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Pós-Graduação a distância

Direito Administrativo

Administração
Poderes da Administração II

Profº. Caio Piva


Sumário

PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA- II EXERCÍCIO DOS PODERES- QUESTÕES


CONTROVERTIDAS- O QUE DIZ OS TRIBUNAIS........................................................ 4

AULA 1 – COBRANÇA DE TAXA PARA O EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA.............. 4

AULA 2- PODER DE POLÍCIA- TAXA DE FISCALIZAÇÃO, LOCALIZAÇÃO E


FUNCIONAMENTO................................................................................................... 4

AULA 3 – IBAMA E O PODER DE POLÍCIA................................................................. 6

AULA 4 –POSIÇÃO DO STJ SOBRE O IBAMA E PODER DE POLÍCIA............................ 7

AULA 5- POLUIÇÃO SONORA E PODER DE POLÍCIA................................................. 8

AULA 6– CASOS DE PODER DE POLÍCIA................................................................... 9

AULA 7 - LEI SECA E O PODER DE POLICIA............................................................. 10

AULA 8- PODER DE POLÍCIA E LEI SECA................................................................. 13

AULA 09 – PODER DE POLÍCIA E RESTRIÇÕES DE LIBERDADE................................ 14

Aula 10- PODER DE POLÍCIA E LEI SECA................................................................ 14

Aula 11 –PODER DE POLÍCIA E INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE........ 17

AULA 12- LIMITAÇÕES DE CARÁTER PRIVADO........................................................ 17

AULA 13- PODER DE POLÍCIA E PROPRIEDADE...................................................... 18

AULA 14- PODERES DA ADMINISTRAÇÃO E LIMITAÇÕES DO DIREITO DE


PROPRIEDADE....................................................................................................... 18

AULA 15- PODER DE POLÍCIA E PROPRIEDADE....................................................... 19

AULA 16- PODERES DA ADMINISTRAÇÃO- A SERVIDÃO ADMINISTRATIVA............ 20

AULA 17- PODER DE POLÍCIA E PROPRIEDADE....................................................... 21

AULA 18- PODERES DA ADMINISTRAÇÃO SOBRE A PROPRIEDADE.......................... 21

AULA 19 – SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO.................................................. 22

Aula 20- GUARDAS MUNICIPAIS E PODER DE POLÍCIA........................................... 23

AULA 21- PODER DE POLÍCA................................................................................. 23


Aula 22 – PODER DE POLÍCIA- GUARDA MUNICIPAL-continuação.......................... 24
ATRIBUIÇAO DA POLÍCIA MUNICIPAL...................................................................................... 24

AULA 23- PODER DE POLÍCIA- SEGURANÇA MUNICIPAL......................................... 25

Aula 24 – MULTAS DE TRÂNSITO APLICADAS POR GUARDA MUNICIPAL ................ 25

AULA 25 – PODER DE POLÍCIA- GUARDA MUNICIPAL- AÇÕES DE POLICIAMENTO DE


TRÂNSITO............................................................................................................. 26

Aula 25 – SENTENÇA DO JUIZ DE ITAJAI/SC – VERDADEIRA AULA DE DIREITO


CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.. 27

AULA 26- PODER DE POLÍCA E GUARDA MUNICIPAL............................................... 29

AULA 27- GUARDA E POLÍCIA................................................................................ 29

AULA 28- DA COMPETÊNCIA DA GUARDA................................................................ 31

AULA 29- PODER DE POLÍCIA- GUARDA MUNICIPAL- AÇÕES DE POLICIAMENTO DE


TRÂNSITO............................................................................................................. 33

AULA 30- RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO E A INDENIZAÇÃO................ 34

AULA 31- RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO............................................. 35

AULA 32................................................................................................................ 35

OS DANOS MATERIAIS DERIVADO DO (DES) EXERCÍCIO DO PODER....................... 35

AULA 33 - DANOS MORAIS..................................................................................... 37

AULA 34- PRÁTICA DE ATOS FISCALIZATÓRIOS..................................................... 37

AULA 35- DANOS MORAIS- CONTINUAÇÃO............................................................. 38

AULA 36- DANOS MORAIS- INDENIZAÇÃO.............................................................. 39

AULA 37- DANOS MORAIS NO EXERCÍCIO DO PODER- DEVIDO PROCESSO LEGAL... 39

AULA 38- DEVIDO PROCESSO LEGAL- DANOS PROMOVIDOS PELA ADMINISTRAÇÃO.40

AULA 39- PROCESSO LEGAL E AÇÃO DO ESTADO.................................................... 40

AULA 40................................................................................................................ 41
Poderes da Administração Pública II

PODERES DA concernente à segurança, à higiene, à ordem,


aos costumes, à disciplina da produção
ADMINISTRAÇÃO e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou
PÚBLICA- II EXERCÍCIO autorização do Poder Público, à tranqüilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos
DOS PODERES- QUESTÕES direitos individuais ou coletivos”.

CONTROVERTIDAS- O QUE AULA 2- PODER DE

DIZ OS TRIBUNAIS. POLÍCIA- TAXA DE

FISCALIZAÇÃO,

AULA 1 – COBRANÇA DE LOCALIZAÇÃO E

TAXA PARA O EXERCÍCIO FUNCIONAMENTO

DO PODER DE POLÍCIA O exercício é regular


segundo entendimento extraído do Código
O artigo 145, inciso II, da Constituição Tributário Nacional quando desempenhado
Federal outorga competência tributária por órgão competente, nos limites da lei,
impositiva para que as pessoas políticas observando devido processo legal, e exercida
possam instituir e cobrar taxa pelo exercício sem desvio ou excesso de poder.
regular do “poder de polícia”. Exemplos de atividades de
policia ensejadoras de cobrança de taxa,
Reza a boa hermenêutica que os vocábulos já legitimadas pelo STF são: atividade de
e as expressões utilizadas em textos de lei fiscalização de anúncios (RE 216.207);
devem ter seu conteúdo e alcance edificados fiscalização dos mercados de titulos e
a partir do sentido que a linguagem valores mobiliarios pela Comissao de Valores
vulgar lhes atribui, o que é plenamente Mobiliários (RE 198.868); taxa de localização
justificável ante a necessidade de que as e funcionamento de estabelecimento em
prescrições sejam compreendidas pelos geral (RE 198.904), entre outros.
seus destinatários (o povo), de modo que O STF consagrou o entendimento que
eles possam melhor observar os comandos a taxa que decorre do poder de policia, impõe
prescritivos de conduta. o efetivo exercício desse poder. Essa lição foi
Com efeito, diversos tratadistas do base para CESPE e ESAF em vários certames.
direito administrativo – dentre os quais
perfilam MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO No RE 416.601, relator Min. Carlos
e DIOGENES GASPARINI8 – iniciam seus Velloso, 10.08.2005, onde o Tribunal
estudos sobre o instituto do “poder de polícia” considerou constitucional a Taxa de Controle
a partir da definição veiculada no artigo 78 e Fiscalização Ambiental – TCFA, instituída
do Código Tributário Nacional segundo o pela Lei número 10.165 de 2000, que tem
qual “Considera-se poder de polícia atividade como fato gerador o exercício regular do
da administração pública que, limitando ou poder de polícia conferido ao Instituto
disciplinando direito, interesse ou liberdade, Brasileiro e dos Recursos Naturais Renováveis
regula a prática de ato ou a abstenção – IBAMA, sendo paga trimestralmente
de fato, em razão de interesse público pelos sujeitos passivos (pessoas jurídicas

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que exercem atividades potencialmente No parecer à fl. 64, o Ministério Público


poluidoras ou utilizadoras de recursos Federal afirma que o aresto recorrido,
naturais), independente de eles sofrerem quanto à matéria de fundo, encontra-se em
fiscalização efetiva. conformidade com a jurisprudência desta
corte.
O STF afastou a concreta e efetiva É, no essencial, o relatório.
fiscalização, permitindo a cobrança da taxa Esta Corte Superior de Justiça consolidou
pelo simples fato de se manter um órgão o entendimento, consubstanciado no
estruturado e em funcionamento voltado verbete sumular 157/STJ, no sentido da
para fiscalização respectiva. Nessa toada, ilegalidade da cobrança, pelo Município,
abandona-se a impossível fiscalização de de taxa na renovação de licença para
porta em porta, abrindo as portas do Direito localização de estabelecimento comercial ou
para à inovação tecnológica, conforme ensina industrial. Ocorre, contudo, que o Supremo
o Mestre Sacha Calmon Navarro Coelho. Tribunal Federal se posicionou em sentido
Sobre o tema invoco ainda o diametralmente oposto ao acima esposado,
entendimento atual do Superior Tribunal ou seja, concluiu pela constitucionalidade
de Justiça. A Corte entendia que a taxa da cobrança da referida taxa, como se pode
que decorre do poder de polícia exigia observar pela leitura da seguinte ementa,
exercício efetivo, todavia, mudou totalmente verbis:
essa compreensão. Vejamos a redação da “TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE PORTO
cancelada súmula 157: ALEGRE. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE
SUMULA 157 DO STJ: é ilegítima LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO.
a cobrança de taxa pelo município na ESCRITÓRIO DE ADVOGADO.
renovação de licença para localização de CONSTITUCIONALIDADE.
estabelecimento comercial ou industrial. O Supremo Tribunal Federal tem
Contudo em 2002, a Egrégia Corte, sistematicamente reconhecido a legitimidade
como dito cancelou seu verbete. Peço vênia da exigência, anualmente renovável, pelas
aos amigos para transcrever verdadeira aula Municipalidades, da taxa em referência, pelo
sobre o tema a partir do Agravo 808.006/MS exercício do poder de polícia, não podendo o
de relatoria do Min. HUMBERTO MARTINS: contribuinte furtar-se à sua incidência sob alegação de
que o ente público não exerce a fiscalização devida, não
EMENTA dispondo sequer de órgão incumbido desse mister.
TRIBUTÁRIO – TAXA DE LOCALIZAÇÃO Recurso extraordinário conhecido e
E FUNCIONAMENTO – PODER DE POLÍCIA provido.” (RE 198.904/RS, Rel. Min. Ilmar
– LEGITIMIDADE DA REFERIDA TAXA – Galvão, DJ 27.9.1996)
PRECEDENTES DO STF E STJ – INCIDÊNCIA Na linha de raciocínio do Pretório Excelso,
DO COMANDO DO ARTIGO 557, § 1º, DO CPC a Primeira Seção deste Tribunal, na assentada
– AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO de 24.4.2002, houve por bem determinar o
PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO cancelamento da sobredita Súmula (REsp
ESPECIAL. DECISÃO 261.571/SP, Rel. Min. Eliana Calmon).
Vistos. Dessarte, na espécie, é legítima a
Cuida-se de agravo de instrumento cobrança, pelo Município, da taxa de
interposto pelo Município de Campo Grande fiscalização, localização e funcionamento,
em face de decisão que negou trânsito ao em razão do exercício do poder de polícia
recurso especial, com fundamento de que a do Município, cumpridas as exigências dos
matéria encontra-se pacificada nesta Corte artigos 77 e 78 do Código Tributário Nacional.
de Justiça. Com efeito, conforme ressaltado no
Recurso Extraordinário 113.441/SP, da

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relatoria do insigne Ministro Ilmar Galvão, “é E FUNCIONAMENTO - LEGITIMIDADE DA


evidente que a fiscalização permanente do COBRANÇA - ART. 77 DO CTN.
cumprimento das exigências legais depende 1. Consoante orientação traçada
do funcionamento da máquina administrativa pelo STF, a cobrança da taxa de
e fiscal, acarretando despesas custeadas localização e funcionamento, pelo
através da própria taxa. Por outro lado, a Município, prescinde da comprovação da
cobrança não é apenas relativa à localização, efetividade da atividade fiscalizadora,
compreendendo também o funcionamento, bastando seu exercício em potencial.
que exigem um policiamento contínuo, 2. Recurso especial improvido.”
permanente, que não se esgota com a (REsp 698559/MG, Rel. Min. ELIANA
concessão do alvará de funcionamento. Daí CALMON, Segunda Turma, 20.9.2005,
ser cabível a renovação anual da taxa”. Data da Publicação10.10.2005, p. 327)
A título de ilustração, cumpre apontar
julgados desta Corte: AULA 3 – IBAMA E O PODER
“TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. TAXA
DE FUNCIONAMENTO E FISCALIZAÇÃO. DE POLÍCIA
LEGALIDADE. CANCELAMENTO DA SÚMULA Em se tratando de interesse ambiental
N. 157/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 333 DO que envolva zona urbana ou de expansão de
CPC. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. um determinado Município, a competência
SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. para fiscalizar e aplicar sanções por danos
1. O prequestionamento dos dispositivos causados ao meio ambiente caberá ao órgão
legais tidos como violados é requisito municipal ambiental.
indispensável à admissibilidade do recurso Porém, havendo interesse de mais de
especial. um Município, a competência será do Estado
2. Afigura-se legítima a cobrança em que se situarem, enquanto à União
pelo município de taxa de localização, caberá o exercício do poder de polícia sempre
funcionamento e instalação ou fiscalização. que as atividades fiscalizadas provoquem
3. Modificação de entendimento do repercussão regional ou nacional na proteção
Superior Tribunal de Justiça efetivada com o ao meio ambiente.
cancelamento da Súmula n. 157/STJ. Supletivamente, havendo
4. Recurso especial parcialmente conhecido caracterização de omissão injustificada do
e, nessa parte, provido. Acórdão Vistos, órgão ambiental competente, quaisquer
relatados e discutidos os autos em que dos entes da federação poderão exercer o
são partes as acima indicadas, acordam os poder de polícia na fiscalização de atividades
Ministros da Segunda Turma do Superior potencialmente poluidoras, ainda que fora
Tribunal de Justiça, por unanimidade, nos dos limites dos interesses por elas tutelados.
termos do voto do Sr. Ministro Relator,
conhecer parcialmente do recurso e, nessa Freqüentemente o IBAMA sobrepõe-
parte, dar-lhe provimento. Os Srs. Ministros se ao órgão ambiental competente para
Castro Meira, Humberto Martins e Herman promover fiscalização concorrente em áreas
Benjamin votaram com o Sr. Ministro Relator. de proteção permanente ou em regiões
Ausente, justificadamente, a Sra. Ministra que possuam vegetação típica de mata
Eliana Calmon Presidiu o julgamento o Sr. atlântica, mesmo quando as atividades nelas
Ministro João Otávio de Noronha.” (REsp desenvolvidas restrinjam-se a interesses e
539100/SP, Rel. Min. João Otávio de Noronha, competências municipais ou estaduais.
Data da Publicação/Fonte DJ 9.10.2006)
“PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO - Todavia, o simples fato de determinada
TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO propriedade particular possuir características

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ambientais típicas de área de preservação assim, pressuposto necessário à limitação


permanente ou contemplar vegetação dos direitos do indivíduo. Escreve Mário
de mata atlântica não faz com que seja Masagão: “Pode a polícia preventiva fazer
enquadrada como de interesse NACIONAL tudo quanto se torne útil a sua missão, desde
ou REGIONAL, conforme entendimento que com isso não viole direito de quem quer
sedimentado pelo STF: que seja. Os direitos que principalmente
confinam a atividade de polícia administrativa
“EMENTA: COMPETÊNCIA. CRIME são aqueles que, por sua excepcional
AMBIENTAL. ARTIGO 50 DA LEI N.º 9.605/98. importância, são declarados na própria
DESTRUIR OU DANIFICAR VEGETAÇÃO DE Constituição’”
CERRADO SEM AUTORIZAÇÃO DO IBAMA,
AUTARQUIA FEDERAL. DELITO OCORRIDO EM
PROPRIEDADE PRIVADA. JUSTIÇA COMUM AULA 4 –POSIÇÃO DO STJ
ESTADUAL. Hipótese em que não se configura
a competência da Justiça Federal para o SOBRE O IBAMA E PODER
processo e julgamento do feito, nos termos
do art. 109, inciso IV, da Carta Magna, DE POLÍCIA
porque o interesse da União, no caso, se
manifesta de forma genérica ou indireta. Quando há omissão do órgão estadual
Precedentes. Recurso extraordinário não na fiscalização da outorga de licença
conhecido.” (RE 349191 / TO – TOCANTINS, ambiental, o Instituto Brasileiro do Meio
RECURSO EXTRAORDINÁRIO, Relator(a): Min. Ambiente e Recursos Naturais Renováveis
ILMAR GALVÃO, Julgamento: 17/12/2002, (Ibama) pode exercer seu poder de Polícia
Primeira Turma, Publicação: DJ DATA-07-03- administrativa. O entendimento é da 2ª
2003 PP-00042 EMENT VOL- 02101-04 PP- Turma do Superior Tribunal de Justiça ao
00739) julgar o recurso do Ibama contra decisão
do Tribunal Regional Federal da 4ª Região,
José Cretella Júnior, entede que: “Do que afastou a competência do órgão federal
mesmo modo que os direitos individuais para fiscalizar e emitir auto de infração com
são relativos, assim também acontece aplicação de multa por conduta tipificada
com o poder de polícia que, longe de ser como contravenção penal contra uma
onipotente, incontrolável, é circunscrito, exportadora de cereais do Paraná.
jamais podendo pôr em perigo a liberdade Ao analisar o recurso, o ministro
e a propriedade. Importando, regra geral, Humberto Martins concluiu que a atividade
o poder de polícia, restrições a direitos desenvolvida com risco de dano ambiental
individuais, a sua utilização não deve a bem da União pode ser fiscalizada pelo
ser excessiva ou desnecessária, para Ibama, mesmo que a competência para
que não configure o abuso de poder. licenciar seja de outro ente federado. O pacto
Não basta que a lei possibilite a ação federativo, explica, atribui competência aos
coercitiva da autoridade para justificação quatro entes da Federação para proteger o
do ato de polícia. É necessário, ainda, meio ambiente por meio da fiscalização.
que se objetivem condições materiais que O ministro afirmou que o poder de
solicitem ou recomendam a sua inovação. Polícia administrativa envolve diversos
A coexistência da liberdade individual e o aspectos. Etre eles, o poder de permitir o
poder público repousam na conciliação entre desempenho de uma atividade desde que
a necessidade de respeitar essa liberdade e atendidas as prescrições normativas e o
a de assegurar a ordem social. O requisito poder de sancionar as condutas contrárias
da conveniência ou do interesse público é, à norma. E, como a contrariedade à norma

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pode ser anterior ou posterior à outorga


da licença, a aplicação da sanção não está No caso brasileiro são estabelecidos
necessariamente vinculada à esfera do ente pela Associação Brasileira de Normas
que a outorgou. Técnicas- ABNT, através da Norma NBR n.
Em um primeiro momento, o 10.152, regulamentada  pelas Resoluções
recurso do Ibama foi rejeitado pelo do Conselho Nacional de Meio Ambiente-
ministro Humberto Martins. Na ocasião, CONAMA, sobre a avaliação do ruído em
ele argumentou que a jurisprudência da áreas habitadas, visando proporcionar
Corte orienta-se no sentido de que, se o ato conforto e saúde à comunidade.
originário do auto de infração é tipificado
como contravenção penal, é vedada ao Existem três grandezas físicas que
funcionário do Ibama a aplicação de multa, já definem o nível do som em mais ou menos
que não se trata de infração administrativa, forte: O poder acústico (W), a intensidade
e que só a lei, em sentido formal e material, acústica (I) e a pressão acústica (Pa).
pode tipificar infração e impor penalidade. Já a freqüência, expressa em Hertz
O Ibama entrou com Agravo (Hz), permite definir a altura do som, do
Regimental contra a decisão do ministro. grave e do agudo.
Sustentou que a competência constitucional Segundo os  estudiosos da física,
para fiscalizar é comum a todos os órgãos fisiologicamente, a percepção auditiva do som
ambientais. é proporcional ao logaritmo da intensidade
O ministro Humberto Martins concluiu da excitação. Logo, ao multiplicar por 10 a
que de fato o Ibama tem competência energia acústica, a sensação sonora não é
própria para fiscalizar, definida no parágrafo aumentada senão de uma unidade chamada
3º do artigo 10. O dispositivo estabelece bel. Em termos práticos, a décima parte
que o órgão estadual do meio ambiente utilizada é o decibel (dB). Ainda assim, o dB é
e o Ibama, esta em caráter supletivo, insuficiente para constatar a sensação sonora
poderão, se necessário e sem prejuízo das percebida pelos ouvidos humanos. Daí, serem
penalidades pecuniárias cabíveis, determinar os níveis sonoros expressos em dB corrigidos
a redução das atividades geradoras de pelos aparelhos de medida de ruído, através
poluição para manter as emissões gasosas, de u sistema denominado filtro, curva ou
os afluentes líquidos e os resíduos sólidos escala de ponderação A.
dentro das condições e limites estipulados no Assim, o nível sonoro é expresso em
licenciamento concedido. dB(A), para representar a sensação de ruído
“Esse é o dispositivo que deve ser efetivamente captado pelos ouvidos.
aplicado, pois a atuação da União não se Segundo a Organização Mundial de
mostra apenas na omissão do órgão estadual, Saúde (OMS), perda da audição, interferência
mas apresenta-se também para evitar danos na comunicação e no sono, dores de cabeça
ambientais a bens seus”, afirmou. e no corpo, distúrbios sexuais, dificuldade
O ministro Herman Benjamim destacou na execução de tarefas são os exemplos
que, mais do que uma questão ambiental, mais comuns da exposição excessiva aos
este precedente do STJ define, com exatidão, ruídos. Todavia, a existência e dimensão
a distinção entre a competência para licenciar do incômodo são determinadas levando em
e para fiscalizar. AgRg 711.405 conta o grau de exposição física e variáveis
psicossociais.
A perda do sono é um dos principais
AULA 5- POLUIÇÃO SONORA efeitos do ruído. Prova disso é que pessoas
submetidas a eletroencefalogramas,
E PODER DE POLÍCIA eletrocardiogramas demonstraram os efeitos

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nocivos, já que o sono é responsável pela obrigados a obedecerem os padrões fixados


reparação da fadiga física e mental do em relação à emissão de ruídos e vibrações,
indivíduo, colocando fim à antiga crença de bem como, via de regra, deverão ter
adaptação ao ruído. tratamento acústico, quando suas atividades
utilizarem fonte sonora, com transmissão ao
A Resolução 001/ 90 do Conselho vivo ou qualquer sistema de amplificação.
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é
o instrumento legal que estabeleceu as Neste sentido, a Jurisprudência afirma que:
normas gerais sobre a emissão de ruídos. Em
verdade, a referida Resolução do CONAMA Tribunal: TJMG | Processo:
tem razão de existir para conceder validade 1.0079.04.121885-4/001(1) | Data:
à NBR nº 10.152, a qual dispõe sobre a 11/07/2006 | Tipo: ACP
avaliação de ruídos em áreas habitadas.
MINISTÉRIO PÚBLICO -MEIO AMBIENTE
Segundo a norma, a emissão de - POLUIÇÃO SONORA - CASA NOTURNA
ruídos, em decorrência de quaisquer - FALTA DE EQUIPAMENTO DESTINADO
atividades industriais, comerciais, sociais A ISOLAMENTO ACÚSTICO - INTERESSE
ou recreativas, inclusive as de propaganda DIFUSO EVIDENCIADO - AÇÃO CIVIL
política, obedecerá ao interesse da saúde, PÚBLICA - LEGITIMIDADE “”AD CAUSAM””
do sossego público, aos padrões, critérios e ATIVA DO MP - SEU RECONHECIMENTO
diretrizes estabelecidos. - Se a casa noturna, - não dotada do
Logo, os ruídos superiores aos níveis imprescindível equipamento destinado ao
pré-determinados pela NBR 10.152 são isolamento acústico-, emite ruídos em volume
considerados prejudiciais à saúde e ao acima do suportável e permitido com inegável
sossego público. prejuízo da saúde das pessoas residentes
As emissões de ruídos são medidas no nas cercanias ou no bairro inteiro, tem o
próprio local, onde os ruídos são produzidos, Ministério Público legitimidade para promover
como nas indústrias, templos, casa, etc. ação civil pública contra ela (casa noturna),
Emissão significa, portanto, colocar ou expelir eis que presente o interesse difuso. Ademais,
pra fora. o direito ao meio ambiente equilibrado
representa bem de uso comum, que ao Poder
Cabe ressaltar que a NBR 10.152 não Público cabe defender e preservar, a teor
fez nenhuma previsão em relação ao período do art.225 da vigente Lei Fundamental da
da produção de ruídos, sendo indiferente República.
sua ocorrência no período matutino,
vespertino ou noturno.  Mas, nada impede
que tal discriminação seja feita mediante lei AULA 6– CASOS DE PODER
municipal.
DE POLÍCIA
As casas noturnas e os bares também No Estado de São Paulo, foi sancionada lei
estão obrigados a terem junto a Prefeitura, que proíbe o fumo em áreas de uso coletivo,
Alvará de Localização e Funcionamento. fechadas ou parcialmente fechadas, públicas
Porem, cumpre salientar que principalmente ou privadas, com aplicação inclusive em
nos grandes centros urbanos, existem condomínios edilícios.
legislações municipais específicas para tratar Essa lei deverá entrar em vigor em agosto
da questão da poluição sonora. próximo (2009) e quem desobedecê-la,
Logo, para assegurar seu pleno estará sujeito à multa.
funcionamento, casas noturnas e bares são

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Muito se tem comentado sobre essa lei Dessa forma, a Vigilância Sanitária está
que, sem dúvida tem bons propósitos, porque impedida de entrar na casa, (asilo inviolável
realmente está comprovado que o cigarro faz do indivíduo), considerada esta a unidade
mal à saúde. e as partes comuns do condomínio, porque
É aconselhável, inclusive, que os viola a Constituição Federal. Viola os direitos
condomínios, em assembléia geral, em cuja e garantias fundamentais, que não podem ser
convocação conste expressamente o assunto, suprimidos, eis que se incluem nas chamadas
decidam pela proibição de fumar em todas as “cláusulas pétreas”.
suas dependências. Nem se alegue que fumar na casa do
Em vários prédios já existe essa decisão. morador do condomínio (área útil ou área
Os síndicos estão preocupados, pois não comum) é delito, pois não passa de mera
podem controlar todos os moradores do infração.
condomínio e, no caso de aplicação de multa O fumo em locais proibidos não caracteriza
pela Vigilância Sanitária, estão em dúvida se “delito” em sentido estrito. A lei paulista não
devem rateá-la entre todos ou cobrá-la do criou delito, até porque não poderia fazê-
infrator. lo sem invadir assunto restrito à legislação
Nossa posição, entretanto, é de que essa federal.
lei não pode ser aplicada aos condomínios,
uma vez que feriria a Constituição Federal, AULA 7
em cujo artigo 5º, XI, diz que:
“a casa é o asilo inviolável do indivíduo, LEI SECA E O PODER DE
ninguém nela podendo penetrar sem
consentimento do morador, salvo em caso de POLICIA
flagrante delito ou desastre, ou para prestar “Lei seca” é uma denominação popular
socorro, ou, durante o dia, por determinação da proibição oficial para o fabrico, varejo,
judicial”. transporte, importação ou exportação de
É o condomínio, a casa, o asilo inviolável bebidas alcoólicas, sendo certo que estas
do indivíduo? atividades se tornam proibidas e ilegais.
Sem dúvida que é. É conhecida mundialmente a experiência
Os condomínios podem ser de dos Estados Unidos que, precisamente em
apartamentos ou casas, que são unidades 1919, estabeleceu, pela 18ª Emenda à
autônomas, compostas de áreas úteis e áreas Constituição de 1787, a proibição de qualquer
comuns dos condôminos. fabricação ou comércio de bebidas alcoólicas
O novo Código Civil, no artigo 1.331, em território norte-americano.
parágrafo 3º, ao tratar das “Disposições Essa proibição genérica e absoluta
Gerais” do “condomínio edilício”, diz estabelecida pela 18ª Emenda Constitucional
expressamente que Norte-Americana ficou conhecida
“a cada unidade imobiliária caberá como universalmente por “Lei Seca”.
parte inseparável, uma fração ideal no A partir de então, qualquer forma de
solo e nas outras partes comuns que será restrição estatal, ainda que pontual e mínima,
identificada em forma decimal ou ordinária no relativa à comercialização de bebida alcoólica,
instrumento de instituição do condomínio” passou a receber a denominação, geralmente
Assim, a unidade condominial não é em caráter pejorativo, de “lei seca”.
somente o interior do apartamento ou casa, Na verdade, o Brasil não possui, nem
mas também a fração ideal nas partes existe qualquer intenção de possuir, uma “lei
comuns, que são o hall de entrada, os seca” nos moldes que existiu nos Estados
corredores, o elevador etc. Unidos entre os anos de 1919 a 1933.

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O que se discute atualmente no Brasil absoluta e total, como ocorrera nos Estados
é a instituição, nos centros urbanos, de Unidos entre os anos de 1919 e 1933, não
restrições por parte do poder público para possui qualquer óbice material quando a
a comercialização de bebidas alcoólicas em defrontamos com a Constituição Federal de
certos locais e em determinados horários. 1988.
Baseado nessa idéia é que se deve analisar Outros diplomas legais igualmente
a pertinência jurídica, bem como a eficácia estabelecem a aplicação do poder de polícia
prática, das restrições acima mencionadas administrativo, inclusive definindo-o, como
em nosso país. é o caso do artigo 78 do Código Tributário
A constitucionalidade da chamada “lei Nacional.
seca” Em relação a este último dispositivo
Inicialmente, é fundamental perscrutar legal jamais se ousou apontá-lo como
acerca da constitucionalidade e juridicidade inconstitucional.
das proibições de venda de bebidas alcoólicas Além disso, a Constituição Federal, em seu
em certos estabelecimentos, com a fixação artigo 170 e seguintes, tratando da ordem
de horário para essa comercialização. econômica e financeira, mesmo assegurando
Essas proibições constituem expedientes o princípio da livre iniciativa, não deixa de
bastante utilizados atualmente em nosso indicar que o Estado exercerá, na forma legal,
país, como forma de se tentar conter o a função de agente normativo e regulador da
incremento dos índices de violência, sendo atividade econômica, inclusive em relação às
denominadas “lei seca”. atividades exercidas por particulares.
Em termos jurídicos, as proibições acima Dentro desse papel regulador do Estado,
mencionadas encontram-se no âmbito do não pode restar dúvida de que existe a
chamado “poder de polícia administrativa”, possibilidade de, observando o interesse
que é conferido a determinado ente coletivo, ser disciplinada a atividade
estatal para regularizar certas atividades econômica de venda de bebidas alcoólicas,
particulares, guardando consonância com o inclusive limitando os locais e horários de
interesse público. comercialização do referido produto.
Neste sentido, o ensinamento do saudoso Essa regulamentação constitui opção
mestre Hely Lopes Meireles: política do ente estatal pertinente que, sem
“O poder de polícia administrativa consiste proibir integralmente a comercialização,
na faculdade de que dispõe a Administração apenas regula referida atividade econômica,
Pública para condicionar e restringir o sem afrontar o princípio da livre iniciativa
uso e gozo de bens, atividades e direitos na atividade econômica, prescrita na
individuais, em benefício da coletividade ou Constituição Federal.
do próprio Estado” (Direito Administrativo Vencida a questão da constitucionalidade
Brasileiro, Ed. Revista dos Tribunais, 16ª material, passa-se a analisar quem poderá
edição, p. 110). expedir essa regulamentação genérica
A venda de bebida alcoólica é proibindo a venda de bebida alcoólica em
uma atividade econômica particular determinados locais e horários, bem como
absolutamente lícita. Porém, deve respeitar qual instrumento normativo poderá ser
a regulamentação estatal pertinente, como utilizado para tanto.
qualquer outro setor privado, visando O poder de polícia é inerente a todas as
sua adequação aos interesses de toda a esferas da Administração Pública, ou seja, é
coletividade. repartida entre União, Estados e Municípios,
A chamada “lei seca”, em sua conotação de forma comum, concorrente ou exclusiva,
inserida na atual realidade brasileira, dependendo do assunto a ser tratado.
como medida restritiva e de não proibição

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Poderes da Administração Pública II

No caso específico da restrição à o comércio de bebidas alcoólicas através de


comercialização de bebidas alcoólicas, trata- portarias e resoluções administrativas.
se claramente de assunto de interesse local, Vimos anteriormente que somente o
cabendo apenas ao município discipliná-o, município pode disciplinar o referido assunto,
nos termo do artigo 30, inciso I, da sendo a iniciativa desses estados-membros
Constituição Federal. absolutamente inconstitucional em sua
A respeito, o Supremo Tribunal Federal, forma, pois viola o artigo 30, inciso I, da
em mais de um julgamento, já estabeleceu Constituição Federal, bem como o Enunciado
que o município é competente para fixar o Sumular nº 645 do Supremo Tribunal Federal.
horário de funcionamento de estabelecimento Por outro lado, o artigo 174 da Constituição
comercial, regulando a atividade econômica Federal é explícito em indicar que o ente
local em benefício da coletividade . estatal atuará como agente normativo e
Eis alguns julgados sobre o tema: regulador da atividade econômica, na forma
“Os Municípios têm autonomia para da lei.
regular o horário do comércio local, desde O que se extrai desse comando,
que não estaduais ou federais válidas, pois a conjugado com o princípio da legalidade
Constituição lhes confere competência para genérica, prevista no artigo 5º, inciso II,
legislar sobre interesse local” (AI 622.405- da Constituição Federal, em que ninguém
AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 22- será obrigado a fazer ou deixar de fazer
5-07, DJ de 16-6-07). alguma coisa senão em virtude de lei, é de
“Competência do Município para que o instrumento normativo adequado para
estabelecer horário de funcionamento de disciplinar o comércio de bebidas alcoólicas
estabelecimentos comerciais. Art. 30, I. por parte do município deverá ser uma lei em
Inocorrência de ofensa aos artigos 5º, sentido estrito, passando por todo o processo
caput, XIII e XXXII, art. 170, IV, V e VIII, legislativo pertinente, com iniciativa, votação,
da CF” (AI 182.976, Rel. Min. Carlos Velloso, promulgação, sanção e publicação, em atos
julgamento em 12-12-97, DJ de 27-2-98). No de que participem os Poderes Legislativo e
mesmo sentido: AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Executivo Municipal.
julgamento em 15-2-05, DJ de 1º-4-05. Esta circunstância faz com que se afaste,
Consolidando esse entendimento, o por inconstitucional, qualquer tentativa de se
Supremo Tribunal Federal expediu a Súmula estabelecer mecanismos de restrição à venda
645: “É competente o município para fixar o de bebidas alcoólicas por atos normativos
horário de funcionamento de estabelecimento infra-legais, como portarias e resoluções,
comercial”. atos exclusivos do Poder Executivo local.
Segundo o explicitado nos julgados acima, Ainda neste sentido, o Supremo
tem-se a confirmação, pelo Pretório Excelso, Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta
que só o município, como ente estatal, tem de Inconstitucionalidade – ADI 3691/
competência para estabelecer restrição à MA – ajuizada pela Confederação Nacional
venda de bebidas alcoólicas, no que concerne do Comércio, referente à Portaria nº
à local e horários. 17/2005-ASPLAN/SSP, de 25.10.2005,
Contudo, surge a indagação: qual editada pela Secretaria de Segurança Pública
o instrumento jurídico que deverá ser do Maranhão, se manifestou acerca da
utilizado pelo município para disciplinar a constitucionalidade de restrição ao comércio
comercialização de bebidas alcoólicas ? de bebidas alcoólicas, desde que realizada
No nosso país, a partir de meados da pelo município, nos termos do artigo 30, I,
década de noventa, alguns estados, como da Constituição Federal, utilizando para tal,
Pará, Piauí e Maranhão, resolveram disciplinar como instrumento normativo, lei em sentido
formal e estrito.

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Poderes da Administração Pública II

Baseando-se nos parâmetros acima, não resolverá o problema da violência; b)


desde que sejam cumpridas as exigências causará prejuízos econômicos e c) afronta
de competência constitucional e utilização à liberdade individual, criando uma cultura
de instrumento normativo adequado, segregacionista.
o estabelecimento de restrição à Passamos a analisar cada uma das teses
comercialização de bebidas alcoólicas a contestatórias acima citadas.
certos locais e horários é consonante com a A mera restrição de comércio de bebidas
Constituição Federal. alcoólicas, realmente, não resolverá o
problema da criminalidade em nenhuma
cidade brasileira, nem em nenhuma outra do
AULA 8- PODER DE POLÍCIA mundo inteiro.
Na verdade, nenhuma medida isolada,
E LEI SECA igualmente, como a aquisição de
Segundo informações veiculadas equipamentos policiais, a contratação de
pelo jornal Zero Hora, em pesquisa do novos agentes de polícia, o monitoramento
Departamento de Medicina Legal do Rio por câmeras em vias públicas ou políticas
Grande do Sul, precisamente na região sociais em geral, quando aplicadas sozinhas,
metropolitana de Porto Alegre, 36 % (trinta resolverá esse complexo e intrincado
e seis por cento) das vítimas de homicídio problema que é a violência urbana.
ingeriram bebida alcoólica antes de morrer. No combate à criminalidade, deve-
Ainda, cerca de 55% (cinqüenta e cinco por se aplicar conjuntamente essas e outras
cento) dos acidentes de trânsito com feridos medidas, sem esquecer que qualquer delas
e mortos, bem como 80% (oitenta por cento) isoladamente não poderá ser a panacéia para
dos casos de violência contra a mulher, em a resolução do problema da violência, que
Porto Alegre, envolve ingestão de bebida precisa ser estabelecida em parâmetros pelo
alcoólica. menos aceitáveis.
O efeito deletério do álcool e sua Portanto, a alegação daqueles que
importante participação trágica nos contestam a “lei seca”, neste aspecto, não
casos de violência de todos os tipos, merece acolhida.
independentemente das estatísticas acima Não resta dúvida, por outro lado, que a
mencionadas, é notório, bastando uma proibição da venda de bebidas alcoólicas em
simples visita aos hospitais de emergência e certos horários trará, pelo menos, em um
às delegacias de polícia. primeiro momento, impactos negativos em
Apesar desta conclusão unânime, ainda determinado setor da vida econômica do
existem discussões acaloradas sobre a município.
necessidade ou conveniência de se restringir Entretanto, não se pode olvidar que a vida
por meio de leis municipais a comercialização humana é mais importante que qualquer
de bebida alcoólica em determinados locais e questão puramente financeira ou monetária,
horários. devendo o interesse coletivo prevalecer sobre
De um lado, aqueles que vêem estas meras questões patrimoniais individuais.
restrições como abusivas à liberdade Além disso, o consumo de bebida alcoólica,
individual, carecendo de eficácia prática levando-se em conta o seu sentido macro-
no combate à violência. De outro, os que econômico, não beneficia a economia como
advogam ser a medida restritiva necessária um todo.
para ajudar na diminuição dos índices de Deveras, os gastos públicos com
violência. assistência médica, inclusive internações,
Aqueles que rechaçam as chamadas “leis tratamentos e reabilitações de vítimas
secas” municipais dizem que a restrição: a) da violência, bem como a necessidade

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de amparo previdenciário destas últimas, chamada “lei seca” para auxiliar na contenção
constituem trágicos gastos públicos custeados dos altos índices de criminalidade violenta.
pela sociedade como um todo. Neste sentido, deve ser ressaltada a
Pior, geralmente as vítimas de violências experiência adotada a partir de junho de
provocadas pelo álcool são pessoas jovens, 2002, pelo município de Diadema, na grande
entre 15 e 35 anos, em pleno período de São Paulo.
atividade produtiva, que vêem sua vida Até o mês em que a medida foi adotada,
ceifada ou arruinada em razão, direta ou Diadema, que contava 376.000 habitantes,
indiretamente, da bebida alcoólica. registrava uma das mais altas taxas de
Desta maneira, restringir a venda de assassinatos do mundo – 141 em cada grupo
bebida alcoólica, além de preservar a vida e a de 100.000,00 habitantes, número que
saúde humanas, é uma medida que reduzirá resultava em 40 homicídios por mês.
sensivelmente os prejuízos econômicos Já em 2004, sob o pálio da “lei seca”,
advindos com tragédias e atos criminosos a média mensal de crimes de morte em
provocados pelo álcool. Diadema foi de menos de 11 pessoas.
Ademais, além da violência em si, o Deve ser ressaltado que no município
consumo exagerado de álcool, em especial de Diadema, visando à diminuição dos
aquele oriundo da venda em determinados índices de violência, a “lei seca” não foi uma
horários, provoca rixas e perturbações de medida isolada, tendo sido acompanhada
sossego, atingindo em cheio o interesse por incrementos no aparelho policial, bem
coletivo. como por uma maior intensidade nas políticas
Quanto à eventual afronta à liberdade sociais de inclusão de marginalizados.
individual provocada pela chamada “lei Todavia, não se pode negar que, ainda em
seca”, igualmente tal afirmativa não pode ser Diadema, onde os índices de violência eram
considerada. elevadas, a restrição à venda de bebidas
alcoólicas teve um papel fundamental na
drástica redução da criminalidade, conforme
AULA 09 – PODER DE foi bastante noticiado pela mídia.
Desta forma, no que tange à eficácia
POLÍCIA E RESTRIÇÕES DE prática da chamada “lei seca”, devemos
constatar que a mesma, isoladamente,
LIBERDADE não causará uma redução significativa da
criminalidade. Porém, associada a outras
medidas, certamente é um importante
De fato, é cediço que nenhuma liberdade instrumento da contenção da violência no
ou direito é absoluto, somente podendo meio urbano.
persistir até o momento em que não conflite
com o interesse social.
Desde que aplicada de forma genérica,
sem privilégios ou atitudes discriminatórias, Aula 10- PODER DE POLÍCIA
a “lei seca” não afronta qualquer liberdade
constitucional. Ao contrário, harmoniza a E LEI SECA
livre iniciativa econômica aos ditames do bem Neste sentido, as seguintes decisões do
comum. Tribunal de Justiça do Distrito Federal:
Conforme dito acima, a partir do final da             “DIREITO CONSTITUCIONAL
década de noventa do século passado, alguns E ADMINISTRATIVO - MANDADO DE
municípios brasileiros passaram a adotar a SEGURANÇA COLETIVO - SINDICATO -
LEGITIMIDADE - MEDIDA PROVISÓRIA

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N. 2.180-35, DE 24/08/2001 - IV - SALIENTE-SE QUE O PODER PÚBLICO


ESTABELECIMENTO COMERCIAL - VENDA À VISTA DO INTERESSE PÚBLICO E
DE BEBIDAS ALCOÓLICAS - HORÁRIO DIANTE DE IRREGULARIDADES, OU ATÉ
DE FUNCIONAMENTO - LIMITAÇÃO - MESMO ILÍCITO, POR VEZES, PENAL,
LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO - NO EXERCÍCIO, POR EXEMPLO, DO
MANDAMUS DENEGADO. I - PRELIMINARES: COMÉRCIO, DA INDÚSTRIA, EM ÁREAS
O “MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO SANITÁRIAS, PODE, NA DESINCUMBÊNCIA
É DESTINADO TÃO-SÓ À PROTEÇÃO DO SEU PODER DE POLÍCIA, INTERDITAR,
DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO E SUSPENDER E, INCLUSIVE, FECHAR O
INCONTESTÁVEL DE TODA UMA CATEGORIA ESTABELECIMENTO COM O ENCERRAMENTO
- OU DA MAIORIA DOS MEMBROS DESSA DAS ATIVIDADES, COMO NÃO PODERIA,
CATEGORIA” (JOSÉ CRETELLA JÚNIOR). O MENOS, DISCIPLINAR O HORÁRIO DE
NESSA ESTEIRA, NÃO SE DESNATURA FUNCIONAMENTO DE TAIS ATIVIDADES? V
ESSA ESPÉCIE DE AÇÃO MANDAMENTAL - MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO.”
APENAS PORQUE, EVENTUALMENTE, EM SEU (TJDF, Conselho Especial, Mandado de
ÂMBITO DE TUTELA NÃO SE ALCANÇARÁ Segurança nº 2002.00.2.0039261, rel.
TODA A COMUNIDADE RESPECTIVA. Des. Jeronymo de Souza, pub. no DJ de
PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. II - 09.07.2003)
PRESENTES OS REQUISITOS INCLUÍDOS             “CONSTITUCIONAL E
PELA MEDIDA PROVISÓRIA N. 2.180- ADMINISTRATIVO. MANDADO DE
35, DE 24/08/2001, AO ART. 2º DA LEI SEGURANÇA. PRETENSÃO DO APELANTE
N. 9.494/97, QUAIS SEJAM, A ATA DA DE VER CASSADA A SENTENÇA POR
ASSEMBLÉIA QUE AUTORIZOU A INICIATIVA FATO SUPERVENIENTE OCORRIDO A
POSTULATÓRIA DO IMPETRANTE, CONFIRMAR A TESE ESPOSADA POR ELE
COMO TAMBÉM A IDENTIFICAÇÃO DOS NA PRESENTE DEMANDA, CONSISTENTE
SINDICALIZADOS, INCLUSIVE, COM A NA DECISÃO PROFERIDA EM QUE SE
INDICAÇÃO DO ENDEREÇO, HÁ DE SE CONCEDEU LIMINAR EM AÇÃO PROPOSTA
CONCLUIR POR SATISFEITO O PRESSUPOSTO PELO SINDICATO DOS HOTÉIS, BARES E
LEGAL PARA A REGULAR IMPETRAÇÃO DO RESTAURANTES DO DISTRITO FEDERAL.
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. III INACOLHIMENTO. MÉRITO: A) NÃO
- MÉRITO: SE É CERTO QUE A ATIVIDADE PODERIA A ADMINISTRAÇÃO SE VALER
ECONÔMICA É ASSEGURADA A TODOS, DAS PORTARIAS CONJUNTAS N. 2 E 3 OU
INDEPENDENTEMENTE DE AUTORIZAÇÃO POSTERIORES POSTARIAS, POR NÃO SEREM
DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS, SALVO OS LEIS EM SENTIDO FORMAL, QUE NÃO
CASOS PREVISTOS EM LEI, NÃO MENOS TÊM O CONDÃO DE OBSTAR A VENDA DE
CORRETO É QUE TAL ATUAÇÃO NÃO ESCAPA BEBIDAS APÓS DETERMINADO HORÁRIO,
AO CRIVO FISCALIZADOR E NORMATIVO SOB PENA DE MALFERIR O PRINCÍPIO DA
DO ESTADO. SOB ESSA ÓTICA, AS LEGALIDADE. B) A PROIBIÇÃO RESULTOU
AUTORIDADES COATORAS, ESCORADAS EM OFENSA AO PRINCÍPIO DO LIVRE
EM BASE LEGAL, E NO EXERCÍCIO DO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E
PODER DE POLÍCIA, LEGITIMAMENTE DA LIVRE INICIATIVA. C) AS PORTARIAS
EXPEDIRAM A PORTARIA CONJUNTA DE SÃO DESPROPORCIONAIS, POIS NÃO
N. 06/SESP/SUCAR, DE 14 DE MARÇO DE FAZEM QUAISQUER ACEPÇÕES NO TOCANTE
2002, PARA ESTABELECER, CONFORME AO TIPO DE TRAILLERS E QUIOSQUES,
CERTOS CRITÉRIOS, OS HORÁRIOS DE LOCALIZAÇÃO....
PERMISSÃO DE VENDA DE BEBIDAS             1. Não é razão bastante para se
ALCOÓLICAS PELOS ESTABELECIMENTOS cassar a r. sentença, o fato de em processo
COMERCIAIS E SIMILARES DE BRASÍLIA. similar ter sido deferida liminar, já que

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o julgador é livre para expressar o seu se esclarecer que não existe nenhuma
posicionamento, desde que fundamente a inconstitucionalidade nesta medida.
decisão.             De fato, o STF já declarou a
            2. As portarias, uma vez que constitucionalidade de norma com tal
exprimem a vontade e o comando da lei, são objetivo, afirmando que não se trata de
também instrumentos legítimos através dos matéria de direito comercial, mas sim de
quais os agentes públicos podem atuar no direito administrativo, para cuja disciplina
cumprimento de seus deveres e obrigações. têm competência os Estados-Membros. Eis as
            A autorização para a utilização ementas das seguintes decisões:
da área pública não exime o autorizado do             “CONSTITUCIONAL. TRÂNSITO.
cumprimento das normas de postura, saúde RODOVIAS ESTADUAIS: ACESSO DIRETO.
pública, segurança pública, trânsito e outras Lei 4.885, de 1985, do Estado de São Paulo.
estipuladas para cada tipo de atividade a ser I. - A Lei 4.885, de 1985, do Estado de São
exercida. Paulo, art. 1º, não dispõe sobre matéria
            3. A Administração encontra- de direito comercial. Dispõe, sim, sobre
se em situação de supremacia sobre os matéria de direito administrativo, já que
administrados sempre que impuser uma disciplina a autorização para dispor de acesso
limitação em benefício do interesse público. direto à rodovia estadual. A lei estadual
Não havendo abuso, arbitrariedade ou apenas estabelece que os estabelecimentos
ilegalidade, suas ordens devem ser acolhidas comerciais situados nos terrenos contíguos
pelos administrados. às faixas de domínio do DER somente
            4. A segurança pública deve poderão obter autorização de acesso direto
prevalecer sobre o interesse econômico. às estradas estaduais se se comprometerem
            5. Recurso improvido.” (TJDF, a não vender ou servir bebida alcoólica.
Segunda Turma Cível, Apelação Cível nº II. - Inocorrência de ofensa ao princípio da
2002.01.1.011054-2, rel. Des. Mário-Zam irretroatividade das leis ou do respeito ao
Belmiro, julg. em 26.06.2003) direito adquirido. III. - Constitucionalidade
            “AGRAVO REGIMENTAL. LIMINAR do art. 1º da Lei paulista 4.855, de 1985,
INDEFERIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA. regulamentado pelo art. 1º do Decreto
PODER DE POLÍCIA. estadual 28.761, de 26.08.88. IV. - R.E.
            Não se mostra plausível não conhecido.” (STF, Tribunal Pleno, RE nº
suspender, em liminar, as portarias que 148.260/SP, rel. Min. Carlos Velloso, pub. no
determinam o fechamento em horários DJ de 14.11.1996)
determinados de estabelecimentos comerciais             “ESTADO DE SÃO PAULO.
que vendem bebidas alcoólicas se não ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS COM
demonstrado amplamente o fumus boni iuris ACESSO DIRETO ÀS RODOVIAS ESTADUAIS.
e o periculum in mora, até porque tal ato LEI Nº 4.885, DE 1985. Hipótese em que, na
encontra-se dentre aqueles que se encaixam forma do diploma legal em referência, estão
no poder de polícia da Administração eles proibidos de vender e de servir bebidas
Pública.” (TJDF, Conselho Especial, Agravo alcoólicas. Recurso extraordinário conhecido,
Regimental no Mandado de Segurança nº mas improvido.” (STF, 1ª T., RE nº 183.882/
2002.00.2.001592-2, rel. Des. Edson Alfredo SP, rel. Min. Ilmar Galvão, pub. no DJ de
Smaniotto, julg. em 04.06.2002) 25.06.1999)
            No que toca especificamente à
proibição de comercialização de bebidas
alcoólicas às margens das rodovias
localizadas no território estadual, deve-

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Aula 11 –PODER DE particulares, por intermédio do poder de


polícia, estribado na supremacia do interesse
POLÍCIA E INTERVENÇÃO público, recrudescesse as limitações ao
exercício do direito de propriedade.
DO ESTADO NA

PROPRIEDADE AULA 12- LIMITAÇÕES DE


Neste tópico , é
por todo oportuno, analisamros o artigo CARÁTER PRIVADO
escrito pelo Dr. Gilson Sidney Amancio Cabe distinguir entre as limitações ou
Souza (http://www.sedep.com.br/index. restrições de caráter privado, embasadas
php?idcanal=24211), senão vejamos: no Direito Privado, e aquelas decorrentes
“Estado que se seguiu à Revolução da imperiosa necessidade de atender ao
Francesa, orientado ainda pelo sentimento interesse geral, reguladas pelo Direito
de repulsa ao feudalismo, privilegiava o Público. As primeiras, que são as mais
indivíduo e seus direitos, dentre os quais o antigas, referem-se às relações interpessoais
de propriedade, então concebido como um e podem ser exemplificadas com a servidão
direito absoluto que decorria de uma relação de passagem; as limitações de caráter
imediata, exclusiva e absoluta entre o homem público têm finalidade pública (ordenamento
(proprietário) e a coisa (propriedade). urbanístico; salubridade; segurança, etc)
Como escreveu MARIA SYLVIA e nasceram como resultado do paulatino
ZANELLA DI PIETRO, “a preocupação em “alargamento das obrigações do proprietário
assegurar a liberdade individual e a igualdade em relação à vizinhança que abrange daí em
dos homens e a reação ao regime feudal diante todos os membros do corpo social.”
levaram a uma concepção individualista As restrições à propriedade podem,
exagerada da propriedade, caracterizada ainda, ser voluntárias, como o usufruto, que
como direito absoluto, exclusivo e perpétuo, decorrem da vontade do proprietário, ou
não se admitindo, inicialmente, outras obrigatórias, impostas pelo Poder Público,
restrições, senão as decorrentes das normas com base em seu poder de império e no
sobre vizinhança...” . exercício do poder de polícia, e que são as
Transposta, entretanto, aquela fase inicial do que nos interessam de perto.
Estado liberal, com o crescimento gradual da Essas restrições impostas por ato de
necessidade de uma atuação intervencionista polícia administrativa podem servir tanto à
do Poder Público nas atividades particulares, satisfação do interesse público quanto do
foi-se ampliando o campo e as formas de interesse privado.
ingerência estatal na propriedade que, Assim, embora impostas pelo Estado,
ao tempo em que via esmaecer seu perfil por meio de lei, as normas atinentes ao
individualista reforçava seu contorno social. direito de vizinhança e que obrigam os
Aquela concepção individualista não poderia proprietários de imóveis confinantes dizem
mesmo resistir às imposições das profundas respeito, de modo direto e imediato, aos
alterações que sofreu o perfil da sociedade particulares, donos dos prédios vizinhos,
na evolução histórica da humanidade após a mas, por via reflexa e mediata, constituem
Revolução Industrial. também interesse geral, na medida em
Inevitável, portanto, que o Estado, detentor que propiciam a harmoniosa convivência
do chamado domínio eminente, traço da social. Já as limitações impostas para
própria soberania estatal que põe sob seu atendimento imediato do interesse público
poder tudo quanto esteja no território do não levam em conta as relações recíprocas
Estado, e que se exerce, em relação aos bens entre os proprietários, e sim estes frente

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Poderes da Administração Pública II

à Administração, que não se pode ver O que, aliás, é confirmado por outros
coarctada em suas atividades de interesse dispositivos constitucionais, que permitem a
social por força do direito de propriedade desapropriação por necessidade ou utilidade
exercido de forma absoluta. pública, ou por interesse social (art. 5°,
Vale lembrar que as intervenções do Estado inc. XXIV); a desapropriação de imóvel
na propriedade, tanto quando visam regular urbano por aproveitamento inadequado nos
as relações recíprocas entre os proprietários termos do plano diretor (art. 182, § 4°, inc.
— chamadas por Bielsa de “limitações em III); a desapropriação, pela União, para
interesse privado” — como quando têm por fins de reforma agrária, de área rural que
objetivo condicionar o exercício do direito de não cumpra sua função social (art. 184);
propriedade diante do Poder Público, são atos a expropriação de glebas utilizadas para
de polícia e têm embasamento no princípio da cultivo de drogas (art. 243); que protege
supremacia do coletivo sobre o individual. da desapropriação para reforma agrária a
Embasamento constitucional. A propriedade produtiva (art. 185, inc. II), etc.
vigente Constituição da República, ao tempo O texto constitucional, portanto,
em que assegura o direito de propriedade, alicerça e legitima o condicionamento
condiciona-o a uma função social, ou seja, do direito de propriedade, permitindo
atribui-lhe uma significação pública, vincula-o expressamente intervenções do Poder
a objetivos de justiça social. Em vários de Público na propriedade privada quando o
seus dispositivos pode-se constatar que a reclamar o interesse coletivo (art. 5°, inc.
Carta busca condicionar o exercício do direito XXV; 182, § 4°, inc. I, etc) e possibilitando a
de propriedade no sentido de torná-lo fonte normatização infraconstitucional de atuação
de benefícios à coletividade. da Administração para restringir e adequar a
propriedade privada ao interesse geral.
É com base nessa premissa, pois, que
AULA 13- PODER DE se deve orientar toda a interpretação
e aplicação das normas constitucionais
POLÍCIA E PROPRIEDADE — e infraconstitucionais, pena de
Já no art. 5°, ao tratar dos direitos incompatibilidade vertical com a Lei Maior —
e garantias fundamentais, a Constituição pertinentes à regulamentação do direito de
estabelece, logo após garantir o direito propriedade.
de propriedade (inc. XXII), o princípio: a
propriedade atenderá a sua função social
(inc. XXIII). Tal princípio é reiterado no AULA 14- PODERES
capítulo que trata da atividade econômica
(art. 170, inc. III). DA ADMINISTRAÇÃO E
Daí se pode extrair que, ao tempo em
que garante o direito, a Carta o condiciona LIMITAÇÕES DO DIREITO
de tal forma que essa garantia também está
condicionada à adequada destinação da DE PROPRIEDADE
propriedade; ou seja, a Constituição assegura Limitações e Restrições ao Direito
o direito de propriedade com a condição de de Propriedade. Distinção. Viu-se que o
que tal direito seja exercido no sentido de condicionamento e as intervenções do Poder
destinar a propriedade à sua função social. Público na propriedade privada, por ato de
Diante do que dispõem os incisos polícia, podem se dar de diversas formas
XXII e XXIII da C. R., “não há como escapar e para várias finalidades (política urbana;
ao sentido de que só garante o direito da proteção ao meio ambiente; razões urgentes
propriedade que atenda sua função social”. de segurança; redistribuição da terra;

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proteção à saúde pública, etc) desde que para distingui-lo de outras restrições públicas
todas tenham o traço comum do interesse ao direito de propriedade, como a servidão
público. administrativa, a ocupação temporária, a
Há autores que agrupam essas requisição administrativa, etc.
modalidades de atuação do poder de polícia Pode-se concluir, portanto, que
em limitações e restrições, distinguindo-as de na doutrina administrativista brasileira
modo a atribuir à limitação um sentido mais pertinente aos temas poder de polícia e
abrangente e à restrição um sentido mais propriedade privada, encontram-se duas
estreito. acepções para o termo limitação: uma
Para SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA, é ampla, com sentido genérico, querendo
nítida a distinção entre limitação e restrição: abranger toda e qualquer medida estatal
a primeira representa diminuição do conteúdo que anele arrefecer o exercício do direito
do direito e resulta de ato materialmente de propriedade; outra específica, mais
legislativo, com as características próprias comumente empregada, com o significado
dos diplomas normativos, enquanto a de limitação administrativa como espécie
restrição apenas reduz o exercício do direito, de restrição que se revela numa imposição
não seu conteúdo, e deriva de atos concretos estatal genérica, impessoal, gratuita, via
de execução do direito . de regra de abster-se de alguma coisa,
Tal distinção corresponde à visando a adequação da fruição do direito de
diferenciação de CELSO A. BANDEIRA DE propriedade ao bem estar social.
MELLO, já mencionada, entre as concepções
de poder de polícia em sentido amplo,
incluindo a atividade legiferante do Estado, AULA 15- PODER DE
e em sentido estrito, manifestada por atos
concretos de polícia administrativa. POLÍCIA E PROPRIEDADE
Para JOSÉ AFONSO DA SILVA, Formas de intervenção da Polícia
limitações constituem gênero, significando Administrativa na propriedade. Diversas
tudo que afete qualquer das características são as modalidades de ingerências da
(absoluto, exclusivo e perpétuo) do direito Administração no direito de propriedade,
de propriedade; gênero do qual emergem com fundamento no poder de polícia, cada
como espécie as restrições, que atingem o qual com características próprias e contornos
caráter absoluto do direito de propriedade, peculiares, consoante seus motivos,
diminuindo o direito do proprietário de usar finalidades e espécie de interesse público que
e dispor da coisa como melhor lhe aprouver, se quer tutelar.
ao lado das servidões, que afetam o caráter Algumas delas, por serem mais
de exclusividade da propriedade, e da freqüentes e de maior interesse prático,
desapropriação, que lhe atingem o caráter relacionamos adiante.
de perpetuidade . É exatamente o mesmo o — Limitação Administrativa: Em sentido
pensamento de RAFAEL BIELSA . estrito, como dito acima, é espécie de
Na maioria da doutrina brasileira, ingerência administrativa, imposta imperativa
entretanto, não é empregada com freqüência e unilateralmente com base no poder de
tal distinção, e a palavra limitação é mais polícia, não indenizável, que atinge o direito
comumente usada no sentido de limitação absoluto de uso da propriedade, impondo aos
administrativa, como instituto que se proprietários, genericamente, obrigação (via
caracteriza, em regra, por uma obrigação de regra de não fazer) visando condicionar
de não fazer, imposta pelo Poder Público o exercício do direito de propriedade ao
de forma geral, unilateral e gratuita, como interesse geral.
condição do uso da propriedade privada,

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Poderes da Administração Pública II

Na lição de MARIA SYLVIA ZANELLA AULA 16- PODERES


DI PIETRO, as limitações administrativas
são dirigidas genérica e abstratamente DA ADMINISTRAÇÃO-
a propriedades indeterminadas, para
satisfazer interesses coletivos abstratamente A SERVIDÃO
considerados, que podem referir-se à
segurança, à saúde, à estética, ou a qualquer ADMINISTRATIVA
outro fim em que o interesse coletivo deva Na servidão administrativa, como na
sobrepor-se ao particular . Em decorrência de direito privado, identifica-se sempre a
desse caráter abstrato e genérico é que coisa serviente, que é o imóvel gravado com
a limitação, por não ser individualizado a servidão, e a coisa dominante.
e determinável seu destinatário, não é Muitas, entretanto, são suas
indenizável. O sacrifício limitatório é imposto diferenças. A começar pela principal, que é a
a todos, e todos, na mesma medida, dele finalidade, já que a servidão administrativa
se beneficiam, eis o fundamento maior da é instituída por razões de interesse público
gratuidade. e a servidão civil é instituída “uti singuli”.
São exemplos de limitações Assim, mesmo que o ente público seja,
administrativas a proibição de comércio de eventualmente, o titular da servidão sobre
bebidas alcoólicas à margem de rodovias; a prédio alheio, isso não basta, por si, para
obrigação de observar recuo da via pública caracterizar como pública a servidão, já que o
para construir; a de observar altura máxima Estado pode ser titular de servidão de direito
do prédio em determinada zona urbana, etc. privado, quando a finalidade da instituição do
Geralmente, as imposições decorrentes direito real sobre o imóvel alheio visa atender
das limitações implicam em obrigação de não a um interesse de ordem pública, mas
abstenção. Entretanto, não raro a limitação contornar deficiências do prédio público
administrativa revela-se numa obrigação dominante.
positiva, de fazer, ou, às vezes, em suportar A coisa dominante, na servidão civil,
que se faça; como nos casos da exigência de é sempre um imóvel; entretanto, a servidão
manter extintor de incêndio nos veículos e administrativa não é necessariamente
de submeter-se o comerciante à vistoria de predial: também um serviço público ou um
fiscais da saúde, respectivamente. bem destinado a fins de utilidade pública
podem ser a coisa dominante. Assim, v.
— Servidão Administrativa: É ingerência g., a servidão administrativa que grava
distinta da limitação porque incide sobre o imóvel serviente pode destinar-se ao
o traço de exclusividade do direito de serviço de distribuição de energia elétrica
propriedade, não sobre seu caráter de (Cód. Águas, art. 151), à passagem de
direito absoluto. A servidão administrativa aqueduto para aproveitamento das águas, no
representa constituição de direito real de interesse público, à segurança dos serviços
uso e gozo, em favor do poder público ou da aeroportuários, etc.
sociedade, paralelo ao direito do proprietário, Questão que emerge tem pertinência
que deixa de ter exclusividade de poderes quanto ao cabimento de indenização pela
sobre a coisa, diversamente da limitação, instituição da servidão administrativa.
em que a propriedade não é atingida em seu Por ter natureza distinta da limitação
caráter de exclusividade e o proprietário não administrativa, que é imposta genérica e
divide com o poder público ou terceiros seus abstratamente, a servidão pública, que grava
poderes sobre a coisa . imóvel determinado, pode ser indenizável.
Entretanto, como o direito não abriga
o enriquecimento sem causa, parece-nos

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Poderes da Administração Pública II

correto o entendimento de que o cabimento Relevante ressaltar que o ato de


da indenização fica condicionado à efetiva tombamento, que é unilateralmente imposto
lesão patrimonial decorrente da servidão. pela Administração — embora possa haver
Daí se conclui que, “se não houver redução provocação voluntária do proprietário —
da utilidade econômica do imóvel, por força tem duplo conteúdo: declaratório, porque
da servidão, nada haverá a indenizar e a reconhece na coisa relevante valor histórico,
teremos como variedade gratuita”. estético ou cultural; e constitutivo, porque
situa o bem tombado sob regime jurídico
especial.
AULA 17- PODER DE
— A Desapropriação: É a mais intensa
POLÍCIA E PROPRIEDADE e grave forma de intervenção estatal na
— O Tombamento: Embasada no propriedade particular, porque implica a
art. 216, § 1°, da C. F., essa espécie de própria perda compulsória da propriedade
intervenção pública na propriedade é tida, em favor do Poder Público. É, no dizer de
por alguns, como verdadeira modalidade HELY LOPES MEIRELLES, a “mais drástica
de servidão administrativa, ou, como a ele das formas de manifestação do poder de
se refere DIÓGENES GASPARINI, “servidão império, ou seja, da soberania interna do
administrativa dotada de nome próprio” Estado no exercício de seu domínio eminente
; entretanto, é possível distinguir nesse sobre todos os bens existentes no território
instituto contornos próprios que o tornam nacional” .
espécie distinta da servidão. A começar
pelo fato de que, enquanto a servidão grava
sempre um imóvel, e institui em relação a
este um direito real de uso, o tombamento AULA 18- PODERES DA
pode incidir tanto sobre imóveis como sobre
coisas móveis, e não corporifica direito ADMINISTRAÇÃO SOBRE A
de uso, mas imposição de preservação
e condicionamento do uso e fruição pelo PROPRIEDADE
próprio dono da coisa. A desapropriação atinge o caráter de
O tombamento é uma restrição parcial, perpetuidade do direito de propriedade
na medida em que a coisa tombada continua e, por ser compulsória e unilateral (o
sob domínio e posse do particular, que que o expropriado pode discutir é o valor
pode até aliená-lo, mas sua utilização fica, da indenização ou a legitimidade do ato
agora, condicionada de modo a assegurar- declaratório de utilidade ou necessidade
lhe proteção em razão do interesse público pública, ou nulidades eventuais no
em preservar seu valor estético, histórico ou procedimento que o sucede), é forma
cultural. originária de aquisição da propriedade pelo
Daí decorre que só será indenizável Estado: não há quem transmita o domínio à
se, efetivamente, as restrições implicarem Administração. Esta adquire-lhe o domínio
redução de sua utilidade econômica para como se a coisa nunca houvesse pertencido
o proprietário. E, se for de tal intensidade a alguém, como preleciona DIÓGENES
a restrição que impeça ao proprietário o GASPARINI, fazendo remição a CELSO
exercício de quaisquer direitos inerentes ANTONIO BANDEIRA DE MELLO .
ao domínio, configurará verdadeira Como a Constituição Federal assegura o
desapropriação indireta, gerando o direito direito de propriedade, e a desapropriação,
à indenização integral do valor do bem em última análise, extingue tal direito, a
tombado. própria Constituição é quem estabelece

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Poderes da Administração Pública II

as regras fundamentais permissivas da b) por razões de utilidade pública: aqui


desapropriação. já não é indispensável a desapropriação; a
A “paramount law” restringe a transferência da coisa ao domínio público
possibilidade de o poder público desapropriar, já não é a única, mas a melhor solução,
estabelecendo como seus pressupostos consoante critérios de conveniência
obrigatórios a necessidade pública; a administrativa. Estão presentes razões
utilidade pública e o interesse social, e de utilidade pública, no dizer de SEABRA
requisitos indispensáveis um procedimento FAGUNDES, sempre que “a utilização da
definido em lei e prévia e justa indenização, propriedade é conveniente e vantajosa ao
que deve ser, em regra, em dinheiro (art. 5°, interesse público, mas não constitui um
XXIV) ou, excepcionalmente, em títulos da imperativo irremovível” . ;
dívida pública ou da dívida agrária (arts. 182 c) por interesse social, nas hipóteses
e 184). de necessidade ou conveniência de atender
Ao lado da desapropriação, sempre a determinado grupo ou camada social, no
indenizável, a Carta Magna prevê também propósito de arrefecer as desigualdades e
o instituto da expropriação, equivalente ao promover maior justiça social, finalidade
confisco, na hipótese de seu art. 243, que consentânea com os objetivos fundamentais
prevê a extinção do direito de propriedade, da República, estabelecidos no art. 3°, inc. I,
sem qualquer indenização, sobre as glebas da Constituição.
onde forem localizadas culturas ilegais de Assim, estará fincada em motivos
plantas psicotrópicas. de interesse social, por exemplo, a
Assim, embora a doutrina pátria desapropriação de área urbana para
tradicionalmente tenha empregado como construção de casas populares. Caso
sinônimos os termos desapropriação e típico e tratado especificamente na C. F.
expropriação, este último, por força da de desapropriação por razões de interesse
distinção feita em nível constitucional, social é aquela que a União está autorizada
estará melhor adequado se reservado a promover, das propriedades rurais
àquela hipótese não indenizável de perda do improdutivas, para fins de reforma agrária
domínio. (art. 184 e seguintes da C. F.), e que, por
decorrer da destinação desviada da função
social, é denominada desapropriação sanção,
AULA 19 – SUPREMACIA DO à semelhança daquela permitida no art.
182, § 4°, da Carta, incidente sobre imóvel
INTERESSE PÚBLICO urbano a que o proprietário não dá adequado
Podem-se relacionar, portanto, aproveitamento consoante as metas de
resumidamente, as hipóteses em que o Poder interesse coletivo fixadas no plano diretor
Público pode, alicerçado em sua supremacia da cidade. Tais desapropriações sanções,
sobre o interesse privado, retirar do particular que têm fundamento no interesse social
o domínio sobre a coisa: e na utilidade pública, respectivamente,
a) quando houver necessidade representam exceções à obrigatoriedade da
pública: necessidade significa premência. indenização prévia em dinheiro, porquanto
Haverá necessidade pública quando o podem ser pagas com títulos resgatáveis em
interesse coletivo só puder ser atendido dez ou vinte anos.
com a transferência do bem particular d) expropriação de glebas onde
para o patrimônio público. São os casos se encontrem cultivos ilegais de plantas
em que é indispensável, para a solução de psicotrópicas (art. 243 da C. F.). Visando o
um determinado problema enfrentado pela interesse público evidente no combate ao
Administração, a desapropriação da coisa; nefasto comércio ilícito de entorpecentes,

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Poderes da Administração Pública II

a Carta instituiu a expropriação de áreas Poder de policia é a faculdade


de cultivo de espécies vegetais que possam discricionária do poder publico - União,
ser utilizadas na produção ou elaboração de Estados, Municípios, Distrito Federal - de
drogas. É verdadeiro confisco, porque não limitar ou restringir, quando for o caso, a
é indenizável, e o procedimento para sua liberdade individual em prol do interesse
efetivação é regulado na Lei 8.257/91. publico, exteriorizando-se, de modo concreto
Cuida-se de caso de extinção do domínio pela policia.
particular por necessidade pública, diante da
premência de se erradicar a difusão do uso
de drogas. AULA 21- PODER DE
Outras modalidades de intervenção estatal,
além das aqui comentadas, podem ser POLÍCA
arroladas, como a ocupação temporária, O poder de policia é a causa; a policia
a requisição administrativa, a destruição é a conseqüência direta dessa mesma causa.
coativa de coisas, etc. que, para não estender Pelo poder de policia, o Estado de
desnecessariamente o trabalho, abstemo-nos direito procura satisfazer o tríplice objetivo,
de comentar.” qual seja, o de propiciar “tranqüilidade”,
“segurança” e “salubridade” ás populações,
Aula 20- GUARDAS mediante uma serie de medidas restritivas,
limitativas, coercitivas, traduzidas, na prática,
MUNICIPAIS E PODER DE pela ação policial, que se propõe a atingir
esse desiderato.
POLÍCIA Poder de Policia deve ser entendida
Resumo do parecer do renomado como o “exercício de poder sobre as pessoas
Jurísta JOSÉ CRETELLA JR. sobre o PODER e as coisas, para atender ao interesse
DE POLÍCIA das Guardas Municipais publico” inclui “todas as restrições, impostas
O mestre e professor de Direito da USP José pelo poder publico, aos indivíduos, em
Cretella Jr. é um renomado jurista, e uma beneficio do interesse coletivo, saúde,
assumidade em Direito Administrativo e ordem publica, segurança e, ainda mais, os
Direito Constitucional. interesses econômicos e sociais”
Em 1989, preocupada com opiniões Sob o titulo de Segurança Publica, todo
infundadas de pessoas leigas que capitulo da Constituição de 1988 é dedicado
questionavam as atribuições das Guardas à policia e a sua atuação, fundamentada no
Municipais, a AGMESP consultou essa poder de policia.
autoridade a respeito da legitimidade das Nota-se que as Guardas Municipais
nossas ações na Segurança Pública. colaboram no exercício da preservação da
O parecer é técnico, devidamente ordem pública, incidindo a respectiva ação
fundamentado, e foi no sentido de que as sobre pessoas e patrimônio, que devem ficar
Guardas Municipais podem e devem enfrentar incólumes quando se trata da segurança
a criminalidade, podem promover ações publica.
preventivas contra a violência e devem A Guarda Municipal destina-se a
proteger as pessoas. colaborar com os demais órgãos do Estado,
Até hoje esse parecer não foi na consecução da segurança publica diante
contrariado. Alias, a cada dia ganha mais do exercício da parcela de poder de policia de
consistência e força. que e detentora. Protegendo “bens”, “serviços
“A manutenção da ordem publica é tarefa do e ‘’instalações’’, a Guarda Municipal pode
Estado, que incide não só mente sobre a proteção dos exercer o poder de policia de que dispõe para
bens como também sobre proteção das pessoas vigiar pessoas no Âmbito municipal.

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Poderes da Administração Pública II

De qualquer ângulo que se considere, Aula 22 – PODER DE


a Guarda Municipal enquadra-se no conceito
de policia. POLÍCIA- GUARDA
Se a Guarda Municipal percebe que
determinado indivíduo pretende danificar MUNICIPAL-continuação
“bens” e “instalações” ou perturbar os ATRIBUIÇAO DA POLÍCIA
“serviços municipais”, o combate ao crime se MUNICIPAL
impõe, porque existe estreita relação entre os
três aspectos apontados e o agente do crime, “Aquele poder como a faculdade
que pretende atingi-los, de qualquer modo. discricionária da Administração municipal
Assim, a Guarda Municipal coíbe o crime, de restringir a liberdade física ou espiritual
incidindo sua ação sobre o agente infrator. dos munícipes - ou dos que se acham,
O recrudescimento da criminalidade, momentaneamente, no Município, quando
por um lado, e, pôr outro lado, a ineficiência esta perturbe - ou ameace perturbar - a
de uma policia preventiva e repressiva, levou consecução do peculiar interesse da Comarca
a Guarda Municipal a desempenhar serviços ou dos demais Munícipes.
da Policia Militar. “Entende-se a razão pela qual o
Os integrantes das Guardas Municipais poder de polícia, no âmbito municipal, deva
encontram-se mais próximos da população. ser mais favorecido e mais amplo do que
A interpretação sistemática do capítulo nas outras áreas, já que, nas coletividades
reservado à segurança publica, revela, ao publicas locais, a AÇÃO DA ADMINISTRAÇAO
interprete, que a preservação da ordem É MAIS DIRETA, INTENSA, PROFUNDA E
publica compreende a proteção das pessoas FREQUENTE, em razão do maior numero de
e do patrimônio, dos bens, instalações e conflitos que surgem entre o poder publico
serviços. e o administrado, eclamando-se, por isso
Se a Guarda Municipal protege “bens”, mesmo, ação policial continua e eficiente
“serviços” e “instalações”, deverá proteger “(cf. J. Cretella Junior, Direito Administrativo
também os agentes públicos municipais. municipal, Rio, Forense, 1981, p.277).
E também quem quer que se encontre no A ação da policia administrativa, no
Município. âmbito do Município, faz-se sentir antes que
Pôr outro lado, quem atentará contra se manifestem desordens que ela pretende
bens, serviços, instalações e agentes? A evitar, como também, assim que ocorrem
resposta e simples: qualquer pessoa, que essas desordens, intervindo o organismo
pretenda perturbá-los. policial para o restabelecimento do Estado
Dai, conclui-se, de imediato, que a anterior (cf. op. cit., Direito Administrativo
ação da Guarda Municipal pode e deve incidir Municipal, p. 279).
sobre todo aquele que atente contra a ordem Não há a menor duvida de que
publica.PROTEÇAO DA PESSOA HUMANA a ordem publica e a segurança publica
Seria censurável a omissão da Guarda interessam ao estado e ao cidadão.
Municipal diante da ação do agente do crime. A Segurança publica, no Brasil, é da
Assim, a Guarda Municipal protege competência de varias modalidades de
o funcionário do Estado e o particular policiais, exercendo-se mediante a ação de
resguardando-os de qualquer ação diversos órgãos da Policia Federal, Civil,
criminosa.” Militar, agora das Guardas Municipais.
O poder de policia que, como
dissemos, é uma facultas do Estado, exercita-
se, também, no âmbito do Município,
concentrando-se na Guarda Municipal que,

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concorrentemente com os órgãos da Policia combate a criminalidade não é exclusivo


Militar, exerce atividades endereçadas ao ou privativo da Policia Militar mas de todo
combate da criminalidade. o cidadão que nesse particular é detentor
Não há a menor duvida de que o poder de fração do poder de policia o combate ao
de policia, na órbita municipal, será exercido crime é também da competência das Guardas
pelas Guardas Municipais. Municipais a tal ponto que se o organismo
Mais do que os próprios bens se omitir em um caso concreto será
municipais, a proteção da pessoa humana responsabilidade por omissão tendo culpa “
é poder-dever da policia. De que adiantaria in omitindo”; A atividade da Guarda Municipal
um bem, dissociado da pessoa, que possa concorre com a da Policia Militar prevenindo e
usufruí-lo? reprimindo o crime;
O poder de policia, exercido pelos Subordinação das Guardas Municipais
guardas municipais, de peculiar interesse à Polícia Militar configuraria ingerência
comunal, tem de ser autônomo, não representando infração a regra constitucional
podendoser vinculado a outros órgãos da autonomia municipal.
policiais, como, pôr exemplo, a Policia Militar.
O combate ao crime não é, assim, exclusivo É exclusivo da Policia Militar o combate ao
da Polícia Militar, porque, se o fosse, o agente crime? Resposta: O combate ao crime de modo
da Guarda Municipal deveria ficar omisso, algum é exclusivo da Polícia Militar. Sob este aspecto
quando a ação criminosa ocorresse fora do a atividade das Guardas Municipais reprimindo e
alcance da policia do estado, o que não teria prevenindo todo o tipo de crime é concorrente com a
sentido. atividade da Policia Militar.
Podem agentes policiais, de qualquer Trata-se de atividades paralelas e não
esfera, reprimir o crime, no exercício genérico conflitantes. Nem uma se subordinam as outras.
do poder de polícia. Devem ambas as organizações no amplo exercício
Se órgãos da Policia Militar estão do poder de policia combater o crime não devendo
ausentes e ocorre ação criminosa no as Guardas Municipais ficar sob a Orientação ou
Município qual o poder-dever dos integrantes dependência da Policia Militar.
das Guardas Municipais? Cruzar os Braços?
Impedir imediatamente a ação destrutiva
ou solicitar permissão a Polícia Militar, cada Aula 24 – MULTAS DE
vez que pretenda salvaguardar entidades
publicas, agindo em nome da segurança TRÂNSITO APLICADAS POR
publica?
GUARDA MUNICIPAL
AULA 23- PODER DE

POLÍCIA- SEGURANÇA A polêmica em torno do uso da Guarda


Municipal na fiscalização do trânsito vem
MUNICIPAL evoluindo quanto ao pomo da discórdia.
Antes, o que se questionava era o fato de
os guardas não serem agentes públicos. Em
A segurança publica é dever do Belém, por exemplo, a Ctbel nem instituição
Estado direito e responsabilidade de todos; pública era, quando assumiu o trânsito, em
Nesse caso é poder-dever das Guardas 1998.
unicipais zelar pela segurança publica dos Mas, no Rio de Janeiro, um fato
munícipes e de todas as pessoas que mesmo semelhante gerou uma condenação unânime.
transitóriamente transitem pela Coluna; O Em 2006, o Tribunal de Justiça daquele

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Poderes da Administração Pública II

Estado anulou, por unanimidade, todas as dela. Na sentença, ele cita várias decisões
multas aplicadas pela Guarda Municipal, judiciais e um parecer jurídico do Ministério
que era, então, uma Sociedade Anônima: das Cidades, de 2006. O parecer, que
o entendimento dos magistrados foi de que recebeu um ‘de acordo’ da Advocacia da
o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) só União, diz, com todas as letras, que ‘falece
permite a aplicação de multas por agentes à guarda municipal competência para atuar
públicos. na fiscalização do trânsito, incluindo o
Com o tempo, porém, a polêmica procedimento relativo à aplicabilidade de
judicial que se avoluma em vários pontos multas, também não detendo legitimidade
do país evoluiu para o questionamento da para firmar convênio com os órgãos de
própria constitucionalidade do uso desses trânsito objetivando tal fim’.
guardas na fiscalização do trânsito.
E foi assim que, em julho de 2007, o
Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu que AULA 25 – PODER DE
a Guarda não tem competência para aplicar
multa de trânsito, levando à suspensão de POLÍCIA- GUARDA
uma lei de São José do Rio Preto.
Outras decisões, do Rio e São Paulo, MUNICIPAL- AÇÕES
foram nesse mesmo sentido: a Guarda tem
de se ater às suas atribuições constitucionais DE POLICIAMENTO DE
- ou seja, à proteção do patrimônio público.
Mas a sentença mais alentada partiu do juiz TRÂNSITO
Rodolfo Cezar Ribeiro da Silva, do Estado de
Santa Catarina, em agosto de 2007. Ao julgar
o processo de um morador do município de O jurista Zeno Veloso - que atuou
Itajaí, o magistrado mandou anular as multas como assessor na elaboração da Constituição
aplicadas por dois guardas municipais e os Federal de 1988 e foi relator, na Assembléia
pontos na Carteira de Habilitação. De quebra, Legislativa, da Constituição Estadual - diz que
condenou a prefeitura a indenizar Demian em o promotor Nélson Medrado tem razão em
R$ 11.577,90 por danos morais e materiais. pelo menos um ponto: as guardas municipais
Na ação, o advogado relatou vêm extrapolando, em todo o país, as suas
constrangimentos na via pública, além atribuições constitucionais.
de avarias no veículo, que foi guinchado. ‘A previsão das guardas, em ambas as
Mas o que pesou na decisão do juiz foi o Constituições, era bem menor, mais acanhada
entendimento de que a guarda não tem do que afinal estão tendo. Hoje, elas estão
competência pode fiscalizar o trânsito. O funcionando quase como um aparato policial
juiz lembrou que, embora numa ‘primeira paralelo à PM e à PF, estão tão ou mais bem
leitura’ os artigos 24 e 280 do Código de armadas que a PM. E isso não estava previsto
Trânsito Brasileiro (CTB) possam levar ao na Constituição. A função delas era, apenas,
entendimento de que guardas municipais a proteção do patrimônio público’, comenta.
podem aplicar multas, o fato é que isso viola Zeno admite que não tem acompanhado
a Constituição. a evolução da legislação sobre a Guarda
‘Vê-se que dentre as finalidades da Municipal, ou sobre o trânsito. Mas não vê
Guarda Municipal não figura o policiamento grandes problemas em que colabore nesse
de trânsito em geral, nem a autuação setor, desde que haja regulamentação nesse
de condutores e lançamento de multas’, sentido. Mais grave, na sua opinião, é o
escreveu o magistrado, ao transcrever o uso da Guarda quase que numa condição
artigo constitucional que trata das atribuições ‘paramilitar’.

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Poderes da Administração Pública II

Lembra que a Constituição lista do Município, muito menos reter CNH de


exatamente os órgãos de segurança pública: condutores ou apreender seus veículos, de
PF, PRF, Polícia Ferroviária Federal, políciais maneira a eivar de ilegalidade as autuações
Civil e Militar - quer dizer, a Guarda Municipal de trânsito lavradas. Lucubrou ainda
não está entre eles, até porque ‘o objetivo sobre a inexistência de concurso público
do constituinte não era que se criasse uma para a contratação dos agentes, que seria
polícia municipal’. E arremata o jurista: ‘Não inconstitucional.
cabe à Guarda Municipal fazer papel de Contou que não agiu contrário a
segurança pública. Guarda Municipal não é nenhuma norma de trânsito quando, no dia
polícia’. 03/04/2007, às 18h20min, transitava com
seu veículos Ford Escort GLX, 1997, renavan
680720464, placas MAW9000, na Avenida
Aula 25 – SENTENÇA DO Abrahão João Francisco, próximo ao Posto
Universitário, para desviar de um outro
JUIZ DE ITAJAI/SC – veículo e por motivo de segurança, freou
bruscamente antes de uma faixa de pedestre,
VERDADEIRA AULA DE e foi abordado pelos agentes da Guarda
Municipal Gama e Edinei, que agiram com
DIREITO CONSTITUCIONAL abuso de autoridade ao tomar conhecimento
de sua profissão de Advogado (BO 00481-
E ADMINISTRATIVO – 2007-04910 de fl.35). Destaca que os
agentes lhe lavraram as quatro autuações,
RESPONSABILIDADE CIVIL apreenderam seu veículo e retiveram
sua CNH sumariamente, sem qualquer
DO ESTADO fundamento legal e sem a observância de
Autos nº: 033.07.024282-0 procedimento administrativo para tanto
Autor: DEMIAN CAMPOS LEITE (fl.36), além de que teriam provocado
Réu: MUNICÍPIO DE ITAJAÍ(SC) tumulto desnecessário na via com a
Vistos etc. abordagem e tentado retirar a chave do carro
I – RELATÓRIO da ignição sem o seu consentimento, motivos
DEMIAN CAMPOS LEITE, já devidamente pelos quais devem ser anulados os autos de
qualificado nos autos, por sua procuradora infração.
legalmente habilitada (art.36 do Código de Asseverou, ainda, que, quando da
Processo Civil – CPC) ajuizou ação anulatória apreensão do seu veículo, foi obrigado a
de autos de infração de trânsito e reparatória pagar o serviço de guincho e estacionamento
civil por danos materiais e morais contra o no pátio do Réu. Ressaltou que o veículo
MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, pessoa jurídica de foi levado em bom estado, mas, quando da
direito público interno, também já qualificada sua retirada, apresentava avarias diversas,
nos autos, buscando anulação dos autos conforme fotos e orçamento anexos (fls.34 e
de infração de trânsito nº 54525611B, 41-47), o que enseja indenização pelos danos
54525547B, 54525548B e 54525549B materiais e morais ocasionados diante da
(fls.27-32), que teriam sido lavrados por responsabilidade objetiva do Réu.
agentes do Réu sem competência para tanto A tutela foi antecipada pela decisão de
e com abuso de autoridade lhe ocasionando fls.47-63 (art.273 do CPC).
danos materiais e morais. O MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, citado com as
Entendeu que a guarda municipal não advertências do art.285, 2ª parte, do CPC,
tem competência para fiscalizar o trânsito, apresentou resposta na forma de contestação
mas somente proteger os bens e instalações (art.300 do CPC), onde, meritalmente, disse

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Poderes da Administração Pública II

que o Autor descreve os fatos de forma mérito unicamente sobre direito e fatos
dissonante da realidade, pois transitava em já comprovados documentalmente,
velocidade excessiva e quase ocasionou o encontrando-se ordenado o processo,
atropelamento do pedestre Maurício Heloy de de maneira a comportar o julgamento
Jesus, alterando-se em razão da abordagem antecipado, nos termos do art.330, I, do CPC,
dos agentes Ewerton Luiz Gama e Edney salientando que “o julgamento antecipado
Gomes de Andrade. da lide, antes de ser uma faculdade do
Afirmou que os autos de infração foram julgador, é um dever, quando presentes
lavrados corretamente; e especificamente, os elementos para tanto, tendo-se
sobre o recolhimento da CNH, que estava em vista os objetivos de celeridade,
irregular com o plástico destacado do efetividade e economia processual”
papel moeda, o que motivou a retenção (TJSC, AC nº 1998.003753-0, Des.Rel.PEDRO
do documento. Argumentou que a Guarda MANOEL ABREU, Indaial/SC).
Municipal tem competência para fiscalizar Não há prejudiciais nem preliminares a
o trânsito e que os danos materiais não serem analisadas.
foram comprovados, sendo que os morais Ab initio, parece ser a presente ação
se constituem em enriquecimento ilícito. complexa, tendo em vista a aparente
Pugnou, finalmente, pela improcedência do necessidade de comprovação de muitos fatos
pedido inicial com a condenação do Autor às e análise de constitucionalidade das leis
penas da litigância de má-fé e aos ônus de aplicáveis e tudo mais.
sucumbência. Entretanto, de uma forma objetiva e
A seguir, foi determinada a intimação do com a clareza e concisão que devem ser
Autor para se manifestar sobre a contestação buscadas para a entrega do provimento
apresentada (art.326 e 327 do CPC) pelo que jurisdicional e produtos jurídicos em geral,
rebateu as alegações do Réu e repisou os verifica-se que toda a celeuma gira em torno
termos da inicial. da legalidade do procedimento dos agentes
Vieram os autos conclusos, pelo que se públicos Ewerson e Edney quando autuaram
passa à decisão. o Autor, seja por, como guardas municipais,
II – TUDO BEM VISTO E ANALISADO, não terem competência para fiscalizar o
DECIDO: trânsito, seja por terem agido com abuso de
As condições da ação estão satisfeitas – autoridade.
possibilidade jurídica do pedido, interesse Importante destacar que não há dúvida
processual e legitimidade (art.267, IV, do quanto ao vínculo empregatício dos agentes
CPC) – e concorrem os pressupostos de Ewerson Luiz Gama e Edney Gomes de
constituição e desenvolvimento válido e Andrade. Ambos fazem parte da Guarda
regular do processo (art.267, VI, do CPC). Municipal de Itajaí. Isso porque o Autor
Não houve reconhecimento de pedido, assim se referiu a eles na sua petição inicial
renúncia a direito nem tampouco prescrição (fl.05) e o Réu, ao impugnar as razões e
ou decadência (art.269, II a V, do CPC). O contestar o pedido inicial, não negou tal
órgão para julgamento é competente para vínculo, ou cargo, dos agentes autuadores.
tanto com sua investidura e imparcialidade Ao contrário, defendeu suas condutas e
necessárias (art.5º, LIII, da CF). As partes cargos, afirmando:
têm capacidade para litigar, estando “A atribuição da competência para
preenchidos os requisitos da petição inicial fiscalizar o trânsito e aplicar multas não
(art.282 do CPC) e sendo válida a citação do fere a Constituição ao contrário pretende
Réu. efetivar o direito fundamental à vida
Não há necessidade de produção de (CF, art.5º, caput), atende ao princípio
outras provas versando a questão de da eficiência imposta à Administração

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Pública (CF, art.37, caput) e está dentro Dispõe o CPC: “Art. 334. Não dependem
dos limites materiais da competência de prova os fatos: (...) II – afirmados
constitucional da Guarda Municipal por uma parte e confessados pela parte
pois se trata de serviço essencial de contrária; III - admitidos, no processo,
Segurança Pública. como incontroversos; (...)”.
A guarda municipal pode investir- NELSON NERY JÚNIOR e ROSA MARIA
se da competência para fiscalizar o DE ANDRADE NERY lecionam que “São
trânsito podendo legitimamente aplicar incontrovertidos os fatos alegados pelo
multas de modo a preservar a vida e autor e não contestados pelo réu, que se
incolumidade das pessoas (...)” (ipsis presumem verdadeiros (art. 302, caput)”
literis fls.106 e 107 – peça contestatória do (in Código de Processo Civil Comentado e
Município de Itajaí). legislação extravagante. 9.ed., São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006. p.535).
AULA 26- PODER DE POLÍCA Então, ponto fulcral para solução da
quaestio juris, fazendo parte, aliás, do
E GUARDA MUNICIPAL MERITUM CAUSAE é a verificação (1)
da legitimidade da Guarda Municipal
para autuar e aplicar multas oriundas
Portanto, diante do apresentado verifica-se de infração de trânsito; (2)da
que dos autos levantados na aula anterior, a responsabilidade civil do Município de
efetiva comprovação de que tipo de vínculo, Itajaí em relação aos danos materiais e
se estatutário ou celetista, nem o efetivo morais ocasionados ao Autor.
cargo dos agentes que lavraram as autuações
de trânsito contra o Autor, ou a que órgão Sem maiores delongas, de uma primeira
estão vinculados, constata-se ser fato leitura dos arts.24, VI e art.280, §4º, ambos
incontroverso nesta demanda que ambos os do CTB (Código de Trânsito Brasileiro),
Agentes mencionados pertencem à Guarda poderia se entender pela possibilidade
Municipal de Itajaí, eis que assim admitidos de autuação e aplicação de multas pelos
pelo Réu. integrantes da Guarda Municipal.
No dizer de CÂNDIDO RANGEL Tal ilação, todavia, viola o regramento
DINAMARCO, “Se a afirmação de constitucional, especificamente o art.144,
determinado fato não é contrastada por §8º, da CF, eis que lá consta quais são as
uma afirmação oposta, colidente com funções da Guarda Municipal, a saber: “Os
ela, não há controvérsia e em princípio Municípios poderão constituir guardas
o reconhecimento do fato não depende municipais destinadas à proteção de
de prova alguma (art. 334, inc. II)”, seus bens, serviços e instalações,
e enfatiza que “A controvérsia gera a conforme dispuser a lei”.
questão, definida como dúvida sobre
um ponto, ou como ponto controvertido.
Se não há controvérsia, o ponto AULA 27- GUARDA E
(fundamento da demanda ou da defesa)
permanece sempre como ponto, sem POLÍCIA
se erigir em questão. E mero ponto, na
técnica do processo civil, em princípio
independe de prova” (in Instituições de Observa-se , com o conteúdo anterior que
Direito Processual Civil. 5.ed. São Paulo: dentre as finalidades da Guarda Municipal não
Malheiros, 2005. p.59). figura o policiamento de trânsito em geral
nem a autuação de condutores e lançamento

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de multas. Tais atos consubstanciam-se em Municipais que criaram tem finalidade


guarda e fiscalização de trânsito. especifica - guardar os próprios dos
E a guarda e fiscalização de trânsito Municípios (prédios de seu domínio,
urbano compete à Polícia Militar, nos exatos praças, etc) sendo inconstitucionais leis
termos do art.107, I, ´e´, da Constituição que lhes permitam exercer a atividade
Estadual de Santa Catarina: de segurança publica, mesmo sob a
“Art. 107. À Polícia Militar, órgão forma de Convênios. Pedido procedente”
permanente, força auxiliar, reserva do (TJRJ, 2001.007.00070 - repres. por
Exército, organizada com base na hierarquia inconstitucionalidade, DES. GAMA MALCHER,
e na disciplina, subordinada ao Governador j.05/08/2002 - ORGÃO ESPECIAL).
do Estado, cabe, nos limites de sua
competência, além de outras atribuições E mais recentemente:
estabelecidas em Lei: “Administrativo. Constitucional.
I – exercer a polícia ostensiva Vistoria e licenciamento de veículo.
relacionada com: (...) Existência de multas anteriores,
e) a guarda e a fiscalização do trânsito inclusive pela Guarda Municipal.
urbano”. Pretensão de realização do ato sem
Se de um lado o exercício de poder de pagamento daquelas e cancelamento
polícia da Guarda Municipal é reconhecido das emitidas pela Municipalidade.
e prestigiado nos moldes da norma Pagamento das multas no curso do
constitucional, em contrapartida não se feito. Extinção sem resolução do mérito
pode dizer que os componentes daquela quanto ao pedido de realização de
estejam investidos em função pública, quanto vistoria e obtenção de licenciamento
à autuação e aplicação de penalidades a anual independentemente do pagamento
condutores de veículos. daquelas e improcedência do pedido de
Tal questão já foi bem equacionada pelo anulação dos autos de infração aplicados
Tribunal de Justiça do Estado do Rio de pela Guarda Municipal reputando válidas
Janeiro, que reconhece repetidamente a as autuações. Apelação. Atuação dos
invalidade de tais atos administrativos: agentes municipais, em controle de
“Guarda-Municipal. Representação por trânsito reconhecido como violando o
Inconstitucionalidade. Indelegabilidade estatuto constitucional. Prevalência do
das funções de segurança publica e art. 144, § 8º da carta política sobre
controle de transito, atividades próprias a lei no. 9.503/97. Matéria decidida
do Poder Publico. As atividades próprias pelo Colendo Órgão Especial na
do Estado são indelegáveis pois só´ representação por inconstitucionalidade
diretamente ele as pode exercer; no. 2001.007.00070. Lei municipal
dentre elas se inserem o exercício do 1.887/92 que autorizou a criação
poder de policia de segurança publica da Guarda Municipal que deve se
e o controle do transito de veículos, adequar ao comando constitucional.
sendo este expressamente objeto de Precedentes deste Tribunal de Justiça.
norma constitucional estadual que a Inviabilidade de exercício de poder
atribui aos órgãos da administração de polícia de trânsito por empregados
direta que compõem o sistema de públicos não regularmente investidos
transito, dentre elas as Policias de função pública.Provimento do
Rodoviárias (Federal e Estadual) e apelo, reconhecimento de nulidade das
as Policias Militares Estaduais. Não infrações de lavra da Guarda Municipal e
tendo os Municípios Poder de Policia seus reflexos e modificação das verbas
de Segurança Publica, as Guardas de sucumbência” (TJRJ, 2007.001.24015

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- apelação cível, JDS. DES. PEDRO FREIRE A texto apresentado conclui que falece
RAGUENET - Julgamento: 31/07/2007). à Guarda Municipal competência para
“APELAÇÃO. AÇÃO VISANDO A atuar na fiscalização de trânsito, incluindo
ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO o procedimento relativo à aplicabilidade
DE TRÂNSITO, IMPUTANDO AO de multas, como, também, não detém
AUTOR TRANSPOSIÇÃO DE BLOQUEIO legitimidade para firmar convênio com os
VIÁRIO SEM AUTORIZAÇÃO. órgãos de trânsito para tal fim.
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO Para corroborar o entendimento das
ADMINISTRATIVO AFASTADA PELA aulas anteriores, embora evidentemente
PROVA DOCUMENTAL PRODUZIDA. não vinculante, importante trazer à luz os
CONDUTOR DO VEÍCULO QUE É pareceres nº 1206 e 1409/06 da Consultoria
POLICIAL MILITAR E NO DIA E HORA Jurídica do MINISTÉRIO DAS CIDADES,
DA SUPOSTA INFRAÇÃO, ENCONTRAVA- acerca da atuação das guardas municipais
SE PRESTANDO SERVIÇO NO VIGÉSIMO como agentes de trânsito, que foi levado ao
TERCEIRO BATALHÃO, NA CIDADE DO conhecimento dos dirigentes dos órgãos e
RIO DE JANEIRO. ADEMAIS, A GUARDA entidades executivos de trânsito dos Estados
MUNICIPAL NÃO PODE SER INVESTIDA e Municípios, por meio do Ofício-Circular
DE PODER DE POLÍCIA DE TRÂNSITO, nº 002/2007/CGIJF/DENATRAN, no mês de
SENDO NULAS DE PLENO DIREITO janeiro deste ano de 2007.
AS MULTAS POR ELA APLICADA.
PRECEDENTES DESTA EGRÉGIA CORTE. Transcreve-se o parecer nº 1409/06 na
SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA QUE íntegra para melhor entendimento:
SE REFORMA PARA ANULAR O AUTO DE “PARECER CONJUR/MCIDADES Nº
INFRAÇÃO, BEM COMO DETERMINAR 1409/2006
O CANCELAMENTO DA PONTUAÇÃO GUARDA MUNICIPAL – COMPETÊNCIA
NEGATIVA IMPOSTA. RECURSO CONSTITUCIONAL: As guardas
PROVIDO” (TJRJ, 2006.001.50281 - municipais são desprovidas de
apelação cível, DES. LUIS FELIPE SALOMAO competência para atuar no campo
- Julgamento: 24/04/2007). da segurança publica, não podendo,
“Duplo Grau de Jurisdição - Multa - pois, ser investidas de atribuições
Infração à Lei do Trânsito - Correta a de natureza policial e de fiscalização
sentença que dá pela nulidade de multa do trânsito. Sua atuação se restringe
de trânsito, porque aplicada por pessoa à proteção dos bens, serviço e
que não ostenta as qualidades funcionais instalações do entre municipal
necessárias à legalidade do ato. Apenas (inteligência do art. 144, §8º, da CF/88).
os Guardas Municipais, regularmente (Processo nº 80001.004367/2006-
nomeados, estão titulados à fiscalização 25            004367/2006-25      )
do cumprimento das regras do Cód. Trata-se de exame de legalidade da
de Trânsito Brasileiro. Empregado atuação da guarda municipal, referente
celetista ao qual não se pode atribuir a consulta formulada pela associação
esta competência. Decisão confirmada” das guardas municipais do estado de
(TJRJ, 2006.009.02103 - duplo grau São Paulo. A indagação circula em torno
obrigatório, DES. JAIR PONTES DE ALMEIDA - da competência da guarda municipal
Julgamento: 12/04/2007). na função de agente de trânsito. Os
autos foram instruídos com vasta
AULA 28- DA COMPETÊNCIA documentação referente a tema. A
informação nº 020/2006/CGIJF/
DA GUARDA DENATRAN (cópia as fls. 112/115)

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noticia que a matéria já tramita há é exercida para a preservação da


algum tempo perante o DENATRAN, ordem publica e da incolumidade das
obtendo pareceres que divergentes entra pessoas e do patrimônio, através dos
si. Pelo capacho de fl.120, a coordenação seguintes órgãos: Polícia Federal, Polícia
geral de instrumental jurídico e de Rodoviária Federal, Policia Ferroviária
fiscalização determinou o apensamento Federal e Policias civis Policias militares
dos presentes autos aos autos dos e corpos de Bombeiros militares (...)
processos nº 80001.015031/2006- §8º - Os municípios poderão constituir
98; 80001.011467/2005-27; guardas municipais destinadas a
80001.014211/2006-52, dando-se o proteção de seus bens, serviços e
respectivo desapensamento nos termos instalações, conforme dispuser a lei.
do DESPACHO CONJUR/MCIDADES Os dispositivos acima estabelecem
nº2663/2006 (fls.153/154). É o competência administrativa, ou seja.
relatório. Poder para o exercício de certas
Consoante já anotado no relatório atividades típicas do poder publico. E
supra, cuida-se de exame de como se vê, independentemente de
competência das guardas municipais, se tratar de interesse local, regional
aí se incluindo a legitimidade para ou nacional, o constituinte nominou
afirmar convênio com órgãos de expressamente aqueles entes a quem
trânsito para fins de fiscalização. atribuiu as funções de segurança
Observamos, inicialmente, que o sistema públicas não constando entre eles o
de repartição de competência adotado ente municipal, cabendo acrescentar
pelo nosso ordenamento jurídico que o critério do interesse local, inserto
segue o critério da predominância no art.30, inciso I, da CF, refere-se a
do interesse. Assim, as matérias competência legislativa do município.
pertinentes ao interesse nacional serão A inserção do município no contexto
atribuídas ao órgão central, ficando da segurança pública foi por restrita.
reservadas aos estados membros e Com efeito, atribuiu-lhe o constituinte,
aos municípios as matérias relativas no parágrafo 8º, do art. 144, o poder
aos interesses regionais e locais, de constituir guardas municipais,
respectivamente. As competências, a mas cuidou em fechar o parêntese,
teor do próprio texto constitucional, estabelecendo que as atribuições
são ditas legislativa e administrativa. destas, no campo material, ficariam
A legislativa se expressa no poder de limitadas a proteção dos bens, serviços e
a entidade estabelecer normas gerais, instalações da municipalidade, na forma
enquanto a administrativa, ou material, da lei. O texto constitucional remeteu
cuida dos atos concretos do ente a matéria ao legislador ordinário, daria
estatal, da atividade administrativa vida plena ao comando da norma.
propriamente. Fincadas essas balizas Mas a lei disporia apenas sobre os
preliminares, cabe atentar para o que modos de execução e demais fatores
estabelece a constituição federal na relacionados as nuances administrativas,
repartição da competência dos entes nunca ampliando o campo de atuação,
federativos no tocante a segurança para acrescentar competência que o
pública, tema no qual esta inserida a constituinte não estabeleceu, como,
matéria ora em estudo, dispondo no por exemplo, inserido o município, por
seu art.144, caput, e §8º: ´Art.144. A intermédio da sua guarda municipal, no
segurança pública, dever do estado, contexto da segurança publica. É claro
direito e responsabilidade de todos, que poderiam, a União, os Estados e os

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Municípios cuidar da segurança pública, 13044322). Por último, se não compete


conciliando as suas atribuições de à guarda municipal atuar na fiscalização
acordo com o interesse verificado. Tal de trânsito, incluindo o procedimento
sistemática, alias, é noticiada no direito relativo a atuação de condutores, pelos
comparado, consistindo em prática mesmos fundamentos também não
recorrente em diversos países. Isto, por detém legitimidade para firmar convênio
certo, nesses tempos de exacerbada com os órgãos de trânsito para tal
violência urbana, receberia aplausos da fim. Ante o exposto, manifesta-se esta
sociedade brasileira. Poderíamos muito consultoria jurídica, sob a baliza do
bem ter uma polícia federal, estadual e disposto no conteúdo do art.l 144 da
municipal. Entretanto, definitivamente, Constituição Federal, no sentido de que
esta não foi a vontade do constituinte. A falece a guarda municipal competência
inclusão da municipalidade no sistema para atuar na fiscalização de trânsito,
nacional de trânsito, por intermédio incluindo o procedimento relativo a
dos seus órgãos e entidades executivas aplicabilidade de multas, também
de trânsito, nos termos dos arts. 5º não detendo legitimidade para firmar
e 7º, da Lei nº 9.503/1997 (Código convenio com os órgãos de trânsito
Brasileiro de Trânsito), apenas autoriza objetivando tal fim. À consideração
o município a atuar na condição de superior, com sugestão de restituição ao
coadjuvante junto aos verdadeiros DENATRAN.
detentores da competência no cenário CLEMILTON DA SILVA BARROS
da segurança publica, nas atividades Advogado da União.
relacionadas ao trânsito. Não investiu De acordo. Restituam-se os autos,
o ente municipal de competência para como proposto, ao Departamento
atuar na segurança pública, com poderes Nacional de Trânsito.
para os servidores de policia ostensiva, Ministério das Cidades, em 30 de
de preservação da ordem pública, novembro de 2006.
polícia judiciária e aplicação de sanções, ANA LUISA FIGUEIREDO DE
porquanto tal competência haveria CARVALHO
que ter sido atribuída pela própria Consultora jurídica”.
Constituição Federal, e isto efetivamente O parecer acima foi retirado de Ata Sessão
não se deu. Aliás, neste sentido vêm Ordinária n.º 009/2007 do CETRAN de Santa
se posicionando diversos órgãos do Catarina (Conselho Estadual de Trânsito),
nosso poder judiciário, a exemplo do datada de 27/02/2007, corroborando o fato
Tribunal de Justiça de São Paulo, cujo de que existem recentes orientações internas
teor de decisão ora transcrevemos: “As no âmbito dos órgãos responsáveis pelo
guardas municipais só podem existir trânsito no sentido de rechaçar as autuações
se destinadas a proteção dos bens, e multas aplicadas pelas guardas municipais.
serviços e instalações de municípios.
Não lhes cabem, portanto, os serviços AULA 29- PODER DE
de policia ostensiva, de preservação da
ordem pública, de policia judiciária e POLÍCIA- GUARDA
de apuração das infrações penais, essa
competências foram essencialmente MUNICIPAL- AÇÕES
atribuídas a policia militar e a policia
civil” (TJPS – Acr 288.556-3- Indaiatuba DE POLICIAMENTO DE
-7ªC. Crim – Rel. Dês. Celso Limongi – J.
22.02.2000 – JURIS SINTASE, verbete TRÂNSITO.

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Conforme acima já destacado, Já o art.927 do mesmo diploma legal:


evidentemente que tal parecer não “Art. 927. Aquele que, por ato ilícito
vincula o Juízo, mas serve para reforçar o (arts. 186 e 187), causar dano a outrem,
entendimento aqui adotado da incompetência fica obrigado a repará-lo. Parágrafo
dos agentes do Réu Ewerson Luiz Gama único. Haverá obrigação de reparar o
e Edney Gomes de Andrade, que, como dano, independentemente de culpa, nos
Guardas Municipais, autuaram o Autor por casos especificados em lei, ou quando
suposta infração de trânsito. a atividade normalmente desenvolvida
Enfim, considero inválidas as autuações pelo autor do dano implicar, por sua
nº 54525611B, 54525547B, 54525548B e natureza, risco para os direitos de
54525549B, lavradas pelos agentes Ewerson outrem”.
Luiz Gama e Edney Gomes de Andrade, bem MARIA HELENA DINIZ, tecendo
como as respectivas penalidades impostas, comentários, preleciona:
visto que, como integrantes da guarda “O ato ilícito é praticado em desacordo
municipal, não detêm competência para com a ordem jurídica, violando o direito
guardar e fiscalizar o trânsito, conforme subjetivo individual. Causa dano a
art.144, §8º, da CF. outrem, criando o dever de repará-lo.
VER- http://jus.uol.com.br/revista/ Logo, produz efeito jurídico, só que
texto/7450/fiscalizacao-do-transito- este não é desejado pelo agente, mas
pela-guarda-municipal imposto pela lei. Para que se configure
o ato ilícito, será imprescindível que
haja: a) fato lesivo voluntário, causado
AULA 30- pelo agente, por ação ou omissão
voluntária, negligência ou imprudência;
RESPONSABILIDADE b) ocorrência de um dano patrimonial
ou moral, sendo que pela Súmula 37
CIVIL DO MUNICÍPIO E A do Superior Tribunal de Justiça serão
cumuláveis as indenizações por dano
INDENIZAÇÃO moral e material decorrentes do mesmo
A indenização, após longo período de fato; e c) nexo de causalidade entre o
controvérsia, alcançou o status constitucional, dano e o comportamento do agente”
conforme se observa do disposto no art.º, V Mas a responsabilidade do Município de
e X, da CF: “Art. 5º (...) V - é assegurado Itajaí deve ser aferida frente ao disposto
o direito de resposta, proporcional no art.37, §6º, da CF, que estabelece: “as
ao agravo, além da indenização por pessoas jurídicas de direito público
dano material, moral ou à imagem; e as de direito privado prestadoras
(...) X - são invioláveis a intimidade, de serviços públicos responderão
a vida privada, a honra e a imagem pelos danos que seus agentes, nessa
das pessoas, assegurado o direito a qualidade, causarem a terceiros,
indenização pelo dano material ou moral assegurado o direito de regresso contra
decorrente de sua violação”. o responsável nos casos de dolo ou
Ademais, prevê o art.186 do Código culpa”.
Civil: “Art. 186. Aquele que, por ação Nesse mesmo sentido, JOSÉ DA SILVA
ou omissão voluntária, negligência ou PACHECO, apresentou considerações sobre
imprudência, violar direito e causar dano o tema: “Houve, pelo art. 37, § 6º, da
a outrem, ainda que exclusivamente CF de 1988, alteração no concernente
moral, comete ato ilícito”. à responsabilidade civil, inspirada
no princípio basilar do novo Direito

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Constitucional de sujeição de todas comprovar que existiu a falta anônima.


as pessoas, públicas ou privadas, aos Tanto a culpa quanto a falta do serviço
ditames da ordem jurídica, de modo que são presumidas. A nosso sentir, trata-
a lesão aos bens jurídicos de terceiros se, quanto à primeira, de presunção
traz como conseqüência para o causador absoluta, não se admitindo prova em
do dano a obrigação de repará-la” (em contrário; quanto à segunda, só se
parecer publicado na RT-635:103). admitem específicas excludentes.
No entanto, a carga probatória,
para se eximir da responsabilidade,
AULA 31- passa a ser do Estado, e assim mesmo
limitadamente. Não basta comprovar
RESPONSABILIDADE CIVIL a inocorrência de culpa de seu agente,
ou do próprio Estado, ou se pretender
DO MUNICÍPIO provar que não houve, concretamente,
E, nas palavras do Ministro Garcia Vieira, falta anônima da administração. Prova
para obter a indenização, basta que o lesado neste sentido é irrelevante e desimporta
acione a Fazenda Pública e demonstre o ao julgamento da causa ou à definição
nexo causal entre o fato lesivo (comissivo do ressarcimento. O que passa a ser
ou omissivo) e o dano, bem como o ônus do Estado e, em compreensão, útil
seu montante. Comprovados esses dois à isenção da responsabilidade é provar
elementos, surge naturalmente a obrigação uma das excludentes admitidas: culpa
de indenizar. Para eximir-se dessa obrigação exclusiva da vítima, ou de terceiro que
incumbirá à Fazenda Pública comprovar que não agente público em atividade, e
a vítima concorreu com culpa ou dolo para caso fortuito ou força maior (...)” (in
o evento danoso. Enquanto não evidenciar Responsabilidade Civil do Estado. São
a culpabilidade da vítima, subsiste a Paulo: Aide, 1993. p.19).
responsabilidade objetiva da Administração. Logo, se configurado o nexo causal
Se total a culpa da vítima, fica excluída a necessário à imputação da responsabilidade
responsabilidade da Fazenda Pública; se civil objetiva ao ente público e não produzida
parcial, reparte-se o quantum da indenização. nenhuma prova que puder dar ensejo ao
É a teoria do risco administrativo, sobre o reconhecimento da culpa exclusiva da vítima,
qual obtempera TUPINAMBÁ MIGUEL CASTRO caso fortuito ou motivo de força maior,
DO NASCIMENTO no seguinte sentido: merece ser indenizado o Autor, o que será
“No risco administrativo, há duas analisado nos tópicos seguintes.
nuances fundamentais. Sua própria
compreensão e a deslocalização do ônus AULA 32
probatório. Nele, basta o A. provar o
dano sofrido e seu nexo causal com a OS DANOS MATERIAIS
atividade estatal prestada. O respeito
à esfera jurídica alheia, patrimonial DERIVADO DO (DES)
ou moral é que gera a obrigação de
indenizar. A responsabilidade nasce de EXERCÍCIO DO PODER
uma presunção: houve falta anônima
da administração pública, o que, na
doutrina francesa, se chama faute de Por conta dos procedimentos deflagrados
service. O A. da ação não necessita pela guarda municipal do Município de
comprovar qualquer culpa ou dolo, visto Itajaí, reconhecidos nesta sentença, como
ser a responsabilidade objetiva, nem sem competência para agir na guarda e

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fiscalização de trânsito, o Autor teve seu (AC n. 2005.042349-2, de Itajaí, Rel.


carro apreendido, conforme faz prova o Fernando Carioni, j. 20.07.2006)
“termo de apreensão de veículos nº 737” de - ´Comprovado pelo autor o
fl.34, onde atesta as condições do veículo no evento lesivo, o dano e o nexo de
momento em que foi guinchado, dando conta causalidade, incumbe ao réu alegar
que não havia nenhuma avaria na sua lataria. e provar as causas que o eximem da
Isso no dia 03/04/2007, às 18h20min. responsabilidade, tais como a culpa
O Autor alega e traz as fotos de fls.42/43 exclusiva da vítima, o fato de terceiro
para comprovar que, quando foi retirar ou o caso fortuito ou força maior. Do
o seu veículo Ford Escort GLX, 1997, contrário, impõe-se-lhe a obrigação de
renavan 680720464, placas MAW9000, no reparar o dano´ (AC n. 2002.009409-
dia 04/04/2007, percebeu uma série de 4, de Joaçaba, Rel. Des. Sônia Maria
arranhões e amassados na lataria, cuja Schmitz, j. 30.06.2006)
restauração totalizaria valores variantes entre - Sendo o caso em espécie de
R$1.900,00 e R$4.890,00. responsabilidade extracontratual, a
Além disso, para a retirada do carro do questão encontra-se pacificada pelos
pátio da empresa que detém a concessão da verbetes 54 do STJ e 562 do STF, dos
guarda de veículos, GHR CONCESSIONÁRIA, quais extrai-se que o prazo inicial para
teve que despender R$101,00 (cento e um a incidência dos juros moratórios é data
reais), conforme fl.41. do evento danoso, restando nítido o
Então, na esteira do delineado no item acerto da vergastada sentença.
anterior, não resta dúvida quanto ao - ´É devida a correção monetária
acontecimento do evento (conduta ilegítima dos danos decorrentes do ilícito desde
de agentes do Réu) e o dano no veículo do o momento em que tais danos foram
Autor, sendo o nexo de causalidade claro. tornados líquidos, seja pela comprovação
Já julgou o Egrégio Tribunal de Justiça do do desembolso efetuado, seja pela
Estado de Santa Catarina: apresentação do orçamento adotado
“REPARAÇÃO DE DANOS MATERIAIS como idôneo para apuração do quantum
OCORRIDOS EM ACIDENTE DE TRÂNSITO a ser ressarcido´ (REsp. 168366/DF,
– VEÍCULO DO ENTE PÚBLICO QUE Relator Ministro Sálvio de Figueiredo
COLIDE NA RETAGUARDA – BOLETIM Teixeira, DJ 21.09.1998, p. 0202)” (TJSC,
DE OCORRÊNCIA APONTANDO PARA Apelação cível n. 2007.004294-4, da Capital,
A RESPONSABILIDADE DESTE – Relator: Des. Sérgio Roberto Baasch Luz,
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO j.22/03/2007).
– RESPONSABILIDADE CIVIL
OBJETIVA – NEXO DE CAUSALIDADE
SUFICIENTEMENTE DEMONSTRADO – E “A indenização mede-se pela
INDENIZAÇÃO DEVIDA – DEMORA DO extensão do dano” (art.944 do Código
AUTOR NO AJUIZAMENTO DA ACTIO – Civil).
IRRELEVÂNCIA – TERMO A QUO PARA A Portanto, merece o Autor ser ressarcido no
INCIDÊNCIA DOS JUROS MORATÓRIOS E valor de R$2.001,00 (dois mil e um reais),
CORREÇÃO MONETÁRIA CORRETAMENTE atualizados monetariamente, relativos aos
FIXADOS – SENTENÇA MANTIDA – danos causados por prepostos do Réu na
RECURSO IMPROVIDO lataria do seu veículo – menor orçamento de
- ´A presunção juris tantum de fl.44 – e pelo gasto para retirá-lo do pátio
veracidade de que goza o boletim de após a apreensão indevida (fl.41).
ocorrência só será desconstituída por
prova robusta em sentido contrário´

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cidadão defender-se da penalidade que lhe é


imputada.
O due process of law é previsto no art.5º,
LIV, da Constituição da República Federativa
do Brasil, quando diz que “ninguém será
AULA 33 - DANOS privado da liberdade ou de seus bens
sem o devido processo legal”. E também
MORAIS no art.5º, LV, da CF, in verbis: “(..) aos
Como se tudo isso não bastasse, o Autor litigantes, em processo judicial ou
ainda teve sua carteira de habilitação administrativo, e aos acusados em geral
apreendida pelos mesmos agentes sob o são assegurados o contraditório e ampla
fundamento do art.220, II, do CTB, que defesa, com os meios e recursos a ela
dispõe: “Art. 220. Deixar de reduzir inerentes” (art. 5º, LV, da CF).
a velocidade do veículo de forma A esse respeito, o Ministro LUIZ FUX, do
compatível com a segurança do trânsito: Superior Tribunal de Justiça, comenta: “O
(...)II - nos locais onde o trânsito princípio do contraditório é reflexo da
esteja sendo controlado pelo agente da legalidade democrática do processo
autoridade de trânsito, mediante sinais e cumpre os postulados do direito de
sonoros ou gestos; (...)Infração - grave; defesa e due process fo law. A inserção
Penalidade – multa”. do contraditório em sede constitucional
Mesmo que os agentes da guarda timbra de eiva de inconstitucionalidade
municipal do Réu fossem competentes para todo e qualquer procedimento que o
lavrar autuações, conforme já delineado na abandone” (FUX, Luiz. Curso de Direito
decisão que antecipou a tutela, é possível Processual Civil. 3.ed. Rio de Janeiro:
aplicar toda e qualquer penalidade na Forense, 2005. p. 254).
legislação prevista, desde que se dê ciência Não poderia seguir outra linha de raciocínio
ao infrator e, se for o caso, se instaure o diploma de trânsito: “Art.265. As
previamente o competente processo penalidades de suspensão do direito de
administrativo. dirigir e de cassação do documento de
A hodierna legislação inegavelmente trouxe habilitação serão aplicadas por decisão
certa moralidade ao trânsito quando chamou fundamentada da autoridade de trânsito
à ordem aquele condutor que, portando competente, em processo administrativo,
sua carta de habilitação, cometia absurdos assegurado ao infrator amplo direito de
nas vias públicas escorado na impunidade defesa”.
institucionalizada.
Andou bem o legislador em condicionar
a aquisição ou suspensão do direito dirigir AULA 34- PRÁTICA DE ATOS
veículos motorizados ao comportamento
do motorista. Contudo, impôs uma FISCALIZATÓRIOS
contraprestação à Administração Pública: dar
ciência ao administrado tanto das infrações
cometidas quanto das decisões proferidas em Portanto, os agentes do Réu, além de
defesa prévia e em processo administrativo. incompetentes para a prática dos atos
Terminado este, então, e havendo penalidade fiscalizatórios do trânsito, transgrediram
a ser imputada, é que poderia ter sido retido regra basilar do Código de Trânsito Brasileiro
o documento. e da Constituição da República Federativa do
Isso porque, procedendo de modo Brasil, pois tolheram o direito do cidadão de
diverso, a autoridade não oportuniza ao se defender contra a retenção de sua CNH,

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o que veio a prejudicar a sua normal rotina, cumprir a Legislação pertinente,


eis que experimentou dissabores originados esqueceu-se ela de que a atitude
da inacessibilidade ao seu veículo de trabalho extrema em reter o documento só é
e inassiduidade às aulas do curso de pós- viável posteriormente ao processo
graduação que freqüenta. administrativo, se dele resultar
As alegações do Réu de que a CNH teria penalidade a ser imputada” (TJSC,
sido recolhida por conta de adulterações, não Apelação cível em mandado de segurança n.
restaram comprovadas. Muito pelo contrário, 00.013158-0, de Blumenau, Relator: Des.
segundo o documento de fl.36, expedido pela Volnei Carlin, j.31/05/2001).
Delegacia Regional de Polícia de Itajaí, a CNH
do Autor foi apreendida com embasamento AULA 35- DANOS MORAIS-
no art.220, II, do CTB (Código de Trânsito
Brasileiro), entretanto, este dispositivo CONTINUAÇÃO.
“não comina penalidade de suspensão
do direito de dirigir, tampouco, a
medida administrativa de recolhimento Os danos morais estão incutidos na esfera
da CNH, portanto, não se obteve a subjetiva da pessoa, cujo acontecimento tido
clarividência atinente ao cometimento de como violador atinge o plano de seus valores
infrações que incidam em procedimento mais íntimos, repercutindo em aspectos
administrativo punitivo” (ipsis literis fl.36). referentes tanto à reputação perante os
O boletim de ocorrência de fl.35 reforça tal demais membros da sociedade ou mesmo no
interpretação, eis que confeccionado 40min tocante à mera dor interior.
após dos fatos deflagradores desta ação, e Sobre o tema, leciona YUSSEF SAID
não contestado de forma robusta pelo Réu. E CAHALI: “Dano moral, portanto, é a
“A presunção juris tantum de veracidade dor resultante da violação de um bem
de que goza o boletim de ocorrência só juridicamente tutelado, sem repercussão
será desconstituída por prova robusta patrimonial. Seja dor física - dor-
em sentido contrário” (TJSC, AC nº sensação, como a denomina Carpenter
2005.042349-2, de Itajaí, Rel.FERNANDO - nascida de uma lesão material; seja a
CARIONI, j.20/07/2006). dor moral - dor-sentimento, de causa
O Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de material” (in Dano e Indenização. São
Santa Catarina já teve oportunidade de se Paulo: Revista dos Tribunais, 1980. p.7).
manifestar em caso semelhante: O fato de o Autor ter ficado privado de
“MANDADO DE SEGURANÇA - seu veículo, ilegalmente apreendido, mais o
CONSTATAÇÃO DE ÁLCOOL EM NÍVEL fato de ter que se defender administrativa
SUPERIOR AO PERMITIDO POR LEI - e judicialmente contra as autuações contra
RETENÇÃO DA CARTA DE HABILITAÇÃO si lavradas já evidencia seu sofrimento e
- PROCESSO ADMINISTRATIVO incômodo, caracterizando-se assim o prejuízo
POSTERIOR - ATITUDE PREMATURA extrapatrimonial passível de ressarcimento.
DA AUTORIDADE DE TRÂNSITO - Some-se, ainda, o fato de ter sua CNH
ILEGALIDADE CARACTERIZADA. apreendida sumariamente em procedimento
Fere direito líquido e certo, defensável absolutamente arbitrário por parte da guarda
pelo writ of mandamus, a apreensão pela municipal que é incompetente para tanto, o
autoridade administrativa da habilitação que faz sobrepujar o quão desagradável e
para dirigir sem que seja assegurado o penoso foi todo o ocorrido.
exercício da ampla defesa. Conforme ensina CARLOS ALBERTO BITTAR
Em que pese o esforço despendido : “Qualificam-se como morais os danos
pela autoridade de trânsito em fazer em razão da esfera da subjetividade,

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ou do plano valorativo da pessoa na É óbvio que a quantia não pode ser


sociedade, em que repercute o fato tão grande que se converta em fonte
violador, havendo-se, portanto, como de enriquecimento sem justa causa.
tais aqueles que atingem os aspectos Também não deve ser pequena a se tornar
mais íntimos da personalidade humana insignificante.
(o da intimidade e da consideração Nada mais oportuno, então, do que a
pessoal), ou o dá própria valoração da aplicação dos princípios da razoabilidade
pessoa no meio em que vive e atua (o da e proporcionalidade, que uns chamam de
reputação ou da consideração social)” máximas, outros dizem estar implícitos na
(BITTAR, Carlos Alberto. Reparação civil por Carta Magna, e outro, ainda, que aplica-se
danos morais. p.45). apenas como forma de interpretação.
As raízes dos postulados sobre
AULA 36- DANOS MORAIS- razoabilidade derivam do âmbito jurídico
processual, mais precisamente, da garantia
INDENIZAÇÃO do due process of law (devido processo
legal), a qual veio a consagrar-se como
fundamento constitucional apto a permitir o
No que tange ao valor a ser arbitrado controle dos atos da Administração Pública.
a título de indenização por danos morais,
HUMBERTO THEODORO JÚNIOR assinala que
“resta, para a Justiça, a penosa tarefa de AULA 37- DANOS MORAIS
dosar a indenização, porquanto haverá
de ser feita em dinheiro, para compensar NO EXERCÍCIO DO PODER-
uma lesão que, por sua própria natureza,
não se mede pelos padrões monetários” DEVIDO PROCESSO LEGAL
(in Alguns aspectos da nova ordem Em termos históricos mais amplos, a
constitucional sobre o direito civil. trajetória de consolidação do princípio do
Revista dos Tribunais, 662/7-17). devido processo como princípio conexo
É, pois, de se ter sempre em mente que com o da razoabilidade, observou duas
a indenização deve compensar a sensação etapas fundamentais. A primeira delas,
de dor da vítima e representar “uma tida como eminentemente procedimental
satisfação, igualmente moral, ou, que e oriunda do Direito anglo saxão medieval,
seja, psicológica, capaz de neutralizar ou enfatizava o caráter estritamente formal e
anestesiar em alguma parte o sofrimento processual (procedural process) do Direito,
impingido” (RT 650/66), levando-se em rejeitando expressamente, qualquer âmbito
conta a gravidade do dano, a personalidade de análise substancial que permitisse
da vítima, a personalidade do autor do ilícito ao órgão julgador examinar aspectos de
e o patrimônio dos envolvidos (vítima e autor injustiças ou arbitrariedades materiais das
do evento danoso). normas. Numa segunda etapa, produto de
Por outro lado, não há que se falar em um avanço paulatino, o devido processo
limites do valor da reparação. O quantum assumiu um caráter substantivo (substantive
devido deverá sempre ser arbitrado levando due process) onde passou a ser avaliada,
em consideração os fatores pertinentes também, a razoabilidade e racionalidade das
a cada caso específico, equacionando a normas, num processo de análise baseado
dor sentida e o valor devido a título de na verificação de compatibilidade entre o
indenização, chegando a uma quantia justa e respeito pelas liberdades individuais, de um
proporcional. lado, e, por outro, as exigências sóciopolíticas

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que moldam os valores constitucionais do Mais tarde, com o advento da atual


Estado. Constituição da Alemanha, isto é, após
Segundo ADA PELEGRINI GRINOVER, 1949, o princípio da proporcionalidade
apesar do nítido sentido processual que passou a ser reconhecido, na esfera jurídico-
à cláusula se imprimiria na sua tradição constitucional, como parâmetro vinculante de
histórica, “foi sendo imposto um conceito toda a atividade legislativa. Entende-se que
substantivo de due process of law, a matriz da proporcionalidade encontra-se
emergente do amplo significado a ela no princípio do Estado de Direito sendo que
subsumido, quando foi reconduzido a este, na condição de princípio constitucional
um critério de razoabilidade” (GRINOVER, fundamental, vincula o legislador, na medida
Ada Pellegrini. As garantias constitucionais em que serve de fundamento para o princípio
do direito de ação. São Paulo: Revista dos da reserva da lei proporcional.
Tribunais, 1973, p. 35). Mais uma vez URQUHART CADEMARTORI
ensina:
AULA 38- DEVIDO “A jurisprudência alemã
desenvolveu o conteúdo do princípio
PROCESSO LEGAL- DANOS da proporcionalidade em três níveis.
Assim, a norma, para corresponder ao
PROMOVIDOS PELA princípio da reserva legal proporcional,
deverá, simultaneamente ser adequada
ADMINISTRAÇÃO. (geeinet), necessária (notwenndig) e
razoável (angemessen). Os requisitos de
adequação e da necessidade significam,
Pode-se dizer que o razoável não é o primacialmente, que o objetivo
correto e nem o irrazoável é o equivocado, traçado, seja pelo legislador, seja
tomados estes termos em um sentido pelo administrador, bem como o meio
absoluto, posto que, segundo o que utilizado por eles, deverão ser ambos,
estabeleceu LORD DENNING no caso como tais, admitidos, ou seja, possíveis
Secretary of State for Education and Science de ser utilizados. Paralelamente a isto,
vs. Metropolitan Borough of Timeside: “two o meio utilizado deverá ser adequado
reasonable persons can reasonablv e necessário” (CADEMARTORI, Luiz
corne to opposite conclusions” (duas Henrique Urquhart. Discricionariedade
pessoas razoáveis podem chegar a administrativa no Estado constitucional
conclusões razoáveis opostas) ou seja de Direito. Curitiba: Juruá, 2001, p.116).
que, somente há irrazoabilidade quando a
decisão é “so wrong that no reasonable
person could sensibly take that view” AULA 39- PROCESSO LEGAL
(tão erradas que nenhuma pessoa razoável
poderia manter tal ponto de vista). Portanto, E AÇÃO DO ESTADO
a razoabilidade se explicitará a partir de um
juízo básico de senso comum.
Já o princípio da proporcionalidade No âmbito doutrinário brasileiro, autores,
originou-se na Alemanha, desenvolvendo- como Celso Antonio Bandeira de Mello e
se, inicialmente, na esfera do direito Odete Medauar, deram singular enfoque ao
administrativo, mais especificamente, nas princípio da proporcionalidade ao considerá-
disposições sobre o exercício do poder de lo como uma espécie de desdobramento
polícia e seus limites, desde o século XIX. ou faceta da razoabilidade. Assim, MELLO
traz à tona uma concepção que o enquadra

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dentro da obediência a critérios aceitáveis limitadores, como também de modulação das


racionalmente pela autoridade pública e liberdades individuais.
que devem estar em sintonia com o “senso URQUHART CADEMARTORI termina:
moral das pessoas equilibradas” e respeitosa “No tocante à proporcionalidade, esta
das finalidades que presidiram a outorga decorrerá da verificação, dentro de
da competência exercida (MELLO, Celso uma perspectiva de senso comum,
Antonio Bandeira de. Curso de direito do atendimento destes valores, por
administrativo. São Paulo:Malheiros, 1994, parte do emissor do ato estatal, no
p.54). seu grau necessário e pertinente ao
A respeito dessa expressão, pode se traçar caso concreto, objeto de apreciação,
uma aproximação conceitual entre a idéia de posto que o significado dos direitos
“senso moral” com a idéia de “senso comum”. fundamentais não é de caráter unívoco”
Este pode ser entendido como algo que não (CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart.
está referido a uma capacidade interna ou Discricionariedade administrativa no
faculdade que tenham todos os homens e Estado constitucional de Direito. Curitiba:
que lhes permita pensar, conhecer ou julgar Juruá, 2001. p.116).
de forma isolada. Ao contrário disto, refere- Enfim, atendendo ao princípio da
se à constatação da existência de um mundo razoabilidade e proporcionalidade, bem como
comum a eles e no qual todos se encontram a gravidade do dano, a personalidade da
e reconhecem. vítima, a personalidade do autor do ilícito e
Assim, o senso comum não se irradia, o patrimônio dos envolvidos (vítima e autor
então, como uma capacidade solitária, do evento danoso), entendo moderada a
exercida independentemente entre os indenização pelo dano moral sofrido pelo
homens e que, apesar disto, faz que todos Autor da quantia de 15(quinze) vezes o
deduzam as mesmas conclusões, como valor das multas oriundas das infrações
ocorre, por exemplo, com as operações anuladas, que totaliza R$9.576,90 (nove mil,
matemáticas. Contrariamente a esse quinhentos e setenta e seis reais e noventa
entendimento, a base do senso comum é a centavos).
noção básica das pessoas da existência de
um mundo compartilhado (ARENDT. Hannah. AULA 40
A condição humana. São Paulo: Forense/ Encerramento a polemicidade do tema,
Edusp. 1981. p.221). trazemos para última fonte de discussão
Por essa razão, é que o homem, ao outra decisão jurisprudencial sobre o caso:
experimentar o senso comum, o faz ciente Para rematar, o SUPERIOR TRIBUNAL DE
de compartilhá-lo, inclusive em termos JUSTIÇA não decepciona:
valorativos, com os outros homens e não de “RESPONSABILIDADE CIVIL. MULTA
forma isolada. DE TRÂNSITO INDEVIDAMENTE
O princípio da proporcionalidade é COBRADA. REPETIÇÃO DE INDÉBITO.
fundamental para ponderação no momento INDENIZAÇÃO. DANO MORAL. DANO
de equacionar a legalidade substancial, PRESUMIDO. VALOR REPARATÓRIO.
não somente das medidas punitivas a CRITÉRIOS PARA FIXAÇÃO
serem adotadas, mas com respeito a 1. Como se trata de algo imaterial ou ideal,
quaisquer providências derivadas do Poder a prova do dano moral não pode ser feita
Público (MEDINA OSÓRIO, Fábio. Direito através dos mesmos meios utilizados para a
Administrativo Sancionador. São Paulo: comprovação do dano material. Por outras
RT, 2000. p.171) palavras, o dano moral está ínsito na ilicitude
Tanto a razoabilidade como a do ato praticado, decorre da gravidade do
proporcionalidade, são padrões, não somente ilícito em si, sendo desnecessária sua efetiva

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demonstração, ou seja, como já sublinhado: indenização a ser pago por dano moral
o dano moral existe in re ipsa. Afirma ao autor, em 10 (dez) vezes o valor da
Ruggiero: “Para o dano ser indenizável, multa.
´basta a perturbação feita pelo ato ilícito 5. Recurso especial provido” (STJ,
nas relações psíquicas, na tranqüilidade, REsp 608918 / RS, Relator(a) Ministro JOSÉ
nos sentimentos, nos afetos de uma pessoa, DELGADO, j.20/05/2004).
para produzir uma diminuição no gozo do Lembrando que “as proposições
respectivo direito.” poderão ou não ser explicitamente
2. É dever da Administração Pública dissecadas pelo magistrado, que só
primar pelo atendimento ágil e eficiente estará obrigado a examinar a contenda
de modo a não deixar prejudicados nos limites da demanda, fundamentando
os interesses da sociedade. Deve ser a seu proceder de acordo com o seu livre
banida da cultura nacional a idéia de convencimento, baseado nos aspectos
que ser mal atendido faz parte dos pertinentes à hipótese sub judice (em
aborrecimentos triviais do cidadão juízo) e com a legislação que entender
comum, principalmente quando tal aplicável ao caso concreto” (STJ, Resp nº
comportamento provém das entidades 792.497/RJ, Relator Ministro Francisco Falcão,
administrativas. O cidadão não pode ser j.16/12/2005).
compelido a suportar as conseqüências III – DISPOSITIVO
da má organização, abuso e falta de ISSO POSTO, JULGO PROCEDENTES
eficiência daqueles que devem, com os pedidos formulados na ação nº
toda boa vontade, solicitude e cortesia, 033.07.024282-0, ajuizada por DEMIAN
atender ao público. CAMPOS LEITE contra o MUNICÍPIO DE
3. Os simples aborrecimentos triviais ITAJAÍ(SC) para:
aos quais o cidadão encontra-se sujeito a) declarar nulos os autos de infração
devem ser considerados como os que nº 54525611B, 54525547B, 54525548B
não ultrapassem o limite do razoável, e 54525549B, e as penalidades impostas
tais como: a longa espera em filas para em decorrências deles, eis que lavrados
atendimento, a falta de estacionamentos por agentes da guarda municipal sem
públicos suficientes, engarrafamentos competência para fiscalizar o trânsito;
etc. No caso dos autos, o autor foi b) condenar o Réu a reparar os danos
obrigado, sob pena de não-licenciamento materiais indenizando o Autor na quantia de
de seu veículo, a pagar multa que já R$2.001,00 (dois mil e um reais);
tinha sido reconhecida, há mais de c) condenar o Réu a reparar os danos
dois anos, como indevida pela própria morais indenizando o Autor na quantia de
administração do DAER, tendo sido, R$9.576,90 (nove mil, quinhentos e setenta e
inclusive, tratado com grosseria pelos seis reais e noventa centavos);
agentes da entidade. Destarte, cabe a Declaro a EXTINÇÃO DO PROCESSO ex vi
indenização por dano moral. do art.269, I, do CPC.
4. Atendendo às peculiaridades Na forma do art.20 do CPC, condeno o
do caso concreto, e tendo em vista Réu ao pagamento das despesas processuais
a impossibilidade de quantificação – que fica isento, conforme art.35, alínea
do dano moral, recomendável que a ´h´, da Lei Complementar nº 156/97 com
indenização seja fixada de tal forma redação da Lei Complementar nº 161/97 – e
que, não ultrapassando o princípio da dos honorários advocatícios devidos ao Autor,
razoabilidade, compense condignamente, que, consoante art.20, §§4º e 3º, do CPC,
os desgastes emocionais advindos fixo em R$2.000,00 (dois mil reais).
ao ofendido. Portanto, fixo o valor da

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Oficie-se ao CODETRAN (Coordenadoria de Trânsito de Itajaí) e ao DETRAN (Departamento


Estadual de Trânsito de Santa Catarina) com cópia desta decisão, para que dêem baixa das
autuações no prontuário do condutor ora Autor, bem como não computem a pontuação em
sua CNH.
Tendo em vista a ocorrência, em tese, de possível crime de abuso de autoridade (Lei
Ordinária Federal nº 4.898/65) por parte do agentes públicos, guardas municipais, Ewerson
Luiz Gama e Edney Gomes de Andrade, do Réu, forte no art.40 do CPP (Código de Processo
Penal - Decreto-Lei nº3.689/41), encaminhem-se cópias de fls.25-38 e desta sentença ao
Ministério Público.
Deixo de sujeitar a presente sentença ao duplo grau de jurisdição para o reexame
necessário em face de o valor da condenação não exceder a 60(sessenta) salários mínimos,
nos termos do art.475, §2º, do CPC.
Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Itajaí(SC), 27 de agosto de 2007.
RODOLFO CEZAR RIBEIRO DA SILVA
Juiz de Direito

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