Você está na página 1de 12

30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

6678656 08018.000366/2013-24

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA

PARECER Nº 15/2018/DEMIG-CONV/GAB-DEMIG/DEMIG/SNJ

PROCESSO Nº 08018.000366/2013-24

Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados - ACNUR, Ministério das
INTERESSADO:
Relações Exteriores - MRE, Secretaria Nacional de Justiça - SNJ

Análise da execução do Termo de Cooperação nº 003/2013 e dos Termos de


Execução Descentralizada nº 001/2014 e nº 05/2014, referentes a parceria firmada
ASSUNTO:
entre a Secretaria Nacional de Justiça, o Ministério das Relações Exteriores e o Alto
Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.

Senhor Diretor,

1. O processo SEI nº 08008.000515/2017-06 solicita à SNJ providências quanto à regularização


contábil de instrumentos de transferência voluntária sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Justiça.
O Termo de Cooperação nº 003/2013, nº SIAFI 677112, consta como A COMPROVAR no SIAFI, o que indica
que, apesar de o recurso ter sido repassado pelo MJ ao órgão recebedor, sua execução física não foi formalmente
comprovada pela Secretaria demandante.
2. O referido termo foi firmado no âmbito do processo nº 08018.000366/2013-24 em 2013. Estando
sua execução pendente de comprovação, faz-se necessário analisar o referido processo para verificação da
execução física do Termo de Cooperação nº 003/2013 visando, em caso da correta execução do objeto, a
solicitação de baixa do instrumento no SIAFI.
3. Desta forma, a análise a seguir apresentará os seguintes tópicos: I. Relato sobre os Termos de
Execução Descentralizada firmados no âmbito do processo; II. Análise sobre a execução dos Termos de
Execução Descentralizada e do Cumprimento dos seus objetos; e III. Conclusões.

I. RELATO SOBRE OS TERMOS DE EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA


4. O presente processo trata sobre parceria firmada entre a Secretaria Nacional de Justiça (SNJ) do
Ministério da Justiça (MJ) e o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), por
intermédio do Ministério das Relações Exteriores (MRE), realizada entre os anos de 2013 e 2016.
5. A parceria foi discutida entre o ACNUR e a SNJ por meio de correspondências contidas no início
do processo (0070298, fls. 1 a 4), que mencionam a intenção de contribuição do Brasil ao ACNUR, a fim de
atender a compromissos estabelecidos pelo país em fóruns internacionais, e que citam a realização de uma
doação voluntária condicionada (conforme termos utilizados nos autos) do MJ ao organismo internacional no
valor de R$ 7.024.608,97, a serem desembolsados entre 2013 e 2016.
6. Segundo o projeto constante do processo (0070298, fls. 5 a 22), denominado "Fortalecimento
Institucional para Atendimento a Refugiados e Solicitantes de Refúgio no Brasil", a parceria contemplaria os
seguintes itens:

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 1/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

a) Implementação de um projeto piloto para reassentar até 70 jovens refugiados congoleses


que vivem em zonas urbanas no continente africano pelo Programa Brasileiro de
Reassentamento Solidário;
b) Desenvolvimento de um projeto piloto no marco da denominada "4ª Solução Duradoura",
visando assistir à migração inter-regional de refugiados colombianos com dificuldades de
integração local no Equador;
c) Promoção de diálogo regional sobre migração, refúgio e apatridia, assim como organização
dos eventos relacionados às comemorações dos 30 anos da Declaração de Cartagena;
d) Fortalecimento do ACNUR com o objetivo de aprofundar a assessoria técnica ao
CONARE.
7. O projeto menciona os produtos e subprodutos listados a seguir. Importante ressaltar que os
números não-sequenciais dos produtos foram modificados em versões posteriores do plano, constantes do
processo.
Sub-produto 1: Criação de um Banco de Dados online e treinamento das
instituições que utilizarão o mesmo (CONARE, parceiros da sociedade civil e
Produto 1: Atualização das ACNUR).
estatísticas e banco de dados Sub-produto 2: Avaliação e atualização das estatísticas sobre refúgio e para o
desenvolvimento de metodologia de coleta, compilação e análise de dados,
assim como preparação de materiais informativos.
Sub-produto 1: Elaboração de subsídios e promoção de diálogo regional sobre
Produto 2: Cartagena +30 migração, refúgio e apatridia, assim como organização dos eventos
relacionados às comemorações dos 30 anos da Declaração de Cartagena.
Sub-produto 1: Elaboração e apoio ao desenvolvimento de instrumentos de
sensibilização que ampliem o diálogo social sobre temáticas relevantes à
Produto 5 (3): Visibilidade
proteção a refugiados, solicitantes de refúgio, apátridas e outras populações de
interesse.
Produto 6 (4): Fortalecimento Sub-produto 1: Fortalecimento da equipe do ACNUR para aporte técnico ao
do ACNUR para aporte técnico CONARE.
Produto 8 (5): Gestão e
Sub-produto 1: Aporte técnico do ACNUR.
Monitoramento
Sub-produto 1: Implementação de um projeto piloto para reassentar até 70
jovens refugiados congoleses que vivem em zonas urbanas no continente
africano pelo Programa Brasileiro de Reassentamento.
Sub-produto 2: Desenvolvimento de uma metodologia e M&A de um projeto
Produto 9 (6): Reassentamento e
piloto no marco da 4ª Solução Duradoura, visando assistir à migração intra-
4ª Solução Duradoura
regional de refugiados colombianos com dificuldade de integração local no
Equador.
Sub-produto 3: Implementação de um projeto piloto no marco da 4ª Solução
Duradoura para reassentamento de até 200 colombianos vivendo no Equador.

Produto 10 (7): Diretrizes Sub-produto 1: Elaboração de Diretrizes Nacionais para Integração Local para
Nacionais para Integração Local solicitantes de refúgio e refugiados no Brasil.

8. É mencionado que a parceria seria inicialmente realizada diretamente entre SNJ e ACNUR, por
meio de contribuição voluntária direta brasileira ao escritório local do ACNUR no valor de US$ 3.090.457,09, o
que correspondia, à época, a R$ 7.024.608,97, conforme mencionado no Ofício nº 291/2013 - GAB/SNJ/MJ
(0070298, fls. 2 a 4). Este valor seria dividido ao longo dos anos conforme tabela que se segue, segundo o
projeto que informa os objetivos e resultados esperados da parceria entre MJ e ACNUR.
Cronograma de desembolsos
BRL USD
Dezembro 2013 100.000,00 44.345,90
Março 2014 1.054.000,00 467.405,76
Março 2015 1.500.000,00 665.188,47
Março 2016 1.500.000,00 665.188,47
https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 2/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

Março 2017 1.500.000,00 665.188,47


Março 2018 1.370.608,97 607.808,86
Total geral 7.024.608,97 3.115.125,93

9. São mencionados, para além dos valores orçamentários, os parceiros do ACNUR que poderiam
atuar conjuntamente para a consecução dos objetivos, bem como uma descrição detalhada da forma de
realização de cada um dos objetivos, das justificativas para a escolha do ACNUR como parceiro, riscos e
possibilidade de sustentabilidade das atividades previstas, além de um plano de ações contendo a distribuição
dos valores por produto a ser executado. Apesar da apresentação do projeto, não existe no processo nenhum
documento que comprove que tenha sido firmada parceria diretamente entre a SNJ e o ACNUR, e não há a
assinatura destes partícipes no projeto ou em outro instrumento.
10. Após o projeto e a apresentação do plano de ação, é apresentada no processo a Nota Técnica nº
04/2013 - CONARE/SNJ (0070298, fls. 23 a 25), documento que informa sobre a importância da realização da
parceria e que a mesma vai ser efetivada "a partir de instrumento a ser celebrado entre a Secretaria Nacional
de Justiça e o Ministério das Relações Exteriores, para fins de possibilitar a realização da transferência dos
recursos ao Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados".
11. A partir disto, entre 2013 e 2014, foram firmados três Termos de Execução Descentralizada com
a Coordenação-Geral de Ações Internacionais de Combate à Fome (CGFOME), unidade do Ministério das
Relações Exteriores. Ressalte-se que não há registros de como foi realizada a escolha pelos TEDs em detrimento
de um instrumento que fosse firmado diretamente entre MJ e o ACNUR e provesse o suporte prévio de
pactuação para os termos.
12. O Termo de Cooperação para Descentralização de Crédito nº 003/2013, de 03 de dezembro de
2013 (0070298, fls. 27 a 31), foi publicado no Diário Oficial da União em 04 de dezembro do mesmo ano, e
intencionava repassar o valor de US$ 44.345,90, correspondente a R$ 100.000,00. Seu objeto indicava que o
projeto contribuiria "para a ampliação do espectro protetivo das políticas públicas desenvolvidas no âmbito do
sistema brasileiro de acolhida e atenção aos refugiados, possibilitando a capacitação de entes públicos e
sociais, bem como a acolhida e liderança nacional do processo de comemoração da celebração de Cartagena +
30, bem como o fortalecimento do escritório do ACNUR no Brasil, a fim de que possa atender à crescente
demanda visando o reconhecimento da condição de refugiados (...)".
13. Como motivo da descentralização, no campo III - Justificativa da Proposição, menciona-se que
o objetivo da parceria entre MJ e MRE é a realização de destaque orçamentário de modo a ressarcir a
Representação Permanente do Brasil junto à ONU. Não consta vigência no Termo, embora, no SIAFI, o mesmo
tenha sido registrado como sendo vigente até 02 de dezembro de 2014 (0070298, fls. 37). Não consta no TED a
descrição da forma de aplicação dos recursos.
14. A Nota Técnica nº 01/2014 - CONARE/SNJ (0070298, fls. 61 a 63), de forma similar à anterior,
justifica a continuidade da parceria e opina a favor da descentralização da segunda parcela de recursos ao
MRE. O Termo de Execução Descentralizada nº 001/2014 (0070298, fls. 67 a 70) foi firmado em 23 de janeiro
de 2014, tendo sido publicado em 27 de janeiro (0070298, fls. 72). Sua constituição é idêntica à do termo
firmado anteriormente, com a ressalva de que o valor repassado foi de US$ 444.725,73, o equivalente a R$
1.054.000,00, de acordo com a conversão realizada à época. Não existe descrição da forma de aplicação do
recurso.
15. A Nota Técnica nº 005/CONARE/SNJ (0070298, fls. 84 a 86), de 25 de agosto de 2014, faz
menção ao Termo de Cooperação nº 003/2013 erroneamente para solicitar a complementação do recurso
repassado por meio do TED nº 001/2014, solicitando o acréscimo de US$ 24.548,62 (R$ 55.234,40) em razão
da desvalorização da moeda brasileira. O acerto foi efetivado em 19 de setembro do mesmo ano, totalizando um
repasse de R$ 1.109.234,40.
16. Em 14 de novembro de 2014, o ACNUR encaminhou a comunicação HCR/BR/249/13 (0070298,
fls. 106 a 111) solicitando que o recurso previsto para 2015 fosse depositado ainda em 2014, de forma a melhor
realizar o cronograma previsto para o ano de 2015, encaminhado juntamente ao documento. A partir desta
provocação, foi confeccionada a Nota Técnica nº 001/2014 - CONARE/SNJ (0070298, fls. 112 a 116),
numerada de forma repetida, e que contém as mesmas justificativas das notas técnicas anteriores para a
celebração de um novo TED junto ao MRE, visando antecipar o repasse de US$ 665.188,47.
17. O Termo de Execução Descentralizada de Crédito nº 5/2014, embasado pela nota técnica citada
no parágrafo anterior, foi inserido no processo em forma de minuta, não havendo documento oficial assinado
pelas partes nos autos. Há apenas uma cópia do extrato da publicação (0070298, fls. 125), que foi realizada em 3
de dezembro de 2014. A publicação do TED nº 5/2014 foi anulada por inexistência de recursos, conforme

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 3/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

descrito na Nota Técnica nº 2/2015/GAB SNJ/SNJ (0091124) e comprovado pela publicação do DOU realizada
em 29 de janeiro de 2015 (0091116).
18. Após o cancelamento deste termo, não há novos registros de repasses de recursos no processo, o
que indica uma possível descontinuidade da parceria.
19. Os dois termos de execução descentralizada que estiveram vigentes não mencionam
explicitamente o conteúdo do projeto que consta no processo, nem seus objetivos, nem o planejamento para
utilização dos recursos repassados. Desta forma, a rigor, os TEDs não podem ser avaliados utilizando-se o
projeto como referência, uma vez que não há vinculação formal entre os recursos repassados e os objetivos
estabelecidos originalmente na parceria. Entretanto, como será apresentado posteriormente, os relatórios
encaminhados para acompanhamento da aplicação do recurso fazem referência àqueles objetivos e produtos,
não sendo possível avaliar os TEDs sem consultar os documentos da parceria, mesmo que ela não tenha
sido formalizada.
II. ANÁLISE DA EXECUÇÃO DOS TERMOS DE EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA E DO
CUMPRIMENTO DE SEUS OBJETOS
20. Sobre a utilização do instrumento do Termo de Execução Descentralizada
20.1. No texto do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, informa-se que o Termo de Execução
Descentralizada, anteriormente denominado Termo de Cooperação, é instrumento a ser utilizado nas seguinte
situações:
I - execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, em regime de mútua
colaboração;
II - realização de atividades específicas pela unidade descentralizada em benefício da unidade
descentralizadora dos recursos;
III - execução de ações que se encontram organizadas em sistema e que são coordenadas e
supervisionadas por um órgão central; ou
IV - ressarcimento de despesas.
20.2. As justificativas apresentadas para a celebração dos TEDs não encontram respaldo em nenhum
dos itens mencionados, uma vez que todos pressupõem que a parceria será firmada entre os dois órgãos
signatários, não incluindo um repasse para um terceiro ator que seja o principal partícipe. Nestes casos, a
CGFOME/MRE serviu apenas como intermediária para o repasse de recursos para o ACNUR, não sendo de fato
a unidade que realizaria o pactuado no projeto. Inclusive, quando analisadas as obrigações da CGFOME
descritas nos termos, as mesmas pressupõem a "execução dos serviços necessários à execução do objeto do
Plano de Trabalho Aprovado", bem como "Prestar informações ao órgão repassador referente à execução física
do objeto", atividades que em tese seriam exercidas principalmente pelo ACNUR, uma vez que este é o órgão
executor dos recursos.
20.3. Para além deste fato, o projeto original não menciona em momento algum as funções e
atribuições do Ministério das Relações Exteriores na parceria, reforçando a ideia de que cabia ao MRE apenas a
intermediação para repasse do recurso.
20.4. Uma pactuação realizada diretamente entre o Ministério da Justiça e o ACNUR, possibilitando
um melhor acompanhamento do projeto e da execução de seus produtos, poderia ter sido realizada por meio de
Acordo de Cooperação Técnica Internacional, seguindo as normas estabelecidas no Decreto nº 5.151 de 22 de
julho de 2004.
21. Sobre o Acordo de Cooperação entre SNJ e ACNUR
21.1. O Acordo de Cooperação é mencionado na Nota Técnica nº 005/CONARE/SNJ (0070298, fls. 84
a 86) e também nas Resoluções nº 18 e 19 do CONARE como um instrumento válido e que oferece suporte às
ações descritas nas mesmas. Apesar disto, não existe registro formal da parceria entre o ACNUR e o SNJ no
processo, conforme mencionado anteriormente.
21.2. Quando tal instrumento foi solicitado ao MRE, foi encaminhada pelo Ofício nº 926/ABC
(4944197) uma versão ligeiramente diferente do projeto já existente no processo, contando com os campos para
assinatura dos partícipes (SNJ, ACNUR e CGFOME/MRE). No entanto, o mesmo não está assinado (4944197,
fls. 47 a 55). São encaminhadas também comunicações relativas à confirmação do interesse do Brasil em
realizar a Conferência Cartagena +30 (fls. 57 a 61).
21.3. Em análise do processo exarada pela Consultoria Jurídica
no Parecer nº 8/2015/CJGAB/CONJUR-MJ/CGU/AGU (1105773), foi constatado que:

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 4/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

Mesmo nao sendo de competência deste órgão consultivo a analise de aspectos jurídicos do
acordo celebrado entre MRE e ACNUR, com a participação do MJ, para o repasse de recursos
para a agencia das ONU, nao se pode descuidar de que nos autos nao consta que tenha
obedecido aos tramites e exigências do Decreto n. 5151, de 2004, sobre acordos de cooperação
técnica com organismos internacionais. Dessa forma, resta duvidosa a vinculação jurídica que
tal acordo possa estabelecer entre este Ministério e a ACNUR, sendo essa
vinculação aparentemente apenas de caráter politico. [grifos nossos]
Além disso, mesmo se nao houvesse duvidas quanto `a formalização do acordo base entre MRE
e ACNUR, deveria no minimo haver previsão de gastos desse montante em nos dispositivos
orçamentários adequados, em especial, no Plano Plurianual (PPA).
Ressalte-se, por outro lado, que isso nao afeta os termos de execução descentralizada celebrados
anteriormente, pois estes possuem requisitos próprios de validade e, ao que consta nos autos,
cumpriram os requisitos regulamentares. Assim, em uma primeira analise dos elementos
constantes nos autos, nao ha irregularidades nos TEDs propriamente ditos. [Redação original
mantida]
21.4. Como conclusão, a Consultoria Jurídica recomendou a formalização de um novo acordo entre
MRE, MJ e ACNUR, considerando que o projeto que prevê a descentralização de recursos não possui amparo
jurídico. Não há registro de novo acordo neste processo.
22. Acompanhamento da execução do projeto
22.1. Também no Parecer nº 8/2015/CJGAB/CONJUR-MJ/CGU/AGU (1105773) da Consultoria
Jurídica, foi recomendado que a SNJ diligenciasse quanto ao cumprimento do objeto pactuado, acompanhasse a
execução dos TEDs e a prestação de contas da execução física do objeto. Neste intuito, a SNJ encaminhou o
Ofício nº 40/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ-MJ (1119381) à CGFOME, solicitando relatórios de atividades já
produzidos com relação aos objetivos pactuados.
22.2. Por meio do Ofício nº 113 CGFOME/SAHU (1315911), a CGFOME transmitiu um "sumário do
relatório de execução física do objeto" produzido pelo ACNUR, referente ao ano de 2014, que traz resumos
breves sobre as atividades realizadas até aquele momento, bem como informações sobre a utilização do
orçamento repassado. Neste relatório, é possível verificar a utilização de US$ 453.814,37, distribuídos da
seguinte forma:
Valor total do
Produto
produto
Produto 1 US$ 0,00
Produto 2 US$ 249.662,71
Produto 3 US$ 40.333,92
Produto 4 US$ 77.026,04
Produto 5 US$ 73.494,70
Produto 6 US$ 13.297,00
Produto 7 US$ 0,00
Total US$ 453.814,37

22.3. Em novembro de 2015, a informação foi complementada por meio de e-mail encaminhado pelo
ACNUR (1488366), que trazia como anexo um Relatório Parcial de Implementação de Atividades realizadas em
2014 e 2015, detalhando as ações realizadas no período, bem como uma listagem dos profissionais contratados
pelo ACNUR com o recurso repassado nos termos e uma compilação da cobertura midiática das atividades
realizadas no âmbito dos produtos. Diferentemente do primeiro relatório, neste não há referência à descrição da
aplicação dos recursos.
22.4. Note-se que o total repassado, somando-se os valores dos TEDs nº 03/2013 e 01/2014 e incluindo
a complementação realizada em virtude da desvalorização do real frente ao dólar, é de US$ 513.620,25.
Comparando a utilização do recurso comprovada neste relatório e o total repassado, há uma diferença de US$
59.805,88, valor que não dispõe de comprovação de utilização pelo ACNUR.

Tabela comparativa entre valores repassados e valores utilizados, de acordo com sumário do relatório de execução
física do ACNUR (2014)

Valor repassado Valor utilizado, Diferença

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 5/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

conforme relatório (Valor sem


ACNUR comprovação)
TED nº 003/2013 US$ 44.345,90
TED nº 001/2014 US$ 444.725,73
Total
Complementação US$ 453.814,37 US$ 59.805,88
US$ 513.620,25
(desvalorização da moeda US$ 24.548,62
brasileira)

22.5. Nos dois relatórios, não é realizada uma correspondência entre as atividades realizadas e os
subprodutos aos quais elas se referem, sendo abordadas apenas no âmbito dos grandes temas que norteiam
os produtos. Algumas das atividades mencionadas no segundo relatório não guardam correspondência com os
subprodutos pactuados anteriormente; sobre esta questão, o próprio relatório esclarece que foram adicionadas
novas atividades nos eixos estratégicos com o aval do Ministério da Justiça, em virtude do cenário dinâmico do
refúgio no país. As mesmas encontram-se em destaque na tabela mostrada a seguir.

Tabela-resumo com as realizações do projeto, de acordo com relatórios do ACNUR

Produto Subproduto Relatório ACNUR 2014 Relatório ACNUR 2014-2015


Sub-produto 1:
Criação de um
Banco de Dados
online e
treinamento das
instituições que
Não mencionado - Prospecção junto à sede do ACNUR sobre
utilizarão o
mesmo a possibilidade de implementar o Progress
(CONARE, no Brasil, sistema de gestão de dados
parceiros da estatísticos;
sociedade civil e - Prospecção junto à sede do ACNUR sobre
ACNUR). a possibilidade de custear, total ou
Produto 1:
parcialmente pesquisa de linha de base de
Atualização das Sub-produto 2: refugiados no Brasil, nos moldes da
estatísticas e Avaliação e pesquisa já realizada pelo ACNUR no
banco de dados atualização das Equador. Escopo da metodologia já
estatísticas sobre compartilhada com Ministério da Justiça e
refúgio e para o IPEA.
desenvolvimento - Apoio técnico ao desenvolvimento do
de metodologia sistema informativo SISCONARE, no
Não mencionado
de coleta, âmbito do QAI.
compilação e
análise de dados,
assim como
preparação de
materiais
informativos.
Sub-produto 1:
Elaboração de
subsídios e
promoção de
- Realização de evento relativo ao
diálogo regional
30º aniversário da Declaração de
sobre migração, - Participação do Brasil na Reunião de
Cartagena, culminando na
refúgio e Implementação do PAB em San Remo;
aprovação da Declaração de
Produto 2: apatridia, assim - Apoio às Reuniões dos Presidentes dos
Brasília e do Plano de Ação do
Cartagena +30 como Comitês Nacionais para Refugiados no
Brasil (PAB);
organização dos âmbito do MERCOSUL, coordenadas pelo
- Produção de publicação contendo
eventos Brasil*****
os documentos preparatórios para a
relacionados às
realização do evento.
comemorações
dos 30 anos da
Declaração de
Cartagena.
Produto 3: Sub-produto 1: - Produção de vídeo contendo - Realização de vídeo informativo em

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 6/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

Visibilidade Elaboração e informações atualizadas português, espanhol e inglês sobre o


apoio ao sobre reassentamento e a situação programa brasileiro de reassentamento
desenvolvimento socioeconômica do Brasil, solidário, dirigido aos potenciais
de instrumentos destinado aos beneficiários; beneficiários (colombianos ou
de sensibilização - Elaboração e distribuição de perfil extracontinentais). Este material já foi
que ampliem o estatístico da população em situação utilizado em missões de seleção no Equador
diálogo social de refúgio no Brasil; e demonstrou resultados positivos na
sobre temáticas - Realização de atividades em compreensão detalhada do programa pelos
relevantes à mídias sociais no âmbito do evento potenciais beneficiários.
proteção a Cartagena +30.
refugiados,
solicitantes de
refúgio, apátridas
e outras
populações de
interesse.
- Contratação em janeiro de 2014 de
profissionais na área de gestão
administrativa e financeira do CONARE,
bem como de 02 (duas) oficiais de
elegibilidade;
- Realização do diagnóstico sobre o sistema
de asilo no Brasil, com base na metodologia
do QAI – Quality Assessment Initiative;
- Contratação de 10 Consultores de
Capacitação para um período de 6 meses
para auxiliar a equipe de oficias de
elegibilidade do CONARE (atividades em
unidades descentralizadas);
- Contratação de um consultor nacional de
QAI em agosto de 2015;
- Contratação, por 6 meses, de um Oficial
Internacional de RSD para auxiliar na
Sub-produto 1: implementação de uma estratégia de gestão
Produto 4:
Fortalecimento - Contratação de 3 oficiais de de casos para eliminar o número de
Fortalecimento
da equipe do elegibilidade e 1 assistente processos pendentes.e conduzir treinamento
do ACNUR
ACNUR para administrativo para fortalecimento sobre avaliação de credibilidade, motivação
para aporte
aporte técnico ao da equipe do CONARE; de decisões e normas do devido processo
técnico
CONARE. legal;
- Elaboração de uma cartilha de registros
para oficias da Polícia e de material para
treinamento online de oficiais de
elegibilidade sobre a proteção internacional
de refugiados em português;
- Contratação de um consultor já
selecionado de Proteção Infantil, que
auxiliará na elaboração e implementação de
uma estratégia para a proteção de crianças,
bem como na elaboração de uma publicação
informativa sobre proteção de crianças
separadas ou desacompanhadas e direitos de
crianças refugiadas;
- Apoio técnico à elaboração de novos
formulários de solicitação de refúgio e de
interposição de recurso, aprovados na
Plenária do CONARE em outubro de 2015.
Produto 5: Sub-produto 1:
- Contratação de pessoal para
Gestão e Aporte técnico Não mencionado
diálogo direto com o CONARE.
Monitoramento do ACNUR.
Produto 6: Sub-produto 1: Não mencionado - Reassentamento de 27 refugiados
Reassentamento Implementação colombianos em 2014 e 8 em 2015 com
e 4ª Solução de um projeto fundos do ACNUR Brasil;
Duradoura piloto para

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 7/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

reassentar até 70 - Elaboração de kit de reassentamento,


jovens refugiados também dirigido aos potenciais
congoleses que beneficiários, incluindo cartilha sobre o
vivem em zonas programa de reassentamento solidário e
urbanas no termo de adesão voluntária em inglês,
continente espanhol, francês e árabe;
africano pelo - Contratação de consultoria especializada
Programa para integração de 11 refugiados de origem
Brasileiro de Tamil reassentados no Brasil; *****
Reassentamento. - Missões de monitoramento e avaliação
Sub-produto 2: conduzidas em Porto Alegre para avaliar o
Desenvolvimento êxito do reassentamento de 11 refugiados
de uma Tamil reassentados em 2014; *****
metodologia e - Projetos piloto de reassentamento
M&A de um extracontinental com fundos privados;
projeto piloto no - Suporte técnico à elaboração e aprovação
marco da 4ª da Resolução Normativa n. 19 do
Solução CONARE, que institucionaliza o Projeto
Duradoura, Não mencionado Piloto, bem como as responsabilidades
visando assistir à compartilhadas entre o CONARE e o
migração intra- ACNUR;
regional de - Memorando de Entendimento entre o
refugiados ACNUR, SNJ, o Estado do Paraná e a
colombianos com Federação das Indústrias do Paraná, para
dificuldade de estabelecimento de mecanismos de
integração local cooperação para a recepção e integração
no Equador. local dos beneficiários do projeto piloto de
Mobilidade Regional e Integração
Sub-produto 3: Socioeconômica de refugiados colombianos;
Implementação - Apoio à elaboração conjunta de um acordo
de um projeto - Contratação de pessoal para sobre projeto piloto de Mobilidade Regional
piloto no marco realização do projeto; e Integração Socioeconômica de refugiados
da 4ª Solução - Conclusão da primeira proposta colombianos (pendente de aprovação do
Duradoura para para o projeto de Integração grupo de experts, especialmente em relação
reassentamento Regional e Inserção ao papel do ACNUR no Equador a respeito
de até 200 Socioeconômica de Refugiados da seleção dos beneficiários).
colombianos Colombianos no Brasil.
vivendo no
Equador.
Sub-produto 1:
Elaboração de
Produto 7: Diretrizes - Acordo entre o ACNUR e a SNJ para
Diretrizes Nacionais para transformação da Cátedra Sergio Vieira de
Nacionais para Integração Local Não mencionado Mello (CSVM) em um selo conjunto para
Integração para solicitantes universidades que implementam iniciativas
Local de refúgio e em prol de refugiados.
refugiados no
Brasil.

22.6. Apesar da apresentação das atividades nos dois relatórios, não há nos autos documentos que
comprovem que o recurso repassado foi integralmente utilizado na execução dos produtos acordados. Além
disto, não há indicação de quais produtos seriam apoiados em cada um dos TEDs, apenas o registro do valor
global esperado para cada produto mencionado no plano de ação inicial (0070298, fls. 21 e 22), que considera o
repasse previsto para os 5 anos.
22.7. Um ponto a ser destacado é que não houve o encaminhamento de um relatório final de execução
do acordo, apenas de relatórios parciais, assim como não houve, de fato, apresentação do acordo assinado nos
autos. Porém, considerando-se que houve descontinuidade da parceria, entende-se que os relatórios
apresentados, apesar de fazerem referência aos produtos listados no acordo informal, referem-se à totalidade do
projeto executado por meio dos TEDs, cabendo a estes relatórios a apresentação da execução destes Termos.
23. Sobre a análise dos relatórios de execução do projeto encaminhados pelo ACNUR
23.1. A partir destes relatórios, foi produzida a Informação nº 16/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ
(1488510), que informa que as atividades contidas nos relatórios guardam consonância com os objetivos gerais

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 8/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

apoiados pelo acordo, informando que os mesmos estão aprovados. É tecida uma análise superficial sobre o
cumprimento físico do objeto, não havendo menções sobre se e quanto cada um dos eixos e atividades foi
cumprido de forma satisfatória. Não é realizada, até mesmo pela ausência destes dados no segundo relatório,
uma análise sobre a compatibilidade dos recursos executados com as atividades realizadas. É salutar ressaltar
que, no caso de a execução orçamentária ser incompatível com as atividades realizadas, tal situação poderia
ensejar a devolução dos recursos repassados ao MJ.
23.2. Esta comprovação de execução do objeto do "Acordo de Cooperação Técnica" é entendida como
sendo referente aos Termos de Execução Descentralizada, uma vez que, como já mencionado, não consta o
acordo assinado no presente processo. Ressalte-se também o fato de que o segundo relatório foi encaminhado
diretamente pelo ACNUR, sem registro de que tenha sido compartilhado com o MRE, que, por ser signatário
dos TEDs, é o órgão responsável pela apresentação da comprovação da execução do objeto.
23.3. No Despacho nº 368/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ (1538320), o Secretário Nacional de
Justiça aprovou a prestação de contas do Termo de Execução Descentralizada, sem especificação a qual dos dois
TEDs se refere; tal referência incompleta persiste nos documentos seguintes. Na sequência, o processo foi
encaminhado à Coordenação-Geral de Logística para baixa dos termos no SIAFI.
23.4. A Coordenação de Execução Orçamentária e Financeira inseriu nos autos as notas de
sistema 2015NS004789 e 2015NS004790 (1568219) referentes à atualização dos status dos termos no SIAFI.
Ambas fazem referência apenas ao TED nº 001/2014, o que pode ser comprovado pelo número da transferência
mencionado nas mesmas (nº 678146).
23.5. Em processo encaminhado posteriormente à SNJ (08008.000515/2017-06), relativo à
regularização contábil de instrumentos de transferência voluntária, é informado que o Termo de Cooperação nº
003/2013 consta como A COMPROVAR no SIAFI, atestando que apenas um dos Termos foi finalizado à época
do Despacho nº 368/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ (1538320).
23.6. Em agosto de 2017, foi realizada nova tentativa de reunir informações sobre a execução dos
TEDs, por meio do Ofício n.° 227/2017/GAB-SNJ/SNJ-MJ (4845555), que solicita a apresentação formal de
prestação de contas. O Ministério das Relações Exteriores, por sua vez, informou por meio do Ofício nº
926/ABC (4944197) que:
a conclusão da execução do objeto dos Termos de Execução Descentralizada de Crédito do
Ministério da Justiça ao Ministério das Relações Exteriores, referidos no mencionado Ofício de
Vossa Excelência, ocorreu em período anterior à assunção das competências institucionais da
ABC relativas à cooperação humanitária internacional.
23.7. No mesmo documento, a ABC/MRE informa que a CGFOME, originalmente responsável pela
execução dos TEDs, foi extinta no segundo semestre de 2016, tendo suas atribuições realocadas para a ABC, e
encaminha documentos referentes à parceria. Merecem destaque:
a) O Ofício nº 113 CGFOME/SAHU (1315911), pelo qual a CGFOME transmitiu um
"sumário do relatório de execução física do objeto" produzido pelo ACNUR, já constante do
processo original sob o número SEI 1315911;
b) O comprovante de recebimento da primeira contribuição brasileira pelo ACNUR,
no valor de US$ 44.345,90 (4944197, p. 21);
c) O projeto discutido entre MJ, MRE e ACNUR, apresentando ligeiras diferenças em relação
ao projeto já inserido no presente processo, e que não conta com as assinaturas dos partícipes
nem com o plano de ações (4944197, p. 23 a 31 e 47 a 55);
d) O comprovante de recebimento da segunda contribuição brasileira pelo ACNUR, no valor
de US$ 442.857,14 (4944197, p. 33 a 35);
e) O Ofício nº 295/2013/SNJ/MJ, em que a SNJ informa do seu interesse em realizar a
Conferência Cartagena +30 (4944197, p. 57).
23.8. Apesar de haver alguns novos elementos apresentados, como os comprovantes de recebimento do
recurso pelo ACNUR, que não haviam sido inserido nos autos, nenhum deles contribui para a análise da
execução de fato dos TEDs.
23.9. Por fim, a partir da análise dos documentos que remetem à prestação de contas, é possível afirmar
que as informações apresentadas nos relatórios do ACNUR são insuficientes para comprovar que o recurso
repassado pelo Ministério da Justiça foi integralmente utilizado para o cumprimento dos objetos pactuados na
parceria e nos TEDs. Desta forma, realizando-se uma análise dos autos no momento atual, entende-se necessário
prosseguir à solicitação de informações para o MRE, de maneira a permitir uma avaliação mais precisa sobre a
utilização dos recursos repassados e uma posterior baixa do TED faltante.
https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 9/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

24. Utilização de consultores do ACNUR em funções típicas de servidor


24.1. Um dos principais produtos do acordo é o fortalecimento do CONARE, o que seria realizado por
meio da contratação de funcionários via ACNUR para atuação enquanto equipe do Conselho. Tal recurso foi
aproveitado para a instalação de unidades descentralizadas do CONARE em diversas cidades, incluindo a que
funcionou na sede do Arquivo Nacional no Rio de Janeiro entre 2015 e 2016.
24.2. Conforme já relatado no parecer referente ao TED que previa a instalação daquela unidade
descentralizada, constante do processo nº 08015.000626/2015-53, existem diversas orientações aos órgãos da
Administração Pública Federal no sentido de ser vedado atribuir a consultores contratados por intermédio de
acordos de cooperação internacional as funções que deveriam ser exercidas por servidores do órgão. Apesar de a
parceria com o ACNUR não ter sido realizada por meio de um acordo de cooperação técnica internacional
propriamente dito, e sim por Termos de Execução Descentralizada, incorreu-se em situação análoga às trazidas
nos acórdãos e recomendações sobre o assunto.
24.3. O instrumento que traz a necessidade de cumprimento destas recomendações é o Termo de
Conciliação Judicial firmado entre o Ministério Público do Trabalho e a União, que encontra-se na Ação Civil
Pública nº 1044/2001 e traz como conclusões:
Cláusula Primeira - Serão contratados ou nomeados pela União Federal os profissionais
requeridos para execução de projetos de cooperação técnica internacional em funções nas quais
seja ínsita a presença de subordinação jurídica para o desempenho.
Parágrafo Primeiro - Nos projetos de cooperação técnica internacional implementados através de
acordos internacionais, os quais ostentem funções de caráter de permanência para a sua execução,
a contratação ou nomeação será por tempo indeterminado
(...)
Cláusula Quarta - O adimplento das obrigações ora ajustadas obedecerá rigorosamente o
cronograma a seguir estabelecido:
(...)
c) até 31 de julho de 2004 deverá ser efetivada a substituição total dos trabalhadores vinculador
aos Organismos Internacionais por servidores públicos efetivos, sejam eles ocupantes de cargos
ou empregos públicos, providos na forma do art. 37, II, da Constituição, consoante parágrafo
primeiro da cláusula primeira.
24.4. O Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004, em seu artigo 4º, afirma:
§ 6o O órgão ou a entidade executora nacional somente proporá a contratação de serviços
técnicos de consultoria mediante comprovação prévia de que esses serviços não podem ser
desempenhados por seus próprios servidores.
24.5. No mesmo sentido, o Manual de Contratação de Consultorias da Controladoria-Geral da União
adverte:
(...) entende-se que a contratação de pessoal por intermédio de contratos de prestação de serviços
de consultoria para o desenvolvimento de atividades rotineiras do projeto ou típicas do órgão ou
entidade executora, com a existência de subordinação jurídica a este, consiste em falha grave, na
medida em que se constitui em ato não permitido pela legislação vigente, o que, inclusive, já foi
objeto de apreciação judicial, que deu origem ao Termo de Ajustamento de Conduta entre a União
e o Ministério Público do Trabalho em decorrência da Ação Civil Pública nº 1044/2001.
24.6. Tal situação foi questionada pelo Ministério Público do Trabalho por meio do Procedimento de
Acompanhamento Judicial nº 000609.2009.10.000/4, tratado internamente no processo SEI
nº 08001.006821/2016-27. Tal ação culminou na apresentação, pela SNJ, de uma proposta de adequação dos
procedimentos da Secretaria ao Termo de Conciliação Judicial contido na Ação Civil Pública nº 1044/2001, pelo
qual este órgão comprometeu-se a cessar a utilização de consultores até 17 de setembro de 2017. A Secretaria
apresentou, posteriormente, a informação de que optou por cessar a parceria com o ACNUR em 14 de março de
2017, conforme disposto no Ofício nº 45/2017/GAB-SNJ/SNJ/MJ (4060054), constante no processo
anteriormente mencionado. O caso também é objeto de Processo Administrativo Disciplinar instaurado neste
Ministério, tratado no processo nº 08001.004545/2017-43, de caráter sigiloso.
III. CONCLUSÕES
25. A análise apresentada é de caráter técnico, voltada à aferição da execução e do cumprimento do
objeto do Termo de Cooperação para Descentralização de Crédito nº 003/2013 e do Termo de Execução
Descentralizada nº 001/2014. O Termo de Execução Descentralizada nº 5/2014, que também é objeto do
presente processo, foi anulado mediante alegação de ausência de recursos.

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_sist… 10/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

26. Os Termos nº 003/2013 e 001/2014 foram regularmente assinados e publicados, sem


intercorrências durante sua vigência, tendo sido firmados de forma a respaldar o repasse de recursos procedentes
da SNJ, visando possibilitar a execução de projeto pactuado, mas não formalizado, entre estes dois órgãos. Os
TEDs possuem objetos genéricos e fazem referência vaga aos objetivos e produtos constantes da pactuação
informal entre a Secretaria e o Organismo Internacional, não contendo descrição da forma de aplicação de seus
recursos. Porém, os relatórios de prestação de contas dos TEDs encaminhados à SNJ mencionam o conteúdo
do projeto e foram analisados pelo Secretário Nacional de Justiça a partir desta referência.
27. A prestação de contas dos TEDs foi aprovada pelo Secretário Nacional de Justiça em momento
anterior, gerando a baixa no SIAFI apenas no Termo de Execução Descentralizada nº 001/2014, conforme
mencionado anteriormente. Resta pendente a baixa referente ao Termo de Cooperação para Descentralização de
Crédito nº 003/2013. Entretanto, nota-se que os documentos constantes do processo destinados à comprovação
da realização da pactuação são insuficientes para a aferição da execução dos produtos, havendo inclusive uma
diferença entre o total de recursos repassados e o total de recursos que é mencionado pelo ACNUR em seus
relatórios. Tal fato impede que seja realizada neste momento uma análise sobre o cumprimento dos objetos dos
TEDs sem a apresentação de informações adicionais por parte do ACNUR e inviabilizando, portanto, a
solicitação de baixa do TED nº 003/2013 no SIAFI por esta Secretaria.
28. Desta forma, a partir da análise dos autos, sugere-se que sejam solicitadas informações
complementares ao MRE, visando a realização de nova análise quanto ao cumprimento do objeto do Termo de
Cooperação para Descentralização de Crédito nº 003/2013 e do Termo de Execução Descentralizada nº
001/2014, de forma a garantir que o recurso repassado àquela instituição tenha sido integralmente aplicado nos
produtos e atividades pactuados, e permitindo, posteriormente, que seja realizada a baixa no SIAFI relativa ao
TED faltante.
29. Neste intuito, foi formulada a Minuta de Ofício nº 6975322/2018/GAB-DEMIG/DEMIG/SNJ-
MJ, anexa a este processo, solicitando a manifestação daquele órgão em 30 (trinta) dias a partir do recebimento
do expediente.

À consideração superior.

Juliana Pittaluga Silva Rocha


Analista Técnica de Políticas Sociais

De acordo.
Informo que o processo será encaminhado ao Gabinete da Secretaria Nacional de Justiça para
providências ulteriores.

André Zaca Furquim


Diretor do Departamento de Migrações

Documento assinado eletronicamente por Andre Zaca Furquim, Diretor(a) do Departamento de


Migrações, em 30/10/2018, às 18:02, conforme o § 1º do art. 6º e art. 10 do Decreto nº 8.539/2015.

Documento assinado eletronicamente por Juliana Pittaluga Silva Rocha, Analista Técnico(a) de Políticas
Sociais (ATPS), em 31/10/2018, às 09:27, conforme o § 1º do art. 6º e art. 10 do Decreto nº 8.539/2015.

A auten cidade do documento pode ser conferida no site h p://sei.auten ca.mj.gov.br informando o
código verificador 6678656 e o código CRC 62686453
O trâmite deste documento pode ser acompanhado pelo site h p://www.jus ca.gov.br/acesso-a-

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_siste… 11/12
30/07/2019 SEI/MJ - 6678656 - Parecer

sistemas/protocolo e tem validade de prova de registro de protocolo no Ministério da Jus ça e Segurança


Pública.

Referência: Processo nº 08018.000366/2013-24 SEI nº 6678656

https://sei.mj.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=7857381&infra_sist… 12/12

Interesses relacionados