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Poverty, Inequality and Public Policies: Characterizing and Analyzing the Brazilian Reality
Abstract: This article reflects on the categories of poverty, inequality and social exclusion as theoretical references to analyze social
policy. It highlights the issues of poverty and inequality to review the implementation and development of public social policies in
Brazil. It analyzes Brazil’s social situation and social programs historically aimed at confronting poverty in the country. It emphasizes
the recent conjuncture that indicates a decline in rates of poverty and social inequality and increased budget resources for financing social
programs, particularly since enactment of the federal Constitution of 1988. It analyzes social programs implemented in Brazil to
confront poverty and social inequality, indicating their limits and the importance of income transfer programs for social protection.
Key words: poverty, social inequality, social exclusion, social policy.
cas, mas de um processo, podendo existir indigência as abordagens culturalistas que centralizam sua ex-
integrada, no caso das populações assistidas. Assim, plicação nos comportamentos e valores dos indivídu-
a dimensão econômica não é o diferenciador essen- os e suas famílias. Orientam-se por valores morais
cial, devendo ser considerada em articulação com a tradicionais que situam o pobre como diferente e por-
proteção social (CASTEL, 1999, p. 25). tador de uma cultura inferior reprodutora da situação
Portanto, como vem sendo colocado no debate de pobreza dos adultos e de seus descendentes
francês, a exclusão social é uma expressão da reali- (KATZ, 1989).
dade dos países desenvolvidos, sobretudo, do final do É, porém, o paradigma de inspiração liberal, nas
século 20, com a manifestação de grande elevação suas diferentes variações, o mais recorrente nas ex-
do desemprego, agravada pela progressiva plicações e nas orientações de políticas públicas na
precarização do trabalho e pelo afrouxamento da pro- sociedade capitalista. Nesse campo, o mercado se
teção social, que marcaram uma crise da sociedade configura como o espaço natural de satisfação das
salarial (CASTEL, 1999), com quebra da cidadania, necessidades econômicas e sociais dos indivíduos,
visto que “não se nasce excluído, não se esteve sem- sendo as políticas públicas reduzidas a ações residu-
pre excluído” (CASTEL, 2000, p. 22). ais ou marginais, compensatórias, tendo em vista o
No Brasil, o que se tem é um grande contingente alívio de situações de pobreza extrema.
populacional que sempre esteve à margem da socie- Todavia, entendo que as abordagens estruturais,
dade; que nunca teve inserção no trabalho formal que buscam as explicações da pobreza nas determi-
nem participou da sociabilidade ordinária. Não ser nações estruturais, constituem campo mais fértil para
incluído é uma condição estrutural que tem marcado sua explicação. Considero que categorias como clas-
gerações após gerações. Falar de exclusão social no ses sociais, exército industrial de reserva, lumpem-
Brasil seria admitir uma “perda virtual de uma condi- proletariado, exploração e desigualdade (SILVA, 2002,
ção nunca alcançada” (SPOSATI, 1999, p. 133). Tem- p. 79) são profícuas para explicar a pobreza na
se uma sociedade, no dizer de KOWARICK (1999), contemporaneidade. O entendimento é de que o sis-
extremamente marginalizadora do ponto de vista eco- tema de produção capitalista, centrado na expropria-
nômico e social que tem constituído massas de tra- ção e na exploração para garantir a mais valia, e a
balhadores autônomos ou assalariados com rendimen- repartição injusta e desigual da renda nacional entre
tos ínfimos que os levam a uma vida precária e sem as classes sociais são responsáveis pela instituição
proteção social, considerados potencialmente perigo- de um processo excludente, gerador e reprodutor da
sos. De modo que, no Brasil, a pobreza aprofundou- pobreza, entendida enquanto fenômeno estrutural,
se como consequência de um desenvolvimento complexo, de natureza multidimensional, relativo, não
concentrador da riqueza socialmente produzida e dos podendo ser considerada como mera insuficiência de
espaços territoriais, representados pelos grandes la- renda. É também desigualdade na distribuição da ri-
tifúndios no meio rural, e pela especulação imobiliá- queza socialmente produzida; é não acesso a servi-
ria no meio urbano. Tem raízes na formação sócio- ços básicos; à informação; ao trabalho e a uma ren-
histórica e econômica da sociedade brasileira. da digna; é não participação social e política. Esse
Considerando o limite da categoria exclusão soci- entendimento permite desvelar valores e concepções
al para compreensão do quadro social brasileiro, pro- inspiradoras das políticas públicas de intervenção nas
ponho a categoria pobreza para proceder a análise situações de pobreza e as possibilidades de sua redu-
das políticas públicas. ção, superação ou apenas regulação.
A temática da pobreza tem sido objeto de preocu-
pação no campo teórico-conceitual e de intervenção
social, verificando-se explicações sobre a emergên- 2 Enfrentamento da pobreza no Brasil:
cia, persistência e sua ampliação globalizada. Nesse políticas públicas de corte social
processo, sua redução ou regulação é considerada
necessária para permitir a manutenção do sistema Em estudos anteriores sobre as políticas sociais,
de produção capitalista. (SILVA, 2001, 2003, 2005; SILVA et al., 2007), oriento-
O pressuposto da carência, da escassez de meios me pelo pressuposto de que no desenvolvimento da
de subsistência é recorrentemente utilizado para qua- Política Social brasileira tem-se um conjunto amplo e
lificar a pobreza estrutural e a desvantagem em rela- variado, mas descontínuo e insuficiente, de programas
ção a um padrão ou nível de vida dominante, pobreza sociais direcionados para segmentos empobrecidos da
relativa (SILVA, 2003, p. 234). Entrentanto, no campo população. Essas medidas de intervenção não são
teórico-conceitual sobre a pobreza, identificam-se di- configuradas como estratégia de caráter global para
ferentes concepções que orientam a construção e a enfrentamento da pobreza no país (DRAIBE, 1995),
implementação de alternativas de políticas públicas. embora esse quadro venha se modificando a partir,
Entre as concepções explicativas e inspiradoras sobretudo, dos anos 2000. Nesse sentido, a política
de políticas de intervenção sobre a pobreza1, têm-se social no Brasil tem assumido uma perspectiva margi-
nal e assistencialista, desvinculada das questões principal política de enfrentamento à pobreza no cam-
macroeconômicas, servindo mais para regulação ou po, atendendo a 7,8 milhões de trabalhadores rurais,
administração da pobreza num dado patamar. em 2008, dos quais apenas cerca de 10% contribuí-
Até os anos 1980, no Brasil, a “cidadania” limita- ram para a Previdência Social. Ao lado da aposenta-
va-se aos trabalhadores inseridos no mercado for- doria social rural, merece destaque o Benefício de
mal de trabalho, “cidadania regulada” (SANTOS, Prestação Continuada (BPC), criado em 1993, no
1987). Esse quadro começa a ser alterado com a âmbito da Lei Orgânica de Assistência Social, inici-
instituição da Seguridade Social, introduzida na Cons- ando-se sua implementação a partir de 1996. Trata-
tituição Federal de 1988, em decorrência de lutas se de um benefício de caráter não contributivo, para
sociais pela ampliação e universalização de direitos pessoas idosas a partir de 65 anos de idade e para
sociais. Contudo, a crise fiscal do Estado nos anos pessoas com deficiência, incapacitadas para o traba-
1980 e a adoção do Projeto Neoliberal, nos anos 1990, lho. Ambos, idosos e pessoas com deficiência, de-
abriram espaço para programas focalizados na po- vem viver em famílias com uma renda per capita
pulação pobre. familiar de até ¼ do salário mínimo (em 2010, R$
Mesmo com a universalização das atenções pri- 127,50). O público atendido por esse programa, em
márias de saúde e do ensino fundamental, estas não 2008, foi de 3,4 milhões de pessoas, sendo 1,8 milhão
alcançaram patamar desejável de universalização. A de deficientes e 1,6 milhão de idosos com 65 anos ou
consequência foi a expansão do ensino privado e de mais (IPEA, 2010).
planos de saúde contratados principalmente por pes- Em relação ao trabalho, cabe destaque ao seguro
soas da classe média, com recente ampliação entre desemprego com 6,9 milhões de trabalhadores aten-
segmentos de poderes aquisitivos muito baixos. didos em 2008 e o abono PIS/PASEP, no mesmo ano,
No campo da alimentação e da nutrição foram com 8,4 milhões de trabalhadores atendidos com ren-
registradas algumas medidas, direcionadas principal- da de até dois salários mínimos, referente a 2007
mente para os trabalhadores do mercado formal, por (IPEA, 2010).
terem sido assumidas por empresas privadas e públi- Nos anos 1990, há que se destacar o Plano de
cas que instituíram o cupom alimentação para seus Combate à Fome e a Miséria (PCFM), criado em
empregados. Nesse campo, pode ser considerado 1993, pelo Presidente Itamar Franco (1993-1994),
exceção o programa da Merenda Escolar, destinado direcionado ao enfrentamento da fome, da pobreza e
a crianças que frequentam escolas públicas, impor- da indigência. Direcionou-se a 32 milhões de indi-
tante reforço para a nutrição e a aprendizagem de gentes diagnosticados pelo Mapa da Fome, desen-
milhões de crianças pobres (SILVA et al., 2007). volvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Apli-
Chegamos aos anos 1990 com uma política de as- cada (IPEA)2.
sistência social federal centralizada no então Ministé- O PCFM foi interrompido no início do primeiro
rio de Bem-Estar Social, assumida pela Legião Brasi- mandato do governo do presidente Fernando
leira de Assistência (LBA) e pelo Centro Brasileiro Henrique Cardoso (1995-1998), sendo criado o Pro-
para a Infância e Adolescência (CBIA), extintos em grama Comunidade Solidária, a principal estratégia
1995 sob a alegação do vício da máquina administrati- para enfrentamento da pobreza nesse governo. Se-
va marcada pela corrupção e o clientelismo. ria uma nova estratégia para enfrentar a pobreza e a
Com a Constituição Federal de 1988 é que come- exclusão social, mediante a articulação de ações já
çam a se desenvolver, na prática, tendências de desenvolvidas por diferentes Ministérios, numa pers-
descentralização e de municipalização, colocadas na pectiva descentralizada e com a participação e par-
agenda política brasileira pela luta dos movimentos ceria da sociedade (SILVA, 2001). Visava incentivar
sociais dos anos 1980. ações em duas frentes: atribuição de um selo de pri-
A Assistência Social, política não contributiva, que, oridade e gerenciamento de programas de diferentes
juntamente com a Saúde, política que se propõe uni- Ministérios que tivessem maior potencialidade de
versal, e a Previdência Social, política contributiva, impacto sobre a pobreza e identificação dos municí-
passam a constituir a Seguridade Social preconizada pios que apresentassem maior concentração de po-
pela referida Constituição. breza, onde os programas seriam desenvolvidos.
No campo das políticas públicas direcionadas ao Percebida a limitada eficácia do Comunidade Soli-
enfrentamento da pobreza no Brasil, a ampliação do dária no enfrentamento da pobreza no Brasil, foi cria-
benefício mínimo da Previdência Social para traba- do, em julho de 1999, o Programa Comunidade Ativa.
lhadores urbanos e rurais para um salário mínimo e a A proposta era construir uma agenda local integrada
extensão da aposentadoria para os trabalhadores ru- por programas indicados pela comunidade com poste-
rais, independentemente de contribuição passada, rior implementação dos programas agendados, com
representam medidas de significativo impacto na vida parceria dos governos federal, estadual e municipal e
de amplo contingente da população brasileira. A apo- da comunidade. O entendimento dos idealizadores
sentadoria social rural constitui-se, na atualidade, na dessa proposta era de que, com a indução do desen-
volvimento local, integrado e sustentável de municípi- de até R$ 66 ou seja, R$ 22 mensais por cada filho
os pobres, seria possível superar o assistencialismo na de até 15 anos de idade, considerando no máximo
política de enfrentamento à pobreza. três filhos.6 As famílias pobres e extremamente po-
Dando prosseguimento às medidas de políticas bres, com adolescentes de 16 e 17 anos, recebem
públicas de enfrentamento à pobreza, em junho de um adicional de R$ 33 por até dois adolescentes, desde
2001, foi criado o Fundo de Combate à Pobreza. Esse que continuem frequentando a escola. As famílias
Fundo passou a financiar programas de transferên- têm liberdade na aplicação do dinheiro recebido e
cia de renda associados à educação e a ações de podem permanecer no Programa, enquanto houver a
saneamento, consideradas áreas de maior impacto manutenção dos critérios de elegibilidade e forem
sobre a pobreza. Os programas de transferência de cumpridas as condicionalidades de manutenção de
renda passam a constituir o eixo central da proteção crianças e adolescentes de 7 a 15 anos na escola;
social no país, com ampliação de programas fede- frequência regular de crianças de 0 a 6 anos aos postos
rais, como o Bolsa Escola3 e o Bolsa Alimentação4. de saúde e realização do pré-natal pelas mulheres
No mesmo ano foi criado o Programa de Com- gestantes.
bate à Miséria, conhecido como Índice de Desenvol- O Bolsa Família propõe articular a transferência
vimento Humano (IDH-14), que, posteriormente, monetária a ações complementares mediante articu-
passou a ser chamado de Projeto Alvorada. Esse foi lação com outros programas de natureza estruturante,
um programa direcionado, prioritariamente, aos com destaque para a educação, saúde e trabalho.
bolsões de miséria das Regiões Norte e Nordeste, as Segundo informações acessadas no site do MDS
regiões mais pobres do país, depois estendido para (www.mds.gov.br), em 09/06/2010 eram atendidas
outros estados com municípios de IDH inferior a 0,500 12.548.861 famílias pobres ou extremamente pobres
(SILVA et al., 2007). com renda per capita familiar de até R$ 120. O or-
A partir de 2001, o governo de Fernando Henrique çamento do Bolsa Família em 2009 foi de R$ 10,9
Cardoso, que vinha dando pouca atenção a ações de bilhões, sendo previsto para 2010 um orçamento de
políticas sociais, priorizando o ajustamento da econo- R$ 12 bilhões, o que representa um crescimento de
mia brasileira para inserção do país na economia 10% sobre o orçamento de 2009.
globalizada, numa clara opção pelo projeto neoliberal, Muitos estudos têm procurado dimensionar o im-
passou a se interessar pela organização de uma “Rede pacto do Bolsa Família, evidenciando uma significa-
de Proteção Social” formada por 12 programas, todos tiva e contínua diminuição da pobreza e da desigual-
situados no campo da transferência de renda para fa- dade no país desde 2001. Barros et al. (2007a) apon-
mílias ou indivíduos (SILVA, YAZBEK; GIOVANNI, 2008). tam que o Índice de Gini, uma das medidas da desi-
Nesse processo de construção de políticas públi- gualdade mais usadas no mundo, registrou declínio
cas para enfrentamento da pobreza no Brasil, o ano de 4,6% no Brasil, passando de 0.594 em 2001 para
de 2003, quando se iniciou seu primeiro mandato, o 0.566 em 2005. Esse foi o maior declínio da desigual-
presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006), no dade nos últimos 30 anos. Barros et al. (2007b), em
discurso de posse, comprometeu-se a enfrentar a outro estudo, identificaram que de 2001 a 2005 a renda
fome e a pobreza no país. Para isso, anunciou como anual no Brasil apresentou um discreto crescimento
principal estratégia o Fome Zero5. No âmbito dessa de 0,9%, mas beneficiou sobretudo a população po-
estratégia, os programas de transferência de renda bre. No mesmo período, o índice de crescimento da
assumem cada vez mais a centralidade para o renda dos 10% e dos 20% mais ricos da população
enfrentamento da pobreza, sendo criado o Bolsa Fa- foi negativo (-0,3% e -0,1%, respectivamente), en-
mília, em 2003. quanto o crescimento da renda dos 10% mais pobres
O Bolsa Família é o maior programa de trans- foi de 8% ao ano. Esse aspecto contribuiu para o
ferência de renda em implementação no Brasil, declínio do Índice de Gini em 4,6% de 2001 para 2005.
com implementação descentralizada em todos os É importante considerar que, pela primeira vez no
municípios. Brasil, a pobreza foi reduzida em decorrência, sobre-
Propõe-se a proteger o grupo familiar, com aten- tudo, da redução da desigualdade, permitindo que os
dimento de famílias extremamente pobres, com ren- índices de pobreza e de extrema pobreza diminuís-
da per capita mensal de até R$ 70 com qualquer sem 4,5%, cada um, naquele período.
composição, e famílias pobres, com renda per capita A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
mensal entre R$ 70 a R$ 140 desde que tenham ges- (PNAD) 2006 (IBGE, 2007) identificou que o Índice
tantes, nutrizes, ou crianças e adolescentes entre 0 a de Gini caiu de 0,547 em 2004 para 0,543 em 2005 e
17 anos. As famílias extremamente pobres recebem 0,540 em 2006, registrando em 2007, 0,528. Todavia,
um benefício básico de R$ 68 podendo receber um apesar desse declínio, a renda do trabalho continuou
benefício variável de mais R$ 22 por cada filho de muito concentrada. Em 2006, os 10% da população
até 15 anos de idade, até três filhos. As famílias po- inserida no mercado de trabalho, de renda mais bai-
bres recebem uma transferência monetária variável xa, detinham somente 1% do total da renda. Ao mes-
mo tempo, os 10% dos trabalhadores com renda mais mantida em 2008. O número de pobres caiu de 35,0%
alta detinham 44,4% da renda total do trabalho. Isso em 2003 para 24,1%, em 2008. Foi ainda mais signi-
significa que, mesmo com declínio nos índices de ficativa no período a diminuição do número de indi-
desigualdade e pobreza, o Brasil ainda se situa numa gentes, de 48,3% para 43,8% de 2003 a 2008. O es-
posição internacional negativa, abaixo dos 5% mais tudo aponta como causas para redução da pobreza e
desiguais num ranking de 74 países, sendo preciso da indigência o crescimento econômico, ganho real
mais 20 anos para alcançar posição similar se com- do salário mínimo e o dinheiro transferido do governo
parado à média dos países com maior ou menor nível para os pobres.
de desigualdade (BARROS et al., 2007a). Em outro estudo também realizado pelo IPEA,
Considerando a PNAD 2007 (IBGE, 2008), os nas mesmas seis metrópoles, sobre desigualdade e
indicadores do trabalho no Brasil indicavam que a pobreza metropolitana durante a crise internacional
distribuição percentual por classe de rendimento (IPEA, 2009), verificou-se que o Índice de Gini, entre
mensal familiar per capita nos arranjos familiares janeiro (0,514) a junho de 2009 (0,493) caiu 4,1%.
dos domicílios particulares, em salário mínimo, teve o Em relação à pobreza, o estudo demonstrou que, no
seguinte comportamento: 23,5% ganhavam até meio período de março de 2002 (42,5%) a junho de 2009
salário mínimo; 27,0%, mais de meio a um salário (31,1%), a taxa de pobreza do Brasil metropolitano
mínimo; 24,3%, mais de um a dois salários mínimos; caiu 26,8%. O estudo sustenta que a transferência
8,2%, mais de dois a três salários mínimos; 6,2% mais monetária do governo aos pobres pode ter contribuí-
de três a cinco salários mínimos e 5,5% mais de cin- do para essa realidade.
co salários mínimos. Esses dados demonstram a Complementando a análise acima, a pesquisa rea-
disparidade da distribuição do rendimento mensal fa- lizada pelo IPEA (IPEA, 2010)8 sobre pobreza, desi-
miliar per capita nos arranjos familiares residentes gualdade de renda e políticas públicas no mundo e no
em domicílios particulares, se considerados os dois Brasil nos anos recentes aponta como causas da dimi-
extremos. Nos rendimentos de até um salário míni- nuição consistente da pobreza e da desigualdade, uma
mo, tem-se a metade dos arranjos familiares (50,5%). combinação de fatores: continuidade da estabilidade
A situação relativa se mantém em relação à distri- monetária, a maior expansão econômica e o reforço
buição do rendimento mensal familiar per capita nos das políticas públicas, com destaque à elevação real
arranjos familiares residentes em domicílios particu- do salário mínimo, a ampliação do crédito popular,
lares de mais de cinco salários mínimos (5,5%). reformulação e alargamento dos programas de trans-
A situação acima reafirma-se quando é consi- ferência de renda aos extratos de menor rendimento.
derada a distribuição por classe de rendimento mé- O estudo considera que o Brasil se destaca no
dio mensal familiar per capita em salários mínimos: cenário mundial, apesar de não ser um país que te-
até meio salário mínimo, 30%; mais de meio a um nha registrado o mais rápido decréscimo das taxas
salário mínimo, 27%; mais de um a dois salários mí- de pobreza e de desigualdade de renda até 2005, por
nimos, 22%; mais de dois a três salários mínimos, vir conseguindo diminuir, ao mesmo tempo, ambas as
7,1%; mais de três a cinco salários mínimos, 5,2% e taxas, observando-se maior redução da pobreza do
mais de cinco salários mínimos, 4,1%. Esses dados que da desigualdade. Assim, mantida a tendência, o
demonstram que, mesmo em declínio, a situação de Brasil pode superar a pobreza absoluta; reduzir para
pobreza continuava elevada, apesar de se verificar 4% a taxa nacional de pobreza e o Índice de Geni
que os rendimentos dos indivíduos e das famílias vi- poderá ficar em 0,488, até 2016, colocando o Brasil
nham acumulando ganhos reais desde 2005 e o salá- no patamar dos países desenvolvidos (IPEA, 2010).
rio mínimo vinha sendo reajustado em patamares su- O estudo mencionado sustenta a realidade
periores à inflação. indicada mediante os seguintes dados: entre 1995 e
Convém ressaltar que são apontadas como cau- 2008, a queda média anual da taxa nacional de po-
sas dos declínios da desigualdade e da pobreza no breza absoluta (até meio salário mínimo per capita)
Brasil nos anos recentes: a contribuição dos progra- foi -0,8% a. a., sendo que no período mais recente
mas de transferência de renda; o crescimento real de 2003/2008, a taxa anual foi de -3,1%. A taxa
do salário mínimo, a estabilidade da economia e os nacional de pobreza extrema (até ¼ do salário mí-
benefícios da previdência social (BARROS et al., nimo per capita) foi de -2,1% a. a. Essa situação
2006; SOARES; RIBAS; OSÓRIO, 2007). se registrou após a aprovação da Constituição Fe-
Estudo desenvolvido pelo IPEA em 2008 (IPEA, deral de 2008 que permitiu a elevação do gasto so-
2008) sobre a pobreza e a riqueza nas seis maiores cial em relação ao PIB, de 13,3% em 1985, para
metrópoles urbanas no Brasil7 reafirma a tendência 21,9% em 2005, com destaque à elevação da parti-
antes indicada, demonstrando que o crescimento pro- cipação dos municípios de 10,6% para 16,3%, re-
dutivo do país foi acompanhado, no período 2003 a sultante do movimento de descentralização da polí-
2007, pela melhoria da renda de todas as famílias, tica social e da participação social na formulação e
com diminuição do número de pobres, tendência gestão das políticas sociais brasileiras. Todavia, o
mesmo estudo aponta alguns aspectos que devem ser Uma análise das políticas sociais no Brasil revela,
considerados para permitir as perspectivas socioeco- em primeiro plano, a adoção de programas fragmen-
nômicas brasileiras positivas, tais como: sustentabilida- tados, descontínuos e insuficientes para produzir im-
de de uma taxa elevada de pactos significativos no qua-
crescimento econômico e de dro apresentado. Ademais,
baixainflação com orientação São políticas e programas que têm-se ciclos de crescimen-
do crescimento para produção têm, até, incluído pessoas nos to econômico curtos e inter-
de bens e serviços, com mai- rompidos. Nesse percurso,
or valor agregado e de eleva- processos econômicos de merecem relevância quatro
do e avançado conteúdo programas: o de Merenda
tecnológico; alteração do pa- produção e de consumo. Escolar direcionado às crian-
drão tributário extremamente ças e aos adolescentes que
regressivo, onerando mais a Contudo, é uma integração da frequentam escola pública no
base da pirâmide social; alte- Brasil; a Aposentadoria So-
ração no uso do fundo públi- pobreza e da indigência de cial Rural direcionada a tra-
co; incremento de infraes- balhadores do meio rural; o
trutura adequada em todo o modo marginal e precário, Benefício de Prestação Con-
país e elevação da eficácia na criando um segmento de tinuada para pessoas idosas
utilização dos recursos públi- a partir de 65 anos e pessoas
cos. Ademais, o estudo des- indigentes ou de pobres com deficiência e o Bolsa
taca as deficiências relaciona- Família. Os três últimos são
das à coordenação, integração “integrados”, mantidos na programas de transferência
e articulação matricial no con- de renda que vêm assumindo
junto das políticas públicas, em situação de mera reprodução. a centralidade da proteção
termos horizontais ainda social no Brasil. Esses pro-
identificadas no Brasil. gramas situam-se no campo
O estudo destaca nas suas considerações finais a da Política de Assistência Social por independerem
necessidade de consolidar institucionalmente o qua- de contribuição prévia ou de contribuição sistemáti-
dro geral das leis sociais no Brasil, para elevar o pa- ca, como o Aposentadoria Social Rural, e por se des-
drão e qualificar a intervenção do Estado no campo tinarem a populações pobres, que deles necessitam.
social, de modo a regular a responsabilidade e o com- Todavia, uma análise mais profunda dos progra-
promisso social com metas, recursos, cronograma e mas ditos de enfrentamento à pobreza, adotados no
coordenação de programas. Brasil, situa esses programas no âmbito do que Castel
(1999) denomina de “políticas de inserção”, que limi-
tam sua atuação sobre os efeitos do disfuncionamento
Conclusão social, sem considerar as determinações estruturais,
geradoras de pobreza. Tem sido pouco implementadas
A análise do quadro social brasileiro evidencia sig- as “políticas de integração”, ou seja, aquelas capa-
nificativa persistência da pobreza e da desigualdade zes de produzir grandes equilíbrios de caráter pre-
social, com diminuição nesses índices, com medidas ventivo e não só reparador. Temos tido a prolifera-
adotadas a partir da Constituição brasileira de 1988. ção de políticas de inclusão precárias e marginais,
Tem-se nos últimos anos a possibilidade de supera- orientadas pela focalização na população pobre ou
ção da indigência, embora a pobreza, mesmo que di- extremamente pobre, incapazes de alcançar as de-
minuindo de modo mais significativo do que a desi- terminações mais gerais e estruturais da situação de
gualdade social, pareça vir sendo apenas administra- pobreza no país. São políticas e programas que têm,
da e controlada. até, incluído pessoas nos processos econômicos de
O desafio é a manutenção de níveis significativos produção e de consumo. Contudo, é uma integração
e sustentáveis de crescimento econômico; o controle da pobreza e da indigência de modo marginal e pre-
da inflação; o desenvolvimento de serviços de cário, criando um segmento de indigentes ou de po-
infraestrutura básica com oferta de serviços básicos bres “integrados”, mantidos na situação de mera re-
de modo ampliado e democrático para toda a popula- produção. Pode-se ter, por conseguinte, uma pobre-
ção brasileira. Os gastos sociais, mesmo se amplian- za regulada ou controlada, mas não superada, ser-
do, precisam chegar melhor aos mais necessitados, e vindo para atenuar o caráter “perigoso” que é atribu-
as políticas sociais carecem de maior articulação ído aos pobres e permitindo o funcionamento da or-
entre si e com a política macroeconômica de gera- dem com o controle social das políticas sociais (SIL-
ção de emprego e de distribuição da renda social- VA, 2008, p. 149). Dessa forma, a pobreza, ao ser
mente produzida. considerada tão somente carência de renda, vem
sendo reduzida, mantendo-se, porém, inalterada a KOWARICK, L. O Conceito de exclusão social. In: VÉRAS,
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