CAPÍTULO 8

POLÍTICAS DE HABITAÇÃO
Bárbara Oliveira Marguti1

1 INTRODUÇÃO
O atual cenário das condições habitacionais no Brasil apresenta-se como um ainda
não superado problema social e econômico, com grande impacto na configuração
urbana, seja pela demanda por infraestrutura urbana, gerada a partir das novas
oportunidades habitacionais promovidas pelo poder público e privado, seja pelas
pressões fundiária e ambiental, decorrentes das formas alternativas adotadas pela
população de baixa renda para a produção da moradia.
A trajetória da política habitacional brasileira é marcada por décadas de
acúmulo de um passivo na provisão de moradia para a população de baixa renda –
cenário esse que pode ser periodizado até meados da década de 1960 –, somadas a
soluções habitacionais que, apesar de inicialmente objetivarem o atendimento das
necessidades das classes mais baixas, tiveram, ao longo de seu percurso, mudanças
que acabaram desviando o atendimento para classes de renda média. Este é o
caso da política levada a cabo pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), que,
criado em 1964, tinha como clientela prioritária famílias de renda mensal entre 1
e 3 salários mínimos (SMs), contudo fatores exógenos à política social do banco
forçaram a reformulação da política habitacional, reduzindo substancialmente os
investimentos para essas famílias (Azevedo, 1988).
A estrutura criada no período foi responsável pela construção de cerca de 4
milhões de moradias por meio da utilização de recursos do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço (FGTS) e das cadernetas de poupança do Sistema Brasileiro
de Poupança e Empréstimo (SBPE). Observou-se que, com o tempo, a atuação
do BNH limitou-se às tarefas normativas e de supervisão, cada vez mais tomado
por modos de ação empresariais em conflito com os objetivos sociais iniciais na
provisão de moradia e saneamento (Azevedo, 1988).
Outra característica da produção habitacional promovida pelo BNH está na
localização dos empreendimentos, em geral implementados nas periferias das grandes

1. Geógrafa, mestre em planejamento urbano e regional (Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional –
Ippur da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ) e pesquisadora na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea/Brasília. E-mail: <barbara.marguti@ipea.gov.br>.
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insumos para sua construção e desafios a sua implementação

cidades, distantes da infraestrutura urbana implantada, reforçando a desigualdade

social por meio da exclusão territorial e do cerceamento do direito à cidade, padrão
que, do ponto de vista de alguns estudos que serão aqui apresentados, vem em
alguma medida sendo reproduzido nas soluções habitacionais mais recentes.
Após a extinção do BNH, os desafios se agravaram. É também nesse período
que ocorre o maior crescimento das grandes cidades brasileiras fora dos marcos
da cidade legal (Maricato, 2009), quando a ausência de uma oferta significativa
de moradia subsidiada levou o trabalhador urbano a comprar ou ocupar terrenos
irregulares, na periferia distante, em áreas de risco ou de proteção ambiental, gerando
as diversas situações de irregularidade fundiária que foram abordadas neste relatório.
No contexto da redemocratização do país, movimentos sociais por moradia,
universidades, sindicatos e entidades profissionais se reorganizaram e retomaram
o tema da reforma urbana, dando origem à Emenda Popular da Reforma Urbana,
apresentada e aceita no âmbito da Assembleia Nacional Constituinte, instalada
em 1986, resultando na inserção dos artigos 182 e 183 na Constituição Federal
de 1988 (CF/1988). Tais artigos dispõem sobre a política urbana trazendo “um
princípio básico para a equidade urbana e a justa distribuição dos ônus e benefícios
do processo de urbanização: o princípio da função social da cidade e da propriedade”
(Santos Junior e Montandon, 2011, p. 13).
Ainda que alguns programas tenham sido criados, a primeira metade da década
de 1990 foi marcada pela falta de uma estratégia nacional para o enfrentamento da
questão habitacional, lacuna que passou a ser preenchida de forma descentralizada
e fragmentada por estados e municípios empenhados em minimizar a enorme
dívida social e urbana.
Naquele momento, foi posta em prática uma grande diversidade de
experiências alternativas,2 de iniciativa de gestões municipais, como a urbanização
de assentamentos precários e a construção de moradias por meio de mutirão e
autogestão, porém pouco articuladas entre si, dada a ausência de uma política
habitacional de âmbito nacional. A partir de 1995, a intervenção do Estado
na política habitacional passa a contar com objetivos e estratégias claramente
delimitados, com pressupostos, diretrizes e princípios. Para tanto, foi criada
a Secretaria de Política Urbana (Sepurb), vinculada ao atual Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, dando início à elaboração da política

2. Como exemplos dessas iniciativas podem ser mencionados o programa Favela Bairro, implementado pela cidade do
Rio de Janeiro a partir de 1993; o Programa de Urbanização de Favelas de Belo Horizonte, que tem início em 1979; a
urbanização de “vilas” em Porto Alegre; e o desenvolvimento de instrumentos jurídicos para a regularização fundiária,
realizado por Recife, Santos, Diadema e outros. Na cidade de São Paulo, buscou-se a implementação de um programa
de habitação e desenvolvimento urbano calcado nas diretrizes de democratização da gestão urbana e fortalecimento
da sociedade civil, na melhoria da qualidade ambiental e da sustentabilidade, no reconhecimento da cidade real,
na regularização fundiária e melhoria das condições de habitabilidade, na produção da moradia social, entre outras
(Maricato, 1997).
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governamental na área da habitação, que, mais tarde, culminou na nova Política

Nacional de Habitação – PNH (Marguti, 2012).
Nesse período, os programas habitacionais federais, capitaneados pela Sepurb,
Pró-Moradia e Habitar-Brasil (Habitar-Brasil-BID, a partir de 1999), foram
responsáveis pela produção de, aproximadamente, 450 mil unidades habitacionais
(Azevedo, 2007). Além disso, os dados da Sepurb apontam ainda a realização de
5.416 obras, por ambos os programas, com o aporte de R$ 2,162 milhões para o
benefício de 722.524 famílias, no período de 1995 a 1998 (Santos, 1999).
Em 2000 é criado o programa Morar Melhor, tendo como objetivo central a
melhoria das condições de saúde e qualidade de vida da população na faixa de renda
de 0 a 3 SMs, priorizando o atendimento às famílias cujos chefes fossem mulheres
e aos domicílios em áreas de risco, insalubres ou em condições de degradação
ambiental. O programa foi responsável pela construção de cerca de 110 mil unidades
habitacionais, das quais quase 60% na região Nordeste, atendendo à parcela mais
vulnerável da população, nas regiões mais pobres do país (Carmo, 2006).
A partir de 2003, as políticas habitacional e urbana ganharam novo patamar na
agenda política nacional, após a sanção do Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001)
e a criação do Ministério das Cidades, “encarregado de formular a política urbana
em nível nacional e fornecer o apoio técnico e financeiro a governos locais” (Rolnik,
2015, p. 294), reunindo, pela primeira vez, as pastas das políticas setoriais (habitação,
saneamento e transporte) em âmbito federal e reconhecendo a relevância da agenda
pela reforma urbana. Algumas das experiências municipais levadas a cabo ao longo
da década de 1990, como a criação de espaços de participação social e a produção
autogerida de moradia, foram incorporadas às ações do ministério, ensejando,
entre outras ações, a criação do Conselho Nacional das Cidades.
As experiências locais foram, em grande medida, precursoras de novas práticas
e alimentaram muitas das diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, consolidado e
aprovado treze anos após a CF/1988, representando, no momento de sua criação,
a pactuação do que seria uma nova agenda urbana brasileira dos anos 2000, ao trazer
um conjunto de ferramentas ou instrumentos, que deveriam ser implementados nas
cidades por meio da elaboração e implementação dos planos diretores, instrumento básico
da política de desenvolvimento e expansão urbana (Marguti, Costa e Galindo, 2016).
No âmbito da PNH, elaborada em 2004, foi criado, em 2005, o Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) – fruto da Proposta Legislativa
de Iniciativa Popular (PL) no 2.710/1992 –, além de um fundo (Fundo Nacional
de Habitação de Interesse Social – FNHIS) e um conselho gestor nacional, com
participação de representantes do governo federal e da sociedade civil. A Lei no
11.124, de 16 de junho de 2005, deu tratamento federativo ao tema da moradia ao
prever que as Unidades da Federação (UFs) e os municípios aderissem ao sistema,
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devendo criar seus fundos e conselhos locais. Essas iniciativas foram estimuladas
pelo governo federal, que realizou uma ampla campanha nos estados e municípios
e os apoiou na elaboração dos planos locais de habitação (Ipea, 2016).
Até 2007, cerca de 550 mil unidades habitacionais já haviam sido financiadas
pelo FGTS e SBPE, o que foi possível após o aumento desses recursos para o
financiamento habitacional, previsto na PNH, a fim de ampliar o mercado para
setores populares e promover a “otimização econômica dos recursos públicos e
privados investidos no setor habitacional” (Brasil, 20043 apud Rolnik, 2015).
De acordo com Rolnik (2015), em 2008, os empréstimos já alcançavam a casa
dos R$ 40 bilhões, e as incorporadoras possuíam grandes estoques de terras para o
lançamento de cerca de 200 mil unidades habitacionais no “segmento econômico”
(Fix, 20114 apud Rolnik, 2015, p. 300).
Diante desse cenário, o setor empresarial, atingido pela crise hipotecária
ocorrida nos Estados Unidos em 2008, propôs ao Ministério da Fazenda uma
solução habitacional nos moldes das experiências mexicana e chilena, a qual incluía
o subsídio direto ao comprador. A formulação final das negociações deu origem
ao Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), lançado em março de 2009,
com a meta de construção de 1 milhão de moradias e inclusão de uma faixa de
atendimento totalmente subsidiada e por fora do crédito hipotecário (Rolnik, 2015).
Ressalta-se o êxito do programa em sustentar os elevados níveis de investimento no
setor da construção civil e no país nos anos imediatamente subsequentes.
O PMCMV é incorporado ao Plano Nacional de Habitação (PlanHAB),
lançado em dezembro de 2009. O PlanHAB pretende ser um importante
instrumento de planejamento de longo prazo do setor habitacional e tem como
diretriz reduzir, no prazo de até quinze anos, o deficit habitacional, estimado em 7,9
milhões de domicílios no ano de 2006 (e posteriormente estimado pela Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios – Pnad 2007 em 6,3 milhões).
Nesse contexto, o PMCMV tem como objetivo viabilizar a produção
habitacional em larga escala, enfrentando o deficit habitacional, na perspectiva de
zerá-lo no longo prazo. Ao mesmo tempo, é concebido com uma função anticíclica
para a política econômica do país, em resposta à crise internacional de 2008:
em função da nova conjuntura macroeconômica, o governo federal adotou medidas
anticíclicas, que tiveram por objetivo mitigar os efeitos da crise econômica que
impactaram os vários setores da economia nacional. No setor habitacional, as medidas
foram estruturadas no Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), lançado em
março de 2009, contendo uma série de incentivos para a produção habitacional,

3. Brasil. Ministério das Cidades. Política Nacional de Habitação. Brasília: Ministério das Cidades, 2004.
4. Fix, M. Financeirização e transformações recentes no circuito imobiliário no Brasil. 2011. Tese (Doutorado)
– Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2011.
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visando promover a geração de empregos e o crescimento econômico (Brasil, 2009a,

p. 190).
Por demanda dos movimentos de moradia, do Fórum Nacional da Reforma
Urbana e dos movimentos sem-terra, foram incluídas no programa as modalidades
Minha Casa Minha Vida Entidades e o PNH-Rural, voltadas para a construção por
associações e cooperativas autogeridas e para pequenos produtores da agricultura
familiar. Sobre isso, Rolnik (2015, p. 302) aponta que “desde o lançamento do
programa, o MCMV-Entidades e o PNH-Rural representam, juntos, 1% do total das
unidades e recursos do MCMV”. Antes do lançamento do PMCMV, houve ainda
a inclusão de uma modalidade voltada para os municípios com menos de 50 mil
habitantes, pleito das entidades municipalistas acerca da necessidade de uma política
habitacional que atendesse às demandas habitacionais dos pequenos municípios.
O PMCMV chega a 2014 com um total de 3,75 milhões de moradias contratadas
nas duas primeiras fases, e sua terceira fase prevê mais 3 milhões de habitações,
conforme anunciado, em 2014, pela Presidência da República (Ipea, 2016).
Os efeitos do PMCMV, no que diz respeito ao enfrentamento do deficit habitacional
por meio da produção habitacional em larga escala, devem ser reconhecidos, ainda
que análises críticas relativas ao alinhamento entre a política (e o PlanHAB) e o
PMCMV devam ser também anotadas.
Ao analisar o PMCMV, frente às diretrizes da política habitacional colocadas
no PlanHab, Krause, Balbim e Lima Neto verificam um arranjo sui generis na
hierarquia existente entre política, plano e programa. Para os autores,
a política do governo federal, esboçada no SNHIS, estaria consubstanciada no
PlanHAB, que, por sua vez, derivar-se-ia em estratégias de ação por intermédio de
programas, sendo o MCMV um deles e o PAC Urbanização de Favelas, outro, que
se concretizariam em diversas intervenções específicas e relacionadas a estratégias,
instrumentos, diretrizes, público-alvo, objetivos etc. definidos em cada um dos
programas (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013, p. 7).
O trabalho dos autores avança no sentido de confirmar a hipótese de
que as definições para o enfrentamento do deficit habitacional estruturadas no
PlanHAB não vêm orientando as ações do PMCMV. Ao analisar as metas do deficit
estipuladas pelo PlanHAB, segundo as tipologias de municípios, o estudo aponta
o “descasamento entre as formas de produção previstas pelo PlanHAB e o que
vem se efetivando com o MCMV” (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013, p. 32),
uma vez que, nos grandes municípios, a produção pelo setor privado, no âmbito
do PMCMV, não teria atingido nem a metade da produção necessária, sendo de
24,9% para a tipologia A; 32,7% para a B; e 49,2% para a C.5

5. Para detalhamento sobre a análise das metas do PlanHAB e a efetiva concretização pelo PMCMV, consultar Krause,
Balbim e Lima Neto (2013).
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O resultado das análises de Krause, Balbim e Lima Neto verificam ainda o

padrão dominante da localização de novos empreendimentos onde os terrenos
são mais baratos, lógica que “parece dialogar exclusivamente com os interesses
e anseios do mercado a ser dinamizado, segundo os preceitos de aceleração do
crescimento e os princípios atuais do desenvolvimento” (Krause, Balbim e Lima
Neto, 2013, p. 16).
O papel dos municípios no processo de implantação de empreendimentos do
PMCMV restringe-se à indicação dos beneficiários da faixa 1, enquanto a importante
tarefa de decisão locacional das habitações, bem como a do desenho arquitetônico,
fica nas mãos dos agentes privados. À medida que a política habitacional – entendida
como uma política social – é deslocada para uma lógica de mercado, a busca pelo
lucro máximo em cada tipo de empreendimento induz uma escolha locacional
baseada no preço da terra. Resultará inevitável a produção de espaços segregados,
já que empreendimentos para população de mais baixa renda serão viáveis apenas
nos terrenos mais baratos, em geral, nas franjas urbanas desprovidas de “cidade”
(Marguti e Aragão, 2016).

2 MELHORIA DO ACESSO À HABITAÇÃO ADEQUADA

O acesso à habitação adequada é aqui entendido não somente como o direito a “um
teto e quatro paredes”, mas, sim, como um direito humano universal e fundamental
que carrega consigo outros direitos, como a segurança da posse, a disponibilidade
de serviços de infraestrutura e equipamentos públicos, a habitabilidade – que deve
garantir proteção contra as variações climáticas e contra eventos extremos e riscos
– e a localização adequada, preceitos diretamente influenciados pela Conferência
Habitat II, que promoveu um debate unindo governos e setores não governamentais
na construção da agenda urbana mundial (Ipea, 2016; Marguti e Aragão, 2016).
No Brasil, a adoção de um “programa-política” nos moldes mexicano e chileno,
com foco no mercado de habitação, deixa em segundo plano as possibilidades
de diversificação da provisão habitacional e de acesso à habitação adequada.
A alternativa hegemônica é a da habitação produzida pelo setor privado, que tem
a primazia nas decisões locacionais e nas soluções de engenharia e arquitetura dos
empreendimentos, o que, a despeito do volume de habitações produzidas pelo
programa, acaba por consolidar um padrão socioespacial segregador, nem sempre
dotado de boa qualidade construtiva.
Um dos maiores entraves para a produção de habitação de interesse social (HIS)
tem sido a indisponibilidade de terras (ver seção sobre regularização fundiária).
Entendendo que o poder público deve ser o agente responsável pela atenuação e
superação das desigualdades, tornam-se um paradoxo a não criação e não utilização
dos instrumentos que abrigam o potencial de garantir a reserva de terras para fins
de interesse social.
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O arcabouço legal da política urbana brasileira reúne o conjunto necessário

de instrumentos e diretrizes para viabilizar a indução do desenvolvimento urbano,
promover a regularização fundiária e a democratização da gestão urbana em direção
à promoção de habitação adequada e assentamentos humanos sustentáveis.
Destaca-se aqui a relevância do instrumento das Zonas Especiais de Interesse
Social (Zeis), sobretudo sua modalidade de demarcação de áreas vazias para a
destinação à produção habitacional para baixa renda, garantia de proteção de terrenos
bem localizados e providos de infraestrutura e serviços urbanos em benefício do
direito à moradia e do direito à cidade para a população de baixa renda (Marguti
e Aragão, 2016). A existência prévia de um banco de terras público, mas não
somente, nesses moldes poderia minimizar os efeitos locacionais que aprofundam
a desigualdade socioespacial nos municípios e regiões metropolitanas brasileiras.
Outros instrumentos contidos no Estatuto da Cidade possuem a potencialidade
de serem utilizados para além dos objetivos regulatórios e de indução do
desenvolvimento urbano, como é o caso da Outorga Onerosa do Direito de
Construir, que, com sua característica arrecadatória, pode ser potencialmente
usada para redistribuir os recursos entre os diferentes perfis de demanda. Parte da
arrecadação proveniente da aplicação desse instrumento pode ser empregada em
empreendimentos de interesse social. Essa é a gênese da “cota de solidariedade”,
proposta no âmbito das discussões para a revisão do Plano Municipal de Habitação
da Cidade de São Paulo.6
A aplicação do parcelamento, edificação e utilização compulsórios (Peuc)
apresenta a possibilidade de captação de imóveis que não cumprem com a função
social da propriedade para a composição de um estoque público de imóveis que
poderiam vir a ser utilizados para fins de interesse social. Por meio da utilização
desse instrumento, é possível enfrentar um problema crescente de grandes cidades
brasileiras: os edifícios vazios localizados nas áreas centrais, em desuso e que não
cumprem sua função social.
A combinação encadeada do Peuc, do Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) progressivo no tempo e da desapropriação com títulos da dívida pública
para fins de moradia, seguida da requalificação dos imóveis, no limite, quando não
realizado o cumprimento da função social da propriedade, incrementaria o estoque
de imóveis do poder público para o atendimento da demanda habitacional com
inúmeros benefícios para o conjunto da cidade: aumento da diversidade de usos,
repovoamento das áreas centrais, adensamento e aproveitamento da infraestrutura

6. A cota de solidariedade prevista no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo é aplicável a empreendimentos
de grande porte, “consistindo na obrigatoriedade de destinação de 10% da área construída computável para HIS. Essa
destinação pode ser realizada de três formas: produção de HIS pelo próprio promotor, doação de terrenos para produção
de HIS ou a doação de recursos ao município, em conta do Fundurb [Fundo de Desenvolvimento Urbano], para fins de
produção de HIS e equipamentos públicos sociais complementares à moradia” (São Paulo, 2016).
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urbana já instalada, redução do deficit habitacional, diminuição do tempo de

deslocamento das famílias e ampliação do acesso aos serviços urbanos, além da
salutar convivência entre as diferentes classes sociais.
Os instrumentos de indução do desenvolvimento urbano devem ser utilizados
de maneira a explorar as possibilidades de adensamento de áreas onde já exista
a oferta de transporte público e demais infraestruturas (viária, energética, de
saneamento e equipamentos). A necessidade de levar a cidade aos distantes locais
onde estão sendo construídas moradias ocasiona, além de um gasto público
adicional, o deslocamento da população de baixa renda para longe das oportunidades
de emprego, estudo, lazer e, muitas vezes, leva ao rompimento dos laços sociais e
de solidariedade pré-existentes, tornando-a ainda mais vulnerável diante da escassez
de recursos necessários para que desenvolva suas capacidades.
Outros exemplos poderiam ser citados, uma vez que os instrumentos contidos
no Estatuto da Cidade foram justamente desenhados com o objetivo de minimizar
as desigualdades, tendo como princípio norteador o cumprimento da função
social da cidade e da propriedade, necessário para promover a equidade urbana
e a justa distribuição dos benefícios do processo de urbanização. No entanto, o
que se observa é a falta de capacidade institucional das gestões municipais em
fazer valer esse princípio tão básico, previsto na Constituição Federal há 28 anos e
regulamentado pelo Estatuto da Cidade há quinze anos. É premente o rompimento
com o domínio da lógica mercantil de construção das cidades, em que o princípio
da valorização monetária subjuga o bem-estar urbano e o direito à cidade.
Nesse mesmo sentido, é necessário vislumbrar as alternativas ao modelo
da propriedade privada individual em contraposição à multiplicidade de outras
possibilidades de “morar”, que abarquem tanto a diversidade de necessidades de
indivíduos e famílias quanto o nível de autonomia de cada perfil de beneficiário.
Devem ser postos em prática modelos de programas de moradia social, para o
atendimento de situações de maior vulnerabilidade social e das situações transitórias
de realocação em decorrência de remoção de áreas de risco ou de investimentos
prioritários em infraestrutura.
A promoção pública de moradia, modelo posto em prática em alguns
municípios na década de 1990 – em que o poder público é responsável pelas etapas
da provisão habitacional desde a definição da localização do empreendimento,
contratação das obras, definição da demanda e gestão dos recursos financeiros –,
abriga o potencial de devolver às mãos do poder público o poder decisório sobre
a alocação da moradia – poder que normativamente pertence ao município –, em
consonância com os demais elementos orientadores da ocupação urbana e com os
objetivos da política social.
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Há ainda a possibilidade de modelos de aquisição de moradia sem a necessidade

de construção de novas unidades, como a carta de crédito assistido, que confere
autonomia às famílias em escolher o local e modelo de habitação que mais se adeque
às suas necessidades. Além disso, a possibilidade de escolha e aquisição fomentaria
uma positiva competição no mercado residencial.
Ademais, é possível considerar a elaboração de programas de locação social de
promoção pública, locação autogerida e locação de mercado, fomentadas a partir
de incentivos com o objetivo de compor um parque de imóveis para a locação a
preços adequados às possibilidades da população de baixa renda. Essa modalidade
contribuiria tanto com a redução da demanda por novas habitações quanto com
a diminuição do ônus excessivo com aluguel, componente que apresenta maior
peso no deficit habitacional brasileiro, representando 45,9% do deficit total e o
único a apresentar crescimento no período de 2007 a 2012, quando comparado
aos demais componentes: habitação precária, coabitação familiar e adensamento
excessivo (Ipea, 2016).
Em meio à multiplicidade de soluções habitacionais que devem ser consideradas
para atender aos diversos perfis e níveis de autonomia de beneficiários, está a
produção habitacional autogerida que, muito longe de ter sido valorizada pela
recente política habitacional, contou com menos de 2% do orçamento do programa
em toda sua existência por meio da modalidade Entidades do PMCMV (Maricato,
2016).
De acordo com Lago (2016), foram produzidas cerca de 70 mil moradias no
país se somados os financiamentos no âmbito do programa Crédito Solidário e do
PMCMV Entidades (2005-2015), produção qualificada como “marginal frente
à produção empresarial de mais de 1 milhão de moradias, garantida por recursos
públicos” (Lago, 2016) e que serve de evidência para mensurar a força política das
empresas construtoras em ter acesso aos recursos públicos (Lago, 2012).
As experiências de autogestão habitacional no Brasil têm justamente
desempenhado o papel de subverter a lógica hegemônica do mercado na produção
habitacional “ao produzir moradias para o uso dos trabalhadores e não para a
valorização no mercado imobiliário. Estão em jogo (...) ideais de bem-estar urbano
e valores estéticos distintos” (Lago, 2016).
O aspecto da qualidade arquitetônica e de engenharia dos modelos de habitação
oferecidos também deve ser contemplado no debate sobre moradia adequada, tendo
em vista que a promoção de oportunidades subsidiadas impõe às construtoras a
necessidade de reduzir custos e produzir com celeridade, fazendo-o por meio dos
ganhos de escala e de modelos padronizados que não necessariamente garantem a
qualidade urbanística e arquitetônica do conjunto.
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Mais do que habitação, os projetos arquitetônico e urbanístico devem promover

o surgimento de áreas habitacionais integradas ao restante do tecido urbano, de
maneira a promover maior urbanidade (o uso da cidade pelas pessoas). Nesse
sentido, é preciso associar aquilo que seria a “função social da arquitetura” – pensar
os empreendimentos habitacionais como parte integrante (da) e integrada (pela)
cidade – aos desafios da rapidez e quantidade de unidades a serem produzidas.

3 MELHORAMENTO DE FAVELAS E PREVENÇÃO DE FAVELIZAÇÃO

As irregularidades da ocupação e da urbanização dos domicílios brasileiros são
mensuradas a partir dos censos demográficos decenais do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE) e estão inseridas no conceito de aglomerados
subnormais.7 Em 2010, 6,9% da população brasileira vivia em aglomerados
subnormais. Se considerarmos os grandes centros urbanos do país, as proporções
podem chegar a 55,7% em Belém, 26,6% em Salvador, 23,5% em Recife, 16,5%
em Manaus, 14,4% no Rio de Janeiro, 13% em Fortaleza e 10,8% em São Paulo
(IBGE, 2010). São mais de 13 milhões de domicílios urbanos irregulares (Brasil,
2009b), que, em geral, não possuem acesso à infraestrutura urbana básica e estão
localizados em áreas de risco ou de proteção ambiental.
O arcabouço legal para a regularização fundiária no Brasil teve acréscimos que
representam importantes avanços, como as leis nos 10.931/2004 e 11.481/2007,
ao instituir a gratuidade do registro do primeiro título da regularização fundiária
e mecanismos mais ágeis para a regularização das terras da União. A Lei no
11.952/2009, por sua vez, incluiu mecanismos ágeis que permitem a doação
aos municípios das terras públicas federais inseridas em áreas urbanizadas para
posterior regularização das posses em favor de seus moradores; tal mecanismo
também é aplicado a áreas vazias destinadas à expansão urbana. E, ainda em 2009,
a Lei no 11.977 instituiu a primeira lei nacional de regularização fundiária urbana,
reconhecendo a competência dos municípios na definição dos procedimentos e o
conteúdo dos projetos de regularização fundiária de seu território, além de permitir
a intervenção pública em áreas privadas, por meio dos instrumentos da demarcação
urbanística e legitimação fundiária, bem como a consolidação de ocupações em
Áreas de Preservação Permanente – APPs (Brasil, 2009b).
As ações de melhoramento de assentamentos precários no Brasil combinam
investimentos habitacionais com ações de saneamento básico e vêm sendo
realizadas desde meados dos anos 1990, após a realização da Conferência Habitat II.

7. Segundo o IBGE (2010), aglomerados subnormais são setores nos quais predominam as seguintes características:
pelo menos 51 domicílios; ocupação ilegal de terras públicas ou de terceiros (mesmo que regularizadas nos últimos dez
anos), incluindo invasões e loteamentos irregulares e clandestinos; urbanização irregular, vias estreitas de alinhamento
irregular, lotes desiguais, construções fora dos padrões urbanísticos; precariedade dos serviços essenciais (água, esgoto
e coleta de lixo); e topografia inadequada para habitação (devido à alta declividade, ou à propensão a alagamentos).
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Cabe apontar que, nas últimas duas décadas, as intervenções em assentamentos

precários passaram a ter tratamento de política nacional, consolidando seu
reconhecimento como parte integrante da cidade (Ipea, 2016). Nesse sentido,
as ações nas favelas devem promover cada vez mais a integração política, social,
econômica e cultural desses espaços com seu entorno e o restante da cidade, o que
implica a necessidade de uma ação integrada entre os diversos setores temáticos
das secretarias municipais e órgãos públicos.
As intervenções nos assentamentos precários abrangem o conjunto de ações
para fazer frente às carências diagnosticadas na área de intervenção e necessárias à
elevação dos patamares de qualidade urbanística. Além de melhorias nas habitações
(garantindo salubridade, segurança e regularidade) e construção de unidades novas,
os projetos compreendem a implantação de infraestrutura básica – incluindo rede
elétrica, iluminação pública, sistemas de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, drenagem pluvial, condições adequadas de coleta de resíduos, contenção
e estabilização do solo para eliminação de risco – e de equipamentos e serviços
públicos, além da recuperação ambiental dos assentamentos. A integração das
diversas políticas sociais no território é, em tese, garantida por meio do trabalho
social, presente em todos os programas de habitação e de melhoramento de
assentamentos precários, incluindo o PMCMV e aqueles viabilizados com recursos
do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (Ipea, 2016).
Os recursos em ações como essas – a partir do lançamento, em 2007, do PAC, em
seu eixo de urbanização de assentamentos precários (UAP) – permitiram a realização
de intervenções abrangentes em assentamentos precários de grandes dimensões, tais
como complexos de favelas no Rio de Janeiro, São Paulo e em outras metrópoles
brasileiras. As intervenções somam cerca de R$ 27,7 bilhões em investimentos, e as
mais de 1,7 mil operações já beneficiaram 1.865.475 famílias (Ipea, 2016).
Diante do cenário atual, a urbanização e a regularização de assentamentos
precários torna-se um importante componente para o enfrentamento do passivo
habitacional e socioambiental de nossas cidades. Nesses processos, deve ser
promovida a ampla participação das famílias envolvidas, sobretudo aquelas
pertencentes a grupos vulneráveis (negros, mulheres, pobres, idosos e crianças) e
com necessidades especiais, viabilizando a implementação dessas ações com vistas
à garantia e ampliação de direitos. Ao longo do processo de urbanização e/ou
regularização, remoções de famílias podem ser necessárias, e, nestes casos, o poder
público deve atender à diretriz de tratar as famílias com dignidade, sem violência
e garantindo uma alternativa habitacional definitiva que inclua a segurança da
posse e da propriedade.
Nas áreas de intervenção, o poder público deve cumprir o permanente papel de
garantir os direitos sociais, mesmo após a urbanização e a regularização, sobretudo
130 | A Nova Agenda Urbana e o Brasil:
insumos para sua construção e desafios a sua implementação

nos casos em que houver necessidade de remoções. Nesses casos, deve garantir,
antes de tudo, o respeito aos direitos humanos. Desapropriações violentas têm sido
recorrentes nos últimos anos, principalmente nas cidades que recepcionaram eventos
esportivos de grande porte. Essas desapropriações têm forte motivação na liberação
de áreas valorizadas da cidade para disponibilizá-las ao mercado construtivo.
As violações têm início quando não se consideram outras soluções que não
seja a retirada das famílias, consolidando a primazia da propriedade privada e da
execução de investimentos em grandes obras em detrimento do direito à moradia
e da função social da cidade e da propriedade. As ações de desapropriação são
recorrentemente violentas, e as soluções ofertadas às famílias (indenização, aquisição
assistida ou auxílio-moradia enquanto aguardam uma moradia definitiva) são
insuficientes para que consigam permanecer próximas ao seu local de origem. Nos
casos de realocação, se impõem como opção, muitas vezes única, os conjuntos
distantes e periféricos, desprovidos de cidade.
O reconhecimento das necessidades habitacionais de um território e as
decisões técnicas e políticas que viabilizem seu atendimento, objetivando a
redução da precariedade habitacional (em todas as suas feições), demandam
conhecimento bastante profundo sobre todos os aspectos que orquestram e
influenciam a construção das cidades. Esses aspectos vão desde as características físicas do
território até o reconhecimento de suas aptidões, da configuração da infraestrutura
implantada e seu potencial de indução de usos e ocupação, da disponibilidade de
equipamentos e serviços básicos, passando pelo entendimento dos interesses dos
agentes econômicos e dos vínculos orgânicos que as populações estabelecem com
o local de reprodução do seu cotidiano.
Construir cidades espacialmente mais justas e que se reproduzam sem ocasionar
ainda mais danos ambientais exige um diagnóstico realista das características e
condições de vida dos indivíduos e famílias (perfil demográfico, situação econômica,
condições de vulnerabilidade, possibilidades e potenciais de desenvolvimento,
dentre tantas outras).
Assim, faz-se premente a estruturação, nos três níveis de governo, de um amplo
sistema de informações que seja capaz de subsidiar a tomada de decisão. Esse sistema,
para além de dados (populacionais, territoriais, econômicos, de infraestrutura etc.),
deve ser dotado de séries históricas e indicadores que permitam o dimensionamento e
o monitoramento dos diversos aspectos anteriormente mencionados. Um diagnóstico
verdadeiro sobre os assentamentos informais, sobre a necessidade habitacional
(e outras necessidades setoriais), sobre os terrenos disponíveis e a infraestrutura
implantada contribuiria para o reconhecimento da dimensão dos desafios que
devem ser enfrentados, oferecendo suporte à elaboração de políticas sociais e urbanas
ajustadas à realidade e que promovam a justa distribuição dos recursos no território.
Políticas de Habitação | 131

A esse sistema amplo de informações é necessário agregar as demandas sociais,

o que implica aprofundamento das experiências de gestão democrática, por meio
do fortalecimento dos espaços de participação e da ampliação e empoderamento
da diversidade de vozes que fazem parte da cidade, conclamando a sociedade à
responsabilidade de coparticipar das decisões relativas ao planejamento e à gestão
da política habitacional.

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