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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO LUCIANO WEXELL SEVERO INTEGRAÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO DA AMÉRICA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

LUCIANO WEXELL SEVERO

INTEGRAÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO DA AMÉRICA DO SUL:

O BRASIL E A DESCONSTRUÇÃO DAS ASSIMETRIAS REGIONAIS

RIO DE JANEIRO

2015

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Introdução

Quando, finalmente, aos 26 anos de idade, comecei a estudar Economia de maneira sistemática, minha visão do mundo já estava definida. Assim, a Economia não chegaria a ser mais que um instrumental, que me permitia com maior eficácia tratar problemas que vinham da observação da História ou da vida dos homens em Sociedade. Pouca influência teve a Economia, portanto, na conformação do meu espírito. Nunca pude compreender a existência de um problema estritamente econômico’”. Celso Furtado

A presente Tese foi elaborada ao longo dos anos 2011 e 2014, período que ficou marcado por quatro grandes tendências: a redução dos preços internacionais dos produtos primários, que vinham subindo de forma consistente desde o início dos anos 2000; a consolidação de um mundo multipolar, com a ascensão da China como potência econômica e uma das maiores parceiras da América do Sul; a ofensiva estadunidense, depois da derrota da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), para assinar Tratados de Livre Comércio (TLC) com países da região e para entusiasmar a Aliança do Pacífico; e a diminuição do ímpeto integracionista na região, depois da saída de cena dos três principais líderes políticos do processo de integração, Luiz Inácio Lula da Silva, Néstor Kirchner e Hugo Chávez.

Nesta conjuntura, o grande estímulo para a realização da pesquisa foi a busca de interpretações sobre o papel que o Brasil vem exercendo, e poderá vir a exercer, como articulador da integração regional. E, dadas as assimetrias, a forma mais virtuosa de promover o processo seria por meio de um comportamento brasileiro que tratasse desiguais de forma diferenciada. As principais bases da investigação foram as leituras e as análises proporcionadas pelas aulas e discussões no âmbito do Programa de Pós-graduação em Economia Política Internacional (PEPI-UFRJ); as disciplinas ministradas como professor do curso de Economia, Integração e Desenvolvimento da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA); os documentos oficiais de governos e instituições promotoras da integração; e as visitas realizadas a alguns países sul-americanos, a trabalho ou como um curioso mochileiro.

Com uma população superior a 406 milhões de habitantes e um território de mais de 17,7 milhões de quilômetros quadrados, estima-se que a América do Sul se consolide paulatinamente como um importante polo de poder mundial ao longo do século XXI. Trata-se de um imenso desafio a ser estudado e pensado. Entretanto, graças à complexidade que o tema envolve, esta análise exige um esforço interdisciplinar. Tratamos de fazer com que a

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Economia Política, a História, a Ciência Política e as Relações Internacionais se complementassem em nossas interpretações.

Analisaremos as relações entre os Estados nacionais e a dinâmica da integração regional desde uma perspectiva Realista, mas sem deixar de utilizar outras vertentes, principalmente a teoria do Sistema Mundo (ARRIGHI, 1994) e a ideia de existência de um Sistema Interestatal Capitalista (FIORI, 2007). Ainda que o “realismo não seja um só”, admitimos o uso de algumas de suas premissas comuns: a centralidade do Estado como ator dentro do Sistema, o objetivo principal de sobrevivência do Estado e a anarquia internacional (NOGUEIRA & MESSARI, 2005, p.20) 1 . Além disso, partimos de outra característica comumente encontrada nos autores realistas: a ênfase das atenções no que ocorre dentro do Sistema Internacional e não dentro dos Estados nacionais. De acordo com esta visão, as unidades de poder são vistas como “caixas-pretas”, seguindo a ideia de billiard-ball 2 .

A linha de construção da perspectiva Realista da Economia Política Internacional surge com o ateniense Tucídides 3 , passa por Nicolau Maquiavel 4 e Thomas Hobbes 5 , e desemboca em autores como William Petty, Alexander Hamilton e Friedrich List, que, conforme veremos, discutirão as questões do poder e da riqueza. Seguindo a sua análise sobre o realismo, Nogueira e Messari (Op.cit., pp.23-32) enumeram cinco premissas que condensam os principais elementos desta vertente:

1 Pecequilo (2012b, p.29) escreve: “conhecida como a mais tradicional abordagem teórica das Relações

Internacionais, o Realismo Político sistematiza suas preocupações em torno de dois conceitos-chave, o poder e

Desde suas fontes clássicas na Ciência Política como Maquiavel e Hobbes, ao anterior estudo de

o conflito

Tucídides sobre as interações de Atenas e Esparta, passando por Max Weber e chegando a E.H.Carr e Hans

Morgenthau no século XX

Estas orientações mantêm-se praticamente as mesmas, com variações de ênfase”.

2 Nesta metáfora, é como se cada Estado nacional representasse uma bola de bilhar. A mesa de bilhar, o campo de jogo, seria o Sistema Internacional. No caso de nossa Tese, não deixaremos de nos preocupar com as relações de poder dentro dos Estados nacionais, ainda que depositemos maior atenção às relações de poder entre os Estados. Sobre este tema, Medeiros (2010b, p.146) salienta que “os conflitos decorrentes das rivalidades interestatais podem impor ao Estado políticas que não traduzem os interesses econômicos imediatos das classes dominantes, mas são necessários para a sobrevivência política da nação”.

3 De Tucídides, que narra a Guerra do Peloponeso, foi extraída a ideia de “Anarquia internacional”, que reflete a inexistência de uma autoridade internacional legítima e soberana capaz de garantir o direito à sobrevivência a

todos os Estados (NOGUEIRA & MESSARI, Op.cit., p.22). Tratando dos pensadores que formam a base do realismo, os autores citados chamam a atenção para o “pouco apreço que nutrem pela justiça, a moral ou a ética” nas relações internacionais.

4 Usando “O Príncipe” de Maquiavel, os realistas examinam a dinâmica da conquista, da manutenção e da expansão do poder. Deduzem o que seria a “natureza do sistema” a partir daquilo que julgam ser a “natureza do homem”. Ou seja, atribuem aos Estados questões como prestígio, medo, ambição e vaidade até chegar à ideia de “sobrevivência”.

5 Parte-se da ideia de que todos os Estados defendem os seus interesses nacionais, quase sempre divergentes. Diante da impossibilidade de criação, adoção ou do bom funcionamento de um Leviatã Mundial, de um “Homem artificial” que exerça o “poder coercitivo” global, o conceito hobbesiano de “Estado da Natureza” se translada ao conceito de “estado de Anarquia Internacional” (CARR, 2001, p.233).

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a) Os Estados Nacionais garantem a estabilidade doméstica (o “Leviatã” tem o monopólio do uso da força no cenário interno) e buscam garantir a segurança com relação aos agentes externos;

b) Vigora a Anarquia Internacional, graças à ausência de um Leviatã mundial, de onde deriva o chamado “Dilema da Segurança” 6 ;

c) A Sobrevivência do Estado é o interesse nacional supremo e fundamental, estando por cima de tudo, obviamente inclusive das liberdades individuais;

d) O Poder do Estado com relação aos demais é sempre relativo e sua função é influenciar mais do que ser influenciado (um Estado pode juntar-se ao poder de outro ou rebelar-se contra ele);

e) A Auto-ajuda é o princípio de que um Estado pode contar de maneira integral e completa somente com as suas próprias forças para defender a sua sobrevivência.

No Capítulo 1, trabalhamos a ideia de um Sistema Internacional hierárquico, expansivo e em permanente mudança, desde a sua origem, no século XV (KENNEDY, 2006). À expansão mercantil e financeira europeia seguiu-se a conquista do mundo, impulsionada pela compulsão por acumular poder e dinheiro (ARRIGHI, 1994; FIORI, 2007). Pouco a pouco, o sistema foi sendo desenhado e controlado pelos europeus, até o início do século XX. Ao pensar a América do Sul, portanto, partimos do momento do encontro entre europeus e aborígenes, no final do século XV.

Detivemo-nos, de forma especial, na observação das possibilidades de mobilidade dentro do Sistema, como resultantes da viabilidade nacional de cada unidade de poder e, ainda, da permissividade internacional em cada época determinada (JAGUARIBE, 2008). Assim, a condição de centro, de semi-periferia ou de periferia estaria diretamente associada à luta pelo desenvolvimento das forças produtivas nacionais e à ocorrência de crises que afetam as economias centrais e abrem brechas ou janelas de oportunidade para movimentos na hierarquia mundial. Aqui ganha relevo a ideia de “vontade estratégica” para mudar o destino (FIORI, 2011). No outro extremo, residiria uma postura passiva, respeituosa, discreta, desarmada e secundária que não leva a lugar algum (GUIMARÃES, 2003). Está claro, portanto, que a periferia que não contesta não sai do lugar (COSTA, 2002).

6 É a ideia de que um Estado nacional que toma a iniciativa de se armar como forma de se defender dos demais acaba gerando preocupações que levam os outros a igualmente ampliarem os seus arsenais. Cria-se, desta forma, um mecanismo de corrida armamentista sem fim.

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Relativizando a ideia de “jogo soma zero” dentro do Sistema, assumimos a hipótese de construção de um “jogo de soma positiva” (PADULA, 2010). Assim, concebemos a possibilidade da integração regional periférica como forma de potencializar, de uma só vez, dois movimentos: um processo de desenvolvimento econômico e uma melhor inserção internacional no Sistema. Eis o binômio Desenvolvimento-Autonomia, que reflete o casamento entre a política interna de promoção do desenvolvimento nacional e regional e a política externa altiva e soberana, no âmbito da integração (PUIG, 1986; JAGUARIBE, 1975). Conforme veremos, há décadas, diversos autores latino-americanos vêm moldando essa ideia de binômio. Portanto, cada Estado da região pode identificar na integração um instrumento de realização de seu interesse nacional (GRANATO, 2014).

Tratando da integração regional como possível saída comum para a condição periférica, admitimos a importância crucial da existência de um país que lidere o processo (MEDEIROS, 2010). A partir desta ideia, verifica-se que a integração poderá assumir caminhos bastante distintos, correndo o risco, inclusive, de reproduzir a lógica hierárquica do Sistema dentro da região. Ou seja, haveria a opção entre uma integração integradora, que se constituiria em um projeto unificador autonomizante, e uma integração desintegradora, que resultaria em um projeto unificador que ampliaria a subordinação (PARADISO, 2009). Por estes caminhos, buscamos demonstrar a dimensão das dificuldades e a complexidade de edificar um processo de integração que desconstrua, de forma progressiva, as assimetrias.

Ao longo do Capítulo 2, expomos as similaridades e peculiaridades, aproximações e distanciamentos, entre os países e as sociedades latino-americanas desde a sua incorporação no Sistema Internacional, há 500 anos. Há mais de dois séculos, Simón Bolívar (2007) afirmou claramente que “Não somos europeus, não somos indígenas. Somos uma espécie média entre os aborígenes e os espanhóis”. Interconectamos as tipologias apresentadas por Darcy Ribeiro, Celso Furtado e Leopoldo Zea, como forma de esboçar um quadro que ajude na compreensão da região em sua relação dialética de unidade-diversidade. Ainda apresentamos reflexões que agreguem valor ao debate sobre uma possível tipologia das industrializações na América Latina, desde as contribuições de Vânia Bambirra (2013).

Os Povos Testemunhos, Novos e Transplantados (RIBEIRO, 1977) se combinam com as economias primário-exportadoras de tipo mineral, de clima temperado e tropical (FURTADO, 1970). E estas, igualmente, interagem e se entrelaçam entre as opções políticas assumidas pelas coalizões de poder, que em seu momento optaram por enveredar-se pelo

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Iluminismo emancipador nos séculos XVIII e XIX, pelo Positivismo no século XIX ou pela Libertação da Dependência do século XX (ZEA, 1976). Já constituídas e cimentadas as sociedades e os Estados latino-americanos, a partir de 1900, suas novas opções foram impostas pela mudança do centro hegemônico da Inglaterra para os Estados Unidos. Pela

primeira vez, o polo principal do sistema deslocou-se para fora da Europa. Ao mesmo tempo,

a nova potência impôs, também com a sua presença geográfica, uma nova dinâmica para a região.

Por tanto, sob as óticas complementares da antropologia, da política e da economia, buscamos contribuir para a interpretação do fenômeno da inserção periférica no cenário internacional, da formação econômica dos países latino-americanos, da consolidação do seu subdesenvolvimento e das possibilidades de desenvolvimento econômico e de integração regional, mesmo diante das heterogeneidades. Ao mesmo tempo, a apresentação das tipologias visa facilitar a visão da região como una e diversa, podendo ser analisada como uma agrupação de países com características irremediavelmente diferentes, mas, também, como um todo plenamente articulado e com oscilações bastante coincidentes.

A partir do Capítulo 3 passamos a analisar a política externa brasileira. A finalidade é demonstrar que, grosso modo, desde a Proclamação da República até o final do século XX, houve quatro grandes prioridades: o Pan-americanismo, o Latino-americanismo, o Pan- americanismo bastardo e o Sul-americanismo. Cada mudança de orientação do Brasil corresponderia a acontecimentos especiais, divisores de águas, como a proclamação da República e as políticas implantadas pelo Barão do Rio Branco, que marcou o início do Pan- americanismo; a chamada “Era da Catástrofe” e a efervescência de classes médias contestadoras, que estimularam o impulso do Latino-americanismo; a vitória dos Estados

Unidos na Guerra Fria e a ascensão dos governos neoliberais na região, que potencializou a hegemonia do Pan-americanismo bastardo (degenerado ou carnal); e a crise do neoliberalismo

e a chegada dos governos progressistas, que marcou o fortalecimento do Sul-americanismo.

Além deste marco geral, trabalhamos com a ideia de “Ondas de Regionalismo”, que permitem relacionar os impactos das mudanças no âmbito do Sistema Internacional com as teorias e as tentativas concretas de integração. De acordo com esta perspectiva, percebem-se três grandes ondas: a primeira, entre o final da II Guerra Mundial e os anos 1970; a segunda, vigente no curto lapso entre o final da Guerra Fria e os atentados de 11 de setembro de 2001;

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e a terceira, depois de 2003, quando ocorreu uma guinada política na América do Sul. As duas primeiras ondas foram abordadas no Capítulo 3.

Para fazer referência à primeira onda também podem ser usados os conceitos de Regionalismo Antigo ou Fechado, impulsionado pelo estruturalismo da CEPAL, o protecionismo e o industrialismo. Em um sentido distinto, de abertura e liberalização, a segunda onda pode denominar-se como Novo regionalismo ou Regionalismo Aberto. Expressando novos ânimos, a terceira onda vem sendo denominada como Regionalismo do século XXI ou Pós-neoliberal (VIZENTINI, 2008; SOMBRA SARAIVA, 1995; COUTO, 2006; VEIGA & RÍOS, 2007). Ao mesmo tempo, utilizamos o instrumental teórico dos quatro paradigmas norteadores da política externa brasileira: “liberal-conservador” até 1930, “Estado desenvolvimentista” até 1980, “Estado normal” até 2000 e “Estado logístico” até hoje (CERVO, 2003). De igual maneira, para distinguir as duas primeiras ondas, é possível trabalhar com os marcos do “Consenso de Bretton Woods” e do “Consenso de Washington”, associados aos Tratados de Paris (1951) e de Maastrich (1992), respectivamente.

No Capítulo 4, daremos continuidade a esta revisão da política externa do Brasil. A análise foi estendida até os dias atuais. Conforme afirmado antes, depois de 2003, o país concentrou o seu foco na edificação do Sul-Americanismo, dando sequência à tradição brasileira. A postura foi estimulada pela confluência de outros governos progressistas, pelo aumento dos preços dos produtos primários, pelo relativo relaxamento da pressão dos Estados Unidos sobre a região e pelo afastamento crescente do México e da América Central da América do Sul. Estes processos ocorreram em um cenário de reafirmação dos interesses nacionais e regionais, em maior ou menor grau, dependendo do país, e de construção de um regionalismo pós-neoliberal, constituindo uma terceira onda, de “Consenso sem Washington” (MADURO, 2012).

As principais conquistas desta onda foram as criações da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), em 2004/2005, da UNASUL, em 2008, e as profundas mudanças que vêm ocorrendo no MERCOSUL. Há um emaranhado de medidas que representam, para além da retórica, a consolidação da postura brasileira com relação ao continente. Afirma-se que o Pan-americanismo foi uma criação da América Inglesa e o Latino-americanismo, uma obra da América Espanhola (COSTA, 2009). Neste sentido, consideramos que o Sul-americanismo deve ser interpretado como um invento da América Portuguesa, ou seja, do Brasil, para edificar a integração regional.

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Sem embargo, como descreveremos, os caminhos a serem trilhados pelo Brasil dependerão das coalizões internas de poder dominantes, das capacidades e habilidades de projeção diante dos constrangimentos vindos do exterior e da capacidade de mobilização da sociedade. Há imensos desafios para a liderança brasileira. Em última instância, a viabilidade do binômio o desenvolvimento das forças produtivas internas e a autonomia externa dos países periféricos depende de que as elites estejam orientadas e guiadas por interesses nacionais e não por teorias ou constrangimentos externos (BRESSER PEREIRA, 2010).

Ainda veremos que, se a UNASUL é o espaço de construção da unidade política regional, é o MERCOSUL, ampliado conceitual e geograficamente, o espaço de união econômica da América do Sul (GUIMARÃES, 2014). Por isso, para além da retórica, nos últimos anos, o componente mercantil vem cedendo espaço à visão geopolítica da integração. As pautas integracionistas das duas instituições citadas transcendem a perspectiva comercial e passam a incluir questões cruciais como segurança e defesa, financiamento, infraestrutura e complementação produtiva. Apesar de atrasos, empecilhos e tensões, ganham forma e peso o comércio com moedas locais, os fundos de combate às assimetrias, um banco de fomento ao desenvolvimento e o ordenamento das obras de conexão física. A Venezuela tornou-se o quinto membro do MERCOSUL, em 2012, e recentemente, Equador (2011), Bolívia (2012) e Guiana e Suriname (2013) também sinalizaram suas intenções de ingressar ao bloco.

No Capítulo 5, trataremos, detalhadamente, das assimetrias regionais. Veremos como estas não são consequência de ações recentes, tendo sido conformadas ao longo de séculos. Além disso, demonstraremos que as assimetrias podem ser de distintos tipos: as estruturais de caráter permanente e inalterável; as estruturais plausíveis de serem modificadas; e as assimetrias em matéria de políticas públicas. Na realidade, em sua unidade e diversidade, a América do Sul é um lugar de assimetrias. E devido às maiores dimensões do Brasil, há uma tendência geralmente equivocada a atribuir ao país uma vantagem que ele não possui em diversos quesitos, como o PIB per capita, o PIB por km 2 , os gastos militares, a densidade populacional, a distribuição de renda, o acesso à educação pública, entre outros.

Faremos, ainda, uma radiografia de cinco grandes preocupações associadas à liderança brasileira no processo de integração regional e ao suposto aumento das assimetrias, que seria resultante de uma postura expansionista do Brasil. As preocupações, plenamente justificáveis, estão associadas ao crescimento econômico brasileiro com relação aos demais países da América do Sul; à ampliação do saldo comercial do Brasil com os vizinhos sul-americanos; à

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sedimentação de uma divisão regional do trabalho, com a importação brasileira de produtos primários e a exportação de bens manufaturados; à expansão do Investimento Direto Estrangeiro (IDE) do Brasil na região; e, finalmente, ao papel do BNDES como órgão estatal promotor do alargamento da fronteira de realização dos capitais brasileiros na vizinhança. A finalidade não foi demonstrar que a região não é assimétrica, mas sim contribuir para desconstruir a imagem maliciosamente difundida do Brasil como uma ameaça.

Como se todos os obstáculos e dificuldades inerentes à integração não fossem suficientemente complexos, desde o final dos anos 2000, quatro acontecimentos vêm contribuindo para esmorecer a intensidade do processo. Tratam-se, tal como comentado no início, da ofensiva dos Estados Unidos, por meio de Tratados de Livre Comércio (TLC); da consolidação da China como um dos principais parceiros da América do Sul; da relativa queda dos preços dos produtos primários exportados pela região; e da saída de cena de Lula, Kirchner e Chávez, os três principais propulsores do movimento integracionista.

Para finalizar esta Introdução, vale um alerta. Como se vê no Sumário, esta Tese possui 19 seções, repartidas em cinco capítulos. As 18 primeiras tiveram como base análises sistêmicas, estruturais. Na última seção, entretanto, nos detivemos em questões de caráter conjuntural. Esta opção de aterrisagem em 2014 e no início de 2015 resultou em um fragmento que, devido ao atual cenário complexo, destoa do restante do trabalho e transmite certo “pessimismo” com relação ao porvir. Pesaram, talvez de forma desproporcional, o quadro regressivo do “progressismo” no Brasil e no Uruguai, a indefinição com relação às eleições presidenciais na Argentina, a ofensiva imperial contra a Venezuela e a queda dos preços dos produtos exportados pelas economias sul-americanas. Feita esta última observação, desejamos uma boa leitura.

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