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13/04/2016

SocialpoliciesinBrazil:decentralizationinaFederalState

SocialpoliciesinBrazil:decentralizationinaFederalState RevistaBrasileiradeCiênciasSociais On­lineversion ISSN
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On­lineversionISSN1806­9053

Rev.bras.Ci.Soc.vol.14n.40SãoPauloJun.1999

http://dx.doi.org/10.1590/S0102­69091999000200009

POLÍTICASSOCIAISNOBRASIL:

descentralizaçãoemumEstado federativo *

MartaT.S.Arretche

AestruturaorganizacionaldoSistemadeProteçãoSocialBrasileirovem sendoprofundamenteredesenhada.Àexceçãodaáreadeprevidência,nas demaisáreasdapolíticasocial—educaçãofundamental,assistência social,saúde,saneamentoehabitaçãopopular—estãosendoimplantados programasdedescentralizaçãoquevêmtransferindo,paulatinamente,um conjuntosignificativodeatribuiçõesdegestãoparaosníveisestaduale

municipaldegoverno.Em1997,instânciascolegiadasestaduais,com

representaçãoparitáriadeestadosemunicípios,eramresponsáveispela alocaçãodatotalidadedosrecursosdaprincipalfontefinanceiradapolítica federaldesaneamentoehabitaçãopopular—oFGTS; 1 aofertade merendaescolarerainteiramentegeridaporestadosemunicípios;pelo

menos33%dosmunicípiosbrasileirosestavamhabilitadosageriros

recursosfederaisdestinadosàofertadeserviçosassistenciais;58%dos

municípiosbrasileirosestavamenquadradosemalgumadascondiçõesde gestãoprevistaspeloSistemaÚnicodeSaúde(SUS), 2 e69%das

consultasmédicaseramrealizadasatravésdeprestadoresestaduaisoumunicipais,sendoque,destas,54%

eramprestadaspelosmunicípios.Seconsiderarmosquetodasasatividadesrelativasàgestãodestaspolíticas

eram,noiníciodosanos90,centralizadasnogovernofederal,temosadimensãodatransformaçãoinstitucional

quesevemoperandonoSistemaBrasileirodeProteçãoSocial.

Háexpressivavariaçãonoalcancedadescentralizaçãoentrecadaumadestaspolíticas. 3 Seaalocaçãodos recursosdoFGTSeamerendaescolarestãototalmentedescentralizadas,osresultadosalcançadosnoterritório nacionalnasáreasdeassistênciasocialesaúdesãomaismodestos.Tambéméexpressivaavariaçãodograu dedescentralizaçãoalcançadoporcadaumadestaspolíticasentreosestadosbrasileiros.NoEstadodoCeará,

em1996,aparticipaçãodosmunicípiosnototaldasconsultasmédicasrealizadaserasuperioràmédia

nacional,aopassoquenaBahiaestaparticipaçãoeradeapenas24%dototaldasconsultasprestadasno

estado.NoEstadodoParaná,alterou­sesubstancialmenteopadrãodeofertadevagasnoensinofundamental, detalmodoqueestaspassaramaserdominantementeofertadaspelosmunicípios,aopassoquenosdemais

estadosnãoocorreram,entre1987e1994,alteraçõessignificativasnadistribuiçãopréviadasmatrículasneste

níveldeensino.Portanto,oalcancedestareformaébastantevariável,sejaentreasdiversaspolíticas,seja

entreasunidadesdaFederaçãonotocanteacadapolíticaparticular.

Emboraavançandoadiferentesvelocidades,éinegável,contudo,queháumprocessoderedefiniçãode atribuiçõesecompetênciasnaáreasocialque,semantido,modificaráradicalmenteopadrãocentralizado

característicodoformatopréviodenossoSistemadeProteçãoSocial,talcomoconstituídoaolongodosanos60

e70.

EsteartigoexaminaráosfatoresquetêmdeterminadoadescentralizaçãodaspolíticassociaisnoBrasil.Parte

dopressupostodequeesteprocessosevemrealizandosobcondiçõesinstitucionaisinteiramentedistintas

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daquelasqueviabilizaramaconsolidaçãodoSistemaBrasileirodeProteçãoSocial.Alteraçõesprofundasna naturezadasrelaçõesintergovernamentais,relacionadasàrecuperaçãodasbasesfederativasdoEstado

brasileiroaolongodosanos80,têmimpactonascondiçõessobasquaissevemrealizandooprocessode

transferênciadeatribuiçõesnaáreasocial.NoEstadofederativobrasileiropós­1988,estadosemunicípios

passaramaser,defato,politicamenteautônomos.Istoimplicaqueosgovernosinteressadosemtransferir

atribuiçõesdegestãodepolíticaspúblicasdevemimplementarestratégiasbem­sucedidasdeinduçãoparaobter

aadesãodosgovernoslocais.

Otrabalhobuscademonstrarque,nocasobrasileiro—umEstadofederativo,emumpaíscaracterizadopor

expressivasdesigualdadesestruturaisdenaturezaeconômica,social,políticaedecapacidadeadministrativade

seusgovernos—,atributosestruturaisdasunidadeslocaisdegoverno,taiscomoacapacidadefiscale

administrativaeaculturacívicalocal,têmumpesodeterminanteparaadescentralização.Mas,taisfatoresnão

sãodeterminantesemsi.Seupesoeimportânciavariamdeacordocomrequisitosinstitucionaispostospelas

políticasaseremassumidaspelosgovernoslocais,taiscomoolegadodaspolíticasprévias,asregras

constitucionaiseaprópriaengenhariaoperacionaldecadapolíticasocial.Noentanto,aaçãopolítica

deliberada,valedizer,estratégiasdeinduçãoeficientementedesenhadasparadelegaraoutroníveldegoverno

aresponsabilidadepelagestãodestaspolíticas,podecompensarobstáculosàdescentralizaçãoderivados

daquelesfatoresdenaturezaestruturalouinstitucional.Taisestratégiasdeindução,porsuavez,podemser

analiticamenteapreendidaspormeiodoexamedaregulamentaçãodosprogramaseseumodoefetivode

implementação.

Portanto,nascondiçõesbrasileiras,nãoésuficientequeaUniãoseretiredacenaparaque,porefeitodas novasprerrogativasfiscaisepolíticasdeestadosemunicípios,estespassemaassumirdemodomaisou menosespontâneocompetênciasdegestão.Namesmadireção,adescentralizaçãodaspolíticassociaisnãoé simplesmenteumsubprodutodadescentralizaçãofiscal,nemdasnovasdisposiçõesconstitucionaisderivadas

daCartade1988.Aocontrário,elaocorreunaspolíticasenosestadosemqueaaçãopolíticadeliberada

operoudemodoeficiente.

Abaseempíricadestetrabalhocompreendeascincopolíticassociaisnasquaisadescentralizaçãoestavana

agendadereformasdesdeosanos80eseisestadosbrasileirossuficientementediversosentresiparapermitir

observarocomportamentodasvariáveisconsideradasrelevantes:oEstadodeSãoPaulo,omaisricoda Federação;doisestadosdaRegiãoSul,oRioGrandedoSuleoParaná,bastanteassemelhadosdopontode vistadariquezaeconômica,capacidadefiscaleadministrativaetradiçãodeparticipaçãocívica;etrêsestados daRegiãoNordeste—Bahia,PernambucoeCeará—queapresentamdistinçõesentresinoquedizrespeitoà capacidadefiscaletradiçãocívica,masque,paraefeitodecomparaçãocomestadosdoSuleSudeste,podem

serconsideradosumblococomcaracterísticasassemelhadas(verQuadro1).

Quadro1 ).

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EstadofederativoedescentralizaçãodoSistemaBrasileirodeProteçãoSocial

Duranteoregimemilitar,asrelaçõesintergovernamentaisdoEstadobrasileiroeram,naprática,muitomais próximasàsformasquecaracterizamumEstadounitáriodoqueàquelasquecaracterizamasfederações.Com

efeito,governadoreseprefeitosdascapitaisedecercade150cidadesdemédioegrandeportesforam

destituídosdebaseprópriadeautonomiapolítica:selecionadosformalmenteporeleiçõesindiretase,defato, porindicaçãodacúpulamilitar,suaautoridadepolíticanãoeraderivadadovotopopular.Alémdisto,todosos governadoreseprefeitosdetinhamescassaautonomiafiscal:acentralizaçãofinanceirainstituídapelareforma

fiscaldemeadosdosanos60concentrouosprincipaistributosnasmãosdogovernofederale,aindaquetenha

ampliadoovolumedareceitadisponíveldosmunicípios,umavezrealizadasastransferências,estasestavam sujeitasaestritoscontrolesdogovernofederal.Finalmente,osgovernadoresnãotinhamautoridadesobresuas basesmilitares,umavezqueaspolíciasmilitaresestaduaisforamcolocadassobocontroledoExército nacional.Ora,relaçõesintergovernamentaisdestanaturezacaracterizamosestadosunitários,nosquaiso poderpolíticonoplanolocaléumadelegaçãodogovernocentral,fonteexclusivadaautoridadepolítica(Riker,

1987).

FoiumEstadodotadodestascaracterísticasqueconsolidouoSistemaBrasileirodeProteçãoSocial,atéentão umconjuntodisperso,fragmentado,comreduzidosíndicesdecoberturaefragilmentefinanciadodeiniciativas governamentaisnaáreasocial.EstaformadeEstadomoldouumadasprincipaiscaracterísticasinstitucionaisdo Sistemabrasileiro:suacentralizaçãofinanceiraeadministrativa.Aspolíticasfederaisdehabitaçãoe saneamentobásicoeramformuladas,financiadaseavaliadasporumaagênciafederaleexecutadasporuma sériedeagênciaslocaisdeladependentes.Osdiversosprogramasdeassistênciasocialeramformuladose financiadospororganismosfederaiseimplementadospormeiodediversasagênciaspúblicaseorganizações semi­autônomasprivadas.Asfatiasfederaisdaofertadeensinofundamental—particularmente,osprogramas dereforçoalimentaredeapoioàeducaçãobásica—eramdiretamenteformuladas,financiadase implementadasporagênciasdogovernofederal. 4 Apolíticadesaúde,aindaquedispersaentrediferentes instituições,tambémeraexecutadasupondoacentralizaçãofinanceiraeadministrativadoInstitutoNacionalde AssistênciaMédicaePrevidênciaSocial(INAMPS)eosprogramasverticaisdoMinistériodaSaúde.Talformato institucionaleracompatívelcomotipodeEstadovigenteduranteaditaduramilitar,paraoqualestadose municípioseramagentesdaexpansãodoEstadoedaexecuçãolocaldepolíticascentralmenteformuladas. Nestestermos,grandepartedaatividadedeplanejamentonoplanolocalconsistiaemformularprojetosde solicitaçãoderecursosparaogovernofederal,nostermosprevistospelaagênciafederalencarregadada

gestãodeumadadapolítica(Medeiros,1986).

Aolongodosanos80,recuperaram­seasbasesdoEstadofederativonoBrasil.Ademocratização—

particularmente,aretomadadeeleiçõesdiretasparatodososníveisdegoverno—eadescentralizaçãofiscal

daConstituiçãode1988alteraramprofundamenteanaturezadasrelaçõesintergovernamentais.Aautoridade

políticadegovernadoreseprefeitosnãoderivadogovernocentral,masdovotopopulardireto.Paralelamente, estesúltimostambémexpandiramexpressivamentesuaautoridadesobrerecursosfiscais—umavezquese ampliouaparceladostributosfederaisqueéautomaticamentetransferidaaosgovernossubnacionais—,assim comopassaramaterautoridadetributáriasobreimpostosdesignificativaimportância.Emsuma,noBrasilpós­

1988,aautoridadepolíticadecadaníveldegovernoésoberanaeindependentedasdemais.Diferentementede

outrospaíses,osmunicípiosbrasileirosforamdeclaradosentesfederativosautônomos,oqueimplicaqueum

prefeitoéautoridadesoberanaemsuacircunscrição.

Nestascondições,aredefiniçãodecompetênciaseatribuiçõesdagestãodaspolíticassociaistem­serealizado

sobasbasesinstitucionaisdeumEstadofederativo,oquesignificadizerqueomodopeloqualosgovernos

locaisassumemfunçõesdegestãodepolíticaspúblicaséinteiramentedistintodaquelesoboqualelasforam

assumidasnoregimemilitar.

EmEstadosfederativos,estadosemunicípios—porquedotadosdeautonomiapolíticaefiscal—assumem

funçõesdegestãodepolíticaspúblicasouporprópriainiciativa,ouporadesãoaalgumprogramapropostopor

outronívelmaisabrangentedegoverno,ouaindaporexpressaimposiçãoconstitucional.Assim,atransferência

deatribuiçõesentreníveisdegovernosupõeaadesãodoníveldegovernoquepassaráadesempenharas

funçõesquesepretendequesejamtransferidas.ArecuperaçãodasbasesfederativasdoEstadobrasileirotem

impactosobreoprocessodedescentralizaçãodaspolíticassociaisnopaíspelofatodeque,resguardadospelo

princípiodasoberania,estadose/oumunicípiosassumemagestãodepolíticaspúblicassobaprerrogativada

adesão,precisando,portanto,serincentivadosparatal.Istosignificaqueasagênciasfederaisjánãodispõem

dosmecanismosdealinhamentodosgovernoslocais—autoridadepolíticadelegadapelocentroecentralização

fiscal—dequedispunhamsoboregimemilitar.Assim,noEstadofederativo,tornam­seessenciaisestratégias

deinduçãocapazesdeobteraadesãodosgovernoslocais.Ou,ditodeoutromodo,asdificuldadesparaquea

União—ouumgovernoestadual—deleguefunçõesaumníveldegovernomenosabrangentesãomaioreshoje

doquesoboregimemilitar.

Mas,alémdisto,emEstadosfederativoscomsistemapartidáriocompetitivo,ocontroledepostosnoExecutivo enasagênciasdegovernoconstituiumimportanterecursoinstitucionaldaspartesemdisputa,oqueimplica

dizerquetaissistemastendemaestimularconflitosintergovernamentais(SchapseRiker,1987,pp.73­77).

Estadosfederativosecompetiçãoeleitoralengendrambarganhasfederativas,pelasquaiscadaníveldegoverno

pretendetransferiraumaoutraadministraçãoamaiorpartedoscustospolíticosefinanceirosdagestãodas

políticasereservarparasiamaiorpartedosbenefíciosdeladerivados.

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Nocasobrasileiro,aresponsabilidadepúblicapelagestãodepolíticassociaispassouaserumdoselementosda barganhafederativa.Dadasasdimensõesdapobrezabrasileirae,portanto,dapopulação­alvodosprogramas sociais,agestãodepolíticassociaisemnossopaístendeasersimultaneamentecaraeinefetiva,namedida emquetendeaconsumirumelevadovolumederecursoseapresentarbaixosníveisdeproteçãoefetiva.Neste caso,nassituaçõesemqueoscustospolíticose/oufinanceirosdagestãodeumadadapolíticaforemavaliados comomuitoelevados,abarganhafederativaconsisteembuscaratribuí­losouimputá­losaumoutronívelde governo.Taiscustosserãotantomaioresquantomaiselevadosforemosrecursosexigidospelaengenharia operacionaldeumadadapolítica 5 enamedidadiretadaextensãolegaldoescopodebeneficiários. 6

ÉdevidoàdimensãodebarganhafederativaqueoprocessodedescentralizaçãodaspolíticassociaisnoBrasil

sópodeserefetivonamedidaemqueasadministraçõeslocaisavaliempositivamenteosganhosaserem

obtidosapartirdaassunçãodeatribuiçõesdegestão;ou,pelomenos,queconsideremqueoscustoscomos

quaisdeveriamarcarpoderiamserminimizadospelaaçãodosdemaisníveisdegoverno.Assim,nascondições

brasileirasatuais,aadesãodosgovernoslocaisàtransferênciadeatribuiçõesdependediretamentedeum

cálculonoqualsãoconsiderados,deumlado,oscustosebenefíciosfiscaisepolíticosderivadosdadecisãode

assumiragestãodeumadadapolíticae,deoutro,osprópriosrecursosfiscaiseadministrativoscomosquais

cadaadministraçãocontaparadesempenhartaltarefa.

Determinantesdadescentralizaçãodaspolíticassociaisnosanos90

Nestesanos90,ogovernofederalvemdelegandoaestadosemunicípiosgrandepartedasfunçõesdegestão

daspolíticasdesaúde,habitação,saneamentobásicoeassistênciasocial.Em1997,instânciascolegiadas

estaduais,comrepresentaçãoparitáriadeestadosemunicípios,eramresponsáveispelaalocaçãodatotalidade dosrecursosdaprincipalfontefinanceiradapolíticanacionaldesaneamentoehabitaçãopopular,oFGTS,o quesignificaqueoexecutivofederalperdeugrandepartedeseupoderalocativosobreosrecursosdoFundo;a

ofertademerendaescolarerainteiramentegeridaporestadosemunicípios;58%dosmunicípiosbrasileiros

estavamenquadradosemalgumadascondiçõesdegestãoprevistaspeloSUS,oquesignificaqueestes

assumiramfunçõesdegestãodaofertalocaldeserviçosdesaúdeatéentãodesempenhadaspelaUnião;69%

dasconsultasmédicaseramrealizadasatravésdeprestadoresestaduaisoumunicipais,sendoque,destas,54%

eramprestadaspelosmunicípios,oquesignificaquemaisdametadedasconsultasmédicaspassaramaser

oferecidasporprestadoresmunicipais,osquaiseram,atéofinaldosanos80—respeitadasasexceções—,o

níveldegovernomenosenvolvidonaofertadeserviçosdesaúde(vercoluna"extensãodadescentralizaçãono

planonacional",noQuadro2).

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Poroutrolado,nosestadosexaminados,amunicipalizaçãodosserviçosdesaneamentobásiconãopassoude

umaexpectativafrustrada;até1995,aemergênciadesistemasestaduaisdehabitaçãoocorreuapenasnos

estadosdeSãoPauloedoCeará;amunicipalizaçãodarededeensinofundamentalocorreusomentenoEstado

doParaná;e,finalmente,em1997,apenas33%dosmunicípiosbrasileirosestavamhabilitadosageriros

recursosfederaisdestinadosàofertadeserviçosassistenciais(vercoluna"extensãodadescentralizaçãono

planonacional",noQuadro2).

Quefatoresdeterminaramestavariação,deumgradientedetotaladesão,noscasosdasinstânciascolegiadas

doFGTSedamerendaescolar,àausênciademunicipalização,nocasodosaneamento?Quefatores

determinaramque,nosdemaiscasosestudados—redesdeeducaçãofundamental,consultasmédicas,

habilitaçãoaoSUS,municipalizaçãodaassistênciasocialecriaçãodesistemasestaduaisdehabitação—,tenha

ocorridoexpressivavariaçãonograudedescentralizaçãoobservadonosestados?Tomemos,inicialmente,os

determinantesdavariaçãoentreasáreasdepolíticasocialpara,emseguida,examinarmosavariaçãoentreos

estados.

Determinantesdavariaçãoentreaspolíticassociais

Tomemososresultadosalcançadosnoplanonacionalparaavaliaroalcancedadescentralizaçãoemcadauma

dasáreasdepolíticasocial.

Paraoperacionalizaraanálisedadescentralizaçãoemcadapolítica,tomeicomoobjetoempíricodeanáliseum

conjuntoselecionadode"programas",osquaisestãoapresentadosnoQuadro2.Assim,paracompreendera

descentralizaçãonaáreadeeducaçãofundamental,foramobservadasastrajetóriasdoprogramademerenda

escolareamunicipalizaçãodasmatrículasnoensinofundamental.Portanto,atrajetóriadestes"programas"

serátomadacomorepresentativadadescentralizaçãonaáreadeeducaçãofundamental.

Observe­sequefoiadotadaaquiumanoçãoalargadadoconceitodeprograma,umavezqueestaseleção abrangeuinclusivesituaçõesemquenãoocorreuumaaçãodeliberadadogovernonadireçãoda descentralização.Aqui,oconceitode"programa"estárelacionadoaumapossíveláreadeatuaçãodoEstado, nointeriordeumadadaáreadepolíticasocial,mesmoqueestaatuaçãonãotenhaocorrido, 7 oumesmoque este"programa"cujatrajetóriafoiobjetodeobservaçãosejaumcomponentedeumprogramagovernamental dedimensõesmaisabrangentes. 8 Nestecaso,cada"programa"refere­seaumadimensãoobserváveldaárea depolíticasocialemquestão,dimensãoestaquedeveriasersimultaneamenteomaisrepresentativapossível

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doprocessodedescentralizaçãoemcursoemensurávelporindicadoresdecoberturaoucapacitação institucional. 9 Portanto,estaseleçãocompreendeu:(a)processosquantificáveisporindicadoresdecoberturaou decapacitaçãoinstitucionalemtodasasáreasdepolíticasocialemqueaquestãodadescentralizaçãoestána

agendadereformasdesdeosanos80,paratestaraimportânciadevariáveisdetipoinstitucional;(b)

processosdedescentralizaçãoqueenvolvemrelaçõesdogovernofederalcomgovernosestaduais,dogoverno federalcomestadosemunicípiosedosgovernosestaduaiscomseusrespectivosmunicípios,paratestarsetais relaçõespoderiamterimpactossobreoprocessodetransferênciadeatribuições;e(c)processosnosquais ocorrerampolíticasativasdedescentralização,bemcomosituaçõesnasquaisestasnãoocorreram,paratestar seestratégiasdeinduçãodestinadasatransferiratribuiçõespoderiamafetarosresultadosdadescentralização

(verQuadro2).

ObservemosnosresultadosapresentadosnoQuadro2quetemosaítrêscasossituadosnospontosextremosda

escaladevariação:deumlado,amunicipalizaçãodosserviçosdesaneamentobásico,cujograude descentralizaçãofoipraticamentenuloemtodososestadose,deoutrolado,adescentralizaçãodamerenda escolar—játotalmentetransferidaaestadosemunicípios—eoprograma(federal)decriaçãodeinstâncias colegiadasparaaalocaçãodoFGTS,osquaisobtiveramelevadosgrausdedescentralizaçãoemtodosos estados. 10 Entreestassituaçõespolares,temososcasosdamunicipalizaçãodosrecursosfederaispara assistênciasocial;daemergênciadesistemasestaduaisdehabitação;dasdimensõesavaliadasde municipalizaçãodefunçõesnaáreadasaúde,edamunicipalizaçãodasredesdeensinofundamental.

Oquerevelamassituaçõespolares,valedizer,aquelasnasquaisencontramos"zero"ou"100%"de

descentralização?

Comecemospelamunicipalizaçãodosserviçosdesaneamentonoperíodo1987­1994.Osmunicípioscujos

serviçosdesaneamentobásiconãosãomunicipalizadossãoservidosporempresaspúblicasestaduais, detentorasdecontratosdeconcessão.Alémdisto,estapolítica,porseroperadacomomonopólionatural,deve sergeridasobaformadecompetênciasexclusivas,independentementedequalquerdefiniçãoconstitucional.

Nosanos80,quandoapropostademunicipalizaçãodosserviçosganhouespaçonaagendadereformas,

operavamnosetorcompanhiasestaduaisjáinstaladas,comcontratosdeconcessãomunicipalemvigência,e

comalgumacapacidadepararealizarinvestimentos.Paramunicipalizar,osmunicípiosdeveriamromper

unilateralmenteseuscontratosdeconcessãocomestasempresas,oqueimplicariaumalongabatalhajurídica

comaltoriscodeinsucessodopontodevistalegal.Mas,casoviessemaserbem­sucedidosnestaestratégia,

deveriamarcarcomaparceladoendividamentodestasempresasrelacionadaaosinvestimentosrealizadosno

município,bemcomonegociarostermosdetransferênciadopatrimônioinstaladoedoquadrodepessoal.Além

disto,deveriamfazernovosinvestimentosparamelhoraraqualidadedosserviços,umavezqueorompimento

comaempresaestadualjustificava­sepordescontentamentosnaprestaçãodeserviços.Ademais,aengenharia

operacionaldaáreadesaneamentobásicosupõequesejamrealizadosvultososinvestimentosconcentradosno

tempo.Estesdoisfatores—naturezadapolíticaelegadodaspolíticasprévias—implicariam,paraos

municípiosdispostosaassumiragestãodosserviços,queestesdeveriamarcarcomelevadoscustos

financeirose(incertos)custosjurídicosparaobteratransferênciadefunções.

Naquelaconjuntura(1987­1994),asdecisõestomadasnoâmbitofederalepelosgovernosestaduaisdetentores

dasconcessõesnãovisaramminimizartaiscustosparaasadministraçõesmunicipais.Nãohaviaqualquerregra

constitucionalqueincentivasseaalteraçãodadistribuiçãopréviadeatribuições,oquenapráticafavoreceua

manutençãodostatusquo.Mas,alémdisto,nãohouvequalquerprogramafederal—oudeiniciativadealgum

governoestadual—que,aexemplodoPlanasa,criasseincentivosparaqueosmunicípiossedispusessema

reverteramodalidadedeofertadeserviçospreexistente.Aocontrário,ascompanhiasestaduaisde

saneamentoatuaramdemodoapreservarseusmercados,pelasviasdadisputajurídica,damelhoriadeseus

serviçosedeumapolíticamaisagressivaderenovaçãodoscontratosdeconcessão.Dadososcustosderivados

danaturezadapolíticaedolegadodaspolíticasprévias,edadaaausênciadeincentivosàmunicipalização

derivadadasdecisõestomadasnosplanosfederaleestadual,ocálculodasadministraçõesmunicipaisfoi

francamentedesfavorávelàmunicipalização.

OscasosdainstalaçãodeinstânciascolegiadasparaaalocaçãodosrecursosdoFGTSedadescentralizaçãoda merendaescolarsituam­senopólooposto.Oprogramafederalquetransferiuintegralmenteacolegiados

estaduaisaautoridadeparaalocarosrecursosdoFGTSemseuterritóriofoilançadoemjunhode1995e,em

outubroseguinte,todososestadosbrasileirosjáhaviamcumpridoasexigênciaslegaisparadeterautoridade alocativasobreestesrecursos.Istoocorreu,deumlado,porqueaspolíticasdehabitaçãoesaneamento envolvemvultososinvestimentos,istoé,aengenhariaoperacionaldestaspolíticasenvolveelevadoscustos financeirosparaosagentesquequiseremassumirsuagestão.Deoutrolado,desdeaextinçãodoBanco NacionaldaHabitação(BNH),aalocaçãodosrecursosdoFGTSvinhasendocrescentementesubmetidaa

critériosdelealdadepolíticae,de1992a1995,pordecorrênciadeumrombofinanceiroproduzidopara

"comprar"oapoioaopresidenteFernandoCollordeMellonoepisódiodoimpeachment,nenhumnovocontrato

haviasidofirmadoentregovernofederaleosestadosemunicípios.Emsuma,àsdificuldadesderivadasda

naturezadapolíticaacrescentava­seaescassezderecursosquecaracterizouagestãofederaldoFGTS

previamenteàpropostadeinstalaçãodasinstânciascolegiadas.

Apartirde1995,ogovernofederalinstituiuumprogramacujodesenhooperacionaltornavaextremamente

atrativoaosgovernosestaduaisassumiremdeterminadasfunçõesdegestão.Oprograma(1)transferiavultosos

recursosparaseremalocadoscomrelativograudeliberdadepelasinstânciascolegiadasestaduais;alémdisto,

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(2)exigiabaixoscustosdeinstalação—bastavacriarumcolegiadonostermosprevistospelogovernofederal

—e(3)conferiafortepoderdecisórioaosexecutivosestaduais,umavezqueestesdetêmopoderdeconvocar

osmembrosdacomissãoepodemcomfacilidade"fazeramaioria"emsuacomposição. 11 Nestestermos,a estratégiadedescentralizaçãoadotadapelaUnião,cujodesenhoinstitucionallevouemconsideraçãoos elevadoscustosfinanceirosaseremassumidosparaoexercíciodestaspolíticaseolegadodaspolíticas implementadaspreviamente,implicavaelevadosbenefíciosecustosreduzidosaosgovernosestaduais.Adesão rápidaemassivafoiarespostadosgovernoslocais.

Nocasodadescentralizaçãodamerendaescolar,anaturezadoserviçoaseroferecidonãoenvolveelevados

custosdeinvestimentooucusteio.Atéumacertaescaladeoperações,trata­sedeofereceralimentos

gratuitamenteàpopulaçãoescolar—oquepermiteangariarbenefíciospolíticoscombaixocustofinanceiro—,

refeiçãoestasobreaqualnãoexisteumrigorosocontroledequalidadeecujapreparaçãopermitea

contrataçãodefuncionáriosdebaixaqualificaçãoebaixossalários.

Porsuavez,odesenhodoprogramafederalapresentapoucasexigênciasparaaadesão.Naverdade,as exigênciasdoMECapenasreferendamoqueestadosemunicípiosjádeveriamfazer:estaremdiacomos impostosfederais,cumpriravinculaçãoconstitucionaldegastoecriarconselhosdealimentaçãoescolar.Mas,o queémaisimportante,oprogramafederalacrescentarecursosautomáticosaoscofreslocais—valedizer, recursosquenãoestãosujeitosànegociaçãopolítica—,cujosmontantesserãotantomaioresquantomaiores foremaspopulaçõesescolaressobsuaresponsabilidade.Ouseja,oníveldegovernoquetiverbancosescolares ecumprirasexigênciasparainscrever­sejuntoaoFNDE 12 estaráaptoareceberosrecursosfederais.Neste caso,portanto,ànaturezadoserviçoaseroferecido,queimplicabaixoscustosfinanceirosdeinstalaçãoe custeio,agregou­seadecisãofederaldeinstituirumprogramacujodesenhooperacionalofereceumaestrutura deincentivosmuitofavorávelàadesão.Nestestermos,oresultadodocálculodasadministraçõeslocais (estaduaisoumunicipais)revela­senoamploalcancedadescentralização.

Emsuma,emboraospossíveiscustospolíticosefinanceirosderivadosdaengenhariaoperacionaldaspolíticase

dolegadodaspolíticaspréviassejamelementosimportantesdocálculoquerealizamasadministraçõeslocais

paraviraassumirdeterminadasfunçõesdegestãonaáreasocial,avariável"existênciadeprogramas

deliberados"éfundamentalparaexplicaroalcanceouaextensãodadescentralização.EmumEstado

federativo,caracterizadopelaefetivaautonomiapolíticadosníveissubnacionaisdegoverno,aassunçãode

atribuiçõesemqualqueráreadepolíticaspúblicasnaausênciadeimposiçõesconstitucionaisestá

diretamenteassociadaàestruturadeincentivosoferecidapeloníveldegovernointeressadonatransferênciade

atribuições.

Mas,nãoéasimples"presençaouausênciadeprogramas"quedefineaextensãodadescentralização.Se

assimfosse,emtodososcasosemquehouvessesidoinstituídoumprograma,teríamososmesmosresultados.

Aexistênciadeprogramas—ouadisposiçãodoníveldegovernointeressado—éumacondiçãonecessária,

masnãosuficienteparaqueocorradescentralização.

Naverdade,ograudesucessodeumprogramadedescentralizaçãoestádiretamenteassociadoàdecisãopela

implantaçãoderegrasdeoperaçãoqueefetivamenteincentivemaadesãodoníveldegovernoaoqualse

dirigem:reduzindooscustosfinanceirosenvolvidosnaexecuçãodasfunçõesdegestão;minimizandooscustos

deinstalaçãodainfra­estruturanecessáriaaoexercíciodasfunçõesaseremdescentralizadas;elevandoo

volumedareceitadisponível;transferindorecursosemumaescalaemqueaadesãosetorneatraente;e,

finalmente,revertendoascondiçõesadversasderivadasdanaturezadaspolíticas,dolegadodaspolíticas

préviase—comoveremosnopróximoitem—dosatributosestruturaisdeestadosemunicípios.

Inversamente,naausênciadeprogramasquegeremtaisincentivos,osrecursosdoscofreslocaisserão

disputadospelasdemaisáreaspossíveisdeaplicação.

Éporestarazãoqueadescentralizaçãofiscalnãoécondiçãosuficienteparaqueumadadaadministração

decidaaplicaroacréscimodereceitasdeladerivadonaimplementaçãodeprogramasemumadadaáreadas

políticaspúblicas.Istoapenassignificaqueesteexecutivolocalterámaisrecursosaseremaplicados,masnão

ésuficienteparadefiniremqualpolíticaosaplicará.Considerandoumlequepossíveldeáreasdeaplicaçãode

recursos,estadecisãoseráoresultadodeumcálculonoqualanaturezadapolítica,olegadodaspolíticas

prévias,asregrasconstitucionaiseaexistênciadeumaestratégiaeficientementedesenhadaeimplementada

porpartedeumníveldegovernomaisabrangentesãocomponentesdecisivos.

Aimportânciadavariável"existênciadeprogramasquegeremincentivosàaçãodosgovernoslocais"podeser

claramenteidentificadacomrelaçãoaocasodasredesdeensinofundamental.Assumiragestãodetaisredes

implicagastosdeinvestimentorelativosàconstruçãoeinstalaçãodeescolasegastosdecusteiorelativosàsua

manutençãoeaopagamentodeprofessores.Taiscustosfinanceirosserãotãomaioresquantomaiorforsua

provávelpopulação­alvo,istoé,quantomaiorforapopulaçãoemidadeescolardeumadadacidade.Aoscustos

financeiros,contudo,contrapõem­seoscustospolíticosdenãooferecervagasescolares;taiscustospolíticos

tornam­seaindamaiselevadosportratar­sedeumapolíticacomrelaçãoàqualexisteumaregraconstitucional

queobrigaopoderpúblicoàofertauniversaldeserviços.Emboraestanãoseja,constitucionalmente,uma

obrigaçãoexclusivadosgovernosmunicipais,aresponsabilidadepolíticapelaofertadevagasescolaresrecai

tambémsobreasadministraçõesmunicipais.

Nestascircunstâncias,aexistênciadeprogramasqueminimizemoscustosdeinstalaçãoemanutençãodas

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redesescolaresfuncionacomoumincentivoparaqueasadministraçõesmunicipaisdecidamcanalizarseus

esforçosparaaofertadevagasnoensinofundamental.Paramunicípiospobres,aexistênciadetaisrecursos

funcionainclusivecomoumaestratégiadecaptação—permanenteouprovisória—derecursosexternos,

sejamelesestaduais,federaisouinternacionais.

Osprogramasfederaisdasdécadasde70e80,queofereciamrecursosparaainstalaçãoderedesmunicipais

noensinode1 a a4 a sérieseapoiotécnicoefinanceiroàsuamanutenção,foramdecisivosparaaexpansãoda ofertadevagasescolaresmunicipaisnosestadosdoNordeste,particularmentenaquelesmunicípiospobres,

poucopopulososedistantesdoscentrosadministrativos.Damesmaforma,noperíodo1987­1994,aexistência

deumprogramadeliberadodetransferênciadarededeensinode1 a a4 a sériesnoEstadodoParanáexplicaa expressivaalteraçãodadistribuiçãodasmatrículasnonívelfundamentalnaqueleestado.Contrariamente,o insucessodasmedidastomadasnoEstadodeSãoPauloeaausênciadeprogramasdestanaturezanosestados doRioGrandedoSul,BahiaePernambucoexplicamporquenãoocorreuamunicipalizaçãodasmatrículas

nestesestados(verQuadro2).Assim,emboraaConstituiçãode1988estabeleçaqueoensinofundamental

devaseroferecidopreferencialmentepelosmunicípioseosobrigueaaplicaraomenos25%desuasreceitasde

impostosetransferênciasemensino,apenasnoEstadodoParaná,devidoàexistênciadeumaestratégiade

induçãoeficientementedesenhadaeimplementada,ocorreuumaalteraçãosignificativadadistribuiçãoprévia

dasmatrículasentreosníveisdegoverno.

Atéomomento,vimoscomo,paracadaumdoscasosacimaexaminados,aexistênciadeumaestratégiade

induçãoeficientementedesenhadaeimplementadafoidecisivaparaosresultadosdadescentralização.Uma

estratégiadeinduçãoeficiente,porsuavez,supõequeoníveldegovernointeressadonadescentralização

tenhadisposiçãoemeiosparaformulareimplementarumprogramacujodesenhotorneadecisãopela

assunçãodeatribuiçõesdegestãosuficientementeatrativaparaasadministraçõeslocais.Ora,seosrequisitos

daengenhariaoperacionaldecadapolítica,olegadodaspolíticaspréviaseasregrasconstitucionaispodem

gerar—demododiferenteparacadapolíticaparticular—(des)incentivosàdecisãolocalpeladescentralização,

umprogramadestinadoatransferiratribuiçõesdeve,nomínimo,incorporarepermitirsuperartaisobstáculos.

Estemesmoargumentopodeserutilizadoparaexplicaravariaçãoderesultadosdosdemaiscasos.Oprograma

(federal)demunicipalizaçãodaassistênciasocialalcançou,atésetembrode1997,33%deadesãomunicipal.

Porqueumataxaassimtãobaixa?

Oprogramapropõequeasadministraçõesmunicipaisvenhamaassumiremseuterritórioagestãointegraldas

açõesdeassistênciasocial.Aassunçãodetaisatribuiçõesimplicariaumcertoriscofinanceiro,vistoque,uma

vezhabilitado,omunicípiopassariaaresponderpelopagamentodosconvênioscomasinstituiçõesnão­

governamentaisprestadorasdeserviços,cujocredenciamentoé—segundoaregulamentaçãodoprograma—

realizadopelogovernofederal.Eomunicípiodeveriaassumirtalcompromissoemcondiçõesdeincerteza

quantoaoefetivocumprimentodastransferênciasfinanceirasporpartedaUnião.Alémdisto,dadoquepassaria

aresponderportodasasaçõesdiretasdeassistênciaemseuterritório,aassunçãodetaisfunçõesimplicaria

queUniãoegovernoestadualestariamdesobrigadosdedesempenhartaistarefas,excetoemcasosde

calamidadepública.Emsuma,nãosãoirrelevantesoscustosfinanceirosepolíticosderivadosdapropostade

municipalizaçãodogovernofederal,valedizer,dasregrasdeoperaçãodoprogramaedeseumodoefetivode

implementação.

Acrescente­seaistoqueomodoefetivodeimplantaçãodoprogramanãofoicapazdeminimizarasincertezas dasadministraçõesmunicipaisquantoaosprováveiscustosderivadosdamunicipalizaçãodaassistênciasocial.

Aregulamentaçãodoprogramacompletou­seapenasem1997,suasregrasefetivasdeoperaçãofavoreceram

executivosestaduaiscontráriosàmunicipalizaçãodasaçõeseorepasseautomáticoderecursosefetivamente

nãoocorreu.Nestestermos,naprática,omodoefetivodeimplementaçãodoprogramaoaproximadasituação

de"ausênciadepolíticadedescentralização",umavezqueseuprocessodeimplantaçãoérecenteeseu

desenhooperacionalémarcadoporcontradiçõesinternas,asquaispermitemamploespaçodemanobraaos

interessescontráriosàmunicipalização.Nestascondições,nãoédesurpreenderqueocálculorealizadopelas

administraçõesmunicipaistenha­setraduzidoembaixastaxasdeadesão.

Osprogramasdedescentralizaçãonaáreadasaúdeaquianalisadosapresentam,porsuavez,taxasmais

elevadasdeadesão.Emjaneirode1997,58%dosmunicípiosbrasileirosestavamhabilitadosemalguma

condiçãodegestãodoSUSe,aolongodoanode1996,54%dasconsultasmédicasforamprestadaspor

unidadesmunicipaisdesaúde(Quadro2).Estesresultadossãocondicionadospeloconjuntoderegrasque

envolvemaimplantaçãodoSUS:aregraconstitucionaldeuniversalidadedoatendimentoemsaúde,asregras

deoperaçãodoSUSeomodopeloqualoMinistériodaSaúdevemimplantandoadescentralização,marcado

pelaprecariedadenodesempenhodesuasfunçõesdefinanciamentodosistema.Noentanto,paracadaum

destesdoiscasos,aadesãoàmunicipalizaçãoimplicacustosdiferentes,dadoquesãodiferentementeafetados

pelasregrasdeoperaçãodoSUSepelanaturezamesmadasfunçõesaseremdesempenhadas.

NocasodoprogramafederaldehabilitaçãomunicipalaoSUS,aadesãoenvolveocustopolíticoefinanceirode

arcarcomaresponsabilidadepúblicapelaofertauniversaldeserviçosdesaúdeemcondiçõesdeelevada

incertezaquantoaofatodequeogovernofederalvenhaefetivamenteacumprircomsuafunçãode

financiamentodosistema.Paralelamente,supõequeomunicípiodisponhadeumadadacapacidadetécnica

instaladaqueohabiliteadesempenharasfunçõesprevistasemcadaumadascondiçõesdegestão.Nocaso

dasconsultasmédicas,emboraasregrasdoSUS—opagamentopornúmerodeprocedimentos—incentivema

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maximizaçãodosatosmédicos,ovolumedeatendimentosdependediretamentedacapacidadedeos municípiosinstalaremosrecursostécnicos—equipamentos,recursoshumanoseconhecimentoespecializado— necessáriosàsuaoferta.Nestecaso,éocustofinanceiroparaainstalaçãodetalcapacidadetécnicaque interferemaisfortementenastaxasmunicipaisdeatendimentoemsaúde.Éprecisonãoesquecerque,como umlegadodaspolíticaspreviamenteimplementadas—asquaisnãoprivilegiaramaofertamunicipalde serviços—,émuitoprovávelquegrandepartedosmunicípiosestejaampliandoseusequipamentosemsaúde porocasiãodaimplantaçãodomodelodoSUS,oquesignificaquegrandepartedoesforçodeampliaçãoda

capacidadetécnicadeprestaçãodeserviçosestásendorealizadoapartirdofinaldosanos80.

Poroutrolado,ofatodequeamunicipalizaçãodasaúdetenhaobtidoelevadograudeconsensonaagendade

reformasdaáreasocialeofatodequeacoalizãopró­reformasnestaáreasejafortementearticuladaeestável

geramintensapressãolocalpelaadesãomunicipalaoSUS.Alémdisto,aflexibilidadedodesenhodoprograma

demunicipalização,quecontempladistintasmodalidadesdeadesão—incorporando,portanto,aspossíveis

resistênciasdasadministraçõeslocais,derivadasdoscustosfinanceirosepolíticosaseremassumidos—,

facilitaaadesãoaoprograma,namedidaemquepermiteumamaioradequaçãoentrecustosprováveisda

adesãoecapacidadelocaldeassunçãodeatribuições.Finalmente,aregraconstitucionaldauniversalidadedo

acesso—queimplicaofatodequecustospolíticosdenãooferecerserviçosemumadadaquantidadee

qualidadetambémrecaemsobreasadministraçõesmunicipais—representatambémumpoderosoincentivoà

municipalização.Simetricamente,osbenefíciospolíticosdeofereceroserviçorepresentamumpoderoso

incentivoàmunicipalização.

Emsuma,oSUSalcançoutaxasdeadesãoemcercade60%dosmunicípiosbrasileiroseestes,porsuavez,

eramresponsáveispormaisdametadedasconsultasmédicasnoBrasilem1997porque,nestescasos,o

comportamentodasvariáveisdeterminantes—disposiçãodedescentralizar,desenhodoprogramaemeios

paraaimplementaçãodoprogramadedescentralização—,associadoaoscustosderivadosdanaturezada

políticaedasregrasconstitucionais,compõem,nestapolíticaparticular,umaestruturadeincentivosqueémais

favorávelàadesãodoqueaqueladamunicipalizaçãodaassistênciasocial,emenosfavoráveldoqueado

programademerendaescolar.

Portanto,quandocomparadosentresi,osucessodecadaprogramaédeterminadoporumadadaestruturade

incentivosàadesão.Valedizer,dadoque,emEstadosfederativos,aassunçãodeatribuiçõesdegestãoem

políticaspúblicasdependedadecisãosoberanadosgovernoslocaissalvoexpressasimposições

constitucionais,edadoqueestadecisãoéresultadodeumcálculodestasadministraçõesquantoaoscustose

benefíciosnelaimplicados,aextensãodadescentralizaçãodepende,emgrandeparte,daestruturade

incentivosassociadaacadapolíticaparticular.Aexistênciadeumaestratégiadeinduçãoeficientemente

desenhadaeimplementadaoquesupõequeoníveldegovernointeressadotenhadisposiçãoemeios

econômicoseadministrativosparataléumelementocentraldestaestruturadeincentivos,namedidaem

que,associadaarequisitosouexigênciaspostospelaengenhariaoperacionaldecadapolítica,pelasregras

constitucionaisquenormatizamsuaofertaepelolegadodaspolíticaspréviasfatoresestescujo

comportamentovariaparacadapolítica,constituemelementosimportantesdadecisãolocalpelaassunçãode

competênciasdegestãodepolíticaspúblicas.

Determinantesdavariaçãoentreosestados

Comojáapontadomaisacima,avariaçãonaextensãodadescentralizaçãodaspolíticassociaisnoBrasilnão dizrespeitoapenasaosprogramasanalisados.Hátambémumasubstancialvariaçãoquantoaosgrausde

descentralizaçãoalcançadospelosestados.NoQuadro3sãoapresentadosindicadoresdecoberturaoude

capacitaçãoinstitucionalqueevidenciamoalcancedadescentralizaçãoemcadaumdosprogramasanalisados nosseisestadosdaamostraobservada.Observe­se,porexemplo,ataxadeadesãomunicipalaoprograma

federaldedescentralizaçãodaassistênciasocialemagostode1977:noEstadodaBahia,apenas2%dos

municípioshaviamcumpridoasexigênciasdoart.30daLOAS 13 parahabilitar­seagerirosrecursosfederais,

aopassoquenoEstadodoCearáestataxaerade55%e,paraoconjuntodosmunicípiosbrasileiros,de33%.

Observe­seaindaasvariaçõesnoíndicemunicipaldehabilitaçãoaoSUSemcadaestado:senoBrasileste

índiceerade0,74emjaneirode1997,naBahiaerade0,42enoCeará,de0,93.

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Paratornarestesdiferentesindicadorescomparáveisentresi,utilizeioscritériosapresentadosnoQuadro4

paraatribuirdiferentes"graus"dedescentralizaçãoacadaestado.Assim,osgraus"baixo","médio"ou"alto" revelamdiferençasnaextensãodatransferênciadeatribuiçõesdecadaprogramaobservadoemcadaumdos

estadosdaamostra.OQuadro5,portanto,éoresultadodaaplicaçãodoscritériosexpostosnoQuadro4sobre

osdiferentesindicadoresapresentadosnoQuadro3.

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SocialpoliciesinBrazil:decentralizationinaFederalState Observemoso Quadro5 ,ondeestãoapresentadosos scores
SocialpoliciesinBrazil:decentralizationinaFederalState Observemoso Quadro5 ,ondeestãoapresentadosos scores

ObservemosoQuadro5,ondeestãoapresentadososscoresglobaisdecadaestadoemtodososcasos

analisados.Emumaescaladevariaçãoquepoderiairde8a24,osestadosdaBahia(12),Pernambuco(13)e

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RioGrandedoSul(13)obtiveramosmaisbaixosscoresglobaisdaamostra:estessãoinferioresa16,score

quecorresponderiaàsituaçãonaqualoestadoteriaalcançadonomínimoíndicesmédiosemtodososcasos.

Emoutraspalavras,estesestadosalcançaramumscoremédioinferiora2.OEstadodeSãoPaulo(16),porsua

vez,obteveumscoremédiode2.Finalmente,osestadosdoParanáedoCeará,comscoresglobaisde21e20,

respectivamente,apresentaramumscoremédiode2,6e2,5,muitopróximode3,istoé,muitopróximodo

scoremáximopossível.

Observe­seainda,noQuadro5,queoParanáeoCearánãoapresentaramumaltograudedescentralizaçãoem

situaçõesmuitoparticulares:emsituaçõesnasquaisnãohouveumprogramafederalparatalfim,ambos

apresentarambaixosgrausdemunicipalizaçãodosserviçosdesaneamentobásico,casoestenoqualnenhum

estadodoBrasilobtevequalqueralteraçãodadistribuiçãopréviadeatribuições;oEstadodoParanáapresentou

graumédionoquedizrespeitoàinstitucionalizaçãodeseusistemaestadualdehabitaçãoeoEstadodoCeará

apresentougraumédionoscasosdamunicipalizaçãodesuaredeestadualdeensinofundamentaledo

atendimentobásicoemsaúde.

Jáfoidemonstradoqueodesenhoeomodoefetivodeimplementaçãodeestratégiasdeinduçãoparatransferir

atribuiçõesdegestãodepolíticaspúblicassãodecisivosparaaextensãodoprocessodedescentralização.Que

outrosfatoresinterferemnadecisãolocaldeaderirataisprogramas,demodoqueumamesmaestratégiade

induçãonoplanonacionalvenhaaobterresultadosdiferentesentreasunidadesdaFederação?Háatributosdas

unidadeslocaisdegovernoqueaíinterferem?Quevariáveissãocapazesdeproduzirmaisbaixasoumais

elevadastaxasdeadesãolocalaosprogramasdesenhadosparatransferircompetências?

Pararesponderaestasquestões,énecessário,inicialmente,testararelaçãodecadaumadasvariáveis,

consideradascomoatributosdasunidadesdegoverno,comosresultadosdadescentralizaçãoobtidosemcada

umdosestadosexaminados.Assim,aprincípio,cadaumadasvariáveisserátomadaisoladamente,para,

posteriormente,serintegradaemumaanálisequecontemplaoconjuntodasvariáveisconsideradas.

Grausdedescentralizaçãoenívelderiquezaeconômica

Examinemosahipótesedequesejaavariaçãonosníveisderiquezaeconômicadosestadosemunicípiosque

tenhaafaculdadedealteraroescopodadescentralização.Poresteargumento,asdesigualdadeseconômicas

regionais—própriasaumpaísestruturalmentedivididoemduasgrandesregiões:Norte,NordesteeCentro­

Oeste,deumlado,eSuleSudeste,deoutro—expressar­se­iamnosrumosdamunicipalizaçãoe/ou

estadualizaçãodeatribuições.

Examinemosestahipótesetomandocomoindicadores,deumlado,oPIBdecadaumdosestadosdaamostra e,deoutrolado,seusrespectivosscoresglobaisdedescentralização 14 (respectivamente,Quadros1e5).O

Gráfico1nãoconfirmaahipótesedequeonívelderiquezaeconômicasejaumavariávelindependentecapaz

de,isoladamente,representarumfatordediferenciaçãonoprocessodetransferênciadeatribuiçõesdegestão naáreasocial.Nãohácorrelaçãoentreosscoresglobaisdedescentralizaçãoalcançadospelosestadosda

amostraeseusrespectivosPIBs.Ésuficienteobservarquehádoiscasosnospontos20e21doeixoy(Estados

doParanáedoCeará)situadosempontosdistantesnoeixox.Háumcaso(SãoPaulo),situadonopontomais

elevadodoeixox,cujoscorededescentralizaçãoéinferioraosdosestadosdoParanáeCeará.Alémdisto,Rio

GrandedoSul,BahiaePernambucoalcançaramscoresglobaisdedescentralizaçãomuitopróximos,sendoque

seusrespectivosPIBssãomuitodistintos.

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Examinemosagoraahipótesedaexistênciadeumarelaçãoentreavariaçãonosgrausdedescentralização alcançadospeloconjuntodosmunicípiosdecadaumdosestadoseograuderiquezaeconômicadestes municípios.Admitamosquevariaçõesnoportesocioeconômicodosmunicípiospossamseravaliadaspelo

tamanhodesuapopulação,aceitandoaproposiçãodequeummunicípiocompopulaçãosuperiora50mil

habitantestenhaumarelativadensidadesocialeeconômicaqueohabilitariaadispordeumconjuntode recursostécnicoseadministrativosparagerirprogramassociais.Portanto,estousupondoque,seestaéuma variáveldecisivaemsimesma,então,casoumdadoestadotenhaumexpressivonúmerodemunicípioscom

portepopulacionalsuperiora50milhabitantes,esteestadotenderáaapresentartaxasmaiselevadasde

municipalização.

Nestecaso,aunidadeutilizadaparacomparaçãoentreosestadosseráaproporçãodemunicípioscom

populaçãoacimade50milhabitantes(Quadro1).Deoutrolado,paraavaliararelaçãodestavariávelcoma

extensãodadescentralização,énecessáriotomarcomoscoredecomparaçãoasomadosscoresalcançadosem cadaestadonaquelescasosqueenvolvemamunicipalizaçãodefunçõessociais(coluna"scorede

municipalização"doQuadro5).

Novamente,nãoépossívelafirmar,combasenestesindicadores,queoportedosmunicípiosdeumdado estado,aquimedidopelotamanhodesuapopulação,possaserumavariávelindependentecapazde,

isoladamente,explicaravariaçãodosresultadosnoscasosdemunicipalização.Observe­senoGráfico2que

nãoháumarelaçãodiretaouinversaentreestasduasvariáveis.Bastaobservarquetrêscasossituadosno

mesmopontodoeixox(8%demunicípioscompopulaçãosuperiora50milhabitantes)situam­seempontos

distintosnoeixoy(Bahia,RioGrandedoSuleParaná).Emboranãotenhasidofeitonenhumtestequeavaliea correlaçãoestatísticaentreestasvariáveis,épossívelobservarque,porexemplo,oEstadodeSãoPaulo,com

16%deseusmunicípioscompopulaçãosuperiora50milhabitantes,alcançouumgraudedescentralização

muitoinferioraosdosestadosdoParanáeCeará,respectivamentecom8%e11%deseusmunicípiosnessa

condição.

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Istonãosignifica,contudo,queonívelderiquezaeconômica—ouadensidadeeconômicaesocial—deum

dadomunicípionãosejaumavariávelcapazdeinterferirnasdecisõesdeumadadaadministraçãomunicipal.

Significaapenasqueisoladamenteestavariávelnãoexplicaavariaçãonadisposiçãodosmunicípiospara

assumirfunçõesdegestãonoscasosexaminados.Naverdade,estavariávelpodecondicionarograude

autonomiamunicipalparaaofertadeserviçospúblicos,bemcomosuacapacidadederesistiraeventuais

pressõesadvindasdosprogramasformuladospelosdemaisníveisdegoverno.Porém,nestecaso,sua

interferêncianosresultadosnãoédireta,maséumdoscomponentesdocálculorealizadoporcada

administraçãolocalcomvistasàdecisãodedescentralizaratribuições.

Grausdedescentralizaçãoeparticipaçãopolítica

Examinemosagoraahipótesedequeavariaçãonadescentralizaçãopossaseratribuídaaumacaracterística políticadosestados:suaculturacívica.Esteargumentoconsideraqueaparticipaçãoemassociaçõescivis— sejaqualforsuanatureza—gerariasociedadesfortes,cujacapacidadedepressãogerariagovernosfortes,os quais,porsuavez,seriamcaracterizadosporsuacapacidadedeinstituiremanterpolíticaspúblicasde

qualidade(Putnam,1993).Assim,seriadeseesperarque,nocasobrasileiro,amaiselevadastaxasde

participaçãoemassociaçõesciviscorrespondessemmaiselevadosgrausdeiniciativalocalparaagestãode políticassociais.Observemosapossibilidadedestarelaçãocausalcombase,deumlado,nosscoresglobaisde

descentralizaçãoemcadaestado(Quadro5)e,deoutro,nastaxasdefiliaçãoaassociaçõescivisapresentadas

noQuadro1.

Osdadosnãoconfirmam,paraaamostradeestadosbrasileirosexaminada,quevariaçõesnastaxasdefiliação

aassociaçõescivissejamfatoresdeterminantesparaqueosgovernoslocaissesintamdecisivamente

pressionadosaassumiragestãodeprogramassociais.Ou,ditodeoutromodo,seaculturacívicadeumdado

estadopodesermedidapelastaxasdepertencimentoaassociaçõescivis,nãoháevidênciasdequeestatenha

umarelaçãodiretacomavariaçãonosgrausdedescentralizaçãoalcançadospelosestados.

OEstadodoRioGrandedoSulapresentaastaxasmaiselevadasdefiliaçãoaassociaçõescivisdaamostra— 19%defiliadosaentidadesdeclasse,5%apartidospolíticose52%aassociaçõesvoluntárias 15 —eumscore

globaldedescentralização(13)equivalenteaoEstadodePernambucoepoucosuperioraodaBahia(12),cujas

taxasdefiliaçãosãobastanteinferiores—14%e12%,respectivamente,paraafiliaçãoaentidadesdeclasse;

2,6%e3,6%,respectivamente,parafiliaçãoapartidose7,5%e5,5%,respectivamente,paraafiliaçãoa

associaçõescivis.OsscoresdedescentralizaçãonoParaná(21)eCeará(20)sãomuitopróximos,comtaxasde

filiaçãoaentidadescivisbastantedistintas(verQuadro1).OsestadosdoCearáedoRioGrandedoSul

encontram­seempólosopostosnoquedizrespeitoàextensãodoprocessodedescentralização,sendoqueeste

últimoapresentataxasmuitomaiselevadasdeparticipaçãocívica.Combasenosdadosdisponíveis,nãoé

possívelafirmarqueaparticipaçãopolíticasejaumavariávelqueisoladamentepossaexplicaravariaçãona

disposiçãodegovernoslocaisparaassumirfunçõesdegestãoemprogramassociais.

Grausdedescentralizaçãoecapacidadefiscaldosgovernos

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Examinemosagoraahipótesedequeadescentralizaçãoseriamenosviávelnosestadosouregiõesmaispobres dopaís,dadoqueestapobrezaeconômicaexpressar­se­iatambémsobaformadereduzidacapacidadede gastopúblico. 16 Estaproposição,portanto,associadiretamentepossibilidadesdegestãodescentralizadaa capacidadedegastodosgovernos.Nestecaso,seriadeseesperarquegrausmaiselevadosde descentralizaçãofossemencontradosnosestadoscujacapacidadedegastosejaelevadaeque,inversamente, grausmaisbaixosfossemencontradosnosestadosmaispobres.

Paratestarestahipótese,tomeicomoindicadorde"capacidadedegasto"areceitadisponíveldasunidadesde governoemquestão.Emboraasreceitasdisponíveisdosestadosemunicípiosbrasileirostenhamsofrido

expressivavariaçãoporefeitodadescentralizaçãofiscalde1988,esteéumfenômenoqueafetouigualmente

todasasunidadessobanálise.Assim,paraefeitosdecomparaçãoentreosestados,oindicadoraserutilizado

aquiseráamédiadareceitadisponívelpercapita(Quadro1).

Examinemosinicialmenteahipótesedequeareceitadisponíveldosgovernosestaduaisanalisadostenha afetadodecisivamentesuadisposiçãoparaassumiragestãodeprogramassociais.Parafazê­lo,temosde tomarcomoobjetodecomparaçãooscasosdedescentralizaçãonosquaisestivessecolocadaaperspectivade ogovernoestadualassumiratribuiçõesdegestão:ainstalaçãodeinstânciascolegiadasparaalocaçãodos

recursosdoFGTSeaemergênciadesistemasestaduaisdehabitação.Assim,oeixoydoGráfico3corresponde

aos"scoresdeestadualização"decadaestado(Quadro5)eoeixoxcorrespondeàmédiadareceitaestadual

disponívelnoperíodo1987­1994(Quadro1).

disponívelnoperíodo1987­1994( Quadro1 ). O Gráfico3

OGráfico3indicaquenãoháumarelaçãodiretaentreavariaçãonasiniciativasdosgovernosestaduaispara

instituirseusprópriossistemasdeofertadeunidadesresidenciaispúblicas,ouparainstalarsuasinstâncias

colegiadas,esuacapacidadedegasto.Oscore4,correspondenteaumbaixograudedescentralização,é

encontradoemtrêsestadoscujamédiadareceitaestadualdisponíveléinteiramentedistinta;omesmopode

serditocomrelaçãoaoscore6,casosdosestadosdeSãoPauloeCeará,situadosempontosextremosda

escaladevariaçãodoindicador"médiadareceitaestadualdisponívelpercapita".

Mas,examinemosaindaapossibilidadedequecapacidadedegastoedescentralizaçãosejamnegativamente

relacionados,istoé,quantomenoracapacidadedegastodonívelestadualdegoverno,maiselevadosseriam

osscoresdemunicipalização,dadoque,nestasituação,osgovernosestaduaisteriampoderososincentivos

financeirosparabuscartransferiratribuições—eresponsabilidadepública—degestãonaáreasocial.Nesta

linhadeargumentação,quantomenoracapacidadedegastodeumestado,maismunicipalizadosseriamos

resultados.

Paratestarestaproposição,temosdetomar,deumlado,amédiadareceitadisponívelpercapitadecada

estadoe,deoutro,seusrespectivosscoresdemunicipalização,osquaisestãoapresentadosnoGráfico4.

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Comopodemosclaramenteobservar,nãoháumarelaçãodiretaentreacapacidadedegastodosgovernos estaduaisanalisadoseosresultadosalcançadosnamunicipalizaçãodeprogramassociais.Estadoscommédias dereceitasestaduaispercapitabastantepróximas,comoBahia,PernambucoeCeará—respectivamente,R$

275,R$245eR$252—,encontram­seempontosbastantedistantesnoeixoy.OEstadodeSãoPaulo,cuja

médiadareceitaestadualdisponívelpercapitaéquasetrêsvezesacearense,apresentouumscorede

municipalizaçãomuitoinferioraodesteestado.

Assim,acapacidadefiscaldosestadosnãoéumavariávelindependentecapazdeisoladamenteexplicaros

resultadosdamunicipalizaçãonoperíodoanalisado:nemosgovernosestaduaisanalisadosassumiramagestão

depolíticassociaisapenasporquedispunhamdemaisrecursos,nemosmunicípiosforamlevadosaassumir

estasatribuiçõesexclusivamenteporreferênciaàsituaçãoorçamentáriadeseusrespectivosgovernos

estaduais.

Istonãosignifica,contudo,queasituaçãodasfinançasestaduaisnãopossaserumfatorimportanteparaque

osgovernosadotemprogramasdedescentralização.Defato,restriçõesorçamentáriaspodemrepresentarum

incentivoparaqueosgovernosbusquemtransferiraumaoutraadministraçãopelomenospartedoscustos

financeirosimplicadosnagestãodeumadadapolíticasocial.

Mas,existeumadiferençaentrecondiçõesestruturaisparaquegovernostomemdeterminadoscursosdeaçãoe

ofatodequeestesvenhamefetivamenteatomá­los.Emumasituaçãoderestriçãoorçamentária,seria

racional,dopontodevistadacontençãodecustos,queosgovernosestaduaisbuscassemamunicipalização.

Mas,paraqueestasetorneumarealidade,énecessárioqueosgovernostomemdecisõesemfavorda

descentralizaçãoe—comovimos—que,alémdisto,asdecisõestomadassejamdetalnaturezaquevenhama

obteraadesãodasadministraçõesmunicipais.Portanto,arelaçãoentreasituaçãofiscaldeumnívelde

governomaisabrangenteeadescentralizaçãoefetivaémediadapeladecisãodedescentralizarepela

implementaçãodeumaeficienteestratégianestadireção,valedizer,émediadapelaexistênciadedisposiçãoe

meiosparadescentralizarporpartedesteníveldegoverno.Asituaçãofiscalé,talcomoosrequisitos

institucionaisdeumadadapolítica,umdoselementosdocálculorealizadoporumdadoníveldegovernopara

adotarumaestratégiadedescentralização.

Aindaexaminandooargumentodequeacapacidadefiscalpossaserumavariávelindependentecapazdeinfluir decisivamentenoritmodadescentralização,analisemosagoraoimpactodacapacidadedegastodosmunicípios dosestadospesquisadossobreoalcancedamunicipalização,combasenareceitamédiadosmunicípiosdecada estado,excluídasascapitais. 17

Maisumavez,oGráfico5nãoautorizaque,noscasosexaminados,avariaçãonastaxasdemunicipalização

possaseratribuídaavariaçõesnareceitaorçamentáriadasadministraçõesmunicipais.Osmunicípiospaulistas dispõem,emmédia,deumacapacidadedegastotrêsouquatrovezessuperioràdoconjuntodosmunicípios dosdemaisestadoseseuscoredemunicipalizaçãoépoucosuperioraodosestadosdoRioGrandedoSule Pernambuco.OsestadosdoRioGrandedoSuledoParanáapresentamumamédiadereceitaorçamentária

municipalbastantepróxima—R$4.667eR$4.335,respectivamente(Quadro1)—eamesmaproporçãode

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municípioscompopulaçãosuperiora50milhabitantes—8%(Quadro1)—e,noentanto,obtiveramscoresde

municipalizaçãobastantedesiguais:9e16,respectivamente.

de municipalizaçãobastantedesiguais:9e16,respectivamente.

TomemosaindaosestadosdaBahiaedoCeará.Amédiadareceitaorçamentáriamunicipaldosmunicípios

cearenseséligeiramenteinferioràbaiana—R$2.771eR$3.094,respectivamente(Quadro1)—e,poroutro

lado,aproporçãodemunicípioscompopulaçãosuperiora50milhabitantesnoCearáéumpoucosuperioràdo

EstadodaBahia:11%e8%,respectivamente(Quadro1).Noentanto,oscoredemunicipalizaçãonoCearáé

muitosuperioraobaiano:14contra8(Quadro5).Combasenestascomparações,nãoépossívelsustentarque

acapacidadedegastodosmunicípiospossaserumavariávelindependentecapazde,decisivaeisoladamente,

interferirnoritmodamunicipalizaçãodosprogramassociais.Nãoépossívelafirmarquequantomaiselevadaa

receitaorçamentáriadosmunicípiosdeumadadaunidadedaFederação,maiselevadaseriaaquantidadede

municípiosqueteriamdisposiçãoparaaderiraprogramasestaduaisoufederaisdemunicipalização.Também

nãoépossívelafirmaroinverso,istoé,quequantomaisbaixaareceitaorçamentáriadosmunicípios,mais

elevadosseriamosgrausdemunicipalizaçãoemcadaestado,porque,nestasituação,asadministrações

municipaisteriammaisincentivosparaaderiraosprogramaspropostospelosníveismaisabrangentesde

governo,para,porestavia,elevarsuareceitadisponível.

Descentralizaçãoeaçãopolítica

Comovimosacima,variaçõesnonívelderiquezaeconômicadosestados,noportedosmunicípios,nograude participaçãopolíticadoscidadãosnavidapolíticadecadaestadoenacapacidadefiscaldeestadosemunicípios nãosãovariáveisqueisoladamentepossamdeterminarosrumosdadescentralização.Acapacidadefiscaldos governosesuacapacitaçãopolítico­administrativainfluemnoprocessodetransferênciadeatribuições,na medidaemqueconfiguramosrecursoscomquecontaumadadaadministraçãolocalparadesempenhar funçõesdegestãodepolíticaspúblicas.Mastaisvariáveisnãosãodeterminantesemsi;seupesoeimportância variamdeacordocomosatributosinstitucionaisdapolíticaquesepretendedescentralizar.Osrecursosfiscais eadministrativosexigidosparaamunicipalizaçãodapolíticadesaneamentobásico—cujaoperaçãoexige vultososrecursosfiscaiseadministrativos,emummercadocontroladoporcompanhiasestaduaisjáinstaladas enaausênciaderegrasconstitucionaisqueimponhamadescentralização—sãomuitosuperioresàqueles exigidosparaamunicipalizaçãodamerendaescolar—cujaoperaçãoexigereduzidomontantederecursos.Do mesmomodo,variaçõesnoportepopulacionaldascidadespodeserumavariávelmaisimportanteparaa decisãopelamunicipalizaçãodasredesdeensinofundamentaldoqueparaamunicipalizaçãodamerenda escolar,umavezque,dadasasdimensõesdamesmapopulaçãoescolar,sãooscustosdeoperaçãodecada umadestaspolíticasquevariam. 18

Assim,comojávimos,atributosestruturaisdasunidadesdegoverno—comoriquezaeconômica,capacidade

degastoecapacitaçãoadministrativa—fazempartedoconjuntodeelementosqueentramnocálculodeuma

administraçãolocalquandodatomadadedecisãopelaassunçãodeatribuiçõesdegestãoemumadadapolítica

social.Mas,opesodecadaumadestasvariáveisparaadecisãopodesermaioroumenor,adependerdesua

importânciaparaagestãodapolíticaemquestão.

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Noentanto,aforçadeterminantedestesconstrangimentospodesercompensadaporestratégiasdeindução

eficientementedesenhadaseimplementadasporpartedoníveldegovernointeressadonadescentralização.

Paraconstituirasinstânciascolegiadasestaduais,variáveistaiscomooPIB,ograudeparticipaçãodesua

populaçãoemassociaçõescivis,oumesmoacapacidadefiscaldecadaestadoseguramentetiverammenor

importância.Istoporquesetratavadeumprogramadotadodeumaestruturadeincentivosmuitofavorávelà

adesão:oscustosdeadesãosãobaixíssimoseosbenefíciossãoelevados.Poroutrolado,paraqueumadada

administraçãomunicipaltomeadecisãodebuscarenquadrar­senacondiçãodegestãosemiplenadoSUS,

variáveistaiscomoapressãodosmembrospoliticamenteativosdacidadeeacapacidadefiscaldomunicípio

podemterumaimportânciamaior.Istoporquesetratadeumprogramaqueimpõerazoáveiscustos

financeiroseadministrativosaosmunicípios,assimcomoasdificuldadesdoMinistériodaSaúdeparasua

implementaçãoefetivacontribuemparaelevarograudeincertezadasadministraçõesmunicipaisquantoà

"retaguarda"oferecidapelogovernofederal.

Emsuma,variáveisdenaturezaestruturaleinstitucionalsãodeterminantesdadescentralização,namedidaem

quesãoelementosdatomadadedecisãopelaqualumadadaadministraçãoviráaassumir(ounão)agestão

deumapolíticaqualquer.Sãofatoresdocálculorealizadoporumadadaadministração,masnãoconstituem,

emsimesmas,variáveisdefinitivasparaatransferênciadeatribuições.Emprimeirolugar,aimportânciados

atributosestruturaisvariadeacordocomosatributosinstitucionaisdaspolíticas.E,alémdisto,parao

desempenhodefunçõesdegestãonaáreasocial,obstáculosdenaturezaeconômicaoufiscalpodemser

compensadospelaaçãopolíticadeliberadadeníveismaisabrangentesdegoverno,assimcomogovernos

eleitosemestadosouregiõescomelevadacapacidadedemobilizaçãopodemrevelar­seinsensíveisànatureza

daspressõespolíticadelaadvindas.

Descentralizaçãoeaçãodosgovernosestaduais

Écertoque,paraaestadualizaçãodepolíticas,aorientaçãodoexecutivoestadualédecisiva.Mas,tambémas probabilidadesdamunicipalizaçãoaumentamquandoosgovernosestaduaisinstituemmecanismos—políticas, programasemedidasdegoverno—queminimizemtaiscustos.Sejaquandoosprogramasfederaisinstituem regrasdeoperaçãoqueconferemautoridadeaosgovernosestaduaisnaimplementaçãodeumdado programa, 19 sejanaausênciadetaisprerrogativas,aaçãodosgovernosestaduaispodeinfluirdecisivamente nosrumosdamunicipalizaçãodosprogramassociaisnoBrasil.Porquê?

OBrasiléestruturalmenteumpaíscaracterizadopelaexistênciadeumaesmagadoramaioriademunicípios

fracos,compequenoportepopulacional,densidadeeconômicapoucaexpressivaesignificativadependênciade

transferênciasfiscais.Nestecaso,aaçãodosgovernosestaduaiscontribuidecisivamenteparacompensar

adversidadesàpossibilidadetécnicadegestãodestaspolíticas,obstáculosestesdeordemeconômicaoufiscal

ou,ainda,derivadosdaspolíticasprévias.

Écertoqueháadministraçõesmunicipaisque,porsuadensidadeeconômica,populacionalepolítica,sãomais

independentesdosreforçosoupressõesdosgovernosestaduais.Hámunicípiosbrasileiroscujascaracterísticas

estruturaislhespermitemassumiragestãodeprogramassociaiscomalgumgraudeautonomiaemrelaçãoaos

incentivosadvindosdosdemaisníveisdegoverno.Apartirdeumdadopatamarderiquezaeconômicae

capacitaçãopolítico­administrativa,oimpactodasestratégiasdeinduçãosobreosgovernoslocaispodevira

tornar­secadavezmenosdecisivo.

Mas,estanãoéarealidadedamaioriadosmunicípiosbrasileiros.Aocontrário,dotadodeumaesmagadora

maioriademunicípiosdepequenoporteehistoricamentedependentesdacapacitaçãoinstitucionaldosgovernos

estaduaisefederalparaaprestaçãodeserviçossociais,oBrasil,parareformaroudescentralizarseu

SistemadeProteçãoSocial,dependedaaçãopolíticadeliberadadosníveismaisabrangentesdegoverno.

Assim,paraqueosestadosdoCearáeParanáalcançassemosmaiselevadosgrausdedescentralizaçãoda amostra,foidecisivoqueseussucessivosgovernosestaduaistenhaminstituídopolíticasativasecontinuadasde capacitaçãomunicipaledetransferênciaformaldeatribuiçõesdegestãoaseusmunicípios.Estaaçãodo executivoestadualfoimaisdecisivaparaastaxasdemunicipalizaçãodoqueofatodeque,noEstadodoCeará,

apenas11%deseusmunicípiostenhammaisde50milhabitantesequeapenasestaclassedemunicípiosnos

estadosdoNordestedisponhadeumareceitaprópriamédiasuperioraR$10percapita,ouaindaque,nocaso

doEstadodoParaná,apenas8%deseusmunicípiostenhampopulaçãosuperiora50milhabitanteseuma

receitaprópriamédiasuperioraR$53. 20

OEstadodoRioGrandedoSul,comcaracterísticaseconômicasepopulacionaisequivalentesàsparanaensese

dotadodetaxasdeparticipaçãoemassociaçõescivismaiselevadas,foigerido,noperíodo1983­1994,por

sucessivasadministraçõesquepoucoounenhumincentivoderamàmunicipalizaçãodaspolíticassociais.A

naturezadaaçãodosexecutivosestaduaisgaúchosfoidecisivaparaqueoestadotenhaalcançadotãobaixas

taxasdedescentralização.

OEstadodaBahia,comapenas8%deseusmunicípioscompopulaçãosuperiora50milhabitantes,emuma

regiãocujareceitaprópriamédiapercapitadosmunicípioscomtamanhopopulacionalinferioraestacifraé

inferioraR$10,foigeridoporsucessivosgovernosdesfavoráveisàmunicipalização.Comescassosrecursos

própriosesemincentivosporpartedogovernoestadual,nãoédeestranharqueestejamaíasmaisbaixas

taxasdemunicipalizaçãodaamostra.Ditodeoutromodo,dadososatributosestruturaisdaesmagadora

maioriadosmunicípiosnoEstadodaBahia,apossibilidadededescentralizaçãoefetivadaspolíticassociais

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supõenecessariamentepolíticasativasecontinuadasdecapacitaçãomunicipal.

NoEstadodePernambuco,14%deseusmunicípiosteriam,hipoteticamente,maiorprobabilidadedeassumira

gestãodeprogramascomrelativaindependênciadosincentivosderivadosdaaçãodogovernoestadual.No

entanto,nesteestado,nãoocorreuumapolíticacontinuadadedescentralização.NagestãoMiguelArraes(1987­

1990),quandoasperspectivasdadescentralizaçãoaindaestavamsendoesboçadasnocenárionacional,o

governoestadualempreendeualgumasmedidasdemunicipalização,descentralizaçãoedesconcentração

administrativaassociadasfortementeàparticipação.Nogovernoseguinte,quandocomeçavamaser

implementadosalgunsdosprogramasfederaisdemunicipalização,aaçãodogovernoestadualfoidesfavorável

àmunicipalização.Finalmente,naatualgestão,observa­senovamenteumaorientaçãofavorável.Nestecaso,

portanto,dadaaintermitênciadaaçãodogovernoestadual,fatoresdenaturezaestrutural—econômicos,

fiscaiseolegadodepolíticasprévias—pesarammaisfortemente.

Finalmente,oEstadodeSãoPauloéaquelecujosmunicípioscontamcomasmaiselevadastaxasdereceita orçamentáriadopaís;quertomemosareceitadisponível,quertomemosareceitaprópria,estassãonomínimo

quatrovezessuperioresàstaxasdosestadosnordestinos.Esteestadocontaaindacomcercade16%deseus

municípioscompopulaçãosuperiora50milhabitantes(Quadro1),oquepermiteinferirquetaismunicípios

podemtomarsuasdecisõescommaiorgraudeindependênciaemrelaçãoàsestratégiasdeinduçãoadvindas

doexecutivoestadual.Emoutraspalavras,ofatodequeastaxasdemunicipalizaçãonesteestadosejam

superioresàstaxaspernambucanas—adespeitodaausênciadequalquerpolíticademunicipalizaçãoporparte

dogovernoestadual—podeserexplicadopelofatodeque,noEstadodeSãoPaulo,háummaiornúmerode

municípioscujascaracterísticasestruturaispermitemqueavariável"açãodoexecutivoestadual"sejamenos

decisivacomoelementodocálculorealizadopelasadministraçõesmunicipaisparaatomadadedecisãopela

assunçãodefunçõesdegestãoemumadadapolíticasocial.

As"estratégiasdeinduçãodosexecutivosestaduais"são,naverdade,oresultadodeumconjuntodevariáveis —taiscomoaorientaçãodogovernadoredosecretárioestadual,aaçãodasburocraciasdosetor,apressão dosinteressesorganizadosemconjunturasespecíficaseaprópriapressãodosmunicípios—quenãoestão sendoanalisadasnestetrabalho. 21 Emoutraspalavras,avariável"açãodoexecutivoestadual"éumavariável dependentedeumconjuntodeoutrasvariáveis,masestásendoconsideradaaquicomoumavariável independenteparaexplicardiferentesgrausdedescentralizaçãodepolíticassociais.

Conclusões

OSistemaBrasileirodeProteçãoSocialvemmodificandoradicalmenteseuformatoinstitucionalnestesanos90.

Mas,estareformaestálongedeserhomogêneaparaasdiversaspolíticaseparaoterritórionacional.Há

grandevariaçãonoquedizrespeitoàextensãodoprocessodedescentralizaçãoentreasdiversaspolíticas

sociaiseentreosdistintosestadosbrasileiros.

Emprimeirolugar,ocontextoinstitucionalemquesevemrealizandoestadimensãodareformadoEstado brasileiroéinteiramentedistintodaquelesoboqualseconsolidouoSistemaBrasileirodeProteçãoSocial, duranteoregimemilitar.Aretomadadaseleiçõesdiretasparatodososníveisdegoverno,bemcomoa

descentralizaçãofiscaleadefiniçãodosmunicípioscomoentesfederativosautônomosnaConstituiçãode1988

modificaramanaturezadasrelaçõesintergovernamentaise,porextensão,tiveramimpactosobreoprocesso

deredefiniçãodecompetênciasnaáreasocial.SoboEstadofederativopós­1988,osgovernoslocaissãode

fatopoliticamentesoberanoseaderemàdescentralizaçãocombaseemumcálculoemquesãoavaliadosos

custosebenefíciosprováveisdestadecisão.Istoimplicaque,paraobteraadesãodosgovernoslocaisaum

programadetransferênciadeatribuições,governoscentraisdevemimplementarestratégiasbem­sucedidasde

indução.

Nestascondições,emumprocessodereformadoEstadonoqualsereconfiguraodesenhoinstitucionaldeum

modelonacionaldeprestaçãodeserviçossociais,sobumEstadofederativocommarcadasdiferençasregionais

edotadodeumaesmagadoramaioriademunicípiosfracos,acapacidadefiscaleadministrativadas

administraçõeslocaisinfluinoprocessodereforma.Istoporqueasprópriascapacidadesparaassumira

responsabilidadepúblicapelagestãodeumdadoprogramasocialentramcomoumdoselementosdocálculo

querealizamasadministraçõeslocaiscomvistasàtomadadedecisão.

Mas,estesfatoresnãosãodeterminantesemsi.Seupesovariadeacordocomosrequisitospostospelos

atributosinstitucionaisdaspolíticasquesepretendedescentralizar,valedizer,deacordocomoscustos

operacionaisimplicadosemsuagestão,comasdificuldadesàtransferênciadeatribuiçõesderivadasdolegado

daspolíticaspréviasecomasprerrogativaslegaisestabelecidasconstitucionalmente.

Estasvariáveis—atributosestruturaisdosgovernoslocaiserequisitosinstitucionaisdaspolíticas—são

elementosdecisivosdocálculorealizadoporcadaadministraçãolocalcomvistasàdecisãodeassumirfunções

degestãoemcadapolíticaparticular.Quantomaiselevadosforemoscustosimplicadosnagestãodeumadada

políticaemaisreduzidososbenefíciosdeladerivados,menorseráapropensãodosgovernoslocaisa

assumiremcompetênciasnaáreasocial.Simetricamente,quantomaisreduzidososcustosemaiselevadosos

benefíciosimplicadosnadescentralizaçãodagestão,maiorseráapropensãodosgovernoslocaisaaderirema

umprocessode(re)definiçãodeatribuições.Evidentemente,opesoeimportânciadestesfatoresvariampara

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cadaadministraçãolocalecomrelaçãoacadapolíticaparticular.

Noentanto,estratégiasdeinduçãoeficientementedesenhadaseimplementadasporpartedosníveisdegoverno

interessadosnasreformaspodemcompensarobstáculosàdescentralizaçãoderivadosdosatributosestruturais

deestadosemunicípiosoudosatributosinstitucionaisdaspolíticas.Ditodeoutromodo,estratégiasdeindução

queminimizemcustosoutragambenefíciosaoníveldegovernoqueassumiráagestãodeumadadapolítica

alteramostermosdocálculoapresentadoacima,emqueoscomponentesdadecisãoeramapenasfatores

relacionadosaosatributosdosgovernoslocaisedaspolíticasaseremadotadas.Assim,aocontráriodas

análisesqueconsideramqueumareformadestaextensãopudesseocorrerapartirdeiniciativasespontâneas

dosgovernoslocais,ouainda,aocontráriodasexpectativasquejulgavamsersuficientedescentralizarrecursos

eliberarasunidadessubnacionaisdegovernodas"amarras"dogovernocentral,estetrabalhoconcluiuque

estratégiasdeinduçãoeficientementedesenhadaseimplementadassãodecisivasparaosucessodeprocessos

detransferênciadeatribuições.

Istoimplicaque,paraqueumaestratégiadeinduçãosejabem­sucedida,énecessárioqueosníveisdegoverno

interessadosnasreformastenhamdisposição—istoé,tomemdecisõesfavoráveisaprogramasde

descentralização—emeios—istoé,contemcomrecursosfinanceiros,políticoseadministrativos—para

implementarpolíticascujodesenhoinstitucionalobtenhaaadesãodosdemaisníveisdegoverno.

Aextensãodadescentralizaçãoemcadaestadodependeainda,diretamente,daaçãodosexecutivosestaduais,

istoé,quantomaiorforograudecoincidênciadasaçõesdosníveismaisabrangentesdegoverno—nonosso

caso,governofederalegovernosestaduais—,maiorseráoalcancedamunicipalizaçãoemcadaunidadeda

Federação.Quandosetratademunicipalizaratribuiçõesdegestão,estratégiaseficientementeimplementadas

porpartedogovernofederalsãodecisivas.Mas,aaçãodosexecutivosestaduaistambémoé,namedidaem

quepolíticasfavoráveisàmunicipalizaçãominimizamoscustosprováveisqueaassunçãodetaisatribuições

tendeaacarretar.Simetricamente,aausênciadetaispolíticasimplicaquecadaadministraçãomunicipal

deveráarcarsozinhacomtaiscustos.Nestescasos,portanto,variáveiscomo"acapacidadefiscaldosgovernos

locais","oportesocioeconômicodaslocalidades","anaturezadapolítica"ea"capacidadetécnicainstaladaem

cadaunidadedegoverno"tendemaoperarsemocontrapesodavariável"açãopolíticadeliberada".Sem

políticasdeliberadasdetransferênciadeatribuições,aimportânciaeopesodasvariáveisacimatendema

reproduzirascondiçõespreviamenteexistentes.

NoBrasil,hámunicípioscujosatributosestruturaislhespermitiriamassumiragestãodepolíticassociaissem

incentivosderivadosdeestratégiasdeinduçãoadvindasdosníveismaisabrangentesdegoverno.Nestescasos,

estratégiasdeinduçãopodematémesmoserdesnecessárias.Mas,agrandemaioriadosmunicípiosbrasileiros

caracteriza­seporbaixacapacidadeeconômica,expressivadependênciadastransferênciasfiscaisefraca

tradiçãoadministrativa.Nestascondições,programasdedescentralizaçãodesenhadosdeformaaminimizaros

custosfinanceiroseadministrativosdegestãopassamaterumpesodecisivonadecisãodasadministrações

locais.Dadoqueaesmagadoramaioriadosmunicípiosbrasileirostembaixacapacidadefinanceirae

administrativa,osucessodeumprogramaabrangentedereformadoEstadoqueimpliqueo(re)desenhodo

modelonacionaldeprestaçãodeserviçossociaisdepende,necessariamente,daimplementaçãodeestratégias

deliberadaseadequadasdeincentivoàadesãodosgovernoslocais.Ouseja,nãobastaaumentarasfontes

autônomasderecursosdasunidadeslocaisdaFederaçãooutransferirrecursosdeumamaneirageralparaque

essasunidadespassemaassumirfunçõesdegestãodaspolíticassociais.Damesmaforma,nãobastaa

existênciaderecursosadministrativos,freqüentementeherdadosdepolíticasimplementadasdeforma

centralizada,paraqueestessejampostosnaoperaçãodeprogramaseserviçossociais.

Namesmadireção,oescopodadescentralizaçãodependediretamentedacontinuidadenotempoda

implementaçãodeestratégiasdeinduçãodestinadasacompensarobstáculosderivadosda(in)capacidadefiscal

e/ouadministrativadosgovernoslocais.Políticascontinuadasdecapacitaçãomunicipalrevelaram­sedecisivas

paraexplicarvariaçõesnoescopodatransferênciadeatribuiçõessociaisàsadministraçõesmunicipaisemcada

estado.

NOTAS

1FundodeGarantiadoTempodeServiço(FGTS):fundofederalobtidodaarrecadaçãocompulsóriade8%

sobreafolhasalarialevinculadoaofinanciamentodosprogramasfederaisdedesenvolvimentourbano:

habitação,saneamentoeinfra­estruturaurbana.

2SistemaÚnicodeSaúde(SUS):programafederalquepretendeimplantarummodelodescentralizadoe

hierarquizadodeprestaçãodeserviçosdesaúde.Paraimplementaradescentralização,oprogramaestabelece

quecadaestadooumunicípiopoderáoptarporenquadrar­seemdiferentescondiçõesdegestão,àsquais

correspondemdiferentesfunçõesaseremdesempenhadas,emgrauscrescentesdecomplexidade.

3"Descentralização",aqui,significa,genericamente,a"institucionalizaçãonoplanolocaldecondiçõestécnicas

paraaimplementaçãodetarefasdegestãodepolíticassociais".Assim,éindiferenteseestatomaaformada

estadualizaçãoe/oudamunicipalização.Anoçãode"local"estará,naverdade,referidaàunidadedegoverno

paraaqualsepretendetransferiratribuições.Porexemplo,naspolíticaseducacionaledesaúde,osprogramas

dedescentralizaçãotêmcomometamunicipalizaragestãodedeterminadastarefas.Nestescasos,a

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descentralizaçãoéentendidacomomunicipalização.Diferentemente,napolíticahabitacional,aperspectivaera

dequeseconstituíssemsistemasestaduaisdeprestaçãodeserviços;nestecaso,adescentralizaçãoéencarada

comoestadualizaçãodapolíticahabitacional.

4Nosprogramasdemerendaescolaredolivrodidático,acompradomaterialerarealizadapelasagênciasdo

governofederale,posteriormente,distribuídapeloterritórionacional,oquedáumaidéiadeseugraude

centralização,umavezqueotransportedealimentosadquiridosdeformacentralizadaemumpaíscom

dimensõescontinentaiséindiscutivelmenteirracional.

5Porexemplo,aofertadeunidadesresidenciaiséindiscutivelmentemaiscaradoqueaofertademerendas

escolares.

6Políticasconstitucionalmentegarantidascomouniversaistendemaexigirummaioraportederecursos,dada

aobrigatoriedadedeofertá­lasemgrandeescalaedadososcustospolíticosdenãoproduzí­lasnaescala

compatívelcomoprincípiodauniversalidade.

7Observe­senoQuadro1que,arigor,a"municipalizaçãodosserviçosdesaneamentobásico"ea"emergência

desistemasestaduaisdehabitação"envolvem"não­programas".

8OSUSéograndeprojetodereformanaáreadasaúde;mas,paraanalisarosresultadosdesteprograma,

queenvolveadescentralizaçãodeumavariedadedeaçõesemsaúde,foramconsideradosdois"programas":o

processodehabilitaçãomunicipalaoSUSeamunicipalizaçãodasconsultasmédicas.Estessãoos"programas"

dedescentralizaçãoexaminadosnointeriordaáreadasaúde.

9Pensoqueindicadoresdecoberturaedecapacitaçãoinstitucionalsãosuperioresaindicadoresdegastopara

examinarseumníveldegovernoestáefetivamenteassumindoagestãodeumadadapolíticasocial.Apresento

argumentosemfavordestaproposiçãoemArretche(1998).

10Observe­seaqui,novamente,adistinçãoentrepolíticaeprogramaadotadapelomodelodeanálise

empregadonestetrabalho.Atrajetóriadaspolíticasdesaneamentobásicoehabitaçãopopularestásendo

analisadaemdoismomentosdistintos:operíodo1987­1994,noqualnãohaviaumprogramafederalde

descentralização(linhas1e2doQuadro2),eoperíodoposteriora1995,quandoogovernofederalimplementa

umprogramadedescentralizaçãodaalocaçãodosrecursosdoFGTS(linha3doQuadro2)queafetaigualmente

atrajetóriadestasduaspolíticassetoriais.

11Naverdade,ascondiçõesparateracessoefetivoaosrecursosdoFGTSpermanecembastanterigorosas.As

instânciasestaduaispassaramaterpoderparadecidirquaissãoosprojetosprioritáriosnoestado,masa

capacidadedeendividamentodossolicitantes,analisadapelasagênciasfederais,podebarraroacessoaos

empréstimos.

12FundoNacionaldeDesenvolvimentodaEducação,órgãoquesubstituiuaantigaFundaçãodeApoioao

Estudante(FAE)nagestãodoprogramafederaldealimentaçãoescolar.

13LeiOrgânicadaAssistênciaSocial,legislaçãoaprovadaem1993queregulamentaoprocessode

descentralizaçãonaáreadeassistênciasocial.

14ComounidadedecomparaçãoparaoPIBestadualfoicalculadaamédiadosvaloresabsolutospercapita

paraoperíodo1987­1994,dadoqueesteperíodoéquaseequivalenteàquelesobreoqualfoirealizadaa

análisedoscasos(verQuadro1).

15Seguramente,nataxade52%defiliaçãoaassociaçõesvoluntáriasháumproblemadesuperestimação,

dadoqueesteindicadorfoiobtidopelasomadosquedeclararam"sim"àfiliaçãoaassociaçõesdebairrosoude

moradores,aassociaçõesreligiosasoufilantrópicaseaassociaçõesesportivasouculturais.Aoperaçãode

soma,nestecaso,podecontabilizartrêsvezesummesmodeclarantecomtriplopertencimento.Mas,poroutro

lado,estadistorçãoestáigualmentedadaparatodososestadosdaamostra.

16Nocasobrasileiro,dadaaexpressivaredistribuiçãointer­regionalderecursosviabilizadapelosistemafiscal,

ocomportamentodasvariáveis"riquezaeconômica"e"capacidadefiscaldosgovernos"podeserdistinto,oque

implicaque,paraefeitosdecomparação,énecessáriotomarindicadoresdiferentesparacadaumadestasduas

variáveis.

17Esteindicadorpermiteobservaracapacidademédiadegastodoconjuntodosmunicípiosdecadaestado,

contornandoapossíveldistorçãodasinformaçõesderivadadaexpressivasuperioridadedegastodascapitais emcadaestadovis­à­visosmunicípiosdointerior.Alémdisto,excluídaacapital,aunidadedecomparação entreosestadosnãoéamédiadareceitadisponívelpercapita,masareceitadisponívelpormunicípio.Neste caso,àreceitaorçamentáriadoconjuntodosmunicípiosdecadaestadofoisubtraídaareceitadascapitaise, emseguida,acapacidadedegastomédiadosmunicípiosdoestadofoicalculadasobreototaldemunicípios quedeclararamsuasreceitasàSecretariadoTesouroNacional,cominformaçõesdisponíveisparaoperíodo

1989­1995(Quadro1).

18Observe­se,novamente,autilidadededistinguir"programas"e"áreasdepolíticasocial"nomodelode

análiseempregadonestetrabalho,poismunicipalizaçãodasmatrículasemerendaescolarsão"programas"

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diferentesnointeriordeumamesma"áreadepolíticasocial".Suastrajetóriasvariamporqueseusrequisitos

institucionaissãodistintos.

19Porexemplo,ahabilitaçãodosmunicípiosaoSUSéoperacionalizadaporumacomissãobipartiteestadual,a

partirdeumanormatizaçãofederal.Asregrasdefuncionamentodestacomissãodãoamplamargemde manobraaossecretáriosestaduaisdeSaúde.Namesmadireção,osrecursosdoprogramafederalde

municipalizaçãodaassistênciasocial,atéofinalde1997,eramrepassadosàssecretariasestaduaisde

AssistênciaSocialque,porestavia,podiamsinalizaràsadministraçõesmunicipaissevaliaapenaaderirao

programafederal.

20Paraaproporçãodemunicípioscompopulaçãosuperiora50milhabitantesemcadaestadodaamostra,ver

Quadro1.Paraosdadosdereceitacorrenteprópriaemcadaregiãobrasileira,verGomeseMacDowell(1997).

21Estavariávelindependeinclusivedafiliaçãopartidáriadogovernador.Aspolíticascontinuadasde

municipalizaçãonosestadosdoParanáedoCearáforamrealizadasporgovernos,respectivamente,doPMDBe doPSDB.Contudo,noEstadodeSãoPaulo,sucessivasgestõesdoPMDBeoatualgovernodoPSDBnão adotarampolíticasativasnestadireção.Damesmaforma,osgovernosdoPMDBnoRioGrandedoSulena

Bahianoperíodo1987­1990tambémnãoimplementarampolíticasativasdemunicipalização.Emoutras

palavras,amunicipalizaçãodepolíticassociaisnãopodeserencaradacomoumavariáveldeterminadapela

filiaçãopartidáriadosgovernadores.

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RESUMOS/ABSTRACTS/RÉSUMÉS

POLÍTICASSOCIAISNOBRASIL:DESCENTRALIZAÇÃOEMUMESTADOFEDERATIVO

Palavras­chaveDescentralização;Políticassociais;Federalismo;Desigualdadesregionais.

OartigoanalisaoprocessodedescentralizaçãodoSistemaBrasileirodeProteçãoSocial,identificandosua

extensãoevariaçãoeosfatoresquedeterminamoformatoqueestevemassumindo.Oobjetodaanáliseéa

descentralizaçãodecincopolíticassociais—saúde,habitação,saneamentobásico,assistênciasociale

educaçãofundamental—emseisestadosbrasileiros—RioGrandedoSul,Paraná,SãoPaulo,Bahia,

PernambucoeCeará.Otrabalhoexaminaaimportânciadosseguintesfatoresparaexplicaraextensãoea

variaçãodadescentralização:(a)osatributosestruturaisdasunidadeslocaisdegoverno—capacidade

econômica,fiscaleadministrativa—;(b)osatributosinstitucionaisdaspolíticas—regrasconstitucionais,

requisitosdeengenhariaoperacionalelegadodaspolíticasprévias—e(c)osfatoresligadosàaçãopolítica—

relaçõesentreEstadoesociedadeerelaçõesintergovernamentais.

SOCIALPOLICIESINBRAZIL:DECENTRALIZATIONINAFEDERALSTATE

KeywordsDecentralization;SocialPolicies;Federalism;Regionalinequalities.

ThispaperanalyzesthedecentralizationprocessoftheBrazilianSystemofSocialProtection,identifyingits

extensionandvariation,aswellasthedeterminingfactorsofitscurrentstate.Theobjectofanalysisisthe

decentralizationoffivesocialpolicies—publichealth,education,sanitation,housingandsocialwelfare—insix

BrazilianStates:RioGrandedoSul,Paraná,SãoPaulo,Bahia,PernambucoandCeará.Theworkconsidersthe

importanceofthefollowingfactorsindeterminingtheextensionandthevariationofdecentralization:(a)the

structuralcharacteristicsoflocalgovernments—economic,fiscalandadministrativecapabilities—;(b)the

institutionalcharacteristicsofthepolicies—constitutionalrules,operationalmechanismsofservicedelivery

andthelegacyofearlierpolicies—and,(c)variablesrelatedtopoliticalaction—Stateandsocietyrelationsand

intergovernmentalrelations.

POLITIQUESSOCIALESAUBRÉSIL:DÉCENTRALISATIONDANSUNÉTATFÉDÉRATIF

13/04/2016

SocialpoliciesinBrazil:decentralizationinaFederalState

Mots­cléDécentralisation;Politiquessociales;Fédéralisme;Inégalitésrégionales.

L'articleanalyseleprocessusdedécentralisationduSystèmeBrésiliendeProtectionSociale,cherchantà

précisersonampleuretvariationainsiquelesfacteursquidéterminentceprocessus.L'objetdecetteanalyse

estladécentralisationdecinqpolitiquessocialesvisantlasanté,l'éducation,lelogement,l'assistancesocialeet

l'infrastructuresanitaire,danssixétatsbrésiliens—RioGrandedoSul,Paraná,SãoPaulo,Bahia,Pernambuco

etCeará.Onyexaminel'importancedetroisfacteurspourl'ampleuretlavariationduprocessusde

décentralisation:(a)lescaractéristiquesstructurellesdesunitéslocalesdegouvernement—leurscapacités

économiques,fiscalesetadministratives—;(b)lescaractéristiquesinstitutionnellesdecespolitiques—les

règlesconstitutionnelles,lescontraintesd'opérationsdugénieetl'héritagedespolitiquesprécédentes—et(c)

lesfacteursliésàl'actionpolitique—lesrelationsentrel'Étatetlasociétéetlesrelations

intergouvernementales.

*EstetrabalhofoiextraídodaParteIdeminhatesededoutorado,Oprocessodedescentralizaçãodaspolíticas

sociaisnoBrasileseusdeterminantes,defendidajuntoaoIFCH/Unicampem1998,sobaorientaçãodaDra.

ArgelinaCheibubFigueiredo.UmaversãopreliminarfoiapresentadanoXXIEncontrodaLASA,24­26de

setembrode1998,Chicago,EUA.AgradeçoàFAPESPoapoiofinanceiroparaaparticipaçãonoXXIEncontroda

LASA;àFundaçãoCoordenaçãodeAperfeiçoamentodePessoaldeNívelSuperior(CAPES)eàEscolaNacional

deAdministraçãoPública(ENAP),pelaconcessãodebolsadoProgramadeApoioàPesquisaemAdministração

Pública,aportefinanceiroquefoifundamentalparaarealizaçãodestetrabalho;aoInstitutodePesquisa

EconômicaAplicada(IPEA)eàFundaçãodoDesenvolvimentoAdministrativo(Fundap),pelapossibilidadede

realizarapesquisadecampo.Finalmente,registroqueaúltimaversãodesteartigobeneficiou­sedas

contribuiçõesdospareceristasanônimosdestaRevista.

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