Você está na página 1de 122

ESCOLA SUPERIOR DA CETESB

GESTÃO DO CONHECIMENTO AMBIENTAL

CONFORMIDADE AMBIENTAL COM REQUISITOS TÉCNICOS E LEGAIS


TURMA 3
FISCALIZAÇÃO, PERÍCIA E AUDITORIA AMBIENTAL

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS INSTRUMENTOS DE

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ORDENAMENTO JURÍDICO


PÓS•GRADUAÇÃO
AMBIENTAL METODOLOGIA DA L A T CIENTÍFICA
PESQUISA O SENSU
MÓDULO I – FUNDAMENTOS GERAIS

E SEMINÁRIOS POLUIÇÃO DO AR, GERENCIAMENTO E

P DO
CONTROLE DE FONTES FUNDAMENTOS O LCONTROLE
Í T I C A DE
S

P Ú B L ISÓLIDOS
POLUIÇÃO DAS ÁGUAS GESTÃO DE RESÍDUOS C A S

A M BDOS
PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO I E NSOLOS
T A I SE

DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS GERENCIAMENTO DE ÁREAS

CONTAMINADAS ANÁLISE DE RISCO TECNOLÓGICO

EMERGÊNCIAS QUÍMICAS, ASPECTOS PREVENTIVOS

E CORRETIVOS LEGISLAÇÃO FLORESTAL APLICADA

AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LICENCIAMENTO

COM AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEM AVALIAÇÃO DE IMPACTO


GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Governador Márcio França

SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE


Secretário Eduardo Trani

CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL


DO ESTADO DE SÃO PAULO
Diretor-Presidente Carlos Roberto dos Santos

Diretoria de Avaliação de
Impacto Ambiental Ana Cristina Pasini da Costa

Diretoria de Controle e
Licenciamento Ambiental Geraldo do Amaral Filho

Diretoria de Engenharia e
Qualidade Ambiental Eduardo Luis Serpa

Diretoria de Gestão Corporativa Waldir Agnello

CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

MISSÃO
Promover e acompanhar a execução das políticas públicas ambientais e de desenvolvimento
sustentável, assegurando a melhoria contínua da qualidade do meio ambiente de forma a atender
às expectativas da sociedade no Estado de São Paulo.

Visão
Buscar a excelência na gestão ambiental e nos serviços prestados aos usuários e à população em
geral, aprimorando a atuação da CETESB no campo ambiental e na proteção da saúde pública.

Valores
Ética, legalidade, transparência, eficiência, eficácia, isonomia, imparcialidade, responsabilidade,
valorização do capital humano e compromisso com a empresa.
Políticas
Públicas
Ambientais

Volume I

Professora Responsável
Lina Maria Aché

São Paulo, Agosto de 2018

CETESB
Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
Av. Profº. Frederico Hermann Júnior, 345 - Alto de Pinheiros -
CEP: 05459-900 - São Paulo - SP
http://www.cetesb.sp.gov.br / e-mail: treinamento_cetesb@sp.gov.br
3
O Curso “Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, na modalidade especialização lato sensu, foi autorizado
pelo Conselho Estadual de Educação – CEE, conforme Portaria nº 449, publicada no Diário Oficial, em 20/11/2015
Coordenação do Curso Escola Superior da CETESB
Carlos Roberto dos Santos Supervisão:
Lina Maria Aché Carlos Ibsen Vianna Lacava
Tânia Mara Tavares Gasi ET - Departamento de Apoio Operacional
Secretaria Gerenciamento:
Sonia Ritt Tania Mara Tavares Gasi
Equipe Técnica de Apoio ETG - Divisão de Gestão do Conhecimento
ETGB: Sonia Teresinha Barbosa Margarida Maria Kioko Terada
ETGC: Bruno Marcondes Conceição, Elizeu Vasconcelos ETGB - Setor de Biblioteca e Memória Institucional
O. Barreto, Rita de Cassia Guimarães Irene Rosa Sabiá
ETGD: Alexandre Nery Gerene Ferreira, Lina Maria Aché ETGC - Setor de Cursos e Transferência de Conhecimento
Lina Maria Aché
ETGD - Setor de Capacitação e Formação Continuada

© CETESB, 2018
Este material destina-se a uso exclusivo dos participantes do Curso de Pós Graduação Lato Sensu “Conformidade
Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, sendo expressamente proibida a sua reprodução total ou parcial,
por quaisquer meios, sem autorização da CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.

Diagramação: ETGD - Setor de Capacitação e Formação Continuada


Capa: Vera Severo / Editoração Gráfica: Alexandre Nery Gerene Ferreira / Impressão: AAAG-CETESB

4
SUMÁRIO
Volume I

Políticas Públicas Ambientais Contemporâneas: os Exemplos dos


Estados Unidos da América, da União Europeia e do Brasil........................................................... 11
Política Nacional do Meio Ambiente................................................................................................. 39
Introdução ao Urbanismo e ao Planejamento Urbano..................................................................... 69

5
6
APRESENTAÇÃO

A disciplina Políticas Ambientais tem como característica apresentar um rol de temas que
possuem interface com os objetivos deste curso de Conformidade Ambiental. O desafio foi
o de delimitar quais seriam os tópicos mais significativos, de forma a aprofundar conceitos,
e em especial, a leitura sobre a formulação, aplicabilidade de instrumentos e sobre os
sistemas de gestão ambiental definidos nas políticas a serem tratadas.

O conteúdo dessa disciplina foi proposto considerando essas premissas e com a


participação de outros docentes do curso. Irá abordar e discutir os temas relacionados à
recursos hídricos, resíduos sólidos, mudanças climáticas, educação ambiental, unidades
de conservação e ambiente urbano.

Para o seu desenvolvimento, optamos por trazer especialistas, com vivência na


implementação e gestão de políticas públicas, a fim de apresentarem um panorama que
incorpore os marcos históricos, os principais desafios e a visão do “legal ao real”.

7
8
CORPO DOCENTE

Políticas Públicas Ambientais Contemporâneas


Professor: Julian Garcia Alves de Almeida
Geólogo, doutor em ciências sociais pelo Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual
de Campinas (UNICAMP). Assessor da Chefia de Gabinete da Secretaria Estadual do Meio Ambiente de São
Paulo.

Política Nacional de Meio Ambiente


Política Nacional de Educação Ambiental
Professora: Lina Maria Aché
Geógrafa, mestre em geografia pelo Departamento de Geografia da Universidade de São Paulo. Gerente do
Setor de Capacitação e Formação Continuada da CETESB.

Política Urbana
Professor: Eduardo Trani
Arquiteto e Urbanista. Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Paris XII (Paris-Val-de-Marne).
Exerceu funções técnicas e gerenciais na Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo e na Companhia
de Desenvolvimento Habitacional (CDHU). Coordenador de Planejamento Ambiental da Secretaria de Estado
do Meio Ambiente de São Paulo; Conselheiro do Conselho Estadual do Meio Ambiente da Secretaria de
Estado do Meio Ambiente (CONSEMA). Atual Secretário de Estado do Meio Ambiente.

Políticas Nacional e Estadual de Recursos Hídricos


Professor: Jorge Luiz Silva Rocco
Engenheiro Sanitária pela Pontifícia Católica de Campinas (PUC), especialização em Recursos Hídricos pela
Universidade Federal da Paraíba e em Direito Ambiental pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade
de São Paulo. Gerente da Diretoria de Meio Ambiente do Centro das Industriais do Estado de São Paulo
(CIESP).

Estudo de Caso: A questão dos Mananciais da Região Metropolitana de São Paulo


Professora: Márcia Maria do Nascimento
Arquiteta e Urbanista. Mestrado em Saúde Ambiental pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de
São Paulo (USP). Especialista em Direito Ambiental pela Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado
de São Paulo. Doutoranda em Planejamento Regional e Urbano pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da Universidade de São Paulo. Assessora da Coordenadoria de Planejamento Ambiental da Secretaria de
Estado do Meio Ambiente de São Paulo.

As Áreas Especialmente Protegidas


Professor: Antônio Luiz Lima de Queiroz
Engenheiro Agrônomo pela Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz” da Universidade de São Paulo
(USP), com especialização em solos. Atuou como Assessor Técnico da Diretoria Geral do Departamento
Estadual de Proteção de Recursos Ambientais (DEPRN) de 2001 a 2008. Em 2008 foi Diretor do Departamento
Estadual de Recursos Naturais (DEPRN) e de 2008 a 2009 foi Diretor do Departamento de Fiscalização
e Monitoramento (DFM), da Secretaria Estadual do Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Assessor na
Diretoria de Controle e Licenciamento e Ambiental da CETESB.

9
Políticas Nacional e Estadual sobre Mudança do Clima
Professora: Jussara Lima de Carvalho
Engenheira Química, Doutora em Governança da Água. Atuou de 1997 a 2009 como secretária-executiva
do Comitê de Bacias Hidrográficas do Médio Tietê do Estado de São Paulo. Secretária de Meio Ambiente
da Cidade de Sorocaba entre 2009 e 2014. De 2014 a 2016 foi Secretária Executiva do ICLEI- Governos
locais para sustentabilidade, para a América do Sul. Foi vice-presidente Nacional da Associação Nacional de
Organismos de Meio Ambiente (ANAMMA) em 2011 e presidente da ANAMMA-SP (20013-2014). Assessora
do Gabinete da Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SMA.

Políticas Nacional e Estadual de Resíduos Sólidos


Professor: Flávio de Miranda
Engenheiro Mecânico. Doutor em Ciências Ambientais pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência
Ambiental da Universidade de São Paulo. Membro do Grupo de Especialistas em Consumo e Produção
Sustentáveis do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), pesquisador do Grupo de
Prevenção à Poluição - GP2 (Escola Politécnica -USP) e do Programa de Gestão Estratégica Socioambiental
- PROGESA (FIA). Gerente do Departamento de Políticas de Resíduos Sólidos e Eficiência dos Recursos
Naturais.

10
Políticas Públicas Ambientais Contemporâneas:
os Exemplos dos Estados Unidos da América,
da União Europeia e do Brasil

Julian Garcia Alves de Almeida

11
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS ESTADOS UNIDOS DA
AMÉRICA, DA UNIÃO EUROPÉIA E DO BRASIL

1. A evolução das políticas ambientais norte-americanas


A primeira geração da legislação de proteção ambiental americana
A segunda geração de leis ambientais norte-americanas
A administração Reagan e as restrições à administração e às legislações ambientais
Novas restrições às legislações ambientais, permanência de controvérsias e a
emergência das leis ambientais internacionais

2. As políticas ambientais da União Europeia


A evolução da política ambiental da União Europeia
Avaliação da política ambiental europeia

3. A política ambiental brasileira


Temas da agenda ambiental brasileira
Política ambiental brasileira: uma tentativa de interpretação

Referências Bibliográficas

12
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS ESTADOS UNIDOS DA
AMÉRICA, DA UNIÃO EUROPÉIA E DO BRASIL

Serão apresentadas as grandes linhas da evolução das políticas ambientais dos EUA, da
União Europeia e do Brasil.

1. A evolução das políticas ambientais norte-americanas:

A descrição da evolução das políticas ambientais norte – americanas apresentada a seguir


baseia-se nas reflexões de Richard J. Lazarus (LAZARUS, (2000). The Greening of America
and the Graying of United States Environmental Law: reflections on environmental law’s first
three decades in the United States. Revista de Direito Ambiental ano 5 julho-setembro 2000
n.19).

A primeira geração da legislação de proteção ambiental americana

Na primeira metade da década de 1970 uma série de leis inicia o que vários autores
caracterizam como uma primeira geração da moderna legislação ambiental norte-americana.

Assim, em 01 de janeiro de 1970, é promulgada a Lei da Política Nacional de Meio


Ambiente instrumento legal que prevê a avaliação de impacto ambiental das ações das
agências federais norte – americanas. Essa lei transformará o processo decisório dessas
agências e terá uma difusão internacional de seus princípios. Foram promulgadas ainda as
leis do Ar Limpo, da Água Limpa e emendas à lei de Espécies Ameaçadas que inovaram a
legislação de proteção ambiental e mudaram a paisagem legal norte – americana.

Lei do Ar Limpo:
Editada em 1970, exigiu que a Environmental Protection Agency - EPA promulgasse
padrões nacionais de qualidade do ar. Impôs significativa limitação de emissões na indústria
automobilística (90% de redução de hidrocarbonetos e monóxidos de carbono até 1975 e
de óxidos de nitrogênio até 1976).
Impôs o controle de fontes estacionárias baseado em desenvolvimentos tecnológicos
futuros. Eliminação de poluentes perigosos que ameaçassem a saúde. Exigiu dos governos
estaduais planos de controle da poluição para regulação de fontes em suas fronteiras para
alcançar os padrões ambientais nacionais.

Lei da Água Limpa:


Foi igualmente exigente. Águas para pesca e natação em todo lugar até 1983 e descarga zero
de poluentes em 1985 e considerou ilegais quaisquer descargas em águas navegáveis sem
a permissão da EPA. A lei requereu que toda indústria com fontes de efluentes alcançasse
limitações com padrões tecnológicos rigorosos indiferentes aos impactos desses efluentes
ou a viabilidade econômica para uma fonte individual.

Lei de Espécies Ameaçadas:


Não foi tão radical em seu escopo como as outras, mas similarmente desestabilizou
padrões de conduta existentes. As agências federais deviam assegurar que suas ações
não punham em perigo espécies ameaçadas ou seu habitat. O mandato era absoluto, não
deixava brecha para considerações de balanço entre os interesses das ações dos órgãos
federais e a proteção; era indiferente a quaisquer ponderações, apenas a preservação das
espécies prevalecia.

13
A primeira geração da legislação de proteção ambiental americana (início dos anos 1970)

Lei da Política Nacional de Meio Ambiente


Lei do Ar Limpo
Lei da Água Limpa
Lei de Espécies Ameaçadas

A segunda geração de leis ambientais norte-americanas

A primeira geração de leis com seus padrões rígidos e metas irrealistas foi constantemente
criticada pela indústria e por muitos Estados. As cortes ficaram abarrotadas de processos
judiciais que acabaram gerando decisões negociadas entre o órgão ambiental federal (EPA)
e os poluidores.

O Congresso foi sensível a essas ponderações e emendou praticamente todas as legislações


fundamentais da 1a geração. No entanto manteve o rigor e a ideia de que melhores padrões
ambientais poderiam ser alcançados por meio de regulamentações governamentais que
forçassem mudanças tecnológicas.

A 2a geração de leis pode ser representada pelas emendas às legislações anteriores e por
novos diplomas legais. Nessas novas legislações mudou-se o enfoque do meio (ar, água,
solo) que se buscou proteger da poluição para a abordagem centrada nos poluentes e na
responsabilização dos poluidores.

Assim, a Lei de Controle de Substâncias Tóxicas (Toxic Substances Control Act - TSCA),
a Lei da Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery
Act - RCRA), adotadas em 1976 e a Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta
Ambiental - Lei do Super- fundo (Compreensive Environmental Response, Compensation,
and Liability - CERCLA), de 1980, focaram nos poluentes e substâncias tóxicas ou perigosas
independentemente do meio.

A Lei de Controle de Substâncias Tóxicas (Toxic Substances Control Act - TSCA) e a Lei
da Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act -
RCRA) foram leis amplas, prospectivas e que reafirmaram as diretrizes de regulamentação
de elaboração de normas e padrões para atingir melhorias ambientais.

A Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta Ambiental – Lei do Super - fundo


(Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability - CERCLA) foi
fundamentalmente diferente das outras leis. Foi uma lei retrospectiva, de responsabilização
por fatos passados e não uma lei prospectiva como as outras. Foi concebida para limpar
os sítios de resíduos perigosos abandonados ou inativos e para responsabilizar as partes
envolvidas pelo custo da limpeza. Isso era totalmente sem precedentes na legislação norte-
americana. A responsabilização atingia os proprietários e operadores atuais, os proprietários
anteriores, os geradores de substâncias perigosas bem como os transportadores.

Chama atenção o fato de que tanto na 1a como na 2a geração de leis ambientais a agricultura
não é abrangida pelas determinações legais.

14
A segunda geração de leis ambientais norte-americanas
(metade dos 1970 /início 1980)

Lei de Controle de Substâncias Tóxicas (Toxic Substances Control Act - TSCA)


Lei da Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and
Recovery Act - RCRA)
Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta Ambiental – Lei do Super - fundo
(Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability - CERCLA),
de 1980

Foco nos poluentes e substâncias tóxicas ou perigosas

A administração Reagan e as restrições à administração e às legislações ambientais

O início da década de 80 foi marcado pela eleição de Ronald Reagan (primeiro mandato de
1981 a 1984 e o segundo mandato de 1984 a1988).

Durante a campanha presidencial o então candidato, Reagan, enfatizou suas falas contra
o “o grande governo”; contra as agências federais que diminuíam o poder dos governos
estaduais, contra a regulamentação governamental sobre o mercado e estruturou sua
plataforma como uma ampla defesa do livre mercado. Falou especificamente das leis
ambientais: eram extremas, usurpavam a soberania dos Estados, custavam muito,
asfixiavam o desenvolvimento econômico, refletiam a franja radical da América e não o
pensamento da maioria dos americanos.

No governo, Reagan, porá em marcha suas teorias de desregulamentação. Na área ambiental


nomeia Anne M.Gorsuch para “colocar a EPA de joelhos” e corta drasticamente o orçamento
da agência e de programas ambientais. Mas esse furor anti-ambiental acabou gerando
forte reação do Congresso e das entidades ambientalistas. Reagan acaba substituindo a
administradora da EPA por William Ruckleshaus com mais credenciais ambientais.

O Congresso emendou as leis ambientais de maneira a torná-las mais fortes e menos


sujeitas à discricionariedade do executivo e determinou competências e meios para a EPA
poder cumprir as leis promulgadas.

De 1981 a 1990 o Congresso emendou a maioria das leis de proteção ambientais:


1982 - emendas à Lei das Espécies Ameaçadas
1984 - emendas à Lei da Recuperação e Conservação (RCRA)
1986 - emendas à Lei da Responsabilidade - Super - fundo (CERCLA)
1987 - emendas à Lei da Água Limpa
1990 - emendas à Lei do Ar Limpo

De modo geral essas emendas apoiaram-se em instrumentos de “comando e controle”


baseados em tecnologia e considerações de risco à saúde humana. A Lei do Ar Limpo, pela
1a vez, incluiu um programa baseado em mecanismos de mercado (direitos comercializáveis
de emissão para controlar a disposição ácida).

15
Novas restrições às legislações ambientais, permanência de controvérsias e a
emergência das leis ambientais internacionais

George Bush (pai) é eleito e permite que o seu vice faça da regulamentação ambiental o
alvo principal de críticas e reivindicações por desregulamentação. Essas críticas acabam
gerando uma moratória formal das regulamentações que incluiu diversos programas de
proteção ambientais.

Em 1994 os republicanos fazem maioria em ambas as casas legislativas (Câmara e Senado)


com a defesa de um programa político denominado “Contrato com a América” que propunha
uma ampla desregulamentação das leis para o pleno funcionamento dos mecanismos de
mercado. O “Contrato” visava os programas ambientais mais do que quaisquer outros.

Com a maioria em ambas as casas legislativas os republicanos começaram a propor leis


de acordo com o “Contrato com a América”. Propuseram trocar os padrões ambientais
baseados em considerações de limites à saúde humana e em atualizações tecnológicas
por padrões embasados em análises de custo/benefício, em avaliações comparativas de
riscos e em critérios de eficiência econômica. Reivindicaram a eliminação dos chamados
“mandatos sem fundos” (legislações que obrigavam os Estados a agir, mas que não
proviam fundos para isso) que eram predominantes na legislação ambiental. Previram o
“alívio regulatório” com a eliminação de diplomas legais que impunham custos econômicos
à indústria (ex. requerimentos ambientais). Quiseram compensar os proprietários privados
por perdas econômicas devido às legislações federais (ex. restrições de uso do solo por
conta da Lei de Água Limpa e da Lei de Espécies Ameaçadas). Além dessas preposições
os republicanos impuseram fortes reduções e desincentivos às agências federais (a EPA
teve redução orçamentária de 40%).

No entanto, fora os cortes financeiros, essas diversas mudanças de legislação não


conseguiram ser aprovadas. O Executivo, passado o furor inicial desregulamentador, acabou
barrando diversas propostas legislativas sob argumentos de defesa da saúde pública e da
qualidade ambiental.

Registre-se que, de 1970 à década de 1990, o poder judiciário federal também mudou
de postura. Durante a década de 70 o judiciário foi um dos motores para aplicação e o
avanço das leis ambientais; na década de 80, os juízes assumiram posições mais céticas
quando não hostis às causas ambientais. Na década de 90 e no momento atual as decisões
judiciais tornaram-se mais difíceis e controversas.

As controvérsias remetem às questões que podem ser chamadas de estruturais, isto é, são
temas recorrentes na discussão política daquele país.

A questão federativa:
A 1a questão é a disputa federativa, isto é, os conflitos entre o papel dos Estados e o do
Governo Federal. Na tradição política e jurídica americana os Estados gozam de ampla
autonomia administrativa e política; a legislação ambiental pendeu para um fortalecimento
do polo federal, pois se entendeu que os problemas ambientais suplantavam as fronteiras
estaduais e esse alinhamento sempre foi, e ainda é bastante questionado por Estados e
políticos, especialmente os republicanos.

A questão dos poderes:


A 2a questão é relacionada à separação dos poderes (legislativo, executivo e judiciário) e
a atuação que impõem entre si. A elaboração das leis, sua aplicação, sua abrangência e

16
implementação sempre têm sido a resultante das relações que estabelecem entre si os
três poderes. Em determinado momento executivo e legislativo disputaram a primazia pela
elaboração das leis e o judiciário atuou como amplificador dos aspectos ambientais; em
outro, o legislativo conseguiu barrar iniciativas do executivo de retroceder nessas leis e o
judiciário foi o fiel da balança; mas, em certas ocasiões, a situação inverteu-se e o executivo
teve que segurar propostas de retrocesso vindas do legislativo. Essa dinâmica de acordos
e conflitos entre esses poderes permanece o modo fundamental na determinação das leis
e de sua implementação nos EUA.

A questão dos meios regulatórios:


Há uma discussão muito grande sobre a questão da determinação do nível apropriado de
proteção ambiental e de como alcançá-lo.

Assim, ao primeiro enfoque baseado em questões de proteção à saúde humana e no


desenvolvimento de tecnologias adequadas têm sido levantadas dúvidas quanto à sua
rigidez e ao seu custo econômico. Fala-se muito em flexibilização, acordos voluntários,
incentivos de mercado, avaliação de risco e em uma “próxima geração de leis”.

Questões estruturais da política ambiental norte-americana

Disputa federativa (os conflitos entre o papel dos Estados e o do Governo Federal)

Separação dos poderes (legislativo, executivo e judiciário) e a atuação que impõem


entre si

Meios regulatórios: determinação do nível apropriado de proteção ambiental e de


como alcançá-lo

Lazarus (2000), no entanto, considera que essas mudanças não serão adotadas de modo
abrupto, pois a legislação ambiental norte-americana, apesar de seus críticos, não tem tido
uma aplicação tão monolítica e que os procedimentos atuais já seriam um misto de “comando
e controle” com “acordos de convencimento” e que já passaram por mais de uma geração
de legisladores e aplicadores, nos órgãos governamentais e nos setores regulados, que, de
certa forma, incorporaram um modo de fazer e de cumprir as leis que já tem uma história e
que não suportariam mudanças radicais de desregulamentação. (LAZARUS, (2000). The
Greening of America and the Graying of United States Environmental Law: reflections on
environmental law’s first three decades in the United States. Revista de Direito Ambiental
ano 5 julho-setembro 2000 n.19).

2. As políticas ambientais da União Europeia

A evolução da política ambiental da União Europeia

Quando da criação, em 1957, da Comunidade Econômica Europeia - CEE, por meio do


Tratado de Roma, as questões ambientais não foram sequer mencionadas.

O aumento da consciência ambiental, nos anos 1960, culminou com a Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, em 1972, e provocou
o aparecimento das questões ambientais na pauta da CEE. Esse início foi marcado por
discussões dominadas por especialistas e técnicos no âmbito do assessoramento do
Conselho de Ministros. O período entre o final dos anos 60 e início dos 70 foi marcado
pelo estabelecimento de alguns padrões ambientais, baseados em especialistas e técnicos,
sugeridos aos Estados – Membros.
17
Em de 22 de novembro de 1973 foi lançado o Primeiro Programa de Ação Ambiental
(1973- 1977), posteriormente seguido pelos Segundo (1977-1981) e Terceiro (1982-
1986). Os primeiros programas de ação formularam políticas ambientais em bases setoriais
e deram muito pouca atenção às questões de implementação das políticas ambientais
europeias. O incrementalismo com ações tímidas tomadas em espaços dilatados de tempo
parece ser a regra dos procedimentos de implementação desse período.

Os anos 80 foram de rápidas e profundas transformações nas políticas ambientais da União


Europeia. Até 1987, mais de 200 peças de legislação ambiental haviam sido produzidas.
As discussões para o Quarto Programa da Ação Ambiental (1987 – 1992) adquiriram
complexidade e ampliação de escopo. As medidas de classificação, rotulagem, embalagem
e destinação de substâncias perigosas começaram a ser discutidas e justificadas como
necessárias ao estabelecimento do mercado comum.

As emendas, ao Tratado de Roma, feitas pelo Ato Único Europeu, em 1987, e pelo Tratado
de Maastricht (formalmente, Tratado da União Europeia), em 1993, procuraram sanar a
lacuna sobre o meio ambiente que vinha desde 1957. Essas emendas formalizaram as
preocupações ambientais como parte das políticas de instituição do mercado comum.

O Ato Único Europeu (1987) adicionou uma nova seção ao Tratado de Roma (artigos 130
r, 130 s e 130 t): o artigo 130 r previu ações comunitárias para desenvolver a qualidade do
ambiente; o 130 s previu que o Conselho possa decidir quais matérias ambientais possam
ser deliberadas por “maioria qualificada”, isto é, sem necessidade de unanimidade entre os
Estados-Membros e o artigo 130 t esclarece que as medidas tomadas pela Comunidade
não impedem que os Estados-Membros mantenham ou introduzam medidas de proteção
mais restritas, contanto que elas sejam compatíveis com o Tratado.

O Ato Único Europeu (1987) considerou a proteção ambiental como componente das
outras políticas europeias. Introduziu o princípio do poluidor – pagador e facilitou a adoção
de padrões ambientais ao prever a maioria qualificada (e não o consenso como era prática
do Conselho de Ministros) para a aprovação de medidas ambientais ligadas ao mercado
único.

O Tratado da União Europeia (1992) estendeu para quase todas as áreas da política
ambiental o princípio de maioria qualificada. Fez do desenvolvimento sustentável um dos
objetivos da União Europeia e reivindicou que todas as políticas ambientais deveriam basear-
se no princípio da precaução. Introduziu o procedimento de cooperação e co-decisão que
fortaleceu o papel do Comitê de Meio Ambiente do Parlamento Europeu.

De 1989 a 1991 o Conselho de Ministros de Meio Ambiente adotou mais políticas do que nos
20 anos anteriores. Criou a Agência Europeia de Meio Ambiente (1990). A União Europeia
assinou convenções ambientais internacionais.

Essas diversas ações começaram a criar uma estrutura de governança ambiental realmente
multi e supranacional que os analistas chamam de “estrutura de governança multinível”
(JORDAN, Andrew (1998). EU environmental policy at 25: the politics of multinational
governance (European Union). Environment, Jan-Feb, 1998. [disponível em www.
findarticles. com. ]).

A avaliação do Sexto Programa de Ação Ambiental (2002 – 2010) e a elaboração da


Constituição Europeia com o alargamento da União Europeia para 25 países foram objeto
de intensas discussões no âmbito dos ambientalistas europeus.

18
As políticas ambientais da União Europeia

Programas de Ação Ambiental desde 1973


Ato Único Europeu (1987): proteção ambiental como componente das outras
políticas europeias. Introdução do princípio do poluidor – pagador
Tratado da União Europeia (1992): o desenvolvimento sustentável tornou-se
um dos objetivos da União Europeia. Todas as políticas ambientais devem
basear-se no princípio da precaução.

Avaliação da política ambiental europeia

A política ambiental europeia parece seguir uma dinâmica política em que estão presentes
as divergências entre aqueles que desejam padrões ambientais mais rígidos e os que
subordinam a aplicação dos padrões às necessidades de crescimento econômico dos
países mais atrasados. Há uma competição entre os estados líderes (Alemanha, Países
Baixos...) e estados mais atrasados (Espanha, Itália...).

Os Estados-Membros mais avançados competem para que suas próprias políticas sejam
adotadas no nível europeu de forma a não criar desvantagens competitivas no mercado
comum.

O estabelecimento das políticas ambientais da União Europeia tem sempre seguido padrões
de negociação intensos no Conselho de Ministros de Meio Ambiente e no próprio Conselho
Europeu e os acordos estabelecidos tem criado o que vem sendo caracterizado como
“Europa multispeed” onde os países mais avançados têm adotado metas mais restritivas
para que os países mais atrasados possam ter metas menores ou mais flexíveis, mas todos
estão obrigados a certo avanço (por exemplo, na política de redução do CO2...). Esses
acordos têm sido marcados também por uma troca muito clara entre o estabelecimento de
determinados padrões e a ajuda financeira para os países mais atrasados (ex. Espanha e
Grécia...).

A evolução da política ambiental em termos mais integradores vem sendo marcada também
pela presença de um ativismo ambientalista multinacional (os “verdes” tornaram-se, depois
de 1987, o quarto agrupamento político do Parlamento Europeu) com uma presença
organizada em Bruxelas por meio de uma federação de entidades ambientalistas que reúne
143 entidades de 31 países e que acompanha todas as discussões da União Europeia.

Destaque-se ainda que, no transcorrer do tempo, os princípios e práticas europeias


tornaram-se referência para as práticas nacionais e, atualmente, as políticas ambientais
domésticas, para se legitimarem, inspiram-se nas políticas europeias. Mesmo em países
fortemente minimalistas com a Grã-Bretanha as legislações nacionais passaram a dialogar
com a legislação europeia para poderem se fortalecer perante a opinião pública.

No entanto, apesar dos avanços a avaliação do meio ambiente europeu é ainda preocupante.
Diversos relatórios recentes apontam para uma deterioração ambiental crescente e a
necessidade de superação de dois problemas centrais relacionados às políticas ambientais
europeias: a questão da implementação e a da falta de integração da política ambiental às
outras políticas comunitárias.

19
1. A política ambiental brasileira

A política ambiental brasileira apresenta um conjunto de temas que, ao longo da história,


têm formado núcleos de decisões políticas e têm formado o que poderíamos chamar uma
agenda nacional de regulações das interações sociedade e natureza no Brasil (ver, entre
outros, BENJAMIN, Antônio Herman V. (1999). Introdução ao direito ambiental brasileiro.
Revista de Direito Ambiental. São Paulo 4 :.48-82. Abril-Junho e MONOSOWSKI, Elizabeth
(1989). Políticas Ambientais e Desenvolvimento no Brasil. Cadernos FUNDAP, São Paulo,
9(16):15-24.Junho)

Esses temas têm recebido diferentes enfoques dependendo dos contextos econômicos,
sociais e políticos.

Temas da agenda ambiental brasileira

Regulação dos recursos naturais

Uma avaliação geral da evolução das políticas e legislações brasileiras em recursos


naturais pode perceber uma nítida transformação dos conceitos e concepções que moldam
suas características principais: passa-se, em geral, de uma normatização de acesso
e utilização dos recursos, onde a natureza é apropriada como recurso econômico, para
uma normatização onde a questão ambiental começa a se fazer presente, transformando
aquela concepção antiga para uma nova que encara os insumos naturais como recursos
econômico – ambientais, isto é, a sua apropriação no processo produtivo deve ser feita a
partir de considerações econômicas mas não exclusivamente por elas e as considerações
ambientais( impactos, recuperação, não exaustão, etc.) começam a fazer parte do cálculo
de produtores e do governo( ver ALMEIDA, Julian G.A. (2003). A construção da gestão
ambiental dos recursos minerais. Tese (Doutorado) - Instituto de Filosofia e Ciências
Humanas da Universidade Estadual de Campinas, Campinas. [Orientadora Profa. Dra. Leila
da Costa Ferreira] para uma descrição mais detalhada do caso dos recursos minerais).

Essa mudança refletir-se-á na própria institucionalização administrativa dos setores


florestais, minerais, hídricos e de pesca.

Outra mudança significativa, mais recente, e que tem impactado as políticas é a mudança
do referencial nacional (ligado à construção do Estado nacional desenvolvimentista) para
um referencial global do capitalismo “mundializado” onde atores multinacionais (empresas,
órgãos de financiamento, ONGs internacionais, regimes legais internacionais...) pressionam
por decisões, em nível nacional, como partes de políticas internacionalizadas.

Pode-se regredir até o Brasil Colônia para verificar uma série de legislações que buscavam
regulamentar o acesso ao recurso natural, por exemplo, as diversas legislações dos reis
portugueses (Ordenações Filipinas e Manuelinas) que estabeleciam procedimentos para
aqueles que queriam explorar determinados recursos naturais.

No entanto, é na República com as preocupações de consolidação do Estado Nacional,


e especialmente no Governo Vargas, que as regulamentações sobre os recursos se
tornam marcadas por procedimentos que buscavam, em primeiro lugar, definir o domínio
dos recursos (do Estado; bem comum de todos ou de ninguém (“res nullius”), mas sujeito
à regulação estatal...) e depois as formas e regimes de acesso e as condições para a
exploração dos recursos. São exemplos claros dessa concepção os Códigos de 1934: de
Águas, de Mineração e Florestal.

20
Juntos com esses códigos foram criados departamentos setoriais para cuidarem das
relações do empreendedor privado e do governo na exploração desses recursos: nas
águas, o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica; nos minérios, o Departamento
Nacional de Produção Mineral e nas florestas, o Serviço Florestal Federal.

Refletindo a economia predominantemente agrícola da época todos esses departamentos


subordinavam-se ao Ministério da Agricultura.

Com a evolução econômica e política esses códigos de recursos naturais sofrerão


adaptações refletindo novos enfoques. Assim, durante os Governos militares esses
Códigos serão atualizados para incorporarem uma visão ainda mais economicista e, em
alguns casos, voltados para a exportação (nas justificativas do Código de mineração de
1968 explicitamente nomeava-se a questão exportadora como causa para a modificação
do código).

Os Códigos serão atualizados em 1965(Código Florestal, Lei n. 4771, de 18/09/1965); em


1968(Código de Mineração, Decreto-Lei 227, de 28/02/1965) e o de Águas (Lei n. 4904, de
17/12/65 e Decreto n. 58076, de 24/03/66).

Durante o regime militar os órgãos administrativos gestores dos recursos naturais


sofrerão reformas administrativas e se criarão órgãos ou empresas paralelas para agilizar
procedimentos e desemperrar as burocracias públicas (na mineração, por exemplo, cria-se
a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais para agilizar o mapeamento geológico e
a prospecção mineral no Brasil).

A Constituição de 1988 colocou, através do artigo 225, a questão ambiental como um dos
fundamentos da estruturação das políticas públicas brasileiras e no tema dos recursos
naturais enfatizou a questão da dominialidade da União sobre esses recursos mas, pelo viés
ambiental, institucionalizou complementarmente, aos Estados e municípios, a possibilidade
de legislarem sobre essas matérias.

Controle da poluição

As preocupações com a saúde manifestam – se em diversas legislações desde os tempos


coloniais.

Interessa – nos aqui enfatizar, no período republicano, aquelas mais diretamente relacionadas
a uma crescente visão ambiental que culminam, depois da década de 50 do século XX, em
legislações relacionadas aos impactos da industrialização, da urbanização e da agricultura
mais tecnificada na saúde coletiva.

Na década de 60 foi editado o Decreto n. 49.974 – A (de 21/01/1961) estabelecendo o


Código Nacional de Saúde, com vários artigos que, indiretamente, disciplinam questões
ambientais (artigos 32 a 44).

A industrialização intensa, o surgimento das regiões metropolitanas e a modernização


conservadora no campo que acompanharam o processo de desenvolvimento econômico
dos anos 50 e 60 trarão consequências ambientais significativas, nas décadas seguintes,
que, apesar do regime militar, tornam-se conflitos públicos e com ampla cobertura da
imprensa (Caso Borregaard em Porto Alegre; Cubatão como “Vale da Morte”; disputas
interindustriais nos municípios do ABCD paulista, luta contra os agrotóxicos...) que, somados
à emergência dos temas ambientais nos organismos como as Nações Unidas, acabam

21
gerando respostas do poder público em legislações de zoneamento industrial, controle da
poluição e de agrotóxicos.

Recorde - se as diversas legislações voltadas ao controle da poluição (principalmente


industrial e urbana) resultantes desse contexto histórico:

Decretos n. 1413, de 14/08/1975 e n. 76.389, de 03/10/1975, que definiram as medidas


de prevenção e controle da poluição industrial autorizando a criação de sistemas de
licenciamento, nos estados e nos municípios, para a instalação e funcionamento de
atividades industriais potencialmente poluidoras.

O decreto n. 81.107, de 22/12/1977, que definiu que o controle das atividades consideradas
de “interesse do desenvolvimento e segurança nacional” eram atribuições exclusivas
do Governo Federal que com isso tirou dos órgãos ambientais poder sobre empresas
públicas, as concessionárias de serviços públicos federais, indústrias de armamentos,
as refinarias de petróleo, as indústrias química e petroquímica, de cimento, siderúrgica,
material dos transportes, celulose, fertilizantes e defensivos agrícolas, mecânica pesada e
processamento de metais não – ferrosos.

As legislações federais de controle da poluição seguiram muito de perto a experiência norte-


americana e da agência ambiental paulista.

Assim, na poluição do ar:

ƒƒ Resolução 5, de 15/06/1989, do CONAMA instituiu o PRONAR – Programa nacional


de controle da qualidade do ar definindo “limite máximo de emissão” e emissões para
“fontes novas de poluição”

ƒƒ Resolução 3, de 28/06/1990, do CONAMA define padrões da qualidade do ar


subdividindo – os como na legislação norte – americana em padrões primários
e padrões secundários. Deu, aos Estados, atribuição para o monitoramento da
qualidade do ar. Define “episódio crítico de poluição” com a previsão de “Plano de
Emergência para Episódios Críticos de Poluição do Ar” (com níveis de atenção, alerta
e emergência) que São Paulo já havia elaborado. Os padrões de qualidade do ar são
fixados para: partículas totais em suspensão, fumaça, partículas inaláveis, dióxido de
enxofre, monóxido de carbono, ozônio e dióxido de nitrogênio. A CETESB, baseada
na EPA, já tinha padrões definidos para esses elementos.

ƒƒ A Lei n. 8.723/93 obrigou os fabricantes de motores e veículos automotores e os


fabricantes de combustíveis a tomar providências para reduzir níveis de emissão
de monóxido de carbono, óxidos de nitrogênio, hidrocarbonetos, álcoois, aldeídos,
fuligem, material particulado e outros poluentes.

Na questão da poluição hídrica além do controle de efluentes industriais houve a necessidade


do controle da qualidade das águas por causa do lançamento indiscriminado de esgotos na
maioria dos municípios brasileiros:

ƒƒ O Código de Águas, de 1934, já trazia artigos referindo-se às águas nocivas e à


responsabilização daqueles que provocassem danos às águas impactando a sua
utilização por seus vizinhos.

22
ƒƒ A Portaria n. 013/76, do Ministério do Interior, propôs a Classificação das águas
interiores do território nacional uniformizando a linguagem e a abordagem sobre a
poluição de recursos hídricos. Definiu os usos predominantes em quatro classes
e padrões associados. Os Estados poderiam ser mais restritivos. Os indicadores
utilizados foram: demanda bioquímica de oxigênio, temperatura, pH, sólidos em
suspensão, sólidos dissolvidos e outros. A ênfase era o controle da poluição das águas
visando o abastecimento público.

ƒƒ Em 1986 a Resolução CONAMA n. 20/86 estabeleceu nova classificação (9 classes)


das águas doces, salobras e salinas do território nacional. Passa – se a refletir sobre
a gestão integrada de bacias tentando – se superar o controle pontual das fontes.

ƒƒ Em 1997 a Lei de Recursos Hídricos, instituiu a “Política Nacional de Recursos


Hídricos”, criando o “Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos”.

Conservação da natureza

É grande a tradição legislativa brasileira sobre as medidas de conservação da natureza.

Desde os Códigos da década de 30, setores sociais conseguiram dos legisladores e políticos
regulações que buscavam proteger, resguardar áreas e espécies da flora e fauna brasileira.

No Código Florestal de 1934 já estavam previstas normas para a criação de parques e


reservas biológicas.

Citem-se os principais momentos sobre o assunto:

ƒƒ Criação do Parque de Itatiaia

ƒƒ Criação dos Parques Nacionais do Iguaçu e da Serra dos Órgãos

ƒƒ Código Florestal (Lei 4.771/65). Escrito por uma comissão de juristas e especialistas
coordenados por Osny Duarte Pereira foi submetido ao Congresso Nacional onde
recebeu diversas emendas. Refletiu ainda o clima político e os atores pré-golpe militar
de 1964. Contém avanços que repercutem até os dias atuais. No “caput” de seu artigo
1o, apresenta conceitos inovadores: “As florestas existentes no território nacional e
as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem,
são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo – se os
direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente
esta lei estabelecem”. Previu a criação de parques e florestas, áreas de preservação
permanente, reserva legal e proibições de corte de árvore ou de espécie florística
que são até hoje instrumentos importantes na, agora, denominada conservação da
biodiversidade.

ƒƒ Código de Caça, de 1967, foi modificado e redenominado em 1988, passando a ser


chamado Lei de Proteção à Fauna que deu a proteção à fauna um status diferente
daquele apenas utilitário previsto nas legislações anteriores.

ƒƒ Constituição Federal de 1988.

ƒƒ Lei do SNUC (Lei 9.985, de 18/07/00) instituiu o Sistema Nacional de Unidades de


Conservação da Natureza. Organizou e atualizou os critérios e gestão das Unidades

23
de Conservação da Natureza, estabelecendo os meios e criando estímulos para a
efetiva participação da sociedade.

Planejamento territorial

Um componente importante da legislação ambiental brasileira é a ligada aos problemas de


ordenação de atividades no território brasileiro. Há uma série de regulações que incorporam
a questão espacial, isto é, a realização da ação humana em um determinado espaço
geográfico como fundamento de suas propostas:

ƒƒ Instituição das regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre,
Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza (Lei Complementar n. 14, de 08/06/1973).
ƒƒ Instituição da região metropolitana do Rio de Janeiro.
ƒƒ Mais recentemente a aprovação do Estatuto das Cidades, regulamentando os artigos
182 e 183, da Constituição Federal de 1988 (Lei n. 10.257, de 10/07/2001).
ƒƒ As leis de proteção dos mananciais
ƒƒ As leis de zoneamento industrial
ƒƒ A lei 7.661, de 18/05/88, instituindo o “Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro”
ƒƒ Zoneamento Ecológico - Econômico

Legislações gerais

Ressalte-se que no arcabouço jurídico ambiental brasileiro há um esforço, desde a década


de 80, de criar um corpo geral regulatório que, tratando as questões ambientais de modo
amplo, procura superar as visões setoriais e fragmentadas das legislações que trataram
parcialmente aspectos das relações entre a sociedade nacional e a natureza.
Assim, destaque-se:
ƒƒ Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938, de 31/08/81) que sistematizou
os principais instrumentos utilizados pelas políticas públicas ambientais no Brasil e
propôs a criação do CONAMA.
ƒƒ A Constituição Federal de 1988 que constitucionalizou as principais questões
ambientais brasileiras, dando o respaldo legal máximo para o desdobramento das
legislações posteriores
ƒƒ A Lei de Crimes ambientais (Lei 9.605, de 13/02/98) que sistematizou e introduziu
penas e sanções àqueles que pratiquem atos nocivos ao meio ambiente

Questões globais

A participação do Brasil nos fóruns internacionais que discutiram as questões ambientais


durante todo o século XX e a adesão do Brasil a diversas convenções internacionais
intensificou-se e hoje são elementos fundamentais para o entendimento das regulações
ambientais no país.

Destaque-se:

ƒƒ Decreto 99.280, de 06/06/90 promulgou a Convenção de Viena para Proteção da


Camada de Ozônio e o Protocolo de Montreal sobre substâncias que destroem a
camada de ozônio;

24
ƒƒ Decreto 2.7883, de 17/09/98 proibiu a aquisição de produtos ou equipamentos, pelos
órgãos e entidades da administração pública federal, que contenham ou façam uso
das substâncias que destroem a camada de ozônio;
ƒƒ Ratificação, em 28/02/94, da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima, regime climático e o
ƒƒ Decreto 2.519, de 16/03/98, promulga a Convenção sobre Diversidade Biológica.

Política ambiental brasileira: uma tentativa de interpretação

A política ambiental brasileira pode ser dividida em “gerações” de acordo com o enfoque
fundamental que o período reflete.

1a Geração - Décadas de 30 e de 50 do século XX: Regulamentos e legislações relacionadas


à apropriação da natureza com recurso econômico. São representativos dessa geração os
Códigos de Mineração, de Águas e Florestal que refletiam um país agrícola em processo de
industrialização. São normas basicamente de regulação do acesso à natureza. Refletem os
processos de construção de um estado nacional periférico que emergiu com a Revolução de
30, de Getúlio Vargas. Inicia-se o processo de desenvolvimento das indústrias de base e de
extração de recursos naturais. A agricultura, de exportação, expande a fronteira agrícola. A
urbanização começa a acelerar-se, provocando questões de saúde pública que os Códigos
Sanitários e as legislações municipais tentam coibir.

2a Geração – Décadas de 50 e década de 60 do século XX: Crise do modelo getulista e


abertura intensa ao capital estrangeiro. Industrialização baseada na indústria automobilística
e no rodoviarismo. Expansão do parque hidrelétrico com barragens construídas sem
nenhuma preocupação ambiental. Fronteira agrícola alcança o cerrado e a região
amazônica. Urbanização acelera-se. Problemas ambientais ligados à industrialização e ao
desmatamento devido à expansão agrícola. Legislações de controle pontuais.

3a Geração – Décadas de 70 e 80 do século XX: Problemas ambientais avolumam-se.


Milagre econômico intensificou a extração natural e a poluição industrial. Cidades poluídas
por indústria e pelos carros. Primeiras resistências ao modelo. Caso Borregaard em Porto
Alegre. Cubatão “Vale da Morte” no Estado de São Paulo. Intensificação da urbanização
das metrópoles. Lei 6938/81: Política Nacional do Meio Ambiente. CETESB em São Paulo.

4a Geração – Década de 90 e início do século XXI: Impacto da Globalização.


Recursos econômicos passando para recursos econômico – ambientais. Conservação
da biodiversidade. Emergência de “novos” problemas ambientais (transgênicos, novas
epidemias...). Constituição como grande marco regulatório. Reforma do Estado. Questões
globais. Ambientalistas no poder (Lutzsemberg, Fábio Feldmann, Marina Silva...).

25
Temas da agenda ambiental brasileira

Regulação dos recursos naturais

Controle da poluição

Conservação da Natureza

Planejamento territorial

Legislações gerais

Questões globais

26
Referências Bibliográficas:
ALMEIDA, Julian G.A. (2003). A construção da gestão ambiental dos recursos minerais. Tese
(Doutorado) - Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas,
Campinas.[Orientadora Profa. Dra. Leila da Costa Ferreira]
BENJAMIN, Antônio Herman V.(1999). Introdução ao direito ambiental brasileiro. Revista de
Direito Ambiental. São Paulo 4 :.48-82. Abril-Junho.
COSTA, Marco Aurélio, KLUG, Letícia Beccalli e PAULSEN Sandra Silva (Organizadores)
(2017). Licenciamento ambiental e governança territorial: registros e contribuições do seminário
internacional - Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea, 2017. Endereço
eletrônico: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/170619_livro_
licenciamento_ambiental.pdf
DELREUX, Tom e HAPPAERTS, Sander.( 2016). Environmental Policy and Politics in the
European Union (The European Union Series). Londres: Macmillan education; Palgrave. Endereço
eletrônico: https://books.google.com.br/books?hl=pt-BR&lr=&id=IgbMCwAAQBAJ&oi=fnd&pg=PP
1&dq=environmental+policy+and+politics+in+the+european+union&ots=Howa9DcOP8&sig=heN
xHwqIxqZpBH7tO3sSp8prPaQ#v=onepage&q=environmental%20policy%20and%20politics%20
in%20the%20european%20union&f=false.
GANEM, Roseli Senna (organização).(2013). Legislação brasileira sobre meio ambiente/ Brasília:
Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2013, 7v. - Caderno 2 - Instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente. Endereço eletrônico: http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/
bdcamara/16599/instrumentos_politica_vol2.pdf?sequence=2.
GANEM, Roseli Senna (organização) (2015).Legislação brasileira sobre meio ambiente:
fundamentos constitucionais e legais / organização: Roseli Senna Ganem ; textos: Suely Mara
Vaz Guimarães de Araújo. - Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015. 194 p.
- (Série legislação; n. 180). Endereço eletrônico: http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/
bdcamara/22862/legislacao_fundamentos_ganen_araujo.pdf?sequence=1.
GOUGH, Ian (2016) Welfare states and environmental states: a comparative analysis,
Environmental Politics, 25:1, 24-47, Endereço eletrônico: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.10
80/09644016.2015.1074382
JORDAN, Andrew (1998). EU environmental policy at 25: the politics of multinational
governance(European Union). Environment, Jan-Feb, 1998.
JORDAN, Andrew (org.)(2005). Environmental Policy in the European Union: Actors, Institutions,
and Processes. Londres: Earthscan.
LAZARUS, Richard (2000). The Greening of America and the Graying of United States
Environmental Law: reflections on environmental law’s first three decades in the United States.
Revista de Direito Ambiental ano 5 julho-setembro 2000 n.19.
MAMEDE, Anna Paula Ribeiro Araujo e ANASTASIA, Fátima (2016). Instituições democráticas,
crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu: As Políticas Migratória e Ambiental
(2009-2014). Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151.
MONOSOWSKI, Elizabeth (1989). Políticas Ambientais e Desenvolvimento no Brasil. Cadernos
FUNDAP, São Paulo, 9(16): 15-24. Junho.
SELLERS, Christopher e outros (2017) The EPA Under Siege - Trump’s Assault in History and
Testimony . Environmental Data & Governance Initiative (EDGI). June 2017. https://100days.
envirodatagov.org/epa-under-siege.html#h.lbkhmc53aeqy.

27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
Política Nacional do Meio Ambiente

Lina Maria Aché

39
POLITICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE *

I. Breve Histórico da Evolução da Política Ambiental no Brasil


1. Do descobrimento ao Estado Novo - 1500 – 1930

2. A teoria desenvolvimentista e a nacionalização de nossos recursos naturais

3. O controle da poluição nas décadas de 60 e 70

4. Os anos 80 e a visão holística da proteção ambiental

5. Os avanços da década de 1990

6. A virada do século e os novos ordenamentos legais

II. Lei Federal n°6938/81 e a Política Nacional do Meio Ambiente


1. Dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente

2. Dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente

III. Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA

IV. Lei Estadual n° 9.509/97 e o Sistema Estadual de Administração da Qualidade


Ambiental - SEAQUA
1. CONSEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente

Referências

* Autora do texto: Lúcia Bastos Ribeiro de Sena - bacharel em direito, assessora da


Coordenadoria de Planejamento Ambiental da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de
São Paulo

40
I - Breve Histórico da Evolução da Política Ambiental no Brasil

1. Do descobrimento ao Estado Novo - 1500 - 1930

No período que vai do Descobrimento do Brasil até a década de 1930 a tutela do meio
ambiente restringe-se a instrumentos legais direcionados muito mais à proteção econômica
das riquezas naturais do que propriamente à sua preservação. A economia estava então
voltada especialmente para o extrativismo florestal e mineral, e para a monocultura baseada
na cana de açúcar, no fumo e no algodão.

Na data do descobrimento Portugal já havia adotado algumas normas de proteção ambiental,


que dentre outras, protegiam as aves, vedavam a caça em determinados lugares promovendo
um zoneamento ambiental, ou proibiam o corte deliberado de árvores frutíferas atribuindo
valor àquelas abatidas, com vista à reparação do dano. Tais normas foram incorporadas às
Ordenações Manuelinas e posteriormente exportadas para a Colônia.

No período inicial a principal atividade econômica era o pau-brasil cuja extração passa
a ser em 1535, monopólio da coroa. Posteriormente, como forma de proteger esse
patrimônio natural, foram criadas as sesmarias que eram doadas a quem pudesse explorá-
las e defendê-las. As capitanias hereditárias não surtiram, entretanto, os efeitos desejados
e em 1549 Portugal instala o Governo Geral de Tomé de Souza que passa a incentivar a
instalação de engenhos de açúcar.

As grandes sesmarias que dominaram o período colonial acabaram por contribuir para
a devastação das nossas florestas, especialmente pela adoção da monocultura pelos
latifúndios escravagistas. A cultura da cana de açúcar contribuiu de maneira significativa
para a devastação das florestas, especialmente no Nordeste.

Após a dominação de Portugal pela Espanha, surgem as Ordenações Filipinas em 1603,


que proibiam a caça de certos animais, a pesca com rede em determinadas épocas e fazia
referências expressas à poluição das águas e ao lançamento de materiais que pudessem
sujá-las ou prejudicar os peixes.

A exuberância de nossos recursos naturais representava um valioso patrimônio para


os colonizadores e aguçou a cobiça dos mercadores, provocando o crescimento de um
comércio clandestino, especialmente do pau-brasil. Preocuparam-se, então os nossos
colonizadores, em promulgar algumas leis de proteção às nossas florestas naturais, cuja
finalidade era mais econômica do que ambiental. Dentre essas leis podemos destacar o
Regimento do Pau Brasil de 1605 que exigia a expressa autorização real para o corte do
pau-brasil, além de outras limitações à exploração dessas florestas.

Em 1695 é descoberto ouro em Minas Gerais, se desloca o interesse da economia da


exploração canavieira instalada na costa nordeste para as minerações no interior de Minas,
Mato Grosso e Goiás. O apogeu da mineração deu-se, entretanto entre 1735 a 1754.

Em 1797 tivemos a expedição de Cartas Régias que declaravam de propriedade da Coroa


todas as matas e arvoredos existentes à borda da Costa ou de rios que desembocassem
diretamente no mar1.

1 Juraci Perez Magalhães. A Evolução do Direito Ambiental no Brasil. Editora Oliveira Mendes. 1998, pg.
28
41
Surge então o nosso Regimento de Cortes de Madeiras, que em 1799 veio estabelecer
rigorosas regras para a derrubada das árvores, além de outras restrições.

No mesmo ano em que a família real se transfere para o Brasil, temos a criação do Jardim
Botânico2 pode ser considerado um marco importante à medida que se trata de uma
verdadeira Área de Proteção Ambiental, não tendo mais um caráter meramente econômico,
mas protecionista.

Em 1822 D. Pedro I proclama a Independência do Brasil iniciando uma nova fase política
que agravou a crescente degradação ambiental de nosso país.

Durante o Império e até o fim da República Velha em 1930, a grande preocupação foi a
ocupação do território nacional, o que se deu de forma totalmente predatória, decorrente
principalmente do incentivo à exportação desordenada dos recursos naturais e à expansão
das atividades agrícolas, voltada à monocultura cafeeira. Nesta fase, as referências legais
à utilização dos recursos naturais e à proteção da saúde humana são incipientes.

Com a extinção do sistema sesmarial em 1822, instalou-se um novo sistema fundiário


no Brasil, deixando o título de propriedade de ter significado e instalando-se o domínio do
posseiro o que representou também um fator importante para o aumento da degradação
ambiental.

A nossa primeira Constituição, de 1824 não faz qualquer referência aos aspectos
ambientais que continuam a ser tratados em algumas leis esparsas.

As chamadas Posturas Municipais, editadas pelo Imperador D. Pedro I em 1º de outubro


de 1828, em seu artigo 66 deliberava sobre a limpeza e conservação de fontes, aquedutos
e águas infectas, em benefício comum dos habitantes, e no final do século XIX D. Pedro II
promove o repovoamento vegetal da Mata da Urca, no Rio de Janeiro.

O Código Criminal de 1830 trouxe a primeira norma de cunho penal de interesse para o
meio ambiente, quando em seus artigos 178 e 257 estabelecia penas para o corte ilegal de
madeiras.

De fundamental importância é a Lei n° 601/1850 que disciplina a ocupação das terras,


estabelecendo que as mesmas deixassem de ser um privilégio e se transformassem em
uma mercadoria. O Código de Terras traz em seu bojo vários artigos que traduzem a
preocupação ambiental. Sua principal inovação foi a de instituir a responsabilidade por
dano ambiental, fora do âmbito da legislação civil, estabelecendo penalidades não só no
âmbito administrativo, como no civil e penal3.

O Ciclo da Borracha que se inicia em 1840 e perdura até 1913, traz a exploração em
grande escala dos seringais espalhados pela floresta amazônica, que, entretanto, nenhum
benefício trouxe à população miserável que vivia da exploração vegetal.

A Proclamação da República em 15 de novembro de 1889 impõe uma tendência liberal ao


novo governo, que, entretanto, estava inclinado em defender os interesses dos poderosos
fazendeiros do café de São Paulo e Minas. Imediatamente após tomar posse o Governo
Provisório convoca a Constituinte.
2 1808
3 Importante notar que a Lei n° 601/1850 não exigia a prova de culpa do causador do dano, adotando a
responsabilidade objetiva que aparece posteriormente na Lei 6938/81, contrariamente ao estabelecido no
Código Civil que exigia a responsabilidade subjetiva para penalizar as agressões ao meio ambiente
42
A Constituição de 1891 quase nenhuma referência fez aos problemas ambientais, limitando-
se a estabelecer em seu artigo 72, parágrafo 17, que as minas pertencem aos proprietários
do solo, “salvo as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste
ramo da indústria. ”

Em 1916, o Código Civil estabeleceu em seu artigo 554, que o proprietário ou inquilino de
um prédio tem o direito de impedir que o mau uso da propriedade vizinha possa prejudicar
a segurança, o sossego e a saúde dos que o habitem. Trouxe também referências às águas
correntes e pluviais, ao direito de caça e pesca.

2. A teoria desenvolvimentista e a nacionalização de nossos recursos naturais

A década de 30 traz importantes modificações políticas, com o início da era Vargas em


1930, com a Revolução Constitucionalista de 1932, com a Constituição de 1934 e com a
implantação do Estado Novo.

Inicia-se nessa fase um amplo debate sobre a intervenção do Estado na economia, tendo
obtido força a ideia da necessidade de um planejamento global para que ela se torne
forte e estável. O Governo passa a defender a Teoria Desenvolvimentista que prioriza
os financiamentos e subsídios para a indústria, garante a infraestrutura básica (energia -
transporte) e adota uma política de proteção aos produtos nacionais.

As transformações políticas influenciaram na legislação de tal forma que nos autoriza a


dizer que a história da legislação voltada à proteção ambiental, no Brasil, começou
na década de 30, com o surgimento de alguns dispositivos legais que se caracterizavam
pela busca da proteção dos recursos naturais e ao mesmo tempo de seu fomento, tendo
em vista a sua futura exploração. Surgiu, então, o Código de Águas, através do Decreto
n° 24.643, de 10 de julho de 1934, e o Código Florestal, através do Decreto n° 23.793, de
23 de janeiro de 1934, que representam o marco inicial da legislação ambiental no Brasil4.

A Constituição de 1934, ao estabelecer as competências da União em seu artigo 50,


inciso XIX, destaca a de legislar “a respeito de bens do domínio federal, riquezas do
subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidroelétrica, florestas, caça e pesca e sua
exploração”.

O Decreto Lei n° 25, de 30 de novembro de 1937, organiza a Proteção ao Patrimônio


Histórico e Artístico Nacional, tornando sujeitos a tombamento “os monumentos naturais,
bem como os sítios ou paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com
que tenham sido dotados pela natureza”.

A Constituição de 1937 destacou a propriedade do subsolo do domínio do solo, tornando


dependente de autorização federal sua exploração ou aproveitamento industrial, bem como
das águas e da energia hidráulica.

O Decreto Lei n° 794, de 19 de outubro de 1938, promulga o Código de Pesca.

O ano de 1940 traz o Código de Minas, através do Decreto Lei n° 1.985/40.

Em 1941, o Decreto n° 3.688, dispondo sobre as Contravenções Penais puniu pela primeira
vez a agressão ao meio ambiente, estabelecendo em seu artigo 38 a multa de quatrocentos

4 Essas leis coincidem com o início da era Vargas


43
e quatro mil cruzeiros para quem “provocar, abusivamente, emissão de fumaça, vapor ou
gás que possa ofender ou molestar alguém”.

A Constituição de 1946 não trouxe novidades do ponto de vista ambiental, limitando-se a


reiterar os dispositivos supracitados.

A partir de meados da década de 50 iniciou-se uma nova fase, cujo marco inicial foi a
Lei Federal n º 2.312, de 03 de setembro de 1954, que estabeleceu o Código Nacional
de Saúde, normalizando a proteção ao meio ambiente mediante a ação controladora do
Estado, prevendo a aprovação, pelas autoridades sanitárias, de atividades econômicas,
como loteamentos residenciais e indústrias.

3. O controle da poluição nas décadas de 60 e 70

A década de 60 trouxe instabilidade política e crise econômica que acabaram desembocando


no golpe militar de 1964. A ditadura militar traz um projeto econômico centralizador que
pretendia transformar o país em uma potência econômica, através de investimentos na
indústria pesada como a siderurgia, e de bens de capital o que exerceu influência na
evolução de nossa legislação ambiental. Um bom exemplo é o da Lei n° 4.118 de 27 de
agosto de 1962, que dispõe sobre a Política Nacional da Energia Nuclear.

O Estatuto da Terra, de 1965, nos traz o conceito de função social da propriedade,


enfatizando o princípio de que “a terra é um bem de produção”, e determinando seu uso
racional e condicionando-o ao bem geral da população.

O regime militar passa a estimular o povoamento da Amazônia através de vários projetos de


desenvolvimento para a região, entre eles grandes projetos agropecuários implementados
pela SUDAM, ou projetos de exploração de recursos naturais como o Projeto Jarí que
sozinho desmatou cerca de 200 mil hectares de matas nativas.

A Lei Federal n º 4.771, de 15 de setembro de 1965, revê o Código Florestal, enfatizando


o caráter ambiental de conservação dos recursos naturais em detrimento do conceito de
preservação destes recursos para uso futuro.

O ano de 1967 foi fértil em legislação, tendo sido promulgados a Lei n° 5.197, de 3 de
janeiro de 1967, que dispôs sobre a Proteção à Fauna, a Lei n° 5.318 de 26 de setembro
de 1967, que instituiu a Política Nacional de Saneamento e cria o Conselho Nacional
de Saneamento, e o Decreto Lei n° 221, de 28 de fevereiro de 1967, que dispôs sobre a
Proteção e Estímulo à Pesca.

A década de 70 caracterizou-se por um grande desenvolvimento econômico, no Brasil e no


mundo. Esse desenvolvimento acabou por aumentar os riscos e a degradação ambientais.
É o que podemos verificar com o I Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela
Lei n° 5.727/71 que através do PIN - Programa de Integração Nacional e do PROTERRA
- Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulos à Agropecuária do Norte e do
Nordeste, patrocinou a maior devastação já ocorrida na região amazônica.

A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, reunida em


Estocolmo de 05 a 16 de junho de 1972, atentou à necessidade de se estabelecer critérios
e princípios comuns que oferecessem aos povos do mundo inspiração e rumos para
preservar e melhorar o meio ambiente humano.

44
Em nosso País, entretanto, essa preocupação preservacionista ainda não estava presente,
e nosso embaixador naquele país declarou, durante a conferência que “o Brasil almeja a
poluição dos países ricos e desenvolvidos”.

Em 1973, o governo brasileiro criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA,


subordinada ao objetivo do desenvolvimento econômico, que passou a centralizar os
programas de controle ambiental e a se preocupar com a complementação da legislação
ambiental.

A política ambiental brasileira concentrava-se, então, no controle da poluição decorrente


do processo de desenvolvimento industrial.

O II Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1975/79), aprovado pela Lei n° 6.151/74,


já traz uma nova filosofia para o desenvolvimento, adotando uma política preservacionista
e investindo prioritariamente no controle da poluição e no ordenamento das atividades
industriais.

Vale então destacar o Decreto-Lei n º 1.413, de 14 de agosto de 1975, que dispôs sobre
o controle da poluição do meio ambiente provocada pelas indústrias e estabeleceu
a obrigação das indústrias instaladas no território nacional promoverem as medidas
necessárias a prevenir ou corrigir os inconvenientes ou prejuízos da poluição e da
contaminação do meio ambiente.

Como forma de se estabelecer medidas preventivas e corretivas definiu-se áreas críticas de


poluição, como as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Recife, Rio de Janeiro, Salvador,
Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, as regiões de Cubatão e Volta Redonda e as bacias
do médio e baixo Tietê, Paraíba do Sul e dos rios Jacuí e Guaíba.

A partir de 1975, vários Estados mais atingidos pelos efeitos dessa industrialização passam
a criar suas legislações, prevendo restrições e penalidades para os infratores, como, por
exemplo, as leis de Proteção aos Mananciais.

Nesta época são implantados os Sistemas de Licenciamento Ambiental, que constituíram


uma ferramenta eficiente para o controle das atividades lesivas ao meio ambiente.

Em 25 de junho de 1979, foi promulgada a Lei n° 6.662, que dispõe sobre a Política Nacional
de Irrigação, e, um pouco mais tarde, a Lei n° 6.766, que dispôs sobre o parcelamento
do solo urbano. A definição das categorias do uso do solo, bem como critérios para a
instalação de indústrias poluidoras, deu-se no início da década de 80, por meio da Lei
n.º.803, de 02 de julho de 1980, deflagrando, nas regiões metropolitanas, processos de
ordenamento e institucionalização de áreas industriais.

4. Os anos 80 e a visão holística da proteção ambiental

A partir da década de 70 e início da década de 80, passou-se a pensar em meio ambiente


não mais de forma fragmentária como nas duas décadas anteriores, mas de uma forma
holística, considerando a necessidade da proteção a todo o ecossistema5.

5 Antonio Herman V. Benjamim; in Introdução ao Direito Ambiental Brasileiro, Revista de Direito Am-
biental, Editora Revista dos Tribunais, n°14, 1999
45
De fundamental importância para a consolidação do Direito Ambiental no Brasil, temos o III
Plano Nacional de Desenvolvimento aprovado pela Resolução n°1, de 05 de dezembro
de 1979, do Congresso Nacional e que implanta uma nova Política Ambiental no Brasil6.

Na evolução histórica da proteção ambiental no Brasil, a Lei Federal n º 6.938, de 31 de


agosto de 1981, representou o seu divisor de águas, introduzindo a Política Nacional do
Meio Ambiente, criando o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA e o Conselho
Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, definindo os instrumentos de uma Política Nacional
do Meio Ambiente, que teve como principais inovações a descentralização da gestão e o
fortalecimento do controle ambiental.

A Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, estabeleceu a utilização de Ação Civil Pública


por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico.

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro foi instituído em 1989, através da Lei


n.°.661, de 16 de maio de 1988.

A Constituição Federal de 1988 traz pela primeira vez uma referência explicita à proteção
ambiental, em um texto constitucional, e estabelecendo que o meio ambiente ecologicamente
equilibrado é um direito de todos os brasileiros, ao mesmo tempo em que impõe ao poder
público e à coletividade o dever de preservá-lo.

Em decorrência deste fato, o meio ambiente adquiriu um novo patamar institucional, e


surgiram instrumentos como a Ação Popular Ambiental e o Estudo Prévio de Impacto
Ambiental, que se tornariam ferramentas fundamentais para a proteção ambiental.

O ano de 1989 trouxe importantes contribuições para o meio ambiente, através da criação
do Fundo Nacional de Meio Ambiente (Lei n° 7.797, de 10 de julho de 1989) e da Lei de
Agrotóxicos. (Lei n° 7.802, de 11 de julho de 1989).

5. Os avanços alcançados na década de 1990

Em 1992, com a realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento – UNICED, no Rio de Janeiro, conhecida popularmente como ECO – 92,
algumas decisões relevantes foram aprovadas:

Carta da Terra, que afirma os princípios para o uso sustentável dos recursos naturais do
planeta;

Agenda 21, estabelecendo, em prazo mais longo, projetos, metas, planos e operação da
execução para cada tema da conferência; e

Acordos e Tratados internacionais, dentre os quais se destacam a Convenção sobre a


Biodiversidade, a Convenção sobre Mudança Climática e Acordos para a Conservação e
Desenvolvimento Sustentável em Florestas.

Após 1992, tivemos vários instrumentos legais importantes para a preservação ambiental,
dos quais podemos destacar a Lei n° 8.723, de 28 de outubro de 1993, que dispôs sobre a
redução da emissão de poluentes por veículos automotores; a Lei n° 8.974, de 05 de

6 Brasil. Plano Nacional de Desenvolvimento, 3 (PND) Ill Plano Nacional de desenvolvimento : 1980-85
BD SEPLAN/PR 338.26”1980-1985”(81) B823t ill PND
46
janeiro de 1995, que estabeleceu normas para uso das técnicas de engenharia e liberação
no meio ambiente de organismos geneticamente modificado; a Lei n° 9.008, de 21 de
março de 1995, que cria o Conselho Federal gestor do Fundo de Defesa dos Interesses
Difusos.

A Lei n° 9.433, de 08 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos


Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, constituiu
um marco de importância fundamental para a gestão ambiental, que passou a ser feita de
forma participativa e descentralizada.

Em 12 de fevereiro de 1998 foi aprovada a Lei n° 9.605, denominada Lei de Crimes


Ambientais estabelecendo sanções do ponto de vista penal, administrativo e civil, aos
infratores do meio ambiente, e que foi regulamentada pelo Decreto 3.179/99.

A Lei n° 9.795, de 27 de abril de 1999, instituiu a Política Nacional de Educação Ambiental,


reconhecendo ser a educação ambiental um componente essencial e permanente da
educação, devendo estar presente em todos os níveis e modalidades do processo educativo,
em caráter formal e não-formal.

6. A virada do século e os novos ordenamentos legais

Com o advento do novo século proliferaram as leis ambientais, sendo que cumpre destacar
a Lei n° 985, de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII
da Constituição Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades
de conservação, com o objetivo de contribuir para a manutenção da diversidade biológica
e dos recursos genéticos, proteger os recursos ameaçados de extinção, contribuir para a
preservação e restauração dos ecossistemas e promover o desenvolvimento sustentável
dos recursos naturais, dentre outros.

Em 2001, a Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade


regulamenta os artigos n° 182 e 183 da Constituição Federal, e estabelece diretrizes gerais
da política urbana com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e da propriedade urbana.

Conferência Rio + 10 em Johannesburgo realizada em 2002 representou um fracasso das


negociações

O Decreto n° 4.297 de 10 de julho de 2002 regulamenta o art. 9°, inciso II, da Lei no
6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-
Econômico do Brasil – ZEE que representa sem sombra de dúvidas um dos mais
importantes instrumentos de planejamento e gestão ambiental.

Em 2003 o Decreto n° 4.073 de 21 de maio de 2003 com o objetivo de orientar a elaboração


e a implementação da Política Nacional de Biodiversidade e promover a implementação
dos compromissos assumidos pelo Brasil junto à Convenção sobre Diversidade Biológica
dispõe sobre o programa Nacional da Diversidade Biológica - PRONABIO e a Comissão
Nacional da Biodiversidade

A Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, vem trazer um instrumento legal que


regulamente a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica.

47
Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007 que estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento básico e para a Política Nacional de Saneamento Básico, abarcando
aspectos da drenagem urbana, abastecimento de água, esgotamento sanitário e resíduos
sólidos.

Lei nº  11.959, de  29 de junho de  2009 que dispõe sobre a Política Nacional de
Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca e regula as atividades
pesqueiras.

Lei nº 12.305 de 02 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos


Sólidos (PNRS), estabelece diretrizes à gestão integrada e ao gerenciamento ambiental
adequado dos resíduos sólidos, e define a responsabilidade como compartilhada entre
governo, empresas e sociedade.

Lei nº 12.651 de 25 de maio de 2012 que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa,
revoga o Código Florestal Brasileiro de 1965 e define que a proteção do meio ambiente
natural é obrigação do proprietário mediante a manutenção de espaços protegidos divididos
entre Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL).

Finalmente, a Lei da Biodiversidade, de nº 13.123, de 20 de maio de 2015 que dispõe


sobre o acesso ao patrimônio genético, sobre a proteção e o acesso ao conhecimento
tradicional associado e sobre a repartição de benefícios para conservação e uso sustentável
da biodiversidade.

48
II - Lei Federal n°6938/81 e a Política Nacional do Meio Ambiente

A Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, realizada pelas Nações Unidas em
1972 em Estocolmo, na Suécia, representou o marco inicial das discussões mundiais sobre
desenvolvimento e meio ambiente. Na circunstância, o Brasil que se encontrava em pleno
regime militar posicionou-se a favor do desenvolvimento a qualquer custo, defendendo
que o crescimento econômico não deveria ser sacrificado em nome do meio ambiente.

Na década de 70 com o milagre econômico, obras de grande impacto começaram a ser


implantadas, dentre as quais podemos destacar:

ƒƒ Rodovia Transamazônica – Br 230 – Projetada durante o governo do presidente


Emílio Garrastazu Médici (1969 a 1974), a estrada foi inaugurada em 1972. Com 4.000
km de comprimento, a estrada inicia-se em Cabedelo na Paraíba e segue até Labrea
no Amazonas cortando os estados da Paraíba, Ceará, Piaui, Maranhão, Tocantins,
Pará e Amazonas.

ƒƒ Usina Hidrelétrica de Itaipu – Em 1966 iniciaram-se entre Brasil e Paraguai os


estudos para o aproveitamento hidroelétrico do Rio Paraná, no trecho que ia desde
o Salto de Sete Quedas até a foz do Rio Iguaçu. A barragem de Itaipu inundou uma
área de 1500 km² de florestas e terras agriculturáveis e fez desaparecer a cachoeira
de Sete Quedas que foi a maior cachoeira do mundo em volume de água.

Além disso, outros fatos como o acidente com o Césio 137 em Goiânia, a constatação
de que os jacarés do pantanal estavam em vias de extinção em decorrência da pesca
predatória, e um índice alarmante de desmatamento fizeram com que aumentassem as
pressões internas e externas em relação ao controle e à implantação de políticas públicas
que viessem resguardar os nossos recursos naturais.

No início da década de 80 a ONU retomou o debate sobre as questões ambientais, tendo


instalado uma Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, com o
objetivo de reexaminar o modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados
e replicado pelos países em desenvolvimento. O resultado desses estudos foi publicado
em 1987 através de um relatório denominado Nosso Futuro Comum, e que ressalta os
riscos do uso excessivo dos recursos naturais sem considerar a capacidade de suporte
dos ecossistemas e aponta a incompatibilidade entre o desenvolvimento sustentável e os
padrões de produção e consumo vigentes. (Relatório Brundtland)

O Brasil ao participar da Conferência de Estocolmo formalizou a intenção de promover a


gestão integrada dos recursos naturais, tendo no ano seguinte, em cumprimento a esse
compromisso criado, através do Decreto n° 73.030 de 30 de outubro de 1973, a Secretaria
Especial do Meio Ambiente – SEMA vinculada ao Ministério do Interior, e orientada para
a conservação do meio ambiente, e o uso racional dos recursos naturais. Junto à SEMA
passou também a funcionar um Conselho Consultivo do Meio Ambiente (CCMA), integrado
por 9 membros de notória competência em assuntos relacionados com a utilização racional
de recursos naturais e preservação do meio ambiente com o objetivo de colaborar com a
SEMA na elaboração de atos normativos e textos legais relacionados com suas atribuições.
O primeiro titular da Secretaria Especial do Meio Ambiente, foi o biólogo e bacharel em
Direito Paulo Nogueira Neto que lá permaneceu no período de 1974 a 1986

Nos anos seguintes a SEMA teve um importante papel, iniciando as discussões que levarão
à promulgação da Lei n°6938/81 que representou um grande avanço na gestão ambiental,

49
sendo responsável pela inclusão do componente ambiental na gestão das políticas públicas
e a inspiradora do capítulo sobre o Meio Ambiente na Constituição Federal de 1988.

Nesse período a questão da preservação e da conservação ambiental ganha destaque com


o surgimento de pequenos grupos de ambientalistas que apontam para a necessidade de
se incluir os temas ambientais entre as políticas públicas.

A Lei n° 6938/81 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente representou um


acontecimento único a medida em que, em pleno governo militar, conseguiu aglutinar
governo, oposição, setores produtivos e sociedade civil organizada, no sentido de aprovar
uma Política Nacional de Meio Ambiente que veio harmonizar e integrar a legislação esparsa
que existia até então.

Dentre os avanços trazidos pela Política Nacional do Meio Ambiente cumpre destacar a
constituição do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, a criação do Conselho
Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, que de forma não similar em toda a América Latina,
recebeu do Poder Legislativo a delegação de regulamentar os assuntos pertinentes à
utilização dos recursos naturais, e da instituição do Cadastro Técnico Federal de Atividades
e Instrumentos de Defesa Ambiental.

Outro aspecto importante trazido pela PNMA foi a adoção da responsabilidade objetiva
nas transgressões ambientais, ou seja, o poluidor passa a ser obrigado independentemente
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados
por suas atividades. Outro aspecto importante a ser destacado é que a Política Nacional do
Meio Ambiente autoriza o Ministério Público a agir civil e criminal por danos causados
ao meio ambiente.

A Lei n° 6938/81 produziu vários outros avanços, decorrentes não só da incorporação de


seus princípios no artigo n° 225 da Constituição Federal de 1988, como de outras legislações,
como a Lei n° 7347 que proporcionou a oportunidade de agir processualmente através
da Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio - ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico
e a Lei n º 9.605 - Lei de Crimes Ambientais que dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Em 1985, o então presidente José Sarney cria através do Decreto n º 91.145, de 15 de


março de 1985, o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, responsável
pela política habitacional, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio
ambiente.

Em fevereiro de 1989, a SEMA foi extinta pela Lei n° 7.735, de 22 de fevereiro de 1989,
que criou o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis, vinculado ao Ministério do Interior e com a finalidade de formular, coordenar,
executar e fazer executar a Política Nacional do Meio Ambiente.

Em 1990, o então presidente Fernando Collor, através da Lei n° 8.028, de 12 de abril


de 1990 cria a Secretaria do Meio Ambiente, com a finalidade de planejar, coordenar,
supervisionar e controlar as atividades relativas à Política Nacional do Meio Ambiente e à
preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis.

50
Em 1992, através da Lei n° 8490/92, que dispôs sobre a organização da Presidência da
República a situação foi revertida tendo sido criado pelo governo Itamar Franco o Ministério
do Meio Ambiente que a partir de então teve a sua denominação alterada várias vezes.

A Constituição de 1988 incorporou ao nosso sistema jurídico a defesa dos interesses difusos
e coletivos, e consequentemente a defesa aos bens ambientais através de seu artigo n°
225.

Em 2007, a Lei n°11.516, de 28 de agosto de 2007, cria o Instituto Chico Mendes de


Conservação da Biodiversidade com a finalidade de executar as ações da política
nacional de unidades de conservação da natureza.

1. Dos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente

A Política Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo efetivar o direito consolidado pela
Constituição Federal de 1988, de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as
presente e futuras gerações.

Através da Política Nacional do Meio Ambiente espera-se alcançar a preservação, a melhoria


e a recuperação da qualidade ambiental visando assegurar condições ao desenvolvimento
sócio econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana.

O artigo 4° da Lei n° 6938/81 traz os objetivos específicos a serem alcançados.

Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a


preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à


qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de


normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas


para o uso racional de recursos ambientais;

V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação


de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência
pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do
equilíbrio ecológico;

VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à


sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou


indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de
recursos ambientais com fins econômicos.

51
Em resumo, o objetivo que se pretende alcançar através da Política Nacional do Meio
Ambiente é o desenvolvimento sustentado, ou seja, aquele capaz de suprir as necessidades
da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras
gerações. É o desenvolvimento que não esgota os recursos naturais.

2. Dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente.

A Lei n° 6938/81, em seu artigo 9° relaciona os instrumentos da Política Nacional do Meio


Ambiente, necessários a se alcançar os objetivos por ela preconizados.

2.1 - o estabelecimento dos padrões de qualidade ambiental.

Com a industrialização, aumenta a necessidade de se proteger o meio ambiente,


especialmente, nos países em desenvolvimento, através de controle das ações do poluidor,
fixando-se normas e padrões ambientais e fiscalizando-se o seu cumprimento.

O estabelecimento de padrões de emissão e de padrões de desempenho, são os mais


tradicionais instrumentos de comando e controle. Nos primeiros determina-se os níveis
aceitáveis de poluição, definidos de acordo com a capacidade de suporte do meio, e nos
segundos procura-se otimizar a operação de equipamentos para reduzir a emissão de
poluentes específicos.

2.2 - o zoneamento ambiental

O zoneamento ambiental é, sem sombra de dúvida, um dos mais importantes instrumentos


de planejamento ambiental, estando sua implementação totalmente relacionada ao
desenvolvimento econômico de uma região.

A Constituição Federal de 1988, no inciso IX, do artigo 21, atribui competência à União para:

“elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de


desenvolvimento econômico e social.”

Zonear consiste em se dividir o território em parcelas nas quais se autorizam determinadas


atividades e usos e se interditam outras, sendo vários os tipos de zoneamento que vem sendo
implementados, valendo destacar o Zoneamento Ecológico Econômico, o Gerenciamento
Costeiro e os Planos de Manejo das Unidades de Conservação

Outro aspecto importante do zoneamento ambiental é o zoneamento industrial que


juntamente com o zoneamento urbano deverá compatibilizar as atividades industriais com
a proteção ambiental.

2.3 - avaliação de impactos ambientais

A obrigatoriedade da Avaliação de Impacto Ambiental (Environmental Impact Assessment)


surgiu nos Estados Unidos em 1968, e a partir daí passou a ser adotada inclusive nos
países em desenvolvimento.

Para a Agenda 21, a Avaliação de Impacto Ambiental deve ser utilizada como instrumento
para projetos que tenham probabilidade de causar impacto adverso significativo ao meio
ambiente.

52
A Comunidade Européia estabeleceu que a Avaliação de Impacto Ambiental deve enfocar o
ser humano, a flora e a fauna; o solo, o ar, a água, o clima e a paisagem; os ativos materiais
e as heranças culturais; e a interação desses fatores.

No Brasil, embora já tivesse sido utilizado em alguns projetos por exigência de agências
de fomento e desenvolvimento internacionais, a obrigatoriedade da Avaliação de Impacto
Ambiental - AIA surge pela primeira vez na Lei n° 6.803/80 que dispõe sobre o zoneamento
industrial e que estabelece que a aprovação da implantação de zonas de uso estritamente
industrial

Art 10 § 3°
“será precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliação de impacto,
que permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada”.

O Decreto n° 88.351/83, que regulamentava a Lei n° 6.938/81 até junho de 1990 fala em
Estudo de Impacto Ambiental, tornando-o parte integrante do licenciamento de atividades
efetiva ou potencialmente poluidoras.

A regulamentação trazida pelo Decreto n° 99.274/90 manteve a exigência determinando que


o EIA deverá conter além do diagnóstico ambiental da área a descrição da ação proposta e
suas alternativas, e a identificação, análise e previsão dos impactos significativos, positivos
e negativos.

A Resolução n° 1/86 do Conama definiu os critérios básicos e as diretrizes para uso e


implementação de Estudo de Impacto Ambiental - EIA e o respectivo Relatório de Impacto
Ambiental - RIMA, tendo sido alterada pela Resolução Conama n° 011/86. E define impacto
ambiental como qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio
ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades
humanas que, direta ou indiretamente, afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da
população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias
do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais.

A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 225, inciso IV estabelece que incumbe ao
poder público, entre outras providências:

“IV - exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente


causadora de significativa degradação do meio ambiente, a que se dará
publicidade”.

Mais recentemente a Resolução Conama n°237 de 17 de dezembro de 1997 ao rever os


procedimentos e critérios para o licenciamento ambiental, e considerando a necessidade
de incorporação dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, define os estudos
ambientais como:

“todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados


à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou
empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença
requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental,
relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de
recuperação de área degrada e análise de recuperação de risco.”

53
Além dos Estudos de Impacto Ambiental – EIA, a Avaliação de Impactos Ambientais – AIA,
tem mais recentemente se valido de outros instrumentos tais como a Avaliação Ambiental
Estratégica (AAE) que estabelece os efeitos sobre o ambiente de Políticas, Planos e
Programas previamente à sua implementação, permitindo integrar questões associadas à
proteção ambiental numa fase precoce dos processos de decisão, constituindo-se em um
instrumento valioso para o desenvolvimento sustentável.

Outro instrumento que vem sendo utilizado é a Avaliação Ambiental Integrada (AAI),
que procura captar os efeitos sinérgicos do conjunto de empreendimentos em uma
determinada base territorial. A AAI tem sido bastante utilizada para estudar a possibilidade
do aproveitamento hidroelétrico de determinada bacia. Em outras palavras propõe-se a
estudar a capacidade de suporte de uma determinada base territorial.

2.4 - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

A Lei n° 6.938/81, estabelece em seu artigo 10, que:


“a construção, instalação e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente.“

Considerando a necessidade de revisão dos procedimentos e critérios utilizados no


licenciamento ambiental, de forma a adequá-lo à Política Nacional de Meio Ambiente, e
efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental, a
Resolução Conama n° 237/97 começa por definir licenciamento e licença ambiental em seu
artigo 1°, que diz:

“I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o


órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições
legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental


competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental
que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para
localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras
dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.”

Em seu artigo 8° a Resolução Conama n° 237/97 estabelece os tipos de licença que deverão
ser expedidas pelo poder público, a saber:

“I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do


empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando
a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a
serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou


atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas

54
e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou


empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das
licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes
determinados para a operação.”

2.5 - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção


de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

Diversos instrumentos econômicos vêm sendo desenvolvidos e implementados com


o objetivo de diminuir as pressões ambientais e funcionar como indutores de condutas
compatíveis com a boa qualidade ambiental.

Dentro desse novo enfoque, se pretende incorporar a poluição como um custo, procurando
incentivar a adoção de novas tecnologias e de um comportamento ecológico responsável
por obter um ambiente saudável.

2.6 - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo poder público


federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante
interesse ecológico e reservas extrativistas;

A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação


da Natureza – SNUC que estabelece critérios e normas para a criação, implantação e
gestão das unidades de conservação

De conformidade com a Lei, unidade de conservação é o espaço territorial e seus recursos


ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos,
sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;

De conformidade com o SNUC temos dois tipos de Unidades de Conservação, ou seja,


unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável.

Considera-se proteção integral: a manutenção dos ecossistemas livres de alterações


causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos
naturais. O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza,
sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais.

Considera-se uso sustentável: a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade


dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade
e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável.
O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da
natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.

2.7 - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

O Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA é o instrumento da


Política Nacional de Meio Ambiente, Lei 6.938/81, responsável pela gestão da informação
ambiental no âmbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, de acordo com a
lógica da gestão ambiental compartilhada entre as três esferas de governo.

55
O ministério do Meio Ambiente disponibiliza na Internet uma Rede Nacional de Informação
Ambiental (Renima). A Renima é uma rede descentralizada formada por centros cooperantes
e um centro coordenador, a cargo do Centro Nacional de Informação, Tecnologias Ambientais
e Editoração – CNIA, criada para apoiar o processo de gestão ambiental.

2.8 - o cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental;

De acordo com Instrução Normativa n º 31, de 3 de dezembro 2009, as pessoas físicas e


jurídicas descritas no Anexo I são obrigadas ao registro no Cadastro Técnico Federal de
Instrumentos de Defesa Ambiental, instituído pelo art. 17, inciso I, da Lei no 6.938, de 31
de agosto de 1981.

Estão relacionadas como categorias de instrumentos de defesa ambiental:

Consultor Técnico Ambiental Pessoa Física e Pessoa Jurídica; Indústria de equipamentos,


aparelhos e instrumentos de controle de atividades poluidoras e comércio/instalação/
manutenção de equipamentos, aparelhos e instrumentos de controle de atividades
poluidoras.

2.9 - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das


medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.

O não cumprimento das medidas necessárias à preservação e os danos causados pela


degradação da qualidade ambiental sujeita os transgressores a penalidades previstas em
diversos documentos legais, dentre os quais se destaca a Lei n º 9.605/98 – Lei de Crimes
Ambientais e o Decreto 6.514, de 22 de julho de 2008 que dispõe tanto de sanções penais
como de sanções administrativas.

2.10 - a instituição do relatório de qualidade do meio ambiente, a ser divulgado


anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA;

O RQMA tem como objetivo informar a sociedade sobre o status da qualidade ambiental
dos diversos ecossistemas brasileiros e deve ser utilizado como subsídio para a gestão
ambiental, sendo a sua divulgação anual.

2.11 - a garantia da prestação de informações relativas ao meio ambiente, obrigando-


se o poder público a produzi-las, quando inexistentes;

A Constituição Federal de 1988 ao tratar dos direitos e garantias fundamentais, e em


especial dos direitos e deveres individuais e coletivos, estabelece em seu artigo 5° inciso
XXXIII:

XXXIII- todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do estado;

Não bastasse o preceito constitucional, a Lei n° 10.650/03 dispõe especificamente sobre o


acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do
SISNAMA.

56
“Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional,
integrantes do SISNAMA, ficam obrigados a permitir o acesso público aos
documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria
ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua
guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico”

2.12 - o cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou


utilizadoras dos recursos ambientais

De acordo com Instrução Normativa n º 31, de 3 de dezembro 2009, as pessoas físicas e


jurídicas descritas no Anexo II são obrigadas ao registro no Cadastro Técnico Federal de
Instrumentos de Defesa Ambiental, instituído pelo art. 17, inciso I, da Lei no 6.938, de 31
de agosto de 1981.

2.13 - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental,


seguro ambiental e outros.

yy Instrumentos de Controle - são aqueles que fixam parâmetros técnicos das


atividades econômicas. Exemplo: padrões de emissão.

yy Instrumentos Econômicos - são aqueles que atuam diretamente nos custos de


produção e consumo dos agentes econômicos. Exemplo: Taxa Florestal,

Dentre os Instrumentos Econômicos podemos destacar:

Financiamento - Corrige preço de mercado para financiar um nível de receita para cobrir
custos de provisão ou investimentos em serviços de proteção ambiental. Exemplo: Taxa
florestal

Indução - Corrige um preço de mercado de um bem ou serviço para induzir uma mudança
no comportamento do agente econômico para um padrão de uso mais eficiente do recurso.
Exemplo: cobrança pelo uso da água

57
III – Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA

A defesa dos interesses difusos direcionou a gestão ambiental para a idéia da


responsabilidade compartilhada entre a União, os Estados e os Municípios. Essa idéia
surgiu a partir da promulgação da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre
a Política Nacional de Meio Ambiente, e que criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente –
SISNAMA. A partir de então foram criados vários sistemas e entidades com o objetivo de
dar suporte institucional e técnico para a gestão ambiental no Brasil.

O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), é constituído pelos órgãos e entidades


da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas fundações instituídas
pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a
seguinte estrutura:

1 - órgão superior: o Conselho de Governo

com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional


e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente, será integrado pelos ministros de
Estado e pelos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República, e será presidido
pelo presidente da República, ou por sua determinação pelo Chefe da Casa Civil.

2 - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)

Órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, o conselho é Presidido pelo Ministro do Meio e


congrega os órgãos federais, estaduais e municipais de meio ambiente, o setor empresarial
e a sociedade civil.

O CONAMA compõe-se de:

yyPlenário Integram o Plenário do Conama representantes dos ministérios, dos


órgãos ambientais federais, dos estados, dos governos municipais, sindicatos,
associações nacionais, entidades ambientalistas, etc.

yyCâmara Especial Recursal A Câmara Especial Recursal é a instância


administrativa do CONAMA responsável pelo julgamento, em caráter final, das
multas e outras penalidades administrativas impostas pelo IBAMA;

yyComitê de Integração de Políticas Ambientais Dentre outras, compete ao CIPAM


proceder à avaliação sistemática e ao planejamento a curto, médio e longo prazos
das atividades do CONAMA;

yyCâmaras Técnicas O Conama poderá criar Câmaras Técnicas, para examinar


e relatar ao Plenário assuntos de sua competência. Na composição das Câmaras
Técnicas, integradas por até dez membros, titulares e suplentes, deverá ser
observada a participação das diferentes categorias de interesse multi setorial
representadas no Plenário;

yyGrupos de Trabalho Os Grupos de Trabalho são criados por tempo determinado


para analisar, estudar e apresentar propostas sobre matérias de sua competência.

yyGrupos Assessores Criados com a competência de monitorar e a avaliar do


cumprimento das decisões, diretriz e norma técnica emanadas do Conselho.

58
A participação dos membros do CONAMA é considerada serviço de natureza relevante e
não será remunerada, cabendo às instituições representadas o custeio das despesas de
deslocamento e estadia

3 - Órgão central: Ministério do Meio Ambiente (MMA), criado em novembro de 1992,


tem como missão promover a adoção de princípios e estratégias para o conhecimento,
a proteção e a recuperação do meio ambiente, o uso sustentável dos recursos naturais,
a valorização dos serviços ambientais e a inserção do desenvolvimento sustentável na
formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada,
participativa e democrática, em todos os níveis e instâncias de governo e sociedade.

4 - Órgãos Executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais


Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio
com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes
governamentais fixadas para o meio ambiente;

5 - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução


de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a
degradação ambiental

6 - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e


fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;

59
IV - Lei Estadual n° 9.509/97 e o Sistema Estadual de Administração da Qualidade
Ambiental - SEAQUA

A Constituição do Estado de São Paulo em seu artigo n° 191 estabeleceu que o Estado e os
Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação,
defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas
as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e
econômico.

Em seu artigo n° 193 a Constituição Estadual determinou a criação um sistema de


administração da qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio
ambiente e uso adequado dos recursos naturais, com a função, dentre outras, de propor
uma política estadual de proteção ao meio ambiente.

Em 1997, a Lei n° 9.509/97, instituiu a Política Estadual do Meio Ambiente, relacionando


seus objetivos, mecanismos de formulação e aplicação e constituiu o Sistema Estadual
de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle e Desenvolvimento
do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais – SEAQUA, cuja estrutura
vemos abaixo.

Criada em 1986 com o objetivo de coordenar e integrar as atividades relacionadas à defesa


do meio ambiente, a Secretaria do Meio Ambiente, de conformidade com o Decreto n °
57.933, de 02 de abril de 2012, apresenta-se como o órgão seccional do Sistema Nacional
do Meio Ambiente - SISNAMA, e como órgão central do Sistema Estadual de Administração
da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso
Adequado dos Recursos Naturais – SEAQUA, destacando-se entre suas funções:
yy a coordenação do processo de formulação, aprovação, execução, avaliação e
atualização da Política Estadual do Meio Ambiente;
yy a análise e o acompanhamento das políticas públicas setoriais que tenham impacto
no meio ambiente;
yy a elaboração de normas que regulem o licenciamento e a fiscalização ambiental;
yy a coordenação do Sistema Estadual de Florestas - SIEFLOR, criado pelo Decreto nº
51.453/06;
yy a realização do planejamento ambiental, organizacional e estratégico, visando à
proteção, recuperação e sustentabilidade dos recursos ambientais;
yy a realização de pesquisas científicas e tecnológicas para o estabelecimento de
parâmetros relacionados à proteção do meio ambiente;
yy a promoção de ações de educação ambiental;
yy a promoção de ações de normatização, controle, fiscalização, regularização,
proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais;
yy o monitoramento e a avaliação da eficácia dos instrumentos utilizados;
yy a realização de ações necessárias à execução da Política Estadual de Mudanças
Climáticas e da Política Estadual de Resíduos Sólidos;

60
Fonte: http://www.ambiente.sp.gov.br/quem-somos/o-sistema/

1. CONSEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente

Em 1983, o Governador André Franco Montoro, cria junto ao seu gabinete e através do
Decreto n° 20.903, o Conselho Estadual do Meio Ambiente com a atribuição de propor e
acompanhar a política do Estado na área de preservação e melhoria do meio ambiente;
propor normas e padrões estaduais de controle e manutenção da qualidade do meio
ambiente;

Estabelecer diretrizes para a defesa dos recursos e ecossistemas naturais do Estado; propor
e coordenar a implantação de áreas de preservação ambiental, de relevante interesse
ecológico e unidades ecológicas multissetoriais; apoiar a pesquisa científica na área de
conservação e preservação do meio ambiente e dos recursos naturais; promover atividades
educativas, de documentação e de divulgação, no campo da conservação e preservação
dos recursos naturais.

61
Após 26 anos de sua criação, a Lei 13.507, de 23 de abril, de 2009, traz novas competências ao
Conselho que torna - se um órgão consultivo, normativo e recursal, integrante do SEAQUA,
e constituído pela Secretaria Executiva, pelo Plenário, pelas comissões temáticas e pelas
Câmaras Regionais.

O plenário se constitui no órgão de deliberação do CONSEMA e terá composição paritária


entre órgãos e entidades governamentais e não governamentais, possuindo 36 membros
dos quais 6 eleitos por entidades ambientalistas.

62
Referências:

AICA – Agência de Inteligência Corporativa e Ambiental. Revista Ambiente Legal – Cidadania,


Sustentabilidade e Responsabilidade Social -25 Anos; A lei que implantou nossa política
ambiental atinge a maturidade por Ana Maria Fiori, Graça Lara e Simone Silva Jardim,
Edição n º 2 – janeiro /fevereiro/março de 2006, São Paulo, Disponível em http://www.
revistaambientelegal.com.br/index.htm.

BENJAMIM, Antonio Herman V.. in Introdução ao Direito Ambiental Brasileiro, Revista de


Direito Ambiental, Editora Revista dos Tribunais, n°14, 1999.

BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Consultoria Jurídica. Legislação Ambiental Básica


/ Ministério do Meio Ambiente. Consultoria Jurídica. Brasília: Ministério do Meio Ambiente,
UNESCO, 2008. 350 p.: il.; 25,5 cm. 1. Legislação Ambiental. I. Título. Disponível em: http://
www.mma.gov.br/estruturas/secex_conjur/_arquivos/108_12082008084425.pdf

BRASIL. Plano Nacional de Desenvolvimento, 3 (PND) Ill Plano Nacional de desenvolvimento:


1980-85 BD SEPLAN/PR 338.26”1980-1985”(81) B823t ill PND

FARIAS, Talden Queiroz. Evolução histórica da legislação ambiental. In: Âmbito Jurídico,


Rio Grande, X, n. 39, mar 2007. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/
index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=3845>. Acesso em jul 2016.

FARIAS, Talden Queiroz. Aspectos gerais da política nacional do meio ambiente –


comentários sobre a Lei nº 6.938/81. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, IX, n. 35, dez 2006.
Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_
leitura&artigo_id=1544>. Acesso em jul 2016.

Legislação brasileira sobre meio ambiente [recurso eletrônico]: biodiversidade / organização:


Roseli Senna Ganem; texto: Roseli Senna Ganem, Maurício Schneider. – Brasília: Câmara
dos Deputados, Edições Câmara, 2015. – (Série legislação; n. 183) Versão PDF. Atualizada
em 21/5/2015. Disponível em: http://www.camara.leg.br/editora.

63
64
65
66
67
68
Introdução ao Urbanismo e ao
Planejamento Urbano

Eduardo Trani

69
INTRODUÇÃO AO URBANISMO E AO PLANEJAMENTO URBANO

ÍNDICE

FUNDAMENTOS DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL

1. CONCEITOS BÁSICOS SOBRE CIDADE, ESPAÇO URBANO E URBANISMO


1.1. INTRODUÇÃO
1.2. A ORIGEM DA CIDADE
1.3. O CONCEITO DE CIDADE
1.3.1. Cidade
1.3.2. Espaço Urbano
1.3.3. Urbanização
1.3.4. Os Princípios do Urbanismo
1.3.5. Os Métodos e o Campo de Ação do Urbanismo

2. EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL


2.1. BRASIL COLÔNIA – SÉC. XVI AO SÉC. XVIII
2.2. BRASIL IMPÉRIO – SÉC. XIX (1882-1889)
2.3. PRIMEIRA REPÚBLICA 1889 – 1930
2.4. SEGUNDA REPÚBLICA 1930 – 1964
2.5. BRASIL CONTEMPORÂNEO – PÓS 1964

3. NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO


3.1. CONCEITO DE DIREITO URBANÍSTICO E O DIREITO DE PROPRIEDADE
3.2. NORMAS DE PLANEJAMENTO URBANÍSTICO
3.2.1. Histórico do Planejamento Urbano no Brasil
3.2.2. Tipos de Planos Urbanísticos
3.2.3. Planejamento e Legislação Federal
3.2.4. Planejamento e Legislação Regional
3.2.5. O Papel do Plano Diretor
3.3. NORMAS DE PARCELAMENTO, USO E OCUPAÇÃO DO SOLO
3.3.1. Solo Urbano
3.3.2. Urbanização e Parcelamento do Solo
3.3.2.1. Arruamento
3.3.2.2. Loteamento
3.3.2.3. Desmembramento
3.3.2.4. Desdobro de Lote
3.3.2.5. Remembramento ou Reparcelamento
3.3.2.6. Condomínios e Loteamento Fechado
3.3.3. Sistema Viário
3.3.3.1. Sistema Viário Urbano
3.3.3.2. Transportes Urbanos
3.3.4. Zoneamento de Uso do Solo
3.3.4.1. Zonas e Categorias de Uso
3.3.4.2. Índices Urbanísticos
3.3.4.3. Paisagem Urbana

70
3.4. RESTRIÇÕES URBANÍSTICAS E INSTRUMENTOS DE GESTÃO
3.4.1. Institutos Jurídicos
3.4.1.1. Desapropriação Urbanística
3.4.1.2. Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios
3.4.1.3. Servidão Urbanística
3.4.1.4. Direito de Superfície
3.4.1.5. Concessão de Direito Real de Uso
3.4.1.6. Usucapião Especial de Imóvel Urbano
3.4.1.7. Direito de Preempção
3.4.1.8. Solo Criado - Outorga Onerosa do Direito de Construir
3.4.1.9. Transferência do Potencial Construtivo
3.4.2. Instrumentos de Gestão Urbanística
3.4.2.1. Macrozoneamento
3.4.2.2. Renovação Urbana
a) Operações Urbanas
b) Consórcio Imobiliário
c) Operações Interligadas
3.4.2.3. Zonas de Urbanização Especial
3.5. NORMAS DE CONTROLE URBANÍSTICO
3.5.1. Atividade Edilícia
3.5.1.1. Código de Edificação
3.5.1.2. Licenças Edilícias e Fiscalização
3.5.2. Instrumentos Tributários e Financeiros

BIBLIOGRAFIA

INDEX DA LEGISLAÇÃO CITADA

71
FUNDAMENTOS DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL

1. CONCEITOS BÁSICOS SOBRE CIDADE, ESPAÇO URBANO E URBANISMO

1.1. INTRODUÇÃO

O conceito de cidade e sua relação com o urbano são princípios essenciais para compreender
o campo de atuação e de aplicação da Legislação Urbanística, que é objeto de estudo
desse módulo. De modo conciso, apresenta-se neste capítulo um retrospecto da origem
das cidades, do processo de urbanização e das principais teorias e práticas urbanísticas.

1.2. A ORIGEM DA CIDADE

Vários autores apontam o surgimento das cidades ao momento histórico em que a relação
homem-natureza se altera com a fixação do homem no solo como agricultor. A existência
de um excedente alimentar, aliado a certo progresso tecnológico (arado, roda), caracteriza
as sociedades primitivas, formadas por grupos homogêneos e auto-suficientes dedicados
exclusivamente à auto-subsistência1. Somente mais tarde, com a evolução da escrita e com
um excedente alimentar, as formas produtivas no campo são suficientes para diversificar a
cidade do campo.

Para reconhecer a existência e formação das primeiras cidades adota-se a ocorrência


simultânea de pelo menos seis fatores2 : divisão do trabalho, divisão da sociedade em
classes, acumulação tecnológica, produção do excedente agrícola, um sistema de
comunicação e uma certa concentração espacial de atividades não-agrícolas.

Por volta do ano 5.000 a.C., as tribos nômades tornam-se mais sedentárias, substituindo a
caça pelo pastoreio. É justamente ao longo dos vales férteis dos rios Tigre, Eufrates, Nilo
e Indo que surgem as primeiras povoações que podem ser chamadas de cidades. As mais
antigas foram Jericó, em Canãa (5.000 A.C.); Ur e Uruk, na Babilônia (V Milênio); Susa, na
Pérsia (4.000 A.C.); Hierakompolis, no Egito (4.000 A.C.); Tróia, na Turquia (3.500 A.C.);
Roma (2.700 A.C.) e Atenas (2.500 A.C.)3.

Nesse período histórico da Antigüidade, os modelos de cidade que prevalecem são as


cidades-estado do mar Egeu, na Grécia, e as do Império Romano, formado por uma
federação de cidades autônomas, voltadas mais para acampamentos militares, portanto,
menos artísticas que as cidades helênicas.

No século VII, com o bloqueio do mar Mediterrâneo pela invasão dos mouros e com a
queda do Império Romano, o comércio entra em declínio, e, em conseqüência, as cidades
perdem seu apogeu e florescimento. Até o século XII, a Europa Ocidental passa a ser
constituída quase que exclusivamente por regiões agrícolas, os feudos, que caracterizam
a Idade Média4.

As cidades islâmicas que se desenvolvem entre os séculos VII ao X (Damasco, Bagdá,


Alexandria, Cairo, Marrakesh) são todas muito mais funcionais que as cidades do mundo

1 Sjoberg. G.(1973); Coulanges, F.(1945); Childe, G.(1973); Goitia, F.(1978); Munford, L(1985)
2 Carlos, Ana F.(1994)
3 Schneider, W.(s/d), citado por Carlos, Ana F.(1994)
4 Carlos, Ana F.(1994)
72
clássico (Roma e Atenas) e esteticamente mais simples, tendo como preocupação a
organização dos espaços internos, em detrimento dos espaços públicos coletivos5.

Com as cruzadas e o incremento das trocas, a partir do século XI, as cidades, na Alta Idade
Média, se multiplicam, principalmente na Itália (Veneza, Gênova) e Holanda (Amsterdã). As
cidades vão ganhando expressão com a economia monetária e o impulso das atividades
comerciais. Forma-se uma rede de pequenas cidades, próximas umas das outras e
relativamente autônomas. A população começa a crescer e a divisão do trabalho entre
campo e cidade se acentua.

No Renascimento, do século XIII ao XVI, a Europa conhece um período de prosperidade e


dá-se um movimento muito mais expressivo nas artes e na arquitetura, do que no urbanismo.
A cidade renascentista é a mesma do mundo feudal, mas aspira à estética da Antigüidade
Clássica, mais refinada, trabalhando a fachada das casas e o desenho das praças públicas.
É a época dos mestres Michelangelo e Da Vinci.

Do século XVI ao XVIII ocorre uma mudança sensível no processo de crescimento e no


papel das cidades. Multiplicam-se as grandes cidades, as metrópoles, as capitais políticas
do Estado Barroco, que abrigam as novas monarquias absolutistas (Paris, Londres, Madri,
Viena, Berlim)

Como assinala Munford6 “cessa a multiplicação de cidades” voltadas para uma classe
crescente de pequenos artesãos e mercadores. Da cidade medieval que gira em torno dos
poderes do Rei e do município, passa-se à Cidade-Estado, à cidade burocrática, que reúne
o poder político e econômico no mesmo local. Durante o século XVI, quatorze cidades
na Europa passam a cifra de 100.000 habitantes: Londres, 250.000; Nápoles, 240.000;
Veneza, 195.000; Paris, 180.000. No século XVIII, entre as cidades de mais de 200.000
habitantes incluem-se Moscou, Viena, S. Petesburgo e Palermo7.

A última e decisiva mudança que sofrem as cidades nos tempos modernos é ocasionada
por uma série complexa de acontecimentos que se denomina Revolução Industrial:
revolução da agricultura, dos meios de transporte, da tecnologia, das fontes de energia e
das idéias econômicas e sociais. O desenvolvimento desse modo de produção gera uma
nova espacialização e divisão do trabalho entre o campo e a cidade. A cidade industrial,
a metrópole e as colônias são novos personagens de uma ordem de acumulação que
concentra o poder e a riqueza dos capitalistas e o local de moradia das classes operárias.

Os séculos XIX e XX consagram a primazia das cidades e da civilização urbana. Na


Europa, onde a população urbana em 1800 não passa de 3%, em 1960 chega a 50%; nos
Estados Unidos passa de 6% para 70% no mesmo período8. Nos países subdesenvolvidos
a situação não foi diferente. No Brasil, por exemplo, a participação da população urbana
sobre a total cresce de 32%, em 1940, para 45%, em 1960. Passa para mais de 50%, em
1970; 70% em 1980, 78% em 1995, e estima-se em 82% em 2005.

5 Goitia,F. (1978)
6 Munford.L. (1985)
7 Goitia.F. (1978)
8 Goitia.F. (1978)
73
1.3. O CONCEITO DE CIDADE, ESPAÇO URBANO E URBANIZAÇÃO

1.3.1. Cidade

Os conceitos de cidade e de urbano normalmente são utilizados como sinônimos. Como se


registrou no breve resumo histórico, as cidades assumem formas e papéis diferentes, como
produto das relações sociais e econômicas específicas de cada sociedade.

As cidades – espaço privilegiado da aglomeração e da concentração de população, de


meios de produção e de instituições – adquirem o status de urbano ao incorporarem uma
certa dimensão de densidade demográfica, de diversificação de produção, de economia
permanente, de práticas de consumo e de direitos próprios9.

Segundo Castells10, “o termo urbano designa uma forma particular de ocupação do espaço
por uma população, ou seja, a aglomeração resultante de uma forte concentração e de uma
densidade relativamente elevada, que teria, como correlato previsível, uma diferenciação
funcional e social cada vez maior.”

Nessa perspectiva não basta um aglomerado de casas para configurar-se um núcleo urbano.
Segundo Silva11, existem pelo menos três concepções utilizadas para a conceituação de
cidades urbanas:
yy Demográfica: em alguns países adota-se um número mínimo de habitantes.
Exemplos: 2.000 hab; 5.000 hab.; 20.000 hab. na ONU; 50.000 hab. nos Estados
Unidos.
yy Econômica: preconiza a idéia de que o mercado local tem que ser suficiente para
suprir parcela considerável das necessidades daquela comunidade.
yy Sub-sistemas: cidade como um conjunto de sub-sistemas administrativos,
comerciais, industriais e socioculturais do sistema nacional geral.
No caso das cidades brasileiras os conceitos demográficos e econômicos não se aplicam.
Postula José Afonso da Silva a esse respeito12, “o centro urbano, no Brasil, só adquire
a categoria de cidade quando o seu território se transforma em município. Cidade, no
Brasil, é um núcleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas político-administrativo,
econômico não-agrícola, familiar e simbólico como sede do governo municipal, qualquer
que seja a população. A característica marcante da cidade, no Brasil, consiste no fato de
ser um núcleo urbano, sede do governo municipal”.

1.3.2. Espaço Urbano

As teorias da geografia, da sociologia e da economia política são decisivas para o estudo


das cidades e de suas manifestações urbanas neste século13.

As primeiras formulações sobre o espaço urbano evoluem da constatação dos geógrafos


que o espaço não é apenas “palco” da atividade humana como dizia Vidal de la Blache.
O espaço urbano é o próprio produto, resultado das forças econômicas, sociais, políticas

9 Reis Filho, N. (1978), citando Max Weber


10 Castells, M. (1976)
11 Silva, J.A. (1995)
12 Silva,J.A. (1995)
13 Sobre o assunto ver Castells,M. (1976); Harvey,D. (1977); Santos,M. (1978); Singer,P. (1973)
74
que se concentram nas cidades. No espaço urbano fundem-se os interesses do capital, as
políticas públicas, os movimentos sociais que lutam pelo “direito à cidade”14.

Em síntese, o espaço urbano não se resume ao espaço da produção, ao contrário, ele é


predominantemente o espaço do consumo, dos equipamentos coletivos, da cultura, da arte,
da cotidianeidade15.

1.3.3. Urbanização

A urbanização é o fenômeno mais característico da evolução da sociedade industrial


moderna tanto nos países desenvolvidos quanto nos subdesenvolvidos. Entende-se por
urbanização “processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à
população rural”16.

É sabido que a urbanização acelerada dos países em desenvolvimento, e particularmente


do Brasil pós anos 60, trouxe inúmeros problemas estruturais para as nossas cidades e
para a organização do campo: carência de equipamentos públicos e de infra-estrutura de
saneamento básico e transportes, existência de moradias precárias, problemas de saúde
pública, destruição do meio ambiente, poluição, desemprego, terras improdutivas, etc.

Historicamente compete à atuação do poder público o desafio para solucionar esses


problemas. Surgem, portanto, uma série de concepções, técnicas, planos, programas
e projetos com o objetivo de corrigir e ordenar a urbanização indesejável. Para essas
intervenções no espaço urbano deve-se lançar mão dos princípios do Urbanismo.

1.3.4. Os Princípios do Urbanismo

Entendido como “ciência e teoria do estabelecimento humano”17, pode-se dizer que


o urbanismo já é praticado desde a época das cidades antigas e medievais. Existiram
projetos urbanísticos para a reconstrução da Roma Antiga, diretrizes e traçados viários para
as cidades do Império Romano. Mas as primeiras normas jurídicas urbanísticas surgem
na Idade Média, e o embelezamento dos palácios e construções são preocupações das
cidades renascentistas. Trata-se, na verdade, de um “urbanismo primitivo e empírico”18.

Entretanto, o Urbanismo tal qual o concebemos hoje – como técnica e ciência interdisciplinar
de intervenção no espaço urbano - tem sua origem e função definidas pela evolução
da sociedade industrial no século XIX e pela urbanização generalizada das metrópoles
mundiais contemporâneas.

As principais correntes urbanísticas desde o início do século XIX estão vinculadas à


necessidade de dar respostas aos constantes conflitos entre o crescimento populacional
das cidades, a localização das atividades econômicas, a segregação espacial das classes
sociais, a provisão dos equipamentos públicos e a utilização equilibrada do meio ambiente.

Na Europa da primeira metade do século XIX aparece uma corrente urbanística formada
pelos socialistas utópicos Saint-Simon, Owen e Fourier, que preconizam a volta das cidades

14 Lefebvre,H. (1978)
15 Trani et ali. (1979); Castells, M. (1976); Preteceille,E. (1979)
16 Silva,J.A. (1995)
17 Dicionário Larousse, citado por Choay,F. (1976)
18 Silva, J.A. (1995)
75
à época das comunas auto-suficientes e se colocam contra o avanço da tecnologia e da
industrialização19.

Owen propõe o primeiro plano de Urbanismo moderno tentando aplicá-lo numa colônia que
fundou em Nem Harmony, nos Estados Unidos. Fourier desenha uma cidade ideal cuja
base seria a garantia da beleza e da salubridade em espaços rigidamente planejados. Em
geral, esses planos e algumas experiências isoladas não têm êxito frente ao avanço da
industrialização e da urbanização.

Na Inglaterra, o mais importante exemplo foi o de Ebenezer Howard que no final do século
publica o “Garden-Cities for Tomorrow” (Cidades-Jardins para o amanhã). As propostas
de Howard têm continuidade em comunidades como Welwin, Lechworth (32.000 hab.)
e Cumbernald (100.000 hab.) que são planejadas com controle muito rígido do desenho
urbano e do tamanho da população20.

Paralelamente, uma outra corrente urbanística vigora nos Estados Unidos e na Europa,
denominada por Cândido Malta de “técnico-setorial”. Essa corrente é formada por
engenheiros e arquitetos que buscam solucionar os problemas sanitários das áreas
insalubres (esgoto, canais de drenagem, gabarito e recuos dos edifícios) que ainda vigoram
nas cidades medievais e barrocas. Essa corrente não se opõe à cidade industrial crescente
e busca adequá-la à melhor engenharia, dando origem aos primeiros códigos de obras e
zoneamentos de uso do solo.

Em Paris, com a necessidade de abrir grandes espaços nas áreas centrais para as
manifestações públicas das classes burguesas emergentes, o barão Hausmann reestrutura
o eixo central da cidade, inaugurando o urbanismo “estético-viário”. Várias cidades européias
seguem o mesmo exemplo. No Brasil, Belo Horizonte (1886) e Goiânia (1930) são exemplos
dessa concepção21.

Na década de 20 toma impulso um novo conceito de urbanismo “funcional-racionalista”


ligado aos precursores do movimento moderno na arquitetura: Tony Garnier, Walter Gropius
e Le Corbusier. No IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM) de 1933, é
subscrita a famosa “Carta de Atenas” cujo princípio nº 77 transcreve-se a seguir:

“As chaves do Urbanismo estão nas quatro funções: Habitar, Trabalhar,


Recrear-se (nas horas livres), Circular. O urbanismo exprime a maneira de ser
de uma época. Até agora, ele só atacou um único problema, o da circulação. Ele
se contentou em abrir avenidas ou traçar ruas, constituindo assim quarteirões
edificados cuja destinação é deixada ao acaso das iniciativas privadas. Essa é
uma visão estreita e insuficiente da missão que lhe está destinada. O urbanismo
tem quatro funções principais que são: primeiramente, assegurar aos homens
moradias saudáveis, isto é, locais onde o espaço, o ar puro e o sol, essas
três condições essenciais da natureza lhe sejam largamente asseguradas; em
segundo lugar, organizar os locais de trabalho, de tal modo que este, ao invés
de ser uma sujeição penosa, retome seu caráter de atividade humana natural;
em terceiro lugar, prever as instalações necessárias à boa utilização das
horas livres, tornando-as benéficas e fecundas; em quarto lugar, estabelecer

19 Campos Filho,C. (1989)


20 Id.,ib.
21 Leme, C.da S.L. (1999)
76
o contato entre as diversas organizações mediante uma rede circulatória que
assegure as trocas, respeitando as prerrogativas de cada uma22.

Sob a influência desses preceitos urbanísticos várias cidades são planejadas e algumas
construídas, tais como Brasília e Chandigard, na Índia. A principal crítica à visão funcionalista
da cidade é que ela não capta as contradições do desenvolvimento capitalista, principalmente
dos países subdesenvolvidos, se alienando nos aspectos estéticos e paisagísticos de sua
organização23.

No período do entre-guerras desenvolve-se um urbanismo de “visão sistêmica”, fruto da


necessidade de reconstrução das cidades e da busca de eficácia na aplicação dos recursos
públicos. Incrementa-se uma intervenção em setores da estrutura da cidade: sistema de
transportes e viário, distribuição de água, coleta de lixo, tratamento de esgotos, etc.

Na segunda metade do século XX, o urbanismo ganha impulso notável como campo de
atuação interdisciplinar. Toshio Mukai reforça que “o urbanismo deixa de ser uma disciplina
da cidade e passa de uma série de técnicas e conhecimentos relacionados à construção,
reforma e extensão das cidades para projetos de estruturação regional, e posteriormente a
planos que abarcam o país como um todo”24 .

Várias teorias têm influência nas correntes urbanísticas do pós-guerra25: o urbanismo


científico de Engels e Marx (nem utópico nem setorial, que realça os aspectos da renda
da terra urbana e seus impactos políticos sociais na formação dos bairros pobres de
Manchester, Inglaterra; a influência da geografia no planejamento regional – pólos de
desenvolvimento (Perroux) e teoria dos lugares centrais (Christaller)26; a sociologia urbana
com Max Weber, Simmel, Wirth e a Escola de Chicago (Park and Burgess), que relacionam
os movimentos econômicos na cidade com a formação da cultura e comportamento
humanos 27; a economia política contemporânea, que reitera a prevalência dos interesses
fundiários e imobiliários na organização das cidades (Harvey, Lojkine, Topalov, Preteceille,
Lipietz); a análise dos movimentos sociais urbanos, na década de 70 (Castells, Kowarick,
Jacobi); o desenho urbano (city design), que ganhou espaço na década de 80, propondo
a intervenção na cidade construída de forma a lidar com “objetos, atividades humanas,
instituições de gerenciamento e processos de intervenção” (Lynch, Alexander, Del Rio)28.

1.3.5. Os Métodos e o Campo de Ação do Urbanismo

Jean Paul Lacaze29 classifica em cinco métodos genéricos a prática do Urbanismo:


yy Composição Urbana: campo profissional mais antigo e durável do planejamento
urbano. Consiste na definição física da organização espacial da região, da cidade ou
do bairro, através de regras de localização, implantação e elaboração de projetos de
construção das obras e equipamentos urbanos.
yy Planificação Estratégica: surge na fase de crescimento rápido das cidades européias
e americanas do pós-guerra. Consiste na utilização da teoria de sistemas e de

22 Le Corbusier, (1993)
23 Campos Filho, C. (1989)
24 Mukai, T. (1988)
25 Campos Filho, C. (1989)
26 Id.,ib,.
27 ver textos de Simmel,G; Park,R.; Weber,M.; Wirth,L.; in Velho, O. org. (1976)
28 Del Rio, V. (1990)
29 Lacaze, J. (1990)
77
modelos matemáticos baseados em projeções econômicas de desenvolvimento.
Esse método logo mostrou-se ineficaz, nos anos 80.
yy Urbanismo Participativo: difunde-se nos anos 60 em ligação com o movimento
ecológico. Surge como crítica à qualidade de vida nas grandes cidades e incorpora
o cidadão (individual ou coletivamente), na tomada de decisões sobre os planos e
obras urbanas de competência pública.
yy Urbanismo de Gestão; nasce na Europa, primordialmente na França pós-75,
impondo a urgência de solucionar os problemas sociais antes de qualquer solução
espacial. Trata-se do planejamento de bairros, dos grandes conjuntos de locação
social, da renovação urbana, da intervenção nos centros históricos e das grandes
operações urbanas.
yy Urbanismo de Comunicação: caracteriza o momento atual da crise sócio-econômica-
ambiental do mundo globalizado em que o emprego torna-se o fator decisivo da
mobilidade urbana nas grandes metrópoles. É a era da comunicação, da imagem e
do marketing da cidade, além de sua especialização como os clusters e tecnopólos
(Silicon Valley), cidades mundiais, etc.
A utilização desses métodos impõe-se em situações diversas e complementares,
dependendo de cada região ou cidade.

Do mesmo modo, a atividade urbanística pode ser apresentada em quatro momentos


distintos e intrinsecamente ligados30, a saber:
yy Planejamento Urbanístico;
yy Ordenação do Uso e Ocupação do Solo;
yy Restrições Urbanísticas;
yy Controle Urbanístico;
O estudo dessas atividades será objeto de investigação dos próximos capítulos.

2. EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL

2.1. BRASIL COLÔNIA – SÉC. XVI AO SÉC. XVIII

As primeiras limitações impostas ao direito de construir remontam ao início da colonização


portuguesa e estão voltadas, primordialmente, à estética das cidades.

Segundo Dalmo Dallari31, as limitações podem se classificar em dois grupos, a saber:


relativas ao direito de vizinhança ou à proteção de um interesse público. Essa é a origem
remota de dois postulados do direito urbanístico contemporâneo: as limitações impostas
à propriedade particular e a indenização pelo poder público de prejuízos causados ao
proprietário privado.

No período colonial, à época das capitanias hereditárias e das sesmarias, já se fazem


presentes as chamadas Ordenações do Reino, ou Ordenações Filipinas, que fixam princípios
genéricos sobre o ordenamento das cidades, sempre de competência das autoridades
locais.

Alguns exemplos destas Ordenações Filipinas mostram o objeto de sua regulação: “todo
aquele que tivesse casa ruinosa... deveria proceder à sua reedificação, sendo até mesmo

30 Silva, J.A. (1995)


31 Dallari, Dalmo “Legislação Municipal e Direito de Construir” - RDP, 14:49 citado por Mukai, T. (1998)
78
obrigado a vendê-la”; “o proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe
aprouver, salvo o direito dos vizinhos e o regulamento administrativo”32.

A criação de capitanias e vilas no Brasil Colônia têm, em vários casos, condicionantes


urbanísticos nitidamente voltados aos aspectos estéticos e de valorização da “beleza e
formosura” daqueles povoados. Define-se o lugar mais apropriado para a Praça, para a
edificação da Igreja matriz, para o Convento e para as instituições públicas, como a Câmara
e a Cadeia. Não há preocupação estética com a arquitetura particular dos casarios, fixando-
se no embelezamento dos prédios públicos e principalmente das praças33.

Em síntese, pode-se afirmar que, no período colonial, dos séculos XVI ao XVIII, à época da
formação das primeiras cidades brasileiras, as restrições urbanísticas já estão sob a esfera
de competência dos municípios (vilas), principalmente quanto aos aspectos estilísticos de
alinhamento e largura das ruas, sem ferir ou gravar qualquer direito ou restrição sobre a
propriedade privada.

2.2. BRASIL IMPÉRIO - SÉCULO XIX (1822 - 1889)

É no período do Brasil Império, em 1º de outubro de 1828, que ocorre a promulgação da


primeira lei de organização municipal. Essa lei fixa a “competência dos vereadores para
legislar sobre todos os aspectos relativos às edificações e suas decorrências para as
cidades”34.

A promulgação de Ato Adicional à Constituição do Império de 1824 permite a descentralização


das províncias e a criação das Assembléias Legislativas, com competência para legislar
sobre matéria urbanística. É nesse período que surge o instrumento da desapropriação por
utilidade municipal ou provincial sobre obras públicas e estradas.

Registra-se, portanto, no período do Império, a consolidação das primeiras normas jurídicas


urbanísticas, que são as leis de desapropriação, inspiradas na legislação francesa de
181035. Cronologicamente pode-se enumerar: Lei de 9/9/1826; Lei de 16/3/1838; Lei de
12/7/1845. Essa última facultava a utilização de desapropriação nos casos de “fundação de
povoações, abertura, alargamento ou prolongamento de estradas, ruas, praças e canais,
construção de pontes, fontes aquedutos, postos, diques, cais, e qualquer estabelecimento
destinado à comodidade ou servidão pública, construção ou obras destinadas à decoração
ou salubridade pública”36.

A partir da Lei 816 de 10/7/1855 até o Decreto 602 de 24/7/1890 inclui-se na esfera das
desapropriações o especial interesse pela construção das estradas de ferro, subordinando-
as ao plano de obras.

Em síntese, no Brasil Império, a legislação urbanística pouco evolui em relação à época


da Colônia, exceto pelo instituto da desapropriação, prevalecendo ainda uma sociedade
basicamente agrária, pré-urbana, fruto do sistema de sesmarias. O impulso de crescimento
urbano virá apenas após a Segunda República.

32 Citadas por Silva.J.A. (1995) e Mukai, T. (1998) - (Ord. L. 1., T. 68 § 24 e L. 1.,§§ 6, 13, 14, 17)
33 Reis Filho, N.G. (1968)
34 Dallari, D. – op. cit.
35 Mukai, T. (1988)
36 Silva, J.A. (1995)

79
2.3. PRIMEIRA REPÚBLICA 1889 - 1930

O período que abrange a Primeira República, de 1889 até a Revolução de 1930, foi marcado
pela 2ª Carta Constitucional de 1891, de caráter liberal e individualista.

O Código Civil Brasileiro de 1916 – revisado em 2003 - é desse período e autoriza restrições
ao direito de construir. A prática das “posturas” marca a primeira República, posto que os
municípios ganham maior competência sobre a expedição das suas posturas e das sanções
a elas, por meio de aplicação de multas37.

Utiliza-se o termo “posturas” para designar as normas urbanísticas que versam sobre
os seguintes assuntos: “alinhamento, limpeza, iluminação das ruas, cais, praças...;
estabelecimento de cemitérios fora do recinto dos templos, esgotamento de pântanos,
economia e asseio de currais, matadouros públicos...; edifícios ruinosos...; vozerio nas ruas
em hora de silêncio, injúrias contra a moral pública...; construção, reparo e conservação de
estradas...”38.

No campo urbanístico ocorrem as primeiras reformas urbanas: em Porto Alegre, tem-


se o Plano Maciel, de 1916, com um novo sistema de avenidas e importantes obras de
saneamento básico; em Minas Gerais, Ouro Preto é declarada Monumento Nacional, em
1933; no Rio de Janeiro, cria-se a legislação pioneira de saúde pública com regras para o
licenciamento industrial e o primeiro diploma conhecido como “contribuição de melhoria”
(1905), impondo o custo do calçamento aos proprietários do entorno; em São Paulo,
elabora-se com a coordenação dos urbanistas Ulhoa Cintra e Prestes Maia o famoso “Plano
de Avenidas”, de 1924 e o Código de Obras, de 1929; em Santos, o sanitarista Saturnino
de Brito projeta e constrói os canais da praia, permitindo o saneamento e a ocupação da
cidade.

2.4. SEGUNDA REPÚBLICA 1930 – 1964

O período pós-revolução de 1930 caracteriza-se pela formação de um Estado Social no


Brasil, voltado para as novas questões políticas, econômicas, sociais e jurídicas questões
essas que a organização dos sindicatos, o desenvolvimento das cidades e o modelo de
acumulação capitalista impõem até os dias atuais.

Profundas modificações no campo urbanístico ocorrem como fruto da dinâmica de


crescimento das cidades e do padrão de vida urbana, deixando-se de lado as simples
preocupações estéticas para reforçar as imposições de ordem da infra-estrutura viária
e dos transportes, do saneamento básico e, posteriormente, da expansão urbana e da
especulação imobiliária.

A Constituição de 1934 e a lei paulista de 1936 autorizam a implantação de “contribuição


de melhoria”. A Lei Orgânica de São Paulo de 1935, por exemplo, incorpora várias normas
urbanísticas de impacto para a cidade. O conceito de propriedade, como função social,
introduz-se na Carta de 1934, o que implica que a propriedade tem que se “sujeitar às
limitações da lei impostas ao particular em benefício do bem comum”39.

37 Mukai,T. (1988)
38 Lei de 1/10/1968 citado por Silva, J.A. (1995)
39 Mukai, T. (1988)
80
As constituições posteriores até 1967 incluem, na competência da União, a faculdade de
estabelecer o plano nacional de viação férrea e de estradas de rodagem e asseguram aos
municípios a competência em matéria urbanística local40.

De modo sintético, pode-se dizer que a evolução da legislação urbanística e do planejamento


urbano é muito tímida no período que vai do entre-guerras até metade da década de 60.

2.5. BRASIL CONTEMPORÂNEO PÓS-1964

Em exame feito por Toshio Mukai sobre as Constituições Estaduais até 197541 conclui-se
pela quase absoluta falta de normas sistematizadas sobre o disciplinamento urbanístico,
excetuando-se o estado do Rio de Janeiro que dispõe, entre outros, sobre defesa e proteção
da saúde, planos e programas de desenvolvimento, meio ambiente, restrições construtivas,
desapropriações, etc. O mesmo autor, ao examinar as leis Orgânicas Municipais, sintetiza-
as dizendo que ali estão contidas as normas essenciais para a disciplina urbanística local,
muitas delas bem sistematizadas, como é o caso da lei orgânica de Belo Horizonte.

Na década de 60 inicia-se a implantação de uma política urbana no Brasil, de maneira


enviesada, através da influência gerada pela Lei 4.380/64 que criou o BNH – Banco Nacional
de Habitação. Essa intervenção do governo militar em nível federal, que resgata o setor da
construção civil como agente do processo de reconstrução global da economia, tem como
pressuposto responder ao crescimento (diz-se inchaço) das cidades, ou seja, provê-las
com a construção de moradias populares e com a implantação de infra-estrutura viária, de
transportes e de saneamento básico.

Nessa perspectiva dinamizam-se setores da administração pública, a exemplo do SERFHAU


– Serviço Federal da Habitação e Urbanismo – que formula uma Política Nacional de
Habitação e de Planejamento Territorial. Do mesmo modo, mais tarde, o II PND – Plano
Nacional de Desenvolvimento introduz diretrizes, em nível federal, para o desenvolvimento
urbano, meio ambiente, patrimônio histórico, parcelamento do solo e regiões metropolitanas.

A Constituição Federal de 1967 tem o mérito de institucionalizar o planejamento como


instrumento de ação do poder público. No âmbito do urbanismo, ela impõe aos municípios
a elaboração do PDDI – Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado -, considerando um
conjunto de aspectos físicos, econômicos, sociais e administrativos.

É incontestável que várias iniciativas são tomadas nas décadas de 70 e 80 em relação ao


tratamento das questões urbanas e dos graves problemas que se avolumam em todas as
metrópoles brasileiras. Mas há que se concluir que muito pouco resulta em sistematização
da legislação urbanística e nos resultados práticos dali decorrentes: em 1986, o BNH é
melancolicamente extinto, diante do manifesto fracasso da provisão de moradias populares
para a população de baixa renda, com graves desequilíbrios sociais e financeiros; os
Planos Diretores exigidos para cidades com mais de 20.000 habitantes, a exemplo da
obrigatoriedade imposta pela Lei Complementar paulista nº 54/1971, burocratizam-se; as
cidades crescem desordenadamente pela ocupação extensiva das áreas periféricas e o
meio ambiente urbano degrada-se rapidamente.

A Constituição de 1988 é um novo marco em matéria urbanística. São incorporados vários


dispositivos sobre desenvolvimento urbano, preservação ambiental, planos urbanísticos e
função social e urbanística da propriedade.
40 Silva, J.A. (1995)
41 Mukai, T. (1988)
81
Somente em julho de 2001, após 13 anos de lutas de parlamentares pioneiros, de agentes
públicos e privados engajados com a reforma urbana e principalmente da pressão e
cobrança da sociedade civil organizada, são promulgadas a Lei 10.257/01, conhecida como
“Estatuto da Cidade” e a Medida Provisória 2.220/01.

Esses assuntos, referentes à legislação urbanística contemporânea, serão examinados


com maior detalhe nos capítulos subseqüentes.

3. NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO

3.1. CONCEITO DE DIREITO URBANÍSTICO E O DIREITO DE PROPRIEDADE

No campo das ciências jurídicas, o Direito Urbanístico é considerado uma “nova disciplina
jurídica em franca evolução”42. Essa é a avaliação do professor José Afonso da Silva, o
mais conhecido autor sobre a matéria no Brasil. O mesmo ocorre, ainda que de forma mais
sistêmica, nos países europeus que desenvolveram melhor um corpo de leis urbanísticas,
a exemplo da Itália, da França e da Alemanha.

A despeito das discussões travadas entre juristas sobre a natureza, o domínio e a autonomia
científica dessa disciplina (inserida como parte do direito administrativo, econômico, tributário
ou civil) parece adequado considerá-la, no estágio atual de sua organização, como uma
“disciplina de síntese, ou ramo multidisciplinar do Direito, que, aos poucos, vai configurando
suas próprias instituições”43.

Contudo, verifica-se uma unanimidade sobre o assunto: as normas urbanísticas estão


diretamente vinculadas ao campo do Direito Público, tanto pelo fato de regularem
precipuamente a atuação do poder público na ordenação do território e das áreas habitadas,
como pelo fato do Urbanismo ser uma função pública inconteste (regulação dos interesses
privados em prol do interesse público).

Hely Lopes Meirelles lembra que o objetivo do Direito Urbanístico não se restringe à cidade,
mas seus “preceitos incidem também sobre as áreas rurais, no vasto campo da ecologia
e da proteção ambiental, intimamente relacionados com as condições de vida humana em
todos os núcleos populacionais, da cidade e do campo”44.

Adota-se, nessa perspectiva, a definição de José Afonso da Silva para o Direito Urbanístico
Objetivo como sendo um “conjunto de normas que tem por objeto organizar os espaços
habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade”45.

O Direito Urbanístico tendo como objeto a regulação da atividade urbanística, interfere


diretamente no instituto da propriedade privada urbana. O direito de propriedade na tradição
jurídica brasileira encontra-se subordinado ao direito civil e é definido como “direito real
fundamental”46.

Vários juristas, particularmente aqueles “privatistas” que não incorporam os princípios da


função social da propriedade, acabam por interpretar a nova Constituição somente nos

42 Id,.ib. pg. 15
43 Id,.ib. pg. 37
44 Meirelles, H.L. “Direito Municipal Brasileiro” pg. 383
45 Afonso, J.A. (1995), pg. 42
46 Afonso, J.A. (1995), pg. 63
82
aspectos de “intocabilidade” da propriedade, resistindo a assumir suas restrições para fins
urbanísticos e sociais.

No Direito Civil regulam-se apenas as relações civis, isto é, discriminam-se, através do


Código Civil de 1916, nos artigos 524, “a faculdade de usar, gozar e dispor de bens; no Art.
525, “a plenitude da propriedade”; no Art. 527 “o caráter exclusivo e ilimitado do domínio”,
etc.

Entretanto, é claro que a propriedade deverá atender sua função social (Art. 5°, XXIII da CF;
e artigos.182, 184 e 186). O direito de propriedade não pode mais ser tido como um direito
individual e deve modificar a sua natureza, sem suprimir a sua instituição.

É o Código Civil que, no seu Art. 572, disciplina o que se convencionou chamar o direito de
construir: Diz o referido artigo que “o proprietário pode levantar em seu terreno as construções
que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos”.

Apesar da tradição jurídico-administrativa ter sustentado que o direito de construir é inerente


ao direito de propriedade, há que se reforçar que o direito de construir terá de se submeter
ao que dispuserem os preceitos urbanísticos de interesse público. Pode-se inclusive
entender que o direito de construir “não é uma emanação do direito de propriedade, mas
uma concessão do poder público”47, parametrizado pelas limitações urbanísticas do Plano
Diretor e das leis urbanísticas.

Em países europeus, como no caso da Itália (Lei nº 10/77), a legislação tem evoluído
no sentido de separar a faculdade de construir do direito de propriedade do lote, sendo
necessário previamente haver uma “concessão do direito de construir”, emitida pelos
órgãos públicos, em concordância com o que dispuser o interesse público, através de
planos urbanísticos realizados com a participação e conhecimento da comunidade.

Para efeito de sistematização e apresentação didática, as Normas de Direito Urbanístico


serão consideradas em quatro grandes grupos, em função dos diferentes objetos a que
eles se relacionam, a saber:
yy Planejamento urbanístico;
yy Ordenação de uso e ocupação do solo;
yy Limitações e restrições urbanísticas;
yy Controle urbanístico.

3.2. NORMAS DE PLANEJAMENTO URBANÍSTICO

3.2.1. Histórico do Planejamento Urbano no Brasil

O primeiro conjunto de normas urbanísticas que os agentes públicos devem elaborar e que
trazem restrições ao uso da propriedade privada urbana é aquele previsto na Constituição
Federal relativo à ordenação do território e ao desenvolvimento econômico-social, isto é, ao
processo de planejamento urbano.

Define-se planejamento em geral, como uma atividade essencial da função pública que
se utiliza de instrumentos técnicos (projeções demográficas e econômicas, planos físico-
territoriais-ambientais, regulamentos administrativos e de gestão, etc.) com o objetivo de
alterar a realidade existente a partir de pressupostos e metas previamente assumidas. Por

47 Silva, J.A. (1995), pg. 75


83
sua vez define-se planejamento urbano, ou o planejamento do desenvolvimento urbano,
como sendo uma atividade fundamentalmente voltada à função pública das administrações
municipais, baseada em instrumentos técnicos e jurídicos que lhes permitam promover
um processo democrático e permanente de desenvolvimento harmônico e interativo dos
aspectos físico-econômicos e sócio-ambientais do município.

As ações de planejamento urbano dividem-se em duas esferas de atuação: “planejamento


interurbano” (rede de cidades), nas escalas nacional, macrorregional e estadual; e o
“planejamento intra-urbano”, de escala local, abrangendo não só a cidade, mas todo o
município.

É necessário historiar rapidamente a evolução do planejamento urbano no Brasil. Desde o


início do século, no Brasil, vigem dispositivos constitucionais que imputam especialmente
aos municípios a atribuição de elaborar planos ou normas de regulação do uso do solo.
Juridicamente, entretanto, há controvérsias e alegação de inconstitucionalidade das normas
de planejamento, e, por conseqüência, dos Planos que materializam suas metas técnico-
administrativas.

Os planos de desenvolvimento urbano na forma de Planos Diretores têm rápida evolução.


Nas primeiras constituições e leis da República Velha os planos de desenvolvimento
urbano estão voltados ao desenho da cidade, ou seja, ao traçado das ruas e à localização
das edificações públicas com nítida preocupação estética, conforme exposto no capítulo
anterior. Depois, entre as décadas de 1930 e 1960, focam-se na distribuição espacial das
edificações, particularmente das moradias burguesas e dos bairros periféricos, atendendo
à evolução das funções econômicas da cidade e às preocupações arquitetônicas.

Nos anos 60, com o apogeu das teorias de planejamento e ordenação do território,
introduz-se o “Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado” – PDDI -, como processo de
planejamento municipal visando os aspectos físico, econômico, social e administrativo.

Nesse período, no Brasil, acompanhando a tendência mundial do pós-guerra de planejamento


econômico e territorial integrados, tenta-se institucionalizar um sistema de planejamento
urbano nacional com a criação, em 1964, do órgão autárquico federal –, Serviço Federal de
Habitação e Urbanismo - SERFHAU –, encarregado de coordená-lo.

O foco da nova orientação dada à formulação dos PDDIs é a incorporação da variável


econômica nos planos urbanísticos, impondo-lhes atribuições que, efetivamente, não
podem ser cumpridas somente pela esfera local. Posto dessa forma é fácil concluir que
as tentativas feitas não logram êxito e acabam por enfraquecer o papel e a eficácia dos
planos urbanísticos na imensa maioria das cidades brasileiras. A esse respeito vários
autores convergem48 e Silva49 sintetiza: “não dispondo de competência mais ampla, nem
de técnica para a realização de concepção tão sofisticada e exigente, por um lado, mas
de visão distorcida na medida em que propunha integração econômica sem estruturar
um sistema de planejamento regional de coordenação dos planos urbanos inseridos na
região, ao menos no que se referisse aos aspectos econômicos, os municípios acabaram
não implantando nem mesmo o plano urbanístico de ordenação territorial que integrava e
integra a sua competência”.

48 Sobre críticas aos planos diretores de desenvolvimento integrado ver, entre outros, Cintra, A.C. 1978)
pg. 208; Costa, L.C. pg. 79 ; Lamparelli, C.M. pg. 103 , citados por Silva, J.A. (1995)
49 Silva, J.A. (1995), pg. 91
84
Passadas duas décadas, é somente com a Constituição de 1988 que os Planos Diretores
assumem a função de instrumento básico da política urbana do município, explicitando a
busca do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da garantia do bem estar
da comunidade local (Art. 182).

Interessante notar que ocorre mudança qualitativa nos aspectos que concernem às
atribuições e metas do Plano Diretor. Agrega-se ao planejamento da cidade o espaço de
todo o território municipal, incorpora-se à dinâmica econômica os parâmetros de ganhos e
de eqüidade social e introduz-se a noção de qualidade de vida realçando a proteção ao meio
ambiente urbano, ao patrimônio histórico, artístico, arqueológico, turístico e à diversidade
cultural.

A despeito dos preceitos constitucionais que atribuem autonomia aos municípios para
elaborar e implantar os planos urbanísticos, poucos deles, até hoje, conseguiram estabelecer
um processo de planejamento permanente. Esse é o desafio atual consagrado com a efetiva
implementação do Estatuto das Cidades.

3.2.2. Tipos de Planos Urbanísticos

Para efeito didático, está descrita, na relação abaixo50, uma tipologia de planos urbanísticos
previstos pela Constituição de 1988. Muitos deles ainda não foram elaborados, apesar de
estarem enunciados em legislação complementar já em vigor.

a) Planos Federais
a1. Nacionais: diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento da rede urbana nacional.
Exemplo: Planos Nacionais de Desenvolvimento – PNDs (anos 70).
a2. Macrorregionais: sob a responsabilidade das superintendências do desenvolvimento
das regiões geoeconômicas do país.
Exemplo: Planos de Desenvolvimento do Nordeste, da Amazônia (ex-Sudene,
Sudam, etc.).
a3. Setoriais: ordenação territorial especial.
Exemplos: Plano de Viação Nacional, Política Nacional de Meio Ambiente, Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro, Zoneamento Ecológico-Econômico da
Amazônia, etc.
b) Planos Estaduais
b1. Gerais: de ordenação do território estadual, respeitando as diretrizes federais.
Exemplos: Planos Estaduais de Desenvolvimento Socioeconômico.
b2. Setoriais: defesa do meio ambiente, plano de viação estadual, localização industrial,
etc.
Exemplos: leis de Macrozoneamento Econômico-Ecológico do Litoral,
regulamentação das Áreas de Proteção Ambiental – APAs, Planos de Bacias
Hidrográficas, Zoneamento Minerário, etc..
b3. Microrregionais: planos de coordenação no âmbito de cada Região Administrativa
e das Regiões Metropolitanas.
Exemplos: leis metropolitanas de localização industrial, de proteção aos mananciais,
planos de desenvolvimento regionais e metropolitanos, etc.
c) Planos Municipais
c1. Gerais: planos diretores.

50 Silva, J.A. (1995), pg.93


85
c2. Setoriais: zoneamento, uso e ocupação do solo, códigos de obras, código ambiental,
planos de melhoramentos urbanos, etc..
c3. Especiais: distritos industriais, planos de renovação urbana, operações urbanas,
etc..
O esquema acima sintetiza as possibilidades previstas na Constituição de 1988 e orienta os
entes federados para a execução de um “sistema de planos estruturais, hierarquicamente
vinculados”51.

À União compete legislar sobre normas gerais e elaborar planos nacionais e macrorregionais.
Muitos deles, previstos no texto constitucional, ainda não foram regulamentados por leis
complementares ou, se o foram, não estão tecnicamente elaborados.

Cabe aos Estados legislar, suplementarmente, no que tange à criação de regiões


metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, ao estabelecimento de zonas de
uso industrial, à tutela do meio ambiente natural e cultural (patrimônio histórico, paisagístico,
artístico e arqueológico), às áreas turísticas, à infra-estrutura (linhas de comunicação,
saneamento básico, energia elétrica), entre outros.

Por fim, em nível municipal, o planejamento urbanístico – Plano Diretor – tem que buscar
metodologias para sua elaboração e gestão (planejamento, licenciamento e fiscalização)
com vistas a que se torne um processo permanente. Para tanto, a participação popular,
o planejamento democrático, os fóruns sub-regionais, o orçamento descentralizado são
experiências recentes na busca da eficácia dos Planos Diretores.

3.2.3. Planejamento e Legislação Federal

Com os novos dispositivos da Constituição de 1988, a legislação urbanística de âmbito


federal responsabilizou-se pelos planos nacionais, macrorregionais e setoriais, e, em
especial, pela regulamentação da Lei de Desenvolvimento Urbano, conhecida como
“Estatuto da Cidade”.

Primeiramente, nota-se que não tem sido meta da União estabelecer um Plano Nacional
de Desenvolvimento - PND, à semelhança dos Planos realizados no Brasil pós-Kubitschek,
como o Plano Trienal de 1956 e os subseqüentes PNDs da década de 70.

Cita-se, como exemplo de interesse para a matéria urbanística, o avanço na legislação


de ordenação territorial referente à proteção do meio ambiente, em especial, através do
Plano de Gerenciamento da Zona Costeira Nacional, e de iniciativas similares em regiões
estratégicas como é o caso do macrozoneamento ecológico-econômico das regiões da
bacia Amazônica e do Pantanal Matogrossense.

A esse respeito, tanto a Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio
Ambiente – PNMA, quanto a Lei 7.661/88, do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
– PNGC priorizam os instrumentos de planejamento que têm rebatimento no controle do
ordenamento territorial.

A Lei 6.938/81 preconiza, no Art. 9°, II, o zoneamento ambiental como instrumento da
política nacional, enquanto a Lei 7.661/88, no seu Art. 3°, prescreve que poderá prever o
zoneamento de usos e atividades em toda zona costeira brasileira.

51 Silva, J.A. pg.93


86
Outras leis federais são igualmente importantes para o planejamento urbano52, por exemplo,
a da tutela sobre o patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico (Art. 216
da CF); a do zoneamento industrial (Leis 1.413/75; 76.389/75; 81.107/77; 6.803/80), e a
legislação florestal (Código Florestal, Leis 4.771/65; 5.870/73; 7.511/86; e Dec-Lei 750/93
da Mata Atlântica).

Como já foi dito, a principal lei voltada para as diretrizes gerais de desenvolvimento urbano
é a Lei Federal 10.257/01 – Estatuto da Cidade, que nasceu com o Anteprojeto de Lei que
teve suas origens em 1977, nas versões elaboradas pela extinta CNPU – Comissão Nacional
de Política Urbana. Em 1983, sob a forma de Projeto de Lei 775/83, e durante os anos
subseqüentes, dá-se continuidade a um longo percurso de discussões e aprimoramentos no
Congresso Nacional sobre a regulamentação da lei federal de política urbana, cuja versão
final (PL 5.788-A/90) transformou-se no “Estatuto da Cidade”. Essa lei será discutida em
detalhes nos próximos capítulos.

3.2.4. Planejamento e Legislação Regional

A legislação estadual exerce, na mesma medida da legislação federal, um papel orientador


e complementar às disposições constitucionais em matéria urbanística.

Chama a atenção, contudo, que alguns Estados, como São Paulo, acabaram ousando nessa
matéria, e, hoje, há vários diplomas legais, mormente aqueles voltados para a restrição do
uso e ocupação do solo de áreas de interesse regional.

No Estado de São Paulo foram, primeiramente, regulamentadas várias APAs – Áreas de


Proteção Ambiental -, que constituem grandes porções do território, englobando vários
municípios53, sobre os quais foi regulamentado um zoneamento de uso, impondo restrições
sobre parcelamento do solo, manejo florestal e atividades minerais. Criou-se nas APAs
um Colegiado Gestor, de caráter consultivo, tripartite composto pelo estado, municípios e
sociedade civil.

Um segundo exemplo é o macrozoneamento ecológico-econômico elaborado para os


quatro setores costeiros paulistas, com base na Lei 10.019/98. Esse zoneamento ambiental
condiciona os planos de ação regional para a recuperação ambiental e o desenvolvimento
econômico sustentável. Do mesmo modo que nas APAs, são instaurados Colegiados
Gestores Costeiros tripartites para acompanhar a implantação do Plano Estadual do
Gerenciamento Costeiro. Em dezembro de 2004 foi promulgado o primeiro decreto (Dec.
Estadual nº 49.215/04) do Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte do estado de
São Paulo.

Um terceiro grupo de regulamentações urbanísticas deriva do processo de implantação


do Sistema Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hidrícos através da Lei 7.663/91 e
demais normas. Vale lembrar que o Estado de São Paulo foi dividido em vinte e duas bacias
hidrográficas, e foram organizados vinte Comitês de Bacia Hidrográfica, cuja meta inicial é
elaborar os Planos de Bacia, como instrumento de planejamento e controle da qualidade
dos recursos hídricos do Estado.

O quarto grupo de normas urbanísticas consiste na Organização Regional dos Estados


(Art. 25, parágrafo 3° da CF). São Paulo aprovou a Lei Complementar 760/94 que dispõe
52 Mukai, T. (1988) pgs 150 a 190
53 Exemplo da APA da Várzea do Rio Tietê que perpassa onze municípios da Região Metropolitana (Lei
5.598/87 e Dec. 42.837/98)
87
sobre o Sistema de Organização Regional. Esse Sistema prevê a realização de Planos
Regionais de Desenvolvimento e cria um sistema de gestão com conselho bipartite (estado
e municípios). Alguns frutos advêm dessa lei, com a aprovação em 1996 da Região
Metropolitana da Baixada Santista (9 municípios com 1,5 milhões de habitantes), pela Lei
Complementar 815/96, e da Região Metropolitana de Campinas em 2000 (19 municípios
com 2,4 milhões de habitantes), pela Lei Complementar 870/00. Em março de 2005 foi
enviado à Assembléia Legislativa projeto de lei que reorganiza a Região Metropolitana de
São Paulo. Entretanto, passados onze anos, não foi instaurada nenhuma aglomeração
urbana ou microrregião, instâncias regionais previstas na Lei 760/94.

Por fim, o último grupo de normas urbanísticas diz respeito à legislação metropolitana,
criada pioneiramente no Estado de São Paulo pelas leis 898/75 e 1.172/76, para a proteção
das áreas de mananciais na Região Metropolitana de São Paulo e para o ordenamento
industrial, pela Lei 1.817/78. Ambas leis tiveram enorme impacto sobre a ocupação do
solo metropolitano e hoje se encontram totalmente defasadas em face de seus objetivos
iniciais. Nova ordenação jurídica sobre essa matéria em suporte na Lei 9.866/97, encontra-
se atualmente em fase de implantação. Esse assunto será examinado detalhadamente nos
capítulos subseqüentes.

3.2.5. O Papel do Plano Diretor

A melhor forma de compreender o Plano Diretor, enquanto instrumento básico de “política


urbana”, é verificar o que lhe foi atribuído pela Constituição de 1988:

“Art. 182 da Constituição Federal - CF - A política de desenvolvimento urbano,


executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o plano de desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes:

§ 1º - O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com
mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências


fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.

§ 4º - É facultado ao poder público municipal, mediante Lei específica incluída no


Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão


previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos,
em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e
os juros legais”.

88
O primeiro aspecto que merece destaque no Art. 182 da Constituição Federal são os
princípios gerais enunciados no caput do artigo: “(...) pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade” e “bem estar de seus habitantes”.

Está-se diante de uma nova diretriz para qualificar o desenvolvimento econômico


das cidades. A Constituição Brasileira antecipa-se aos compromissos internacionais
assumidos pelo Estado Brasileiro, alguns anos depois, nas Convenções Internacionais
da Biodiversidade, da Declaração do Rio Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento e
“Agenda 21” na ECO-92, na Conferência sobre Direitos Humanos, em Viena (1993), e na
Conferência sobre Assentamentos Humanos–“Habitat II”, em Istambul (1996). Consagra-
se o princípio contemporâneo do desenvolvimento sustentável na promoção da política de
desenvolvimento urbano, que pressupõe a assunção das seguintes diretrizes:
yy Assegurar o respeito e tornar efetivos os direitos humanos;
yy Promover medidas para proteger o meio ambiente natural e construído, de modo a
garantir a função social ambiental da propriedade na cidade;
yy Incentivar atividades econômicas que resultem na melhoria da qualidade de vida,
mediante um sistema produtivo gerador de trabalho e de distribuição justa da renda
e riqueza;
yy Combater as causas da pobreza, priorizando os investimentos e recursos para as
políticas sociais (saúde, educação, habitação);
yy Democratizar o Estado, de modo a assegurar o direito à informação e à participação
popular no processo de tomada de decisões.
O segundo aspecto concerne ao parágrafo primeiro do Art. 182 da CF, que dá comando
ao Plano Diretor para executar essa política de desenvolvimento sustentável. A atribuição
de estabelecer os mecanismos de participação popular e os prazos para elaboração e
aprovação do Plano Diretor é das Leis Orgânicas dos Municípios - LOM, e configura-se
“inconstitucionalidade por omissão” quando não o fizerem54. Dessa forma, a interpretação
jurídica que prevalece é que os Planos Diretores, para todas as cidades com mais de vinte
mil habitantes, poderiam e deveriam ter sido feitos tão logo promulgadas as LOMs, em
1990, em todo território nacional. Contudo, muitos municípios ainda não estabeleceram,
em lei, o seu mais importante instrumento de desenvolvimento urbano, e, portanto, não
vocacionaram o uso do seu território a uma política de desenvolvimento sustentado.

O terceiro aspecto a ressaltar são as disposições nos parágrafos 2º e 3º do Art. 182 da


CF que dispõem sobre as limitações urbanísticas à propriedade privada urbana visando
cumprir as funções sociais na cidade. Nesse sentido, aponta Saule Jr.55, “a incorporação
da função social das cidades como preceito que deve balizar a política de desenvolvimento
urbano, à luz do desenvolvimento sustentável, aponta para a possibilidade de sairmos
do marco apenas da crítica e denúncia do quadro de desigualdade social, e passemos
para a construção de uma nova ética urbana onde os valores ambientais e culturais se
sobreponham no estabelecimento de novas cláusulas dos contratos sociais originários de
novos paradigmas da gestão pública, mediante prática de cidadania que reconheçam e
incorporem os setores da sociedade excluídos de seus direitos e necessidades básicas”.

Do ponto de vista jurídico legal, delega-se aos municípios legislar sobre tais restrições
através de lei municipal (normalmente de lei urbanística específica e não do Plano Diretor)
e em conformidade com legislação federal (lei federal do “Estatuto da Cidade”).

54 Saule Jr. (1998)


55 Id,.ib. pg. 52
89
Visto sob o ângulo técnico-operacional, não havia até a promulgação do Estatuto da
Cidade uma regra geral para os municípios executarem seus Planos Diretores. Muitas
leis orgânicas dos municípios56 exigiam que a administração municipal se fizesse sob um
“processo de planejamento permanente, descentralizado e participativo, como instrumento
de democratização da gestão da cidade, de estruturação da ação do Executivo e de
orientação da ação dos particulares”57. Hoje o capítulo II da lei 10.257/01, enumera todos
os instrumentos da política urbana, a saber:
I - Planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
II - Planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e micro-regiões;
III - Planejamento municipal, em especial:
a) Plano diretor;
b) Disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) Zoneamento ambiental;
d) Plano plurianual;
e) Diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) Gestão orçamentária participativa;
g) Planos, programas e projetos setoriais;
h) Planos de desenvolvimento econômico e social;
IV - Institutos tributários e financeiros:
a) Imposto sobre na propriedade predial e territorial urbana – IPTU
b) Contribuição de melhoria;
c) Incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V - Institutos jurídicos e políticos:
a) Desapropriação
b) Servidão administrativa
c) Limitações administrativas
d) Tombamento de imóveis ou de mobiliários urbano;
e) Instituição de unidades de conservação;
f) Instituição de zonas especiais de interesse social;
g) Concessão de direito real de uso;
h) Concessão de uso especial para fins de moradia;
i) Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) Usucapião especial de imóvel urbano;
k) Direito de superfície;
l) Direito de preempção;
m) Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
n) Transferência do direito de construir;
o) Operações urbanas consorciadas;
p) Regularização fundiária;
q) Assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais
menos favorecidos;
r) Referendo popular e plebiscito;
VI - Estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança
(EIV)
Os instrumentos de planejamento municipal podem ser constituídos ainda da combinação
dos seguintes tipos de planos:

56 Silva, J.A. (1995), pg.120


57 Silva, J.A. (1995), pg.120
90
yy Plano de Desenvolvimento Municipal, ou Plano de Governo: cada prefeito define
suas prioridades para a gestão diante da realidade local.
yy Planos Regionais Setoriais e Especiais: também sujeitos às imposições de cada
realidade. Ex: Planos de Educação, de Saúde ou de Desenvolvimento Econômico
Regional.
yy Planos Diretores: e demais Planos Urbanísticos (parciais, especiais ou setoriais)
exigidos para cada realidade. Ex: leis de uso do solo, Planos de Bairro, Zonas
Especiais, Operações Urbanas etc.
yy Plano Plurianual: define, em consonância com o Plano de Governo e Plano Diretor,
as metas da Administração do Governo.
yy Lei de Diretrizes Orçamentarias: orienta a elaboração do Orçamento Anual
integrando os diferentes Planos.
yy Orçamento Anual.
A experiência mais recente de elaboração e implementação dos Planos Diretores no Brasil
tem mostrado que a eficácia dos mesmos guarda proporção direta com alguns princípios:
yy Implantação de um processo permanente de planejamento, baseado em instâncias
descentralizadas e democráticas de consulta e participação popular;
yy Regras claras e concisas contendo objetivos, metas e diretrizes gerais,
compreensíveis por todos os agentes envolvidos na cidade;
yy Demonstração da viabilidade e exeqüibilidade das metas, diretrizes e ações
propostas em termos financeiros, técnicos e administrativos;
yy Plano Diretor: de acordo com cada realidade, pode-se restringir aos aspectos mais
gerais de diretrizes físico-ambientais e socioeconômicas e delegar aos Planos
Urbanísticos ou Sub-regionais específicos os aspectos de ordenação urbanística
físico-territorial.

3.3. NORMAS DE PARCELAMENTO, USO E OCUPAÇÃO DO SOLO

3.3.1. Solo Urbano

A política de uso do solo urbano é conquista do urbanismo contemporâneo e imperativo da


desordem urbana global. Busca-se um equilíbrio entre o direito de propriedade e a função
social da cidade, ambos ancorados em fundamentos constitucionais. Essa busca deve
estar orientada pela ética e responsabilidade da administração pública e pela garantia de
prevalência do interesse dos setores excluídos dos benefícios urbanos, na antevisão do
crescimento da cidade. Eis algumas premissas que devem ser relevantes para a política de
uso do solo:
yy Vincular o uso do solo à função social da propriedade;
yy Equilibrar os benefícios e ônus da urbanização;
yy Regular o mercado de terras através de mecanismos que garantam maior eqüidade
social;
yy Investir na reserva de terrenos para políticas sociais;
yy Assegurar o uso racional do solo, com densidade adequada à qualidade
socioambiental da cidade.
A classificação do solo municipal é motivo de muita controvérsia. A mais corrente tem sido
aquela derivada do interesse para fins tributários. O Código Tributário Nacional adota o
critério da localização: urbano é todo imóvel localizado em zona urbana e rural o que estiver
fora. Entretanto, o Decreto-Lei 57/66 e a Lei 5.868/72 acolhem o critério de destinação,

91
definindo imóvel rural, inclusive aquele em zona urbana, destinado à atividade extrativista,
agrícola ou agropecuária e recolhido o ITR (Imposto Territorial Rural).

O importante a reter em qualquer classificação das zonas urbanas é que se deve garantir
a vocação destinada àquele solo dada pelas diretrizes do Plano Diretor municipal, e não
pela imposição de parcelamento prévio aprovado pelo município e admitido nas normas do
Código Tributário. Nessa perspectiva, Silva58 propõe o seguinte encaminhamento para a
classificação do solo municipal:
yy Zona Urbana: área delimitada pelo perímetro urbano estabelecido em lei municipal,
abrangendo a área de edificação contínua (podendo conter áreas ainda não
urbanizadas), contendo pelo menos dois dos equipamentos públicos exigidos pelo
Código Tributário (meio-fio ou pavimentação, abastecimento de água, esgoto,
iluminação pública, escola ou posto de saúde a três quilômetros de distância).
yy Zona de Expansão Urbana: área delimitada fora do perímetro urbano (normalmente
contígua), programada para as funções urbanas, mas cujos loteamentos deverão ser
aprovados em consonância com o Plano Diretor.
yy Zona Urbanizável: qualquer área programada para funções urbanas elementares,
fora da zona urbana e de expansão urbana, a exemplo de núcleos de recreio,
sistema viário extra-urbano, núcleos de colonização etc..
yy Áreas de Interesse Urbanístico Especial: áreas que requeiram tratamento urbanístico
específico, a exemplo da tutela de mananciais, proteção cultural, turística etc.

3.3.2. Urbanização e Parcelamento do Solo

O parcelamento do solo urbano é o componente essencial e estruturador do urbanismo


contemporâneo. Nossas cidades e grandes metrópoles têm seu desenho urbano marcado
pela progressiva incorporação de áreas rurais através de loteamentos e desmembramentos
sujeitos à disciplina urbanística existente.

É por demais óbvio constatar que a maioria das cidades, a despeito da legislação reguladora
em matéria urbanística, cresce de forma desordenada e caótica, produzindo de um lado
uma cidade “legal” das classes dominantes e dos padrões urbanísticos vigentes, e, de
outro lado, a cidade “ilegal”, formada por uma diversidade de loteamentos clandestinos,
irregulares, favelas e cortiços, onde mora a maioria da população trabalhadora.

No Brasil, desde 1937 as normas sobre parcelamento do solo são regidas pelo Decreto-lei
58/37, que regula apenas relações entre o loteador e os adquirentes de lotes (regras civis),
sem conter imposições ou penalidades de ordem civil ou penal.

No período pós anos-50, com o crescimento dos movimentos migratórios campo-cidade,


proliferam loteamentos nos arredores das cidades, sem nenhuma preocupação com
a infra-estrutura urbana ou com os atributos ambientais, o que resulta em situações de
irregularidade e de conflito para sua ocupação, situações que perduram até hoje.

É somente em 1979 que a União dita a Lei 6.766/79 – conhecida como Lei Lehmann –
contendo “normas urbanísticas gerais e fazendo uso de sua competência concorrente
neste campo do exercício do poder de polícia, defluente da própria Constituição. Essa lei
veio substituir com vantagens, portanto, o Decreto-lei 58/37, que é apenas aplicável, desde

58 Silva, J.A. (1995) pg.156


92
1979, aos parcelamentos para fins rurais. Do mesmo modo, o Decreto-lei 271/67 também
está revogado no que pertine loteamentos e desmembramentos urbanos”59.

Entende-se por parcelamento urbanístico do solo “o processo de urbanização de uma


gleba, mediante sua divisão ou re-divisão em parcelas, destinado ao exercício das funções
urbanísticas elementares. Importa na mudança das dimensões ou confrontações dos
imóveis para fins de urbanização. Gleba é a área de terra bruta que não foi objeto de
arruamento ou loteamento”60.

De modo geral, o parcelamento do solo deve obedecer as seguintes condições:


yy Pode ser feito tanto na zona urbana (perímetro urbano), como na zona rural;
yy Deve ser feito através de planos sujeitos à aprovação da Prefeitura Municipal,
ouvidas as autoridades sanitárias, militares e florestais, quando couber;
yy Deve-se ainda, nas zonas fora do perímetro urbano, obter prévia autorização do
INCRA.
A legislação urbanística – Lei 6.766/79 – proíbe, em regra, o parcelamento do solo em
terrenos:
yy Baixos, alagadiços e sujeitos a inundações;
yy Que tenham sido aterrados com materiais nocivos à saúde pública;
yy Com declividade igual ou superior a 30%.
Passa-se sucintamente, em seguida, ao exame das normas e dos institutos jurídicos do
parcelamento urbanístico.

3.3.2.1. Arruamento

Arruamento é a divisão do solo mediante a abertura de vias de circulação e a formação de


quadras entre elas.

O Plano de Arruamento deverá ser elaborado por particulares, proprietários de glebas,


para fins de edificação. O objetivo desse plano é estabelecer um desenho harmônico do
sistema viário assegurando eficácia para os sistemas de acesso viário e transporte urbano,
para condições de iluminação e aeração urbana para a implantação dos edifícios, lógica
e racionalidade para as redes de infra-estrutura e, sobretudo, manter um equilíbrio entre o
conjunto dos edifícios e os equipamentos públicos, sociais e áreas livres.

Após a Lei 6.766/79, estabeleceu-se um percentual mínimo de 35% da gleba que deve ser
assegurado para uso público. Esse valor pode e deve ser modificado para cada cidade, em
função das áreas verdes existentes e do padrão de densidade adotado e tem, normalmente,
variado entre 35% e 40% (na cidade de S. Paulo, por exemplo). Entretanto, esse mínimo
exigido pela lei federal é muito importante para garantir, via de regra, a seguinte distribuição:
yy 20% sistema viário;
yy 10 a 15% áreas verdes;
yy 5% áreas institucionais.
Esse plano poderá ser apresentado isoladamente ou em conjunto com o plano de loteamento
para aprovação da prefeitura municipal, devidamente assinado pelo proprietário e por
profissional habilitado consoante diretrizes fornecidas pelo Plano Diretor do município.

59 Mukai, T. (1988) pg. 121


60 Silva, J.A. (1995) pg. 294
93
3.3.2.2. Loteamento

Loteamento é a divisão de quadras em lotes com frente para logradouro público.

O Plano de Loteamento constitui a segunda fase do processo de repartição do solo, com a


divisão das quadras arruadas em lotes para fins de edificação.

Define-se lote como sendo “a porção de terreno com frente para logradouro público,
em condições de receber edificação residencial, comercial, institucional ou industrial. A
legislação municipal específica estabelece um mínimo de normas para sua dimensão e
contornos (recuos)”61.

A lei 6.766/79 estabelece um lote mínimo de 125 m2 para todo o território nacional, sendo
admitida área menor somente para edificação de conjuntos habitacionais, fixada por lei
municipal.

Há muitas divergências entre urbanistas sobre o padrão ideal de lote para as diferentes
tipologias habitacionais: edifícios altos, edifícios de 4 pavimentos, casas isoladas, casas
geminadas, casas assobradadas, casas em vilas, etc.

Regra geral deve-se admitir padrões de loteamento que respeitem as condições mínimas
de salubridade e conforto ambiental do edifício, as condições sócio-econômicas dos grupos
sociais que demandam habitação, a eficiência das redes de infra-estrutura de saneamento
básico e a dinâmica global de urbanização da cidade prevista pelo Plano Diretor.

O Plano de Loteamento, com o Plano de Arruamento anexo, precisa ser aprovado pela
prefeitura municipal. Caberá ainda aos Estados o exame e anuência prévia para a
aprovação pelos municípios, de loteamento e desmembramento localizados em áreas de
interesse especial, definidas em decreto estadual, ou em áreas limítrofes ao município ou
que pertençam a mais de um, em Região Metropolitana ou aglomeração urbana, definidas
em lei federal, ou quando o loteamento abranger área superior a 100 ha (Art. 13 da Lei
6.766/79).

A prefeitura municipal deverá expedir o Alvará, tendo o loteador prazo de 180 dias para
registro imobiliário, que posteriormente será publicado pela prefeitura, através de Edital,
para a obtenção do registro definitivo.

É interessante observar que o processo de loteamento das zonas periféricas das grandes
cidades é feito de forma ilegal e caracteriza-se por dois tipos distintos: “os clandestinos, que
são aqueles que não foram aprovados pela prefeitura, e os irregulares, que são aqueles
aprovados pela administração pública, mas que não foram inscritos, ou o foram, mas são
executados em desconformidade com o plano e as plantas aprovadas”62.

3.3.2.3. Desmembramento

Desmembramento é a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com o


aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas
vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, na modificação ou na ampliação dos
já existentes (Lei 6.766/79 - Art. 2° - §2).

61 Silva, J.A. (1995) pg. 302


62 Silva, J.A. (1995) pg. 307
94
O desmembramento é uma modalidade prevista para a reutilização de glebas, que,
previamente loteadas, apresentam uma nova demanda de uso e que precisam ser “re-
loteadas”, sem implicar novas áreas a serem averbadas e doadas para uso público e,
tampouco, novos arruamentos.

3.3.2.4. Desdobro de Lote

Desdobro de lotes é uma modalidade específica de modificação das características do lote


individualizado para a formação de um novo ou de novos lotes, sem alteração dos demais
aspectos do loteamento.

O desdobro de lotes encontra limitações nas normas federais, podendo ser reduzido no
máximo a um lote de 125m2. O desdobro é utilizado em casos de parcelamentos antigos,
com lotes grandes, em locais onde há urbanização recente, ou em casos associados à
partilha de bens hereditários.

3.3.2.5. Remembramento ou Reparcelamento

Remembramento é um instituto vital para a requalificação de espaços urbanos, em especial


para os projetos de renovação ou revitalização urbana, frutos do processo de crescimento
e de valorização do solo urbano.

Defini-se o remembramento como sendo uma nova divisão da área já loteada, guardando-
se a mesma relação entre áreas públicas e privadas do loteamento anterior, tendo em vista
a regularização da configuração atual dos lotes e a distribuição entre proprietários dos
benefícios e ônus dessa nova ordenação.

Essa modalidade tem tido muito sucesso nos países europeus, uma vez que a legislação
urbanística tem condições de impor a obrigatoriedade aos proprietários particulares. No
Brasil, devido à recente regulamentação, a efetividade da aplicação do dispositivo de
“parcelamento, edificação ou utilização compuslsórios”, (Art. 182, §4 da CF e Art. 5º lei
10.257/01)), ainda não pode ser plenamente avaliada.

3.3.2.6. Condomínio e Loteamento Fechado

As normas jurídicas que regem a constituição de condomínios privados no Brasil estão


baseadas na Lei 4.591/64 que dispõe sobre o condomínio em edificações e as incorporações
imobiliárias.

Essa legislação, que não é de direito público, normalmente aplicada à gestão de edifícios
condominiais, tem servido de burla às normas de parcelamento do solo e tem trazido
inúmeros problemas ao generalizar sua utilização, principalmente nas áreas urbanas
adensadas.

Os “loteamento fechados” formam ilhas reservadas, incluindo as edificações, as vias, as


passagens internas e as áreas livres, como fração ideal do terreno e de partes comuns
(áreas de lazer, estacionamento, vias), correspondente a cada unidade.

Há que se normatizar, através de legislação municipal específica, essa forma de parcelamento


e fruição do solo, para que não ocorram problemas freqüentes, tais como: dificuldades
futuras de manutenção pelos proprietários dos serviços e vias internas; acesso aos serviços
públicos; impedimento de acesso às áreas de uso comum, como praias, cachoeiras, etc.

95
3.3.3. Sistema Viário

As normas urbanísticas de ocupação do solo englobam dispositivos de uma das funções


essenciais do “metabolismo urbano”63, que é o “direito de circulação”, “direito de ir e vir”,
assegurados pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º.

No Brasil, a tradição de planejamento e de regulamentação do sistema viário e dos


transportes é, de certo modo, muito mais fecunda e mais bem estruturada do que aquela
do uso e ocupação do solo, stricto sensu. Leis, em nível nacional, desde 1973, estabelecem
o Sistema Nacional de Viação (Lei 5.917/73), orientando o sistema de rodovias, ferrovias,
hidrovias, portos, aeroportos e transportes urbanos. Muito embora essa legislação
tenha postulado critérios para a instalação dessas infra-estruturas, não quer dizer que a
política pública do setor ao longo deste século tenha dado impulso às reais prioridades
do desenvolvimento socioeconômico nacional. Ao contrário, prevalece, desde o Plano de
Metas de 1956, o modelo viário-automobilista com o superdimensionamento da malha
rodoviária que gerou a atrofia dos investimentos nas redes ferroviária e hidroviária, com
sérios reflexos no escoamento para exportação de produtos e no transporte de massa
sobre trilhos, nas grandes cidades.

Passa-se em seguida a uma descrição sucinta do papel do sistema viário, compreendido


no seu aspecto estático (infra-estrutura das redes urbanas) e no seu aspecto dinâmico
(estrutura operacional dos meios de transporte).

3.3.3.1. Sistema Viário Urbano

Segundo Silva64 “é justa a afirmativa de que o sistema viário forma a estrutura da cidade,
constituindo, talvez, seu mais importante elemento. Este sistema determina, em grande
parte, a facilidade, a conveniência e a segurança com que o povo se locomove através da
cidade; estabelece o tamanho das quadras; constitui um canal para luz e ar, bem como
para instalações das redes aéreas e subterrâneas. Nenhum outro elemento da composição
material da cidade é tão permanente quanto suas ruas.”

No âmbito do sistema viário urbano, há interesse apenas nas vias terrestres caracterizadas
como vias urbanas, que são as vias de circulação compreendidas dentro do perímetro
urbano ou da zona de expansão urbana. Fora dessa área as vias são chamadas de extra-
urbanas, tais como estradas e caminhos. Por outro lado, define-se via de circulação como
todo logradouro público destinado à circulação de veículos ou de pedestres.

Logradouro é o termo genérico para designar qualquer “via, rua, avenida, alameda, praça,
‘cul-de-sac’ (balão de retorno), largo, travessa, beco, jardim, ladeira, rodovia, estrada ou
caminho”65.

Acresce-se a essa definição a expressão de uso comum ou especial do povo, para referir-
se a logradouros públicos.

Em todo Plano Diretor ou legislação específica de zoneamento adotam-se diferentes


classificações para o enquadramento do sistema viário local. Via de regra pode-se classificar
as vias como:

63 Terminologia utilizada pelo Profº Aziz Ab´Saber, para designar o processo vital e dinâmico da vida urba-
na.
64 Silva, J.A. (1995) Citando – Ass. Internacional de Adm. Municipais – Planej. Urbano pg.128
65 Conforme a Lei nº 726/78 - Município de Embu.
96
yy Vias de circulação apenas de veículos:
-- vias expressas (autopistas, lateral ou coletora);
yy Vias de circulação mista:
-- vias arteriais (largura de 25 a 40 m)
-- vias principais ou coletoras (largura de 16 a 25 m);
yy Vias secundárias ou locais (largura de 10 a 14 m);
yy Vias de circulação só de pedestres
-- vias peatonais (largura de 5 a 8 m).
Quanto ao traçado urbano, são recorrentes cinco tipos básicos:

A) desenho B) desenho C) desenho em


em xadrez; em grelha; grelhas superpostas;

D) desenho E) desenho
radioconcêntrico; em leque;

Há ainda dois indicadores fundamentais do projeto do traçado urbano. O primeiro é o


Alinhamento, que é a linha de confronto entre o domínio privado do lote e o domínio do
logradouro público. O segundo é o Nivelamento, que consiste no cotejamento (colocação
dos níveis ou cotas) das vias, para que haja concordância entre projetos existentes e futuros
e planejamento da ação pública e privada sobre a cidade.

3.3.3.2. Transportes Urbanos

Como já foi dito, para o sistema viário, de igual modo, a legislação federal criou um Sistema
Nacional de Transportes Urbanos, pela Lei 6.261/75.

Nessa lei está conceituado que o sistema de transportes urbanos públicos engloba:
transporte sobre pneus (rodovias), sobre trilhos (metrô, ferrovia e outros), hidroviário e de
pedestre, operados em área urbana ou metropolitana.

Preceitua a Lei 6.261/75, em seu Art. 20, que “os sistemas metropolitanos e municipais
de transportes urbanos deverão ser organizados segundo Planos Diretores e projetos
específicos, de forma a assegurar a coordenação entre seus componentes principais, a
saber: o sistema viário, transportes públicos, portos e aeroportos, tráfego e elementos de
conjugação visando a uma maior eficiência, assim como a compatibilidade com o plano
de desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulação eficiente de passageiros e

97
cargas, garantindo ao transporte terrestre, marítimo e aéreo possibilidades de expansão,
sem prejuízo da racionalidade na localização das atividades econômicas e das habitações.”

Uma conclusão importante e atual sobre os transportes coletivos urbanos é que os mesmos
têm se tornado reféns do processo de ocupação e uso do solo, do modelo “segregacional e
periférico”, e não conseguem, devido à lógica de rentabilidade empresarial, operar de uma
maneira eficiente e eqüitativa em todas as zonas da cidade. Regra geral, em todas grandes
metrópoles brasileiras os transportes coletivos têm conhecido um aumento constante de
custos e de tarifas acompanhado do declínio de sua oferta e da qualidade dos serviços. Ao
mesmo tempo, crescem os deslocamentos a pé e o transporte individual motorizado, com
sérios efeitos sobre o trânsito e a poluição do ar.

A melhoria da qualidade de vida urbana é função de uma readequação dos sistemas de


transportes coletivos, vis-à-vis do sistema viário e da distribuição espacial das atividades,
buscando-se o aumento da acessibilidade e mobilidade da população juntamente com a
diminuição dos custos diretos (valor da tarifa) e indiretos (tempo de deslocamento)66.

3.3.4. Zoneamento de Uso do Solo

O zoneamento é o procedimento urbanístico mais conhecido e resulta da necessidade de


impor condições claras e objetivas ao direito de propriedade e ao direito de construir. O
zoneamento é o instrumento técnico pelo qual se deve fazer valer as diretrizes do Plano
Diretor para o uso do espaço urbano, especificando-se as categorias de uso (atividades
conformes) e índices urbanísticos (intensidade).

3.3.4.1. Zonas e Categorias de Uso

As funções urbanas resumidas pela Carta de Atenas, do movimento moderno, são: habitar,
trabalhar, circular e recrear. Essas funções são traduzidas pelos urbanistas, de forma
genérica, em seis grandes tipos, a saber:
-- zona de uso residencial;
-- zona de uso industrial;
-- zona de uso de serviços;
-- zona de uso comercial;
-- zona de uso institucional;
-- zona de uso especial.
Nas zonas de uso especial englobam-se, de acordo com a realidade de cada município,
o uso turístico especial, o uso de proteção ambiental (mananciais, reservas florestais,
patrimônio histórico e cultural) e outros usos especiais.

Normalmente adiciona-se à tipologia da zona a noção de intensidade de uso, que se refere ao


desejo de uma certa densidade populacional (habitantes/hectare) para aquela determinada
zona da cidade. Conjuga-se então o conceito de adensamento com a predominância de
uso, o que resulta em tipos de zonas conhecidas como: zona estritamente residencial de
baixa densidade, zona predominantemente residencial de alta densidade, zona mista de
média densidade, zona estritamente industrial, zona predominantemente industrial, etc.

66 Trani, E. (1986) – na Zona Leste da Região Metropolitana de S. Paulo o tempo médio de viagem domi-
cílio-trabalho dos chefes de família, em 1982, era de 3 h18 min
98
Segundo Silva67, as leis urbanísticas individualizam, em geral, as seguintes categorias de
uso:
yy Categorias de uso residencial:
-- uso residencial unifamiliar;
-- uso residencial multifamiliar;
-- uso de conjunto residencial.
yy Categorias de uso comercial:
-- uso comercial varejista de âmbito local;
-- uso comercial varejista diversificado;
-- uso comercial atacadista.
yy Categorias de uso de serviços:
-- serviços de âmbito local;
-- serviços diversificados;
-- serviços especiais.
yy Categorias de uso industrial:
-- uso de indústrias não incômodas;
-- uso de indústrias diversificadas;
-- uso de indústrias especiais.
yy Categoria de uso institucional:
-- instituições de âmbito local;
-- instituições diversificadas;
-- instituições de grande concentração;
-- instituições especiais.
yy Categorias de uso especial:
-- chácaras de recreio, clubes de campo, etc.;
-- áreas de preservação ambiental.

3.3.4.2. Índices Urbanísticos

Planejar o conjunto urbano requer que seja estabelecida, além do zoneamento de uso
das áreas destinadas a atividades compatíveis com o desenvolvimento sócio-econômico e
físico-ambiental, a densidade populacional e a densidade de edificação.

Pode-se dizer que a cada tipo de zoneamento de uso, de determinada cidade, tem-se a
concepção de um modelo de assentamento urbano diferente.

Resumem-se a seguir os principais índices urbanísticos utilizados.

Taxa de Ocupação: é a relação entre a área ocupada pela projeção horizontal da construção
e a área do lote. É um índice que não pode ser superior a 1,0 (um), que representa a
superfície total do terreno. As taxas médias de ocupação de terrenos variam de 0,4 a 0,6.

67 Silva, J.A. pg. 221


99
Coeficiente de Aproveitamento: é a relação existente entre a área total da construção e a
área do lote. O que se busca é fixar o coeficiente de aproveitamento máximo para designar
o total da área edificável.

Recuos: São distâncias medidas entre o limite externo da projeção horizontal das edificações
e a divisa do lote. Impõem-se recuos de frente, de fundo e laterais.

Gabarito dos Edifícios: É o termo designado para limitar a altura e o número de pavimentos
de um edifício. Pode-se também adotar o termo índice de elevação. A técnica urbanística
recomenda que o gabarito seja em função da largura do logradouro público e dos recuos
de frente do pavimento considerado.

Áreas “non aedificandi”, Espaços Livres e Áreas Verdes

A legislação urbanística prevê a reserva de terrenos privados, para usos preventivos,


através do instituto das áreas “non aedificandi”. São elas:
yy Recuos do lote ou servidão de recuo;
yy Alinhamento preventivo na frente de lotes para alargamento futuro das vias;
yy 15 metros de cada lado dos corpos d’água, ferrovias e dutos definidos pelo Art. 4º,
da Lei 6.766/7,; recentemente foram excetuados os dutos;
yy Terrenos marginais de rios, lagos e canais públicos (15 metros de largura);
yy Outras áreas definidas por legislação municipal.
Além das áreas “non aedificandi”, o projeto de loteamento deve delimitar os “espaços livres”,
que são as vias de comunicação, praças e outros espaços livres de domínio público, e as
“áreas verdes” que, diferentemente dos demais espaços livres, são aquelas que comportam

100
vegetação contínua e, como já foi dito, devem ser reservadas na proporção de 10 a 15%
do projeto.

3.3.4.3. Paisagem Urbana

As leis municipais de uso do solo podem e devem contemplar normas específicas para
regular a harmonia estético-funcional entre os espaços edificados (públicos e privados) e
os espaços livres (vias, praças, áreas verdes).

Costuma-se atribuir ao Desenho Urbano68 a função de projetar e controlar essa harmonia,


que extrapola o mero planejamento e zoneamento funcional das cidades. Há que se buscar
modelos para a implantação e modificação do traçado viário, condicionando-o tanto aos
aspectos de engenharia e de viabilidade econômica como aos de estética arquitetônica e
ambiental.

Em relação à fachada dos edifícios e ao mobiliário urbano69, deve-se impor legislação


rigorosa que preserve as funções urbanas e a identidade estética e cultural da comunidade.

3.4. RESTRIÇÕES URBANÍSTICAS E INSTRUMENTOS DE GESTÃO

3.4.1. Institutos Jurídicos

3.4.1.1. Desapropriação Urbanística

A utilização da desapropriação, em matéria de política urbana, é primordial para que possam


ser cumpridos os objetivos das atividades urbanísticas do poder público.

É claro, como já se observou anteriormente, que o instituto da desapropriação mexe


com a idéia de “intocabilidade” do direito de propriedade, ao mesmo tempo que remete à
função social da propriedade e ao interesse público. Lembra Rogério Leal que, “de forma
conservadora e mesmo patrimonialista, o ainda citado Código Civil Brasileiro, em seu Art.
590, considera a desapropriação por utilidade pública como causa de perda da propriedade,
evidenciando as resistências da tradição privatista da forma jurídica brasileira, frente aos
novos rumos do Direito no final do século, com sua progressiva publicização”70.

Para Silva71, “a desapropriação é um instrumento pelo qual o poder público determina a


transferência da propriedade particular para o seu patrimônio ou de seus delegados, por
utilidade ou necessidade pública ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização
em dinheiro, salvo a exceção constitucional de pagamento em títulos da dívida pública”.

Entretanto, como fazer para se justificar e fundamentar o requisito de utilidade pública? À


luz da legislação existente, a desapropriação para fins urbanísticos “tem como pressuposto
a aprovação de um plano urbanístico geral, particularizado, parcial, especial ou setorial, ou
projeto de urbanização, quer para transformar áreas urbanizadas e já edificadas, renovando-

68 Del Rio, V. (1990) pg. 51 – Desenho Urbano é “o campo disciplinar que trata da dimensão físico-am-
biental da cidade, enquanto sistemas físico-espaciais e sistemas de atividades que interagem com a população
através de suas vivências, percepções e ações cotidianas”.
69 Del Rio, V. (1990) - anúncios, painéis, cartazes, elementos de visualização de trânsito, postes de energia,
de iluminação e de telefone, cabines telefônicas, caixas de correio, cestos de lixo e abrigos de ônibus, postos
de informações, sanitários públicos, bancas de jornais, guaritas, quiosques, etc”.
70 Leal, R. (1998) pg. 138
71 Silva, J.A. (1995) pg. 373
101
as, dando-lhes nova destinação, quer preparando terrenos rústicos para convertê-los em solo
urbano destinado à edificação para os diversos usos previstos nas leis de zoneamento”72.

A desapropriação pode ser aplicada em 3 situações diferentes:


yy Resultante de Plano Urbanístico Global;
yy Casos isolados em que os proprietários não atuam de acordo com as prescrições do
plano;
yy Desapropriação-sanção para punir o descumprimento de obrigação imposta ao
proprietário (C.F Art. 182, § 4º e Lei 10.257/01, Art. 5º ao 8º).
Os fundamentos jurídicos da desapropriação por utilidade pública estão no Decreto-
Lei 3.365/41. Os casos de desapropriação por interesse social estão na Lei 4.132/62, e
modificações recentes foram feitas pela Lei 9.785/99.

3.4.1.2. Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios

Um dos mais importantes institutos jurídicos da política urbana regulamentado pelo Estatuto
das Cidades está no Artigo 5º da Lei 10.257/01 que estipula que “lei municipal específica
para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a
utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo
fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação” (Art. 5º caput).

O maior problema para os legisladores é determinar o que se considera “imóvel subutilizado”,


e essa condição é remetida à lei do Plano Diretor de cada município que deverá, segundo
suas características urbanísticas, indicar o valor de aproveitamento mínimo do “solo urbano”.
Problema esse de difícil consenso.

Nos casos tipificados pelo Plano Diretor ou legislação específica, o proprietário será
notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a
notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis, e o proprietário terá um prazo
nunca inferior a um ano a partir da notificação. Após aprovação do projeto concede-se
prazo de dois anos para iniciar as obras.

Caso não haja cumprimento do parcelamento compulsório, o município deverá proceder à


aplicação do IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de
cinco anos consecutivos.

O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano não poderá exceder a duas vezes o valor
referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. Não atendidas
as exigências em cinco anos, o município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até
que se cumpra a referida obrigação.

Como última etapa, decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o
proprietário tenha cumprido a sua obrigação o município poderá proceder à desapropriação
do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública que serão resgatados no prazo
de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. Várias garantias ao poder público
estão asseguradas para não incorrer em prejuízos para o erário público.

72 Silva, J.A. (1995) pg. 375


102
3.4.1.3. Servidão Urbanística

Define-se servidão urbanística como a limitação à exclusividade do domínio (propriedade)


sobre um imóvel em benefício de um bem de domínio público no interesse de ordenação
dos espaços habitáveis.

A servidão urbanística está regulamentada pelas normas do direito civil (Código Civil) e ela
se inicia pela declaração de utilidade pública, nos termos do Decreto-Lei 3.365/41.

A servidão é utilizada em caso de uso de terreno particular para algum interesse público,
sem que haja necessidade de desapropriação. Exemplos: vias de circulação subterrâneas
ou elevadas, passagem de linhões de energia elétrica ou telefone, liberação de pilotis para
passagem de pedestres, acessos para manutenção de áreas públicas, etc..

3.4.1.4. Direito de Superfície

Define-se direito de superfície como “o direito autônomo, temporário ou perpétuo, de fazer


ou manter construção ou plantação sobre ou sob terreno alheio; é a propriedade - separada
do solo - dessa construção ou plantação, bem como é a propriedade decorrente da aquisição
feita ao dono do solo de construção ou plantação nele existente”73. Um dos países que está
mais avançado na aplicação desse direito é a Itália.

No Art. 21 do Estatuto das Cidades explicita-se que o direito de superfície “abrange o direito
de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no
contrato respectivo, atendida a legislação urbanística”.

Estas são as principais características desse instituto jurídico, ainda bastante incipiente na
realidade das cidades brasileiras:
yy O proprietário urbano pode ceder o direito de superfície, por tempo determinado ou
indeterminado, mediante escritura pública;
yy Esse direito abrange: solo, subsolo ou espaço aéreo;
yy A concessão do direito pode ser gratuita ou onerosa;
yy O superficiário (que tem o direito de superfície) responde pelos encargos e tributos
da propriedade;
yy O direito pode ser transferido a terceiros.
No item seguinte, apresenta-se o instituto de “concessão de direito real de uso”, já
regulamentado por legislação federal, que é muito similar ao direito de superfície. Trata-se,
nesse segundo caso, de dispositivo mais voltado para o campo da ação pública, enquanto
o direito de superfície regula fundamentalmente as transações entre entes privados.

3.4.1.5. Concessão de Direito Real de Uso

Concessão do direito real de uso de terreno é “o contrato solene, pelo qual se transfere,
a título de direito real, a fruição temporária, por prazo certo ou indeterminado, de terreno
público ou particular, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação,
cultivo de terra, ou outra utilização de interesse social”74.

Apesar de seu uso ser de interesse amplo, aponta Mukai que a concessão foi instituída
pelo Decreto-Lei 271/67 e é “expressamente recomendada, preferencialmente à venda

73 Lira, R. (1997) pg 14
74 Lira, Ricardo Pereira - Elementos de Direito Urbanístico - Ed. Renovar - RJ 1997, pg 232.
103
ou doação de bens públicos, visto que foi aplicado nesse sentido em várias legislações
estaduais e municipais”75.

A experiência tem mostrado que sua aplicabilidade é de grande valia nos processos de
regularização de loteamentos clandestinos e de favelas. Nesses casos, após as famílias
terem recebido infra-estrutura e melhorias de urbanização, o poder público aplica o
dispositivo de concessão real de uso por prazos longos, permitindo o usufruto de terreno
público com garantia das benfeitorias, através de contrato entre as partes.

Entretanto, a regulamentação da “concessão de uso especial para fins de moradia”, prevista


no §1º do Art. 183 da CF, foi vetada na lei 10.257/0, mas acabou sendo contemplada na
Medida Provisória 2.220/01, ainda bastante polêmica entre juristas e gestores públicos.

Em suma, diz no seu Art. 1º : “aquele que, até 30/07/2001, possui como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, até 250 m2 de imóvel público situado em área urbana,
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial
para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário
ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural”.

Essa concessão poderá ser dada de forma individual ou coletiva, e inclui os ocupantes de
imóveis públicos, excetuando-se os casos de imóveis: de uso comum do povo; destinados a
projeto de urbanização; de interesse da defesa nacional, preservação ambiental e proteção
de ecossistemas naturais; reservado à construção de represas e obras similares; ou situado
em via de comunicação.

Nesses casos, o Art. 5º da MP diz que “é facultado ao poder público assegurar o exercício
do direito de concessão de uso especial, em outro local”. Esse artigo é o mais controvertido
dessa legislação, uma vez que imputa uma obrigatoriedade tácita aos poderes públicos de
prover uma solução de moradia que normalmente os mesmo não têm recursos para esse
provimento.

3.4.1.6. Usucapião Especial de Imóvel Urbano

A regulamentação desse dispositivo constitucional (C.F. Art. 189) consta do Estatuto das
Cidades nos artigos 9º ao 14, e resumem o seguinte:
yy Aquele que possuir uma área ou edificação urbana de até 250 m2, por 5 anos
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou da sua família,
adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel, urbano ou
rural;
yy Em áreas superiores a 250 m2, onde não residam várias famílias e onde não se
possa identificar o terreno de cada possuidor, pode-se estabelecer a usucapião
coletivo.

3.4.1.7. Direito de Preempção

O direito de preempção é o instituto de intervenção urbanística que assegura ao poder


público municipal a preferência na aquisição de terreno ou edifícios urbanos que estão à
venda entre particulares.

75 Mukai Pg 147
104
A lei 10.257/01 estipula que lei municipal específica, com base no Plano Diretor, deverá
delimitar as áreas em que incidirá o direito de preempção, fixando prazo de vigência não
superior a cinco anos, renovável.

Esse direito poderá ser exercido pelo poder público sempre que este necessitar de áreas
para: regularização fundiária; execução de programas habitacionais, criação de unidades
de conservação ou proteção de áreas de interesse ambiental, implantação de equipamentos
urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, constituição
de reserva fundiária; ordenamento e direcionamento da expansão urbana; e, proteção de
áreas de interesse histórico, cultural ou paisagens.

3.4.1.8. Solo Criado ou Outorga Onerosa do Direito de Construir

O conceito original de solo criado “desenvolveu-se inicialmente a partir da observação da


possibilidade de criação artificial de área horizontal mediante a sua construção sobre ou
sob o solo natural. Compreendia-se assim o solo criado como o resultado da criação de
áreas utilizáveis, não apoiadas diretamente sobre o solo natural”76.

O conceito de solo criado, entretanto, desenvolveu-se, tendo-se hoje um consenso sobre


sua pertinência jurídica e relevante interesse urbanístico. O solo criado, para ser aplicado
a uma determinada realidade urbana, deve levar em conta a existência de 4 fatores,
apontados por Silva77.
yy Existência de um coeficiente de aproveitamento universal;
yy Vinculação a um sistema de zoneamento rigoroso;
yy Transferência do direito de construir;
yy Proporcionalidade entre solos públicos e solos privados.
Várias experiências internacionais utilizam o solo criado. A França, desde 1975, institui
o teto legal de densidade (plafond légal de densité), que é de 1,0 (um) com exceção de
Paris, que é de 1,5 (um e meio). Hoje a tendência na França é a descentralização dessas
regras para as leis municipais. Nos EUA, o “space adrift” (espaço flutuante) é utilizado
para preservar o patrimônio histórico, através da alienação do direito de construir. Na Itália,
desde 1977, evolui-se para leis em que existe uma separação entre direito de construir e
direito de propriedade.

No Brasil, as primeiras propostas foram feitas pelo GEGRAN - Grupo Executivo da Grande
São Paulo - e nos seminários do CEPAM, em 1975, até que culminou com a Carta de
Embu, nos anos 90, assinada por juristas, arquitetos, urbanistas e economistas.

A conclusão desta Carta de Embu é a seguinte:


“É constitucional a fixação, pelo município, de um coeficiente único de edificação para todos
os terrenos urbanos.
“1.1. A fixação desse coeficiente não interfere com a competência municipal para estabelecer
índices diversos de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante legislação de
zoneamento.
“1.2. Toda edificação acima do coeficiente único é considerada solo criado, quer envolva
ocupação de espaço aéreo, quer a de subsolo.
“2. É constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condição de criação de solo,
que o interessado entregue ao Poder Público áreas proporcionais ao solo criado; quando

76 Grau, Eros; citado por Silva, J.A. (1995) pg. 233


77 Silva, J.A. (1995) pg. 233
105
impossível a oferta dessas áreas, por inexistentes ou por não atenderem às condições
legais para tanto requeridas, é admissível sua substituição pelo equivalente econômico.
“2.1. O proprietário de imóvel sujeito a limitações administrativas, que impeçam a plena
utilização do coeficiente único de edificação, poderá alienar a parcela não-utilizável do
direito de construir.
“2.2. No caso de imóvel tombado, o proprietário poderá alienar o direito de construir
correspondente à área edificada ou ao coeficiente único de edificação”78.

A lei do Estatuto das Cidades nos seus artigos 28 a 30 dispõe sobre a outorga onerosa do
direito de construir com esses princípios:
yy O Plano Diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir possa ser exercido
acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a
ser prestada pelo beneficiário;
yy O coeficiente básico poderá ser diferenciado para áreas da cidade, ou único para
toda a zona urbana, e serão definidos os limites máximos a serem atingidos;
yy O Plano Diretor poderá fixar áreas nas quais será permitida a alteração de uso do
solo mediante contrapartida (Operações Urbanas, por ex.).
yy Lei municipal estabelecerá a fórmula de cálculo para a cobrança; os casos de
isenção e a contrapartida do beneficiário.

3.4.1.9. Transferência do Potencial Construtivo

A Transferência de Potencial Construtivo baseia-se no mesmo princípio do solo criado, ou


seja, na separação entre o direito de propriedade e o direito de construir. Foi concebido
para permitir que os proprietários, sujeitos a um interesse público de preservação, fossem
comprimidos pelo fato da sua edificação não poder atingir o coeficiente de aproveitamento.

A lei 10.257/01 formula a Transferência do Direito de Construir da seguinte maneira:


yy Lei municipal poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a
exercer, em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir
previsto no Plano Diretor, ou em legislação decorrente.
yy A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doa ao poder público
seu imóvel para fins de: implantação de equipamento comunitário, preservação
de interesse histórico/paisagístico/cultural e servir a programa de regularização
fundiária.

3.4.2. Instrumentos de Gestão Urbanística

Neste item serão descritos os principais instrumentos urbanísticos de gestão que vêm sendo
utilizados pelos responsáveis pela gestão pública local, nos últimos 20 anos, com o objetivo
de reduzir as diferenças de apropriação do solo urbano pelas diferentes classes sociais.

A maioria desses instrumentos ainda carecem, em diferentes escalas, seja de legislação


federal complementar, seja de regulamentação municipal e, principalmente, de experiência
concreta de aplicação com resultados efetivamente convalidados.

78 Carta de Embú – O solo Criado – SP - 1990


106
3.4.2.1. Macrozoneamento

A técnica de macrozoneamento surgiu mais recentemente, como herança das experiências


dos estudos macro-ambientais79. No planejamento urbano, importa essa mesma visão, que
é a de estabelecer um “referencial espacial para o uso e ocupação do solo da cidade, em
concordância com as estratégias de política urbana”80.

Essa forma de zoneamento define primeiramente grandes áreas de ocupação, identificando


as funções da zona rural e da zona urbana do município. Em seguida, com base na
análise de dados, visualiza as zonas a incentivar ou a coibir a ocupação, tendo por base
“a compatibilização da capacidade da indústria instalada com as condições do meio físico,
com as necessidades de preservação ambiental e com as características de uso e ocupação
existentes”81. Ainda no macrozoneamento, destacam-se as áreas especiais de interesse de
preservação e interesse social.

3.4.2.2. Renovação Urbana

A Renovação Urbana é atividade do planejamento e gestão pública municipal, cuja experiência


está ligada às grandes recuperações das cidades americanas e às revitalizações dos
centros históricos da Europa. Tem por objeto recuperar setores da cidade que se encontram
funcionalmente desorganizados e estruturalmente degradados.

Impõe-se, nesses casos, a necessidade de intervenção da administração municipal, que,


não dispondo dos vultuosos recursos de infra-estrutura, associa-se, de diferentes maneiras,
ao setor privado.

É notório que as Operações de Renovação Urbana demandam procedimentos técnicos e


jurídicos complexos e têm prazos longos para sua execução.

De maneira breve, ilustram-se abaixo os principais tipos de intervenção para renovação


urbana:

a) Operações Urbanas

Operações Urbanas Integradas são intervenções urbanísticas promovidas pela parceria


entre poder público e iniciativa privada, em determinadas áreas da cidade, aprovadas por
lei municipal. Cabe ao poder público executar o projeto global, coordenar a implantação
de infra-estrutura e as formas de ocupação dessas áreas e, ao setor privado, por sua vez,
fazer os investimentos de reurbanização.

A Operação Urbana torna-se atraente ao capital privado, pois no perímetro de sua atuação
serão revistos os índices urbanísticos e categorias de uso previstos no zoneamento, além
de regularização fundiária do existente. Estabelece-se, via de regra, um estoque de área
edificável específico, que deve ser calculado em função da capacidade de suporte da
região, que será vendido à iniciativa privada.

79 Desde 1982 desenvolvem-se as propostas de Macrozoneamentos Ecológico-Econômicos da Amazônia


e do Gerenciamento Costeiro em 17 Estados do Brasil, com o objetivo de controlar a degradação dos princi-
pais ecossistemas da Mata Atlântica e da Floresta Amazônica.
80 Rolnik Raquel (1999).
81 Essa metodologia foi utilizada na elaboração do Plano Diretor do Município de São Paulo - Gestão
1989/92 – prefeita Luiza Erundina.
107
Do ponto de vista público, igualmente, essas operações urbanas tornam-se interessantes,
posto que a administração não dispõe de meios e recursos para a revitalização das áreas
degradadas, mormente para a transferência de populações e construção de moradias
populares na escala que o problema requer.

Para o sucesso das Operações Urbanas, há que se organizar uma estrutura de gestão
eficiente e, quando possível, autônoma, com a participação de todos os agentes, inclusive
os moradores da região. Muitas experiências tiveram êxito no exterior (França, EUA), ao
organizarem pequenas sociedades de economia mista, com a participação dos próprios
proprietários ou consórcio de empresas, sempre sob a tutela da administração local.

A lei 10.257/01 contempla de maneira inequívoca a função das Operações Urbanas


Consorciadas, em seus artigos 32 a 34, como segue:
yy Lei municipal específica, baseada no Plano Diretor, delimitará a área de aplicação
das Operações Urbanas.
yy São consideradas operações urbanas o conjunto de intervenções e medidas
coordenadas pelo poder público municipal, com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de
alcançar, em uma área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e
valorização ambiental.

b) Consórcio Imobiliário

Consórcio Imobiliário ou Urbanização Consorciada é a associação feita entre o proprietário


de imóvel e a prefeitura para que se opere um plano de urbanização no referido imóvel.

Normalmente são casos em que existe uma certa pressão da população para ocupar uma
gleba ainda não urbanizada. O proprietário entrega a gleba à Administração, que fará os
benefícios de infra-estrutura: arruamento, saneamento básico, pavimentação, serviços,
etc. Após a execução do Plano, o proprietário recebe de volta sua gleba urbanizada,
na proporção correspondente ao valor da gleba bruta. Os lotes restantes farão parte de
programa habitacional ou de equipamentos públicos.

Essa modalidade, ainda pouco explorada nas legislações de zoneamento municipal, é um


bom exemplo para a aplicação da urbanização compulsória do Art. 182, § 4º da Constituição
Federal.

c) Operações Interligadas

A Operação Urbana Interligada é lançada em 1986 no Município de São Paulo como


instrumento destinado a solucionar o problema das favelas82. Seu regime jurídico consta
da Lei municipal 10.209/86 e reza que os proprietários de terrenos ocupados por favelas
podem requerer à prefeitura a modificação dos índices urbanísticos daquela área de sua
propriedade, desde que se obriguem a construir ou a doar à municipalidade habitações de
interesse social para a população favelada. Desse modo, só é admitida a Operação Urbana
(aumento do direito de construir) de forma vinculada, integrada com a solução global das
famílias, objeto da intervenção.

A aplicação dessa medida desde 1986 tem sido objeto de inúmeros debates relativos aos
reais benefícios urbanísticos para toda a metrópole. Obrigatoriamente, para que se tenha
82 Silva, J.A. (1995) – pg. 330
108
sucesso na implantação desse mecanismo de compensação, o processo de decisão sobre
a Operação Urbana deve ser o mais aberto, transparente e democrático, e deve-se, ainda,
estabelecer um valor justo a ser cobrado pelo benefício concedido.

3.4.2.3. Zonas de Urbanização Especial

As zonas de urbanização especial são categorias do zoneamento clássico de uso do solo,


que evoluíram, nos últimos tempos, para dar conta de demandas urgentes das metrópoles,
seja na promoção de urbanização prioritária, seja na de urbanização restrita.

No primeiro grupo, de Urbanização Prioritária, destacam-se as ZEIS - Zonas Especiais de


Interesse Social.

As ZEIS são delimitações entre perímetros vazios em áreas potenciais para urbanização,
ou em áreas onde ocorram ocupações irregulares, em desacordo com a legislação vigente,
que serão objeto de estudo, intervenção e regulamentação específica. Podem ser de três
tipos83:
yy Vazios urbanos: terrenos aptos à implantação de programa habitacional;
yy Favelas: terrenos públicos ou privados ocupados, com interesse público na
urbanização e/ou regularização fundiária;
yy Loteamentos irregulares: loteamentos em que há interesse público na regularização
jurídica do parcelamento, na complementação da infra-estrutura ou na recuperação
ambiental.
No grupo de Urbanização Restrita, destacam-se outros tipos de zona que vêm sendo cada
vez mais utilizados e são objeto de normatização específica. São elas:
yy Distritos Industriais;
yy Núcleos Residenciais de Recreio (fora do perímetro urbano);
yy Núcleos Populacionais para Execução de Obras de Grande Porte (núcleos de
construção de barragens).

3.5. NORMAS DE CONTROLE URBANÍSTICO

3.5.1. Atividade Edilícia

3.5.1.1. Código de Edificação

Conhecido como um dos diplomas legais fundamentais do urbanismo, pela sua pré-
existência às legislações contemporâneas de Planos Diretores e de zoneamento, o Código
de Edificação (ou Código de Obras) volta-se para o conveniente disciplinamento das
construções, fixando condições técnicas, sanitárias e funcionais para elas.

A maioria dos municípios brasileiros possuem, por lei municipal, seus Códigos de
Edificações, em que estão prescritas as “imposições estruturais da construção, visando
propiciar segurança e funcionalidade a cada obra individualmente considerada”84.

83 Rolnik, Raquel. (1999) - Pg 12.


84 Meirelles, Hely Lopes - citado por Mukai, T. (1988) pg. 25
109
3.5.1.2. Licenças Edilícias e Fiscalização

O poder público municipal, através de suas entidades administrativas, é a instância


competente para regular o exercício do poder de polícia que lhe é inerente, em especial no
licenciamento e fiscalização do uso do solo e das construções.

José Afonso da Silva85 define de modo sintético os três momentos do licenciamento:

1°) Controle prévio: aprovação dos planos e projetos apresentados pelos agentes privados.
Nesses casos, após consulta à prefeitura e expedição de diretrizes e normas de construção,
o interessado apresenta o plano e o projeto que poderão receber:
yy Autorização de construção (caráter precário);
yy Autorização de construção (caráter permanente).

2°) Controle concomitante: é atividade de fiscalização da prefeitura durante o período de


construção (laudo e vistoria). No caso de desconformidade com o projeto aprovado, o
infrator ficará sujeito a:
yy Auto de infração para regularização;
yy Multas;
yy Interdição;
yy Embargo da obra;
yy Demolição.

3°) Controle a posteriori: a aprovação pela prefeitura, mediante a vistoria, do cumprimento


da legislação de edificações quando serão concedidos:
yy Auto de conclusão de obra;
yy Habite-se.

3.5.2. Instrumentos Tributários e Financeiros

Os instrumentos fiscais do urbanismo são bastante reduzidos na maioria das legislações


municipais, resumindo-se a 3 tipos básicos:
yy IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano;
yy Taxas e Tarifas Diferenciadas: licença para execução de arruamento e loteamento,
licença para obras particulares, licença para publicidade, varrição e limpeza, lixo,
iluminação, numeração de prédios, localização e funcionamento de atividades e de
serviços públicos em geral;
yy Contribuição de melhoria: a cobrança da valorização imobiliária gerada para uma
parcela da cidade com a execução de obras públicas. (Emenda Constitucional 23, de
1983).
Observa-se nesse item que o regime fiscal e tributário dos municípios está assentado quase
que somente sobre o IPTU e as taxas municipais, uma vez que a contribuição de melhorias
não tem eficácia na sua aplicabilidade.

É certo, porém, que “seria já tempo de pensarmos em orientar a tributação no sentido de uma
fiscalidade urbanística, que tivesse por fim assegurar a arrecadação de recursos financeiros
mais substanciais para a administração do urbanismo”. Essa fiscalidade “encontrou
85 Silva, J.A. (1995) pg. 385
110
novos desenvolvimentos na medida em que passou a ter, também, por tarefa, incitar os
proprietários a construir em seus terrenos, ou cedê-los aos construtores. A fiscalidade do
urbanismo tem, de fato, uma dupla finalidade: o financiamento dos equipamentos públicos
urbanos e a regulação do mercado fundiário”86.

Para concluir, crê-se que, com os novos instrumentos de gestão urbanística (Operações
Urbanas e Interligadas, Consórcios Imobiliários, Solo Criado e Transferência de Potencial
Construtivo, ZEIS, Direito de Preempção, Edificação Compulsória, etc.), as cidades,
através de suas leis urbanísticas, têm condições de promover uma verdadeira Reforma
Urbana, lutando contra a exclusão social, recuperando a degradação do meio ambiente e
resgatando a qualidade de vida de todos os cidadãos.

86 Bouysson, F. citado por Silva, J.A. (1995). Pg. 410


111
BIBLIOGRAFIA

BRASIL, Estatuto da Cidade : Lei 10.257/01 – Com. se Des. Urbano e Interior da Câmara
dos Deputados – Série Legislação; nº 40 – CEF – Instituto Polis – Brasília - 2001

CAMARGO, Procópio P.F. São Paulo 1975 – Crescimento e Pobreza, São Paulo – Loyola
– 1975

CAMPOS FILHO, Cândido Malta Cidades Brasileiras: seu controle ou o caos, São Paulo –
Nobel – 1989

CARLOS, Ana Fani Alessandri, A Cidade, São Paulo – Editora Contexto – 1994

CARTA DE EMBU, O Solo Criado, São Paulo – mimeo - 1990

CASTELLS, Manuel La Cuestión Urbana, Madrid – Siglo Veintiuno Editores – 1976

CHILDE, Gordon, O Que Aconteceu na História, Rio – Zahar – 1973

CHOAY, Françoise El Urbanismo : Utopias y Realidades, Barcelona – Editorial Lumen –


1976

CINTRA, Antonio Octávio e HADDAD, Paulo. R. (org) Dilemas do Planejamento Urbano e


Regional no Brasil, Rio de Janeiro – Ed.Zahar – 1978

COSTA, Luis Carlos “Aspectos Administrativos do Planejamento Urbano” in Toledo, Ana


Maria Pompeu et ali (org) Planejamento Urbano em Debate São Paulo – 1978

COULANGES, Fustel de, A Cidade Antiga, Lisboa – Livraria Clássica Editora – 1945

COUTINHO, Ronaldo e ROCCO, Rogério (orgs) O Direito Ambiental das Cidades, Rio de
Janeiro – DP&A - 2004

DEL RIO, Vicente Introdução ao Desenho Urbano no Processo de Planejamento São Paulo
– PINI – 1990

DEL RIO, Vicente Introdução ao Desenho Urbano no Processo de Planejamento São Paulo
– Ed. Pini – 1990

FERNANDES, Edésio (org) Direito Urbanístico, Belo Horizonte – Editora Del Rey – 1998

FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Estatuto da Cidade – Mariana Moreira


(coord) – São Paulo – SEBRAE/CEPAM - 2001

GOITIA, Fernando Chueca, Breve História del Urbanismo, Madrid – Alianza Editorial – 1978

HARVEY, David Urbanismo y Desigualdad Social, Madrid – Siglo Veintiuno Editores – 1977

LACAZE, Jean-Paul Os Métodos do Urbanismo, Campinas – Papirus – 1993

LAMPARELLI, Celso Monteiro “Metodologia do Planejamento Urbano” in Toledo, Ana Maria


Pompeu et ali (org) Planejamento Urbano em Debate, São Paulo – 1978

LE CORBUSIER, A Carta de Atenas, São Paulo – EDUSP/Hucitec – 1993

112
LEAL, Rogério Gesta A Função Social da Propriedade e da Cidade no Brasil, Porto Alegre
– Livraria do Advogado EDUNISC – 1998

LEFEBVRE, Henri El Derecho a la Ciudad, Barcelona – Ed. Península – 1978

LEME, Cristina Leme da Silva (org.) Urbanismo no Brasil: 1895 – 1965, São Paulo – Ed.
Nobel – 1999

LIRA, Ricardo Pereira Elementos de Direito Urbanístico, Rio de Janeiro – Renovar – 1997

MACRUZ, João Carlos MACRUZ, José Carlos e MOREIRA, Mariana O estatuto da Cidade
e Seus Instrumentos Urbanísticos, São Paulo – LTr - 2002

MUKAI, Toshio Direito e Legislação Urbanística no Brasil: história, teoria e prática, São
Paulo – Saraiva – 1988

MUNFORD, L. A Cidade na História, São Paulo – EDUSP – vol. 1 e 2 – 1985

NERY Jr, José Marinho, SOMEKH, Nádia, ROLNIK, Raquel (orgs) “Seminário de Políticas
Públicas para o Manejo do Solo Urbano”, São Paulo – Revista Pólis nº 27 – 1996

PARK, Robert Ezra “A Cidade: sugestões para a investigação do comportamento humano


no meio urbano” in VELHO, Otávio G. O Fenômeno Urbano, 3a ed. - Rio – Zahar - 1976

PRETECEILLE, Edmond “Equipamentos Coletivos e Consumo Social”, São Paulo –


FUNDAP – texto mimeo – 1979

REIS FILHO, Nestor Goulart, Contribuição ao Estudo da Evolução Urbana do Brasil, São
Paulo – Pioneira/EDUSP – 1968

ROLNIK, Raquel “Políticas Públicas para o Manejo do Solo Urbano”, Santo André – mimeo
– 1999 – 14 pgs.

ROLNIK, Raquel A Cidade e a Lei, São Paulo – Studio Nobel – FAPESP – 1997

SANTOS, Milton Por Uma Geografia Nova, São Paulo – EDUSP/Hucitec – 1978

SCHNEIDER, W. C. De Babilônia a Brasília, Rio – Nova Fronteira – s/d

SILVA, José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro, 2a ed. – São Paulo – Malheiros
Editores – 1995

SIMMEL, Georg, “A Metrópole e a Vida Mental” in VELHO, Otávio G. O Fenômeno Urbano,


3a ed. - Rio – Zahar – 1976

SINGER, Paul, Economia Política da Urbanização, São Paulo – Brasiliense/CEBRAP –


1973

SJOBERG, Gideon, “Origem e Evolução das Cidades”, in Cidades, A Urbanização da


Humanidade, 2a ed. - Rio – Zahar – 1972

SOUZA, Marcelo Lopes de Mudar a Cidade, Rio de Janeiro – Bertrand Russel - 2004

SOUZA JR, Wilson Cabral Gestão das Águas no Brasil, São Paulo – IEB - 2004

113
TRANI, Eduardo “Mobilidade Urbana e Agravamento das Condições de Transporte na
Região Metropolitana de São Paulo” in Revista Espaço & Debates – ano IV – São Paulo –
1986

TRANI, Eduardo, SANTA INEZ, José R.M., WAKISAKA, Tânia “Algumas Reflexões Acerca
do Espaço Urbano Capitalista”, São Paulo – TGI/FAUUSP – 1979

WEBER, Max “Conceito e Categorias de Cidade” in VELHO, Otávio G. O Fenômeno Urbano,


3a ed. - Rio – Zahar – 1976

WIRTH, Louis El Urbanismo Como Modo de Vida, 2a ed., Buenos Aires – Ediciones Tres -
1968

INDEX DA LEGISLAÇÃO CITADA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO, CAPÍTULO II - DA UNIÃO.

TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO, CAPÍTULO III - DOS ESTADOS


FEDERADOS.

TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO, CAP. IV - DOS MUNICÍPIOS.

TÍTULO VII - DA ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA, CAPÍTULO II - DA POLÍTICA


URBANA.

LEGISLAÇÃO FEDERAL

DECRETO-LEI FEDERAL Nº 58, DE 10 DE DEZEMBRO DE 1937: Dispõe sobre o


loteamento e a renda de terrenos para pagamento em prestações.

DECRETO-LEI FEDERAL Nº 271, DE 28 DE FEVEREIRO DE 1967: Dispões sobre


loteamento urbano, responsabilidade do loteador, concessão de uso e espaço aéreo e dá
outras providências.

LEI FEDERAL Nº 6.766, DE 19 DE DEZEMBRO DE 1979: Dispõe sobre o parcelamento


do solo urbano e dá outras providências.

PROJETO DE LEI Nº 5.788-A, DE 1990: Comissão de Defesa do Consumidor, Meio


Ambiente e Minorias. Substitutivo Adotado pela Comissão. Estabelece diretrizes gerais da
Política Urbana e dá outras providências.

DECRETO-LEI FEDERAL Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941: Dispõe sobre


desapropriação por utilidade pública.

LEI FEDERAL Nº 4.132, DE 10 DE SETEMBRO DE 1962: Define os casos de


desapropriação por interesse social e dispões sobre a sua aplicação.

LEI FEDERAL Nº 9.785, DE 29 DE JANEIRO DE 1999: Altera o Decreto-Lei nº 3.365,


de 21 de junho de 1941 (Desapropriação por utilidade pública) e as Leis nºs 6.015, de

114
31 de dezembro de 1973 (Registros públicos) e 6.766, de 19 de dezembro de 1979
(Parcelamento do solo urbano).

LEI FEDERAL Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001: Estatuto da CidadeEstabelece


diretrizes gerais da política urbana

MEDIADA PROVISÓRIA 2.220 DE 4 DE SETEMBRO DE 2001: Dispõe sobre a


concessão de uso especial para fins de moradia

LEGISLAÇÃO ESTADUAL
ESTADO DE SÃO PAULO
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO
TÍTULO VI - Da ordem Econômica
Capítulo II - Do Desenvolvimento Urbano

LEI ESTADUAL COMPLEMENTAR Nº 760, DE 1 DE AGOSTO DE 1994 - SÃO PAULO:


Estabelece diretrizes para a Organização Regional do Estado de São Paulo.

LEI ESTADUAL COMPLEMENTAR Nº 815, DE 30 DE JULHO DE 1996 - SÃO PAULO:


Cria a Região Metropolitana da Baixada Santista e autoriza o Poder Executivo a instituir
o Conselho de Desenvolvimento da Baixada Santista, a criar entidade autárquica
a constituir o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista, e dá
providências correlatas.

115
116
117
118
119
120
FISCALIZAÇÃO, PERÍCIA E AUDITORIA AMBIENTAL

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS INSTRUMENTOS DE

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ORDENAMENTO JURÍDICO

AMBIENTAL METODOLOGIA DA PESQUISA CIENTÍFICA

E SEMINÁRIOS POLUIÇÃO DO AR, GERENCIAMENTO E

CONTROLE DE FONTES FUNDAMENTOS DO CONTROLE DE

POLUIÇÃO DAS ÁGUAS GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS SOLOS E

DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS GERENCIAMENTO DE ÁREAS

CONTAMINADAS ANÁLISE DE RISCO TECNOLÓGICO


PÓS•GRADUAÇÃO
L ATO S E N S U
EMERGÊNCIAS QUÍMICAS, ASPECTOS
ESCOLA SUPERIOR DA CETESB PREVENTIVOS

E CORRETIVOS LEGISLAÇÃO FLORESTAL APLICADA

AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LICENCIAMENTO

COM AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEM AVALIAÇÃO DE IMPACTO