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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA GERAL DA REPÚBLICA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.040/DF


REQUERENTE: INSTITUTO AÇO BRASIL
INTERESSADOS: PRESIDENTE DA REPÚBLICA E CONGRESSO
NACIONAL
RELATOR: EXMO. SR. MINISTRO GILMAR MENDES
PARECER SFCONST/Nº 319004/2019

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ― PRE-

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LIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ENTI-
DADE DE CLASSE QUE NÃO POSSUI ABRANGÊNCIA
NACIONAL E NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DO
SEGMENTO ECONÔMICO ATINGIDO PELAS NORMAS
IMPUGNADAS ― MÉRITO: TRIBUTÁRIO. LEI 13.043/2014
E DECRETO 8.415/2015. REGIME ESPECIAL DE REIN-
TEGRAÇÃO DE VALORES TRIBUTÁRIOS PARA EM-
PRESAS EXPORTADORAS – REINTEGRA. FIXAÇÃO DOS
PERCENTUAIS DE DEVOLUÇÃO DE RESÍDUOS TRI-
BUTÁRIOS POR DECRETO DO PODER EXECUTIVO:
POSSIBILIDADE. NATUREZA JURÍDICA DE BENEFÍ-
CIO FISCAL. SUBVENÇÃO FINANCEIRA SETORIAL.
INCENTIVO ESTATAL QUE NÃO REPRESENTA DIREITO
SUBJETIVO DO CONTRIBUINTE E NÃO DECORRE DI-
RETAMENTE DAS IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS APLI-
CÁVEIS ÀS EXPORTAÇÕES. REGRAS IMUNIZANTES
QUE, MESMO INTERPRETADAS DE FORMA AMPLA,
SÃO CONSTITUCIONALMENTE RESTRITAS ÀS OPE-
RAÇÕES E AOS RENDIMENTOS DIRETAMENTE RELA-
CIONADOS À EXPORTAÇÃO. DESONERAÇÃO QUE
NÃO SE ESTENDE ÀS ETAPAS ANTERIORES DA CA-
DEIA DE PRODUÇÃO. APROVEITAMENTO DE CRÉDI-
TOS DAS OPERAÇÕES INTERNAS ANTERIORES QUE SE
PERFAZ PELA SISTEMÁTICA NÃO CUMULATIVA.
― PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO E,
NO MÉRITO, PELA IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

Gabinete do Procurador-Geral da República


Brasília/DF
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1. RELATÓRIO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de me-

dida cautelar, proposta pelo Instituto Aço Brasil, tendo por objeto trechos do art.

22 da Lei 13.04/2014, bem como excertos do art. 2º, §§7º e 8º do Decreto

8.415/2015, que disciplinam a devolução de resíduos tributários remanescentes na

cadeia de produção de manufaturados que vierem a ser exportados para o exte-

rior no âmbito do Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para

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Empresas Exportadoras – REINTEGRA.

Este é o teor dos atos normativos impugnados:

Lei 13.043/2014
Art.  22.  No âmbito do Reintegra, a pessoa jurídica que exporte os bens de que
trata o art. 23 poderá apurar crédito, mediante a aplicação de percentual estabe-
lecido pelo Poder Executivo, sobre a receita auferida com a exportação desses
bens para o exterior.
§1º  O percentual referido no caput poderá variar entre 0,1% (um décimo por
cento) e 3% (três por cento), admitindo-se diferenciação por bem.
§2º  Excepcionalmente, poderá ser acrescido em até 2 (dois) pontos percentuais o
percentual a que se refere o §1º, em caso de exportação de bens em cuja cadeia de
produção se verifique a ocorrência de resíduo tributário que justifique a devolução
adicional de que trata este parágrafo, comprovado por estudo ou levantamento re-
alizado conforme critérios e parâmetros definidos em regulamento.

Decreto 8.415/2015

Art.  2º  A pessoa jurídica que exporte os bens de que trata o art. 5.º poderá apurar
crédito, mediante a aplicação do percentual de 3% (três por cento), sobre a re-
ceita auferida com a exportação desses bens para o exterior. […]
§7.º  O percentual de que trata o caput será de:

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I  -  1% (um por cento), entre 1º de março de 2015 e 30 de novembro de 2015;


II  -  um décimo por cento, entre 1º de dezembro de 2015 e 31 de dezembro de 2016;
III  -  dois por cento, entre 1º de janeiro de 2017 e 31 de maio de 2018; e
IV  -  um décimo por cento, a partir de 1.º de junho de 2018.
§8.º  Ato do Poder Executivo poderá rever as alíquotas de que trata o §7.º, obser-
vada a evolução macroeconômica do país.

O requerente afirma que, “ao restringir a aplicação plena do trata-

mento consistente no REINTEGRA (pleno ressarcimento dos resíduos tributários

acumulados no ciclo produtivo do produto exportado), o conjunto normativo im -

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pugnado representa múltiplas ofensas à Lei Maior, pois viola as regras de imuni -

dade garantidas às exportações”.

Aponta, nessa direção, afronta aos arts. 1º, II; 3º, II; 5º, caput e XXXVI;

146-A; 149, §2º, I; 153, §3º, III; 155, §2º, X, “a”; 156, §3º, II; 170, IV; e 195, §12 da

Constituição. Afirma que “o tratamento conferido pela Carta Magna às exportações

consagra uma ampla e irrestrita desoneração tributária, delimitando negativamente a

competência impositiva dos entes tributantes, como medida preservadora da competiti-

vidade das mercadorias produzidas pela indústria brasileira que, ao fim de seu ciclo pro-

dutivo, são exportadas para consumo em mercados externos”.

Assevera que “a opção legislativa de exonerar apenas a saída do exporta-

dor e as limitações impostas pelo Poder Público à não cumulatividade dos tributos ou

mesmo à compensação ampla dos tributos incidentes nas etapas anteriores da cadeia

de produção acarreta inevitavelmente a geração de resíduos tributários na cadeia de ex-

portação” e que “esse ônus fiscal indevidamente acumulado no curso do processo indus-

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trial não consegue ser recuperado pelo setor produtivo, incrementa o custo final do pro-

duto e, assim, acaba sendo exportado, em flagrante afronta ao princípio da tributação

no destino, consagrada pela Constituição”.

Sustenta que o conjunto normativo impugnado não poderia ter con-

ferido ao Poder Executivo tão ampla liberdade para fixar os percentuais de crédito a

ser apurado sobre a receita de exportação. Alega, nesse sentido, que, “por força do

tratamento dispensado pela Constituição Federal às exportações, não se pode admitir que o

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REINTEGRA seja utilizado pelo Poder Executivo como instrumento de manobra política

orçamentária, passível de ser manipulado para compensar perdas episódicas de receitas

pelo Governo, com fins meramente arrecadatórios. O Estado não pode causar desequilí-

brio ao princípio do destino encampado pelo legislador constituinte e penalizar o exporta-

dor para fazer frente a problemas de caixa transitórios, sob pena de flagrante desvio da

finalidade pela qual existe o REINTEGRA, à luz da Carta Constitucional”.

Pontua que o REINTEGRA não consubstancia incentivo fiscal, e sim

reposição de valores referentes aos custos tributários residuais (impostos pagos

ao longo da cadeia produtiva e que não foram compensados) existentes nas

cadeias de produção. Aduz, dessa forma, que o art. 22 da Lei 13.043/2013, ao

permitir que o Poder Executivo possa discricionariamente restringir o direito

subjetivo do exportador à recuperação integral do crédito, impede que a imu-

nidade constitucional das exportações seja plenamente assegurada.

Afirma, sob o ângulo do desenvolvimento nacional, que, “sem a elimi-

nação total dos custos tributários que oneram a cadeia produtiva do bem fabricado no
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Brasil, esse produto chega ao mercado internacional em condições concorrenciais desfavo-

ráveis em relação aos similares estrangeiros, que, por sua vez, transitam, como regra, de-

sonerados de cargas fiscais domésticas”.

Articula, ao final, os seguintes pedidos cautelares:

(i)  suspenda os efeitos da expressão “estabelecido pelo Poder Executivo”, contida


no caput do art. 22 da Lei 13.043/2014, afastando também qualquer interpretação
e aplicação do art. 22 e parágrafos da Lei 13.043/2014 que importe manipulação
discricionária, imotivada e meramente arrecadatória de resíduos tributários, para

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que seja admitido o efetivo crédito correspondente à integralidade do resí-
duo remanescente na cadeia de produção de bens exportados do setor de siderurgia,
no âmbito do Reintegra, mediante a apresentação de pedido administrativo de ressar-
cimento/declaração de compensação pelo contribuinte e comprovação por estudo ou
levantamento em cada caso concreto, submetido a ulterior homologação da autori-
dade administrativa; e cumulativamente
(ii)  suspenda, por arrastamento, até o julgamento definitivo da presente Ação
Direta, a expressão “de 3% (três por cento)”, contida no art. 2º, caput, do De-
creto 8.415/2015 e suspenda eficácia dos §§7º e 8º do Decreto 8.415/17, com as
alterações dos Decretos 8.543/15, 9.148/17 e 9.393/18, de modo a garantir o efe-
tivo crédito correspondente à integralidade do resíduo remanescente na cadeia de
produção de bens exportados na siderurgia, no âmbito do Reintegra, mediante a
apresentação de pedido administrativo de ressarcimento/declaração de compensa-
ção pelo contribuinte.
Subsidiariamente, requer a esta A. Corte que:
(i)  Suspenda a eficácia dos §§7º e 8º do art. 2º do Decreto 8.415/17, com as alte-
rações dos Decretos 8.543/15, 9.148/17 e 9.393/18, que manipularam (reduzi-
ram) os percentuais do Reintegra, sendo dada máxima eficácia ao art. 22, §§1º e
2º da Lei 13.043/14 e ao art. 2º, caput, do Decreto 8.415/15, para garantir a apli-
cação do percentual de 3% (três por cento) para os fins de cálculo de crédito
do Reintegra, bem como para que seja admitido o percentual adicional de
2% (dois por cento), sendo esse último percentual de 2%, mediante a comprova-
ção por estudo ou levantamento em cada caso concreto, submetido à ulterior ho-
mologação da autoridade administrativa, garantindo-se o direito do contribuinte

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de formular pedido administrativo de ressarcimento/declaração de compensação


nesse sentido;
(ii)  ainda subsidiariamente, requer a esta A. Corte que afaste qualquer interpre-
tação e aplicação do art. 22 e parágrafos da Lei 13.043/2014 que importe manipu-
lação discricionária, imotivada e meramente arrecadatória de resíduos tributários,
para que seja admitido o efetivo crédito correspondente a 3% (três por
cento) do resíduo remanescente na cadeia de produção de bens exportados, no
âmbito do Reintegra, independentemente de qualquer prova adicional, mediante a
apresentação de pedido administrativo de ressarcimento/declaração de compensa-
ção pelo contribuinte nesse sentido; e cumulativamente.
(iii)  suspenda, por arrastamento, até o julgamento definitivo da presente Ação

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Direta, a eficácia dos §7º e 8º do art. 2º do Decreto 8.415/15, com as alterações
dos Decretos 8.543/15, 9.148/17 e 9.393/18, mantendo-se a vigência e eficácia
do caput do art. 2º do Decreto 8.415/15 em sua redação original.

Quanto ao mérito, postula os seguintes provimentos jurisdicionais:

a.  que seja declarada a inconstitucionalidade parcial do caput do art. 22 da Lei


13.043/14, a fim de suprimir a expressão “estabelecido pelo Poder Executivo”,
b.  cumulativamente e considerado a declaração parcial de inconstitucionalidade do
caput, requer que esta Suprema Corte adote interpretação do art. 22 e parágra-
fos da Lei nº 13.043/14, conforme a Constituição Federal, com a declaração de in-
constitucionalidade sem redução de texto (art. 28, parágrafo único, da Lei 9.698/99),
a fim de determinar aplicação do percentual de 3% (três por cento) para os fins de
cálculo do crédito do Reintegra, bem como para que seja admitido o percentual adi-
cional de 2% (dois por cento) no pedido administrativo de ressarcimento/declaração
de compensação de crédito, sendo esse último, mediante a comprovação por estudo
ou levantamento em cada caso concreto, submetido à ulterior homologação da auto-
ridade administrativa.
c.  Ainda cumulativamente, sejam declarados inconstitucionais os §§7º e 8º, do art. 2º,
do Decreto nº 8.415/15, com alterações dos Decretos 8.543/15, 9.148/17 e 9.393/18,
de modo a garantir o crédito correspondente ao percentual de 3% (três por cento),
acrescido do percentual de 2% (dois por cento), por pedido administrativo de ressar-
cimento/declaração de compensação do crédito.
Sucessivamente, seja julgado procedente o pedido para:

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a.  declarar inconstitucional qualquer interpretação do art. 22 e parágrafos da Lei


13.043/2014 que importe manipulação discricionária, imotivada e meramente arre-
cadatória de resíduos tributários, para que seja admitido o efetivo crédito correspon-
dente a 3% (três por cento) do resíduo remanescente na cadeia de produção de bens
exportados da siderurgia, no âmbito do Reintegra, por meio de pedido administrativo de
ressarcimento/declaração de compensação do crédito e independentemente de qualquer
prova adicional e cumulativamente;
b.  seja declarada a inconstitucionalidade dos §§7º e 8º, do art. 2º, do Decreto
8.415/2015, com alterações dos Decretos 8.543/15, 9.148/17 e 9.393/18, mantendo-
se o caput do art. 2º do Decreto 8.415/2015 em sua redação original, também em homena-
gem às garantias de segurança jurídica, proteção da confiança, direito adquirido, da

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razoabilidade, proporcionalidade e finalidade.

O Relator, Ministro Gilmar Mendes, adotou o rito do art. 12 da Lei

9.868/1999, solicitou informações das autoridades requeridas, a manifestação

da Advocacia-Geral e o parecer da Procuradoria-Geral da República (peça 11).

A Câmara dos Deputados limitou-se a informar que “a Medida Provisória

651/2014, que deu origem à Lei 13.043/2014, foi processada nos estritos trâmites cons-

titucionais e regimentais inerentes à espécie” (peça 18).

A Presidência da República e o Senado Federal defenderam a consti-

tucionalidade das normas, tendo o Senado apontado preliminar de ilegitimi-

dade ativa ad causam da entidade requerente (peças 19 e 25).

A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento

da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido. (peça 23).

É o relatório.

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2. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para efeito de ajuiza-


mento de ações de controle concentrado de constitucionalidade, considera como
entidade de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX) aquela que: (i) seja ho-
mogênea em relação à categoria,1 (ii) represente a categoria em sua totalidade,2
(iii) possua abrangência nacional;3 e (iv) demonstre vinculação temática entre
seus objetivos institucionais e a norma impugnada (pertinência temática). 4

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Portanto, a ativação da jurisdição constitucional por entidades de classe
não integrantes do sistema sindical depende da comprovação da sua abrangên-
cia nacional. Para tanto, é necessário que a entidade demonstre atuação transre-
gional, por meio da comprovação de estar estruturada e organizada (em efetivo
funcionamento) e de possuir membros ou associados em, pelo menos, nove Es-
tados da Federação. Trata-se de critério objetivo fundado na aplicação analó-
gica da Lei Orgânica dos Partidos Políticos, que supõe atividades econômicas ou

1 “Não se configuram como entidades de classe aquelas instituições que são integradas por membros vincula-
dos a estratos sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos, individualmente conside-
rados, revelam-se contrastantes. Falta a essas entidades, na realidade, a presença de um elemento unificador
que, fundado na essencial homogeneidade, comunhão e identidade de valores, constitui o fator necessário de
conexão, apto a identificar os associados que as compõem como membros efetivamente pertencentes a uma
determinada classe” (ADI 108-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 5.6.1992, RTJ 141/3).
2 “Esta Corte, em casos análogos, tem entendido que há entidade de classe quando a associação abarca uma categoria
profissional ou econômica no seu todo, e não quando apenas abrange, ainda que tenha âmbito nacional, uma
fração dessas categorias […]” (ADI 1.486, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.1996).
3 “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacia -
lidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em
seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação
transregional da instituição, a existência de associados ou membros em, pelo menos, nove Estados da Federa-
ção.” (ADI 108-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 5.6.1992, RTJ 141/3).
4 “A associação de classe, de âmbito nacional, há de comprovar a pertinência temática, ou seja, o interesse considerado
o respectivo estatuto e a norma que se pretenda fulminada” (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 19.9.2003).

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profissionais amplamente disseminadas no território nacional (ADI 79-QO/DF e


ADI 108-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 5.6.1992; ADI 386/SP, Rel. Min.
Sydney Sanches, DJ 28.6.1991, entre outros julgados).

Vejam-se, nesse sentido, as ementas dos seguintes julgados:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2.  Lei federal nº 8.633, de 14 de junho de 1993,


que estabelecia a inclusão da Educação Moral e Cívica como disciplina obrigatória
nas escolas do País. 3.  Inexiste prova da existência e funcionamento em outros Es-
tados da entidade requerente. Exigência de organização da entidade em, no mínimo,

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nove Estados da Federação, conforme jurisprudência desta Corte. ADINs nº 386 e 79.
4.  Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, por falta de legitimidade
ativa da autora (ADI 912/RS, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 21.9.2001 – grifei).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUTORA QUE SE


QUALIFICA COMO “ASSOCIAÇÃO DE CLASSE DE ÂMBITO NACIO-
NAL”. NÃO ATENDIMENTO, CONTUDO, POR ELA, DA EXIGÊNCIA
CONSTITUCIONAL DA ESPACIALIDADE (CF, ART. 103, IX, “in fine”).
CRITÉRIO OBJETIVO DE IDENTIFICAÇÃO DESSE REQUISITO DEFI-
NIDO PELA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
EXIGÊNCIA DE ADEQUADA COMPROVAÇÃO DE SUA ORGANIZAÇÃO
E, TAMBÉM, DE SEU EFETIVO FUNCIONAMENTO EM, PELO MENOS,
NOVE (9) ESTADOS-MEMBROS DA FEDERAÇÃO. PRECEDENTES. A
QUESTÃO DA “REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA” NOS PROCESSOS
COLETIVOS. DOUTRINA. [...]. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA (ADI
5.989/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 31.8.2018 – grifos do original).

O Instituto Aço Brasil, conforme registrado pelo Senado Federal (peça

25), não atende o critério objetivo da espacialidade, uma vez que “o que estaria pre-

sente em 10 estados são filiais, parques industriais de alguns de seus associados. Segundo

o sítio da autora, os seus nove associados estão presentes (têm sede) em apenas

6 estados: MG (3), SP (2), CE, RS, PA e RJ” (peça 25, folha 3).

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O fato de associados da entidade possuírem parques industriais em

mais de 9 Estados da Federação é irrelevante para fins de atendimento do critério

objetivo da espacialidade, quando a entidade não esteja organizada na quanti-

dade mínima de Estados exigida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Fe-

deral para fins de comprovação da sua abrangência nacional.

O não atendimento do requisito da espacialidade descaracteriza a

legitimidade ativa do Instituto Aço Brasil para o processo de fiscalização abs-

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trata de constitucionalidade.

Além disso, o Instituto Aço Brasil não representa a totalidade da ca-

tegoria econômica atingida pelas normas impugnadas. Nos termos do seu Esta-

tuto Social, “o instituto congregará, representará e promoverá as empresas produtoras

de aço brasileiras, defendendo-lhes os interesses no País e no exterior ” (art. 2º). To-

davia, o art. 22 da Lei 13.043/2014 e o art. 2º do Decreto 8.415/2015 atingem

todas as empresas exportadoras, não apenas aquelas que tenham por objeto

e atividade principal a produção de aço.

A entidade requerente, portanto, representa apenas parcela setorizada

da atividade econômica atingida pelos atos normativos questionados, motivo pelo

qual não dispõe de legitimidade ativa para instaurar o controle concentrado de

constitucionalidade de dispositivos cujos efeitos repercutam sobre todo o seg-

mento exportador (ADI 2.203-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 25.8.2000;

ADI 5.444-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJ 26.2.2018).

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3. MÉRITO

A inconstitucionalidade da possibilidade de redução, pelo Poder Exe-


cutivo, dos percentuais de compensação de resíduos tributários no âmbito do
Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para Empresas Ex-
portadoras – REINTEGRA pressupõe a definição da natureza jurídica do refe-
rido regime: (i) se instrumento voltado à compensação de tributos incidentes nas
etapas anteriores da cadeia de produção, por decorrência das regras imunizantes

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das operações de destinação de bens para o exterior (CF, arts. 153, §3º, III; 155,
§2º, X; art. 149, §2º, I), ou (ii) se benefício fiscal concedido com intuito de pro-
mover maior competitividade ao setor de exportação, sem relação direta e
imediata com as referidas imunidades constitucionais.

O REINTEGRA foi originalmente instituído pela Lei 12.546/2011, em


decorrência da conversão da Medida Provisória 540/2011, com o objetivo de re-
duzir custos tributários residuais existentes na cadeia de produção e, com isso,
“contornar as dificuldades encontradas pelas empresas brasileiras exportadoras de competir
em igualdade de condições em um ambiente de competição cada vez mais acirrada”.5

Sob a vigência da Lei 12.546/2011, com alterações da Lei 12.688/2012,


a natureza jurídica do valor apurado por empresa exportadora no REINTE-
GRA foi definida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil como de “receita de
subvenção para custeio ou operação”, e, portanto, de benefício financeiro-fiscal in-
condicionado.6
5 Exposição de Motivos da MP 540/2011, disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
_Ato2011-2014/2011/Exm/EMI-122-MF-MCT-MDIC-Mpv540.htm>. Acesso: 30 set. 2019.
6 Segundo Solução de Consulta exarada pela Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.040/DF 11


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A Lei 13.043/2014, fruto da conversão da Medida Provisória 651/2014,

após encerrado o prazo de vigência de dois anos previsto pela Lei 12.546/2011,

reinstituiu o REINTEGRA em função da persistência do “cenário adverso para os

exportadores”.7 O referido diploma concedeu às exportadoras crédito variável de

0,1% a 3% sobre a receita obtida com a exportação de determinados bens.

O Superior Tribunal de Justiça, sob a vigência da Lei 13.043/2014, as-

sentou que “o crédito do REINTEGRA é benefício fiscal, caracterizado por transferência

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financeira a entidade privada para o custeio de atividade econômica setorial, daí por-

que se trata de espécie de subvenção econômica. Por isso, a expressão ‘devolver resíduo

tributário’, constante do art. 21, não se refere aos tributos efetivamente recolhidos”

(REsp 1.732.813/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 12.6.2019 - grifei).

O Supremo Tribunal Federal igualmente reconhece a natureza jurídica

de benefício fiscal dos valores derivados de compensação de resíduos tributários

no âmbito do REINTEGRA. Entende, no entanto, que as reduções dos incentivos

do REINTEGRA por decretos do Poder Executivo devem observar a anterio-

ridade nonagesimal, por implicar aumento indireto da carga tributária (RE

564.225/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 18.11.2014; RE 1.081.068-

AgR/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 19.03.2018).

do Brasil (Cosit) acerca da incidência do IRPJ sobre os valores objeto de ressarcimento em espécie
ou compensação do REINTEGRA. Disponível em <http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/
Legislacao/SolucoesConsultaCosit/2014/SCCosit2402014.pdf>. Acesso: 30 set. 2019.
7 Exposição de Motivos da MP 641/2014, disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
_Ato2011-2014/2012/Mpv/561.htm>. Acesso: 30 set. 2019.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.040/DF 12


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Não há, portanto, direito subjetivo dos contribuintes à apuração de

crédito do REINTEGRA como derivação das imunidades tributárias aplicáveis às

operações de exportação. Trata-se de incentivo estatal de ordem setorial que não

se relaciona diretamente com as imunidades tributárias aplicáveis ao comércio

internacional de produtos brasileiros manufaturados.8

Além disso, o princípio do país do destino, conquanto dirigido à neu-

tralidade fiscal pela não exportação de tributos, não autoriza a ampliação das

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normas imunizantes referidas às exportações para além das operações direta-

mente relacionadas à destinação dos bens para o exterior. O princípio da tributa-

ção no destino, portanto, não tem o efeito de eximir de tributação toda a cadeia

produtiva, para o fim de retirar qualquer conteúdo fiscal do custo dos bens e

serviços brasileiros destinados ao exterior.

O alcance das imunidades tributárias constantes dos arts. 149, §2º, I;

153, §3º, III; 155, §2º, X; e 156, §3º da CF, embora comporte interpretação am-

pla, é delimitado pelo próprio texto constitucional às operações diretamente

relacionadas com a exportação do bem, mercadoria ou serviço para o exterior,

assim como às receitas provenientes da exportação.

Daí porque a Constituição Federal, ao disciplinar as aludidas imuni-


dades tributárias, utilizou as locuções “receitas decorrentes de exportação” (CF, art.
149, §2º, I), “produto industrializado destinado ao exterior” (CF, art. 153, §3º, III);

8 Conforme parecer da Comissão Mista na MP 641/2014: “a proposta busca oferecer ao Governo uma fórmula
que possibilite ressarcir um valor mais aproximado ao efetivo resíduo de tributos não compensáveis nas
cadeias de produção dos bens mais sofisticado” (vide, peça 25, fl. 8 do processo eletrônico).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.040/DF 13


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“operações que destinem mercadorias para o exterior” (CF, art. 155, §2º, X, “a”), o
que deixa claro que as regras imunizantes alcançam somente as operações e
rendimentos diretos gerados na exportação, sem prejuízo da aplicação da siste-
mática não cumulativa dos impostos plurifásicos e das contribuições sociais.

Vê-se, portanto, que o único parâmetro instituído pela Constituição


é a operação/destinação do produto, mercadoria ou serviço para o exterior
ou o fato de as receitas serem decorrentes da exportação, o que torna evidente

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que as demais operações, ainda que ostensivamente busquem a própria expor-
tação, são tributados normalmente, sem nenhuma cláusula restringente.

Conforme esclarece Leandro Paulsen, 9 a sistemática não cumula-


tiva dos tributos indiretos pressupõe a incidência nas operações anteriores da
cadeia de produção e reforça a aplicação das imunidades apenas às operações e
rendimentos diretamente relacionados à exportação.
A exclusão dos serviços anexos às operações de exportação para fins

de aplicação das respectivas imunidades tributárias já foi submetida à análise

do Supremo Tribunal Feral, que assentou a exclusividade imunizante das ope-

rações e rendimentos diretamente relacionados à exportação:

[…] 1.  A imunidade tributária prevista no artigo 155, §2º, X, a, da Constituição


Federal é benefício restrito às operações de exportação de produtos industrializa -
dos, não abrangendo o serviço utilizado no transporte interestadual ou intermu-

9 “Destaco, todavia, desde já, que o próprio dispositivo constitucional que estabelece a imunidade ao ICMS das
operações de exportação (art. 155, §2º, X, a) ocupa-se, a contrário sensu, das operações internas anteriores,
pressupondo a incidência e estabelecendo o modo pelo qual o ônus tributário é compensado: mediante manutenção e
aproveitamento dos créditos respectivos” (PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário
Nacional à luz da doutrina e da jurisprudência. 16 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2014, p. 426).

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nicipal dos referidos bens.[...] (RE 602.399-ED, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto
Barroso, DJe 1º.4.2016).

Não estão abrangidas pela imunidade do art. 149, §2º, I, da CF/88, relativamente
ao PIS e à CONFINS, as receitas decorrentes do transporte interno de produtos
destinados à exportação” (RE 1.039.830-ED-AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Dias
Toffoli, DJe 26.10.2017).

Como observou o Senado Federal, não há que se confundir o regime


tributário aplicável aos bens destinados à exportação com o custo de fabricação
do produto a ser exportado. De fato, não obstante o art. 153, §3º, III da CF es-

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tabeleça a não incidência do IPI sobre produtos industrializados destinados ao
exterior, tal imunidade restringe-se à exportação do produto, não alcançando
os processos anteriores envolvidos na sua fabricação e que compõem o custo
final do bem a ser destinado ao exterior.

Ressalte-se, quanto ao ICMS, que a desoneração das operações anterio-


res da cadeia de produção poderá representar abrupta queda da arrecadação
do imposto estadual, com afronta ao equilíbrio federativo decorrente do acir-
ramento tributário manifestado pelos objetivos institucionais e econômicos ra-
dicalmente diversos da União e dos Estados: a primeira, desonerando o ICMS,
e a segunda, perdendo a respectiva arrecadação.

Portanto, as imunidades tributárias aplicáveis às exportações não se


estendem a toda a cadeia de produção. O aproveitamento dos créditos das ope-
rações internas anteriores não se perfaz pela subvenção financeira do REIN-
TEGRA, e sim pela sistemática não cumulativa dos tributos indiretos.

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4. CONCLUSÃO

Em face do exposto, opina a Procuradoria-Geral da República pelo não

conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido.

Brasília, data da assinatura digital.

Augusto Aras

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Procurador-Geral da República
Assinado digitalmente

PC

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