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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR

PÚBLICO

MÓDULO 14

FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E


ACCOUNTABILITY
Índice

1. Finanças públicas, democracia e accountability ..............3


1.1. Accountability: governo, democracia e eficiência
econômica ................................................................ 3
1.2. Accountability e democracia......................................... 3
1.3. Normas institucionais, valores culturais e história local
Democracia e accountability ........................................ 4
2. Corrupção e produção de bens públicos ........................5
2.1. A teoria econômica da corrupção: os rent seeking........... 5
2.1.1. Primeiro teorema da teoria econômica do bem-estar 6
2.2. Teoria econômica da propina ....................................... 6
2.2.1. O trade-off entre a obtenção de propinas e a
possibilidade de reeleição ................................... 7
2.2.2. A relação entre eficiência, crescimento,
desenvolvimento e corrupção .............................. 7
2.2.3. A corrupção e o problema da produção de bens
públicos e semipúblicos ...................................... 8
2.2.4. Alguns pontos da public choice ou teoria da escolha
pública ............................................................. 8

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Economia e Gestão do Setor Público - Módulo 14: Finanças públicas, democracia e
accountability
1. FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY

1.1. ACCOUNTABILITY: GOVERNO, DEMOCRACIA E EFICIÊNCIA


ECONÔMICA

A palavra accountability 1 vem sendo muito utilizada dentro dos governos


atuais. Ao olharmos a construção dessa palavra, percebe-se que o account
vem de conta, que sugere confiança, e o ability, a questão da habilidade, isto
é, os políticos passam a ter que incorporar o papel da confiança e da
habilidade técnica em executar as propostas colocadas em seus planos de
governo. Supõe que política e economia são lógicas compatíveis, que a
política e seus burocratas e técnicos têm práticas eficientes com decisões
racionais e técnicas a todo momento.

Os pensadores econômicos Keynes, Schumpeter e Buchamam já


separavam, em suas obras, os homens técnicos dos homens políticos dentro
do governo. Tem-se constatado nas democracias contemporâneas a
emergência de policymakers ou fazedores de política que ampliam a
qualidade de suas decisões com habilidades, virtudes técnicas e políticas e
capacidade de negociação e articulação dos interesses pessoais.

Existem duas falácias sobre esse ponto: a) reserva dos assuntos técnicos
à burocracia e eliminar os controles democráticos sobre as decisões públicas;
e b) enxergar a política democrática como mero resultado do jogo eleitoral.
Sobre o primeiro ponto, a experiência internacional demonstra que, quanto
maior a participação dos cidadãos, melhor a política pública. Já sobre o
segundo ponto, temos que colocar a discussão e formação de opiniões em
escolas, empresas e famílias.

1.2. ACCOUNTABILITY E DEMOCRACIA

Dentro do contexto que estamos trabalhando, a democracia passa a ter


dois tipos: a) majoritária, em que o poder é mais concentrado, em que há o
menor veto e que decide de forma mais rápida; e b) consociativa, em que o
poder é mais dividido. A questão aqui é saber qual dos dois é mais eficiente,
isto é, discutir pouco e decidir rápido ou discutir muito e decidir com a
maioria? Essa é uma questão complexa, mas todo cidadão deve pensar no
tipo de contrato social em que estamos inseridos, pois uma sociedade regida
por contratos representa a forma de se reduzir as incertezas.

Observação: Douglass North, o principal teórico do neoinstitucionalismo


na economia, buscou entender o desempenho econômico de diferentes
países através da história, chegando à conclusão de que o comportamento
humano é mais complexo do que imagina a visão neoclássica, que considera
todos os agentes econômicos racionais, cujo peso das instituições, ou seja,

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Accountability é a responsabilidade política dos governantes e sua responsabilidade sobre
as finanças públicas. 3
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das regras formais e informais, mesmo não sendo eficientes
economicamente, reduzem a incerteza e os custos de transação.

A accountability democrática vem sendo tratada como uma das reformas


do Estado ao buscar eliminar a corrupção e o clientelismo e gerar a eficiência
na alocação dos recursos públicos.

1.3. NORMAS INSTITUCIONAIS, VALORES CULTURAIS E


HISTÓRIA LOCAL DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY

Conforme Abracio e Loureiro (2004), há três ideais:

a) o governo deve encanar da vontade do povo, que se torna a principal


fonte da soberania processo eleitoral;

b) os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se


perante ele, pelos atos e omissões cometidos no exercício do poder
controle institucional;

c) o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de
atuação em prol da defesa de direitos básicos de todos os cidadãos regras
estatais intertemporais.

Quadro – Accountability e democracia

Temos dois tipos de accountability: a) accountability vertical, em que os


cidadãos votam em seus representantes; e b) accountability horizontal, em
que há a fiscalização mútua entre os poderes.

Lembrete: a democratização do Poder Público deve ir além do voto.

Quadro – Accountability e seus instrumentos

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2. CORRUPÇÃO E PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS

Esta aula tem o objetivo de discutir sobre uma das falhas de governo
conhecida como corrupção e que tem efeitos perversos sobre o desempenho
econômico dos governos e das esferas públicas em todo o mundo. Como
veremos, a corrupção transforma as relações impessoais em relações
pessoais, refutando um dos pressupostos básicos da produção realizada pelo
Estado, isto é, tornando o bem público privado.

2.1. A TEORIA ECONÔMICA DA CORRUPÇÃO: OS RENT SEEKING

Na teoria econômica, a corrupção é tratada dentro da teoria dos


caçadores de renda, conhecidos como rent seeking, sendo esses os agentes
econômicos que buscam lucros positivos a longo prazo, dentro de um
contexto com regras e falhas institucionais, em que o lucro pode ser
maximizado com ou sem regras e as transferências de recursos podem ser
feitas dentro da sociedade e garantir formas de privilégios.

Os rent seeking, através de lobbing, podem aprovar o exercício de uma


atividade monopolista, cujo resultado é o excedente que representa a perda
de bem-estar dos consumidores e da sociedade. Outro ponto é analisar uma
economia fechada com barreiras e protecionismo, havendo uma transferência
de recursos dos consumidores para os produtores domésticos. Mas será que
esses produtores empregaram recursos para a manutenção desse
protecionismo?

Em alguns casos, sabemos que sim. Como funcionam essas atividades


dentro de uma democracia? Através de subsídios, isenções, alocações
orçamentárias, com grupos de pressão como sindicatos, partidos políticos,
entre outros. A questão que deve ser discutida é se do ponto de vista
normativo isso é legítimo ou não, devendo ser tratado pela ótica política da
democracia.

Voltando para a ótica econômica, sabe-se que há um elevado custo de


oportunidade onde se tem talentos alocados em atividades improdutivas
(lobbing), e que geram as transferências de renda dentro da sociedade, não
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consideradas perfeitas, tendendo a penalizar os talentos em atividades
produtivas.

Outra discussão interessante é o conceito sobre o Ótimo de Pareto; ao


acharmos uma forma de melhorarmos a situação de algumas pessoas sem
prejudicar ninguém, teremos uma alocação ineficiente de Pareto, mas se não
for possível encontrar nenhuma melhoria de Pareto, a alocação será eficiente
de Pareto, que dá base ao teorema da teoria econômica do bem-estar.

2.1.1. Primeiro teorema da teoria econômica do bem-estar

Garante que um mercado competitivo irá esgotar todos os ganhos de


trocas, isto é, uma alocação de equilíbrio será alcançada por um conjunto de
mercados competitivos, resultando na Eficiência de Pareto.

A quebra do teorema da teoria econômica do bem-estar se dá sobre as


ações dos agentes rent seeking que utilizam a assimetria ou informação
imperfeita para atingir seus objetivos pessoais, levando a distribuição de
renda a premiar o poder da influência e não o mérito, a capacidade ou a
necessidade dos cidadãos. Em uma sociedade dividida em grupos
competitivos que buscam transferir renda, o resultado será o Pareto inferior,
em que os custos da atividade de rent seeking superam os benefícios
privados obtidos por alguns grupos. Conforme Silva (2004, p. 128):

A alocação de recursos e talentos entre atividades caçadoras de renda e


atividades produtivas é determinada por instituições econômicas, políticas e
sociais que geram um sistema de incentivos. As regras do jogo formam os
payoffs 2 e, confrontando-se com esses, os indivíduos e grupos tomam suas
decisões. Essas regras, inclusive, podem obrigar racionalmente os agentes a
exercer as atividades caçadoras de renda.

Todos os agentes, se puderem, caçam renda dentro e fora da lei, caso


não haja nenhuma consideração de restrição moral e legal que imponha
algum custo à ação. Agentes caçadores de renda corruptos, stricto sensu,
refere-se ao fato de que agem fora da lei.

Dentro da discussão dos rent seeking, temos três possibilidades de


controle; são elas: a) minimizar a regulamentação e buscar um desenho
institucional que iniba as oportunidades de caçar renda ilegalmente; b) impor
um sistema de crime e castigo que aumente o risco da ação corrupta; e c)
criar um sistema de incentivos para uma cultura organizacional dentro da
máquina pública que valore negativamente a corrupção (ética do mérito e da
correção).

2.2. TEORIA ECONÔMICA DA PROPINA

Existe um conflito inerente ao bem público e ao mercado em que o


suborno e a propina formam um sistema de corrupção gerado pelos
caçadores de renda stricto sensu. No mercado competitivo, as relações são

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Payoff: conjunto de resultados possíveis de um jogo, resultante da interação entre as
estratégias dos jogadores. 6
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impessoais e visam a maximizar a função de utilidade de cada indivíduo. A
corrupção e a propina eliminam as trocas puras, gerando um sistema
fraudulento.

Definição: propina é o meio financeiro de se transformar relações


impessoais em pessoais, geralmente visando à transferência de renda ilegal
dentro da sociedade, ou a simples apropriação indevida de recursos de
terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado.

A corrupção política é resultado da ação dos agentes públicos e os


políticos como Homus Economicus. Os políticos têm como objetivo principal a
eleição, a reeleição e a obtenção de um fluxo de renda. O mercado político
não é perfeito, e os eleitores não possuem controle total sobre as ações de
seus escolhidos. Ademais, existe muita assimetria de informação, e o próprio
processo de negociação política gera espaço para o pagamento de serviços
de representação de interesse de lobbies (Silva, 2004, p. 129).

2.2.1. O trade-off entre a obtenção de propinas e a


possibilidade de reeleição

Para um político em atividade, existe um trade-off, isto é, uma troca,


entre obter propina e a sua reeleição devido ao primeiro causar uma imagem
negativa para conseguir o segundo. Caso fique claro à base eleitoral de um
vereador, deputado, senador, governante, entre outros, que ele mais
defende o interesse de alguns grupos de pressão do que os interesses mais
genéricos das bases que o elegeram, aumentará a possibilidade de que o
mesmo não se reeleja; por outro lado, a propina implícita à representação
dos lobbies pode compensar, na margem, a perda da eleição seguinte. Sendo
assim, o controle sobre a propina dependerá:

a) da restrição moral de cada político;

b) do interesse público com relação ao comportamento político


(responsabilidade).

A solução para o problema da propina está, dentro desse ponto de vista,


na avaliação do sistema de payoff (incentivos) que o conjunto de instituições
gera na sociedade e que influencia a ação dos políticos, burocratas e clientes
em geral, além da imposição de sistemas de punição.

2.2.2. A relação entre eficiência, crescimento, desenvolvimento


e corrupção

Este item tem sido muito importante nos tempos atuais devido ao fato de
a corrupção estar inserida no setor privado de forma acentuada, seja na
maquiagem de balanços contábeis, entre outras atividades, cujo suborno
corre pela cadeia produtiva até impactar na eficiência do sistema econômico,
seja quando o Estado é capturado por interesses privados e por desvio de
verbas públicas. Sendo assim, o papel das várias instituições diante dos
sistemas de corrupção tem importância para impedir os males econômicos
que estão por trás de atividades ilícitas que vêm acompanhadas por crises no
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accountability
sistema econômico.

Há alguns argumentos básicos que sustentam que a corrupção aparece


com maior vigor quando: a) as instituições geram excesso de
regulamentação e de centralização estatal; e b) as instituições políticas não
estão sob controle da maior parte da sociedade.

Esses argumentos são válidos, porém, limitados, por estarem dentro do


raio da esfera pública, ou seja, versam sobre quanto maior o Estado, maior
será a corrupção; mas estamos diante uma desregulamentação da economia
mundial: a crise econômica em 2008, nos Estados Unidos, e que se espalha
pelo mundo, é resultado dessa queda do monitoramento e acompanhamento
das atividades econômicas pelo Estado.

Na ótica econômica, o resultado da corrupção, em termos de custos, pode


ser a redução do crescimento econômico, na medida em que favorece a
alocação de recursos em atividades improdutivas, como também tem
resultado em custos de transação desnecessários, pois as empresas e os
investidores preferem investir em países em que o nível de corrupção é
menor, dado que esses custos informais entram como fator de desconto no
cálculo da rentabilidade dos projetos. A análise econômica enquadra os
principais conceitos dessa análise de forma alocativa (eficiência) e normativa
(justiça distributiva).

Dica: o insight tem sido estudar as motivações dos agentes e tentar


explicar por que eles podem, sob determinadas situações institucionais,
formar grupos de interesse com estrutura clientelística para implementar
ações de corrupção.

2.2.3. A corrupção e o problema da produção de bens públicos e


semipúblicos

As falhas de governo, como a corrupção dentro da esfera pública, “dão


brechas” para a entrada dos interesses individuais sobre o coletivo. Sendo
assim, podemos elaborar algumas questões e buscar respostas técnicas para
as mesmas, como: o Estado pode ter uma administração gerencial pura? A
democracia gera transparência, que, por sua vez, reduz a corrupção? A
autonomia burocrática do Estado em decidir questões (meios e fins) pode ser
reduzida a um modelo privado? As escolhas públicas podem ser estritamente
técnicas ou gerenciais?

Essas respostas são complexas, pois o modelo privado de administração


também carrega seus vícios e brechas, porém, as escolhas públicas estão
caminhando próximas às decisões técnicas devido a uma maior participação
política da maioria, por exemplo, os orçamentos participativos, dado que a
elaboração e a gestão de um orçamento público é tanto um processo técnico
(contábil e financeiro) quanto político, devendo ser sempre assim, no
entanto, tomando o devido cuidado para não torná-lo alvo de ações
individuais.

2.2.4. Alguns pontos da public choice ou teoria da escolha


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pública 3

A public choice é uma corrente de pensamento que estuda a ciência


política pela ótica econômica. Há dois pontos importantes nessa teoria: a) o
paradoxo de Arrow, que coloca a impossibilidade de agregar ordenações de
preferências no nível público, social ou coletivo; e b) o efeito dos rent
seeking, como agentes parasitários que se organizam em grupos de pressão.

Essa teoria coloca o seguinte problema: quais são os instrumentos


econômicos para solucionar esse tipo de problema? Para tentar solucioná-lo,
parte-se dos seguintes pontos: a) teoria da agência ou problema principal
agente; e b) economia da informação.

O primeiro ponto trata da relação entre a sociedade (principal 4 ) e os


burocratas (agente) — nesse caso, os seus representantes políticos dentro do
Estado. Irá colocar que a falta de controle ou monitoramento do principal
sobre o agente é um dos principais problemas.

Já o segundo ponto trata da transparência de informações perfeitas ou


simetria de informações que podem ser geradas e socializadas através das
novas tecnologias vigentes como as tecnologias da informação e
comunicação (TIC´s). Porém, no momento atual, os agentes têm mais
informações que o principal e, na maior parte dos casos, a fiscalização sobre
os agentes é cara ou impossível. Um dos encaminhamentos concretos tem
sido a introdução de incentivos aos contratos, como leis que limitem ao
máximo o poder discricionário do agente e observar, através de indicadores
sócio-econômicos, a eficiência do processo.

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Public choice ou economia constitucional.
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O principal é aquele que delega responsabilidade a um outro indivíduo, denominado agente,
o qual age de acordo com seus objetivos privados. 9
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