas previstas para a realização do fornecimento ou para a
execução da obra ou serviço.
1°) A concessão do reajuste de acordo com o inciso I deste artigo, não eximirá o
contratado das penalidades contratuais.
2°) A posterior recuperação do atraso não ensejará a atualização dos índices no período
em que ocorrer a mora.

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3°) A prorrogação de que trata o inciso III deste artigo, subordina-se às disposições dos
§§ 1° e 2° do art. 57 da Lei Federal n° 8.666/93.
A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio
contrato, não caracteriza alteração do mesmo, podendo ser registrada por simples
apostilamento, dispensando a celebração de aditamento.
Porém, se o edital do certame licitatório não prever o reajustamento, esse jamais poderá
ocorrer, pois contraria o princípio da igualdade e da vinculação ao instrumento do Edital,
admite-se, entretanto, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato,
na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém, de consequências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e
extracontratual (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65, d), desde que o contratado comprove o
desequilíbrio econômico-financeiro.
a) Reajustamento nas parcelas a vencer
Para contratos de mais de doze meses, somente nas parcelas que vencerem após um ano,
aplicando-se o reajustamento desde a data limite para apresentação da proposta (data-
base) ou do orçamento a que essa se referir.
b) Reajustamento partir da data-base da proposta
A Lei Federal nº 10.192/01 (medidas complementares ao Plano Real), diz que é admitida
estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais, setoriais ou
que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados nos contratos de
prazo de duração igual ou superior a um ano.
Portanto, é nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de
periodicidade inferior a um ano.
Em caso de revisão contratual, o termo inicial do período de correção monetária ou reajuste,
ou de nova revisão, será a data em que a anterior revisão tiver ocorrido.
A periodicidade anual nos contratos de que trata a Lei Federal nº 10.192/01, será contada a
partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir
(data-base)
A data-base - a estabelecida no instrumento convocatório da licitação, ou nos atos de
formalização de sua dispensa ou inexigibilidade, para o recebimento da proposta ou do
orçamento, adotada como base para cálculo da variação do índice de custos ou de preços.
Nos contratos de prazo de duração igual ou superior a três anos, cujo objeto seja a
produção de bens para entrega futura ou a aquisição de bens ou direitos a eles relativos, as
partes poderão pactuar a atualização das obrigações, a cada período de um ano, contado a
partir da contratação, e no seu vencimento final, considerada a periodicidade de pagamento
das prestações, e abatidos os pagamentos, atualizados da mesma forma, efetuados no
período.
c) Data-base da proposta
A importância da definição dessa data de referência está relacionada ao reajustamento
contratual, quando aplicável, nos termos da Lei do Plano Real.
O inciso XI do art. 40 da Lei Federal nº 8.666/93 estabelece que o Edital indicará
obrigatoriamente o seguinte: o critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do
104
custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data
prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir,
até a data do adimplemento de cada parcela.
A data-base - a estabelecida no instrumento convocatório da licitação, ou nos atos de
formalização de sua dispensa ou inexigibilidade, para o recebimento da proposta ou do
orçamento, adotada como base para cálculo da variação do índice de custos ou de preços.
É imprescindível que o Edital de licitação fixe os critérios de reajustes a serem adotados, ou
seja, precisam ser previamente definidos os índices específicos ou setoriais a serem
utilizados, bem como, a data que servirá de marco inicial para o cálculo do reajuste.
Portanto, o que precisa ser objetivamente definido é:
 índices específicos ou setoriais;
 a data a partir da qual a Administração estará autorizada a proceder ao primeiro
reajustamento ao contrato;
 a data inicial que servirá como marco inicial para apuração do percentual do reajuste,
se da apresentação da proposta ou a data do orçamento da proponente; e
 mesmo em contratos com previsão inferior a um ano, deve ser previsto o critério de
reajustamento, se por ventura, for necessário.
Também, estabelece a LLC art. 65, § 8º que: “A variação do valor contratual para fazer
face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou
penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem
como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples
apostila, dispensando a celebração de aditamento.” (grifou-se)

3.6 Reajustamento em contrato com prazo inicial inferior a um ano

Se o contrato estabelece prazo inferior a 12 (doze) meses e como a lei define que somente
haverá reajustamento para periodicidade superior a 12 (doze) meses, não prevê cláusula de
reajustamento, mas por qualquer razão o prazo extrapola 12 (doze) meses.
Na presente situação o que devem ser analisadas são as razões que levam o contrato a
extrapolar o prazo inicial:
 se decorrente de responsabilidade da Administração, por falta de planejamento, falta
de recursos financeiros, alterações de projetos ou outra, por culpa única e exclusiva da
Contratante; ou
 se de responsabilidade da contratada, por falta de planejamento, dimensionamento
impróprio de equipes ou falta de adequada logística para o cumprimento dos prazos
ou, qualquer outra, por culpa única e exclusiva da Contratada.
Se a culpa é da Contratante, em razão de fatos supervenientes, cabe aditamento contratual
incluindo cláusula que possibilite o reajustamento dos preços. A responsabilidade dos
integrantes da Administração Pública e, se for o caso, de quem elaborou os projetos, deverá
ser apurada.
Porém, se for por culpa da Contratada, o contrato não poderá ser objeto de reajustamento,
cabe apenas, como em qualquer outra situação, se demonstrado o desequilíbrio da equação

105
financeira, pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, que é passível a
qualquer momento.
Em ambas as situações, há que ficar exaustivamente demonstradas as razões que levaram
ao alongamento do prazo. Não é qualquer modificação de projeto, não são apenas
alegações de excesso de chuvas, falta de material, falta de equipamento, ou outras que
podem ensejar a adoção do procedimento, mas se, de fato, impactou no andamento dos
serviços e qual a culpa e responsabilidade de cada um.
Portanto, como medida para evitar esses contratempos, o edital deve sempre conter
cláusula contratual prevendo a possibilidade de reajustamento do contrato, que surtirá ou
não efeitos, da mesma maneira que inúmeras outras cláusulas se, e somente se, a condição
para tal se efetivar, no caso, a periodicidade legal de um ano se cumprida, haverá
reajustamento contratual.

3.7 Liquidação e pagamento

Na liquidação da despesa, relacionada a obras e serviços de engenharia, para que possa


ser processado o competente pagamento, é imprescindível a atuação do profissional
habilitado designado fiscal da obra.
O fiscal deverá atestar a execução integral do serviço (por meio de medição ou laudo) que
se pretende efetuar o pagamento, verificando de maneira inequívoca a entrega do material
ou a prestação efetiva do serviço.
O fiscal deverá:
 realizar e/ou acompanhar a realização da medição;
 conferir e comprovar cada item constante da medição;
 atentar para medições inadequadas - especialmente em terraplenagens - pagamento
de serviços de forma diferente do especificado originalmente, p. ex. escavação de 1ª,
por 2ª ou de 2ª, por 3ª categoria;
 atentar para impedir medições de serviços não realizados possibilitando o pagamento
antecipado – ausência de liquidação da despesa;
 assinar medições juntamente com o do preposto da contratada e do representante da
consultora (quando houver); e
 atentar para o crime de Falsidade Ideológica.
Qualquer despesa, na Administração Pública, só pode ser paga depois da efetiva liquidação.
Liquidação: aí se localiza a fonte de muitas irregularidades e, lamentavelmente, na maioria
dos entes públicos, não se fiscaliza adequadamente a despesa no estágio da liquidação.
O art. 62 da Lei Federal nº 4.320/64 (não se aplica a empresas públicas e sociedades de
economia mista) determina: “O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado
após sua regular liquidação”
Já o art. 63, “A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo
credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.”
A liquidação da despesa, prevista na referida lei, por fornecimento feitos ou serviços
prestados, terão por base:

106
 o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

 a nota de empenho; e

 os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.

A liquidação é, pois, a verificação do implemento de condição.


No § 3° do art. 40 da Lei Federal nº 8.666/93, também, trata do assunto quando estabelece
que: “para efeito do disposto nesta Lei, considera-se como adimplemento da obrigação
contratual a prestação do serviço, a realização da obra, a entrega do bem ou de parcela
destes, bem como qualquer outro evento contratual a cuja ocorrência esteja vinculada a
emissão de documento de cobrança.”
Assim sendo, quando não houve o adimplemento da obrigação, não houve de fato a
liquidação da despesa e, portanto, se configura num pagamento irregular e, se for o caso,
antecipado.
Na mesma LLC, quando trás da alteração contratual, art. 65: “c) quando necessária a
modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes,
mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com relação ao
cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação de fornecimento de
bens ou execução de obra ou serviço;”
Registra-se que a previsão da Lei Federal nº 8.666/93, aplica-se a todos os órgãos e
entidades da administração pública ou outra entidade que em nome destes realizem
atividades, sujeitas às normas desta Lei.
As verificações devem apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância
exata a pagar e o titular do crédito cujo pagamento extinguirá a obrigação. Tal apuração
demanda que o órgão competente para efetivar a liquidação trabalhe com três instrumentos
básicos, em cada caso: o contrato, a nota de empenho (que pode confundir-se com o
contrato, nas hipóteses em que não é exigível o termo de contrato) e os comprovantes de
que o material foi entregue e conferido ou de que o serviço ou a obra foi realizado de modo
condizente com o contrato (tais comprovantes são, em regra, as faturas com a atestação
firmada pelo órgão recebedor do material ou pelo fiscal da obra ou do serviço, ou, ainda, os
termos circunstanciados referidos no art. 73 da Lei Federal nº 8.666/93).
Vê-se que a liquidação da despesa é, em verdade, um procedimento composto de várias
operações. De vez que o parágrafo sob exame faz coincidir no "ato da liquidação" o
momento de comunicação do pagamento efetuado, é de concluir-se que tal ato só pode ser
aquele que aperfeiçoa a liquidação, isto é, aquele em que a liquidação completa seu ciclo
formador, após verificar, apurar e certificar-se do que é devido, o quanto é devido e a quem
é devido. Este ato só pode ser aquele previsto no art. 64 da mencionada Lei Federal nº
4.320/64: "A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente,
determinando que a despesa seja paga".
Neste despacho, a autoridade deverá determinar que o valor e as características do
pagamento ordenado sejam comunicados ao Fisco, contendo as informações
individualizadoras do crédito e do credor, tal como apontadas no art. 63 da Lei Federal nº
4.320/64.
Portanto, na fase da liquidação, devem concorrer operações administrativas, apoiadas em
documentos probatórios suficientes para reconhecer a despesa efetuada, sua regularidade e

107
a exigibilidade do crédito contra o poder público, permitindo, com isso, que seja expedida a
correspondente ordem de pagamento.
A liquidação implica reconhecimento do compromisso assumido no estágio do empenho, o
qual se transforma em dívida certa (certeza de sua existência) e líquida (determinada em
seu quantum).
A verificação do direito dos credores deve abarcar a declaração, ou o atestado, da entrada
efetiva e da aceitação do material, da prestação real e da aprovação do serviço ou da
execução comprovada e correta da obra.
É imprescindível, pois, a prova da realidade dos fornecimentos nas condições pactuadas,
como também em relação à qualidade, ao preço, ao prazo etc.
Na prática, são frequentes os certificados gratuitos e fraudulentos. Quanto serviço
imaginário entra em planilha de medição, enriquecendo ilicitamente os participantes dos
conluios?
À Administração incumbe o direito-dever de exigir a fiel observância do que foi avençado. O
descumprimento, pelo fornecedor de bens ou serviços, lhe acarretará penalidade ou sanção.
Ao Administrador público cabe estar vigilante sobre os responsável pelos setores de
liquidação e pagamento de despesas, por meio de um Sistema de Controle Interno eficiente.
A Ordem de Pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando
que a despesa seja paga.
A ordem de pagamento é exatamente a última fase do estágio da despesa, de que trata a
lei. Ela deverá ser exarada no processo da despesa pela pessoa legalmente investida na
autoridade de ordenar pagamentos. Originariamente, por exemplo no Município, são o
Prefeito e o Presidente da Câmara (se os pagamentos do Legislativo forem efetuados
através dela) as autoridades para ordenarem os pagamentos.
Entretanto essa autoridade poderá ser delegada:
 pelo Prefeito, aos seus auxiliares imediatos, como o Secretário ou Chefe de Finanças,
e a outros, com indicação formal de quem recebe a delegação. Essa delegação deve
ser feita em decreto, em que se estabelecerá o limite dos pagamentos a serem
efetuados;
 pelo Presidente do Legislativo, em Resolução da presidência ao seu auxiliar imediato,
ou seja, o Secretário da Câmara ou outro funcionário que mereça essa confiança.
Assim, caracteriza-se como despesa irregular (sem liquidação) toda aquela despesa
realizada durante a execução de um contrato, sem a comprovação efetiva da prestação do
serviço ou da entrega efetiva do avençado.

3.7.1 Ordem cronológica das exigibilidades

A Lei Federal nº 8.666/93, art. 5° determina que: “Todos os valores, preços e custos
utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional,
ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no
pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras
e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita
ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes

108
razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente,
devidamente publicada.”
Portanto, cuidado redobrado deve ser dispensado quando se pretender fazer determinado
pagamento para que não incorra a administração, em crime de responsabilidade por preterir
algum credor.
Também, no mesmo art. 5° da LLC, são tratados:
 §1° Os créditos a que se refere este artigo terão seus valores corrigidos por critérios
previstos no ato convocatório e que lhes preservem o valor.
 §2° A correção de que trata o parágrafo anterior cujo pagamento será feito junto com
o principal, correrá à conta das mesmas dotações orçamentárias que atenderam aos
créditos a que se referem.
 §3° Observados o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de despesas cujos
valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24, sem prejuízo do que
dispõe seu parágrafo único, deverão ser efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias
úteis, contados da apresentação da fatura. (Incluído pela Lei Federal nº 9.648/98)
Com a aprovação da Lei Federal n° 9.648/98, a exigência em relação aos pagamentos cujo
valor não ultrapassem o limite fixado no inciso II do art. 24 da Lei Federal nº 8.666/93, ou
seja, valor não superior a R$ 8.000,00 (oito mil reais), passou a ter a seguinte disciplina:
 o prazo para pagamento dos créditos deve ser realizado em até 5 dias úteis;
 o texto da medida provisória condicionava o pagamento, no prazo máximo indicado, a
regulamentação, isto é, o §3º do art. 5º carecia de regulamentação a ser baixada pelo
Executivo. A alteração introduzida pela Lei Federal n° 9.648/98 não condiciona
nenhuma regulamentação. O prazo dos 5 (cinco) dias úteis é contado da apresentação
da fatura;
 a obrigatoriedade de realizar os pagamentos no prazo assinalado aplica-se à Adminis-
tração direta e indireta da União, isto é, todos os órgãos e entidades, incluídas as
sociedades de economia mista, empresas públicas, autarquias e fundações, inclusive
as autarquias e fundações qualificadas como agências executivas.
 na hipótese de não ser respeitado o prazo para pagamento, nos termos do § 3º do art.
5º, a autoridade competente estará configurando o crime previsto no art. 92, parte
final, da Lei Federal nº 8.666/93. A pena para esse crime é a detenção de 2 a 4 anos,
sem prejuízo da aplicação da pena pecuniária de multa. Ademais, a Lei Federal nº
8.429/92, que define os crimes de improbidade administrativa, tipifica como conduta
delituosa, no seu art. 11, II: "retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de
ofício".

3.7.2 Normas para apresentação de fatura ou nota fiscal

A Administração mediante ato próprio (referenciado no Edital) ou mediante regras incluídas


no próprio Edital deverá normatizar os procedimentos referentes à apresentação de
faturamentos referentes aos contratos firmados, para fins de processamento, de liquidação e
pagamento.
Por exemplo:

109
 a apresentação da fatura e a juntada da documentação pertinente são de única e
exclusiva responsabilidade do contratado, cabendo ao profissional designado para o
acompanhamento e fiscalização do respectivo contrato, a responsabilidade de verificar
o correto atendimento ao disposto nas normas da Administração ou na previsão no
Edital, previamente à sua certificação;
 a fiscalização da obra deverá ratificar que o processo está completo e corretamente
constituído para o encaminhamento à cobrança; e
 poderá existir procedimento de protocolo em repartição própria do órgão ou da
entidade no caso da fatura ter sido protocolada preliminarmente à análise da
fiscalização, e, detectada a inobservância do disposto nas normas da Administração
ou na previsão no Edital, o protocolo deverá ser cancelado e devolvido à fiscalização
para regularização junto à contratada.
Uma sugestão de procedimento e de documentos obrigatórios que deverão ser juntados no
momento da solicitação do pagamento:
(adaptações serão necessárias em função de alterações na legislação e
procedimentos próprios, definidos pela Administração ou em norma local).
Em todas as Notas Fiscais/Faturas de serviços:
 Nota Fiscal – Nota Fiscal com preenchimento em todos os campos, em nome do
Destinatário, endereço, e CNPJ especificados na cláusula Contratual "Dos
Pagamentos", sem esquecer o valor total, qual a parcela, tipo de serviço, local e
número de Contrato com a respectiva data de assinatura.
Obs.: No caso da Empresa optar por retenção dos Encargos Previdenciários, deverá
ser especificado no corpo da Nota Fiscal, desmembramento de materiais e mão de
obra e o destaque "Nota Fiscal sujeita à retenção de encargos previdenciários,
conforme Instrução Normativa do INSS.
 Fatura discriminativa – Fatura discriminativa com todos os dados da Empresa,
impresso próprio ou papel timbrado.
 Planilha de medição – Impressa de acordo com padrões definidos pela Administração
de acordo com cronograma físico-financeiro, relativo à parcela faturada. (Conferir
sempre se os serviços faturados correspondem aos serviços verificados pelo Relatório
ou Laudo de Vistoria de Obras que deve acompanhar o processo).
 Aditivos de contrato – Anexar fotocópia de Termo Aditivo ao Contrato, se houver.
 Cronograma Físico-Financeiro – Anexar fotocópia do cronograma físico-financeiro da
obra, devidamente aprovado pela Administração.
 Prova de pagamento do pessoal – Folha de pagamento ou holerites devidamente
assinado pelos funcionários, devidamente autenticada em Tabelionato, referente ao
período de medição.
 Prova de recolhimento junto ao INSS – Recolhimentos vinculados à Matrícula da Obra,
devidamente autenticado em Tabelionato, GPS–Guia de Recolhimento Social.
Obs.: No caso de opção pela retenção dos Encargos Previdenciários à Empresa fica
isenta de apresentar a GPS referente ao período de medição, no entanto deverá

110
anexar uma autorização em papel timbrado, endereçado ao destinatário da Nota Fiscal
para oficializar a retenção.
 Prova de recolhimento junto ao FGTS – Recolhimentos vinculados ao CNPJ da
Empresa, devidamente autenticado em Tabelionato, - GFIP – Guia de Recolhimento
do FGTS e Informações a Previdência Social.
 Certidão Negativa de Débito para com a Fazenda Estadual, do Estado sede da
contratada, no original ou em fotocópia autenticada válida na data do vencimento do
prazo de pagamento. Quando a contratada possuir estabelecimento em outro Estado
deverá apresentar também a CND do estado de Santa Catarina.
 Relação mensal com os nomes e categorias do pessoal na execução da obra,
inclusive das subcontratadas, quando for o caso;
 Comprovantes de recolhimento, inclusive das subcontratadas, das contribuições
sociais, INSS e do FGTS (cópia da GPRS do INSS e GR do FGTS); e
 Cópia da folha de pagamento do pessoal empregado na execução da obra, inclusive
das subcontratadas.
Somente na primeira fatura:
 Comprovante de Garantia Contratual;
 Comprovante de registro de execução do objeto do contrato no Crea / CAU-UF, sob a
forma de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART ou Registro de
Responsabilidade Técnica - RRT;
 Matrícula da obra ou serviço junto ao INSS – Para Contratos de Obras (Obras novas,
ampliações ou reparos). – Isento: se optar pela retenção, ou valor inferior ao limite
dispensável de Licitação (Instrução Normativa 209/INSS/DAF); e
 Apólice de Seguro de Riscos de Engenharia se for o caso, para obras novas e
ampliações.
Somente na última fatura:
 Certidão de Conclusão de Obra – Emitido pela Prefeitura Municipal (do Alvará se
existente);
 Termo de Recebimento Provisório;
 CND – (Certidão Negativa de Débitos do INSS), referente à Matrícula da Obra. (se,
optante pela retenção de encargos previdenciários no pagamento das parcelas, fica,
isento de apresentação de CND); e
 Termo de garantia do equipamento - Fornecido e instalado compatível com os prazos
do fabricante, contados a partir do Recebimento Provisório da obra.
Com relação ao Imposto Sobre Serviços (ISS), a contratada deverá identificar na Nota
Fiscal/Fatura de Serviço o município onde está prestando os serviços. Quando prestados
nos municípios de Santa Catarina, o recolhimento será efetuado pela administração
contratante e quando prestado em municípios de outros Estados, a contratada deverá
solicitar junto à Prefeitura local cópia da DAM autenticada.
Quando da conclusão do contrato, no pagamento da última Nota Fiscal/Fatura de Serviço
devido à contratada, esta deverá comprovar a efetiva quitação de todos os encargos
111
trabalhistas, inclusive verbas rescisórias comprovadas através de termo de rescisão de
contrato de trabalho e o comprovante de verbas rescisórias (cheque ou recibo). Caso
contrário, deverá apresentar declaração autenticada de que não houve demissão de pessoal
empregado alocado na obra durante o período de sua execução.
O não cumprimento dos dessas obrigações deverá implicar na sustação do pagamento, que
só será processado após a regularização da documentação faltante. Deverá ser definido
qual o prazo para o pagamento após a regularização.
A contratante reterá no pagamento a contribuição previdenciária, conforme estabelece a Lei
Federal nº 9.711/98 e legislações complementares, devendo a contratada destacar o valor
de retenção após a descrição dos serviços prestados, a título de Retenção para a
Seguridade Social, quando for o caso.

3.8 Recebimento de Etapas e da Obra

3.8.1 Recebimento Provisório

O recebimento de obras e serviços obedecerá a legislação vigente, observado a NBR 5675


– Recebimento de serviços e obras de engenharia e arquitetura - cabendo ao contratado
comunicar a Administração, através da fiscalização, a conclusão das obras e serviços e
solicitar o Recebimento Provisório ou o Definitivo, conforme o caso.
A lei determina que executado o contrato de obras e serviços, o seu objeto será recebido:
“Provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante
termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação
escrita do contratado.”
O recebimento provisório é dado em caráter experimental, para verificação da adequação do
objeto aos termos contratuais e será lavrado depois de satisfeitas as seguintes condições:
 realização de todas as medições e apresentação das faturas, inclusive referentes a
acréscimos e modificações havidas;
 fornecimento, quando for o caso, dos documentos: Certificado de aprovação de
instalações e dos equipamentos por parte dos órgãos de fiscalização (ex. Corpo de
Bombeiros); Certificados de Garantia de equipamentos e instalações; e Manuais de
Operação e Manutenção das Máquinas, Equipamentos e Instalações.
Poderá ser dispensado o recebimento provisório para as obras e serviços, objeto de
Convite, desde que não se componham de aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à
verificação de funcionamento e produtividade. O recebimento será feito mediante recibo.
Em se tratando de compras ou de locação de equipamentos: “Provisoriamente, para efeito
de posterior verificação da conformidade do material com a especificação.”

3.8.2 Recebimento Definitivo

A lei determina que executado o contrato de obras e serviços, o seu objeto será recebido:

Definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante


termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou
vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, observada a
determinação de que o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou
112
substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem
vícios, defeitos, ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.

Em se tratando de compras ou de locação de equipamentos: “Definitivamente, após a


verificação da qualidade e quantidade do material e consequente aceitação.”
Nos casos de aquisição de equipamentos de grande vulto, o recebimento far-se-á mediante
termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo.
O recebimento definitivo é o recebimento de caráter permanente que será efetivado após as
verificações e testes, comprovando a adequação do objeto contratado e, satisfeitas as
seguintes condições que:
 a Empreiteira / contratado, durante o período de observação entre o Recebimento
Provisório e o presente Termo, atendeu às determinações que lhe foram feitas, no
sentido de realizar na obra objeto do presente termo e nas respectivas instalações, os
reparos e consertos necessários devido a vícios, defeitos, ou incorreções resultantes
da execução ou de materiais empregados;
 foram atendidas todas as reclamações da fiscalização, referentes a defeitos e
imperfeições que venham a ser verificadas em qualquer elemento das obras e
serviços executados;
 da vistoria realizada ficou comprovada a adequação do objeto aos termos contratuais;

 foi entregue o “as built”, isto é uma via completa do projeto, com as alterações que se
fizeram necessárias durante o decorrer da obra ou serviço, inclusive aquelas relativas
a locação;
 foi apresentado certidão negativa, termo de encerramento ou documento similar
expedido pelo respectivo órgão ambiental licenciador, que comprove a regularidade do
processo de licenciamento ambiental, quando for o caso;
 foram apresentados os comprovantes: de pagamento dos empregados, do
recolhimento dos encargos sociais e trabalhistas e dos tributos, relativos ao contrato;
 foi apresentado, pelo contratado, o “habite-se” da obra (no caso de prédio);

 os responsáveis pela administração do objeto executado nada têm a declarar; e

 face ao exposto, os membros da Comissão de Recebimento Definitivo concluem pela


aceitação do prédio (ou da obra) em questão, de forma definitiva, iniciando-se a
contagem do prazo previsto no art. 618 do Código Civil.
Serão liberadas as garantias ao contratado e o objeto incorporado ao patrimônio da
Entidade Pública. Permanece, nos termos da lei, a responsabilidade do contratado pela
solidez e segurança da obra.
O prazo para emissão do Termo de Recebimento Definitivo não poderá ser superior a 90
(noventa) dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no edital.
No caso em que a fiscalização possua motivos para a rejeição do pedido de recebimento,
dará ciência, á contratada, por escrito, das razões da rejeição e solicitando a correção das
deficiências apontadas, estipulando-se o prazo para sua correção.
A Lei faculta ao contratado entregar o objeto realizado, na hipótese do termo
circunstanciado ou a verificação a que se refere este artigo não serem, respectivamente,
113
lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, desde que comunicados à Administração
nos 15 (quinze) dias anteriores à exaustão dos mesmos.
O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e
segurança da obra (art. 618 do Código Civil) ou do serviço, nem ético-profissional pela
perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela Lei ou pelo contrato (Lei
Federal nº 8.666/93).
É importante salientar que se a obra for recebida com defeitos ou imperfeições visíveis,
cessa a responsabilidade da contratada com o recebimento formal do contratante.
Edital deverá dispor sobre a forma de realização do recebimento da obra, prazos e liberação
da última parcela e das eventuais garantias retidas.
A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou fornecimento executado em
desacordo com o contrato. (art. 76, da Lei Federal nº 8.666/93).

3.8.3 Antecipação do pagamento final

Apesar de o pagamento final dever se dar após o recebimento definitivo, porém, para
aquelas obras que demandam um prazo longo de observação, após o Recebimento
Provisório, o pagamento final poderá se dar antes do recebimento definitivo, desde que
cumpridas as exigências, próprias do recebimento definitivo, que possam ser aferidas até o
momento (o edital fixará os critérios).

3.8.4 Utilização da obra antes do recebimento definitivo

As obras podem ser ocupadas antes do recebimento definitivo, porém, é conveniente que
seja após o recebimento provisório para registrar que o contratado entregou o objeto
contratado, a partir daí o mesmo poderá ser utilizado. O objeto será recebido,
definitivamente, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a
adequação do objeto aos termos contratuais e, atendidas todas as reclamações da
fiscalização, referentes a defeitos e imperfeições que venham a ser verificadas em qualquer
elemento das obras e serviços executados.
Sendo assim, o próprio início da utilização da obra (construção ou edificação) poderá ser
importante no sentido de evidenciar alguma imperfeição, problema de funcionamento ou
construtivo a ser corrigido, ainda, no prazo da emissão do recebimento definitivo.

3.8.5 Apresentação da CND no recebimento definitivo

Há doutrinadores que destacam que a retenção de valores por conta da CND não seria
legal, mas sim a aplicação de sanções contratuais pelo descumprimento de cláusula
contratual que trate especificamente sobre a apresentação das certidões negativas para os
devidos pagamentos, etc..
A princípio, a retenção de uma “pequena” parcela não estaria configurando uma “ausência”
de pagamento pelos serviços concluídos, já parcelas de valores mais elevados poderia
ensejar uma reclamação até judicial da contratada.
Por outro lado se o Recebimento Definitivo está condicionado à apresentação da CND, nada
impede que se ultrapasse os 90 dias previstos em lei, uma vez que a “culpa” da não entrega
da CND é de responsabilidade da contratada e o Recebimento Definitivo deve ser resolvido
114
o quanto antes por interesse do próprio executor da obra, já que o prazo de garantia de 05
(cinco) anos começa a partir do recebimento definitivo.

3.9 Designação formal do fiscal

Obrigatoriamente, deve ficar caracterizada a designação formal para que um profissional


habilitado fiscalize determinada obra ou serviço. Essa designação é feita mediante um ato
próprio da administração (normalmente uma Portaria).
Em algumas situações, a ART ou RRT específica para a obra ou serviço, vincula o
responsável técnico e pode suprir a necessidade de designação por Portaria.

3.10 Estrutura de fiscalização e pessoal habilitado

Entre os principais problemas relacionados à má qualidade das obras públicas estão,


justamente, a falta de estrutura disponibilizada para a fiscalização (número de profissionais
e equipamentos) e na ausência de pessoal qualificado (falta de capacitação) e habilitado
(sem formação específica ou sem registro no Crea / CAU-UF).
As administrações até a algum tempo, não davam atenção ao desenvolvimento adequado
de projetos e orçamentos e, grave também, não dispunham de fiscais habitados, quer seja
dos quadros próprios ou contratados.
É muito comum se verificar que os profissionais encarregados de fiscalizar obras públicas,
encontram-se com um número elevado de tarefas a desempenhar e, não dispondo de meios
materiais para tal, por exemplo, veículo destinado às atividades específicas de
acompanhamento de obras.
Estruturas administrativas e órgãos são criados e passam, sem a mínima condição, a tentar
executar obras como se fossem atividades corriqueiras do órgão. Municípios sem dispor de
um profissional capacitado e, nem mesmo habilitado, dão início à pavimentações de
rodovias. Qual será a qualidade dessa obra executada? Qual a sua durabilidade?

3.11 Função da fiscalização

Fiscalização é uma atividade que deve ser exercida de modo sistemático pelo Contratante e
seus prepostos, objetivando a verificação do cumprimento das disposições contratuais,
técnicas e administrativas, em todos os seus aspectos.
A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo
e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
O representante da Administração (o fiscal) anotará em registro próprio (Diário de Obra)
todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for
necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser
solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.
O fiscal ou comissão designada tem como função de destaque, proceder ou acompanhar as
medições devendo analisar, corrigir se for o caso os quantitativos dos materiais e serviços
empregados e os respectivos valores, providenciar a classificação dos materiais e atestar a
correção e exatidão dos serviços executados e valores monetários a pagar.

115
As comunicações entre o representante da contratada e o representante da contratante,
serão sempre por escrito, sem emendas ou rasuras, em duas vias, devendo o recebedor
assinar e datar a segunda via que será arquivada pelo remetente.
A Contratada deverá comunicar, por escrito ao Fiscal, quem a representará no canteiro de
serviço, como seu preposto. O preposto da Contratada deverá possuir competência
necessária à leitura e interpretação das especificações e do projeto e será o encarregado de
receber as instruções do Fiscal ou de seus auxiliares. O preposto da Contratada não poderá
alegar falta de autoridade própria para não acatar imediatamente as ordens do Fiscal, salvo
aquelas que estiverem em desacordo com os direitos deste.
As reuniões realizadas no local dos serviços e obras serão documentadas por Atas de
Reunião, elaboradas pela Fiscalização e que conterão, no mínimo, os seguintes elementos:
data, nome e assinatura dos participantes, assuntos tratados, decisões e responsáveis pelas
providências a serem tomadas.
A comunicação entre a Fiscalização e a Contratada será realizada através de
correspondência oficial e anotações ou registros no Diário de Obra ou Registro de
Ocorrências.
O Registro de Ocorrências ou Diário de Obra, com páginas numeradas, será destinado ao
registro de fatos e comunicações que tenham implicação contratual, como: modificações de
projeto, conclusão e aprovação de serviços e etapas construtivas, autorizações para
execução de trabalho adicional, autorização para substituição de materiais e equipamentos,
ajustes no cronograma e plano de execução dos serviços e obras, irregularidades, entrada e
saída de equipamentos, serviços em andamento, efetivo de pessoal, condições climáticas,
visitas ao canteiro de serviço, inclusive para as atividades de suas subcontratadas e
providências a serem tomadas pela Contratada e Fiscalização.
Constituem motivos para rescisão do contrato: (Lei Federal nº 8.666/93, art. 78, inc. VII e
VIII)
 o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada para
acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores; e
 o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas pelo representante da
administração.
As premissas básicas para o exercício da fiscalização é o pleno conhecimento do contrato e
do seu objeto.
O fiscal deve fazer o “gerenciamento” com a Programação da obra após a contratação:
 programação de materiais;
 programação de mão de obra; e
 programação de equipamentos.
O Controle de operação da obra através de Posturas e procedimentos gerenciais:
 posturas gerenciais fundamentais;
 procedimentos operacionais: reunião de partida da obra, diário de obra, reunião de
programação semanal, medição e boletim de medição, entrega provisória e entrega
definitiva da obra e outros; e

116
 controles gerenciais: controle técnico com limites de tolerância, controle de prazo,
controle financeiro, controle de materiais, controle de mão de obra e outros.
As funções do fiscal podem ser assim resumidas:
 receber designação para a fiscalização da obra;
 obter cópia da documentação da obra (projeto, especificações, memoriais, caderno de
encargos, edital de licitação, contrato, proposta da contratada, cronograma físico-
financeiro, ordem de serviço, ARTs, instruções e normas da Administração sobre
obras públicas, etc.);
 recolher ART ou RRT de fiscalização;
 certificar-se da existência do Diário de Obra e visá-lo periodicamente;
 tomar conhecimento da designação do responsável técnico (preposto) da contratada;
 certificar-se da disponibilidade de documentos no canteiro de obras, tais como:
conjunto completo de plantas, memoriais, especificações, detalhes de construção,
diário de obra e ARTs ou RRTs;
 solicitar e acompanhar a realização dos ensaios geotécnicos e de qualidade;
 acompanhar todas as etapas de execução e liberar a etapa seguinte;
 elaborar relatórios, laudos e medições do andamento da obra;
 avaliar as medições e faturas apresentadas pela contratada;
 opinar sobre aditamentos contratuais;
 verificar as condições de organização, segurança dos trabalhadores e das pessoas
que por ali transitam, de acordo com Norma própria (ABNT), exigindo da contratada as
correções necessárias;
 comunicar ao superior imediato, por escrito, a ocorrência de circunstâncias que
sujeitam a contratada a multa ou, mesmo a rescisão contratual;
 manter o controle permanente de custos e dos valores totais dos serviços realizados e
a realizar;
 acompanhar o cronograma físico-financeiro e informar à contratada e ao seu superior
imediato (do fiscal), as diferenças observadas no andamento das obras;
 elaborar registros e comunicações, sempre por escrito;
 emitir Termo de Recebimento da obra; e
 auxiliar no arquivamento da documentação da obra.

3.12 Responsabilidade técnica de fiscalização

A Lei Federal nº 6.496, de 7 de dezembro de 1977, que criou a ART, fixou, nos seus artigos
1º e 2º § 1º:
 todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de quaisquer
serviços profissionais referentes à Engenharia, à Arquitetura e à Agronomia fica sujeito à
"Anotação de Responsabilidade Técnica";

117
 a ART define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pelo empreendimento de
engenharia, arquitetura e agronomia; e
 a ART será efetuada pelo profissional ou pela empresa no Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea), de acordo com Resolução própria do
Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea).
A Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) foi instituída pela Lei Federal n° 6.496, de
07 de dezembro de 1977, e regulamentada pela Resolução nº 1.025, de 30 de outubro de
2009, tem o objetivo de definir, para os efeitos legais, a autoria e os limites da
responsabilidade técnica pela execução de obra ou prestação de qualquer serviço de
Engenharia, Arquitetura, Agronomia, Geologia, Geografia, Meteorologia.
A ART estabelece o limite temporal da responsabilidade técnica por um obra ou serviço
realizado, devendo ser preenchida pelo profissional registrando a data de início da obra ou
serviço e vigência do contrato firmado entre o profissional e o contratante.
O preenchimento da ART e o recolhimento da taxa respectiva são de responsabilidade do
profissional, quando este for contratado por pessoa física.
Quando a obra ou serviço for objeto de contrato com pessoa jurídica, a esta cabe a
responsabilidade pelo recolhimento da taxa e o registro de ART, devidamente preenchida
pelo profissional responsável.
A Lei Federal nº 6.496/77, de 07 de dezembro de 1977, estabelece em seus artigos 1º e 2º:

Art. 1º - Todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de quaisquer
serviços profissionais referentes à Engenharia, à Arquitetura e à Agronomia fica sujeito à
‘Anotação de Responsabilidade Técnica’ (ART).
Art. 2º - A ART define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pelo empreendimento de
engenharia, arquitetura e agronomia.
§ 1º - A ART será efetuada pelo profissional ou pela empresa no Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA), de acordo com Resolução própria do Conselho
Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA).

A Resolução nº 1.025, de 30 de outubro de 2009, em vigor a partir de 1º de janeiro de 2010,


dispõe sobre a Anotação de Responsabilidade Técnica e determina:

Art. 2º A ART é o instrumento que define, para os efeitos legais, os responsáveis técnicos pela
execução de obras ou prestação de serviços relativos às profissões abrangidas pelo Sistema
Confea/Crea.
Art. 3º Todo contrato escrito ou verbal para execução de obras ou prestação de serviços
relativos às profissões abrangidas pelo Sistema Confea/Crea fica sujeito ao registro da ART no
Crea em cuja circunscrição for exercida a respectiva atividade.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo também se aplica ao vínculo de profissional,
tanto a pessoa jurídica de direito público quanto de direito privado, para o desempenho de
cargo ou função técnica que envolva atividades para as quais sejam necessários habilitação
legal e conhecimentos técnicos nas profissões abrangidas pelo Sistema Confea/Crea.

A Lei nº 12.378, de 31 de dezembro de 2010, que regulamenta o exercício da Arquitetura e


Urbanismo, em relação ao Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), definiu:

118
Art. 45. Toda realização de trabalho de competência privativa ou de atuação compartilhadas
com outras profissões regulamentadas será objeto de Registro de Responsabilidade Técnica -
RRT.
§ 1º Ato do CAU/BR detalhará as hipóteses de obrigatoriedade da RRT.
§ 2º O arquiteto e urbanista poderá realizar RRT, mesmo fora das hipóteses de
obrigatoriedade, como meio de comprovação da autoria e registro de acervo.
Art. 46. O RRT define os responsáveis técnicos pelo empreendimento de arquitetura e
urbanismo, a partir da definição da autoria e da coautoria dos serviços.
Art. 47. O RRT será efetuado pelo profissional ou pela pessoa jurídica responsável, por
intermédio de seu profissional habilitado legalmente no CAU.

A Resolução nº 17, de 2 de março de 2012, dispõe sobre o Registro de Responsabilidade


Técnica (RRT) e determina:

Art. 1° A elaboração de projetos, a execução de obras e a prestação de quaisquer serviços


profissionais por arquitetos e urbanistas, que envolvam competência privativa ou atuação
compartilhada com outras profissões regulamentadas, ficam sujeitas ao Registro de
Responsabilidade Técnica (RRT) nos termos desta Resolução.
Parágrafo único. Para os fins desta Resolução o titulo único de arquiteto e urbanista
compreende, nos termos do art. 55 da Lei n° 12.378, de 31 de dezembro de 2010, os títulos de
arquiteto, arquiteto e urbanista e engenheiro arquiteto.
[...]
Art. 3° Serão objeto de Registro de Responsabilidade Técnica (RRT) nos termos desta
Resolução as seguintes atividades desempenhadas pelos arquitetos e urbanistas:
I - supervisão, coordenação, gestão e orientação técnica;
II - coleta de dados, estudo, planejamento, projeto e especificação;
III - estudo de viabilidade técnica e ambiental;
IV - assistência técnica, assessoria e consultoria;
V - direção de obras e de serviço técnico;
VI - vistoria, perícia, avaliação, monitoramento, laudo, parecer técnico, auditoria e arbitragem;
VII - desempenho de cargo e função técnica;
VIII - treinamento, ensino, pesquisa e extensão universitária;
IX - desenvolvimento, análise, experimentação, ensaio, padronização, mensuração e controle
de qualidade;
X - elaboração de orçamento;
XI - produção e divulgação técnica especializada; e
XII - execução, fiscalização e condução de obra, instalação e serviço técnico.
Parágrafo único. O arquiteto e urbanista poderá efetuar Registro de Responsabilidade Técnica
(RRT) mesmo fora das hipóteses de obrigatoriedade, como meio de comprovação da autoria e
registro de acervo, nos termos do art. 45, § 2° da Lei n° 12.378, de 2010.
Art. 4° O Registro de Responsabilidade Técnica (RRT) define, para todos os efeitos legais, os
responsáveis técnicos pela atividade de Arquitetura e Urbanismo.

3.13 Falsidade ideológica

Os profissionais encarregados da fiscalização de obras devem emitir os laudos, atestados,


relatórios, medições, termos de recebimento. Esses instrumentos servem para “liquidação”
da despesa (que só pode acontecer após a efetiva execução da etapa prevista dos serviços)

119
e para demonstrar o cumprimento de etapas no sentido de liberação de novos recursos
financeiros.
Ao final da execução do contrato, compete ao fiscal a emissão dos termos de recebimento,
atestando que a obra foi executada segundo os termos contratuais, projetos, especificações
e dentro da qualidade esperada.
Muitos profissionais, pelas mais diversas razões, prestam falso atestado sobre o andamento
dos serviços, permitindo: pagamento antecipado por serviços não executados, aditamentos
contratuais indevidos, substituições de materiais, obra com qualidade e segurança
inadequadas. Incorrem, dessa maneira, em crime de Falsidade Ideológica, previsto no
Código Penal:

Art. 299 - Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou
nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, com o fim de
prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante:
Pena - reclusão, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa, se o documento é público, e reclusão de 1
(um) a 3 (três) anos, e multa, se o documento é particular.
Parágrafo único - Se o agente é funcionário público, e comete o crime prevalecendo-se do
cargo, ou se a falsificação ou alteração é de assentamento de registro civil, aumenta-se a pena
de sexta parte.

Nunca é demais alertar: “Somente assine o que de fato é correto!” Caso contrário, o fiscal
será, em última análise, o responsável pelas irregularidades mesmo que tenha sido
“forçado” a prestar informação não verdadeira.

3.14 Responsabilidades do contratado

Ao contratar com a Administração, o particular está sujeito, além das normas usuais da
contração privada, às normas específicas que regem o setor público (art. 54 da Lei Federal
nº 8.666/93), citam-se alguns pontos em destaque:

3.14.1 Assinar o contrato

As responsabilidades do efetivo contratado iniciam-se, após a adjudicação, com a


obrigatoriedade de assinar o contrato ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e
condições estabelecidas sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo de outras
sanções. (art. 64 e 81 da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.2 Prestação de garantia

A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento


convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços
e compras. (art. 56 da Lei Federal nº 8.666/93).
Caberá ao contratado optar pela garantia: caução; seguro-garantia; ou fiança bancária.
A garantia não excederá a cinco por cento do valor do contrato e terá seu valor atualizado
nas mesmas condições daquele, salvo para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto
envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados
através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia
previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para até dez por cento do valor do
contrato.

120
A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a execução do contrato
e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente.

3.14.3 Subcontratação

O contratado somente poderá subcontratar partes da obra ou serviço se expressamente


admitido pela Administração e, nos limites estabelecidos por esta. “O contratado, na
execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá
subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso,
pela Administração.” (art. 72 da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.4 Aditamento contratual

O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou


supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por
cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou
de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos. (art.
65, § 1o da Lei Federal nº 8.666/93).
Para a solicitação da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, ou
seja, restabelecer a relação que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, o contratado deverá demonstrar, de maneira exaustiva que sobrevierem fatos
imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado, com base em demonstrativos e documentação
comprobatória.
Salvo se em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do
contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-
financeiro inicial. (art. 65, § 6o da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.5 Executar fielmente o contrato

O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas
avençadas e as normas da Lei, respondendo cada uma pelas consequências de sua
inexecução total ou parcial. (art. 66 da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.6 Equipe e equipamentos

É obrigação do contratado manter, durante toda a execução do contrato, a compatibilidade


entre as obrigações por ele assumidas com todas as condições de habilitação e qualificação
exigidas na licitação. (art. 55, XIII da Lei Federal nº 8.666/93).
O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra ou
serviço, para representá-lo na execução do contrato. (art. 68 da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.7 Ensaios e testes de qualidade

Salvo disposições em contrário constantes do edital, do convite ou de ato normativo, os


ensaios, testes e demais provas exigidos por normas técnicas oficiais para a boa execução
do objeto do contrato correm por conta do contratado. (art. 75 da Lei Federal nº 8.666/93).
121
3.14.8 Registro no Crea

As obras e serviços de engenharia somente poderão ser realizadas por profissionais e


empresas regulares com seu registro no Crea, segundo as normas própria desse sistema
profissional, conforme Lei Federal nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966:
[...]
Art. 59. As firmas, sociedades, associações, companhias, cooperativas e empresas em geral,
que se organizem para executar obras ou serviços relacionados na forma estabelecida nesta
lei, só poderão iniciar suas atividades depois de promoverem o competente registro nos
Conselhos Regionais, bem como o dos profissionais do seu quadro técnico.
§ 1º O registro de firmas, sociedades, associações, companhias, cooperativas e empresas em
geral só será concedido se sua denominação for realmente condizente com sua finalidade e
qualificação de seus componentes.
[...]
Art. 68. As autoridades administrativas e judiciárias, as repartições estatais, paraestatais,
autárquicas ou de economia mista não receberão estudos, projetos, laudos, perícias,
arbitramentos e quaisquer outros trabalhos, sem que os autores, profissionais ou pessoas
jurídicas; façam prova de estar em dia com o pagamento da respectiva anuidade.
Art. 69. Só poderão ser admitidos nas concorrências públicas para obras ou serviços técnicos e
para concursos de projetos, profissionais e pessoas jurídicas que apresentarem prova de
quitação de débito ou visto do Conselho Regional da jurisdição onde a obra, o serviço técnico
ou projeto deva ser executado.

3.14.9 Garantia quinquenal

O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e


segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato,
dentro dos limites estabelecidos pela Lei ou pelo contrato (§2º, art. 73, da Lei Federal nº
8.666/93).
Diz o Código Civil (art. 618):

Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de


materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e
segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo.
Parágrafo único. Decairá do direito assegurado neste artigo o dono da obra que não propuser a
ação contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias seguintes ao aparecimento do vício ou
defeito.

O prazo de garantia não pode ser reduzido, mesmo havendo acordo expresso entre as
partes, pois a disposição contida no art. 618 do CC é de ordem pública e não pode ser
alterada nem pela vontade das partes.
A responsabilidade quinquenal “é originariamente do construtor - profissional ou empresa -,
mas pode estender-se ao autor do projeto, ao fiscal e ao consultor da obra, e até ao
proprietário ou à Administração contratante, quando a lesão atingir vizinhos ou terceiros,
vítimas da insegurança da obra particular ou pública” (cf. MEIRELLES, Hely L. Direito de
construir. 1994. p. 220).
Assim, o prazo da garantia não poderá ser inferior a 5 (cinco) anos, mas nada indica que
não possa ser superior a 5 (cinco) anos. O contratante de uma grande barragem, p. ex.,

122
pode querer um prazo de garantia de 7 (sete) ou 8 (oito) anos, sendo certo que arcará, por
causa disso, com um custo maior, mas sua estratégia contratual recomenda a segurança e
as responsabilidades em primeiro lugar.
Juridicamente é impossível estatuírem-se prazos inferiores para garantia de obras, a mais
sensível consequência é o evidente encarecimento de obras de pequeno e médio porte, por
não poderem contar com prazos menores de garantia.
Portanto, cabe à Administração realizar avaliações periódicas nos empreendimentos com
objetivo de verificar a sua segurança e solidez para, se for o caso, responsabilizar a
empreiteira por eventuais problemas identificados, sem qualquer ônus para a Administração.
Com relação à Garantia Quinquenal, foi editada a Orientação Técnica OT–IBR 003/2011, do
Ibraop, disponível em www.ibraop.org.br, cujo objetivo é estabelecer parâmetros para as
avaliações de qualidade das obras públicas, durante o seu período de garantia, mais
notadamente nos cinco anos de responsabilidade objetiva dos executores, bem como
elementos para acionamento dos responsáveis pela reparação dos defeitos.
Esta OT trata de algumas definições necessárias ao entendimento da aplicação da mesma,
as fundamentações, o controle do desempenho, os procedimentos de campo, a notificação
dos responsáveis e processo administrativo, os encaminhamentos para ação judicial,
algumas considerações finais e formulários para inspeção da qualidade para obras
rodoviárias e de obras de edificações.

3.14.10 Defeitos na execução do objeto

De acordo com a Lei das Licitações, em seu artigo 69: “O contratado é obrigado a reparar,
corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto
do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução
ou de materiais empregados.”

3.14.11 Danos a terceiros

O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a


terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou
reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão
interessado. (art. 70 da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.12 Encargos trabalhistas

O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e


comerciais resultantes da execução do contrato. (art. 71 da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.13 Fiel depositário

Nos casos de contratos que importem na entrega de bens pela Administração, dos quais o
contratado ficará depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor desses bens.
(art. 56, § 5º da Lei Federal nº 8.666/93).

3.14.14 Conclusão da obra


123
O contratado deverá comunicar, por escrito, a conclusão da obra. (art. 73, I, “a” da Lei
Federal nº 8.666/93).
Para emissão do Recebimento Definitivo, o contratado deverá:
 durante o período de observação entre o Recebimento Provisório e o presente Termo
atender às determinações que lhe foram feitas, no sentido de realizar na obra e nas
respectivas instalações os reparos e consertos necessários devido a vícios, defeitos,
ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados;
 entregar, quando for o caso, o relatório do Comissionamento (verificação contínua e
detalhada dos materiais, serviços, equipamentos e instalações, com testes de
desempenho, ao longo da realização do empreendimento);
 entregar, quando for o caso, o as built, isto é, uma via completa do projeto, com as
alterações que se fizeram necessárias durante o decorrer da obra ou serviço, inclusive
aquelas relativas à locação.
 apresentar a certidão negativa termo de encerramento ou documento similar expedido
pelo respectivo órgão ambiental licenciador, que comprove a regularidade do processo
de licenciamento ambiental, quando for o caso;
 apresentar os comprovantes de pagamento dos empregados, do recolhimento dos
encargos sociais e trabalhistas e dos tributos, relativos ao contrato; e
 apresentar, quando for o caso, o “habite-se” da obra (conforme exigidos pelas normas
locais).

3.14.15 Normas editalícias e contratuais

Os contratos administrativos de que trata a Lei de Licitações e Contratos regulam-se pelas


suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os
princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. (art. 54 da Lei
Federal nº 8.666/93).
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução,
expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes,
em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam. (art. 54, §1º
da Lei Federal nº 8.666/93).
Assim, tanto o Edital quanto o contrato passam a ser “lei” para a execução do objeto, podem
prever cláusulas que regulamentam e disciplinam a avença, porém, não abusivas nem
contrárias à legislação.

3.15 Principais problemas na execução do contrato

 não adoção de ordem se serviço para registrar o início efetivo da obra;


 contrato com prazo expirado;
 indevido aditamento após prazo expirado;
 reajustamento com erros de cálculo: data-base incorreta; ausência de desconto futuros
relativos aos reajustamentos provisórios pagos a maior;

124
 reajustamento em periodicidade menor que a anual conforme define a Lei Federal nº
10.192/01 (medidas complementares ao Plano Real);
 aditivos onerosos - descaracterização do objeto durante a realização das obras -
aumento de quantitativos e inclusão de novos serviços;
 aditivos indevidos (“Cultura do Aditamento”);
 prática indiscriminada de aditamentos até 25% no caso de obras novas e até 50% no
caso de reformas, sem fundamentação;
 adoção de aditamentos superiores a 25% no caso de obras novas e mais de 50% no
caso de reformas;
 ausência de justificativas, devidamente fundamentadas, para os aditamentos
contratuais;
 indevido restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato – preços
trazidos para os de mercado - descaracterizando a equação inicial;
 ausência de adequada análise dos preços de serviços extracontratuais;
 permuta indiscriminada de serviços;
 medições inadequadas - especialmente em terraplenagens - pagamento de serviços
de forma diferente do especificado originalmente, p. ex. escavação de 1ª, por 2ª ou de
2ª, por 3ª categoria;
 medições de serviços não realizados e pagamento antecipado – ausência de
liquidação da despesa;
 pagamentos fora da ordem cronológica das exigibilidades – preferência por credor;
 descumprimento do cronograma físico-financeiro - pagamento em prazo anterior ao
estipulado no contrato sem a devida compensação financeira;
 obras extremamente demoradas, com sucessivas prorrogações de prazos –
transtornos à comunidade - acréscimos com reajustamentos;
 indevida adoção de reequilíbrio econômico-financeiro;
 indevida subcontratação;
 indevida sub-rogação e cessão de contrato;
 ausência de obrigação de apresentação das Responsabilidades Técnicas (ART ou
RRT), para as diversas atividades envolvendo a obra ou serviço de engenharia; e
 ausência de ART ou RRT Complementares nos aditamentos contratuais.

3.16 A função do Controle Interno

A atuação do Controle Interno em relação às obras públicas é muito incipiente ou até


inexistente, para não dizer que, também, em relação a outras áreas, poucos municípios têm
um controle interno estruturado e atuante, pela falta de decisão dos gestores públicos e à
carência de pessoal técnico capacitado para as tarefas de controle.
É responsabilidade do Poder Executivo estabelecer e manter controles internos eficazes.
Um ambiente de controle eficaz pode reduzir significativamente a probabilidade de fraudes e
erros em uma entidade.

125
Como parte de seus deveres de fiscalização e supervisão geral, o PODER LEGISLATIVO
deve determinar que a administração cumpra seu dever de estabelecer e manter controles
internos e uma Controladoria atuante.
O Órgão Central de Controle Interno através de seu setor competente deve se manter
vigilante na identificação de circunstâncias em que a administração “atropela” os controles
internos da organização.
Auditores internos (vinculados à Controladoria) devem periodicamente examinar e avaliar a
adequação dos controles internos da entidade e apresentar relatórios com recomendações
para aprimoramentos. Contudo, estes não têm responsabilidade principal pelo seu
estabelecimento e manutenção.
Os demais INTEGRANTES do sistema de controle interno (agentes) que fornecem
informações para os sistemas incluindo os controles internos, ou que utilizam informações
por eles fornecidas, são responsáveis por comunicar a um nível mais alto da organização
quaisquer problemas relacionados à não-obediência dos controles ou de atos ilegais de que
venham a tomar conhecimento.
Como resultado de procedimentos aplicados em uma auditoria externa, o TRIBUNAL DE
CONTAS pode identificar deficiências nos controles internos, cujas deficiências SERÃO
comunicadas à alta administração, órgão central de controle interno ou ao Poder Legislativo,
juntamente com relatório de recomendações para aprimoramento.
Neste tópico buscaremos propor uma sequência de verificação e conferências para que a
atuação do Sistema de Controle Interno e da respectiva Controladoria sejam efetivos, em
relação especificamente ao controle da contratação e execução de obras públicas.

3.16.1 Sistema de Controle Interno

A implantação do sistema de Controle Interno decorre de mandamento Constitucional (CF


art. 74):

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.

No âmbito Municipal, a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo


Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, conforme preceitua o artigo 31 da Constituição Federal, na forma da
lei.
A organização do controle interno da Administração Municipal constitui dever de ordem
constitucional do Chefe do Poder Executivo.

126
Trata-se de uma atividade imprescindível à boa administração. Embora, ainda, em muitos
locais, exista em condições precárias e informalmente, cumpre organizá-la através de lei,
como o exige o texto constitucional, tornando-a efetiva e aparente, para que passe a ser
mais eficaz e útil à função administrativa.
Ressalte-se, também, que a necessidade de sua organização e funcionamento eficiente
passa a assumir maior premência em face das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar nº 101/2000).
A eficácia do Sistema e o seu aproveitamento pela Administração, de outra parte, depende
de auto-avaliação e da irradiação dos resultados da atividade, encargo que pode ser
atendido por uma assessoria especial, diretamente ligada ao Gestor, mas integrante do
Sistema.
O Sistema de Controle Interno que deve ter caráter preventivo, com as seguintes e
principais incumbências:
 garantir a consistência e confiabilidade dos dados e informações;
 promover a salvaguarda dos ativos;
 prevenir a ocorrência de erros, desvios, desperdícios e ilegalidades; e
 estimular a eficiência do pessoal e estabelece parâmetros para avaliar o desempenho
da administração.
O Órgão Central, denominado de Controladoria - com a função de Normatização,
Orientação, Fiscalização e Avaliação do Sistema, possui as seguintes atribuições:
a) Quanto ao aspecto orgânico:
 definição das atribuições funcionais de cada órgão, departamento, seção, setor,
autoridade e agente;
 verificação da fidelidade funcional (e da eficiência) dos agentes da administração,
responsáveis por bens e valores públicos (CRFB/88, art. 37 “caput”); (Lei Federal n°
4.320/64, art. 75, II).
b) Quanto às atividades:
 avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no PPA [na LDO] e a execução dos
orçamentos e programas de governo (CRFB/88, art. 74, I); (Lei Federal n° 4.320/64,
art. 75, III); (LRF, art. 59, I);
 avaliar os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial quanto à
eficácia e à eficiência dos órgãos e entidades da administração (CRFB/88, art. 74, II);
 comprovar a legalidade dos atos que:
 resultem em arrecadação da receita ou realização da despesa; o nascimento ou a
extinção de direitos e obrigações. CRFB/88, art. 74, II); (Lei Federal n° 4.320/64,
art. 75, I);
 e avaliar a aplicação dos recursos por entidades de direito privado (CRFB/88: art.
74, II); (LRF, art.26);
 exercer controle dos haveres e direitos, das operações de crédito, avais e garantias
(CRFB/88: art. 74, III);

127
 destinação dos recursos obtidos com alienação de ativos, conforme determina a
Constituição Federal e a LRF (LRF, art. 59, V).
 acompanhamento e verificação:
 do cumprimento dos limites e condições para a realização de operações de crédito
e inscrição em restos a pagar (LRF, art. 59, II);
 das providências para a recondução dos montantes das dívidas (consolidada e
mobiliária) aos limites determinados em lei (LRF, art. 59, IV);
 do cumprimento dos limites das despesas com pessoal (dos poderes executivo e
legislativo) (LRF, art. 59, III);
 do cumprimento dos limites impostos ao poder legislativo (CRFB/88, art. 29 e 29-a);
(LRF, art. 59, VI);
 acompanhamento [e assinatura] da emissão, publicação e remessa ao Tribunal de
Contas, do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão
Fiscal dos Poderes Executivo e Legislativo (LRF, art. 54, parágrafo único e 55 § 4°);
 apoio ao controle externo na sua missão institucional (CRFB/88, art. 74, IV);
 fiscalizar a remessa de dados e informações ao Tribunal de Contas bem como
promover ações no sentido de apurar a integridade, consistência e obediência do
sistema de controle interno posto em operação;
 emissão do relatório de Controle Interno.
 relacionamento com o Controle Externo:
 coordenar, preparar e encaminhar dados, informações e prestações de contas;
 acompanhar, no Tribunal de Contas, processos da administração;
 coordenar o atendimento de solicitação de documentos pelo Tribunal de Contas ou
Câmara de Vereadores;
 encaminhar e acompanhar auditorias e inspeções externas;
 realizar auditorias e inspeções internas;
 apurar processos administrativos e de tomada de contas especiais; e
 cientificar o Tribunal de Contas sobre irregularidades e ilegalidades constatadas.
É importante destacar as colocações de Inaldo da Paixão Santos Araújo, in Instituição de
Sistema de Controle Interno no Âmbito Municipal, Revista TCMG, Belo Horizonte, v. 42, n. 1,
jan./mar. 2002:

O controle interno pode ser conceituado, de forma resumida, como um conjunto de


procedimentos implantados pela administração para assegurar o alcance dos resultados
estabelecidos e a observância das políticas e diretrizes implantadas.
Entre os diversos conceitos e definições para o controle interno apresentados pela doutrina e
pelas entidades que normatizam a atividade auditorial e contábil, tem se destacado, pela sua
abrangência, o da Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores –
INTOSAI, que a seguir transcrevemos:
‘Todo o sistema de controles financeiros e de qualquer outra natureza da entidade auditada,
incluindo a estrutura organizacional, os métodos, os procedimentos e a auditoria interna,

128
estabelecidos pelos administradores segundo os objetivos da entidade, que contribuem para
que ela seja regularmente administrada de forma econômica, eficiente e eficaz, garantindo,
assim, a observância das políticas determinadas pela administração, salvaguardando bens e
recursos, assegurando a fidedignidade e integridade dos registros contábeis e produzindo
informações financeiras e gerenciais confiáveis e tempestivas’.
Como podemos observar, a INTOSAI considera como integrantes do sistema de controle
interno os controles financeiros, a própria estrutura organizacional, os métodos e
procedimentos implantados pela administração e a auditoria interna. Logo, com a apresentação
dessa definição, esperamos, já de logo, dirimir qualquer dúvida sobre a distinção entre a
auditoria interna e o controle interno, já que este é gênero e aquela é espécie.
A auditoria interna, como vimos, não pode ser confundida com o controle interno, mas sua
implantação em muito pode contribuir para que os demais atributos sejam observados. Esta
unidade deve reportar-se diretamente à alta administração e ser composta por uma equipe
multidisciplinar com experiência em auditoria e administração pública. Os trabalhos dessa
equipe devem obedecer ao planejamento estabelecido, em conformidade com as diretrizes da
administração, e devem abarcar questões financeiras, operacionais e, especificamente, a fiel
observância aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal.
É oportuno mencionar que tudo que aqui se falou sobre controle interno está inserido no
conceito de "sistema de controle interno" preconizado na Constituição Federal. Esta expressão
foi muito bem definida pela IFAC – Federação Internacional de Contadores, que, ao publicar as
Normas Internacionais de Auditoria (NIA 400) – Avaliações de Risco e Controle Interno, assim
se posiciona:
‘O termo ‘sistema de controles internos’ significa todas as políticas e procedimentos (controles
internos) adotados pela administração de uma entidade para ajudá-la a atingir o objetivo de
assegurar, tanto quanto for praticável, um modo ordenado e eficiente de conduzir seus
negócios, incluindo o cumprimento de políticas administrativas, a salvaguarda de ativos, a
prevenção e detecção de fraude ou erro, a precisão e integridade dos registros contábeis, e a
preparação oportuna de informações financeiras confiáveis’.
Assim, utilizando os ensinamentos da IFAC, podemos afirmar que os elementos que compõem
o sistema de controle interno, quando analisados de forma isolada, são chamados de
"controles internos". Mas, se analisados em seu conjunto, são conhecidos como ‘controle
interno’.

3.16.2 Verificações em obras

Em relação às Obras Públicas, o órgão de Controle Interno e o sistema de controle interno,


no âmbito de suas atribuições constitucionais, dentre outras providências deve verificar os
PONTOS DE CONTROLE relacionados a seguir.
a) Análise documental em geral:
 se foi realizada a avaliação da relação custo/benefício;
 se a execução de obra pública ou benfeitorias serão realizadas em terreno de pleno e
comprovado exercício da propriedade pelo ente público, ou sobre o qual exercer o
domínio na forma da lei (arts. 108, 1.253 a 1.257 do CC e Lei Federal nº 8.429/92,
artigos 1º, 9º e 10, I);
 se foi realizada a avaliação do passivo ambiental do terreno, quando for o caso;
 se foi exigido o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) que é um dos instrumentos de
política urbana previsto no Estatuto da Cidade. (Lei Federal nº 10.257/01). Lei
municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área
urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança

129
(EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou
funcionamento a cargo do Poder Público municipal;
 se foi elaborado o Estudo de Impacto ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental,
quando se tratar de obra potencialmente modificadora do meio ambiente - art.12, da
Lei Federal n° 8.666/93 e art. 2º, da Resolução Conama nº 001, de 23 de janeiro de
1986;
 se foram obtidas as respectivas Licenças Ambientais (LP, LI, LP), quando a legislação
e normas próprias as exigir. (Resoluções Conama nº 001/86 e nº 237, de 19/12/97);
 aprovação do Projeto de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, conforme
art. 8º da Resolução do Conama nº 307/2002, de 05.07.2002;
 a existência do Alvará de Construção da Obra (de conformidade com a Legislação
Municipal);
 se foram obtidas as licenças nas interferências (junto a outros órgãos).
 se a obra consta do PPA (art. 165 da CF c/c art. 7º, § 2º, IV da Lei Federal nº
8.666/93), das metas previstas na LDO e na lei orçamentária, com a previsão de
recursos orçamentários que assegurassem o pagamento da obra a ser executada no
exercício financeiro em curso (CF/88, art. 74, I); (Lei n° 4.320/64, art. 75, III); (LRF, art.
59, I);
 se a obra foi programada em sua totalidade, com a respectiva previsão de custo total e
prazo de execução - art. 8°, Lei Federal nº 8.666/93;
 se houve a elaboração do orçamento de custos, pré-orçamento ou preliminar;
 se houve o cumprimento das exigências da LRF, conforme demonstrado a seguir:
 serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a
geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam ao disposto nos
seguintes dispositivos (art. 15 da LRF).
 quando se tratar de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento da despesa (entenda-se aquelas não previstas, inicialmente,
na lei orçamentária), como condição prévia para empenho e licitação de serviços,
fornecimento de bens ou execução de obras (§4º, art. 16 da LRF), se consta os
seguintes elementos:
1) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar
em vigor e nos dois subsequentes, com as premissas e metodologia de cálculo
utilizadas (art. 16, I, §§1º e 2º da LRF);
2) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (art. 16, II e §1º da LRF);
 determinação que está vedada a assunção de obrigação, sem autorização
orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços (art.
37, IV);
 é vedado ao titular de Poder no âmbito Federal, Estadual e Municipal, ao titular do
Ministério Público ou do Tribunal de Contas, nos últimos dois quadrimestres do seu
mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente
130
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja
suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (art. 42). Na determinação da
disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas
a pagar até o final do exercício;
 que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após
adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de
conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
orçamentárias (art. 45).
 se o Poder Executivo encaminhou ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei
de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento
do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação;
 adoção de Sistema de Custos, registrando todos os valores de materiais e serviços
envolvendo a aplicação em obras públicas. (§3º do art. 50 da LRF). Nesse sistema
devem estar incluídos: a data da despesa; discriminação do item; quantidade
adquirida; o valor total ou unitário; documento fonte (NF, Fatura, NE Licitação nº,
orçamento, etc.); e o nome do fornecedor).
b) Processo licitatório:
 a existência de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e
numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do
recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente, uma série
de outros elementos. (art. 38 da LLC);
 autorização do ordenador respectivo;

 comprovação da origem dos recursos financeiros;

 se houve justificativas para a definição da forma de execução, direta ou indireta; se


ficou demonstrada a definição da origem dos recursos financeiros para a totalidade da
obra;
 ato de designação da comissão de licitação (para Tomada de Preços e
Concorrências), ou do responsável pelo convite;
 caracterização adequada do objeto;

 existência de projetos completos (básico e/ou executivo), com todas as suas partes,
desenhos, especificações e outros complementos;
 aprovação dos projetos pela autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em participar do processo licitatório. (art. 7°, §2º, I, Lei Federal nº
8.666/93);
 existência de planilha detalhada do orçamento básico que expresse a composição de
todos os seus custos unitários e o percentual e estrutura do BDI;
 atualização efetiva dos projetos e orçamento (não por índices) para o momento da
licitação;
 comprovação da responsabilidade técnica pelos projetos e orçamento, mediante as
respectivas ARTs ou RRTs e assinatura em todos os elementos;

131
 solicitação da composição detalhada dos preços dos itens da proposta (materiais, mão
de obra, equipamentos, coeficiente de produtividade e BDI), quando necessário para
avaliação dos preços propostos;
 reserva efetiva de dotação, ou seja, houver previsão de recursos orçamentários que
assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem
executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
 existência do critério de preços máximos unitários;

 se a obra foi divida em etapas, foi preservada a modalidade pertinente para sua
execução total. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 23 § 1° e §2º);
 se foi justificada a não adoção de execução parcelada para as parcelas de natureza
distinta a serem executadas por empresas de especialidade diferente. (art. 23, §1º, da
Lei Federal nº 8.666/93);
 se o edital definiu os limites e itens que podem ou não ser objeto de subcontratação;

 se houve a previsão, recomendável, para subcontratação para itens de especialidades


distintas do principal;
 anexação ao edital, da minuta do contrato, do projeto básico, do orçamento, das
especificações complementares, caderno de encargos, normas de execução, normas
(critérios) de medição e pagamento pertinentes à licitação;
 os critérios de reajustamento previstos na minuta do contrato (contrato com prazo
superior a 12 meses), se estão de acordo com a legislação vigente, se os índices de
reajustamentos são aqueles setoriais específicos; verificação dos critérios de
reajustamento previstos no contrato;
 análise jurídica prévia do edital, pela Unidade;

 comprovação de divulgação adequada do edital ou do convite;

 se há restrição à participação de empresas, mediante qualificação técnica restritiva;

 se há direcionamento da licitação - preferência por empresa - através de envio


direcionado de carta-convite, exigências de capacidade técnica, prazo de execução e
de critérios de julgamento subjetivos;
 apresentação de declaração de conhecimento do local da obra (sem obrigação de
visita técnica, salvo situações excepcionais);
 regularidade da entrega da proposta técnica, se for o caso, conforme edital;

 regularidade da entrega da proposta de preços, detalhada e com prazo de validade;

 anexação do cronograma físico-financeiro;

 juntada das publicações do edital resumido ou da entrega do convite;

 apreciação da documentação de habilitação (proposta técnica) – ata;

 julgamento das propostas de preços – ata;

 juntada do original das propostas e dos documentos que as instruírem;

 julgamento dos recursos, se existirem;

132
 juntada das demais atas, relatórios e deliberações da Comissão Julgadora, pareceres
técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade;
 atos de homologação e de adjudicação do objeto da licitação;

 comunicação ao vencedor, com os prazos e as condições para assinatura do contrato


e emissão da ordem de serviço;
 comprovação de registro junto ao Crea da empreiteira ou prestador de serviços; e

 se houve a indevida participação do autor do projeto na Licitação da obra (art. 9º, Lei
Federal nº 8.666/93).
c) Empenho da despesa (reserva orçamentária):
 verificação se a Reserva de Dotação Orçamentária está sendo realizada,
preferencialmente, por meio de Empenhos individualizados, de forma que o total
despendido naquela construção possa ser facilmente identificado e controlado pela
administração; e
 examinar se os empenhos de aquisição de materiais, se for o caso, identificam a
destinação dos mesmos.
d) Projetos:
 se foram realizados estudos geotécnicos (sondagem e outros);

 se projeto básico foi realizado com nível de precisão adequado ao tipo de obra - art.
7°, §2º, I, Lei Federal n° 8.666/93, se foram suficientes para o perfeito entendimento,
pelos interessados, do trabalho a realizar - art. 6°, IX, Lei Federal nº 8.666/93 e OT
IBR 001/2006 do Ibraop;
 se houve realização de licitação, para a contratação do Projeto - art. 13, § 1°, Lei
Federal nº 8.666/93;
 projeto executivo completo, verificando especificações, detalhes construtivos,
memorial descritivo e demais documentos componentes do Projeto Executivo, se
possuem todos os elementos necessários à completa execução da obra – art. 6º X e
7º, §1°, Lei Federal nº 8.666/93;
 verificar se os Projetos Básico e Executivo atendem integralmente aos requisitos de
(art.12, Lei Federal nº 8.666/93):
 segurança, funcionalidade e adequação ao interesse público;
 economia e facilidade de execução, conservação e operação;
 possibilidade de emprego de mão de obra, materiais e tecnologia existentes no
local;
 adoção de normas técnicas de saúde e segurança do trabalho, e impacto
ambiental.
 adoção e utilização de projetos padronizados por Tipo, Categoria ou Classe, em que
pese o empreendimento em análise pertencer a um conjunto de obras destinadas ao
mesmo fim - art. 11, Lei Federal nº 8.666/93;
 se no projeto padrão houve adequações efetivas ao terreno;

 se foi utilizado o procedimento de “otimização do projeto”;


133
 se as especificações e o memorial descritivo estão completos e adequados;

 se houve a definição objetiva de materiais, serviços e quantitativos empregados;

 se os cronogramas são condizentes com as características da obra;

 a regularidade da responsabilidade técnica pelos projetos, mediante a ART e


assinatura em todos os elementos; e
 verificar, se for o caso, a recomendação, para a adoção da OT IBR 001/2006, do
Ibraop.
e) Orçamentos:
 analisar os orçamentos básico e do contratado, e se for o caso comparar com os
demais participantes da licitação, inclusive em itens específicos;
 examinar os custos diretos e indiretos com a composição detalhada do BDI;

 no orçamento básico deverá ser evidenciado o BDI estimado pela Administração e


identificação dos encargos sociais;
 verificar a adoção do critério de preços máximos unitários para evitar o “jogo de
preços” ou “jogo de planilha”;
 os proponentes devem indicar a data-base e validade da proposta de preços;

 examinar os itens de maior valor que representem, no mínimo, 75% (setenta e cinco
por cento) do valor total do contrato, utilizando o método da Curva ABC;
 sobre a análise da consistência dos preços, destaca-se o seguinte (vale também para
os preços propostos pelas empresas participantes do certame):
 se a obra foi dividida em parcelas (com licitações distintas) técnica e
economicamente viáveis, com vistas a maior competitividade sem perda de
economia de escala. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 23 §1° e §2º);
 se a obra foi divida em parcelas, preservando a modalidade pertinente para sua
execução total. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 23 §1° e §2º);
 Observação - a não adoção de execução parcelada para as parcelas de natureza
distinta a serem executadas por empresas de especialidade diferente, deve ser
justificada. (art. 23, §1º, da Lei Federal nº 8.666/1993);
 se os valores relativos à instalação do canteiro e mobilização foram cotados em
separado e dentro dos limites previstos no Edital (Lei Federal nº 8.666/93, art. 40,
XIII);
 se há compatibilidade entre os custos orçados pelo órgão (e pelos licitantes) com
os praticados no mercado. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 3°, art. 44 §3º, art. 48, II).
Observação 1 - Tal verificação pode ser feita por meio de consulta a publicações
especializadas (Revistas 'A Construção' e 'Dirigente Construtor’, Relatórios de Preços
Unitários da Editora PINI, CUB do Sinduscon) ou tabelas elaboradas por órgãos
públicos (DNIT, ministérios, secretarias de obras, etc.), ou ainda pela comparação com
obras públicas semelhantes, contratadas à mesma época; também alguns tribunais de
contas estaduais (e de municípios) possuem sistemas de custos unitários
regionalizados, que podem ser consultados no decorrer dos trabalhos.

134
Observação 2 - Atentar para o fato de que a simples comparação com outras obras ou
com indicadores da época (custo por m²) não fornece resultados conclusivos, mas
apenas indica a eventual necessidade de se aprofundar o estudo, por meio de
métodos como os abaixo apresentados:
 na análise do orçamento sintético (que possui itens de preços para cada tipo de
serviço), avaliar principalmente os itens cuja participação no custo final da obra seja
mais significativo, além daqueles sujeitos a variações substanciais no decorrer da
obra (como movimento de terra em obras rodoviárias, por exemplo);
 prevalecendo distorções de preço, analisar o orçamento analítico (que possui a
composição de preços unitários de cada item de serviço) verificando se as
quantidades de insumos consideradas são compatíveis com as previstas em
tabelas consagradas (PINI, DNIT, órgãos estaduais, etc.) e seus preços
condizentes com os praticados no mercado, à época: analisar a composição do
BDI.
Observação 3 - verificar, da mesma forma, os custos unitários dos serviços
significativos - atentar para que os itens de serviços sujeitos os acréscimos não
estejam superestimados:
 os quantitativos dos principais itens das planilhas orçamentárias da licitação e da
proposta vencedora correspondem aos do projeto básico (Lei Federal nº 8.666/93,
art. 40, §2º, 11, c/c art. 43, IV).
 o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e
custos.
 se os quantitativos dos principais itens das planilhas orçamentárias da licitação e da
proposta vencedora coincidem com os do Projeto Básico - art. 40, §2º, II da Lei
Federal nº 8.666/93;
 se há previsão, em ART, da elaboração do orçamento em cumprimento à legislação
própria (Lei Federal nº 5.194/66, art. 14 e Lei Federal nº 6.496/77, art. 1º);
 na planilha orçamentária não deverá constar valores “globais”, “verbas”, etc.;

 o orçamento básico deve ser atualizado, por nova pesquisa, para o momento da
licitação;
 a responsabilidade técnica sobre o orçamento será efetivada pelo recolhimento da
respectiva ART e assinatura do responsável na planilha orçamentária;
 o edital deve exigir que os proponentes apresentem a composição do BDI e Encargos
Sociais.
f) Contrato:
 elaboração do instrumento (contrato ou outros) formalizado, quando for o caso;

 exigência de garantias (caução, seguro, etc.), quando for o caso;

 publicação resumida do instrumento de contrato e/ou de seus aditamentos na


imprensa oficial, ressalvado o disposto no art. 26 Lei Federal nº 8.666/93 (art. 61, da
Lei Federal nº 8.666/93);
 comprovação de Responsabilidade Técnica – ART ou RRT;

135
 emissão de Ordem de Serviço;

 verificação se o prazo é compatível com as características e dimensões da obra e/ou


serviço;
 verificação se a construtora subcontratou partes da obra fora do limite admitido pela
Administração. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 72);
 se os cálculos de reajustamento conferem com os critérios previstos no Contrato e
legislação vigente (Lei Federal nº 8.666/93, art. 55, III e Lei do Plano Real);
 emissão de ordem de paralisação de obra e publicação na imprensa oficial, no prazo
de cinco dias, como condição para eficácia dos atos (Parágrafo único, art. 8º e art. 26
da Lei Federal nº 8.666/93). Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do
contrato, o cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual
tempo (Lei de Licitações, art. 79, §5º);
 se a ocorrência de eventuais atrasos na execução da obra foram causados por
insuficiência financeira ou por motivo de ordem técnica. Verificar se estas ocorrências
foram justificadas, em despacho circunstanciado, de autoridade superior (art. 8°,
parágrafo único, Lei Federal nº 8.666/93);
 se houve rescisão de contrato por ato unilateral da Administração, se esta
providenciou a retenção de créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos
causados, ou seja, execução da garantia contratual, multas e indenizações (Lei
Federal nº 8.666/93, art. 80);
 confirmação que, em havendo rescisão do contrato por ato unilateral da
Administração, esta executou a garantia contratual, valores de multas e indenizações
(Lei Federal nº 8.666/93, art. 80);
 em relação a sanções, verificar se a Administração aplicou o que segue:

 por ter havido inexecução parcial ou total do contrato. (Lei Federal nº 8.666/93, art.
77 e 87);
 por ter havido descumprimento de cláusulas contratuais. (Lei Federal nº 8.666/93,
art. 78, I);
 por ter ocorrido atraso ou paralisação injustificados da obra. (Lei Federal nº
8.666/93, art. 86);
 por ter havido descumprimento de determinações da fiscalização. (Lei Federal nº
8.666/93, art. 77, VII); e
 por ter havido subcontratação do objeto ou alterações sociais da empresa não
admitidos no contrato. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 77, VI);
 se houve contratação de empresa (ou de profissional) para a supervisão, fiscalização
ou gerenciamento da obra. Examinar se esta contratação foi precedida de licitação -
art. 9º, §1°, Lei Federal n° 8.666/93;
 se houve contratação de empresa (ou de profissional) para a supervisão, fiscalização
ou gerenciamento da obra. Examinar a existência de vínculo societário ou familiar
entre os responsáveis pela supervisão e execução, fato que poderia prejudicar a
isenção necessária a atividade de supervisão - art. 37, CF/88 - princípio da
moralidade;
136
 Observação: em se tratando de contratação licitada da prestação de serviços de
consultoria de engenharia, seria sempre conveniente que o contrato contivesse
cláusula para fixar a obrigação da contratada de:
 emitir parecer, por escrito, sobre o mérito de modificações a serem introduzidas em
projeto de engenharia, cujo exame seja da sua competência, esclarecendo as
razões técnicas pelas quais o projeto licitado tenha deixado de prever as
modificações pretendidas, quando da sua execução; e
 assumir responsabilidade solidária pelas medições realizadas, inclusive as de
correção de quantitativos, materiais e serviços, assinando-as, juntamente com o
representante da administração responsável pela fiscalização da execução
contratual, sem prejuízo das demais atribuições.
 verificar a existência de placa de fiscalização da obra (art. 16 da Lei Federal nº
5.194/66 e normas do órgão contratante ou concedente). A placa da obra não pode
conter termos ou figuras sugerindo promoção pessoal de qualquer agente público;
g) Aditamentos contratuais:
 aditivos e suas respectivas justificativas (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65, caput) e se
os valores são os mesmos praticados nos preços unitários da planilha orçamentária
apresentada na Licitação (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65 §1°):
 se houve acréscimos de serviços e se estes se mantiveram dentro do limite de 25%
do valor total Inicial atualizado para obras. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65, §2º);
 se houve acréscimos de serviços, e se estes se mantiveram dentro do limite de
50% do valor total Inicial atualizado para a reforma de edifícios. (Lei Federal nº
8.666/93, art. 65, §2º);
 se houve supressão de serviços, e estas se mantiveram dentro do limite de 25% do
Valor Total Inicial atualizado. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65, §2°);
 se houve supressão de serviços para os quais o contratado já tinha adquirido
materiais e posto no local da obra, e se a Administração efetuou o pagamento pelos
custos de aquisição regularmente comprovados. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65, §
4°);
 se os preços unitários, de itens da planilha que sofreram acréscimos significativos,
não foram intencionalmente superestimados.
 se houve acréscimos de serviços cujos preços unitários não estavam contemplados na
planilha original, e se esses foram fixados mediante acordo entre as partes (Lei
Federal nº 8.666/93, art. 65, §3º). Verificar se ficou demonstrado que os preços
ajustados foram condizentes com os praticados no mercado;
 existe manifestação técnica da fiscalização a respeito de aditamentos contratuais;

 se houve prorrogação do prazo de execução da obra, devidamente justificada e


autorizada (Lei Federal nº 8.666/93, art. 57, §1º);
 em relação ao aditamento contratual destaca-se ainda:

 a efetivação da prorrogação dos contratos deve ser anterior à extinção deles por
decurso do prazo de vigência;

137
 é vedada a efetivação de contrato com prazo indeterminado (Lei Federal nº
8.666/93, art. 57, §3º);
 a prorrogação de contrato, nas hipóteses admitidas em lei, deve ser promovida
antes do término na vigência do mesmo, através de termo aditivo, sob pena de
nulidade do ato;
 a contratada não tem direito à prorrogação mesmo se a Administração demorou ou
deixou de responder o requerimento de prorrogação de contrato formulado pela
contratada, justificado apenas na ausência de interesse da Administração na
continuidade do contrato;
 pouco importa se a Administração recebeu pedido e demorou meses para resposta
ao requerimento. O que interessa é que expirado o prazo do contrato e não
realizada a prorrogação, aquele se extingue de pleno direito. “Não se prorroga o
que está expirado, acabado, em suma, que não está em vigor.” (DIOGENES
GASPARINI - Direito Administrativo, 4 ed. Saraiva, 1995, p. 379).
 se houve alteração do regime de execução da obra, por ter sido comprovada
tecnicamente a inaplicabilidade dos termos originais do contrato (Lei Federal nº
8.666/93, art. 65, II, b);
 se houve alteração do contrato para manutenção de seu equilíbrio econômico-
financeiro, e se a Administração observou os requisitos da superveniência de fato
imprevisível, de consequências incalculáveis, motivo de força maior, caso fortuito, ou
fato do príncipe (Lei Federal nº 8.666/93, art. 65, II, d);
 se nas alterações contratuais foram mantidas as condições iniciais propostas, inclusive
quanto a descontos concedidos;
 se houve repactuação de metas, no caso de recursos oriundos de Convênio, caso os
recursos tenham se mostrado insuficientes, quando disponibilizados - art. 15 da
Instrução Normativa STN 01/97; e
 se houve ART ou RRT vinculada ao aditamento realizado.

h) Medições, liquidações e pagamentos:


 existência do atestado de execução/entrega (“o serviço foi aceito”, “a obra foi
executada”, “o material foi entregue”), pelo responsável pela fiscalização;
 efetivação do desconto das retenções e cauções pertinentes;

 certificação da previsão, na nota fiscal/fatura, dos impostos pertinentes;

 verificação da ocorrência de eventual duplicidade de pagamento, de um mesmo


serviço, por Fontes distintas de recursos. (CF/88 art. 37, caput);
 recursos destinados à obra devem ser integralmente aplicados na mesma, não tendo
havido desvio para outra finalidade - art. 167, VI da CF/88 e art. 20 da Instrução
Normativa STN 01/97;
 se houve pagamento no ato da assinatura do contrato, mesmo que para instalação de
canteiro e/ou mobilização). Tal procedimento contraria os artigos 62 e 63 da Lei
Federal n.º 4.320/64 (esta Lei não vale para sociedades de economia mista e
empresas públicas):

138
Art. 62: O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular
liquidação.
Art. 63: A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo
por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

 verificação de existência de pagamento antecipado de materiais e serviços (artigos 62


e 63 da Lei Federal nº 4.320/64 – não valem para Sociedades de Economia Mistas e
Empresas Públicas). A liquidação da despesa consiste na verificação do direito
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito;
 verificação se os pagamentos estão sendo efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias
úteis, contados da apresentação da fatura, aqueles decorrentes de despesas cujos
valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24 da Lei Federal nº
8.666/93 té 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo
23) sem prejuízo do que dispõe seu parágrafo único do art. 24, serão 20% (vinte por
cento) para compras, obras e serviços contratados por sociedade de economia mista e
empresa pública, bem assim por autarquia e fundação qualificadas, na forma da lei,
como Agências Executivas;
 verificação se está sendo obedecido, a estrita ordem cronológica das datas de suas
exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e
mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada, no
pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de
obras e prestação de serviços, o que deve ser obedecido, para cada fonte diferenciada
de recursos. (art. 5º da Lei Federal nº 8.666/93). Constitui crime, pagar fatura com
preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade. (art. 92 da Lei de Licitações);
 verificar se a Administração vem exigindo, periodicamente, comprovação de que o
contratado se mantém em situação regular no cumprimento dos encargos sociais (Lei
de Licitações, art. 29, art. 55, XIII e art. 71).
i) Responsabilidade Técnica – ARTs ou RRTs:
 existência de ARTs ou RRTs de projeto, orçamento, fiscalização e/ou consultoria e
execução, devidamente quitadas (artigos 1º e 2°, da Lei Federal n.° 6.496/77 e
Resolução Confea nº 1.025, de 30/10/2009), c/c artigos 14 da Lei Federal nº 5.194/66,
a Lei nº 12.378, de 31 de dezembro de 2010, que regulamenta o exercício da
Arquitetura e Urbanismo, em relação ao Registro de Responsabilidade Técnica (RRT),
a Resolução nº 17, de 2 de março de 2012, dispõe sobre o Registro de
Responsabilidade Técnica (RRT):
 sobre o orçamento - será efetivada pelo recolhimento da respectiva ART e
assinatura do responsável na respectiva planilha orçamentária;
 sobre o projeto - será efetivada pelo recolhimento da respectiva ART ou RRT e
assinatura do responsável em todos os elementos do projeto;
 sobre a fiscalização - será efetivada pelo recolhimento da respectiva ART ou RRT
do fiscal da obra ou serviço e pelo recebimento da designação (Portaria); e
 sobre a execução - será efetivada pelo recolhimento da respectiva ART ou RRT do
responsável técnico pela execução da obra ou serviço de engenharia;

139
 somente poderá ser contratada empresa, para execução de obra ou serviço de
engenharia, com o respectivo registro no Crea. (Lei Federal nº 5.194/66, art. 59).
j) Fiscalização (pela contratante):
 designação dos fiscais da obra, em ato próprio (Portaria);

 existência de ART ou RRT de fiscalização;

 à fiscalização compete, o controle sobre os materiais utilizados, os recursos humanos


envolvidos, os serviços executados e os equipamentos utilizados e anotará, no
Registro de Ocorrências (Diário de Obra ou Livro de Ordem), todas as ocorrências
relacionadas com a execução da obra, determinando o que for necessário à
regularização das faltas ou defeitos observados;
 verificar que a fiscalização de obra ou serviço de engenharia somente poderá ser
exercida por profissional habilitado e capacitado à função;
 verificar a estrutura disponível (equipamentos, veiculo, pessoal) para que a
fiscalização seja efetiva;
 verificar a compatibilidade entre o quantitativo de obras sob a responsabilidade de
cada fiscal, em razão do tipo, características, dimensões e distância das obras;
 medições efetuadas, ou seja, “relatório” que demonstre que a fiscalização procede à
rigorosa medição das etapas já concluídas, para liberação de pagamentos de parcelas
da obra, de modo a evitar pagamentos antecipados ou discrepâncias entre os serviços
medidos e pagos (Lei Federal nº 4.320/64, art. 62 e 63 – esta Lei não vale para
Sociedades de Economia Mistas e Empresas Públicas, e Lei Federal nº 8.666/93, art.
67, §1°);
 em relação a contratos de supervisão e consultoria, se a contratada:

 emite parecer, por escrito, sobre o mérito de modificações a serem introduzidas em


projeto de engenharia, cujo exame seja da sua competência, esclarecendo as
razões técnicas pelas quais o projeto licitado tenha deixado de prever as
modificações pretendidas, quando da sua execução; e
 assume responsabilidade solidária pelas medições realizadas, inclusive as de
correção de quantitativos, materiais e serviços, assinando-as, juntamente com o
representante da administração responsável pela fiscalização da execução
contratual, sem prejuízo das demais atribuições.
 a possível ocorrência de crime de falsidade ideológica dos responsáveis pela
fiscalização, ao atestar medições não correspondentes com os serviços realizados.
(Código Penal art. 299). Omitir, em documento público ou particular, declaração que
dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que
devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade
sobre fato juridicamente relevante.
k) Controles:
 confirmar que os controles do setor de obras são seguros e eficientes e que os
registros permitem evidenciar o andamento e a situação das obras e serviços de
engenharia a qualquer tempo;
 verificar se as ordens de paralisação estão sendo publicadas;

140
 se há efetivos controles e acompanhamento dos prazos contratuais;

 verificar se foi emitida a ordem de paralisação de obra e publicada na imprensa oficial,


no prazo de cinco dias, como condição para eficácia dos atos (Parágrafo único, art. 8º
e art. 26 da LLC). Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o
cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo. (LLC, art.
79, §5º).
 verificar que no caso de grandes compras para diversas obras, sem que se tenha de
imediato a destinação parcial dos materiais, devem ser anexados, ao empenho,
documentos que registrem a destinação dos itens adquiridos, quando do seu efetivo
uso (controle de almoxarifado, requisição de materiais, 2ª via de ficha de controle de
saída, etc.);
 confirmar que os controles de almoxarifado / depósito, registram todas as destinações
de materiais;
 confirmar se as transferências de materiais do almoxarifado/depósito, em razão das
solicitações e informações realizadas pela fiscalização, estão sendo anotadas,
evidenciando todas e qualquer transferência de material de uma obra para outra,
mesmo os que foram provenientes de sobra, de forma a deixar claro onde foram de
fato empregados os materiais adquiridos, com a correspondente informação ao setor
de contabilidade para a adequada apropriação dos custos de cada obra. Quando isto
não for feito poderá ficar caracterizado o excesso em função de não ser possível
localizar o emprego dos materiais;
 examinar o Livro de Registro de Ocorrências (Diário de Obra ou Livro de Ordem) para
a constatação de apontamentos específicos, tais como: ocorrência de chuvas fortes
que atrasaram a obra; consultas e respostas à fiscalização; conclusão de etapas e de
outros fatos que interfiram no bom e regular andamento da obra, com a indicação de
causa e responsável. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 67, §1º);
 verificar, caso existam relatórios, se os mesmos guardam conformidade com os
registros do Registro de Ocorrências (Diário de Obra ou Livro de Ordem);
 verificar se o fiscal encaminhou relatórios à autoridade competente, comunicando
ocorrências que poderiam ensejar sanções ao contrato e alterações de projeto, custo
ou prazo da obra. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 67, §°).
 examinar o cronograma físico-financeiro e observar se o mesmo vem sendo cumprido
(obra em andamento) e, se eventuais atrasos estão devidamente justificados em
processo (art. 78, III, IV e V da Lei Federal nº 8.666/93);
 conferir o controle relacionado à ordem das exigibilidades dos pagamentos;

 verificar se houve repactuação de metas, no caso de recursos oriundos de Convênio,


caso os recursos tenham se mostrado insuficientes, quando disponibilizados - art. 15
da Instrução Normativa nº STN 01/97;
 verificar se os recursos destinados à obra foram integralmente aplicados na mesma,
não tendo havido desvio para outra finalidade - art. 167, VI da CF/88 e art. 20 da
Instrução Normativa nº STN 01/97; e
 verificar se há deficiências e irregularidades em relação ao próprio Controle Interno
(pelo Controle Externo), se for o caso;

141
l) Recebimento e pós-conclusão:
 se o Recebimento Provisório da obra foi efetuado pelo responsável da fiscalização,
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes. (Lei Federal nº 8.666/93, art.
73, I, a);
 se houve o Recebimento Provisório, tendo sido extrapolado o critério do valor máximo
do contrato (até o limite de Tomada de Preços) (Lei Federal nº 8.666/93, art. 74, III);
 se houve o Recebimento Provisório, e se a obra envolvia aparelhos, equipamentos e
instalações sujeitos à verificação de funcionamento e produtividade (Lei Federal nº
8.666/93, art. 74, III);
 se foi efetivado o Recebimento Definitivo por servidor ou comissão designada por
autoridade competente, mediante termo circunstanciado, após o prazo de observação
ou vistoria que comprovasse a adequação do objeto aos termos contratuais (Lei
Federal n.º 8.666/93, art. 73, I, b), satisfeitas as seguintes condições:
 que o contratado, durante o período de observação entre o Recebimento Provisório
e o Definitivo, atendeu às determinações do contratante, no sentido de executar os
reparos e consertos necessários devido a vícios, defeitos, ou incorreções
resultantes da execução ou de materiais empregados;
 que foi entregue o “as built”, isto é uma via completa do projeto, com as alterações
ocorridas durante a obra ou serviço, inclusive relativas à locação;
 que foi apresentada certidão negativa, termo de encerramento ou documento
similar expedido pelo respectivo órgão ambiental licenciador, comprovando a
regularidade do processo de licenciamento ambiental, quando for o caso; e
 apresentação dos seguintes comprovantes: pagamento dos empregados,
recolhimento dos encargos sociais e trabalhistas e dos tributos, relativos ao
contrato.
 se foi efetivado o Recebimento Definitivo no prazo não superior a 90 (noventa) dias do
recebimento provisório, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e
previstos no edital (Lei Federal n.º 8.666/93, art. 73, §3.º);
 se existe documento de liberação ou restituição da garantia contratual atualizada
monetariamente (art. 56, §4º, da Lei Federal n° 8.666/93);
 se há o procedimento de acompanhamento de eventuais defeitos construtivos,
mediante inspeções periódicas nas obras concluídas (garantia de 5 anos, até o quinto
ano do recebimento definitivo) através do setor responsável para, se necessário,
acionar a construtora, com base no artigo 618 do Código Civil, com o intuito de
proceder correções sem custos para a Administração;
 se há obtenção do “habite-se”, quando for o caso;
 se a obra foi recebida antes do "habite-se" (quando se pressupõe a execução de todas
as ligações definitivas - água, luz, esgoto, etc.);
 se há regularidade das garantias quanto ao desempenho dos equipamentos
(certificados), quando for o caso;
 existência de manuais de operação de equipamentos (em português), quando for o
caso;
 calibração de equipamentos, quando for o caso;

142
 incorporação ao patrimônio da entidade, quando for o caso;
 inclusão no programa de manutenção, fundamentado nos procedimentos e rotinas de
manutenção preventiva, definidas e atribuídas ao setor competente do órgão e
manuais de manutenção dos fabricantes e fornecedores dos componentes e sistemas
da edificação, assim como na experiência adquirida pela Administração (recomenda-
se consulta aos Manuais da SEAP – Práticas de Projeto, Construções e Manutenção
de Edifícios Públicos Federais);
 Constitui ato de improbidade administrativa, que causa lesão ao erário, qualquer ação
ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades, e notadamente
quanto agir negligentemente no que diz respeito à conservação do patrimônio público
(art. 10, X da Lei Federal nº 8.429/92);
 verificar se o contratado corrigiu ou substituiu, às suas expensas, as partes da obra
que apresentaram vícios, defeitos ou incorreções decorrentes da execução ou dos
materiais por ela empregados. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 69).
 avaliação pós-ocupação, mediante procedimento próprio e rotineiro da Administração,
para verificação da adequação da obra às finalidades previamente definidas;
m) Aspectos ambientais:
 verificar a existência e regularidade (dentro do prazo de validade) das devidas licenças
ambientais (licença prévia, de instalação e de operação), se for o caso;
 se o empreendimento fora executado em conformidade com as licenças e se o órgão
licenciador efetuou as devidas providências em relação a alguma desconformidade
verificada;
 se os projetos estão aprovados pela Vigilância Sanitária e se fora executados
conforme determinado (atentar para a destinação adequada do esgoto sanitário);
 se as providências determinadas pelos órgãos competentes foram adotadas: Termos
de Ajustamento de Conduta (Ministério Público), ações compensatórias e /ou
mitigadoras e outros;
 existência de alguma agressão ambiental (poluição, contaminação). Se for o caso,
encaminhar tal constatação ao órgão competente;
 gestão correta dos resíduos da construção civil, conforme Resolução nº 307/2002 do
Conama, que estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos
resíduos da construção civil, basicamente em relação à classificação e destinação final
correta destes resíduos;
 se na edificação há algum mecanismo de preservação de recursos naturais, tais como:
captação e reservação da água da chuva, aquecimento solar, economia no consumo
de energia elétrica, adoção de materiais de construção oriundos de reaproveitamento /
reciclagem, etc.; e
 registrar e considerar a existência de “boas práticas” na preservação do meio
ambiente e conservação dos recursos naturais.

3.16.3 Check list – Controle Interno e Obras Públicas

Da relação de itens sugeridos para serem verificados, cada órgão de Controle Interno
poderá elaborar uma lista de verificação – check list - para ser adotada, de maneira geral
143
como uma avaliação dos procedimentos empregados, pela entidade, ou específicos, obra a
obra.
Sugere-se a seguir um check list básico, conforme Oliveira, Pedro Jorge Rocha de, in Obras
públicas: Tirando suas dúvidas. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, pág. 352).

144
ESTADO DE
(SECRETARIA, PREFEITURA, ÓRGÃO)
OBRAS PÚBLICAS - CHECKLIST
(para obras de modo geral) ou

(para uma obra específica incluir os campos do quadro abaixo)

Obra: _________________________________________________________________
Licitação Modalidade: _____________________ Edital nº:_______________
Contratado (empreiteira): _________________________________________________
Contrato nº: _______ Data : ___/___/___ Prazo:____ dias Valor (API) R$:___________
Ordem de Serviço nº: __________ Data : ___ / ___/ ____
Fiscal: engº(ª) / arqº(ª): ______________________ Crea (CAU/UF) Reg. nº __________

 o projeto da obra foi aprovado pela autoridade competente;


 o local da obra (imóvel) está com titulação regular para o Ente;
 a reserva de dotação foi realizada, por meio de empenho individualizado;
 as Notas de Empenho identificam claramente a destinação dos materiais;
 os materiais destinados para obras são registrados nos controles de
almoxarifado/depósito e retirados mediante requisições;
 o almoxarifado/depósito, anota qualquer transferência de material de uma obra para
outra, mesmo aqueles provenientes de sobras;
 existe a correspondente informação, do almoxarifado/depósito, ao setor de
contabilidade para a adequada apropriação dos custos de cada obra;
 os empenhos referentes ao pagamento de mão de obra, evidencia a natureza dos
serviços prestados e a quantificação dos mesmos;
 os critérios de reajustamento previstos no contrato estão de acordo com a legislação
vigente (índice adequado e após um ano);
 os cálculos de reajustamento do contrato conferem com os critérios previstos no
contrato. (Lei Federal nº 8.666/93, art. 55, III);
 a efetivação da prorrogação do contrato, por termo aditivo, foi anterior à extinção dele
por decurso do prazo de vigência;
 o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada e coerente de serviços
e custos. Concentração de custos nas fases iniciais da execução pode indicar tentativa
de antecipação de receitas;
 os aditamentos de valor estão fundamentados em justificativas técnicas e pareceres
jurídicos;
 nas obras por administração direta, estão anexadas cópias das Folhas de Pagamento
dos funcionários do Município que atuaram na obra, junto à documentação
individualizada desta obra;
 o fiscal da obra foi designado por ato específico (Portaria);
 da empreiteira ou do prestador de serviços, consta registro junto ao Crea;
 ART ou RRT de projeto;
 ART ou RRT de orçamento;
 ART ou RRT de execução;
 ART ou RRT de fiscalização;
 outras ARTs ou RRTs;
 consta assinatura e identificação dos responsáveis (habilitados), em todos os elementos
dos projetos;
 consta assinatura e identificação dos responsáveis (habilitados) nos orçamentos;
145
 foi adotado o Registro de Ocorrências ou Diário de Obra (ou Livro de Ordem);
 o Registro de Ocorrências ou Diário de Obra (ou Livro de Ordem) está atualizado e
visado pelo fiscal e pelo representante da empresa;
 o fiscal visa os relatórios de Comissionamento (verificação contínua e detalhada dos
materiais, serviços, equipamentos e instalações, com testes de desempenho ao longo
da realização da obra), se for o caso;
 foi obtido o Alvará Municipal (licença para construir);
 foram obtidas as demais licenças (bombeiros, saúde pública, nas interferências –
quando envolve outros órgãos ou entes que detêm a domínio sobre o local, licenças
ambientais, etc.);
 foi emitido Recebimento Provisório;
 foi obtido o “Habite-se”, quando as normas municipais o exigir;
 o “as built” foi elaborado e entregue ao final da obra;
 foram elaborados os “data book” – livros de projeto (documentação técnica da obra);
 o Recebimento Definitivo ocorreu em até 90 dias ou no prazo fixado em contrato;
 os procedimentos de liquidação da despesa estão fundamentados em laudos e
medições emitidos pelo responsável pela fiscalização da obra;
 existem relatórios demonstrando que a fiscalização procede à rigorosa medição das
etapas já concluídas, para liberação de pagamentos de parcelas da obra, de modo a
evitar pagamentos antecipados ou discrepâncias entre os serviços medidos e pagos.
(Lei Federal nº 4.320/64, art. 62 e 63, e Lei Federal nº 8.666/93, art. 67, §1°);
 houve pagamento antecipado de materiais e serviços, de maneira indevida;
 a paralisação da obra foi justificada e formalizada por meio de Ordem de Paralisação
publicada;
 o reinício da obra foi formalizada mediante Ordem de Reinício;
 o cronograma físico-financeiro vem sendo cumprido (para obra em andamento);
 eventuais atrasos estão devidamente justificados em processo (art. 78, III, IV e V da Lei
Federal nº 8.666/93);
 nos pagamentos está sendo obedecida a estrita ordem cronológica das datas de suas
exigibilidades;
 nos pagamentos, para os casos previstos nos arts. 23 e 24 da Lei Federal nº 8.666/93,
está sendo observado o prazo de até 5 (cinco) dias úteis, contados da apresentação da
fatura;
 a obra consta do Programa de Manutenção (com dotação orçamentária e setor
responsável);
 foi realizada a avaliação pós-ocupação (verificar se obra atendeu o previsto, em todos
os aspectos, para subsidiar adequações dos novos projetos);
 a Administração exige, periodicamente, comprovação de que o contratado se mantém
em situação regular no cumprimento dos encargos sociais legais. (Lei Federal nº
8.666/93, art. 29, art. 55, XIII e art. 71);
 houve prorrogação do prazo de execução da obra, devidamente justificada e autorizada.
(Lei Federal nº 8.666/93, art. 57, §1º);
 a Administração aplicou as sanções cabíveis ao contatado, se for o caso, de acordo
com os artigos 77, 78, 86, 87 da Lei Federal nº 8.666/93;
 a Administração mantém sistema de custos, referente a obras e serviços de engenharia,
de acordo com o artigo 15, §3º da Lei Complementar Federal nº 101/2000;
 o setor responsável pelas obras públicas vem procedendo a inspeções periódicas nas
obras concluídas, até o quinto ano do Recebimento Definitivo para, se necessário,
acionar a construtora, com base no artigo 618 do Código Civil para proceder a
correções sem custos para a Administração; e
 a Pasta de Obra (arquivo com a documentação integral da obra) está composta de
maneira adequada.
DATA: _/___/___ RESPONSÁVEL (da auditoria do órgão de Cont. Interno): __________________

146
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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IBR-001/2006: Projeto Básico, Ibraop: Foz do Iguaçu, 2006. Disponível em
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IBRAOP –Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas. Orientação Técnica OT


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