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UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINA GRANDE

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
Mestrado Profissional em Administração Pública – PROFIAP / UFCG / CCJS
Disciplina: Estado, Sociedade e Administração Pública
Professor: Dr. Erivaldo Moreira Barbosa
Mestrandos/Equipe: Guayra Afonso Querino Alves/ Wanessa de Sousa Barros/
Tercio Damasceno

POLÍTICA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL

SOUSA – PB
 2016

1. INTRODUÇÃO

As décadas de 70 e 80 no Brasil foram marcadas por inúmeras mobilizações

sociais que clamavam por democratização e descentralização nas decisões
políticas. A promulgação da Constituição Federal em 1988 marcou o início da
instituição de normas jurídicas que permitiriam, a partir de então, a consolidação do
regime democrático no país. Para responder às demandas existentes durante esse
período, buscou-se tornar mais efetiva a participação da população nos processos
de decisão e de implementação das políticas sociais (SILVA, JACCOUD e BAGHIN,
2016).

Essa cultura participativa construída durante os movimentos sociais nessa

época, passou a influenciar o pensamento da administração pública, e o Estado por
sua vez, começou a considerar novos sujeitos de direito, perante a sociedade.
Diante desse cenário, a população conquistou o direito de participar efetivamente da
gestão social e da redefinição dos direitos dos cidadãos (CARVALHO, 2014 apud
AZEVEDO, 2014)

A Constituição de 1988 ou constituição cidadã, como também é chamada, é

considerada um marco no reconhecimento dos direitos sociais. Segundo a CF
(1988), “todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Como se vê,
a Carta Constitucional expandiu a proposta de democracia, combinando a
democracia representativa com a democracia participativa e adotando a participação
social como um dos principais meios para a organização das políticas públicas. A
partir dela houve a institucionalização dos Conselhos, e ainda a previsão da
participação direta dos cidadãos através de meios como o plebiscito, referendo e a
iniciativa popular.

Para efeitos deste trabalho, a participação social no campo das políticas

públicas, será analisada a partir de duas dimensões. Ambas são reflexões acerca do
Decreto nº 8243, de 23 de maio de 2014. A primeira diz respeito aos instrumentos
básicos de participação popular expressos na Política Nacional de Participação
Social. A segunda refere-se às experiências de participação social que podem ser
identificadas atualmente no Brasil.

Dessa forma, este trabalho tem como objetivo abordar a participação da

sociedade no âmbito das políticas públicas, através do Decreto 8243/14, de 23 de
maio de 2014, no que tange aos principais meios para a participação da população
na formulação, implementação e gestão das políticas públicas; às experiências de
participação social no Brasil; e às principais críticas (favoráveis e desfavoráveis)
direcionadas ao Decreto, durante a sua divulgação no ano de 2014.

O trabalho será dividido em xxxxx seções. A próxima seção aborda a

participação social no contexto do Decreto 8243/14, descrevendo as principais
características da política nacional de participação social, bem como as formas de
participação da sociedade nas políticas públicas atualmente.

2. PARTICIPAÇÃO SOCIAL SOB A ÓTICA DO DECRETO 8.243/14

Como se sabe, a participação social no Brasil só conseguiu se consolidar

como um mecanismo de garantia dos direitos sociais após a Constituição Federal de
1988. Após a promulgação da Carta Magna, a participação social passou a ser mais
valorizada, tanto pela perspectiva de controle do Estado, quanto pela sua atuação
nos processos de decisão e implementação das políticas sociais (SILVA; JACCOUD;
BEGHIN, 2016).

Apesar da influência da participação social na formulação e implementação

de políticas públicas, não havia, até então, uma legislação específica que pudesse
regularizar esse tema no Brasil. Assim, no ano de 2014, o Governo Federal assinou
o Decreto nº 8243, de 23 de maio de 2014, instituindo a Política Nacional de
Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS).
Pelo texto presidencial, a Política Nacional de Participação Social tem o objetivo de
“fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a
atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil”.
 Uma das principais características do decreto é a criação de instâncias e
mecanismos de participação social. Segundo a referida legislação, esses ambientes
são considerados locais organizados e propícios para o diálogo entre a
administração pública federal e a sociedade civil organizada. São eles:

Art. 6º São instâncias e mecanismos de participação social, sem prejuízo da

criação e do reconhecimento de outras formas de diálogo entre
administração pública federal e sociedade civil:

I - Conselho de políticas públicas;

II - Comissão de políticas públicas;

III - Conferência nacional;

IV - Ouvidoria pública federal;

V - Mesa de diálogo;

VI - Fórum interconselhos;

VII - Audiência pública;

VIII - Consulta pública; e

IX - Ambiente virtual de participação social.

Percebe-se que são inúmeras as alternativas de ambientes em que podem

ser discutidas as políticas públicas. Os órgãos da administração pública inclusive,
são incentivados a adotar essas instâncias para formulação de suas políticas sociais
como se observa no artigo 5º deste decreto:

os órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta

deverão, respeitadas as especificidades de cada caso, considerar as
instâncias e os mecanismos de participação social, previstos neste Decreto,
para a formulação, a execução, o monitoramento e a avaliação de seus
programas e políticas públicas.

Apesar de não estar evidente no texto, um dos pilares que embasam o

decreto é a difusão de conselhos entre os órgãos da administração pública. Isso
gerou inúmeras discussões entre a população, os parlamentares de esquerda e
aqueles que estavam a favor do decreto, os quais alegaram que o Governo apenas
regularizou algo que já existia há muito tempo no Brasil. Essas e outras questões
serão tratadas na seção 5 deste trabalho.

A seção seguinte aborda os conceitos e características das instâncias de

participação social presentes no decreto.

3. INSTÂNCIAS E MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL SEGUNDO O

DECRETO 8.423/14

TÉRCIO

4. PRINCIPAIS MEIOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL EXISTENTES NO BRASIL

“A Constituição de 1988 institui o arcabouço jurídico que permitir a

consolidação do regime democrático no Brasil...A partir da nova Carta
Constitucional, os Conselhos se institucionalizaram em praticamente todo o conjunto
de políticas sociais no país, representando uma nova forma de expressão de
interesses e de representação de demandas e atores junto ao Estado”. (Silva, et. al.
2005, p. 373).

Na Constituição de 1988 foram compatibilizados princípios da

democracia participativa e representativa, disseminando a valorização da
participação social no Brasil, que visa, dentre outros fatores, garantir a vigência dos
direitos sociais nos campos da educação, saúde, assistência social, previdência
social e trabalho.

Segundo Silva et. al., a participação social, no que tange aos direitos
sociais, a proteção social e a democratização das instituições, promove
transparência na deliberação e visibilidade das demandas sociais, provocando um
avanço na promoção da igualdade e da equidade nas políticas públicas; e, a
sociedade, por meio de inúmeros movimentos e formas de associativismo, permeia
as ações estatais na defesa e alargamento de direitos, demanda ações e é capaz de
executá-las no interesse público.

“A Consolidação da Participação Social, na última década, efetuou-se

principalmente por meio dos diversos formatos de Conselhos e dos diferentes
mecanismos de parceria colocados em prática nas políticas sociais...Os Conselhos
emergem, sobretudo, das demandas democratização da sociedade em face do
processo decisório que permeia as políticas sociais. As parcerias por sua vez,
inspiram-se em uma demanda de reorganização da intervenção do Estado no
campo social, em busca de maior igualdade, equidade ou eficiência”. (Silva, et. al.
2005, p. 376).

De acordo com Silva Et. al. A participação social na execução das

políticas sociais vem sofrendo uma grande alteração desde os anos 1980, com a
atuação forte dos Movimentos Sociais e das ONGs, na implementação de Projetos
Sociais; nos anos 1990, com a chamada “Crise do Estado”, houve a redução da
capacidade estatal de intervenção na Economia, de formulação e intervenção de
políticas públicas, dentre outros, culminando na Reforma do Estado. Esta Reforma
tenta uma intervenção do Estado limitado no espaço da proteção social e pleiteava
uma outra forma de ação pública assentada na transferência da execução de um
conjunto de assuntos sociais para a sociedade. Foi então se fortalecendo um projeto
de participação social baseado menos na politização das demandas sociais e na
ampliação de sua presença no espaço público de deliberação e mais no ativismo
civil voltado para a solidariedade social.

No Governo Lula (2003-2010), houve a criação, reformulação e

fortalecimento de canais de participação, destacando-se os Conselhos e
Conferências.

Em 23 de maio de 2014, o Governo Federal publicou o Decreto 8.243

que institui a Política Nacional de Participação Social e criou o Sistema Nacional de
Participação Social.

Conforme consta em seu Art 1º Fica instituída a Política Nacional de

Participação Social - PNPS, com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e
as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração
pública federal e a sociedade civil. Ou seja, o objetivo de estreitar a relação entre o
Estado e a Sociedade Civil. Sendo esta última, definida no Art. 2º Para os fins deste
Decreto, considera-se: I - sociedade civil - o cidadão, os coletivos, os movimentos
sociais institucionalizados ou não institucionalizados, suas redes e suas
organizações. O que estaria, de certa forma, legitimando a atuação dos movimentos
sociais, inclusive não institucionalizados. O que vem a causar polêmicas, mais
detalhadas do item 5., quanto a constitucionalidade do Decreto, uma vez que o PT é
um dos partidos de esquerda que controlam os Movimentos Sociais.

Em seu Art. 6º o Decreto apresenta 09 mecanismos de Participação

Social: I - conselho de políticas públicas; I - comissão de políticas públicas; III -
conferência nacional; IV - ouvidoria pública federal; V - mesa de diálogo; VI - fórum
interconselhos; VII - audiência pública; VIII - consulta pública; e IX - ambiente virtual
de participação social.

De acordo com Silva Et. al. no Sistema Brasileiro de Proteção Social

(SBPS) existe, atualmente, 09 Conselhos nacionais que contam com a participação
da sociedade, cobrindo as seguintes políticas setoriais: educação, saúde, trabalho,
previdência social, segurança alimentar, cidades e desenvolvimento rural: Conselho
Nacional de Educação (CNE), Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS),
Conselho Nacional de Saúde (CNS), Conselho Nacional de Previdência Social
(CNPS), Conselho das Cidades (CC), Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentável (Condraf), Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
(Consea), Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) e
Conselho Curador do FGTS.

Outras formas de participação social são registradas no decorrer do

processo de democratização do Brasil, como as Conferências Nacionais, que
segundo Oliveira (2012), são espaço institucionalizados de participação social nas
quais sociedade civil e Estado mobilizam-se, dialogam e deliberam sobre políticas
públicas, produzindo resultados a serem incorporados nas agendas governamentais,
como por exemplo, as Conferência Nacionais de Saúde, que iniciaram desde a
década de 1940 e a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, em 2009.

5. CRÍTICAS AO DECRETO 8.243/14

 O Decreto 8.243/14 foi assinado no ano de 2014, em meio à crise
política e econômica que estava instaurada no país. Não obstante esse contexto, o
fato de se tratar de um ano eleitoral provocou ainda mais discussões por toda a
sociedade brasileira. Para Jelin (2014), a assinatura do decreto em ano eleitoral, só
reforça a ideia de que o Governo pretende cooptar e recooptar sindicatos,
organizações não governamentais e outras entidades para o projeto do Partido dos
Trabalhadores (PT). Entretanto o governo alegou, na época, se tratar do
fortalecimento das instâncias e mecanismos democráticos.

Além de ter sido chamado de “Decreto Bolivariano”, por apresentar

características da política social adotada em países da América do Sul,
especialmente na Venezuela, voltadas à promoção social, o decreto recebeu
inúmeras críticas por querer multiplicar os conselhos. Segundo Azevedo (2014),
essa explosão de conselhos originou-se a partir da Constituição Federal e nesses
conselhos, o governo é quem define as funções e indica os conselheiros, fazendo
com que a participação da população seja, dessa forma, indireta. Ou seja, nesse
contexto, o cidadão comum não participa da formulação e gestão das políticas
públicas, mas sim o próprio governo atua através dos conselheiros. O maior receio
reside principalmente no fato de os conselhos terem um poder de decisão maior que
o legislativo e dessa forma, descaracterizar a democracia representativa que hoje
temos no Brasil.

Outro foco das discussões em 2014 foi a sua característica “golpista” contra a
democracia representativa. Essa visão originou-se a partir do que o decreto
conceitua como sociedade civil. Segundo o art. 2º, considera-se como sociedade
civil “o cidadão, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou não
institucionalizados, suas redes e suas organizações”. Na visão da base aliada do
governo e até mesmo da população favorável ao Governo Dilma, em exercício na
época, essa definição só veio para regularizar a participação social no Brasil.

Entretanto, para Goes (2014), esse conceito de sociedade civil presente no

decreto considera não só os cidadãos comuns, mas também os movimentos sociais,
até mesmo os não institucionalizados. Dessa forma, fazem parte da sociedade civil
aqueles movimentos sociais que promovem todo tipo de manifestação não só as
pacíficas.
 Percebe-se dessa forma que a tentativa de regulamentar a participação social
no Brasil causou fortes debates em todos os âmbitos da sociedade. Em outubro de
2014 o decreto foi votado na Câmara dos Deputados e derrubado pela maioria.
Apenas o PT, o PCdoB e o PSOL ficaram a favor do governo.
REFERÊNCIAS

BRASIL. Decreto 8.243, de 23 de maio de 2014. Institui a Política Nacional de

Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social - SNPS, e
dá outras providências. Brasília: DF. Presidência da República, 2014. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm>.
Acesso em 17 jul. 2016.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil:

promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso
em 18 de jul. 2016.

AZEVEDO, R. Dilma decidiu extinguir a democracia por decreto. É golpe.

Revista Veja, 2014. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/geral/dilma-
decidiu-extinguir-a-democracia-por-decreto-e-golpe>. Acesso em: 19 jul. 2016;

JELIN, D. O decreto bolivariano de Dilma e a farsa dos conselhos populares.

Revista Veja, 2014. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/geral/o-
decreto-bolivariano-de-dilma-e-a-farsa-dos-conselhos-populares>. Acesso em: 19 jul.
2016;

GOES, M. P. Golpe comunista: Dilma sanciona decreto 8.243. Ministério Libertar,

2014. Disponível em: <http://www.libertar.in/2014/08/golpe-comunista-dilma-
sanciona-decreto.html>. Acesso em: 20 jul. 2016.

SILVA, F.B de; JACCOUD, L; BEGHIN,N. Políticas sociais no brasil: participação

social, conselhos e parcerias. In: Questão Social e Políticas Sociais no Brasil
Contemporâneo. Brasília: IPEA, 2009, p. 374-407.

OLIVEIRA, M.S.C. de. EXPERIÊNCIAS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: ANÁLISE DA 13ª CONFERÊNCIA
NACIONAL DE SAÚDE E DA 1ª CONFERÊNCIA NACIONAL DE SEGURANÇA
PÚBLICA. In: V Congresso CONSAD de Gestão Pública. Centro de Convenções
Ulysses Guimarães. Brasília/DF. IPEA, 2012.