UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

Trabajo correspondiente a la Unidad V:

“EL GOBIERNO DE Y PARA LOS CIUDADANOS”

Asignatura: Gobierno y Asuntos Públicos.

DRA. Angélica Pérez Ordaz.

Fecha de Entrega: 22/04/08

Unidad IV: El gobierno de la vida pública contemporánea.

Índice:

1) Introducción General.

2) Desarrollo: Unidad V: El gobierno de y para los ciudanos.

5.1. Democracia y gobierno.

5.2. Ciudadanía y administración pública.
5.3. La democratización de la administración pública.
5.4. Problemática de la acción gubernamental.
5.5. Desempeño gubernamental.
5.6. Instituciones y gobernabilidad.
5.7. Rediseño del gobierno.
5.8. Políticas públicas.

3) Cuadros sinópticos.

4) Conclusiones.

5) Bibliografía.
2) Desarrollo de la Unidad V:
Unidad V: El gobierno de y para los ciudadanos.

5.1. Democracia y gobierno.

“El futuro de la democracia”

El análisis de la democracia de Bobbio es bastante sustancial y concreto,

haciendo una clara definición de categorías y de conceptos. El análisis de Bobbio se
centra no en determinar con juicios subjetivos si la democracia es un buen o mal
régimen político, sino, en hacer una reflexión y análisis sobre las democracias
actuales, el grado de diferenciación y el grado de evolución entre cada una de sus
formas y expresiones.

En primer lugar debemos entender que la democracia pura entendida como la

forma real de participación política de todos los ciudadanos que viven en la polis y que
participan en la cosa pública no existe en las sociedades actuales. Ni siquiera en la
antigua Grecia existió una forma de gobierno tan ideal, ya que los esclavos estaban
excluidos de los asuntos públicos porque no tenían garantizados los derechos
políticos.

Una democracia pura en el amplio sentido de la palabra, solo puede existir en

sociedades pequeñas donde todos los ciudadanos están informados, se interesan y
participan en la toma de decisiones colectivas. Una democracia pura solo podría existir
cuando los ciudadanos involucrados en los asuntos colectivos se reúnen en asamblea,
dialogan y llegan a consensos. La forma más explícita de democracia directa que se
manifiesta en algunos países democráticos es el referéndum.

En los regimenes democráticos actuales, la democracia representativa se

instituye como el único tipo de democracia posible, es decir, la democracia
representativa se limita a una elección de los representantes políticos a través del
voto. Las sociedades más grandes y complejas, como las sociedades actuales, solo
podrían subsistir según los principios de la democracia representativa. Para Bobbio la
única forma de democracia que conocemos actualmente es la democracia
representativa, porque la democracia en su forma pura está muy lejos de
perfeccionarse.
 Haciendo entonces la distinción entre los tipos de democracia, cuya distinción es
indispensable para el análisis político de las sociedades actuales, podremos pasar a
un acercamiento de la democracia según Bobbio. Caracteriza a la democracia como:
“Un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está
autorizado para tomar las decisiones colectivas bajo qué procedimientos”.1

La primera característica que nos acerca a la definición de democracia es que

está última se caracteriza por guiarse en la regla de la mayoría, es decir, que toda
decisión política debe basarse en el consentimiento de la mayoría. Auque la idea de
que la democracia contempla los deseos y las necesidades de la mayoría es bastante
relativo, porque las sociedades modernas son heterogéneas y la democracia mas allá
de aceptar y de incluir todas las necesidades y demandas de los ciudadanos lo que
hace es excluir a las minorías no reconociendo las diferencias y actuar en nombre de
la mayoría. Los gobiernos democráticos se legitiman en nombre de la mayoría (que es
relativa por los motivos antes mencionados).

Por tanto el primer acercamiento que da Bobbio acerca de la democracia, es

que l a democracia es una forma de organización política que se guía bajo la regla de
la mayoría. Para que exista una verdadera democracia deben existir espacios políticos
donde los ciudadanos puedan expresarse. Dependiendo del grado de evolución de
estos espacios políticos es que los ciudadanos adquieren la oportunidad de participar
abiertamente en los asuntos colectivos. Actualmente existen nuevas formas de
participación política a través de la sociedad civil, aunque esto puede crear peligros
para los gobiernos, en donde los ciudadanos buscan otras formas de participación por
la vía no institucional.

Después de hacer la distinción básica entre la democracia directa y la

democracia representativa Bobbio establece la relación entre la existencia del Estado
liberal y el Estado democrático. El Estado liberal y el Estado democrático se relacionan
mutuamente, si alguno cae, ambos mueren. Tanto el Estado liberal como el Estado
democrático son interdependientes en las siguientes medidas:
- Para que prevalezca las libertades de los ciudadanos, es necesario, la
existencia de un Estado democrático que los proteja y los garantice.
- Y de forma inversa, es necesario un Estado liberal que promueva ciertas
libertades para el desarrollo del poder democrático.
1
Bobbio Norberto. “El futuro de la democracia”.México. Fondo de Cultura Económica. 2000. p.24
 - El poder democrático es necesario para la existencia de ciertas libertades
fundamentales.

El grado de burocratización y la centralización del poder político determinan si un

régimen es más o menos democrático. La excesiva burocratización y la extrema
centralización del poder en una elite política propicia que un régimen sea menos
democrático. El flujo del poder determina si un régimen es más o menos democrático.
La burocracia conlleva a que un régimen tenga un flujo de poder del vértice hacia
abajo, con una organización jerárquica, mientras lo que se busca con la democracia es
que el flujo de poder no sea vertical, sino que sea más horizontal. Por tanto se debe
promover un tránsito de la democracia política a la democracia social, con una
extensión del poder ascendente (de la base social hacia arriba).

La democracia moderna no garantiza que no existan grupos oligárquicos, en

cambio, aún en las democracias modernas siguen subsistiendo grupos de interés
político y económico. La existencia de estas elites en el poder no es suficiente para
diferenciar la existencia de regímenes democráticos de regimenes autoritarios, pues
en ambos existe.

El creciente proceso de democratización ha provocado que las relaciones

políticas se modifiquen y que la visión del individuo como ciudadano cambie, porque
las demandas del ciudadano no son homogéneas y se diversifican cada día más, en
este sentido, los representantes políticos han reducido las demandas de los
ciudadanos por sectores según su pertenencia, es decir, si son estudiantes, amas de
casa, profesores, etc.

El desarrollo de la democracia no se puede medir exclusivamente con la expansión de

los derechos políticos, por ejemplo, con la expansión del voto, porque este proceso de
expansión del voto ya se ha dado anteriormente en otras etapas históricas, por tanto,
el desarrollo de la democracia se puede percibir en los siguientes indicadores:
- La expansión de los derechos políticos
- La expansión de los espacios políticos (ya no importa tanto quién vota, sino,
dónde vota)
- Derecho de participar
- El reconocimiento de las minorías y del disenso
- El reconocimiento de una sociedad pluralista
“Solamente podemos decir que de ahora en adelante el avance de la democracia se
medirá por la conquista de los espacios que hasta ahora están ocupados por los
centros de poder no democráticos”.2

La democracia como forma de organización política y social exalta valores para

el mejor funcionamiento del régimen, los valores que propician una mayor participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos, se ven debilitados ya que los ciudadanos
no creen que su participación no las formas institucionales promuevan un bienestar
para ellos ni para la sociedad. La idea central es que los ciudadanos se individualizan
y se vuelven más egoístas. Está insistencia constante y repetitiva de participar más en
la vida pública sin resultados visibles trae como consecuencia:

- La reivindicación de lo privado
- La abstinencia electoral
- Apatía política

“El efecto del exceso de politización puede ser la reivindicación de lo privado. La

participación en muchas instancias tiene su cara opuesta en la apatía política. El costo
de pagar por el compromiso de pocos es la indiferencia de muchos”3

Con base en el análisis de Bobbio sobre la democracia podemos percatarnos

que la democracia moderna no ha logrado cumplir todas las expectativas que
prometió, entre ellas:
- No ha eliminado el poder invisible.
- No ha eliminado las oligarquías en el poder
- No ha logrado formar una sociedad más pluralista.

Otros de los problemas que se derivan de regimenes más o menos

democráticos, es el dilema de actuar en el ámbito público. Los gobiernos democráticos
deben garantizar o al menos propiciar la visibilidad del poder, porque el poder
democrático puede propiciar formas de desocultamiento. Estas formas de
desocultamiento permiten que las decisiones políticas y colectivas se lleven a cabo de
manera más transparente y democrática. Bobbio hace una distinción entre el poder
oculto o que se oculta y el poder que se oculta. El primero tiene que ver con el Secreto

2
Bobbio Norberto. “El futuro de la democracia”. México, FCE, 1996.p 66
3
Ibíd. 65
de Estado y el segundo abarca el tema de la mentira lícita o útil. El secreto de Estado
se justifica con el argumento de que hay cuestiones, acciones, decisiones, que no
deben ser conocidas por los ciudadanos precisamente porque son asuntos de interés
nacional, que de ser divulgados se corre el peligro de poner en riesgo a los propios
ciudadanos y al Estado. El poder que se oculta se justifica bajo la cuestión de que los
ciudadanos no pueden tomar un juicio o decisión sobre algunos de los asuntos del
gobierno, porque en muchos casos no están capacitados o informados para hacer un
juicio de valor al respecto. Este último aspecto, manifiesta el hecho de los llamados
tecnócratas, que representan a un grupo de personas capacitadas con conocimientos
técnicos y científicos, pero que en la mayoría de los casos actúan bajo principios de
racionalización absoluta, pero desligados de la realidad social, y con poca sensibilidad
política. Esto último refiere al poder que se oculta porque se justifica bajo la premisa
de que los ciudadanos no están suficientemente informados ni capacitados para influir
en algunas decisiones del gobierno, y entonces la figura del tecnócrata en las
democracias modernas cobra relevancia.

Para dar solución a los conflictos antes señalados Kant, establece una solución
del ocultamiento del poder, por medio de la publicidad de los actos del gobierno, que
de alguna manera promueve la responsabilidad del gobierno de informar sobre
algunos asuntos de interés general y que competen a todos.
En su famoso libro de la Paz perpetua Kant menciona:

“La publicidad de los actos de gobierno como remedio a la inmoralidad de la política,

considera entre los artículos preliminares para la paz perpetua interestatal la
prohibición absoluta de recurrir a los espías, comprendida está entre “Los
estratagemas que deshonran”

“Crítica de la Modernidad”

En el análisis de Touraine, se distingue una interpretación del sujeto como eje

central del análisis del desarrollo humano. Para él, los regímenes democráticos no
tienden al progreso, ni la historia evoluciona hacia el progreso, por tanto Touraine
rompe con la idea evolucionista de la historia y de la democracia.

El concepto de democracia se ha transformado históricamente y ha pasado de

su identificación de la sociedad a la del sujeto. Este proceso de identificación de lo
social a lo individual esta marcado por un predominio de la racionalización del sujeto.
La razón del sujeto se traduce en una fuerza creativa. Touraine define la democracia
como:

La democracia es en primer lugar el régimen político que permite a los actores

sociales formarse y obrar libremente. “La democracia solo puede existir si la libertad
dispone de un espacio indestructible, si el campo del poder es más limitado que el
campo de la organización social y el de las decisiones individuales”.4

Para Touraine la democracia solo se limita a un régimen de gobierno que sirve

para elegir a los representantes de los ciudadanos. Hoy resulta imposible hablar de
democracia directa, de poder popular e incluso de autogestión. También advierte que
las luchas por la democratización se pueden pervertir si el fin último se desvía de la
lucha por la autonomía de la sociedad civil y de los actores sociales.

Los intelectuales tuvieron su participación en el proceso de secularización,

constantemente han criticado a los dueños del dinero, este proceso se manifestó en el
siglo XVI. Los intelectuales han hablado en nombre de las personas que no tenían voz,
de las minorías, de las clases excluidas. Intelectuales como Marx manifestaron con
sus escritos una crítica social. Por lo tanto, el papel de los intelectuales en muchos
casos ha sido indispensable para asegurar el desarrollo de las sociedades a través de
la crítica social que realizan. Debido al papel que juegan los intelectuales de abajo,
corren el riesgo de ser juzgados y sometidos por el gobierno.

Los intelectuales en la modernidad ya no cumplen está función, es decir, si

antes servían como canales de comunicación para representar a las clase oprimidas,
ahora en muchos casos sirven para ayudar a los gobiernos en sus programas y en la
toma de decisiones en cualquiera esfera, es decir, sirven como guía de las elites en el
poder.
Existen intelectuales en las bases sociales, pero también existen intelectuales
en las elites gobernantes, para Touraine los intelectuales de abajo deben sustituir a los
intelectuales de arriba.
Alain Touraine distingue algunas de las características básicas que deben existir para
que la democracia funcione:
- Ciudadanos responsables. Para que exista un mejor funcionamiento de la
democracia es necesario que los ciudadanos que se comprometan con los
asuntos públicos. Esta responsabilidad que debe existir por parte de los
4
Touraine Alain. “Crítica a la modernidad”. Argentina. Fondo de Cultura Económica. p. 323
 ciudadanos debe ser transmitida por los medios educativos, la familia y la
escuela. Para que exista una verdadera ciudadanía es necesario disminuir las
desigualdades sociales que existen, porque la existencia de grandes
desigualdades origina que los ciudadanos pierdan el sentimiento del bien
común, al no ver garantizadas sus necesidades, e incide a que se exacerbe el
individualismo.
- Representación Política. Sin representación política no puede existir
democracia. En la definición del autor la democracia moderna solo se reduce a
la promoción y garantía de la representación política de los intereses de los
ciudadanos, sin embargo, está representación es limitada.
- La democracia no puede existir si no es representativa, es decir, sin que la
elección entre varios gobernantes corresponda a la defensa de intereses y
opiniones diferentes.
- Para Touraine los partidos políticos no generan una verdadera representación.
Para Touraine los partidos políticos solo representan a grupos de intereses
particulares. Por otro lado, los ciudadanos no pueden elegir bien a sus
gobernantes porque en la mayoría de los casos no conocen sus líneas
políticas, ni económicas, ni sus posibles formas de acción.
- Competencia efectiva entre los partidos políticos.
- Menciona que las instituciones tienden a hacerse oligárquicas.
- Por está razón plantea la necesidad de constituir un sistema político lo más
alejado posible del Estado
- Es necesario fomentar espacios políticos más democráticos, respetando las
libertades públicas y promoviendo la conciencia ciudadana.
- Hace una crítica respecto a la democracia, cuando sabemos que un grupo muy
reducido de personas
- La sociedad democrática es aquella que establece los límites a la dominación
de los poderes políticos en la sociedad.
- La sociedad más moderna reconoce los derechos de los individuos.
- El liberalismo en ningún caso es sinónimo de democracia, ya que la existencia
de la democracia no se limita al derecho y al respeto de las libertades
individuales.

La democracia según Habermas

Habermas intenta superar la dicotomía entre los intereses privados y los

intereses colectivos, entre los intereses universales y los intereses propios. Esta
distinción solo puede ser superada según Habermas a través de la comunicación. Está
comunicación se puede traducir, a través de la discusión del dialogo entre las
diferentes partes, para poder llegar a consensos. Es indispensable además que se
reconozca a la oposición, se debe reconocer, escuchar y respetar al otro.
Además se debe entender que la colectividad tiene profundas exigencias de
integración social que son indispensables para el buen funcionamiento de la
democracia.

Uno de los tantos problemas que plantea el autor, es que no pude existir realmente un
desarrollo democrático donde los ciudadanos son cada vez más excluidos de los
asuntos públicos y donde no existe un desarrollo económico que garantice una
estabilidad económica que permita a los ciudadanos participar activamente en los
asuntos públicos.

De los nuevos movimientos sociales

En 1968, vivimos la crisis y la descomposición de la sociedad industrial, de un

campo cultural, de sus actores sociales y de sus formas de acción política. A partir de
está coyuntura política, donde los jóvenes se organizan y desafían las formas
tradicionales de participación política, se buscan y se forman nuevas vías de
participación política.

Los nuevos movimientos sociales surgen por la necesidad de crear nuevas

formas de participación política que no se limite a las formas de participación
tradicional a través de los partidos políticos. Uno de los problemas centrales que
enfrentamos en esta modernidad, es que los partidos políticos no representan los
intereses de la sociedad, sino que representan los intereses del Estado. Esta falta de
representación de los intereses de la sociedad en su conjunto y la falta de instituciones
democráticas eficaces, también impiden un desarrollo pleno de los ciudadanos y de la
democracia. Todos estos problemas de la modernidad, Touraine los analiza en base a
una concepción sociológica, superando la concepción marxista de la historia, donde
los conflictos sociales se reducen a conflictos entre clases (político-económicas) y
argumenta la formación de estos nuevos movimientos sociales a circunstancias
estructurales producidas por la modernidad. Su concepto de movimiento social del
concepto marxista de lucha de clases que refiere a la libertad del individuo.
 El proceso de modernización según el autor ha sido un proceso histórico donde
se pone la racionalización del individuo como forma de desarrollo, delegando al sujeto
la responsabilidad de hacerse cargo de su papel en la historia y de su responsabilidad
en el desarrollo individual y colectivo. Define entonces la modernidad (que no es lo
mismo que la modernización) tanto por la racionalización como por la subjetivización.

Cuando el autor habla de historicidad se refiere a “un conjunto de modelos

culturales por los cuales la sociedad produce sus normas en los dominios del
conocimiento, la producción y la moral”5, entendida como creación de una experiencia
histórica y no como evolución histórica. Esto último viene a reafirmar lo que
planteamos al principio del ensayo, Touraine rompe con la tradición de la filosofía de la
historia (concepción donde el desarrollo humano es progresista) para concluir que no
cree en la historia como progreso. Concluyendo el autor afirma que su confianza en la
historia se ha desgastado, sin embargo, está plenamente convencido de que sin duda
a pesar de que las democracias modernas no están totalmente desarrolladas, es
preferible encontrarse viviendo en regímenes democráticos mal perfeccionados que en
regímenes autoritarios o totalitarios.

También concluye que estamos viviendo en un proceso histórico donde la

socialización y la vida pública retroceden, mientras que los valores individualistas, la
violencia y los movimientos extremistas aumentan.

A pesar de que vivimos en un contexto económico donde el mercado rige la

mayor parte de las esferas sociales y políticas, el mercado no garantiza por si solo que
todos los actores sociales obtengan del mercado las mismas oportunidades para
desarrollarse integralmente.

“La historia de la modernidad es la historia de la doble afirmación de la razón y

del sujeto. La modernidad es refractaria a todas las formas de totalidad y lo que
mantiene abierto el camino de la libertad es el diálogo entre la razón y el sujeto,
diálogo que no puede interrumpirse ni acabarse.”6

5.2. Ciudadanía y administración pública.

5
Touraine Alain. “Crítica de la modernidad”. Argentina. Fondo de Cultura Económica. p. 360
6
Ibíd. p 366
 A lo largo del desarrollo del punto 5.2. de la unidad V; el cual lleva por titulo:
“Ciudadanía y administración pública”, es importante tomar en cuenta en primer lugar
el concepto de ciudadanía. Con la intención de abordar dicho concepto hago uso de la
siguiente cita extraída del trabajo del Doctor Ricardo Uvalle, el cual se titula
“Liberalismo, Estado y Administración Pública”:

“La ciudadanía como concepto es una reivindicación fundamental al ubicarla

también como un modo de vida. Significa que la estructuración del poder se sustenta
en el ejercicio de la voluntad general; que la sociedad tiene en el parlamento su
protección para evitar los abusos del Estado y que la administración pública tiene
que concebirse como una fuerza positiva, constructiva y realizadora del bien
común”. 7

Tal como la cita anterior nos marca que la ciudadanía es más que nada una
reivindicación y un estatus de vida, el cual ayuda a que el ejercicio del poder no tienda
al despotismo, sino al consenso de la voluntad general.

Ahora toca el turno de ilustrar lo que es la administración pública; para ello hago
uso de la siguiente cita, que ilustra varios de los elementos que la componen o influyen
en su actuar:

“1.- Su misión es cuidar a las personas y las cosas. Tiene, en este sentido, un
carácter positivo. 2.- Su modo de existir no depende únicamente de las leyes sino
que éstas organizan su modus operando, es decir, su forma de relación con los
individuos. 3.- Su naturaleza social depende del tipo de asociación que se constituye
y de las relaciones de sociabilidad que se dan entre los individuos. Este explica tanto
las formas de gobierno como de los regimenes políticos. 4.- El interés público, suma
de los intereses particulares, se integra con las necesidades y relaciones que los
individuos tienen. 5.- Se constituye en el gobierno de la comunidad, ya que se
considera como un medio para conseguir el bienestar social y el individual.”8

Al observar el perfil de la Administración pública, es importante ilustrar como es

la relación, la convivencia o la interacción entre la Sociedad y la Administración

7
Uvalle Berrones, Ricardo. “Liberalismo, Estado y Administración Pública”, en Revista Mexicana de
Ciencias Políticas y sociales. FCP y S, División de Estudios de Posgrado, Núm. 161. México.1995. p.37.
8
Ibíd.. p. 33.
Pública; para ello hago uso de la siguiente cita; la cual ilustra correctamente dicha
interacción:

“Por tanto, la administración pública es un medio para la realización d la vida

ciudadana, no un centro que se opone a la misma. La ciudadanía debe, de acuerdo
con el liberalismo, encontrar en la administración pública un poder protector (no
paternalista); un poder que se ocupa del ciudadano desde que nace hasta que
muere.”9

Tal como lo marca la cita anterior, la ciudadanía y la administración pública

mantienen una relación complementaria, y por ningún motivo debe de pensarse que se
opone una a la otra; al contrario la administración pública funge como la receptora de
las necesidades o problemas de la ciudadanía; la cual hoy en día se comporta tanto
como cliente, usuario y beneficiario; por tal motivo una necesita de la otra para llevar a
cabo sus competencias.

De esta manera es observable como el ciudadano, no sólo reclama derechos

políticos, sino que le demanda a la administración pública, el diseño, educación y
vivienda, así como el proporcionarle servicios públicos básicos.

Hoy en la actualidad es más visible que la ciudadanía se encuentra mejor

informada, es más participativa y sobre todo la opinión pública adquiere una mayor
trascendencia. Es importante mencionar que todo estudio de la ciudadanía
contemporánea debe concentrarse en la cuestión de los derechos y, en particular de
los derechos civiles y políticos básicos de los ciudadanos.

Con el objeto de ilustrar lo que en realidad son los derechos civiles y políticos,
de los ciudadanos, hago uso de la siguiente cita; extraída de la obra de Joe
Foweraker, titulada “Medición de la Ciudadanía en México” en donde explica que:

“Los derechos civiles son aquellos necesarios para la libertad individual y se asocian
más directamente al Estado de derecho y al sistema de los tribunales. Los derechos
políticos aseguran la participación en el ejercicio del gobierno político y se asocian a
las elecciones y a las instituciones parlamentarias de diferentes clase.”10

9
Uvalle Berrones, Ricardo. “Liberalismo, Estado y Administración Pública”, en Revista Mexicana de
Ciencias Políticas y sociales. FCP y S, División de Estudios de Posgrado, Núm. 161. México.1995. p.37.
10
Foweraker, Joe. “Medición de la Ciudadanía en México”,en Serrano Monica. La construcción del
Estado. Ed. FCE. México. 1998.
 En dicho contexto Uvalle nos menciona lo siguiente:

“Una administración pública abierta, eficiente y respetuosa del interés común es una
necesidad para que la sociedad y el Estado no se divorcien. Procurar la cooperación
ciudadana en la solución de los problemas públicos y políticos es testimonio de
cómo el poder administrativo es previsor y realizador en gran escala.”11

Tal como lo menciona Uvalle hoy en día la Administración Pública debe

sostener más que nunca una relación respetuosa de la figura del ciudadano y sus
obligaciones de uno con el otro; ya que de esto depende en gran parte en que la
sociedad y el Estado se puedan articular de tal manera, que a la hora de enfrentar los
problemas públicos y políticos, los costos no sean insoportables para ninguna de las
partes.

Para terminar este apartado, es importante mencionar; que se necesita de una

buena Administración Pública, la cual debe de ser: flexible, sensible, profesional,
moderna, y deficiente; para que la relación entre gobierno y sociedad no sea de
disenso sino de consenso.

5.3. La democratización de la administración pública.

La democracia planteada, tal como una forma de organización de la propia

sociedad; descansa en un régimen político, pero además lo excede, ya que abarca
mucho más que él. Lo específico de un régimen político es que es la organización del
poder político se encuentra vinculando institucionalmente al Estado y la sociedad, así
como para definir al gobierno, y las relaciones entre individuos y sociedad así como las
fórmulas de canalización de demandas y conflictos sociales.

En este sentido, la democracia es un tipo de régimen político, es decir, una

forma de organizar socialmente al poder político. Dicha organización se da partir de
ciertos principios y mecanismos definidos.

11
Uvalle Berrones, Ricardo. “Liberalismo, Estado y Administración Pública”, en Revista Mexicana de
Ciencias Políticas y sociales. FCP y S, División de Estudios de Posgrado, Núm. 161. México.1995. p..43.
 La democracia por lo tanto es algo más que un simple régimen político,
afirmando que descansa sobre uno pero lo excede. Es importante mencionar que el
concepto de régimen político se confunde, así, con la forma de gobierno. La
organización del poder dentro de la sociedad destaca; que el poder debe estar
organizado de manera tal, que no se violen los derechos sino que también se les
expanda, y que una mayoría de los miembros de la sociedad definan dichos derechos.
Esto es acertado; sin embargo, no hace suficiente hincapié en el hecho de que una
democracia debería proteger los derechos y también proteger los derechos de la
minoría para que no sean pisoteados por una mayoría.

La gobernabilidad y la sustentabilidad democrática argumentan que la

democracia se sostiene a través de la legitimidad de las instituciones y depende de
que haya gobernabilidad en todos los sectores de la sociedad.

Este es un punto crucial que aborda la cuestión del alcance del Estado. Es
importante mencionar que la Agenda democrática pública, se describe como la
capacidad del sistema para resolver sus dilemas.

Yo haría una modificación para destacar que la agenda pública debería

abordar las necesidades y las preocupaciones de los ciudadanos según están
determinadas por los mecanismos de debate público, la votación y la articulación de
las demandas a través de los partidos políticos y los medios de comunicación.

5.4. Problemática de la acción gubernamental.

El uso del término ingobernabilidad es con frecuencia incorrecto, lo es porque

lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del
fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Es peligrosos
porque proporciona una coartada para las torpezas del gobierno, que a su vez echará
la culpa a la sociedad, por tal motivo no podemos hablar de ingobernabilidad sino de
una incapacidad de gobernar.
 Ahora bien, la capacidad de gobernar se debe centrar en varios aspectos que
de manera general sean indicadores que demuestren una verdadera eficacia del
gobierno, es decir, el gobierno debe en todo momento buscar cumplir con sus
expectativas que a su vez son las expectativas de los mismos ciudadanos. Para ello el
gobierno debe tener en cuenta una serie de elementos que pueden ser fundamentales
para que esta capacidad de gobernar sea realmente aceptable.

Un problema particular inherente a este concepto de la tarea de gobernación

se refiere a las contradicciones entre mayorías y minorías, en nuestro tiempo los
valores occidentales de la democracia liberal adoptan en lo esencial la postura de que
la acción del gobierno debe hacer frente a esta dificultad, esta dificultad se refiere a
que en algunos casos las minorías se verán afectadas por las acciones que se hagan
para satisfacer a las mayorías y viceversa.

Los gobernantes deben llevar a cabo una serie de decisiones que se reflejen
en la capacidad de gobernar, de tal manera que en cada uno de ellos se tenga claro
los pasos o acciones a seguir para poder hacer frente a las adversidades que el país
presenta, desde diferentes puntos de vista, que van desde analizar que es una vida
digna para el ciudadano; que es lo que el ciudadano espera del gobierno o
preguntarse ¿qué se quiere lograr con la acción del gobierno?.

La Capacidad de Gobernar

Las posibles soluciones que a primera vista se plantean son que la

gobernación debe ilustrar a los ciudadanos y promover una educación para alentar el
interés hacía las necesidades de los demás, el altruismo y el sentido de solidaridad
humana global así como la idea de que los derechos humanos deben ser
complementados añadiendo e institucionalizando el concepto de responsabilidades y
deberes humanos.

Para mantener el equilibrio democrático entre gobernación y pueblo y para

asegurar que el conocimiento esté bien integrado en el quehacer político, los intentos
para mejorar las élites de gobernación tienen que ir de la mano de la educación del
público en general, con vistas a esclarecer e informar a la opinión pública y facultar al
pueblo para ejercer un control más efectivo sobre la gobernación.
 Se requieren élites de gobernación democráticas, comprometidas y
adecuadamente calificadas para representar el futuro y los intereses de la humanidad
y para perfeccionar el eslabón entre conocimiento y poder. Al mismo tiempo debe
hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de entendimiento popular en relación
con temas complejos.

“Perfeccionar las capacidades de gobernar, en su sentido moral, significa inter

alia basarse más en la raison d´humanite como principal criterio para las decisiones
12
significativas de gobernación,” para que esto ocurra es necesario desarrollar nuevas
instituciones y formas de legitimar la gobernación, por añadidura, necesitamos
perfeccionar la calidad de las formulaciones políticas y los razonamientos morales.

Una de las cuestiones más difíciles que afronta la humanidad es el de las

formas posibles de resolver problemas de equidad y justicia global, tales como la de
reducir las evidentes desigualdades de niveles de vida y desarrollo humano o
compartir el costo que conlleva el velar por los intereses globales, en ausencia de
patrones globales de moralidad.

La equidad y la justicia global pueden muy bien ser los problemas más difíciles
de la gobernación en un futuro próximo, en términos de filosofía política, realpolitik
geoestratégica, factibilidad política, moralidad pública y conocimiento de la política.
En filosofía política hay un creciente interés por la equidad y la justicia entre naciones
y culturas, pero es todavía insuficiente y muchos filósofos políticos ilustres ignoran o
subestiman cuestiones de justicia global, para concentrarse en cambio en los valores
intrínsecos de las sociedades opulentas de tipo occidental. Una de las principales
razones de esta negligencia es la tendencia de occidente al etnocentrismo y el
egocentrismo.

Los gobierno pueden o no usar todos los medios posibles para poder realizar
sus funciones o sus objetivos, sin embargo deben imponerse ciertos límites y
establecer imperativos morales que obliguen a todas las formas de gobernación, debe
imponerse, por ejemplo, la terminante prohibición de cometer “atrocidades”. Al mismo
tiempo es necesaria cierta tolerancia y hasta el apoyo para forzar temporales medidas
duras puede estar justificado como la única manera de hacer frente a circunstancias
difíciles.

12
Dror, Yehezkel. La Capacidad de Gobernar, FCE, México, 1996, p. 63.
Sociedades sin preparación y gobiernos obsoletos

Las sociedades no están preparadas para las transformaciones globales. Y las

formas disponibles de gobernación no son adecuadas para manejar las necesidades y
oportunidades de un mundo en constante cambio. Dada la naturaleza de los actuales
cataclismos, cualquier fallo de los seres humanos y de las sociedades para
mantenerse a la altura de las transformaciones es en extremo peligroso y tal vez
pueda, incluso, llevar a nuevas formas de barbarie y a amenazar el desarrollo de la
humanidad.

Las sociedades y los gobiernos que no están preparadas para estos cambios
se enfrentan con complejos e irresolubles laberintos, que implican discontinuidades y
serios peligros, con el riesgo de ser atrapados sin posibilidad de encontrar la salida.
Hay que admitir que ciertos niveles de gobernación parecen dispuestos y capacitados
para aprender, incluyendo muchas iniciativas de grupo de base y organizaciones no
gubernamentales., por lo menos han surgido una nueva estructura gubernamental más
en concordancia con las nuevas necesidades, sin embargo, “las entrañas de las
instituciones gubernamentales están obsoletas y son incapaces de vérselas con las
exigencias y oportunidades cambiantes que surgen a vertiginosa velocidad. “13

Características Generales del Cambio Global

La gobernación tiene que funcionar en el mundo real, no es cuestión de

sistemas hipotéticos óptimos que existan en abstracto. En consecuencia, antes de
definir las tareas de gobernación en áreas que necesitan ser reformadas, debemos
tomar en cuenta en qué condiciones ha tenido que operar la gobernación y los
problemas que se han planteado.

Muchas facetas del cambio global son de capital importancia para la

gobernación, tenemos por lo tanto: a) la extendida incertidumbre; b) la desorientación
y el trauma; c)las interacciones más intensas y complejas; d) la general y creciente
prosperidad y; e) la intensa frustración, el desaliento, la inquietud y el fantasma de un
futuro poco promisorio.

La extendida incertidumbre: el futuro es siempre una cambiante mezcla de

necesidad, contingencia, azar y elección, en un periodo de revueltas globales, la
13
Ibid. p. 79.
porción que los seres humanos perciben de contingencia y azar parece especialmente
amplia. La realimentación interactiva entre factores dinámicos, tales como la
demografía, la tecnología, los valores, etc., aumenta las incertidumbres inherentes a
cada uno de ellos y, por tanto, las tendencias generales.

Una consecuencia práctica de este cambio constante de incertidumbre es que

la capacidad de la gobernación para afrontar las crisis administrativas debe ser
mejorada. La crisis de toma de decisiones es paradójica porque requiere, a la vez,
responder con prontitud a situaciones cambiantes.

Desorientación y Trauma: en el futuro próximo, la cantidad de individuos

sujetos a cambios en una escala sin precedentes será mayor que nunca y muchas
sociedades experimentarán transformaciones radicales. Las normas y códigos de
conducta tradicionales se deteriorarán progresivamente, para acabar siendo
sustituidos, en parte, por diversas formas de hedonismo y nihilismo, se preferirán las
satisfacciones a corto plazo a las inversiones a futuro y la política será cada vez más
una cuestión emocional.

Interacciones más complejas: gracias en gran parte a las nuevas tecnologías

de la información y comunicación, el mundo es cada vez más interactivo y avanza
rápidamente hacia la creación de un sistema global. Diferencias sociales y culturales
muy significativas entre distintas sociedades pueden, sin embrago, crecer en lugar de
disminuir, por o que no se puede hablar de un mundo integrado y mucho menos de la
aldea global.

La creciente prosperidad general: a pesar de la dificultades que encierra el

concepto, la calidad de vida de la humanidad, en conjunto, está en constante progreso
según todas las normas mesurables y, probablemente, de acuerdo con la mayoría de
las apreciaciones subjetivas, si bien es cierto que existen graves peligros que
amenazan esta prosperidad, es necesario hacer tremendos esfuerzos para reducir el
sufrimiento y las desigualdades, y para evitar que sucedo lo peor.
La intensa frustración, el desaliento, la inquietud y el fantasma de un futuro
peor: a pesar de esta creciente prosperidad material, la frustración y el desaliento se
extienden y según parece se agravan. Gracias al avance de las comunicaciones
globales, en especial a través de los medios de comunicación, los pueblos
“pauperizados de todas partes del mundo son cada vez más conscientes de la
opulencia material de la que disfrutan los más afortunados, los cuales son vistos con
 14
frecuencia en imágenes idealizadas,” creando con ello frustración y desaliento de la
población.

Como resultado, la gobernación global se enfrentará, en el mejor de los casos,

con exigencias imposibles de alcanzar. Y los fenómenos sociales son difíciles de
aceptar, y todavía más de ser alterados para mejor.

Factores claves que conformarán las tendencias futuras

Una vez que hemos visto que cambios en el mundo y en la sociedad se están
produciendo y como afectan a la gobernación, pasemos ahora a examinar varias áreas
clave de transformaciones progresivas: demografía; ciencia y tecnología;
geoestratificación; ecología y biosfera y; valores, creencias e ideología.

Demografía: lo mismo que el pasado, hoy los cambios en dimensión,

estructuras de edad y distribución geográfica de la población tendrán consecuencias a
largo plazo para las sociedades y sus relaciones entre unas y otras. Se espera que la
población mundial en el año 2025 sea de aproximadamente 8 500 millones y de
alrededor de 10 000 millones en el 2050, esto generará mayores demandas en
servicios, alimento, educación, vivienda, etc. que cada uno de los gobiernos deberá
afrontar con una gran responsabilidad.

Además la población urbana aumentará inexorablemente y la proporción de la

población total en las grandes ciudades crecerá de 17% en 1950 a más del 50% en las
primeras décadas del siglo XXI. Estos son solo algunos de los cambios demográficos
que se esperan para los próximos años en el mundo. En conjunto estas tendencias
demográficas plantean problemas explosivos que la gobernación actual, con sus
herramientas políticas, están lejos de poder afrontar, ya sea desde el punto de vista
moral o en términos de ideas políticas.

Ciencia y Tecnología: el impacto demográfico y la transformación de los

valores han actuado como principales factores de cambio a través de la historia
humana. Las tecnologías de la información están convirtiendo al mundo en una unidad
integrada, en la cual es posible la comunicación instantánea. El fenómeno puede
afectar también a los procesos de pensamiento humano, conforme se desarrollan

14
Ibid. p. 89.
nuevos artefactos, basados en las ciencias cognoscitivas y conforme se descubren
nuevas formas de ofrecer información.

En última instancia las tecnologías de la información pueden facilitar el acceso

al conocimiento, pero en el futuro próximo la brecha entre los grupos y sociedades
capacitados para beneficiarse de las tecnologías de información y aquellos que no lo
están se ensanchará, produciéndose una escalada global de estratificación y
desigualdad.

Geoestratificación: Categorizar a los países y áreas de acuerdo con criterios

tales como el estándar de vida, los niveles de desarrollo humano, la forma de
gobierno, etc. tiene futuras implicaciones políticas y morales para el futuro de la
humanidad. Parece evidente que, a lo largo de los próximos años, habrá grandes
diferencias de desarrollo entre los países y áreas y que la distribución de la pobreza y
riqueza seguirá siendo, desde luego, muy desigual. La brecha entre los más ricos y los
más pobres no se reducirá de manera significativa y en algunos casos, incluso se
incrementará.

Ecología y biosfera: la problemática de la ecología y la biosfera está tratada en

profundidad en muchos estudios científicos, por lo que no es novedad conocer los
grandes problemas que enfrenta la humanidad. Parece improbable que las estructuras
actuales de gobernación sean competentes para manejar los temas críticos del medio
ambiente y de la biosfera, “para que así sea deben ser reforzadas la gobernación
mundial y la capacidad de crear políticas novedosas, y lograr que mejoren
determinados juicios éticos, muy delicados”. 15

Valores, Creencias e Ideologías: los valores, creencias e ideologías

constituyen, junto con la ciencia y la tecnología, una dimensión crítica de las
transformaciones globales. Tenemos que aceptar que no podemos saber cuáles serán
los valores que prevalecerán en el futuro. Esta conclusión agrava la perspectiva de
problemas para los gobiernos si tratan de promover más o menos activamente valores
particulares para inhibir otros. De ahí que la tarea de la gobernación global sea más
difícil, dado que tiene que enfrentarse a incertidumbres y muchos dilemas sobre los
valores.

15
Ibid. p. 103.
“Para afrontar las transformaciones globales, las cabezas visibles de gobierno
necesitan una nueva clase de cartografía que haga estricta justicia, a la vez, a los
trastornos, las incertidumbres y los argumentos radicales.”16

Las tareas de responsabilidad en la gobernación

Las numerosas tareas corrientes de gobernación no deberían ocultarnos las

responsabilidades importantes a largo plazo, aquellas que tienen impacto en el futuro
de las sociedades y de la humanidad como un todo, dichas tareas tienen que ser el
objetivo de los esfuerzos para rediseñar la gobernación, de modo que ésta se halle en
condiciones de enfrentar y dirigir las transformaciones globales.

Los esfuerzos para mejorar la capacidad de gobernar deben concentrarse en

tareas de responsabilidad que conformarán el futuro, los gobierno sobrecargados de
problemas que requieren inmediata atención suelen descuidar estas tareas porque son
en extremo exigentes.

Hacer elecciones críticas frente a la incertidumbre y la indeterminación es

tarea principal y prioritaria de la gobernación, puesto que se trata de influir para bien
en la trayectoria social, la tarea requiere una gran disposición por parte de la
gobernación y de la sociedad para enfrentarse con la incertidumbre que existe en
general en nuestras culturas políticas de riesgo antagonismo.
Ahora bien, se requieren ciertas combinaciones de cuatro estrategias, todas ellas
bastante complejas para la gobernación:

a) Ajuste rápido a los cambios que ya han tenido lugar, con un diagnóstico
prematuro de los procesos en marcha.
b) Ajuste anticipado que prediga de qué manera cambia el ambiente y qué
medidas pueden tomarse de antemano para enfrentar nuevas situaciones.
c) La creación de membranas alrededor de la sociedad para tratar de reducir el
indeseable impacto de los cambios ambientales.
d) Los esfuerzos deben influir sobre el entorno, en vez de limitarse a reaccionar,
es una estrategia atractiva, pero requiere de una dimensión crítica de
capacidades adecuadas, cualitativa o cuantitativamente, difícil de alcanzar.

16
Ibid. p. 105.
 Para lograr los impactos deseados en el futuro, es necesario practicar de
manera sistemática, a lo largo de extensos periodos, algunas políticas de
envergadura, si bien con una realimentación y aprendizaje constantes, es por tanto
esencial para la gobernación comprometerse en políticas de largo alcance.

Problemas de la acción gubernamental.

Las reformas al gobierno han sido un tema de suma importancia en la

Administración Pública en los últimos años, todos estos proyectos de reforma han
buscado una mejor organización de gobierno, donde dicho adjetivo implica eficiencia y
efectividad en la acción pública, sin embargo los esfuerzos por reorganizar al gobierno
han arrojado resultados no muy favorables y ello en el marco de altos costos.

Parte importante de todo proyecto de cambio intencional orientado hacia la

forma organizacional del gobierno consiste en reconocer en el gobierno una red de
organizaciones antes que una organización monolítica. La noción de red (network)
puede llevar a constituir una herramienta útil para dar cuenta de diversos fenómenos
de nuestra realidad que exige la coordinación de diversas unidades gubernamentales
y no gubernamentales en el marco de una interdependencia creciente.

Las organizaciones gubernamentales requieren coordinación no sólo interna

sino también externa para conseguir un conjunto de objetivos que exigen
negociaciones bilaterales y multilaterales. Ahora bien, la efectividad de las unidades
decisorias individuales para alcanzar objetivos depende, no sólo de sus elecciones y
acciones, sino también de las de los demás, las acciones en un nivel decisorio se
verán afectadas por las relaciones que existen entre los distintos niveles y a través de
las diferentes fronteras funcionales.

El Gobierno como un conglomerado organizacional

Hasta hace unos cuantos años, la imagen generalizada era la del gobierno
como un ente monolítico, perfectamente cohesionado, que respondía a la idea del
Estado omnipotente, sin embargo recientemente esta metáfora ha empezado a ser
sustituida por otras que describen al gobierno como un cuerpo amorfo, con lo que se
intenta describir que el gobierno no actúa de forma uniforme.
 Los problemas que actualmente padece la sociedad requieren de la
intervención de múltiples actores en el proceso de políticas, actores que no sólo
provienen del sector gubernamental sino también y cada vez con más fuerza, del
sector privado y no lucrativo. Con la metáfora “actores” lo que se quiere designar son
aquellas organizaciones concretas y específicas que constituyen a la sociedad en su
conjunto.

Muy pocos problemas sociales pueden ser atendidos por una o pocas
organizaciones aisladas, tanto en el diseño como en la instrumentación de cualquier
política pública, los funcionarios involucrados en el proceso dependen de ciertos
conglomerados organizacionales en los que las esferas gubernamental y privada se
presentan más o menos interconectadas.

La acción pública tiende a ser multilateral y esto significa que inevitablemente

en un mismo programa de gobierno se involucren varias unidades organizativas, las
cuales poseen sus propios objetivos e intereses y tienen distintas capacidades de
influencia. Las organizaciones no actúan de manera aislada y que por tanto, el
proceso de toma de decisiones se desarrolla en un ambiente complejo de múltiples
interacciones.

Las decisiones gubernamentales deben considerarse como un conjunción de

varias organizaciones que enmarcan las políticas, pero además deben verse en el
marco de múltiples formas de racionalidad y acciones de gobierno, las organizaciones
gubernamentales involucradas en una política no actúan sólo como instrumentos de
gobierno sino como actores en sí mismos con intereses y espacios de poder
diferentes.

Redes interoganizacionales

Debemos considerar al Gobierno y por lo tanto a la administración pública,

como un gigantesco sistema de organizaciones en constante interacción, aunado a
sus componentes y al medio que lo rodea. El concepto de redes generalmente se
refiere a los vínculos que existen entre individuos, grupos y organizaciones de
diferentes niveles de gobierno, que actúan conjuntamente en el diseño y en la
instrumentación de políticas públicas.
 El gobierno es un conjunto de organizaciones cuyas relaciones con el medio
ambiente y entre ellas mismas establecen un sistema amorfo, no del todo cohesionado
y en el que se pueden identificar distintas lógicas de acción, por tanto desde este
punto de vista, la administración pública se define como el conjunto de todas aquellas
organizaciones complejas que pertenecen al gobierno.17

Hoy día es claro que los gobiernos son estructuras complejas, compuestas por
varias organizaciones, de todo tipo, que interaccionan entre sí de distintas formas, la
creciente complejidad de los gobiernos han dado como resultado que existan, en los
hechos, tantas formas de acción como organizaciones y que estas organizaciones
gubernamentales no son las únicas que actúan en la vida de la sociedad.

Redes, Cooperación y Conflicto

Entender al gobierno como un conjunto de organizaciones amorfo más que

como un actor único, nos obliga a repensar conceptos básicos como “gestión”,
“coordinación” y “organización”, las cuales adquieren nuevas formas de interpretación
y de significado.

En una red los actores participantes intentan influir en las decisiones

estratégicas de los otros actores, entablándose así juegos de poder en que las reglas
y las estrategias que siguen los participantes no son siempre de carácter cooperativo.
Hablar en términos de redes es aceptar que la gestión de los asuntos públicos no se
llevan a cabo asumiendo siempre un sentido de subordinación jerárquica. La gestión
pública implica que no hay un centro único de coordinación y dirección.

Las acciones de gobierno no pueden deducirse únicamente a partir de criterios

de acción racionalmente concebidos, sino suelen ser el resultado práctico de la
interacción entre diferentes intereses organizacionales e institucionales, es decir, que
las políticas o la acción gubernamental no se desarrolla en el vacío sino que se
formula y se instrumenta en espacios organizacionales y más aún, su desarrollo tiene
que ver directamente con el tipo de interacciones que establecen dichas
organizaciones.

17
Del Castillo, Arturo. “Problemas en la Acción gubernamental” en Reformando al Gobierno, Miguel
Ángel Porrua, México, 2000, p. 373.
 Una de las consecuencias más importantes que tiene que asumir el gobierno
como una red de organizaciones es que permite trasladar la atención de la
organización hacia las relaciones entre las organizaciones y más aún hacia las redes
en que dichas interacciones se inscriben. En suma el gobierno es, antes que una
organización, una red de organizaciones cuya cooperación no puede, sin más, darse
por sentada.

5.5. Desempeño gubernamental.

a) El nuevo papel del servicio público:

A lo largo del desarrollo del punto 5.5. de la unidad V; el cual lleva por titulo:
“Desempeño gubernamental”, es importante tomar en cuenta en primer lugar la idea
del papel que adquiere el concepto de servicio público. Con el propósito discernir su
significado, hago uso de la siguiente cita de Ricardo Uvalle, extraída de su libro
titulado: “Las transformaciones del Estado y Administración en la sociedad
contemporánea”, en donde menciona al servicio público como el:

“Puente que comunica aptitudes y soluciones de gobierno con necesidades y

demandas sociales. Es también el modo en que los consensos se construyen,
amplían y consolidad cuando los resultados de la acción gubernamental son
positivos. Sin embargo, a través de él y cuando los gobiernos no consiguen
resultados deseados y esperados, se pierden o disminuyen los consensos
generados”.18

Tal como la cita anterior lo marca, el servicio público es un vinculo entre el

gobierno y la sociedad, los cuales entran en una dinámica de respuestas aptas y
soluciones eficaces a las demandas y necesidades de la sociedad.

Por lo tanto, el servicio público es llevado a cabo por el Estado a través de su

gobierno, sin embargo el perfil del Estado ha cambiado a través del tiempo; hoy día en
dicho perfil debe girar entorno a lo que nos maneja Uvalle en la siguiente cita:

18
Uvalle Berrones, Ricardo. “Las transformaciones del Estado y Administración en la sociedad
contemporánea”.ed. iapem y UAEM. México. 1997. p. 66.
 “El perfil del Estado es más de coordinación, apoyo, estimulo respeto y
corresponsabilidad hacia la sociedad. Su papel promotor, regulador y socialmente
necesario es propio de una época que, como la actual, da cuenta de que la vida
pública es una suma de organizaciones, grupos e individuos a los cuales debe
conducir con base en la pluralidad u el respeto. El perfil del Estado en tiempos de
cambio democrático debe ser, por tanto, de apertura, eficiencia y capacidades
acreditadas para conjugar libertades públicas, democracia política y bienestar
social.”19

Observando este nuevo perfil del Estado se entiende, que para hacer frente a
esta nueva realidad: De una sociedad abierta y de tiempos de cambio democrático,
por lo tanto es imprescindible pensar en la democratización de la administración
pública, en el sentido de que la ciudadanía se compenetrara más con el servicio
público, propiciando que la sociedad someta a constante evaluación la acción del
gobierno. Sin embargo, para que se pueda hablar de una eficaz acción
gubernamental, es importante considerar lo que uvalle nos marca en la siguiente cita:

“La acción de gobierno nunca es concluyente, es por el contrario, cambiante,

ajustada y reencauzada.”20

Tal como la cita anterior marca, las características de la acción gubernamental

giran entorno a la idea de la imperfección, denotando que no existe un límite o un
absoluto ya que la acción de gobierno se encuentra en constante cambio, para llegar a
cumplir mejor la función o cubrir mejor con las necesidades de la sociedad; de esta
manera la idea de reformulación es una constante en la acción gubernamental.

De manera para que la acción gubernamental se reforme o se reoriente, es

imprescindible la reinvención del propio gobierno, para que se esta se de en forma
correcta, Uvalle habla de:

“Reinventar al gobierno implica dotarlo de formas de organización, administración y

realización que son abiertas a la sociedad y que contribuyen al cumplimiento
simultáneo de preservar el orden político y social, así como los propósitos de justicia
y desarrollo.”21

19
Idíd. p. 68.
20
Uvalle Berrones, Ricardo. “Las transformaciones del Estado y Administración en la sociedad
contemporánea”.ed. iapem y UAEM. México. 1997. p. 68.
21
Ibíd. p. 71.
 El hecho de reinventar el gobierno, es un proceso integral más no absoluto, ya
que también dicha reinvención se torna obsoleta, en algún momento por lo que el
gobierno, en algún momento vuelve a adoptar nuevas formas de organización,
administración y de realización, para hacerle frente al nuevo orden político, social y
sobre todo resolver mejor las necesidades y demandas de los ciudadanos.

Hoy en día el desempeño público, plantea nuevas necesidades una de ellas tal
como lo marca Uvalle, es la necesidad de contar con una mayor profesionalización del
gobierno; dicha profesionalización consiste en:

“En mejores capacidades para enfrentar los retos de un mundo cambiante. La

profesionalización del servicio público implica habilitar a los responsables y
ejecutores de las decisiones de nuevas capacidades relacionadas con el modo de
gobernar y administrar la vida social y dotarlos de medios que, por su carácter
innovativo, contribuyan a mejorar los rendimientos de la acción gubernamental.”22

Tal como lo marca la cita anterior, para propiciar una mayor profesionalización
del gobierno, es indispensable una mejor capacitación tanto teórica como técnica, con
la intención de mejorar los resultados de manera significante en el desempeño de la
acción gubernamental.

De esta manera lo que los gobiernos requieren es modernizar los procesos de

gestión debido a que el viejo estilo de decisiones copulares, se encuentra hoy
rebasado por el nuevo papel activo que toma la sociedad actual, ocasionando que la
administración pública entre en un proceso de democratización, orientado a la
despartidizar la acción gubernamental.

Continuando con la idea de la reinvención del gobierno y por ende del servicio
público, es importante mencionar que este ultimo se preocupa por tres aspectos
fundamentales de la vida social; con el propósito de ilustrarlos hago uso de la siguiente
cita de Uvalle, en donde menciona a la:

“1) Gobernabilidad, 2) estabilidad institucional y 3) participación ciudadana. Para

esta gran empresa, el servicio público no debe administrar únicamente recursos y

22
Uvalle Berrones, Ricardo. “Las transformaciones del Estado y Administración en la sociedad
contemporánea”.ed. iapem y UAEM. México. 1997. pp. 76-77.
 políticas sino diseñar y ejecutar políticas que conjuguen con éxito la noción de
cálculo con las circunstancias que han de gobernarse.”23

Así mismo observamos que el servicio público debe ser creativo y sobre todo
ser capaz de diseñar y ejecutar políticas que se adapten a lo que se ha gobernar. Para
terminar esta parte del nuevo papel del servicio público, hago uso de la siguiente cita,
la cual plantea según Kart Popper, que:
“Las instituciones son como las naves, deben hallarse bien ideadas y tripuladas. En esta
lógica, los servidores públicos tienen mucho que aportar. Un servidor público lúcido,
competente y confiable lo demanda la ciudadanía. Un servicio público creativo, audaz y
visionario es condición para la existencia del buen gobierno.”24

Como idea general, se plantea que el desarrollo eficaz del servicio público y
por ende de la acción gubernamental, descansa no solo en el gobierno o en el servidor
público, sino va más allá, se encuentra basado en una responsabilidad conjunta tanto
del gobierno como de la sociedad; así pues la noción de democratización de la
administración pública queda implícita en el nuevo desempeño gubernamental.

Continuando con el desarrollo del punto 5.5. de la unidad V; el Doctor Omar

Guerrero en su libro titulado: “Del Estado gerencial al Estado Cívico”, no habla de las
características que debe de tener un administrador público, tales como:

“Ser aptos en relaciones humanas, administración de personal, relaciones laborales,

construcción de consensos, organización de equipos de trabajo, manejo de conflicto,
planeación estratégica, liderazgo, hechura de decisiones, redes de trabajo,
regulaciones, procesos de responsabilidad y misiones especiales.”25

Al observa el anterior perfil del administrador público; queda implícito que el

servidor público debe de tener una formación integral, para poder hacerle frente a sus
responsabilidades tan variadas, que tiene en el ejercicio del gobierno.

Además Omar Guerrero menciona que un gobierno puede aprender a partir de

la experiencia del éxito y del fracaso, por lo que importa que el gobierno logre obtener
una comprensión progresiva y mejorada de su desempeño gubernamental.

23
Ibíd. p. 86.
24
Uvalle Berrones, Ricardo. “Las transformaciones del Estado y Administración en la sociedad
contemporánea”.ed. iapem y UAEM. México. 1997. p. 87.
25
Guerrero, Omar. “Del Estado Gerencial al Estado Cívico”, Ed. UAEM. México, 1999. p. 202.
 De igual manera Omar Guerrero nos menciona el concepto de policy, el cual
cuanta con las siguientes tres distinciones:

“policy en intención como dominio de legisladores o hacedores de decisiones; policy

en implementación como propia de los funcionarios quienes ejecutan los programas
particulares; y policy en experiencia como inherente a los beneficiarios o las victimas
imprevistas de la policy, según se observe su efecto.”26

En la cita anterior se plantearon las tres dimensiones del concepto de policy, y

en ellas podemos ver que la idea general gira entorno ha que la policy son las
acciones o políticas implantadas por el gobierno; obteniendo estas un éxito o un
fracaso expresado por la propia sociedad a las que estas van implementadas.

Para complementar la idea de la policy, Omar Guerrero nos menciona que el

desempeño de un gobierno puede calificarse de exitoso o fracasado por causas
atribuibles a la autoclausura de los procesos de comunicación y control. Es importante
mencionar que hoy en día la información en el proceso de la policy, es vital debido a
que ya forma parte de ella, y no puede tener un carácter incidental.

Con el propósito de continuar con el desarrollo del capitulo5.5. de la unidad V,

trabajaremos la idea de la arquitectura societaria radical, que maneja Samuel Schmidt,
en su libro titulado: “La capacidad de Gobernar México”, para cual hacemos uso de la
siguiente cita, que ilustra la primera de cinco dimensiones principales de la
arquitectura societaria radical:

“Es la producción de un número creciente de empleos distribuidos equitativamente a

lo largo y ancho del país, mientras que simultáneamente se incrementan los niveles
de vida de los grandes segmentos de la población que continúan trabajando en la
agricultura de subsistencia y trabajos similares” 27

Tal como se observa en la cita anterior, la primera dimensión gira entorno ha la

mejor distribución, tanto del empleo como de las oportunidades en todo el país en
cuestión. Y tenemos una segunda dimensión que gira entorno ha:

“Al desarrollo de grandes esfuerzos para reducir rápidamente las tasas de

reproducción netas con el fin de estabilizar el tamaño de la población. Si bien la tasa

26
Ibíd.. p. 214.
27
Schmidt, Samuel. “La capacidad de Gobernar México”, Ed. Aguilar. México, 1997. p.32.
 de natalidad se ha logrado disminuir, la tasa de reproducción neta sigue siendo muy
elevada para lograr un mejoramiento socioeconómico bien distribuido.”28

Tal como lo marca la segunda dimensión, es importante controlar las tasas de

reproducción, de lo contrario la población se llega a desestabilizar, evitando lograr una
mejor distribución. Encontramos que en la tercera dimensión el autor nos habla de
que:

“La seguridad pública y el orden. A menos que la criminalidad, la violencia política, la

corrupción por narcotráfico, etc. Se mantengan en un nivel muy bajo nada va a funcionar.”29

La tercera dimensión gira principalmente en la seguridad y el orden que los

gobiernos pueden brindar a los ciudadanos y esto en consecuencia aumenta su
credibilidad y confianza en ellos, propiciando o estimulando así otras dimensiones; tal
es el caso de la cuarta dimensión, que habla de una:

“Reducción rápida de la pobreza política, o para decirlo positivamente, se requiere

un rápido incremento de la participación política, combinado con la reconstrucción
de la sociedad civil en el medio urbano y rural.”30

En la cuarta dimensión se plantea como eje principal la existencia cultura

política; mucho más avanzada y critica con un mayor alcance, para participar
políticamente. Y la quinta y última dimensión nos habla sobre la:

“Reestructuración de la economía, de tal manera que vaya a tono con las políticas
adoptadas por un país como México, pero agregando una política industrial blanda
dirigida a asegurar un número creciente de empleos, aún a costa de algunas de las
restricciones de la globalización.”31

Tal como se aprecia en esta ultima dimensión, la idea principal gira entorno a
un replanteamiento de la economía, sin tener que pensar en modelos absolutos o
impuestos, sino al contrario se habla de un régimen blando, que sea acorde a la
situación de cada país; sin también hacer caso omiso de la globalización y mucho
menos de sus restricciones.

28
Ibidém. p. 32.
29
Schmidt, Samuel. “La capacidad de Gobernar México”, Ed. Aguilar. México, 1997. p.32.
30
Ibíd. p. 33.
31
Ibidém. p. 33.
 De esta manera Schmidt, plantea seis especificaciones principales que se
necesitan para que la capacidad del gobierno sea optima; con la idea de ilústralas
hago uso de la siguiente cita:

“Uno concentración democrática del poder; dos, pluralismo estructural y

subsidiariedad; tres, capacidades cognoscitivas y de formación de cursos de acción
creativas y sobresalientes, cuatro habilidades para la puesta en marcha efectiva;
cinco y seis, esencial para otros requisitos y crucial por sí mismo, un nuevo tipo de
élite profesional para gobernar, así como políticos más capacitados.”32

A manera de conclusión, cada uno de estos requisitos, equivale a una

revolución del gobierno y por ende de los servidores público. y concluyo con la
siguiente cita:

“Sin embargo, si en un país como México existe la verdadera voluntad para

trasformarlo hacia una sociedad vigorosa, sin elevados costos de transición,
entonces el mejoramiento de las capacidades centrales de la arquitectura societaria
radical, será una obligación.”33

5.6. Instituciones y gobernabilidad.

La participación política tiene su manifestación más clara y repetida en las

elecciones. A través del voto, todos los ciudadanos adultos pueden participar en la
designación directa o indirecta de los gobernantes, mediante el ejercicio de un derecho
que parece obvio en una democracia contemporánea. Pero no lo encontramos en sus
raíces liberales.
Hasta la eliminación de las discriminaciones económicas que conlleva el
sufragio, la participación era considerada más una función política reservada a las
minorías (cultas y con propiedades o dinero), que un derecho de todos. El liberalismo
de la primera mitad del siglo pasado, consideraba la libertad de participar en los
asuntos públicos como una característica del mundo de las ciudades-estado de la
Antigüedad. Prefería claramente la libertad entendida como autonomía individual, libre

32
Schmidt, Samuel. “La capacidad de Gobernar México”, Ed. Aguilar. México, 1997. p.p.33-34
33
Ibíd.. p. 47.
de inherencias a fin de vivir su vida sin miedo al poder político. Es la libertad como
derecho a que los entes públicos dejen en paz.

La indiferencia respecto a la participación en los asuntos públicos se

corresponde con el sueño liberal de una sociedad sin trabas para los individuos. Pero
este sueño incluye un presupuesto que no se da en las sociedades occidentales
contemporáneas: la economía de mercado. El sufragio universal abrió la participación
política a los sectores marginados del primer liberalismo.

Para poder incidir en las decisiones públicas y mejorar las condiciones de vida
de los asalariados, se formaron partidos políticos. Su intención era rentabilizar a favor
de los trabajadores la participación que permitía el sufragio universal. El resultado de
su impulso es el Estado asistencial que, con su intervencionismo, conlleva ciertas
correcciones en el funcionamiento del mercado. Actualmente, la participación en las
instituciones políticas adquiere una nueva trascendencia, dado el fenómeno de la
expansión estatal.

Esta expansión ha permitido también aumentar las áreas donde es posible la

participación de los ciudadanos y ha provocado la multiplicación de los canales de
participación para que puedan circular las demandas de los individuos y los grupos.
Las instituciones tradicionales como el Parlamento y las organizaciones centenarias
como los partidos, ya no son las únicas que canalizan las demandas de la sociedad, a
pesar de que aún determinan considerablemente la respuesta que obtienen.

Se ha llegado, quizás exageradamente, a expresar la sospecha de que la

representación política no es ya representativa. Tal vez sea más prudente afirmar que
no todas las demandas encuentran los canales de participación para influir en la
respuesta que esperan los grupos que las formulan.

Hay que recordar que la participación (institucionalizada o no) tiene como

objetivo influir en una decisión y, en principio, parece que hay muchos centros de
decisión fuera del alcance de los ciudadanos. Las empresas transnacionales son el
ejemplo más conocido. Pero por lo que se refiere a las decisiones que toman los
gobiernos, la relativa falta de influencia de los ciudadanos en la actual democracia
representativa se ve compensada por la fuerza de ciertos movimientos sociales, como
los ecologistas y feministas, y la de las organizaciones corporativas a que ya se ha
aludido, y que constituyen de hecho importantes instrumentos de participación como,
por ejemplo, los medios de comunicación social.

En cualquier caso, en la medida en que provocan conflictos y desordenan el

ámbito político tradicional, parece bastante claro que crean turbulencias políticas
importantes que han transformado la situación política contemporánea e incrementado
el grado aceptable de desobediencia cívica para muchos gobiernos.

La tesis de la crisis de la gobernabilidad remite directamente al grado de

participación en las democracias contemporáneas. Presentándose casos como:

a. El incremento de la participación política lleva hacia una mayor polarización en

la sociedad;
b. El aumento de la polarización produce desconfianza en las instituciones y la
sensación entre los individuos de una creciente ineficacia política;
c. Esta sensación conduce a su vez a una baja en la participación.

Hay que decir que no parece haberse dado ninguna relación proporcional entre
participación y polarización. Los grupos terroristas, los movimientos pacifistas,
feministas y ecologistas han protagonizado una ‘participación’ crítica respecto las
instituciones que no siempre canalizan adecuadamente sus demandas. Además,
articulados flexiblemente en torno de un único tema, sus demandas han contribuido a
la ‘sobrecarga’ del sistema político.

La eficacia de la acción de gobierno, durante el último medio siglo, se ve

afectada por las presiones sociales que obligan a formular objetivos insólitos (el
equilibrio del medio natural) y a emplear instrumentos discutibles para la tradición
liberal como la discriminación positiva, destinados a hacer igual la igualdad de
oportunidades. Así, a la expansión del ámbito del gobierno generada por los mandatos
constitucionales o por la decisión de los partidos parlamentarios, hay que añadir la que
resulta de las demandas de estos movimientos.
En este sentido, quizá sí podría establecerse una relación inversamente
proporcional entre participación y gobernabilidad. Dentro y fuera de las instituciones
aumenta la participación de grupos, proliferan las demandas contradictorias y los
gobernantes tienen que dar respuesta a problemas imprevistos. Además, la respuesta
gubernamental establece un precedente: se tenderá a exigir la misma receptividad al
mismo tipo de demandas de forma permanente. Difícilmente la eficacia de la acción de
gobierno puede mantenerse constante si los objetivos que desea o que debe asumir
se multiplican indefinidamente.

Sin embargo, también podría decirse que cada demanda dirigida a los
gobernantes comporta un reconocimiento de la función que cumplen, aunque sea
critica respecto a sus orientaciones o ponga en dificultades su capacidad de actuar
eficazmente. En otras palabras, el incremento de la participación, en ciertos casos,
ofrece a las instituciones gubernamentales la oportunidad (quizás no deseada) de
ensanchar la propia legitimidad.

Dentro de la democracia gozan de la legitimidad necesaria proveniente de su

carácter representativo y de su actuación respetuosa con el imperio de la ley. Con
algunos sectores, que lleven la participación critica hasta el extremo de cuestiones de
principio (como los grupos nacionalistas independentistas, que no reconocen la
legitimidad originaria de la representatividad política) el enfrentamiento es inevitable.
Pero los grupos que participan para obtener decisiones concretas, y no para cambiar
el centro del cual emanan, no se pone en juego lo que podríamos llamar el mínimo
constitucional de legitimidad, sino el grado de satisfacción que cada sector o grupo
considera suficiente en función de la respuesta que reciben sus demandas.

La pretensión de restringir la participación a fin de facilitar la gobernabilidad

limitando las demandas parece ocultar el fantasma del despotismo ilustrado, por no
evocar otros más próximos y desagradables. En cualquier caso, resulta una tentación
demasiado fácil, pero incompatible con una sociedad democrática regida por
gobernantes representativos y lo suficientemente libre para que sus miembros
expresen sus pretensiones legítimas y consigan una mínima respuesta por parte de
los gobernantes.

Gobernabilidad y Democracia

El pensamiento político, desde su orígenes, se ha desarrollado alrededor de

dos concepciones opuestas: la primera, ligada a la esfera ética, tiene como guía la
nación de justicia y destaca la conexión necesaria entre legitimidad y ejercicio del
poder concentrando su atención en la calidad de la acción gubernamental; la segunda,
ligada a la esfera de la eficacia, en donde el ejercicio del poder debe tener la
capacidad para alcanzar objetivos al menor costo posible, por lo tanto, en este caso, la
gobernabilidad es una propiedad del sistema político.
 Junto a estas dos acepciones, surge una tercera intermedia, que se ha guiado
por el antiguo problema del orden político: la estabilidad. Un sistema político será más
gobernable mientras tenga más capacidad de adaptación y mayor flexibilidad
institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional,
económico, social y político.

Ya que se tienen consideradas las tres acepciones, es más fácil proponer una
definición más delimitada de gobernabilidad: “estado o grado de equilibrio dinámico
entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental”34. Esta definición
articula los tres principios (eficacia, legitimidad y estabilidad), asimismo permite ubicar
a la gobernabilidad en el plano de relación entre sistema político y sociedad, sin excluir
a ninguno de la relación de gobierno, por lo tanto, “la eficacia gubernamental y
legitimidad social se combinan en un círculo virtuoso de gobernabilidad, garantizando
la estabilidad de los sistemas políticos; mientras que la ineficacia gubernamental para
el tratamiento de los problemas sociales y la erosión de la legitimidad política generan
un círculo vicioso que desembocará en situaciones inestables o de ingobernabilidad”35.
La compleja relación entre gobernabilidad y democracia ha sido juzgada, tanto en
términos positivos como en negativos. En cuanto a los positivos, siempre se destaca
que la vigencia de las reglas democráticas aumentan las posibilidades de alcanzar una
adecuada gobernabilidad, y en cuanto a los negativos, Bobbio critica que, bajo un
régimen democrático, la expresión del conflicto de las sociedades es más fácil de
manifestar, y que de no resolverse favorablemente el conflicto, éste obstaculizaría la
legitimidad del gobierno.

También hay criticas al problema de la distribución del poder, que a veces

merma los procesos de toma de decisiones de las demandas, postergándolas y a
veces evitando su aplicación.

El tema de gobernabilidad democrática es difícil de tratar, ya que podría ser el

núcleo central de la problemática referida a la consolidación de la democracia. La
presencia de tensiones estructurales entre fuerzas y coacciones del sistema social
prevaleciente es una constante amenaza para la gobernabilidad, aun en países que se
han presentado como modelo clásico de democracia.

34
Arbos, Xavier. Gobernabilidad. Ciudadanía y Democracia en la Encrucijada Mundial, SigloXXI,
España, 1993, p. 65
35
Ibid., p.70
 La permanente búsqueda de soluciones externas ha llegado a subestimar la
importancia de encontrar fórmulas internas que propicien resultados de crecimiento,
modernización, desarrollo social, Estado nacional, democracia, cultura y ciencias
autónomas, por lo que se podría deducir que los países latinoamericanos han carecido
de la visión de una revolución democrática, de la formación de una sociedad civil, del
principio de ciudadanía y del estado de derecho; lo que ha dirigido a un Estado
pendular en el que abundan las oleadas de movimientos de inclusión y exclusión,
ascensos y desbordes, recuperaciones y regresiones.

Entre los objetivos que persigue el cambio de régimen político en sentido

democrático, destaca el de la construcción o transformación de las instituciones
políticas para garantizar márgenes considerables de estabilidad social y desarrollo
económico. En tal sentido, el concepto de gobernabilidad adquiere singular relevancia
por tanto se refiere a la capacidad de los gobiernos para implementar exitosamente
sus políticas (cualesquiera que sea su naturaleza: sociales, económicas, culturales,
etc.) con un alto grado de aceptación pública y obediencia cívica.

Entre otros aspectos, la gobernabilidad democrática está vinculada a la

presencia permanente de una condición necesaria, que no suficiente: legitimidad;
misma que se expresa en la aceptación y el reconocimiento de los ciudadanos hacia
las autoridades gubernamentales, sea como consecuencia de su origen democrático,
o bien, debido a los niveles de eficacia mostrados en su desempeño.

Así, bajo la premisa de que la legitimidad de los gobiernos democráticos sólo

puede sostenerse exitosamente en instituciones representativas. Dicho de otro modo,
la edificación de instituciones democráticas que garanticen gobernabilidad.
Si entendemos el régimen como el conjunto de instituciones que regulan la
lucha por el poder y el ejercicio del poder y los valores que animan el conjunto de las
instituciones, la característica fundamental de adhesión a él, consiste en la aceptación
de los gobernantes y de su política en la medida en que están legitimados los
aspectos fundamentales del régimen, independientemente de las personas y de las
decisiones políticas.

De ahí que el que legitima el poder debe aceptar también el gobierno que se
forme y actué de conformidad con las normas y con los valores del régimen, a pesar
de que no lo apruebe o hasta se oponga al mismo y a su política. Esto depende de la
existencia de un interés concreto que mancomuna las fuerzas que aceptan el régimen:
la conservación de las instituciones que rigen la lucha por el poder.

Gobierno e Instituciones

Al respecto, cabe precisar que cuando no se consideran ambos componentes

del significado de gobernabilidad, la comprensión y uso del concepto se fragmenta y
deriva en un empleo parcial de éste, bien para designar la capacidad y recursos de los
gobiernos y de los gobernantes o bien, para referir las demandas, recursos y apoyo de
los grupos sociales y de los ciudadanos. Por consiguiente, es necesario que
entendamos la gobernabilidad como un concepto dual, en el que convergen los
recursos, demandas y capacidades de gobiernos, gobernantes y gobernados.
La gobernabilidad es también definida como la cualidad propia de una comunidad
política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de un
modo considerado legitimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la
voluntad política del Poder Ejecutivo mediante la obediencia del pueblo.
Dentro de esta definición se deben tomar en cuenta dos variables: la primera es la
eficacia, y la segunda la legitimidad. La eficacia puede entenderse como el
cumplimiento de los objetivos del gobierno, en tanto que la legitimidad se considera
como la aceptación de los ciudadanos de la dominación del gobierno.
De esta manera, las instituciones que el mismo gobierno crea, deben asegurar la
gobernabilidad del Estado, en cuanto mayores sean las exigencias mayores deben ser
las capacidades de las organizaciones del gobierno para poder enfrentar los retos y
con ello lograr la aceptación de la población.

5.7. Rediseño del gobierno.

El presente trabajo tiene por objeto hacer un análisis sobre las condiciones
imperantes en el continente en las áreas social, política y económica, al igual que
identificar los retrasos y carencias que en la región de Latinoamérica y México se
padecen, haciendo una reseña de cuales han sido los factores que nos han llevado a
mantener niveles de desarrollo tan risibles, que se han traducido en un marcado y
continuo detrimento en la calidad de vida de la población, lo que se traduce también en
un rezago a nivel país, región y continente.
 Por otro lado, también se hace mención de cuales son las potencialidades con
las que cuenta la población latinoamericana para salir adelante, lo cual establece
como primer punto, el rediseño del Estado, lo que bajo las palabras de Francis
Fukuyama se denomina la reingeniería del Estado y por ende sus instituciones, asi
como los principales elementos constitutivos de este, el cual se identifican con la
sociedad.

De esta, de la sociedad, se deriva el eje principal en la reorientación de las

actividades públicas que es la participación, como elemento central de las sociedades
contemporáneas. Así mismo, respecto de la participación, mencionamos sus
potencialidades y limitaciones a las cuales se enfrenta y cuales son las alternativas de
acción socialmente organizada alterna o paralela a la actividad gubernamental que de
igual manera constituye un eje importante para la refundación de la vida social.

También se menciona el hecho de que los retrasos que en materia de

desarrollo social constatamos en el continente y en el país, obedecen además de a
causas históricas, cismas políticos, malestar económico, a las transformaciones tan
repentinas que se dieron durante el siglo pasado a nivel mundial las cuales trastocaron
la conformación del tejido social que se había logrado conformar durante todo el siglo
pasado.

Cambios, fracturas y desestabilizaciones que se tradujeron en las últimas

décadas del siglo –décadas de los 60-90 en la fractura de los sistemas políticos
mundiales, el resurgimiento y magnificación de desigualdades sociales internas y
externas, el predominio de modelos económicos dispares a la realidad social y el
retorno a practicas de segregación y discriminación sociales (de clase o grupos de
clase) que se han traducido al parecer en un retroceso en el funcionamiento de los
Estados Nacionales, por lo que se introducen como nuevas categorías de análisis,
estudio y práctica político administrativa los conceptos de gobernanza y nueva gestión
pública, bajo los cuales se examina la crisis generalizada de los Estado, así como las
posibles oportunidades que se pueden desarrollar a nivel gobierno y sociedad para
recuperar el fin ultimo del Estado, la paz y el desarrollo humano continuo y
sustentable.
AVANCES Y RETROCESOS EN EL DESARROLLO SOCIAL; LOS RETOS
PARA EL NUEVO MILENIO.

Hay que empezar por reconocer que el proceso de globalización permea a

todas las naciones del mundo y se ha convertido en una etapa de la política, la
economía, la cultura, y toda expresión social el eje de la vida de ésta, que se han
logrado grandes avances en las áreas de tecnología, ciencia, medicina,
comunicaciones, etc. Pero también hay que reconocer que el proceso de globalización
ha acrecentado aun más las diferencias entre países, y peor aún, ha aumentado la
brecha de desigualdad ya no por motivos de grupo sino de individuos según constituya
su raza, cultura, país, religión, estatus socioeconómico, preferencias sexuales, entre
otras cosas.

Es entonces la globalización un arma de doble filo, ya que por un lado, ha

ayudado a desarrollar las potenciales habilidades de ciertos países y ha acentuado a
su vez las carencias y limitaciones de los demás, que de la totalidad de los países son
la mayoría. Las brechas sociales se han maximizado en gran parte por el tipo de
modelos económicos que se han implementado en todas las naciones, los cuales en el
caso de los países desarrollados aumentan sus beneficios, mientras que en el de los
países en desarrollo aumentan las desigualdades sociales al interior y frente a los
demás países.

De lo anterior se desprende el hecho de que al entrar en un nuevo milenio se

planteen nuevos objetivos de desarrollo mundial aparentemente equitativos y
homogéneos, los cuales vallan destinados apaliar las enormes desigualdades
presentes en el mundo, y que en el caso de la región de América Latina se hacen cada
vez más importantes de resolver, ya que la región presenta conforme finalizó el siglo,
comenzó el nuevo y este avanza más retrasos que avances, en comparación incluso
con las regiones más pobres del mundo.

Lo anterior tiene que ver directamente con el tipo de estructura política

imperante en la región, la cual presenta como sabemos una larga historia de
conquistas, colonizaciones, independencias, golpes de Estado, dictaduras militares y
el reciente proceso de transición hacia la democracia, lo cual ha derivado en fuertes
cismas políticos y sociales, que se han traducido también en el retraso que hasta la
fecha constatamos.
 Este marco general, plantea interrogantes sobre ¿Cómo lograr centrar aspectos
del debate en los roles que debería jugar el Estado? Por que es esta quizá la pregunta
principal, ya que es el Estado principio y fin como eje rector de la vida en sociedad, y
por ello se hace necesario redimensionarlo, rescatarlo y devolverle su operatividad y
fines sociales comunes, sin caer en el extremo de eliminarlo o maximizarlo, a la vez
que empatarlo con los otros dos elementos que lo complementan; la sociedad y el
mercado36

Es entonces cuando el debate central el redimensionamiento del papel del

Estado y el nuevo rol que debe asumir frente a las nuevas realidades nacionales e
internacionales, para hacer efectivo su fin ancestral acerca de ser el constructo
humano para la satisfacción de necesidades y demandas que el individuo por si
mismo no puede cumplir, asi como medio de expresión del ciudadano.

Siendo así, se abre la brecha sobre el papel del Estado y su relación con el
mercado y la sociedad civil, al respecto señala el autor que el BM en un informe sobre
el Estado se menciona que “sin un buen gobierno no hay desarrollo económico ni
social… se plantea la idea de un Estado de bienestar productivo y se revisan las
experiencias de países que han logrado avances en esa dirección obteniendo un
elevado equilibrio social”37 entendiendo como Estado de bienestar no el Estado obeso
de la primera mitad del siglo pasado, sino un aparato que responda verdaderamente a
las necesidades sociales, y que bajo la eficiencia de la productividad del mercado sea
capas de legitimar sus funciones gubernamentales sin anteponer la economía a la
política, de la cuál se deriva el pacto social que da vida el constructor del mismo.

Podemos encontrar como ejemplo de lo anterior el caso de Alemania, cuyo

modelo de desarrollo económico denominado economía social de mercado, funciona
bajo un sólido pacto social, bajo el cual se manifiesta la necesidad de velar por el
efectivo desarrollo humano, y bajo el modelo económico adecuado, lograr una
eficiencia y compatibilidad de desarrollo social, político y económico, teniendo en
cuenta que se adoptan los aspectos de eficiencia y maximización de resultados

36
“Asi como fue errónea la concepción centrada en la omnipresencia del Estado, la realidad ha
demostrado que el mercado tiene un gran potencian productivo, pero carente de regulaciones puede
generar desequilibrios de enorme envergadura” Kliksberg Bernardo, “el nuevo debate sobre el rediseño y
rol del Estado” México, INAP, 2001, pp. 152.
37
Ibid. Pp. 153.
propios del mercado, pero cuyos resultados se trasladan al grueso de la población,
como elemento más importante.

El punto es que las condiciones de la región en cuanto a desarrollo social

empeoran, los gobiernos pierden legitimidad y se encuentra el peligro latente de
regresar a gobiernos personalistas enmascarados de gobiernos democráticos, y
además de que la brecha entre nuestro continente y otras regiones del mundo
desarrollado son cada vez más grandes ya que “en términos de países, como al
interior de los mismos, hay quienes han recibido grandes beneficios de los nuevos
desarrollos que estan activamente incluidos en los mismos, y por el otro lado, hay
sectores muy importantes que han quedado al margen, que en diversos casos han
sido golpeados en sus modos de supervivencia y equilibrios tradicionales y que
pertenecen al vasto campo de los excluidos”38 como es el caso de América latina,
cuyos problemas históricos permanecen sin resolver, y que son principalmente los
siguientes:

• Aumento de la pobreza: el texto menciona datos oficiales del BM acerca de

que 1300 millones de personas ganan menos de 1USD al día, lo que los sitúa
bajo la pobreza extrema, 3 mil millones esto es la mitad de la población
mundial tienen un ingreso que no excede los 2USD al día, por lo que viven
“solo en pobreza”. Asi mismo, los ingresos tan bajos en comparación con el
poder de compra, sitúa a este sector de la población como la mas vulnerable
sin ningún tipo de oportunidad para tratar de desarrollarse en comunidades,
agrupaciones o a nivel nacional, los coloca al margen del mundo, lo que
confirma la teoría del sistema mundo-capitalista propuesta por Emmanuel
Wallerstein, bajo la cual existen países de centro y periferia, determinados en
gran medida por las actividades y modelos económicos dispares de acuerdo a
cada región.
•
• Si bien estos datos son dados por el BM, tampoco se puede confiar el su
veracidad siendo que es el mismo BM una de las instituciones financieras
internacionales que bajo la bandera de ayuda y recuperación económica, al
prestar grandes sumas de capital a los países mas necesitados, lo hace bajo
condiciones que en nada les ayudan a disminuir las desigualdades sociales
que en ellos se presentan, haciéndolos centros muestra de nuevos modelos de

38
Ibid. Pp. 154.
 desarrollo económico dispares, la mayoría de las veces propuestos por el FMI
y el BM que en nada corresponden a la realidad social.
Los elevados índices de pobreza llevan al segundo elemento a combatir:

• La disparidad en el acceso a la salud: se menciona que a pesar de los enormes

avances logrados en materia de investigaciones y desarrollo de medicamentos
y tratamientos de numerosas enfermedades, éstas se siguen presentando de
manera recurrente y en aumento en los países en vías de desarrollo, ello
debido a “que el aumento de la pobreza, las carencias de condiciones mínimas
de gran impacto en la prevención en salud, como el saneamiento básico, la
electricidad, el agua la desnutrición y la falta de acceso a los servicios de salud
profundiza las disparidades existentes”39

Otro elemento muy importante es que las enfermedades que se presentan en

regiones pobres son completamente diferentes a las que se presentan en regiones
desarrolladas, las cuales no siempre se pueden tratar con los mismos medicamentos
por que obedecen a diferentes patologías, además de que en el caso de los países
pobres, existen enfermedades que en otros países ya no debido a que los
medicamentos no llegan, o por que no se invierte en investigaciones medicas ¿Por
qué? Pues porque en el caso de los países pobres resultaría un gasto y no una
inversión, ya que la gente no tiene recursos para comprar medicinas, lo que si se tiene
en otros países, y obviamente las empresas farmacéuticas no ganarían nada, seria un
resultado negativo en la relación costo-beneficio.

• De esta manera se va construyendo una cadena de carencias a las cuales les

podemos añadir el aumento en la escala de la desigualdad: a lo que se
menciona que en las últimas décadas el crecimiento ha sido por demás
desigual, ya que más de 80 países tienen ingresos per capita inferiores a los
que tenían una década atrás o más. 55 países, la mayoría de África ha sufrido
un decremento en sus ingresos40

Lo anterior podemos contrastarlo con los objetivos de desarrollo del milenio

para América latina y el caribe (ODM) que presenta cifras tales como que el 20de la

39
Ibid. Pp. 155.
40
“Asi, las alarmantes cifras muestran según datos del PNUD que el 20% de la población mundial que
vive en los países mas pobres y el 20% que vive en los países mas ricos se han disparado. De 30 a 1 en
1960 por persona a 60 a 1 en 1990 duplicándose en solo tres décadas. Pero en 1997 ha llegado s 74 a1”
Ibíd. Pp. 158.
población mas pobre del mundo recibe solo el 3% del ingreso, mientras que el 20% de
la población más rica percibe el 60% del ingreso total mundial, cifras que resultan
alarmantes, e inaceptables. Lo que de igual manera se traduce en falta de
oportunidades de acceso a infraestructura y redes comunicaciónales como lo son
carreteras, transporte, telefonía local y celular, escuelas, hospitales y acceso a la red41
se mencionan cifras tan desfasadas como el hecho de que mientras en Suiza se
alcanzan unas 247 llamadas internacionales, en Pakistán solo se hace una al año…

Todas las carencias y limitaciones anteriores se traducen en la conformación y

agrandamiento de los sectores de alta vulnerabilidad, los cuales además de estar
expuestos a las carencias y rezagos del modelo económico y político, y de estar
expuestos a los embates de la globalización, se ven amenazados por los desastres
naturales que representan otro gran problema, representado en su mayor expresión
por el cambio climático, cuyos efectos se sienten a su vez en los sectores más pobres
de la población pero “no basta solo con adjudicarle el problema a desarreglos no
previstos en la naturaleza. Frente a similares desarreglos, el grado de protección, la
calidad de vida y de las infraestructuras, las provisiones de servicios de apoyo y
rescate, las medidas y otros factores determinan resultados totalmente distintos”42

Lo anterior evidencia la crisis bajo la cual se encuentran los Estadios, en

cualquier acepción que se tenga de estos, crisis que no solo es de conceptos, ni de
forma, sino de acción, legitimidad, implementación y fines comunes establecidos, crisis
que se traduce en desestabilización política general, del sistema político, de partidos,
del modelo económico y en el aumento de cismas sociales. Lo que pone sobre la
mesa el cuestionamiento de ¿Cuáles son las medidas que el Estado tomara para
reidentificarse a si mismo y frente a la sociedad? Asi como ¿Cuál va a ser de ahora en
adelante el papel que va a jugar frente a esta y el mercado?

EL NUEVO ROL DEL ESTADO FRENTE A LOS DESAFIOS HISTÓRICO-

CONTEMPORÁNEOS.

Este redimensionamiento de sus funciones, se da como ya se ha mencionado,

bajo la óptica del fracaso de los modelos de desarrollo político y económico que han
fracasado en la región dada no solo su inoperancia sino su falta de correspondencia

41
“observándose que en numerosos países tienen menos de un teléfono por cada 100 habitantes. Mónaco
en cambio tiene 99 teléfonos por cada 100 habitantes, y Tailandia tiene menos teléfonos celulares que
toda África” Ibíd. Pp. 162.
42
Ibíd. Pp. 164.
de estos con la realidad social. Se pensó en décadas pasadas que frente a la
enormidad e ineficiencia del Estado, la multiplicidad de problemas sociales serian
resueltos por el mercado, bajo el supuesto de máximos resultados y autorregulación,
cuestión que tampoco fue cierta.

De lo anterior nació la idea de abrir más espacios a la participación de la

ciudadanía, ante la inoperancia del aparato institucional, para tratar de revigorizar al
mismo, de reformarlo y de crear una nueva forma de reconocer, estudiar y resolver los
problemas sociales, pero paradójicamente se apela a la actividad social justamente
cuando el tejido social está mas erosionado que nunca, cuando el grueso de la
población ya no cree en las promesas discursivas de los políticos y dirigentes, cuando
la legitimidad en las instituciones principalmente en las de la AP se ha perdido.

Cuando también se ha empezado a desmoronar el pacto social, cuando la

política se ha desvirtuado a si misma y cuando el pueblo se presenta quizá mas
ignorante que antes, entonces como se puede apelar a un tejido social que ha perdido
la orientación del bien público, cuando no tiene metas comunes y cuando la propia
clase dirigente se encargo durante décadas de esconder bajo el discurso político y el
estatismo institucional las verdaderas aspiraciones de la población por colaborar de
manera activa en el desarrollo del país, apelando a ella cuando los órganos del Estado
ya no tienen nada más que ofrecer, y al mismo tiempo cuando la sociedad civil tiene
menos herramientas de acción.

Lo anterior indica que tiene que darse un empoderamiento de la sociedad, una

verdadera emergencia de la sociedad civil con la construcción de una verdadera
cultura política, no bajo una falsa politización populista o manipulación clasista que le
permita reconocer las potencialidades que como individuo y ciudadano se tienen,
recuperar la confianza en si mismos, en el trabajo en equipo y en la fijación de metas
colectivas a largo plazo. Y que además no se pida sino se exija o gane el espacio para
la participación y la toma de decisiones políticas efectivas, sobre todo en lo que refiere
a programas de desarrollo social e implementación de políticas publicas43 para ello el
PNUD propone líneas de acción concretas que los Gobiernos deben impulsar, entre
ellas se destacan:

43
“parece haber un amplio espacio para una revalorizacion del papel que pueden jugar las políticas
públicas en el mundo en desarrollo frente a los problemas sociales. No se trata de volver a visiones
omnipresentes del Estado, sino de pensar en un modelo estatal diferente, muy articulado en redes
productivas con la sociedad civil, sus expresiones y con las mismas comunidades pobres tratando en su
momento de encontrar soluciones realmente validas para los problemas” Ibíd. Pp. 166.
 • Restaurar el pleno empleo y aumentar las oportunidades como prioridad de la
política económica.
• Aumentar la productividad de la agricultura en pequeña escala.
• Promover la microempresas y el sector no estructurado.
• Hacer hincapié en la industrialización con densidad de mano de obra
(calificada) para aumentar las oportunidades de empleo.
• También es necesario reconocer que se hace imperante el trabajo conjunto de
las ONG´s no como organismos contra estatales o contra gubernamentales
sino como la extensión de los brazos de acción del mismo, pero enfocados a
diferentes tareas y desde diferentes puntos de vista

Lo anterior evidencia que “para poner en práctica políticas de estas

características o semejantes, es necesario un Estado son líneas organizacionales
renovadas. Las últimas décadas han indicado la necesidad de políticas públicas, pero
también la urgencia de actualizar, las estructuras estatales, ejecutoras, y de superar
las rigideces e ineficiencias que han demostrado en diversos casos.44 Parte del
esfuerzo por desaparecer esas rigideces en las estructuras sociales está en devolverle
las competencias arrebatadas a los municipios y reconocer que es precisamente en
las comunidades donde esta la mayoría de las veces, la solución a los problemas de
fondo que se multiplican y se traducen a nivel nacional, no solo mediante la
descentralización de funciones, demandas y recursos, sino mediante la acción efectiva
en los mismos y su vínculo de ellos con el resto de las comunidades del estado.

Lo anterior es necesario ante el hecho de que en la realidad lo que hasta ahora

podemos constatar es la descentralización de demandas sociales y de
responsabilidades pero no asi la descentralización de los recursos para la solución de
dichos problemas, por lo que se puntualiza que la tarea ”no se trata ya de decisiones
a larga distancia desde los grandes centros urbanos, sino de decisiones que tomaran
a diario estructuras institucionales locales teniendo en cuenta las variaciones de cada
realidad se crearan también condiciones más apropiadas para la participación de la
ciudadanía en los programas sociales, y mayor viabilidad para que efectivamente
pueda haber un control social de los mismos”45

También es necesario reconocer que si lo que se pretende es lograr el

reconocimiento de las carencias asi como lograr una serie de reformas en los distintos
44
Ibíd. Pp. 167.
45
Ibíd. Pp. 170.
ámbitos sociales, y una verdadera reforma en los Estados pobres, entre ellos
incluidos los Estados de América Latina y por su puesto México es necesario
reconocer que se ha herrado en la formulación e implementación de programas de
desarrollo y modelos económicos, que se ha dilapidado el consenso político, que el
modelo económico impuesto por las altas esferas de poder internacionales son
inaplicables para la región. Por lo que en cada Estado –Nación se debe voltear a ver a
los municipios, olvidados en su totalidad durante el siglo pasado, devolverles las
aptitudes y responsabilidades de que fueron despojados, y reconocer la importancia
de la municipalidad en la conformación de la vida en sociedad, como un elemento muy
importante del nuevo constructor social al que se pretende llegar en el nuevo milenio.

Reconocer que como la célula más cercana al pueblo es precisamente en el

municipio donde reside la solución a los problemas fundamentales y que han aquejado
ancestralmente a los pueblos latinoamericanos. Lo anterior no se puede concretar sin
el reconocimiento de la necesidad de la elaboración de un nuevo pacto social y
político que reactive tanto al Estado y sus organismos como a la sociedad en su
conjunto, lo que se traduce en la Reforma del Estado que a su vez se traslade a una
reforma de Gobierno el los tres niveles del mismo y en los tres poderes de la unión. Al
respecto, el autor propone dos elementos fundamentales referentes a la reforma del
Estado:
1. Las reformas profundas requieren contar con un correlato de apoyo social y
político relativo a las mismas. Estos apoyos son convocables dados los fines
perseguidos, contar con un Estado que pueda ayudar activa y eficientemente a
enfrentar la pobreza, las brechas en salud, la desigualdad, y la vulnerabilidad e
diversos sectores.
2. Una segunda condición de fondo para avanzar en esa reforma es enfrentar otro
tipo de razonamiento, que es que los países en desarrollo tienen recursos
escasos y están “condenados” según este razonamiento a que parte
importante de su población viva en la pobreza.

Las proposiciones anteriores no solo apelan a la reconciliación de las altas

esferas del poder político y económico internacional y entre estas y las sociedades
nacionales y que obliga además a reconocer que es necesario que se fomente en la
población una verdadera cultura cívica y política que fomente y abra nuevos canales
de participación, que sean aceptados por el gobierno, y se de pie asi a la transición
hacia lo que se ha dado en llamar el cuarto orden del gobierno que es el gobierno de
la sociedad civil, o el empoderamiento del individuo y de su participación en los
46
asuntos públicos.

Lo anterior nos lleva plantearnos dos preguntas fundamentales: ¿Cuál puede

ser la fuerza dinamizadora para crear condiciones como las mencionadas que pueden
favorecer la reforma? Y ¿Cómo impulsar el debate público importante sobre
prioridades de la sociedad, papel de lo social y otros temas agregables? Y la
respuesta posible puede ser con el fortalecimiento de la democracia, no como forma
de gobierno sino como un verdadero modo de vida, que englobe las aspiraciones
supremas de cada ciudadano, el cual las pueda ver materializadas por un gobierno
eficaz o como lo menciona Amartya Sen “la democracia tiene entre sus consecuencias
que genera incentivos políticos decisores para responder positivamente a las
necesidades y demandas de la población”47

Hasta aquí hemos señalado un panorama general sobre los retos, avances y
retrocesos que enfrentan los países pobres de cara al nuevo milenio, se ha
mencionado también que es necesaria una reforma integral del Estado la cual abra
verdaderos canales de participación que sean efectivos e incluyentes y que uno de los
elementos mas importantes que llevaran a la consolidación de esta reforma del
Estado será la participación activa, constante y efectiva de la población. Es entonces
necesario redimensionar el papel de la participación, sus alcances y las
potencialidades con las que cuenta.

HACIA UNA PARTICIPACION SOCIAL EFECTIVA.

La participación, es un elemento relativamente reciente en la vida en sociedad,

fue históricamente concebido como una intrusión por parte de grupos de sublevados
que iban en contra del orden constituido, del gobierno, y que atentaban contra la paz,
estabilidad y el tejido social en su conjunto, por ello el tema de la participación en casi
todas las sociedades la participación había sido rechazada.

Pero no fue sino hasta finales el siglo XIX y todo el XX cuando el término y la
praxis de la participación tomo un nuevo sentido, esta vez se acuñó como una

46
“una tercera condición para el avance del tipo de Estado necesario y tiene que ver con las orientaciones,
mismas de la reforma. La reforma debe respetar la diversidad de las condiciones nacionales, la estrategia
debe ser selectiva y gradualista, no debe ser elitico ni vertical sino incluyente y propositiva” Ibíd. 181.
47
Ibíd. Pp. 181.
herramienta de la sociedad organizada para poder hacer frente a las diversas
necesidades y atrasos que ni ella ni el Estado en su conjunto podía enfrentar.
En el caso de América Latina la participación ha tenido diferentes frentes,
primero de carácter moral, después como base de legitimidad política y finalmente
como una herramienta para conseguir distintos resultados en la acción política
organizada, pero en contraposición, y dadas las condiciones socio históricas a las que
se ha enfrentado la región, esta encuentra a su vez en la participación grandes
limitantes48 Para lo anterior, se proponen modos alternativos no sólo de concebir la
participación, sino de ejercerla efectivamente, de acuerdo a las limitantes que impone
el medio a la sociedad, pero en consideración también a las fortalezas de la misma,
las tesis son las siguientes:

Primera tesis: LA PARTICIPACION DA RESULTADOS.

El principal elemento a defender es que a diferencia de las organizaciones

administrativas altamente burocratizadas y verticales, la organización y participación
social alternativa, es de carácter horizontal, en la cual el poder es rotatorio y no hay
jerarquías ni asignaciones especiales, todos comparten los mismos valores, metas,
objetivos y responsabilidades y cuentan con las mismas herramientas para llevar a
cabo su trabajo de la mejor manera posible.
Así mismo, se señala que la participación es un factor clave en el
empoderamiento de la sociedad porque:
• La adquisición de poder por parte de los miembros de la comunidad da
nuevas habilidades organizacionales y destrezas relacionadas con el
manejo de los problemas y da una mayor unidad de grupo.
• En palabras de Dharam Gai “la experiencia demuestra que una modalidad
de desarrollo arraigada en organizaciones populares de participación, al
mismo tiempo que permite la plena iniciativa individual y de grupos,
promueve una distribución relativamente igualitaria de los ingresos y el
acceso a los servicios y medios comunes”49

48
“su presencia es evidente observando la vasta brecha que separa en AL. El discurso sobre la
participación de las realidades de implementación concreta de la misma. En el discurso el consenso
parece total y la voluntad de llevara a cabo potente. En la realidad el discurso no ha sido acompañado por
procesos serios y sistemáticos de implementación. Esta distancia tiene entre sus causas principales la
presencia silenciosa de bloques tales como la coptación y la manipulación por cúpulas mas
poderosas”ibid. Pp. 201.
49
Ibíd. Pp. 205.
 Lo anterior nos obliga a regresar al ejemplo de los municipios, al ser estos la
base de las grandes sociedades estos a su vez proveen de soluciones específicas e
integrales a los diversos problemas, y fomentando la participación de las
comunidades municipales se pueden obtener aun mejores resultados que
posteriormente podrían trasladarse a otras comunidades o multiplicarse a nivel
nacional, entre las ventajas de fomentar la participación municipal encontramos:
• Expresan su comprensión de los problemas cruciales que enfrenta la
comunidad.
• Establecen prioridades de los problemas que se merecen más inmediata
atención.
• Seleccionan las prioridades y generan soluciones prácticas.
• Deciden en que y a que tiempo invertir los recursos que se les destinan,
canalizándolos a la reactivación de diversas áreas.

Segunda tesis: LA PARTICIPACION TIENEVENTAJAS COMPARATIVAS: Se

menciona que los mejores resultados de los modelos participativos de los programas
sociales se derivan de bases muy concretas ya que en general programas de este tipo
tienen en el fondo, detrás de las acciones inmediatas o que se denomina supermetas,
que son de interés común y que enmarcan la solución de los verdaderos problemas50

Tercera tesis: LA PARTICIPACION ENFRENTA FUERTES RESISTENCIAS E

INTERESES.

En el discurso la participación ha triunfado, por lo menos eso se maneja en AL

pero en la práctica se discuten severas limitaciones, las cuales en la práctica siguen
vigentes, agrandándose la brecha entre el discurso y la realidad a su vez “esta brecha
tiene explicaciones. La participación comunitaria es en definitiva un proceso que
implica profundos cambios sociales. Como tal se espera que genere resistencias y que
al vulnerar intereses instalados los mismos desarrollen estrategias de obstaculización,
por ello es fundamental poner a foco de donde provienen las principales trabas de su

50
“en la elaboración del programa social, la comunidad es la fuente mas precisa de detección de
necesidades relevantes y de priorizacion de las mismas. Es quien mas conocimiento tiene sobre el déficit
y la urgencia relativa de los mismos. Asimismo pueden hacer aportes decisivos sobre múltiples aspectos
requeridos para un despeño exitoso. Su integración a la gestión del programa lograra diversos efectos en
términos de efectividad organizacional, permite rescatar a favor del proyecto elementos tradicionales y la
sabiduría acumulada por la comunidad que puede ser de aportes valiosos” Ibíd. Pp. 210.
 51
avance para poder diseñar políticas adecuadas de superación de las mismas” tales
trabas son:

a) El eficientismo cortoplacista: que responde principalmente a lo relativo a costos

y beneficios, asi como el tiempo de implementación de nuevos programas de
desarrollo. Sabemos que para que se de una verdadera reforma del Estado,
sus instituciones, de los valores sociales y del tejido social se requiere de
tiempo, que no es un proceso mecánico que se implemente de un día para
otro, sino que consta de un proceso histórico, generacional y continuo que
obedece tanto a los mecanismos que el Estado mismo le da a la sociedad,
como de a disposición de esta para cambiar, lo que no obedece para nada a la
lógica del mercado de costo-beneficio, sino a una inversión que deriva en la
preservación de una sociedad óptima.
b) La subestimación de los pobres: los cuales dada su condición de rezago y por
vivir en el medio rural, son discriminados y no tomados en cuenta para la
resolución de los problemas básicos, cuando ya se ha visto que los mejores
resultados se obtienen al contrario de segregarlos, brindándoles un mayor
margen de acción y proposición, ya que como lo menciona el texto, una
comunidad puede carecer de recursos físicos, pero lo que nunca se agota es el
capital humano, el cual guarda potencialidades infinitas que estan listas para
desarrollarse.
c) La tendencia a la manipulación de la comunidad: por lo mismo que se concibe
a las comunidades y municipios como carentes de toda inteligencia y
raciocinio, la participación efectiva de estos, puede verse seriamente afectada
por grupos de poder, clientelares, partidistas y electoreros los cuales
presenten soluciones aparentes a diversos problemas pero que sólo
constituyen un foco más de explotación o ayuda instantánea, valiéndose de su
condición de poder político o económico y de la vulnerabilidad de las personas
que viven en comunidades alejadas.

Cuarta tesis: SE REQUIEREN POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS ORGÁNICAS Y

ACTIVAS PARA HACER AVANZAR LA PARTICIPACIÓN.

Dichas políticas y estrategias tienen que estar basadas precisamente en la

construcción de un nuevo pacto social de carácter democrático el cual no solo
garantice sino permita el ejercicio de la libre determinación, expresión, proposición y
51
Ibíd. Pp. 218.
toma de decisiones, pero todo ello no será posible más que en un país democrático, el
cual se empeñe en eliminar los vestigios de autoritarismo, clientelismo, corporativismo
y represión que haya ejercido anteriormente sobre sus habitantes, como ha sido el
caso de AL 52

Hasta aquí se han revisado la situación general bajo la cal se encuentran

sumergidos los países latinoamericanos, entre ellos México, situación frente a la cual
el proceso globalizador ha aumentado la magnitud en las carencias, necesidades,
demandas y descontento social presentes hasta la fecha. Haciéndose necesario
regresar al plano teórico y repensar, analizar, cuales han sido los factores que no
hemos podido concretar, trasladar de la teoría a la práctica política y administrativa
que los pudieran ayudar a consolidarnos como Estados plenamente democráticos y de
derecho.

Para ello, es necesario incluir en nuestro estudio, el tema de la crisis del

Estado, el problema de la gobernabilidad, y del periodo de ingobernabilidad
democrática por el que atraviesa la región y hacia el cual se enfilan otros varios
países al rededor del mundo, cuestiones que tienen que ser tratadas irrefutablemente
desde el punto de vista histórico, sociologico, político, económico y administrativo,
para lo cual nos disponemos a ayudarnos del texto de Luis Aguilar Villanueva.

HACIA UNA UEVA CATEGORIZACION DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO.

Comenzando, el problema de la categorización del buen gobierno, la
gobernanza y el problema de la ingobernabilidad es introducido a las discusiones
académicas mas o menos en las últimas tres décadas del siglo pasado, justo cuando
se comenzaba a evidenciar un declive en las capacidades del Estado para hacer
efectiva su tarea de gobierno, cuando los problemas de insatisfacción y malestar
sociales comenzaban a agrandarse y cuando la estructura monolítica de los Estados
autoritarios comenzaba a presentar signos de debilitamiento, justo cuando la clase
política comenzaba a ser rebasada por las exigencias y emergencia de la sociedad
civil.

Fue entonces cuando los Estados presentaron signos de verdadero

debilitamiento que se traducían en una inoperancia de sus principales órganos, como

52
“se aspira a reemplazar la democracia pasiva por una democracia activa o inteligente donde el
ciudadano este plenamente formado, tenga múltiples canales para hacer llegar continuamente sus puntos
de vista –no solo la elección cada tres años de las autoridades máximas- y ejerza una influencia creciente,
real y constante sobre la gestión de los asuntos públicos” Ibíd. Pp. 224.
lo son las instituciones y cuyo elemento central de estas es la administración pública
(AP). Es necesario reconocer que si bien las decisiones referentes al curso de la
sociedad, sus fines y los medios que se utilizaran para llegar a concretar sus objetivos
más elevados se hace por medio del debate, la concertación, conciliación, consenso y
pacto políticos, estos fines no sería posible alcanzarlos si no fuera por medo del brazo
ejecutor del gobierno, que en este caso es la AP, la cual como principal institución del
Estado y el gobierno, presento graves deficiencias respecto a sus funciones.53

Siendo así, la acción de gobernar se hacia aún más difícil si los organismos
estatales se empeñaban en conservar sus estructuras cerradas, altamente jerárquicas,
encuadradas bajo el estatismo buroctista, por ello, uno de los primeros requerimientos
para reformar la acción de gobierno del Estado fue precisamente reestructurar su
brazo ejecutor, esto es la AP surgiendo así, nuevas tendencias de esta disciplina, las
cuales se enmarcan bajo los siguientes postulados.

*Las nuevas tendencias de la AP:

1. Entendida como estructura y proceso administrativo de las decisiones de
gobierno, como ejercicio profesional y
2. como disciplina académica.
“la primera tendencia se centra en reivindicar, recuperar y reconstruir la
naturaleza pública de la AP, mientras que la segunda busca recuperar reactivar y
reconstruir la capacidad administrativa de la AP”54estas dos nuevas
conceptualizaciónes corresponden a la respuesta surgida ante incapacidad de la
misma para enfrentar los problemas de cara al nuevo siglo, así como para dar
solución a las demandas históricas que en el caso de la sociedad latinoamericana
continuaban sin resolverse. Lo que evidencia que no solo en el plano académico se
estaban reestructurando soluciones, sino también desde el sector más importsnte,
desde la sociedad55

53
“ pero no se puede pasar por alto que la disciplina nació y se estructura en el contexto del patrón de
gobernación que era ripio de los estados sociales de mitad del siglo XX y que se caracterizaba por el
incuestionable protagonismo del gobierno en la dirección de la sociedad, mientras que hoy el problema de
fondo consiste en el papel directivo del gobierno que ha cambiado en peso y estilo, por lo que se ha ido
configurando otra forma de gobierno” Aguilar Villanueva Luis F. “gobernanza y gestión publica”
México FCE, 2006. pp. 38
54
Ibíd. Pp. 40
55
“ asi nos encontramos con que la primera tendencia de reactivación de lo publico de la AP es una lucha
reciente de muchos países por democratizar sus regimenes políticos de carácter autoritario,
prerrepublicanos y predemocráticos y es el resultado del despertar de los ciudadanos y las agrupaciones
de a sociedad civil que pronunciaron su participación en los asuntos públicos” Ibíd. Pp. 41
 La segunda tendencia por su parte trata de acentuar que la reconstrucción de
la capacidad administrativa de la AP guarda una relación inseparable con las medidas
de ajuste, equilibrio, adaptación y evolución que el gobierno tiene que mantener frente
a la evolución y dinamismo sociales, asi como frente a los cambios y embates del
exterior, y que no obstante le permitan seguir respondiendo efectivamente como brazo
ejecutor del gobierno “ Pero obedece también a la necesidad de asegurar la
capacidad de respuesta de las democracias particularmente de las nacientes a la
demanda social por bienes, servicios y oportunidades que surge de una sociedad que
tiene sectores cada vez mas autónomos, pero que obliga también a grandes núcleos
de la población, arruinados por la pobreza y que dependen del hilo de acción
gubernamental”56

Así no se busca otra cosa que devolverle los valores formativos, metas,
objetivos comunes y carácter meramente de y para la sociedad de las actividades de
la AP incluyendo en lo referente a su reactivación los aspectos de disciplina, legalidad,
elección democrática de los funcionarios y actuación ética, y por recuperación de su
capacidad administrativa el hecho de incorporar nuevas técnicas de administración,
modernas, alejadas de la burocratización, nuevos métodos de analisis y respuestas
que sean eficaces y aceptadas por la ciudadanía.

Un elemento que el autor retoma como principal y que expone en el texto, es

que se debe de devolver el carácter de usuario cliente de los servicios públicos al
ciudadano, cuestión en la que difiero57 ya que si bien es cierto que en este proceso de
innovación tecnológica e institucional se deben modificar los enfoques referentes a la
prestación del servicio público, estos no se deben cambiar por completo para adoptar
posturas meramente consumistas, que obedecen a la lógica de acción del mercado.
Se menciona que el agente principal de la innovación e implementación de políticas y
servicios públicos es el ciudadano, cuestión en la que se está plenamente de acuerdo,
y que las demandas de estos deben ser incorporadas en el diseño de nuevas políticas
para satisfacer sus necesidades , cuestión que tampoco está a discusión, lo que si se
pone en tela de juicio es el hecho de que se categorice al individuo como consumidor y
no como ciudadano, ya que aquí varia por completo su acción e ingerencia en el
sector publico.
56
ibid. Pp. 42.
57
Se menciona que “por la vertiente gerencial, la recuperación del ciudadano ocurre cuando los enfoques
de la gestión se entiende como el agente crucial del entorno gubernamental, cuyos comportamientos y
demandas representan oportunidades o amenazas… o conforme a la filosofía de la administración de
calidad se le atiende como el usuario/cliente del servicio publico, cuyas expectativas deben ser
incorporadas en el diseño y la prestación de servicios públicos.”ibid. pp. 44.
 El ciudadano es sujeto de derechos civiles y políticos y de obligaciones
sociales establecidas bajo una normatividad socialmente aceptada, y como sujeto de
derechos, las necesidades superiores que este no puede cubrir por si mismo tienen
que ser cubiertas por es órgano supremo que bajo consenso el creó, que es el Estado,
bajo su órgano ejecutor que es el gobierno y la AP, lo que lo diferencia del
consumidor, ya que este bajo la lógica del consumo, puede hacerse llegar aquellos
productos que conforme a necesidades, gustos o preferencias decida allegarse
asumiendo que tiene a suficiente capacidad de adquisición para hacerlo, elaborando
un patrón ideal de ciudadano, al cual no le hace falta nada y el cual puede por si
mismo satisfacer sus necesidades y gustos.

Lo anterior no encaja son la realidad, si recordamos que aun ante el despliegue

de recursos gubernamentales encontramos amplios sectores de la población que
cuentan con la satisfacción de servicios básicos, que presentan graves brechas de
desarrollo, falta de infraestructura y cuyo poder de adquisición es sumamente bajo, a
estos grupos no podríamos situarlos bajo la lógica del ciudadano consumidor, por que
ellos a falta de satisfactores mínimos, no tienen los recursos para desempeñarse como
consumidores, los que pueden elegir entre un “producto” y otro, por lo que me parece
que la categorización de ciudadano consumidor, bajo la óptica de la efectividad e
incorporación de demandas queda rebasada por la realidad.58

Es así como frente a estas fluctuaciones e indefiniciones sobre el nuevo papel

del Estado y la actuación de sus órganos reorientadas hacia la administración eficaz y
la incorporación del ciudadano, como se dio una crisis en los modelos políticos y
económicos.

CRISIS E INGOBERNABILIDAD; HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA NUEVA

GOBERNANZA.

El anquilosamiento de las bases del Estado asi como sus modos de operación
se hicieron evidentes desde la década de los sesenta, en especial en los países
subdesarrollados, mientras que los países industrializados lograron aguantar una
década más sin presentar graves signos de malestar social y debilitamiento político,

58
“en contra postura las dos tendencias administrativas anteriormente enconadas revisan el arreglo y
mando jerárquico típico de la AP, dan forma a nuevas estructuras con menores niveles jerárquicos y mas
descentralizadas, a estilos de operación orientados directamente a la atención del ciudadano y abiertos a
formas de asociación y coproducción con otros organismos extraestatales” Ibíd. Pp. 45.
pero inevitablemente se perfilaron hacia una crisis inminente, precedida por la fractura
en el consenso político y la relación de este en la sociedad, cuestión que fue
acentuada por la puesta en práctica de modelos de desarrollo económico que en nada
correspondían a la situación nacional, una vez más en especial de los países
subdesarrollados.

Otro factor de fractura fue la rápida liberalización de las economías y el

intercambio comercial bajo la óptica que este procedimiento ayudaría a sacar del
atraso a los países rezagados y que ayudaría a lograr un mayor consenso social así
como legitimidad política cuestión que resulto contraria. Así, la apertura económica, el
intercambio desigual de capitales y trabajo enfrentó a sociedades dispares en todos
los sentidos, lo que se manifestaba en conflictos políticos crecientes entre clases y
grupos de clases resultando en el decaimiento político y económico59.

Entonces en el panorama social existía la probabilidad como bien lo señala el

autor de que “la creciente demanda social, estimulada por los derechos sociales
garantizados y por promesas sociales desbordadas rebase las capacidades fiscales,
administrativas y de autoridad política de los gobiernos” lo que en la práctica sucedió y
que tuvo como factores desencadenantes no solo el elefantismo del Estado y el
exceso de sus funciones, sino la ingerencia de sectores políticos y económicos cuyo
fin de desmantelar el Estado agudizó su perdida de legitimidad y eficacia.

Mientras que por su lado los sectores más conservadores del poder político y
económico se escudaron y deslindaron de toda responsabilidad que sobre ellos recaía
en la contribución que tuvieron para el declive del Estado y su capacidad gubernativa
bajo la premisa de que ”el peligro de ingobernabilidad concierne directamente al
gobierno a su capacidad de gobernar y de ninguna manera se relaciona con la
estructura constitucional del Estado y menos con la estructura del sistema económico
o social, y que se trataba de una crisis en la dimensión de la acción gubernativa, no
una crisis de estructura del sistema”60 argumentó que es altamente cuestionable.

Dada la crisis de legitimidad e ingobernabilidad, la tarea a emprender consistió

en no solo modificar la práctica gubernativa revisando la estructura institucional, la
59
“La ingobernabilidad habia podido ser neutralizada por la acción legal, administrativa, politica y social
del gobierno, pero no eliminada debido a que la naturaleza injusta de la sociedad en la base de sus
relaciones de producción permanece intocada, incluso atenuada, asi el gobierno del Estado social del siglo
XX se habia acreditado a lo largo de múltiples acciones de arbitraje y conciliación de conflictos solo de
manera parcial” Ibíd. Pp. 54.
60
Ibíd. Pp. 57.
normatividad y el diseño de políticas de desarrollo social y, modelos económicos y
políticos sino en modificar el principio mismo de organización del Estado, esto con el
fin de comenzar a construir las bases para una nueva gobernanza que responda al
cambio social y a las nuevas turbulencias del marco mundial, lo que no implica dejar
de lado la incorporación de nuevos factores a la actividad gubernamental como lo es el
mercado pero bajo la regulación de un Estado sólido, mas no omnipresente, peri si
estratégico, con una agenda definida y bajo ejes de planeación prospectiva y
desarrollo humano y sustentable.

Es así como bajo la óptica y la búsqueda de una nueva gobernanza se prioriza

una nueva asignación de tareas al Estado, materializadas en el gobierno la
reingeniería institucional y bajo el mando de la AP con lo que se llega a dos
conclusiones:

1. La capacidad directiva de un gobierno no es equivalente a un Estado

superdotado de poderes, de gran alcance, amplia autonomía e intervención
directa sino de una corresponsabilidad entre gobierno, instituciones, sociedad
civil y mercado.
2. La segunda conclusión es que “se deben cancelar las facultades
probadamente improductivas de los gobiernos, construir las requeridas para
una dirección social exitosa y examinar la acción directiva de la sociedad, cuyo
resultado es un nuevo equilibrio en las relaciones entre el Estado, el gobierno ,
el mercado y la sociedad, por consiguiente, la configuración de un nuevo
proceso directivo de la sociedad, una nueva gobernanza”61

5.8. Políticas públicas.

Para poder comprender un poco como se dan las acciones gubernamentales se han
usado complejos sistemas económicos y políticos que constituyen los hilos que tejen
la realidad de un Estado, al igual que las dimensiones socioculturales permite
comprender de acuerdo a unidades de análisis, el proceso de las políticas.

61
Ibíd. Pp. 74.
 Hablar sobre políticas publicas, significa en un primer momento aceptar que los
problemas públicos se caracterizan por su “magnitud, complejidad, raíces,
62
conflictualidad, diversidad” , y que la acción del gobierno si bien constituye un eje
principal dentro de lo que son las políticas publicas, no se quedan limitadas a este
sector. Las necesidades cambian la respuesta de parte de la política y la
administración. La dinámica del Estado se modifico, tras el adelgazamiento político-
administrativo, acortando el número de funciones y prestación de servicios básicos,
además se presenta la sociedad en su pluralidad, mediante modos alternativos de
participación política, que establecen los nuevos términos para la relación entre Estado
y Sociedad.

Su Estudio

Cuando nos referimos a las políticas públicas, también hablamos de métodos que
permiten abordar el fenómeno. El estudio de las políticas públicas implica asuntos de
origen y originalidad, esto quiere decir que el contexto sociocultural, económico,
político, influye en el decurso histórico, de política y su método. Las ciencias de
políticas, entre otras metodologías, presuponen una valoración en el estudio de las
mismas y a la vez una búsqueda de conocimientos verificables y relativamente
objetivos.

Tiene gran relevancia el estudio de las políticas en America Latina, y particularmente

en México, ya que permite plantear soluciones a las problemáticas que vienen de la
década de los ochentas. Por un lado la crisis del Estado de bienestar, y su
redimensionamiento a partir de una reducción de sus funciones, atribuciones, así
como un nuevo modelo económico constituyen algunos elementos de nuestro entorno,
en la actualidad. Aspectos como la seguridad social, monopolios, corrupción,
narcotráfico, entre otros, descubren una acción gubernamental deficiente, que no
genera bienestar social, donde rasgos de injusticia, se hacen mas cada vez mas
evidentes y exigen una mejor adecuación y racionalidad de las políticas, en un
contexto de pluralidad y tolerancia democráticas, dado que existen principios que
permiten una inclusión de la ciudadanía, el reto es plasmarlo en una política.

Aguilar, Villanueva L. “El estudio de las Política Publicas”. Miguel Ángel Porrúa. 3a ed.
62

México. 2000. p.72.

El estudiar las políticas públicas, significa una búsqueda de la racionalidad, en la
elaboración y en el proceso o aplicación de las mismas, tiene un origen, práctico y una
originalidad en tanto que las metas vienen dadas por el agente que diseña las
políticas, su medio afecta esta percepción, y que redimensiona de acuerdo al conjunto
de actores que juegan en la implementación de al política y en la relación con los
diferentes actores durante el funcionamiento de la misma, como efectos secundarios.

La política (policy) que se trata aquí, es propiamente una política pública. Esta entraña
una decisión por parte del gobierno, de ahí que la teoría de la elección racional
signifique de vital importancia en el estudio de las políticas. No obstante solo
representa una dirección, pues se generaron muchas variaciones de metodologías
para tratar el asunto, principalmente después de dos guerras mundiales.

Existen dos corrientes que simplifican por razones de análisis las propuestas que
surgieron a partir de la propuesta de Harold Laswell de las Ciencias de la Política, y
que persistieron hasta la décadas de los setentas con todo el auge del conductivismo.

Por una parte el policy análisys, como “la actividad normativa de construir y evaluar
la(s) mejor(es) opcion(es) de política, relativas a determinados problemas públicos. Y
por otra los policy- making (studies, research) que “se utiliza para denotar simplemente
cualquier estudio relativo a las causas, efectos, procesos, contenidos, restricciones,
modalidades…de la hechura de la política, así como de hecho sucede.”63

Laswell uno de los pioneros sobre la investigación de las políticas publicas, había
propuesto a los Policy Sciences, (Ciencias de la política) con la intención de articular el
conocimiento, de el proceso de la política y en el proceso de la política, esto es, una
ciencia que fuera interdisciplinaria y a la vez que ayudara a tomar una decisión del
gobierno en un contexto democrático. Por lo que su significado para nuestros días va
más allá de ser una forma teórico metodológica para investigar las políticas publicas,
pues “su propuesta resulta una historia intelectual, del desarrollo v científico de la
nación”64, por encima de la percepción que Laswell tiene de las cosas, se trata de una
“cuestión concreta acerca de la relación entre conocimiento natural y social que una
sociedad posee en su comunidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y
legisladores democráticos legislan.”65.

63
Ibíd. p. 69.
64
Ibíd. p.40.
65
Ibíd. p.41.
Las dos corrientes; la normativa ya sea disciplinaria o interdisciplinaria, y la del estudio
positivo de la política, coinciden en la necesidad de que la ciencias a través del
conocimiento aportara algo para las decisiones políticas. Pero representan la ruptura
con el programa integrador presentado por Laswell, donde desarrollo, formación y
ejecución fuera abarcado por los métodos de las ciencias sociales y la psicología,
propio del proceso de la política, y relacionado con este, se estaban las necesidades
de inteligencia que sirven mejorar el contenido concreto de la información de las
políticas y como dice Laswell “rebasa generalmente las fronteras de las ciencias
sociales y de la psicología.”66

Por tanto las ciencias de políticas serian “el conjunto de disciplinas que se ocupan de
explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la recopilación de
datos y de la producción de interpretaciones, relevantes para los problemas en un
periodo determinado.”67 Las ciencias de la política debe separarse de la Ciencias
Políticas, pues las primeras representan una orientación como le llama Laswell no solo
de la política, si no de las ciencia sociales y otras disciplinas. De cierta manera puede
ser entendida como la proclividad de aprehender como objetos de investigación a la
elaboración e implementación de políticas. Por otra parte las ciencias políticas, si bien
se puede enfocar a cuestiones de gobierno, también tratan ámbitos mas las
estructurales, como las instituciones, las relaciones en el sistema político, por ejemplo,
o también acerca de las justificaciones filosóficas del gobierno, el fenómenos del
poder, no es necesario que deban centrarse en la esfera gubernamental, ante esta
dispersión y reflexibilidad teórica de las ciencias políticas, nacieron las ciencias de la
política.

Con la intención de estudiar e influir en las decisiones del gobierno y de contribuir a

cambios que en el periodo de posguerra, les resultaban indispensables resolver, tanto
al mundo académico como a la sociedad en general. En los Estados Unidos, que es
donde salen los principales estudios de la política provocaron un pensar desde el
aspecto cuantitativo, la economía trató de racionalizar de alguna forma sus políticas y
generar bienestar social. La estadística y la psicología tuvieron grandes aportes para
las ciencias de la política, más que otras disciplinas, por el énfasis hacia la conducta
de los individuos, trataban de saber las bases de las elecciones de individuos y los
grupos, la relación determinante en el voto y en especial las decisiones que podría

66
Ibíd. p.46.
67
Citado por Aguilar Villanueva L. Op Cit, p. 47.
tomar un gobierno en los distintos espacio ejecutivo, legislativo y judicial frente a los
demás actores.

En lo ochentas se podría decir que los estudios, los análisis y las ciencias de las
políticas, cayeron en un vació teórico, dado que el énfasis en la políticas, querían
abarcar mucho pero finalmente terminaba por decir poco, a la administración publica y
a la ciencia política, se le pidieron una mayor definición de conceptos, dado la
polisemia que representaba las políticas.

Si en los años cincuenta y sesenta se caracterizo por la dualidad entre corriente

sinóptica y anti-sinóptica, racional y transaccional, cuantitativas y contextualizadotas,
unidisciplinarios y multidisciplinario. Enfrentándose a problemas como la pobreza, que
desafiaba constantemente a las teorías, al no atacarse las causas y no tener objetivos
claros y consensuados, provocó que se diera un cierto escepticismo, pues lo
planteado y los resultados parecían no tener alguna sincronía.

“Los años setenta se abrirán entonces bajo el signo del desencanto; primero,
desencanto en las posibilidades de intervención política por parte de la ciencia social:
las ciencias sociales tenían muy pocos estudios y poquísimas explicaciones acerca del
comportamiento y los antecedentes causales de ciertos hechos calificados como
problemas sociales de interés público”.68 Se descuido la implementación de las
políticas, se pensó que existía neutralidad o imparcialidad, por parte de los
administradores, funcionarios y burócratas.

El periodo 50-70, sirvió para conocer bien los instrumento de los que dispone un
analista de las políticas, cómo son la “la teoría política cualitativa, para depurar la
imagen de hacia donde queremos ir, modelación cuantitativa para sistematizar
nuestras conjeturas de cómo llegar al sitio deseado; microeconomía para disciplinar el
deseo con la aceptación de recursos limitados; teoría de las organizaciones, para
reconocer y corregir los errores.”69. Posteriormente, por ahí de los años ochenta volvió
a predominar en E: U los modelos cuantitativos, mismos que fueron tratados en
México.

68
Ibíd. p. 62.
69
Ibíd. p. 64.
El desarrollo de los estudios permean tanto en la hechura como en la implementación
de las políticas publicas. Por una parte el proceso y el contenido con las dos vertientes
que guiaran este breve recuento, de lo que significan así.

La hechura

Para comenzar a definir lo que es una política partimos del análisis que hace
Aguilar en La hechura de las políticas70. Hay que recordar que en la confección de los
conceptos y en especial el de política (policy), “no es algo que directamente se ofrece
a la experiencia sino una construcción de los datos de experiencia a partir de
perspectivas teóricas y aun valorativas. El concepto de política resulta de una
construcción que selecciona, destaca, articula e integra ciertos elementos de su
proceso observable.”71, cabe aclarar que esta noción constituye uno de los intentos
descriptivos para una definición de política. Este conocimiento descriptivo intenta
saber si la política es sólo una decisión del gobierno, o si debe tener una connotación
distinta.

En este sentido desde lo general, podemos decir que las políticas son un
“comportamiento propositito, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se ponen en
movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es
un acción con sentido.”72, ahora, cuando hablamos de intenciones, y de la realización
de objetivos se refiere, a las fuerzas políticas, por lo que, no debemos limitarnos al
gobierno, pues hay otros actores, extragubernamentales, que incluso pueden ser
informales, y que condicionan a la vez la aplicación o la implementación y la decisión
de una política pública.

Sintéticamente podemos afirmar recuperando a Heclo, que la política es “a) el

diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la
acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y en
consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce”73. Majone (1986)
constituye un teórico de las posiciones más recientes que nos muestra Aguilar, y
puede complementar esta definición al decir que las políticas en el contexto de las
democracias occidentales son necesariamente publicitadas, esto quiere decir que

70
Aguilar Villanueva L. “La hechura de las políticas publicas”. Miguel Ángel Porrúa, 3a ed. México. 1996.
p.22.
71
Ídem.
72
Ibíd. p. 24.
73
Ibíd. p. 26.
implican un proceso comunicativo. En la comunicación se dan reacciones por parte de
los ciudadanos, sobre el talante de la política, que invitan a la vez a una discusión y
redefinición de la política misma que se relaciona tanto la hechura como la
implementación.

Así como existe un trato descriptivo de la política también se encuentra el

concepto teórico de la política, que requiere de un análisis del politólogo en el sentido
de explicar los por que, de las políticas publicas, en que situación se circunscribe, o
también puede ser sobre el fenómeno del poder, que viene de las grandes
disertaciones del pensamiento filosófico, por tanto entraña una metafísica y un más
allá de las políticas mismas, conlleva una reflexión, una ida y vuelta en la producción
de conocimiento.

Para profundizar un poco esta cuestión teórica de las políticas, recuperamos a

Lowi, el nos dice que las relaciones políticas están determinadas por las expectativas
que los participantes tienen sobre las policies(políticas), entendiendo pues las
relaciones solamente como ejercicio gubernamental. Pero es en este sentido, que la
búsqueda por el poder, como la máxima de algunos actores, implica también una
arena o recinto para el desarrollo de la actividad gubernamental, que tiene su propia
dinámica política y donde se dan relaciones de poder, una estratificación particular de
la sociedad y elites con características propias, todo esto busca explicitar distintos
tipos de arenas que modifican por lo tanto el proceso de las políticas. “Se configuran
entonces varias, singulares y cambiantes estructuras de poder, según la naturaleza de
la cuestión en disputa y según el tipo de respuesta que se espera de la política
previsible.”74 De ahí que surja su clasificación de las políticas como reguladoras,
distributivas, redistributivas, bajo este margen de concepción de la pluralidad de
arenas y expectativas en las que se desenvuelven.

Podemos ubicar dos tendencias extremas, que viene precisamente de la

división de los estudios de las política, que nos permitirán vislumbrar en el análisis la
noción de la política y que permiten generalizar los análisis que se han dado y que nos
muestra Aguilar. Por una parte la indagación sobre la formulación de las políticas,
representada por el análisis de sistemas, el análisis costo beneficio y costo eficiencia,
la investigación de operaciones junto con las herramientas cuantitativas y la creación
de modelos correspondiente. A demás se suman algunas consideraciones más

74
Ibíd. 32.
específicas o delimitadas como la planeación, la programación, presupuestación y
gestión.

Esta primera tendencia trata la hechura de las políticas públicas privilegiando la

eficiencia económica y las técnicas, pues su objetivo es producir recomendaciones
que implican un deber ser y por tanto tiene un carácter normativo.

Por lo que se refiere a una segunda tendencia mas del análisis politológico, se
encuentran las teorías pluralistas, retomando la presencia de elites, clases, se
considera al análisis como sólo una parte del proceso de elaboración de una política.
Si la anterior es una versión en extremo racional, esta se caracteriza por una
perspectiva transaccional de la política. Que comprende las negociaciones la
concertación, en cierta manera el pragmatismo de la política.

El análisis de las políticas se divide, retomando ideas anteriores, en

racionalismo e incrementalismo, en el primero existe una noción predominante, que
retoma aspectos del análisis de sistemas. Se caracteriza como se dijo anteriormente
por las decisiones y las soluciones programadas, el proceso intenta “determinar el
objetivo a lograr y ordenar las preferencias, indicar las opciones de acción que por los
medios que incorporan y el calculo de sus consecuencias se consideran idóneas para
efectuar el estados de cosas-objetivo de la acción, comparar las opciones en términos
de eficiencia técnica económica, elección y puesta en practica programada de la
alternativa eficiente u optima, evaluación de resultados, aprendizaje reiterativo de los
resultados”75

En respuesta a esto por ejemplo, Lindblom dice que si bien este método
contribuye al análisis de las decisiones estrictamente racionales dentro de un contexto
especifico, no describe la disposición y el comportamiento efectivo de los gobernantes
de facto. Pues lastimosamente los gobernantes carecen de una ordenación
sistematizada de valores y preferencias, muchas veces se sede a decisiones
coyunturales, por lo que la racionalidad se ve acotada.
Una propuesta incremental como la de Lindblom, nos indica que será un estilo
de gobernar gradual, que busca incrementar su margen de acción, pero
mesuradamente, dice también que va más de acuerdo a las democracias pluralistas, o
las poliarquías, pues lo que hace mesurarse son, acuerdos y concertaciones entre los
diferentes grupos de interés y que significan una presión de facto.
75
Ibíd. p. 45.
 Estos son algunos de los elementos que contribuyen a la elaboración de la
política, su hechura, depende de los enfoques que como se ha visto, en general
permanecen polarizados, todas las formas intermedias matizan las consideraciones,
de una supuesta racionalidad pura y de una practicidad pura.

Es pues la noción de la implementación de la política que, causa otro tipo ideas

al respecto por parte de los teóricos de los dos bandos, el “en” y el “de”, que antepone
el conocimiento frente a los procesos de la política, así como de las diferentes
variaciones y mixturas que completan una aproximación hacia las políticas públicas.

Su implementación

Una visión reduccionista o simple de las políticas ha dividido su proceso. Primero en lo

que corresponde a la elaboración, donde es el gobierno el único actor, y
posteriormente reconoce la implementación de las mismas, sólo posible dicen, gracias
a los administradores y burócratas. Esta idea además se extiende a nivel disciplinario
intentando separar, Política y Administración Publica, como si una fuera solo una
cuestión técnica, de conformidad y cumplimiento de órdenes de parte de la A.P. y
elaboración de los gobiernos de políticas inapelables.

No obstante esta visión deja fuera muchas cosas trascendentales dentro de la

implementación de las políticas. Una de estas es que existe una interdependencia
entre ambas, que complejiza a la vez que complementa, el proceso de las políticas y
por tanto también su análisis. Los estudios sobre la implementación de las políticas
tratan de saber los factores que contribuyen a que se realicen o no los objetivos.

Recuperamos un modelo que de coherencia y permita una definición precisa, como el

de Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn, según lo plantean “identifica la relaciones
que existen entre las distintas áreas de interés de los analistas, presta atención a los
factores determinantes y a las consecuencias de las políticas publicas, y pone énfasis
en la imperfecta correspondencia entre las políticas adoptadas y los servicios
realmente ofrecidos”76.

76
Aguilar Villanueva L. “La implementación de las Políticas Públicas”, Miguel Ángel Porrúa, 3a ed.
México. 1996. p. 97.
Los elementos que lo componen son: Un entorno que se encuentra dentro del
sistema, Demandas y Recursos, Proceso de transformación de estas demandas, Una
políticas, como propuestas o soluciones a las demandas, Los resultados que se
generan de hecho, y por ultimo la retroalimentación. Tiene semejanzas con el diseño
de sistema político de David Easton.

Para empezar con al definición Van Merter y Van Horn nos ayudan diciendo
“las implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por los
individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos
previamente decididos.”77, por otra parte solo podemos decir que la implementación
tiene cabida después de que se haya legislado y haya sido promulgada, a demás de
que hayan sido trasferidos fondos.

A demás los autores nos recuerdan la diferenciación que debemos establecer a

pesar de su interrelación, entre la implementación de la política, y las consecuencias o
el impacto que tiene las mismas, responde a cuestionamientos distintos. Mientras la
implementación habla sobre ¿por que ocurrió de esa manera?, el impacto se interroga
acerca de ¿que es lo que ocurrió? El modelo de Van Horn y Van Merter, es capaz de
explicar y medir el desempeño del programa, no tanto ‘los resultados finales de las
políticas gubernamentales’.

En este sentido puede ser el caso de que se cumpla el programa y no se

resuelva los problemas de raíz, que indica una mal planeación y elaboración de
programas o por que sucedieron circunstancias imprevistas, por lo que concluyen los
autores: “El buen desempeño del programa es una condición necesaria pero no
suficiente para la obtención de resultados finales.”78 Pero también podemos reflexionar
con nuevas lentes, y una nueva mirada hacia los ámbitos administrativos siendo que
estos importan tanto como la programación y un diseño de las políticas, debemos
poner los ojos nuevamente en estos espacios donde igualmente se ejerce poder, en
un sentido microscópico como lo diría Foucaoult.

Por lo tanto el análisis de las políticas es una orientación de las ciencias

políticas hacia las políticas públicas. Es una manera de sintetizar información,
incluyendo resultados de investigación, con el fin de producir un formato para las

77
Ibíd. p. 100.
78
Ibíd. p. 101.
decisiones de política y determinar las necesidades futuras de información importante
para las políticas.

En general refleja dos tendencias extremas que corresponden al policy-

making, donde que refiere al análisis de los contenidos y de las génesis de las
políticas así como de hechos suceden. Y los policy analisys sobre aspecto normativos,
mas cuantitativos, eficientistas, sinópticos, sistémicos.

La hechura vuelve a la definición de las políticas, como resultado de una

acción colectiva intencional, donde el curso que consecuentemente toma la acción es
resultado de las muchas decisiones e interacciones que admite, por tanto se dan los
hechos reales que la acción colectiva provoca.

La implementación se forma de un entorno que encuentra dentro del sistema,

Demandas y Recursos, un proceso de transformación de estas demandas, unas
políticas, como propuestas o soluciones a las demandas, los resultados que se
generan de hecho, y por ultimo la retroalimentación, que hace un perfeccionamiento
de la política, en base a conocimientos tanto especializados como otros, que vienen
mediante la experiencia que corresponde el juicio del funcionario.

Este conjunto de ideas permiten repensar las políticas públicas, en México invitan aun
estudio más detallado, para los distintos niveles, local, federal, estatal, involucran tanto
una reflexión sobre cuales son las causas, pues muchas veces nos basamos en
creencias, olvidando los conocimientos y saberes verdaderos correspondientes a los
problemas que necesitan ser planificados y programados e implementados a través
de una política publica.
1) Introducción General:

A lo largo del presente trabajo se podrán discernir distintos temas que tienen relación
con “El Gobierno de y para los Ciudadanos”, ya que el primer punto a desarrollar nos habla
sobre Democracia y Gobierno, en el se observa un análisis de la democracia de Bobbio, el
cual es bastante sustancial y concreto, haciendo una clara definición de categorías y de
conceptos. Así mismo se observara el análisis de Touraine, en el cual se distingue una
interpretación del sujeto como eje central del análisis del desarrollo humano. Para él, los
regímenes democráticos no tienden al progreso, ni la historia evoluciona hacia el progreso,
por tanto Touraine rompe con la idea evolucionista de la historia y de la democracia.

El segundo punto nos habla de la Ciudadanía y la Administración Pública, en el se

observa la definición de ambos conceptos y la complementariedad de ellos. El tercer
punto, se enfoca básicamente a retomar a la democracia y como esta afecta a la
administración pública y al poder. En el cuarto punto se habla de la capacidad de
gobernar, enfatizando que esta se debe centrar en varios aspectos que de manera general
sean indicadores que demuestren una verdadera eficacia del gobierno, es decir, el
gobierno debe en todo momento buscar cumplir con sus expectativas que a su vez son las
expectativas de los mismos ciudadanos. Para ello el gobierno debe tener en cuenta una
serie de elementos que pueden ser fundamentales para que esta capacidad de gobernar
sea realmente aceptable.

El quinto punto nos plantea a la acción gubernamental ilustrando el concepto y el

desarrollo que el servicio público ha tenido en esta nueva era. En el sexto punto se habla
de las instituciones y gobernabilidad, recordando que la participación (institucionalizada o
no) tiene como objetivo influir en una decisión y, en principio, parece que hay muchos
centros de decisión fuera del alcance de los ciudadanos. Pero por lo que se refiere a las
decisiones que toman los gobiernos, la relativa falta de influencia de los ciudadanos en la
actual democracia representativa se ve compensada por la fuerza de ciertos movimientos
sociales, como los ecologistas y feministas, y la de las organizaciones corporativas a que
ya se ha aludido, y que constituyen de hecho importantes instrumentos de participación
como, por ejemplo, los medios de comunicación social.

Dentro y fuera de las instituciones aumenta la participación de grupos, proliferan las

demandas contradictorias y los gobernantes tienen que dar respuesta a problemas
imprevistos. Además, la respuesta gubernamental establece un precedente: se tenderá a
exigir la misma receptividad al mismo tipo de demandas de forma permanente. Difícilmente
la eficacia de la acción de gobierno puede mantenerse constante si los objetivos que
desea o que debe asumir se multiplican indefinidamente.

En el séptimo punto se plantea el rediseño del gobierno; haciendo un análisis sobre

las condiciones imperantes en el continente en las áreas social, política y económica, al
igual que identificar los retrasos y carencias que en la región de Latinoamérica y México se
padecen, haciendo una reseña de cuales han sido los factores que nos han llevado a
mantener niveles de desarrollo tan risibles, que se han traducido en un marcado y continuo
detrimento en la calidad de vida de la población, lo que se traduce también en un rezago a
nivel país, región y continente.

Por otro lado, también se hace mención de cuales son las potencialidades con las
que cuenta la población latinoamericana para salir adelante, lo cual establece como primer
punto, el rediseño del Estado, lo que bajo las palabras de Francis Fukuyama se denomina
la reingeniería del Estado y por ende sus instituciones, asi como los principales elementos
constitutivos de este, el cual se identifican con la sociedad.

De esta, de la sociedad, se deriva el eje principal en la reorientación de las

actividades públicas que es la participación, como elemento central de las sociedades
contemporáneas. Así mismo, respecto de la participación, mencionamos sus
potencialidades y limitaciones a las cuales se enfrenta y cuales son las alternativas de
acción socialmente organizada alterna o paralela a la actividad gubernamental que de
igual manera constituye un eje importante para la refundación de la vida social.

También se menciona el hecho de que los retrasos que en materia de desarrollo

social constatamos en el continente y en el país, obedecen además de a causas históricas,
cismas políticos, malestar económico, a las transformaciones tan repentinas que se
dieron durante el siglo pasado a nivel mundial las cuales trastocaron la conformación del
tejido social que se había logrado conformar durante todo el siglo pasado.

Y el último punto nos plantea el papel de las políticas públicas, al hablar de ellas, tenemos
en un primer momento aceptar que los problemas públicos se caracterizan por su
79
“magnitud, complejidad, raíces, conflictualidad, diversidad” , y que la acción del gobierno
si bien constituye un eje principal dentro de lo que son las políticas publicas, no se quedan
limitadas a este sector.

4) Conclusión:
A la conclusión que llego el equipo es que la gobernación tiene que tratar de
hacer posible lo que el considere necesario. Los esfuerzos para mejorar la capacidad
de gobernar deben concentrarse en tareas de responsabilidad que conformarán el
futuro, los gobiernos sobrecargados de problemas que requieren inmediata atención
suelen descuidar estas tareas porque son en extremo exigentes.

Las organizaciones gubernamentales requieren coordinación no sólo interna

sino también externa para conseguir un conjunto de objetivos que exigen
negociaciones bilaterales y multilaterales. Los problemas que actualmente padece la
sociedad requieren de la intervención de múltiples actores en el proceso de políticas,
actores que no sólo provienen del sector gubernamental sino también y cada vez con
más fuerza, del sector privado y no lucrativo. Con la metáfora “actores” lo que se
quiere designar son aquellas organizaciones concretas y específicas que constituyen a
la sociedad en su conjunto.

Observamos que la mancuerna gobierno sociedad, hoy en día es pieza clave

para que la administración pública se reinvente y obtenga mejores resultados, con la
implementación de nuevas tecnologías, que articulan de mejor forma la acción
gubernamental.
Aguilar, Villanueva L. “El estudio de las Política Publicas”. Miguel Ángel Porrúa. 3a ed.
79

México. 2000. p.72.

 Así mismo confiamos en que la gobernabilidad es también definida como la
cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno
actúan eficazmente dentro de un modo considerado legitimo por la ciudadanía,
permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del Poder Ejecutivo mediante la
obediencia del pueblo.

Entre otros aspectos, la gobernabilidad democrática está vinculada a la

presencia permanente de una condición necesaria, que no suficiente: legitimidad;
misma que se expresa en la aceptación y el reconocimiento de los ciudadanos hacia
las autoridades gubernamentales, sea como consecuencia de su origen democrático,
o bien, debido a los niveles de eficacia mostrados en su desempeño. De esta manera,
las instituciones que el mismo gobierno crea, deben asegurar la gobernabilidad del
Estado, en cuanto mayores sean las exigencias mayores deben ser las capacidades
de las organizaciones del gobierno para poder enfrentar los retos y con ello lograr la
aceptación de la población.
5) Bibliografía:

1.- Bobbio Norberto. “El futuro de la democracia”.México. Fondo de Cultura

Económica. 2000.

2.- Touraine Alain. “Crítica de la modernidad”. Argentina. Fondo de Cultura Económica.

3.- Uvalle Berrones, Ricardo. “Liberalismo, Estado y Administración Pública”, en

Revista Mexicana de Ciencias Políticas y sociales. FCP y S, División de Estudios de
Posgrado, Núm. 161. México.1995.

4.- Guerrero, Omar. “Del Estado Gerencial al Estado Cívico”, Ed. UAEM. México,
1999.

5.- Schmidt, Samuel. “La capacidad de Gobernar México”, Ed. Aguilar. México, 1997.

6.- Arbos, Xavier. Gobernabilidad. Ciudadanía y Democracia en la Encrucijada

Mundial, SigloXXI, España, 1993.
7.- Aguilar, Villanueva L. “El estudio de las Política Publicas”. Miguel Ángel Porrúa. 3 a
ed. México. 2000.

8.- Foweraker, Joe. “Medición de la Ciudadanía en México”,en Serrano Mónica. La

construcción del Estado. Ed. FCE. México. 1998.