UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO – UFRRJ

IM - Departamento de Ciências Jurídicas

BRUNO CARLOS DE MORAES SANTOS

AS INOVAÇÕES TRAZIDAS PELA ADPF E OS CONTORNOS DA ADPF 541

Nova Iguaçu - RJ

2019
 BRUNO CARLOS DE MORAES SANTOS – 201677067-6

AS INOVAÇÕES TRAZIDAS PELA ADPF E OS CONTORNOS DA ADPF 541

Trabalho acadêmico apresentado à

disciplina Direito Constitucional V, no
curso de Direito, semestre 2019-2.

Prof. Rodrigo Tavares

Nova Iguaçu - RJ

2019
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AS INOVAÇÕES TRAZIDAS PELA ADPF E OS CONTORNOS DA ADPF 541

Bruno Carlos de Moraes Santos, UFRRJ, bs.moraes@hotmail.com

Resumo: O presente artigo propõe o estudo sobre a inovação que representa a

ADPF no ordenamento jurídico brasileiro, bem como a ADPF 541, através da qual o
STF julgou válidas as normas que autorizam o cancelamento do título do eleitor que
não tenha atendido ao chamado para cadastramento biométrico obrigatório.

Palavras-chave: ADPF, ADPF 541, biometria obrigatória.

INTRODUÇÃO
Uma das novidades da Constituição Federal (CF) de 1998 foi a criação da
arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), com o objetivo de
suprir as lacunas deixadas pelas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs), que
não podem ser propostas contra leis ou atos normativos que entraram em vigor
antes da promulgação da CF nem contra atos municipais.
Tal inovação foi introduzida pelo legislador constitucional, no artigo 102,
parágrafo único. Com a Emenda Constitucional nº 03/93, ocorreu um acréscimo de
parágrafos ao artigo 102 da Carta Magna, e a arguição de descumprimento de
preceito fundamental passou a ser tratada em seu artigo 102, §1º, da seguinte
forma:
A arguição de descumprimento de preceito fundamental,
decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo
Tribunal Federal, na forma da lei.

Em razão do termo “na forma da lei”, o STF entendeu que esta norma
constitucional era de eficácia limitada, dependente, portanto, de norma
regulamentadora. Em 3 de dezembro de 1999 foi sancionada a Lei 9.882, que
dispõe sobre o rito da ADPF.
De acordo com Gilmar Mendes (2009), por preceito fundamental, deve-se
entender as normas e princípios imprescindíveis e de relevância especial da
Constituição como, por exemplo, as cláusulas pétreas e seus desdobramentos.
Dessa forma, a arguição serve tanto para evitar lesões como também reparar as
lesões já causadas pela violação dos preceitos fundamentais.
Como informa Luís Roberto Barroso (2018, p. 161), até 2018 foram
ajuizadas 422 arguições de descumprimento de preceito fundamental.
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1. AS CIRCUNSTÂNCIAS DE CABIMENTO DA ADPF

A ADPF destina-se a proteger os preceitos fundamentais. Surge, então, a
questão em torno da definição de preceito fundamental. A questão deve ser
solucionada a partir de uma compreensão de valores, pois, a princípio, toda norma
constitucional é fundamental. Porém, os preceitos fundamentais são aqueles que
estão ligados diretamente aos valores supremos do Estado e da Sociedade. A
Doutrina ensina que preceito fundamental não significa o mesmo que a expressão
princípio fundamental. Trata-se de conceito mais amplo, abrangendo todas as
prescrições que dão sentido básico à ordem constitucional. Assim, pode-se
conceituar preceito fundamental como toda norma constitucional – norma princípio
ou norma regra – que serve de fundamento básico para a conformação e
preservação da ordem política e jurídica do Estado.
Apesar de o conceito de “descumprimento” para efeito da ADPF ser
consideravelmente mais amplo que o conceito de “inconstitucionalidade”, a Lei
9.882/99, entretanto, reduziu a abrangência da ADPF tão somente aos atos do
poder público, mantendo a ideia de englobar atos de qualquer natureza, sejam
normativos ou não, inclusive as omissões.
Pedro Lenza (2012, p. 356) ensina que a arguição de descumprimento de
preceito fundamental será cabível, de acordo com a lei em comento, seja na
modalidade de arguição autônoma (direta), seja na hipótese de arguição incidental.
A arguição sob a forma autônoma está contida no art. 1º, caput, da Lei nº 9.882/99:

Art. 1.º. A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição

Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e
terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental,
resultante de ato do Poder Público.

A arguição autônoma tem natureza objetiva, que pode ser proposta para
defesa exclusivamente objetiva contra violação de preceitos fundamentais
decorrente de um ato do poder público, seja este ato federal, estadual ou municipal.
A arguição sob a modalidade incidental ou indireta está contida no parágrafo único
do art. 1.º:
Caberá também arguição de descumprimento de preceito
fundamental:
I – quando for relevante o fundamento da controvérsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou
municipal, incluídos os anteriores à Constituição.
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Este segundo caso revela a natureza subjetiva-objetiva, incidental ou indireta

da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pressupondo a existência
de controvérsia sobre lei ou ato normativo, de todos os órgãos políticos autônomos,
bem como dos anteriores à Constituição.

Percebe-se, então, nítido caráter preventivo na primeira

situação (evitar) e caráter repressivo na segunda (reparar
lesão a preceito fundamental), devendo haver nexo de
causalidade entre a lesão ao preceito fundamental e o ato do
Poder Público,
de que esfera for, não se restringindo a atos normativos,
podendo a lesão resultar de qualquer ato administrativo,
inclusive decretos regulamentares.
A segunda hipótese (arguição incidental), prevista no parágrafo
único do art. 1.º da Lei n. 9.882/99, prevê a possibilidade de
arguição quando for relevante o fundamento da controvérsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual,
municipal (e por consequência o distrital, acrescente-se),
incluídos os anteriores à Constituição. (LENZA, 2012, p. 356)
(grifos do autor)

O rol de legitimados para ajuizar ADPF é o mesmo para apresentar ADIs,

previsto expressamente no artigo 103 da CF: o presidente da República, as Mesas
do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de Assembleia Legislativa ou da
Câmara Legislativa do Distrito Federal, o governador de estado ou do Distrito
Federal, o procurador-geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional e
confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
A decisão sobre a arguição somente será tomada se presentes na sessão
pelo menos dois terços dos ministros (oito) e é irrecorrível, não podendo ser objeto
de ação rescisória. Caberá reclamação contra o descumprimento da decisão
proferida pelo STF, na forma do seu Regimento Interno. A Lei 9.882/1999 prevê
ainda que, em caso de extrema urgência ou perigo de lesão grave, ou ainda, em
período de recesso, poderá o relator conceder a liminar, a ser referendada (ad
referendum) pelo Plenário.
Diante dessa conjuntura, tenho enfatizado sistematicamente
que a ADPF vem completai o sistema de controle de
constitucionalidade de perfil relativamente concentrado no
Supremo Tribunal Federal, uma vez que as questões, até então
excluídas de apreciação no âmbito do controle abstrato de
normas, podem ser objeto de exame no âmbito do novo
procedimento. (MENDES, Gilmar et al, 2009, p. 1.110)
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2. JULGAMENTOS HISTÓRICOS
Temas de grande repercussão nacional foram debatidos em julgamentos de
ADPF. O mais recente foi em setembro do ano de 2018, quando o Plenário julgou
válidas as normas que autorizam o cancelamento do título do eleitor que não tenha
atendido ao chamado para cadastramento biométrico obrigatório (ADPF 541), que
será analisada no próximo item.
O STF decidiu que é lícita a terceirização em todas as etapas do processo
produtivo, seja atividade-meio ou fim, ao julgar a ADPF 324. As multas aplicadas às
empresas que não cumpriram a decisão de desobstruir as rodovias durante a greve
dos caminhoneiros em maio de 2018 se deram nos autos da ADPF 519.
A proibição da condução coercitiva de réu ou investigado para interrogatório
foi tomada no julgamento das ADPFs 395 e 444. Também em 2018, o Supremo
referendou decisão do ministro Ricardo Lewandowski na ADPF 165, que homologou
o acordo celebrado entre instituições financeiras e poupadores em torno da disputa
sobre os planos econômicos.
Outras deliberações importantes foram tomadas pelo STF ao julgar esse tipo
de ação: descriminalização da interrupção da gravidez de feto com anencefalia
(ADPF 54); considerar a Lei de Imprensa (Lei 5.250/1967) incompatível com a
Constituição Federal de 1988 (ADPF 130); realização da “Marcha da Maconha”
(ADPF 187); Lei da Ficha Limpa (ADPF 144); união homoafetiva (ADPF 132);
proibição de importação de pneus usados (ADPF 101); a Lei de Anistia (ADPF 153);
e cotas raciais nas universidades (ADPF 186).

3. ESTUDO DE CASO: A ADPF 541

Em sessão plenária realizada no dia 26 de setembro de 2018, o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de votos, julgou válidas as normas que autorizam o
cancelamento do título do eleitor que não atendeu ao chamado para cadastramento
biométrico obrigatório. A decisão foi tomada no julgamento da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 541, na qual o Partido Socialista
Brasileiro (PSB) pedia que o eleitor que teve título cancelado por faltar ao
cadastramento biométrico fosse autorizado a votar.
Após protocolização da ação no dia 19/09/2018, e autuação na mesma data,
o partido solicitou que o STF declarasse não recepcionado pela Constituição Federal
de 1988 o disposto no parágrafo 4.º do artigo 3.º da Lei n.º 7.444/1985 e, por
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arrastamento, os dispositivos das sucessivas resoluções do Tribunal Superior

Eleitoral (TSE) que regulam a matéria. Após distribuição ao ministro Celso de Melo,
este se declarou suspeito e o processo foi redistribuído em 20/09/2018 para o
ministro Luís Roberto Barroso.
A ação foi apresentada em mesa para julgamento em 24/09/2018. Foram
admitidos como amici curiae o Partido dos Trabalhadores - PT bem como o Partido
Comunista do Brasil – PC do B. Exatamente dois dias após, no pleno do Tribunal, a
maioria acompanhou o voto do ministro relator da ação no sentido de indeferir o
pedido da legenda, ou seja, a medida liminar e, desde logo, converteu o julgamento
da cautelar em julgamento definitivo para julgar improcedente a arguição de
descumprimento de preceito fundamental. Ficaram vencidos os ministros Ricardo
Lewandowski e Marco Aurélio. Os ministros Celso de Mello e Rosa Weber não
participaram do julgamento, pois declararam sua suspeição.
O ministro Roberto Barroso, em seu voto pela improcedência da ADPF,
rebateu os argumentos jurídicos apresentados pelo partido. Em relação à alegada
violação à democracia, à cidadania, à soberania popular e ao direito de voto, o
ministro entendeu que todos esses direitos são assegurados pela Constituição
Federal para serem exercidos na forma que o próprio texto constitucional
estabelece. E, para o exercício legítimo do direito do voto, a Constituição (artigo 14,
caput e parágrafo 1º) exige o prévio alistamento eleitoral, para que o eleitor possa
ser identificado e para que se verifique se ele preenche alguns requisitos como, por
exemplo, a idade.
O relator lembrou que o alistamento é feito uma única vez ao longo da vida,
porém é necessário que haja revisões periódicas, tendo em vista que várias
alterações podem interferir no direito de votar e na regularidade do título. Assim,
considerou que é preciso haver um controle cadastral a fim de assegurar a higidez
do direito de voto, ao observar que o funcionamento das revisões periódicas do
eleitorado e a possibilidade do cancelamento de título estão previstos em lei.
Quanto à tese de violação da igualdade e da proporcionalidade, o ministro
Luís Roberto Barroso explicou que o recadastramento não afetou
desproporcionalmente os mais pobres e que a revisão eleitoral é precedida de ampla
divulgação e da publicação de edital para dar ciência à população. Acrescentou que
o procedimento é integralmente presidido por juiz eleitoral, fiscalizado pelo Ministério
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Público e pelos partidos políticos e deve ser homologado pelos Tribunais Regionais
Eleitorais (TREs).
Para o ministro, não há inconstitucionalidade no modo como a legislação e a
normatização do TSE disciplinam a revisão eleitoral e o cancelamento do título em
caso de não comparecimento para a sua renovação. Segundo ele, o TSE
demonstrou “de uma maneira insuperável as dificuldades e impossibilidades
técnicas, bem como o risco para as eleições de se proceder à reinserção de mais de
3 milhões de pessoas”.
O julgamento começou com a apreciação do pedido de liminar, mas o relator
propôs a conversão em julgamento de mérito, visando assim à resolução definitiva
da questão antes das próximas eleições, que ocorrerão no dia 7 de outubro. A
proposta foi acolhida pelo Plenário, vencido, neste ponto, o ministro Edson Fachin,
que votou somente quanto ao pedido cautelar.
Seguiram o voto do ministro Barroso, no sentido de negar o pedido do partido,
os ministros Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Luiz Fux, Cármen Lúcia, Gilmar
Mendes e o presidente da Corte, ministro Dias Toffoli.
O ministro Ricardo Lewandowski, em seu voto, abriu a divergência,
entendendo que a providência adotada pelo TSE pode restringir “drasticamente” o
princípio da soberania popular, previsto no artigo 14 da Constituição Federal.
Apontou ainda que o número de títulos cancelados impressiona e que isso pode
influir de maneira decisiva nos resultados do pleito.
O ministro Marco Aurélio destacou que a Lei das Eleições apenas previu a
possibilidade de adotar a biometria, sem prever sanção. “Vamos colocar na
clandestinidade esses eleitores como se não fossem cidadãos brasileiros? Vamos
colocar em primeiro plano as resoluções do TSE em detrimento da Lei Maior?”,
questionou, votando pela procedência da ADPF.

CONCLUSÃO
Pretendeu-se neste trabalho proporcionar, de uma forma sintética, mas
objetiva e estruturante, um estudo sobre o cabimento da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental, incluindo análise sobre a ADPF 541.
Para este objetivo, versou-se que ADPF se trata de ação destinada a evitar
ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público (união,
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estados, Distrito Federal e municípios), incluído neste rol os atos anteriores à

promulgação da Constituição Federal.
Como visto, um termo pouco explicativo é “descumprimento” presente no art.
102, §1º da CF. A doutrina o entende como a insegurança jurídica causada por
decisões ou condutas que não respeitem os preceitos constitucionais ou os deveres
implícitos também à Constituição. Diferentemente do termo “inconstitucionalidade”,
que se refere apenas a atos normativos contrários às normas constitucionais,
“descumprimento” vai além, abrangendo também atos de execução material e atos
de particulares. Existem estudiosos que enxergam o termo de forma mais ampla
ainda, podem ser descumprimento alguma violação ao “espírito” ou às “finalidades”
da Carta Maior.
Uma coisa é certa, assim como as outras formas de controle concentrado de
constitucionalidade, a ADPF busca assegurar a supremacia constitucional. Além
disso a ADPF também reforça a segurança jurídica no ordenamento, uma vez que
impede a incompatibilidade de decisões acerca da constitucionalidade de uma
norma.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os

conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 7. ed. São Paulo: Saraiva
Educação, 2018.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 16. ed. São Paulo: Saraiva,
2012.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo

Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

PORTAL DO STF. STF mantém normas que preveem cancelamento de título

eleitoral por falta de biometria. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=390875>.
Acessado em 18 nov. 2019.