DIREITO CONSTITUCIONAL – III

ADCT: função e interpretações práticas

Pesquisa e Compilação
Prof. Artur Cristiano Arantes

Aula 07

ADCT: função e interpretações práticas

INTRODUÇÃO

Este breve texto visa fazer um estudo sobre a ADCT – ATO DAS DISPOSIÇÕES
CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,
buscando explicar qual é a sua natureza jurídica, qual é a sua função, qual a sua utilidade, bem
como demonstrar a forma como a mesma vem sendo utilizada no Brasil.

Iremos analisar que o próprio conceito da ADCT já nos guia para o entendimento de qual
é a sua natureza jurídica, porém, iremos procurar demonstrar que o tratamento que lhe é dado
pelos nossos constituintes desvirtuou o objeto do referido instituto.

Precisaremos abordar alguns conceitos, como, por exemplo, o conceito de Poder

Constituinte Originário e de Poder Constituinte Derivado. Não iremos nos aprofundar no estudo
dessas matérias (visto ser tema já estudado em outra oportunidade), para não fugirmos do
objetivo do nosso trabalho, entretanto, não podemos estudar a ADCT (ou o ADCT), uma vez que
estamos tratando do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, sem termos uma breve
noção sobre outros assuntos pertinentes.

Nosso texto será baseado primordialmente no estudo doutrinário, incluindo aqui alguns
artigos retirados da Internet, mas tentaremos também trazer à tona a visão jurisprudencial, bem
como analisar a atuação dos nossos legisladores.

Talvez a atuação dos nossos constituintes atuais não seja o suficiente para chegarmos a
uma conclusão de qual é a real função do ADCT, porém poderemos visualizar o modo como o
mesmo é encarado.

Ao final, tentaremos procurar demonstrar qual é o real objetivo da existência do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, bem como qual é a melhor forma de preservar o fim
dos nossos constituintes originários.

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CAPÍTULO I

A partir de agora tentaremos demonstrar o que é o Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias, explicitando qual é a sua natureza jurídica, bem como trazendo à tona outros temas
pertinentes.

1 - Da Natureza Jurídica

Não há dúvida de que o ADCT é uma norma constitucional, não só porque foi elaborado
pelos nossos constituintes de 1988, como também em face do fato do mesmo só ser alterado
por Emenda Constitucional.

Entretanto, se analisarmos a Constituição de 1988, perceberemos que o ADCT foi

inserido fora do texto constitucional, tendo, inclusive, uma numeração própria, diferentemente
do que acontece, por exemplo, no Código de Processo Civil, no que tange as suas disposições
finais e transitórias.

Porém, ao que parece, não existem discussões relevantes acerca do fato da ADCT trazer
normas constitucionais, uma vez que, assim como foi explicitado acima, é com esse status que
ele vem sendo encarado pelos nossos legisladores, bem como pelos nossos tribunais.

A dúvida maior é saber o que o nosso constituinte quis dizer com o termo “transitórias”.

Segundo o Minidicionário Aurélio da Língua Portuguesa (Ferreira, 1977, p.476),

transitório quer dizer: de pouca duração, passageiro, efêmero. Assim sendo, com base neste
conceito, as normas do ADCT só deveriam vigorar por algum tempo.

De fato, alguns dos seus dispositivos nos dão essa impressão, como, por exemplo,
o caput do artigo 77, in verbis:

Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e

serviços públicos de saúde serão equivalentes: (…).

Conforme podemos verificar, a referida norma constitucional teve uma vida efêmera,
pois, na presente data, já deixou de vigorar. Por outro lado, diz o artigo 15 da ADCT, in verbis:

Fica extinto o Território Federal de Fernando de Noronha, sendo sua área

incorporada ao Estado de Pernambuco.

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Não há como dizer que o dispositivo acima é uma norma temporária, pelo contrário, ele
acaba com as discussões que existiam em torno da propriedade de Fernando de Noronha,
passando o ex-território para os domínios do Estado de Pernambuco de forma definitiva, não
apenas por um prazo determinado.

Assim sendo, não podemos dizer que o ADCT traz apenas normas de pouca duração.

Além disso, ao dizermos que existe um local destinado para as normas passageiras,
corremos o risco de afirmar, a contrario sensu, que as demais normas são permanentes, o que
não é verdade, pois, tirando as Cláusulas Pétreas, todos os demais dispositivos da nossa atual
Constituição podem ser modificados pelo Poder Constituinte Derivado Reformador, podendo
então vir a deixarem de existir.

Desse modo, acreditamos que quando o constituinte originário utilizou-se da expressão

“transitória”, ele quis dizer que as referidas normas buscavam a transição de um ordenamento
jurídico para outro, uma vez que a Constituição de 1988, decorrente do Poder Constituinte
Originário, que como sabemos é autônomo, fez com que passássemos a ser regidos por outra
ordem jurídica totalmente desvinculada da Constituição anterior.

Nesse sentido, Luís Roberto Barroso, ao falar das disposições transitórias, diz que as
mesmas significam:

“a influência do passado com o presente, a positividade que se impõe com

aquela que se esvai” (BARROSO, 1993, p,310).

Pelas palavras do referido autor, fica claro que o mesmo entende que a função maior da
ADCT é justamente fazer uma transição entre o ordenamento jurídico que se vai com o
ordenamento jurídico que chega, sendo esse também o entendimento de do autor francês Paul
Roubier, ao dizer que as disposições transitórias:

“têm por finalidade estabelecer um regime intermediário entre duas leis,

permitindo a conciliação das situações jurídicas pendentes com a nova ordem
legislativa” (ROUBIER, apud FERRAZ)

Daí surge a maior finalidade de uma ADCT, qual seja, fazer um elo de ligação entre duas
constituições, evitando, assim, um colapso decorrente da referida transição, o que teria
acontecido se o nosso Texto Magno não trouxesse o artigo 19, que foi criticado por muitos,
sendo apelidado de “Trem da alegria”, uma vez que efetivou os funcionários públicos que
ingressaram no poder público a mais de cinco anos, sem a realização de concurso público.

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Porém, a feitura do referido artigo 19 teve suma importância, pois seria nefasto para o
andamento da administração pública se todos os funcionários públicos não concursados fossem
demitidos, vez que não haveria material humano para tocar o país durante o tempo necessário
para a realização de novas seleções públicas. Em um primeiro momento nós poderíamos pensar
que o ideal seria que esses funcionários ficassem no serviço público durante um prazo
determinado, prazo esse suficiente para realização de novos concursos, porém, o país correria
o risco de muitos não se interessarem em continuar em um trabalho sem estabilidade.

Desse modo, tendo em vista tudo que foi acima aludido, chegamos à conclusão que os
dispositivos do ADCT têm natureza jurídica de normas constitucionais de transição, sejam
temporárias ou não, fazendo parte do que Raul Rocha Machado chama de Direito Transitório
(HORTA, 1995, P.321), apesar de reconhecermos que muitas de suas regras só vigoram durante
certo espaço de tempo.

Outrossim, não há dúvida de que as mesmas são Normas Constitucionais, embasando

esse último entendimento, vamos encerrar esse tópico com as palavras do mestre português
Canotilho, ao falar do que ele chama de princípio da unidade da constituição:

‘Significa que todas as normas contidas numa Constituição formal têm igual
dignidade (não há normas só formais, nem hierarquia de supra-infra-
ordenação dentro da lei constitucional) princípio do qual extrai a rejeição de
duas teses: a tese da antinomias das normativas e a tese das normas
constitucionais inconstitucionais”. (CANOTILHO, 1982, p.190)

Como o nosso texto não é um trabalho forense e sim um trabalho acadêmico, onde não
devemos tão somente exaltar as pessoas que nós citamos e sim fazer uma análise de suas
palavras, nós temos que fazer uma crítica a uma parte das palavras do professor da Faculdade
de Coimbra.

Acreditamos que existem normas constitucionais inconstitucionais, uma vez que existe
a possibilidade de uma emenda constitucional padecer desse vício, haja vista que o Poder
Constituinte Derivado é limitado pelo Poder Constituinte Originário, de modo que se os nossos
constituintes atuais ultrapassarem os limites dados pelo texto originário de 1988, nós
poderemos ter a feitura de uma EMENDA CONSTITUCIONAL INCONSTITUCIONAL, como essas
últimas são também consideradas leis constitucionais, tendo em vista que passam a integrar o
texto da constituição, teremos, nesse caso, normas constitucionais inconstitucionais. O próprio
Supremo Tribunal Federal – STF se pronunciou nesse sentido na ADIn 939 – DF, onde considerou
a Emenda Constitucional número 3/93, que instituiu o Imposto sobre Movimentação Financeira,
inconstitucional.

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2 - Da divisão de José Afonso da Silva e outras discussões relevantes

José Afonso da Silva traz uma divisão muito esclarecedora dos elementos das
constituições (que também já estudamos anteriormente), senão vejamos:

(1) Elementos orgânicos, são os elementos que regulam a estrutura do

Estado e do Poder, como os dispositivos que regulam as Forças Armadas.

(2) Elementos limitativos, são os que trazem a substância dos direitos e

garantias fundamentais, como os direitos individuais e suas garantias.

(3) Elementos Sócio ideológicos, regulam a relação do Estado individualista

com o Estado Social, como o Título que trata Da Ordem Econômica e
Financeira.

(4) Elementos de estabilização constitucional, tratam de buscar a solução de

conflitos constitucionais, a defesa da Constituição, do Estado e das
instituições democráticas, como o Título que regula o Estado de Defesa.

(5) Elementos formais de aplicabilidade, são os que trazem as regras da

constituição, como o preâmbulo e a ADCT.

Tendo em vista a divisão acima, chegamos à conclusão que o professor da Universidade

de São Paulo considerou as normas do ADCT como regras de aplicabilidade, ou seja, elas
ajudariam a Constituição de 1988 a ter eficácia.

Conforme a exposição no tópico anterior, já demonstramos nosso entendimento no

sentido de consideramos que o instituto objeto desse estudo traz normas de transição.
Entretanto, acreditamos que não nos afastamos da divisão dada por José Afonso, uma vez que
quando as regras transitórias em tela protegem o novo ordenamento jurídico, elas dão uma
base de sustentação para que os dispositivos constitucionais possam vir a ser aplicados, haja
vista que só um ordenamento jurídico em perfeito funcionamento é capaz de suportar novas
regras.

Outrossim, quando o referido autor insere o ADCT dentro de uma classificação dos
elementos da Constituição, ele ratifica o nosso entendimento no sentido de considerar que não
existem discussões a respeito do fato do mesmo trazer normas também constitucionais. O
mesmo autor afirma isso em outra obra ao dizer:

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As normas das disposições transitórias fazem parte integrante da

Constituição. Tendo sido elaboradas e promulgadas pelo constituinte,
revestem-se do mesmo valor jurídico da parte permanente da
Constituição (SILVA). (grifo nosso)

Não obstante o referido autor embasar o entendimento acima mencionado, ousamos

não concordar plenamente com as suas palavras supracitadas, uma vez que o mesmo deixa a
entender que as normas do ADCT são transitórias, bem como que as demais são permanentes.

Como já explicamos, acreditamos que as normas do ADCT não são sempre

temporárias, bem como as demais, salvo as Cláusulas Pétreas, não são permanentes. Aliás,
nesse último aspecto, os nossos constituintes não nos deixam mentir, uma vez já realizaram
cerca de 100 Emendas Constitucionais, além das emendas de revisão, muitas delas, assim como
veremos adiante, alterando as próprias normas dos Atos de Disposições Constitucionais
Transitórias.

Em verdade, não podemos dizer sequer que as Cláusulas Pétreas são permanentes, uma
vez que se for instalada uma nova Assembleia Nacional Constituinte, com a consequente
elaboração de uma nova Constituição, ou até mesmo se, através de uma revolução, for
outorgado um novo texto constitucional em sua plenitude, as cláusulas ditas imutáveis poderão
ser modificadas, tendo em vista que o Poder Constituinte Originário é ilimitado, autônomo e
incondicional, ou seja, não sofre qualquer limite oriundo do texto anterior, seja vertical, seja
horizontal; tem existência e validade independentes da antiga Constituição; e elabora as suas
normas sem obedecer a qualquer regra oriunda do antigo ordenamento jurídico.

Passemos agora a fazer um estudo sobre a possibilidade de modificação dos de

Disposições Constitucionais Transitórias.

3 - Da mutabilidade do ADCT

Conforme já foi mencionado no decorrer de nossa explanação, acreditamos que as

nossas Disposições Transitórias têm como fim precípuo evitar um colapso entre um
ordenamento jurídico e outro. Assim sendo, ao que parece, não teria o mínimo sentido qualquer
modificação nas suas normas após a sua criação, uma vez que só existe mudança no
ordenamento jurídico quando uma nova constituição é criada.

Acontece que boa parte das nossas emendas constitucionais modificou os Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias, como as de número 10, 21 e 29.

Não existe dúvida de que o Supremo Tribunal Federal – STF aceita a possibilidade do
ADCT ser modificado, caso contrário muitas emendas constitucionais teriam sido declaradas
inconstitucionais. Mas qual é a explicação para esse fenômeno?

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Assim como já mencionamos, as normas inseridas nas referidas disposições são normas
constitucionais, de modo que não existe hierarquia entre elas e os demais dispositivos da Carta
Magna brasileira. Desta feita, ao que parece, elas só poderiam não ser modificadas se
estivessem inseridas dentre as Cláusulas Pétreas, pois senão elas teriam mais “força” ou mais
importância do que as demais normas constitucionais.

Acontece que se o ADCT tem como função evitar um colapso quando da mudança de
ordenamento jurídico não deveria haver utilidade em suas normas serem alteradas, ou seja,
essas modificações desvirtuam o fim do instituto. Nesse sentido, Anna Cândida da Cunha Ferraz,
após reconhecer a possibilidade de as Disposições Transitórias serem reformadas, afirma que
elas enfrentam o seguinte limite:

“o da compatibilidade da “modificação” com a “finalidade” do regramento

contido em suas disposições”.(FERRAZ).

Nesse diapasão, se não podemos negar a possibilidade de as referidas normas serem

alteradas, uma vez que não são Cláusulas Pétreas, não podemos por outro lado aceitar que as
alterações nas mesmas estejam em desacordo com a sua finalidade. Nesse último caso, a
alteração poderá até ser formalmente constitucional, mas será materialmente inconstitucional
(já estudamos este tema também).

Desse modo, se a finalidade da ADCT é trazer normas com fito de fazer uma tranquila
transição entre um ordenamento jurídico e outro, poderemos considerar que as emendas não
poderão inserir normas com outros objetivos. É verdade que o próprio constituinte de 1988
inseriu no ADCT normas com finalidades diversas das por nós apontada, como no caso do artigo
48, que estabeleceu um prazo para a elaboração do Código de Defesa do Consumidor. Porém,
ao contrário do Poder Constituinte Derivado, o Poder Constituinte Originário não pode ser
declarado inconstitucional, estando totalmente livre para ditar o seu conteúdo, uma vez que é
autônomo, ilimitado e incondicionado.

De qualquer forma, as emendas devem respeitar o ato jurídico perfeito, não podendo
alterar as normas das Disposições Transitórias que já surtiram efeito. Como o já citado artigo 48,
uma vez que o Código de Defesa do Consumidor já foi criado. Pensar de outra seria ferir um dos
mais comezinhos princípios do Direito, qual seja, o da segurança jurídica.

CONCLUSÃO

Infelizmente, encontramos uma enorme dificuldade em fazermos uma pesquisa mais

aprofundada, uma vez que a dificuldade para conseguirmos doutrina qualificada para o nosso
estudo foi imensa.

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Ao que parece, os nossos manuais não se preocupam com o aprofundamento do

assunto em tela, talvez os nossos doutrinadores não tenham se atinado para a importância do
referido instituto. Por outro lado, talvez pelo mesmo motivo, não há uma grande diversidade de
obras que tratem sobre o assunto. Entretanto, podemos tirar algumas conclusões.

A primeira delas é que, ao que parece, a finalidade das normas do ADCT, ou ao menos a
principal finalidade, é fazer uma transição pacífica de um ordenamento jurídico, à luz de uma
Constituição, para outro, à luz de um novo Texto Constitucional.

Para cumprir esse objetivo, a maioria dos seus dispositivos traz normas temporárias,
entretanto a efemeridade não é um requisito para a existência das referidas normas e nem
também um pressuposto de validade.

Existe a possibilidade de as normas em tela serem alteradas, pois não são Cláusulas
Pétreas, entretanto, essas mudanças não podem desvirtuar o fim primordial do instituto, além
disso, a reforma deve obedecer ao ato jurídico perfeito, não alterando as normas que já surtiram
os seus efeitos.

Por derradeiro, acreditamos que o ADCT foi muito importante quando da criação do
Texto Maior de 1988, e poderá continuar sendo, mesmo sofrendo mudanças, desde que as
mesmas não agridam o que parece ser o seu principal fim: evitar que a nossa Constituição Cidadã
traga malefícios insuperáveis para o povo brasileiro.

Artigo adaptado de:

Ricardo Russell Brandão Cavalcanti - Defensor Público Federal. Professor Universitário.
Especilista em Direito Público Pela FMN. Mestrando em Direito Processual pena Unicap.

Referências bibliográficas:

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Janeiro: Renovar, 1993.
CANOTILHO, J.J. Gomes, MOREIRA, Vida. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA.
Coimbra, 1977.
FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. A Transição Constitucional e o Ato das Disposições Constitucionais
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dos Tribunais, São Paulo, v.7, p. 54-68, jan./mar. 1999.
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. MINIDICIONÁRIO DA LÍNGUA PORTUGUESA. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira
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