INTRODUÇÃO AO DIREITO DO AMBIENTE

Apontamentos de: Fernão Serrrão

E-mail: fserrao@mail.pt
Data: 22-11-2006

Livro:

Nota: *têm por base o manual adoptado para a disciplina

704 - INTRODUÇÃO AO DIREITO DO AMBIENTE

CURSO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

Apontamentos* de Fernando Serrão
Junho de 2006

*têm por base o manual adoptado para a disciplina

1. ABORDAGEM JÚRIDICA DO AMBIENTE

Conceito de Ambiente significará tudo aquilo que nos rodeia e influencia, directa ou
indirectamente, a nossa qualidade de vida e os seres vivos que constituem a biosfera.
Todos os factores que integram o mundo natural estão relacionados em interacção
contínua e profunda, dando-se esta relação, também, com o mundo artificial ou humano.

Pré-compreensão. Não se pode dar uma resposta cabal à interrogação sobre a

prevalência da perspectiva antropocêntrica (defesa do ambiente com o objectivo da
preservação da vida humana) ou ecocêntrica (defesa e promoção da natureza como um
valor novo; ambiente tutelado em si mesmo).

Normatividade. O conceito de ambiente relevante para uma abordagem jurídica do

ambiente não poderá deixar de ser complementado pela nota de normatividade inerente
a qualquer conceito que se pretende capaz de operacionalidade jurídica. Interessam os
actos, medidas e instrumentos juridicamente vinculantes que se debruçam sobre o
ambiente de modo a protegê-lo perante as agressões motivadas pelo homem.

Conclusão. Importa destacar a opção por uma noção de ambiente centrada nos
elementos naturais, objecto da tutela jurídica.

O ambiente como novo bem jurídico

A convicção de que há necessidade de preservar a promover o ambiente está na base
da emergência recente do ambiente como bem digno de protecção ou tutela jurídica, ou
seja, na base da sua transmutação de mero interesse socialmente relevante em autêntico
bem jurídico.
A ter em conta a referência sistémico-social da noção de bem jurídico, i.e., o bem
jurídico, ainda que possua dimensões individuais, deve sempre ser visto como bem
jurídico da colectividade.
O bem jurídico é autónomo porque é tutelado em si e por si mesmo. Daqui resulta
que determinados componentes ambientais (naturais com maior importância: o solo, o
ar e a água) outrora passíveis de serem utilizados por todos sem qualquer obediência a
quaisquer regras ou limites, são agora bens juridicamente protegidos sendo alvo de uma
tutela jurídica visando tornar a sua utilização e aproveitamento mais racionais e
equilibrados.

O direito fundamental ao ambiente

A Constituição da República Portuguesa prevê no artigo 66º, Parte I – Direitos e
Deveres Fundamentais dos Cidadãos) «o direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado», autónomo relativamente a outros direitos como o direito à
vida, à saúde, à propriedade… Daqui se infere que o direito ao ambiente surge como
direito subjectivo inalienável pertencente a qualquer pessoa. Deve, contudo, ter-se em
conta que a dimensão subjectiva do ambiente nunca poderá ser relegada para segundo
plano “à sombra” da sua consideração como valor fundamental da comunidade
politicamente organizada mas sim não poderá ser sacrificada em nome do seu relevo
comunitário.
Uma última nota para dizer que este direito – opção feita por conceito estrito de
ambiente – caracterizado como direito ecológico, i.e., relacionado sobretudo com o
conjunto de elementos naturais básicos, embora com dimensões económicas, sociais e
culturais.

Conclusão. O reconhecimento da existência de um direito subjectivo ao ambiente

não deve fazer esquecer o seu carácter de bem jurídico unitário de toda a comunidade,
i.e., a titularidade de um direito subjectivo ao ambiente não traz consigo a subversão do
ambiente como bem jurídico colectivo.

Dano ambiental
Dadas as preocupações ambientais e surgimento de normas jurídicas a tutelar o novo
bem jurídico (também direito fundamental) atrás descrito, teriam, obviamente, de surgir
disposições legais a ocupar-se das normas destinadas à tutela do ambiente – ilícito
ambiental. Assim, dano ambiental, ocorre sempre que uma dada acção humana viole as
disposições jurídicas destinadas a proteger o direito subjectivo ao ambiente dos
indivíduos, acarretando consequências danosas para o ambiente. A regulação de dano
ambiental levanta problemas diversos e de difícil resolução: ressarcimento do dano
ambiental – a responsabilização apenas resolve a questão do lado do autor do dano
porque, por exemplo, nos casos (mais comuns) em que os danos provêm de “emissores”
indeterminados, as suas insuficiências são evidentes.
Titulares do direito de indemnização decorrente de um acto ilícito ambiental, só o
Estado (com outras pessoas colectivas de direito público) ou os cidadãos
individualmente considerados? A questão remete-nos para a análise anterior referente à
dupla fisionomia do bem jurídico colectivo e direito subjectivo fundamental do
ambiente: se for um bem jurídico respeitante a toda a comunidade nacional, defender-
se-á que o titular do direito ao ressarcimento será o representante dessa comunidade – o
Estado; ao contrário, se for como direito subjectivo dos indivíduos, serão eles os
titulares do ressarcimento sempre que sofram as ofensas.
Em certas doutrinas – como a italiana – é acolhida a primeira concepção:
configuração do dano ao ambiente como dano público. Assim, os cidadãos
singularmente considerados e as associações ambientalistas ficam apenas com o direito
de denunciar factos lesivos ao bem ambiental e vedado o acto de promover acções de
defesa do ambiente.

Conclusão. Como conclusão dir-se-á que a regulação da responsabilidade por danos

ambientais em atribuir às autoridades públicas o monopólio de direito à indemnização,
levantaria dificuldades evidentes e deixaria impunes muitos atentados causados pela
própria Administração Pública. É, por isso, necessário legislar que os cidadãos,
individualmente considerados e associados, sejam também titulares do direito de acção
e indemnização por danos causados ao ambiente.

Direito do Ambiente: novo ramo do Direito ou simples pretexto para revisão dos
ramos clássicos
Já se pode falar num novo ramo do Direito – o Direito do Ambiente? Algumas
ideias fundamentais que se relacionam com este problema:
- aparecimento de um novo valor: valor ambiental;
- este projecta-se num novo bem jurídico colectivo e num novo direito subjectivo;
- a disciplina jurídica de ambiente, além de necessitar de ensinamentos das ciências
naturais e sociais, coloca questões que exigem o contributo de quase todos os ra-
mos clássicos do Direito;
- os esquemas jurídicos tradicionais revelam-se, muitas vezes, insuficientes para
resolver questões jurídicas ambientais.
Há, ainda, o carácter “transnacional” (com base numa verdadeira globalização ou
“mundialização” dos problemas ambientais) que deriva do factor indivisível do
ambiente.
Defendemos a ideia de que se deve falar de Direito do Ambiente porque:
- disciplina jurídica dotada de substantividade própria;
- a concepção foi expressa pela Declaração de Limoges (Novembro de 1990);
- autonomização pela doutrina e por algumas legislações dos “princípios fundamen-
tais do Direito do Ambiente”;
- reconhecimento (terá que ser forçoso) de instrumentos jurídicos próprios.
Não pode ser esquecido que em Portugal existe a Lei de Bases do Ambiente, o que
dá mais um argumento para se poder falar de um “Direito do Ambiente”.

2. PRINCÍPIOS DO DIREITO DO AMBIENTE

Estão todos consagrados na lei. São úteis na interpretação e aplicação das normas
daquele ramo do Direito. São,

a) princípio da prevenção – visa evitar a produção de um dano antes dele ter ocorrido;
b) princípio da correcção na fonte – diz-nos quem, onde e quando se deve evitar a
poluição;
c) princípio da precaução – destina-se a superar o cepticismo decorrente da falta de
provas cientificas, invertendo o ónus da prova de um dano ambiental possível;
d) princípio do poluidor-pagador – estabelece que os danos ambientais devem ser
suportados pelos poluidores e não pelos contribuintes;
e) princípio da integração – a protecção do ambiente deve ser uma preocupação
subjacente as todas as actividades;
f) princípio da participação – confere aos cidadãos o direito de intervir nas decisões
que possam afectar o ambiente;
g) princípio da cooperação internacional – impõe aos Estados o dever de colaborar
para proteger eficazmente o ambiente.

Os princípios em detalhe

a) o principio da prevenção é uma regra de mero bom senso. Corresponde ao aforismo popular «mais vale prevenir
do que remediar». E mais vale prevenir porque: 1. na maior parte dos casos, depois da poluição ou o dano
ocorrerem, são impossíveis de remover. É o caso, p. ex., da extinção de uma espécie animal ou vegetal; 2. mesmo
quando a reconstituição natural é materialmente possível pode ser muito onerosa e esse esforço não pode ser
exigido ao poluidor; 3. economicamente é sempre mais dispendioso remediar do que prevenir.

b) o principio da correcção na fonte é bastante recente no Direito do Ambiente. Também designado por princípio
do produtor-eliminador, princípio da auto-suficiência ou princípio da proximidade. Visa pesquisar as causas da
poluição para, sempre que possível, as eliminar ou então, para as moderar, evitando que a mesma se repita. Apela
mais para a ideia de prevenção dos danos actuando a priori e na origem. Ideia mais de acordo com o espírito e
prática do Direito do Ambiente.

c) o principio da precaução é o mais recente do Direito do Ambiente. Não deve ser confundido com o princípio da
prevenção. Tem a máxima aplicação em casos de dúvida, reservando em favor do ambiente o benefício da dúvida
nos casos de falta de provas científicas evidentes sobre o nexo causal entre uma actividade e um determinado
fenómeno de poluição ou degradação ambientais. A aplicação deste princípio leva a que o ónus da prova da
inocuidade de uma acção em relação ao ambiente seja transferido do Estado ou dos potenciais poluídos para os
potenciais poluidores.

d) o princípio do poluidor-pagador está expressamente consagrado no artigo 3º da lei de Bases do Ambiente: «[…]
sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe
sendo permitido continuar a acção poluente.» O princípio do poluidor-pagador (PPP) não é o mesmo que a
responsabilidade civil por danos ambientais; o PPP é o princípio que, com maior eficácia ecológica, com maior
economia e equidade social, consegue realizar o objectivo de protecção do ambiente. O PPP desempenha uma
função que, em linguagem económica, se denomina internalização das externalidades ambientais negativas, i.e.,
actividades geradoras de externalidades negativas são aquelas que impõem custos a terceiros
independentemente da vontade destes e também independentemente da vontade de quem desenvolve essas
actividades.

e) o princípio da integração considera que não há actividade humana que não seja susceptível de afectar de
maneira directa ou indirecta, em maior ou menor grau, o ambiente, é compreensível que as questões ambientais
não possam ser apenas preocupações dos Ministérios do Ambiente mas de todos porque a politica do ambiente é
transversal: perpassa as restantes políticas devendo ser tida em consideração em todas elas. Por força deste
princípio, é possível fiscalizar a legalidade de uma medida adoptada no âmbito de qualquer outra politica, à luz da
sua conformidade com os princípios de politica do ambiente e sancionar o seu desrespeito.

f) defende-se, ao nível do Direito do Ambiente, a necessidade de os órgãos e agentes administrativos bem como
os diferentes grupos sociais existentes na comunidade, intervirem, de forma consultiva e, também, com um papel
activo nas tomadas de decisão relevantes para o ambiente. Os cidadãos devem ser ouvidos na formulação e
execução da política de ambiente. Este principio – o da participação – está ligado ao direito à informação, pois só
os cidadãos devidamente informados é que poderão ter oportunidade de exercer convenientemente o seu direito
de participação.

g) o principio da cooperação põe em destaque o papel do Direito Administrativo e da Administração Pública em

matéria ambiental. Mas neste caso a cooperação tem a ver com as relações estabelecidas entre a Administração
e a “sociedade civil” (particulares e associações representativas). Abrange, ainda, a cooperação internacional e,
nessa acepção, está consagrado na alínea e) do artigo 3º da Lei de Bases do Ambiente. A protecção do ambiente
não é só tarefa do Estado mas também a busca de soluções se deve fazer a nível internacional.

Estes princípios tem utilidade por:

a) serem um padrão que permite aferir a validade das leis, tornando inconstitucionais ou
ilegais as disposições legais ou regulamentares ou os actos administrativos que os con
trariem;
b) no seu potencial como auxiliares da interpretação de outras normas jurídicas;
c) na sua capacidade de integração de lacuna, i.e., quando não há previsão de um caso
na lei e a integração da lacuna consiste na criação da disciplina jurídica para aquele
caso concreto.

3. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA

A Constituição da República Portuguesa acolhe no seu texto o ambiente em duas

perspectivas diferentes: como fim ou tarefa fundamental do Estado e como direito
fundamental. (não são conflituantes mas antes cooperantes).
4. DIREITO COMUNITÁRIO ORIGINÁRIO DO AMBIENTE

A necessidade do Direito Comunitário do Ambiente: porque constitui uma especial

preocupação das Instituições da Comunidade Europeia?
a) o ambiente não conhece fronteiras
há problemas ambientais transfronteiriços que exigem uma regulamentação supra-
nacional. A protecção do ambiente só será eficaz se as normas de protecção das
componentes ambientais forem iguais para todos os Estados.
b) no território da UE as mercadorias circulam livremente
as mercadorias que circulam entre Estados-membros tem que obedecer às mesmas
normas relativas às características técnicas, composição ou qualidade dos produtos
potencialmente poluentes, para diminuir a sua perigosidade.
c) no território da UE existe liberdade de estabelecimento e empresas e prestadores
de serviços
as regras sobre o funcionamento de instalações industriais, como níveis máximos
de poluição por emissões, tem que ser uniforme sob pena de haver deslocação de
industrias poluentes para outros Estados onde as exigências ambientais sejam me-
nores.
d) um dos objectivos da UE é assegurar a liberdade de concorrência entre as em-
presas
a liberdade estaria posta em causa se os Estados-membros pudessem livremente
manipular as condições ambientais de funcionamento no seu território.

A Europa e a protecção do ambiente

- até aos anos 50 não havia focos de poluição muito intensa, mantendo-se dentro de
níveis suportáveis.
- estávamos no pós-guerra e havia outras preocupações como a reconstrução e
garantia de paz duradoura assente na cooperação entre os povos.
- inicio dos anos 70, os países industrializados começaram a sentir com maior
intensidade o problema da poluição devido, também, a alguns acidentes graves como
fugas de produtos tóxicos, marés negras devido a naufrágios de petroleiros, explosões
em instalações industriais… Havia que tomar medidas curativas para o problema.
- a adopção de medidas preventivas rigorosas de controlo da poluição tiveram
implicações sobre a capacidade de produção e competitividade da industria nacional por
comparação com aquelas que se situavam em Estados que não desenvolviam qualquer
politica de protecção do ambiente. Solução mais viável: a adopção, por parte de todos os
Estados, sem excepção, de politicas de protecção do ambiente baseadas no PPP.

A Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente

Celebrada em Junho de 1972 em Estocolmo alerta a opinião pública europeia para os
problemas ecológicos decorrentes do desenvolvimento económico. Adopção de medidas
uniformes de protecção do ambiente, através de instrumentos internacionais.

A Declaração de Paris sobre a protecção do meio ambiente
Em Outubro de 1972, formulou uma declaração pública demonstrativa da preocupação
pela protecção do meio ambiente e onde assumem o compromisso da elaboração de um
programa de acção em matéria de ambiente.

A protecção do ambiente como objectivo essencial da Comunidade

O Tratado de Roma (1957) institui a CEE. Não há, inicialmente, qualquer referência
directa ao ambiente. Ate 1987, qualquer abertura à protecção do ambiente pela CEE é
muito limitada pois o Tratado, no artigo 100º, só permitia a adopção de medidas em
matérias que tivessem “incidência directa no estabelecimento ou no funcionamento do
mercado comum”. A pouco e pouco se caminharia para a adopção de medidas de
protecção do ambiente, (v. artº 2, preâmbulo 3 do Tratado de Roma) e essas vagas
referências foram suficientes para fundamentar a protecção do ambiente como objectivo
essencial da CEE.

A acção da Comunidade em matéria de ambiente após o Acto Único Europeu

Em 1987, O Acto Único Europeu (Tratado celebrado em 1986 que constituiu a
primeira grande revisão do Tratado de Roma e que entrou em vigor em 1987), atribuiu,
pela primeira vez, competências em matéria de protecção do ambiente à Comunidade.

Objectivos
- preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente.
visão ecológica pura e propugna a protecção directa do ambiente entendido como um fim em si mesmo.
- contribuir para a protecção da saúde das pessoas.
Considera-se o bem jurídico ambiente numa perspectiva mais antropocêntrica e conservadora. Tal como está for
mulado é demasiado restritivo e deveria ser ampliado, também, para a protecção da saúde dos seres vivos.
- assegurar uma utilização pendente e racional dos recursos naturais
advoga-se a protecção não instrumentalizada dos recursos naturais. Orienta-se, novamente, a protecção da na-
tureza para a sua utilização pelo homem na perspectiva de não exaustão futura e da durabilidade dos recursos
naturais. É a ideia de “desenvolvimento sustentável”.

Princípios
Artº 130R, no seu nº 2: princípios fundamentais do Direito Comunitário do Ambiente:
- princípio da prevenção;
- princípio da reparação na fonte;
- princípio do poluidor pagador (PPP);
- princípio da integração.

A Politica Comunitária do Ambiente após o Tratado da União Europeia

- Objectivos e Princípios
Continua actualmente prevista no artº 130R. Apenas foram introduzidas algumas
alterações na redacção anterior pelo Tratado da União Europeia. A saber:
1. passa da “acção” da Comunidade em matéria de ambiente para “politica” da Co-
munidade em matéria de ambiente;
2. acrescenta-se um quarto objectivo: a promoção, no plano internacional, de medi-
das destinadas a enfrentar os problemas regionais e mundiais do ambiente.
3.antes dos princípios foi aditado, no artº 130R, nº 2, a seguinte afirmação: « A poli-
tica da Comunidade no domínio do ambiente visará a um nível de protecção eleva-
do, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da
Comunidade.»
4.à listagem de princípios foi acrescentado mais um: o princípio da precaução. É, tal
vez a mais importante alteração.
5.o princípio da reparação na fonte passou a designar-se princípio da correcção na
 fonte. (natureza preventiva e antecipatória dos danos)

Desenvolvimento Sustentável
Houve, também, modificações introduzidas no artº 2 relativo aos objectivos da
Comunidade. Pela primeira vez surge agora, expressamente, o ambiente como “missão”
fundamental da Comunidade, condição para a melhoria da “qualidade de vida”, apenas
compatível com um “crescimento sustentável” da economia.
Mas o que é crescimento ou progresso económico sustentável? A expressão
doutrinalmente mais correcta é a de desenvolvimento sustentável, que surgiu para
contrapor à concepção clássica de crescimento económico que contabiliza a riqueza
nacional ignorando a existência e o estado de conservação dos recursos naturais. Os
métodos utilizados para aferir a riqueza de uma nação não nos dão uma ideia do bem-
estar do seu povo.
Analogamente, o crescimento económico sem preocupações com o ambiente,
também se reflecte na riqueza nacional. Contudo, o aumento da poluição e a degradação
das componentes ambientais daí resultantes não são sinónimos de bem-estar social.
Nasce, então, uma reacção radical de alguns grupos ecologistas que se apercebem dos
problemas ecológicos decorrentes do crescimento económico. Põem em causa os
valores defendidos pela sociedade de consumo e defendem o crescimento zero. Surge a
noção de desenvolvimento sustentável.

- uma politica e estratégia de desenvolvimento económico e social contínuo, sem prejuízo do ambiente e recursos
naturais, de cuja qualidade depende a continuidade da actividade humana e do desenvolvimento.
(5º programa comunitário de acção em matéria de ambiente – Maio de 1993)

- satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem as

suas próprias necessidades.
(Comissão Mundial do Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas)

Subjacente a esta noção está a ideia de que os recursos naturais são escassos e
esgotáveis e que, por isso, devem ser objecto de uma utilização especialmente
parcimoniosa e jurídica.

A Politica Comunitária do Ambiente após o Tratado de Amesterdão

Apesar de não serem significativas, eis as alterações introduzidas por este Tratado:
1. alteração formal que melhorará significativamente a compreensibilidade dos Tra-
tados constitutivos; o princípio da integração vai gozar de uma inserção sistemáti-
ca mais lógica. Este princípio desaparece do artº 130R para aparecer inserido na
Parte I do Tratado sob a epígrafe “Os Princípios” como novo artº 6.
2. é substituído o procedimento deliberativo de cooperação institucional pelo proce-
dimento de co-decisão que passará a ser regra de deliberação em matéria de ambi-
ente.
3.introduz-se o “desenvolvimento sustentável” no preâmbulo do Tratado da UE (já
existia no texto).

Importância Nacional do Direito Comunitário do Ambiente

Decorre de aplicabilidade directa e primazia sobre o Direito Nacional.
Em relação à primeira significa que algumas normas do Direito Comunitário
produzem efeitos automaticamente, a partir do momento que entram em vigor,
vinculando o Estado e cidadãos. A segunda significa que as normas de Direito
Comunitário gozam de prevalência hierárquica sobre o Direito Nacional obrigando a
uma interpretação conforme o Direito Comunitário e à desaplicação do Direito Nacional
que o contrarie.
Devido ao atrás exposto, o Direito Comunitário derivado do Ambiente tem tido um
papel corrector do Direito Nacional no que respeita às directivas na falta de transposição
pontual ou incorrecta.

5. AS LEIS FUNDAMENTAIS DE PROTECÇAO DO AMBIENTE

A saber: Lei de Bases do Ambiente; Lei das Associações de Defesa do Ambiente;

Dec-Lei de Avaliação de Impacte Ambiental (e Dec. Reg. especificador de algumas
matérias) e da Lei de Participação Procedimental e Acção Popular.

Lei de Bases do Ambiente

É o diploma que pretende estabelecer a disciplina genérica fundamental em matéria
de ambiente (Lei nº 11/87 de 7 de Abril).
- lei genérica – limita-se a estabelecer preceitos gerais que necessitam de regulamenta-
cão;
- artigo 40 – direitos e deveres dos cidadãos;
- artigo 48 – obrigação dos infractores removerem as causas da infracção e de reporem a
situação ambiental existente antes da infracção;
- artigo 3 – muito importante porque considera “os princípios específicos” da protecção
jurídica do ambiente, aludindo aos princípios da prevenção, da participação, da coope-
ração e da responsabilização, entre outros;
- artigo 4 – objectivos e medidas mais importantes para um “bom” ambiente;
- Cap. II, artigo 6 – regula-se a matéria relativa aos componentes ambientais naturais:
ar, luz, água, solo vivo e subsolo, flora e fauna;
- artigo 7 – a defesa destes componentes ambientais naturais poderá legitimar que o Mi-
nistério do Ambiente ou da tutela proíbam ou condicionem o exercício de actividades
prejudiciais;
- Cap. III, artigos 17 e segs. – regulam os componentes ambientais humanos que são a
paisagem, o património natural e construído e a poluição. Existe uma posição crítica
quanto à inserção da poluição como componente ambiental. É algo de ameaçador e de
exterior em relação ao ambiente, por isso importa combater e não preservar.
- artigo 27 – estabelece os instrumentos de politica do ambiente como a estratégia naci-
onal de conservação da natureza, a RAN, a REN, os PROT’s, os PDM e outros instru-
mentos de intervenção urbanística, o licenciamento prévio e as sanções pelo incumpri-
mento.
- nº 1 do artigo 37 – a responsabilidade primeira em matéria de ambiente compete ao
Governo (responsável pela coordenação das diversas politicas regionais e sectoriais).
- nº 2 – articular (o Governo) estas politicas com a administração regional e local.

Lei das Associações de Defesa do Ambiente

Nesta lei prevê-se a existência de associações de âmbito nacional, regional ou local,
em função da área na qual desenvolvem a sua acção e do número de associados, embora
não se façam corresponder efeitos práticos a tal distinção (Lei nº 10/87 de 4 de Abril).
- Principais direitos: as associações têm o direito de participação e intervenção na
política do ambiente e nas grandes opções legislativas sendo mesmo conferido ás que
gozem de representatividade genérica*, o estatuto de parceiro social (artigo 4º); direito
de consulta e informação (artigo 5º); de promoção de meios administrativos com vista à
defesa do ambiente (artigo 6º) tendo legitimidade para propor acções em tribunal com
carácter de prevenção ou cessação de actos lesivos do ambiente e para recorrer
judicialmente de actos administrativos violadores das normas legais protectoras do
ambiente (artigo 7º).

Lei sobre a Avaliação de Impacte Ambiental

São quatro diplomas: dois dec-lei, 1990 e 1997 e dois dec-regulamentares, 1990 e
1997. Em comum têm o facto de constituírem transposição de directiva comunitária.

AIA, o que é?
A avaliação de impacte ambiental é um procedimento administrativo que garante que, antes da autorização de um
projecto, os seus potenciais impactes significativos (positivos e negativos) sobre o ambiente, serão
satisfatoriamente avaliados e tidos em consideração. Este procedimento reúne o dono da obra, as autoridades
públicas e o público em geral.
Quais os fins?
Os fins são o aperfeiçoamento do processo de decisão dos poderes públicos com vista à prevenção e à protecção,
promovendo a protecção da saúde humana, melhoria da qualidade de vida, etc. Outro fim será a pacificação social
porque permite tornar os projectos mais conhecidos e transparentes e, portanto, mais bem aceites.
Qual o objecto?
A Avaliação de Impacte Ambiental aplica-se apenas a projectos públicos ou privados com sentido de obras ou
outras intervenções no meio natural ou paisagem. Nem todos estão sujeitos a avaliação mas apenas aqueles que
forem susceptíveis de produzir efeitos significativos sobre o ambiente.
Força jurídica.
A força jurídica do resultado da AIA pode considerar-se ambígua. Porque a sua não vinculatividade, ou seja, as
autoridades com competência para autorizar o projecto não estão inibidas de o fazer sempre que outras razões
sociais ou económicas mais fortes o justifiquem, constitui a sua principal fraqueza.

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* nos termos do artigo 3º são as que sejam equiparadas pelo Instituto Nacional do Ambiente
quer sejam de âmbito nacional ou regional.

Conteúdo do estudo de Impacte Ambiental

O estudo de impacte ambiental é a peça mais importante de todo o procedimento de
AIA. É elaborado por técnicos e analisa questões como o estado do local ou locais onde
o projecto poderá vir a ser construído, as suas características, a previsão de impactes do
mesmo em relação a cada componente ambiental, a análise de riscos ligados ao
funcionamento.
A descrição de medidas previstas para evitar, reduzir e remediar os eventuais
impactes negativos é, especialmente importante para o projecto vir a ser autorizado.
O estudo comporta ainda um resumo não técnico para facilitar o acesso do público
em geral aos resultados do estudo de AIA.
Para não haver grandes discrepâncias de estudo para estudo, a directiva de 1997
estabelece um conteúdo mínimo do estudo de AIA referido no quadro seguinte.

a) descrição do projecto (localização, concepção, dimensões, exigências no domínio da utilização do solo, nas
fases de construção e de funcionamento);
b) descrição das principais características de fabrico (por exemplo, materiais utilizados);
c) estimativa dos tipos e quantidades dos resíduos e emissões previstos em resultado do funcionamento do
projecto.
d) descrição das medidas previstas para evitar, reduzir ou compensar os efeitos negativos significativos;
e) resumo das principais soluções alternativas estudadas pelo dono da obra e a indicação das principais razões da
sua escolha, atendendo aos efeitos no ambiente;
f) os dados necessários para identificar e avaliar os principais impactes que o projecto possa ter no ambiente e
descrição dos elementos do ambiente susceptíveis de serem afectados pelo projecto;
g) descrição de todos os efeitos importantes que o projecto possa ter no ambiente resultantes da sua existência
bem como a indicação pelo dono da obra dos métodos de previsão utilizados para avaliar os efeitos no ambiente;
h) resumo das eventuais dificuldades (lacunas técnicas) encontradas pelo dono da obra na compilação das
informações requeridas;
i) resumo não-técnico das informações referidas nos pontos anteriores.

A Lei de Participação Procedimental e de Acção Popular

(lei nº 83/95 de 31 de Agosto)
Dá consagração legal à norma contida no artigo 52, nº 3, CRP. Garante o direito de
acção popular para defesa de determinados interesses, entre os quais o ambiente, a todos
os cidadãos, associações, fundações defensoras dos interesses nela protegidos e ainda às
autarquias locais.
Há dois direitos diferentes conferidos nesta lei: participação procedimental e acção
popular. Quanto ao primeiro refere-se ao direito de serem ouvidos, de participarem nos
procedimentos relativos à adopção de planos de desenvolvimento de actividade da
Administração Pública, planos de urbanismo, planos directores e de ordenamento do
território e às decisões sobre a localização de obras públicas e outros investimentos
públicos com impacte relevante no ambiente. Daí fazer-se anúncio público para
chamada de atenção à participação dos cidadãos. Quanto ao segundo, refere-se à
possibilidade dos interessados poderem recorrer aos tribunais para impugnar quaisquer
actos administrativos lesivos do ambiente.
A lei prevê ainda importantes disposições relativas à responsabilidade civil e penal
por violação dos interesses que protege (entre os quais o ambiente) bem como à
necessidade de realizar seguro de responsabilidade civil.

6. AO AMBIENTE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Relações entre a tutela jurídico-ambiental e o Direito Administrativo

O Direito Administrativo ocupa a posição de maior protagonismo na disciplina
jurídica do ambiente porque é através dos meios e instrumentos do Direito
Administrativo clássico que se regulam juridicamente os componentes relativos ao
ambiente. Assim, o Direito Administrativo é o Direito que regula a organização e a
actuação da Administração Pública sempre que esta usa os seus poderes especiais de
autoridade em face dos particulares. Na prossecução do interesse público, a
Administração recorre a meios autoritários de Direito Administrativo, estabelecendo
diversas relações entre os seus órgãos e agentes e entre estes e os particulares.

O Direito do Ambiente e a Administração Pública

A Administração Pública é o principal actor na defesa e incentivo do Ambiente
porque a “saúde” deste depende das políticas daquela. Em diversos países tem-se
assistido há vários anos, a nível governamental, da criação dos Ministérios do
Ambiente, mas também o mesmo tem acontecido, em virtude do desenvolvimento
sustentável, a uma distribuição horizontal das tarefas pelas instituições locais, regionais
e nacionais.

Refracção jurídico-administrativa dos princípios fundamentais do Direito do

Ambiente
 Os princípios fundamentais do Direito do Ambiente mostram bem que as mais fortes
relações entre a protecção do ambiente e o Direito, se fazem notar ao nível do Direito
Administrativo. (v. exemplos na pág. 118 e seguintes do manual adoptado)

Alguns temas e ramos do Direito Administrativo – a sua relação com a protecção do

ambiente
Relação entre o ambiente e o acto administrativo enquanto principal forma de a
Administração actuar do ponto de vista jurídico. Refira-se, também, alguns dos diversos
“sectores” em que se pode decompor o Direito Administrativo: procedimental,
sancionatório, e processual-contencioso, por exemplo, evidenciando as suas relações
com a protecção do ambiente.

O Acto Administrativo e o ambiente

O sistema de administração executiva vigora nos países da Europa ocidental (excepto
Reino Unido e Irlanda) caracterizando-se pela existência de um ramo do Direito
especial ao qual a Administração Pública está subordinada – Direito Administrativo - ,
pela existência de tribunais próprios que controlam a actividade da Administração –
Tribunais Administrativos – e pelo facto da Administração gozar de poderes e
prerrogativas próprias em face dos administrados, sendo obrigatórios para os
particulares.
Interessa destacar as notas de autoridade e de individualidade e concretude: sempre
que a Administração exerça um poder administrativo autoritário para um caso concreto,
estaremos perante um acto administrativo. (v. exemplos na pág. 122 do manual
adoptado).

As autorizações e o Direito do Ambiente

Acto administrativo com interesse muito especial. Praticado pela Administração em
beneficio dos particulares uma vez que afasta limitações em situações concretas. Com
os novos condicionalismos colocados à livre actividade e iniciativa económica dos
particulares, as autorizações têm tido de se adaptar a novas realidades.

Especificidade dos actos administrativos com efeitos no ambiente

O ambiente obriga, hoje, a repensar a figura do acto administrativo em virtude da
adaptação de alguns direitos fundamentais em colisão, bem como com interesses
públicos relevantes. Daí a complexidade dos litígios jurídico-ambientais que podem
surgir à volta dos actos administrativos.

Os actos administrativos na Lei de Bases do Ambiente

No articulado desta lei é fácil de identificar diversos tipos de actos administrativos.
Consultar as págs. 124 e 125 do manual adoptado onde se pode conferir alguns artigos dos quais podem
resultar outras tantas categorias ou tipos de actos administrativos.

Actos administrativos lesivos do ambiente

A Administração não surge apenas como defensora e promotora do ambiente. Na sua
secção directa ou indirecta, ela aparece como entidade potencialmente agressora do
ambiente. Por omissão ou quando pratica actos administrativos ilegais.

O Direito do Ambiente e o procedimento administrativo

Noção e importância do procedimento administrativo. È uma parte cada vez mais
importante do Direito Administrativo actual, a regulamentação do procedimento
administrativo. Por isso foi aprovado o 1º código do Procedimento Administrativo.
(Dec.-Lei nº 442/91 de 15 de Novembro)

Procedimento Administrativo é a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e

manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução.

Ao nível do ambiente é muito importante porque o seu cumprimento funciona,

muitas vezes, como instrumentos preventivos de protecção do ambiente.

O código do procedimento administrativo e a protecção do ambiente

Há interligação entre aquele e esta ao longo do Código do Procedimento
Administrativo. Desde logo porque entre os objectivos prioritários estão os de regular a
formação da vontade da Administração para que sejam tomadas decisões justas, legais,
úteis e oportunas; assegurar a informação dos interessados e a sua participação;
salvaguardar a transparência da acção administrativa… tudo que diz respeito à tutela
jurídico-ambiental.
Grande importância do principio da participação.
Indissociável da informação porque a participação não pode existir se não houver
uma correcta informação. O préstimo desta conjugação é inegável na protecção do
ambiente.

O inquérito público e o ambiente

Inquérito público é o conjunto de averiguações públicas destinadas a preparar uma
decisão administrativa (um acto, um regulamento ou contrato administrativo), podendo
estar aberto a qualquer interessado ou ser limitado por lei a interessados que preencham
determinados requisitos de conexão com a decisão administrativa em preparação.

O procedimento administrativo e a composição de interesses públicos e privados

O procedimento administrativo terá grande operatividade prática relativamente às
relações jurídicas em que a Administração tenha que ter em conta o interesse do
destinatário directo do seu acto, mas também outros direitos e interesses públicos como
o desenvolvimento económico, ordenamento do território, protecção do ambiente,
direito à iniciativa privada com carácter económico, etc.

O Direito do Ambiente e o Direito Administrativo sancionatório – o ilícito de mera

ordenação social: remissão
O Direito Administrativo dá o seu contributo a nível ambiental com a sua vertente
preventiva, mas também se faz sentir a sua influência quanto às sanções.
O ilícito de mera ordenação social, apesar de ligado fortemente ao ilícito penal é, na
sua essência, um ilícito administrativo.

O Direito do Ambiente e o Direito Processual Administrativo (contencioso adminis-

trativo
Contencioso administrativo é um amplo conjunto de normas destinadas a regular a
função jurisdicional no âmbito administrativo, conjunto esse que se desenvolveu não
apenas para garantir a protecção dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos nas
suas relações com as entidades administrativas, mas também para assegurar a defesa da
legalidade e da prossecução do interesse público por parte da administração. Tem nota
funcional, material e orgânica.
 Em resumo: é constituído pela matéria da competência dos tribunais
administrativos, matéria essa que tem sobretudo a ver com a reacção contra actos
jurídicos praticados pela Administração, no uso dos seus poderes autoritários.

A competência dos tribunais administrativos na tutela do ambiente

Uma das notas definidoras do contencioso administrativo é a nota orgânica que
“exige” que seja um tribunal administrativo a resolver o litígio. Tendo os tribunais
comuns a competência-regra para conhecer os litígios jurídico-ambientais, cabe aos
tribunais administrativos o adequado entendimento do princípio da prevenção em
matéria jurídico-ambiental. É quando a Administração pratica actos como a violação das
normas comprometendo a qualidade do ambiente que os tribunais administrativos
surgem como o local para reagir contra esses actos, nomeadamente, o recurso ao
contencioso de anulação do respectivo acto.
Estes também se julgam capazes para efectivar acções de responsabilidade do
Estado.

Mudanças implicadas pela protecção do ambiente no contencioso administrativo

A Constituição da República Portuguesa e o Direito Comunitário conferem grande
relevo à tutela do ambiente, especialmente à sua protecção por via jurisdicional. Neste
aspecto, Portugal tem que alargar os meios e mecanismos da tutela jurisdicional.

7. A REACÇÃO ÀS CONDUTAS VIOLADORAS DO AMBIENTE

Responsabilidade Civil
É um instinto cuja antiguidade remonta ao Direito Romano. Evoluiu porque teve que
se adaptar às necessidades postas pelas sociedades modernas. Em muitos casos revela-se
um meio inadequado de lidar com os atentados ao ambiente.

Origem da responsabilidade civil extracontratual

Contrapõe-se à responsabilidade civil contratual que é a que resulta do
incumprimento de um contrato pré-existente entre dois indivíduos. Ocupamo-nos,
agora, da primeira.
A responsabilidade civil extracontratual tem mais de vinte séculos de existência. Foi
no ano de 286 a.C. que a lex aquilia de damno estabelecia um direito de indemnização a
favor do dono de um escravo ou de um quadrúpede injustificadamente morto por um
terceiro e estabelecia a correspondente obrigação de o lesante pagar ao dono o valor da
rês nesse caso. Surge, assim, o instituto da responsabilidade civil que perdura até aos
nossos dias. Figura consagrada no artigo 483 do Código Civil Português.

Evolução da responsabilidade civil

Ainda hoje, a figura da responsabilidade civil aquiliana está consagrada no Código
Civil Português (artigo 483), bem como a obrigação de indemnização (artigo 562) e o
modo de reparação do dano (artigo 564).

Pressupostos da responsabilidade civil

Um individuo é civilmente responsável perante outro, quando:
a) há existência de um facto (dano que seja resultado de uma acção ou omissão vo-
luntária do lesante);
b) o facto tem que ser ilícito (deve ser resultado da violação de um direito alheio ou
 de uma lei que proteja esses interesses);
c) imputação do facto ao agente seja a titulo de dolo ou a titulo de negligencia;
d) existência de um dano (o facto tem que ter causado prejuízos).

Dois tipos de dano:

1. patrimonial – incide sobre bens económicos. Susceptível de ser avaliado em dinheiro como é o caso da
destruição de um bem móvel ou deterioração de um bem imóvel.
2. não patrimonial – incide sobre bens não económicos como a saúde, a tranquilidade, beleza, honra e, por isso,
não susceptível de avaliação pecuniária. São exemplos as dores, o desgosto, a ansiedade, a vergonha, etc. O
dinheiro pode proporcionar algumas satisfações, se se atribuir a quem sofrer esses danos, podendo, de alguma
forma, compensar o dano sofrido.

e) existência de um nexo de causalidade entre o facto e o dano. Sá assim há

responsabilidade civil. A causalidade não tem que ser determinista mas probabilística.

Novas formas de responsabilidade civil

Porque nem sempre se verificam os pressupostos atrás descritos, novas formas de
responsabilidade tiveram que ser equacionadas para superar este impasse. Surge, assim,
a responsabilidade sem culpa ou objectiva nas modalidades de responsabilidade pelo
risco e responsabilidade por factos lícitos.
Estas formas prescindem do pressuposto subjectivo – aquele cuja prova é a
imputação subjectiva do facto ao lesante, a culpa, na forma de dolo ou negligência.
Os fundamentos da atribuição de responsabilidade sem culpa são diferentes nos
casos de responsabilidade pelo risco e por factos lícitos. Na primeira é o fundamento da
justiça distributiva; no segundo também, apesar de serem casos diferentes.

A responsabilidade civil e a protecção do ambiente

A Lei de Bases do Ambiente atribui grande importância à responsabilidade civil
dedicando-lhe alguns artigos.

Lei de Bases do Ambiente

Sobre a responsabilidade civil:
- artigo 3º, alínea h) – principio da responsabilização;
- nº 4 do artigo 40 – direito subjectivo ao ambiente;
- artigo 41 – responsabilidade objectiva por danos ao ambiente;
- artigo 43 – indemnizações e insolvência
- artigo 48 – formas de reparação do dano.

Inadequação da responsabilidade civil à protecção eficaz do ambiente

Seja qual for a vertente, a responsabilidade civil não se revela adequada a certas
formas de dano, sobretudo danos ecológicos mas também certos danos ambientais.
Danos ecológicos são danos sem lesados individuais e danos sem causador
determinado. Nestes casos não existe qualquer esquema de lesante/lesado, mas tão
somente o interesse global de defesa do ambiente. Mas mesmo nos casos com
lesante/lesado, o instituto da responsabilidade civil é inadequado porque as actividades
poluentes são muito lucrativas e são encaradas pelo poluidor como “custos de produção
com direito a pagamento diferido” e, às vezes, “que não serão sequer pagos” devido às
normais demoras dos processos judiciais.
Em suma, pode-se afirmar que a responsabilidade civil raramente pode ser um
instrumento eficaz para evitar lesões ao ambiente porque ele actua depois e em
consequência de uma lesão grave do ambiente. Serão sempre mais adequados os novos
instrumentos de protecção jurídica como os de cariz preventivo como é o caso da
avaliação de impacte ambiental, a eco-rotulagem, as eco-auditorias, etc.
8. A TUTELA DO AMBIENTE PELO DIREITO PENAL

Código Penal de 1982. A Revisão de 1995 introduziu alterações como algumas

neocriminalizações como é o caso do crime de danos contra a natureza e do crime de
poluição os quais constituem verdadeiros crimes ecológicos por protegerem o ambiente
de forma directa.
Neocriminalização
Qualificação como crime de uma conduta até então vista como não criminosa.
Crime
Conduta descrita num tipo legal de crime da Parte Especial do Código Penal por ser desvaliosa do ponto de vista
do bem a proteger.
Direito Penal
Conjunto de normas jurídicas que ligam a certos comportamentos humanos, os crimes, determinadas
consequências jurídicas, sendo a mais relevante a pena. As principais são as penas de prisão e de multa.
Carácter subsidiário ou de ultima ratio…
…do direito penal traduz-se no facto de que este só deve intervir qualificando uma conduta como crime e
fazendo-lhe corresponder uma sanção quando as sanções impostas por outros ramos do direito forem ineficazes

ou insuficientes para proteger o bem jurídico.

Eficácia da intervenção penal
Aptidão dos meios de natureza penal para, em certos casos, proteger o bem jurídico.

Dificuldades na criminalização dos atentados ao ambiente

O recurso ao direito penal só é legítimo quando este se mostrar eficaz na protecção
do ambiente.

A responsabilidade das pessoas colectivas

Inclusão dos crimes contra o ambiente no Código Penal e não em legislação
extravagante impede a responsabilização criminal das pessoas colectivas e é sabido que
são elas, em regra, os principais agentes poluidores. Essa impossibilidade de
responsabilidade criminal das pessoas colectivas, por força do carácter pessoal da
responsabilidade criminal no direito penal clássico ou de justiça (artigo 11º do Código
Penal).
O direito penal secundário ou extravagante é o contido em leis avulsas, não
integradas no Código Penal, relacionando-se com a ordenação constitucional dos
direitos sociais, económicos ou culturais tendentes à realização da personalidade de
cada um na esfera de uma actuação comunitária.
O fundamental é que os membros da comunidade adquiram conhecimento da
punição do agente poluidor, independentemente daquela constar no Código Penal ou na
legislação extravagante; e depois a sanção penal por excelência do direito penal clássico
é a pena de prisão inadequada é a punição de pessoas colectivas pelo que a solução
materialmente justa se traduz no recurso aos quadros da comparticipação (quando vários
agentes participam no cometimento de um crime). Assim o director de uma empresa
talvez pudesse ser responsabilizado como autor mediato (o que utilizar outrem para o
cometimento do crime, instrumentalizando-o), do crime ecológico, desde que o
empregado actuasse cumprindo ordens.

A configuração jurídica dos crimes ecológicos
Cada crime está previsto num tipo legal de crime da Parte Especial do Código Penal
ou em legislação extravagante, i.e., necessidade absoluta de proteger os direitos
fundamentais das pessoas garantindo a certeza e segurança na aplicação da lei.

A configuração jurídica dos crimes contra o ambiente, teoricamente, pode ser concebida como:
a) crimes de dano: necessária a lesão efectiva do interesse ou objecto tutelado pela norma;
b) crime de perigo concreto: necessária a verificação efectiva de um perigo para o interesse ou objecto prote-
gido;
c) crime de perigo abstracto: consuma-se pela mera adopção de uma conduta que o legislador presume, sem exi-
gir prova em contrário, que é perigosa para o interesse ou objecto protegido.
d) crime de perigo abstracto-concreto: consuma-se quando a conduta adoptada for idónea a criar o perigo para
o interesse ou objecto protegido.

Sucede, porém, que todas estas configurações jurídicas são susceptíveis de criticas
relativamente à tutela do bem jurídico ambiente: tem interesse difuso porque misto
(interesse de todos mas também de cada um) e depois porque raramente o prejuízo
ambiental resulta da conduta isolada de um único agente poluidor, mas de múltiplos
agentes. Como ultrapassar, então, estes obstáculos? Vemos a seguir.

A possibilidade de qualquer cidadão e das associações de defesa do ambiente se

constituírem assistentes no processo penal relativamente a crimes ecológicos.
É no processo penal que se vai investigar a existência de um crime, determinar quem
foi o seu agente, recolher provas necessárias para se proceder ao seu julgamento e
eventual condenação. A vítima do crime pode constituir-se assistente no processo, mas
nem todas, mas apenas aquelas que são titulares do interesse que a incriminação do
interesse visou proteger (artigo 68º do Código do Processo Penal). Esta participação tem
importantíssimas consequências práticas porque tem direitos como participar
activamente na tramitação processual e na conformação da própria decisão final (artigo
69º do Código do Processo Penal).
Pela lei nº 83/95 de 31 de Agosto, reconhece-se expressamente aos titulares do
direito de acção de popular, a possibilidade de se constituírem assistentes no processo
penal, tornando-se essa possibilidade inequívoca.

O crime de danos contra a natureza

(artigo 278º do Código Penal)
Crime ecológico autónomo porque o bem jurídico protegido é o ambiente em si
mesmo. Objectos da tutela da norma são a fauna, a flora, o habitat natural e os recursos
do subsolo. Este é agora um crime de desobediência, ou seja há crime contra a natureza
porque se desrespeitaram disposições legais ou regulamentos que a protegiam. Tal não é
suficiente exigindo-se, ainda, o dano ecológico. Este crime surge, pois, como um crime
de desobediência qualificada pela ocorrência de um dano ambiental.

O crime de poluição
(artigo 279º do Código Penal)
Crime ecológico tal como o anterior. Objectos da tutela da norma são a água, o solo,
o ar ou o domínio do som. Também aqui estamos em presença de crime de
desobediência qualificado como dano.

A questão do bem jurídico protegido

Em face do anteriormente exposto deve referir-se que o que se protege (nos artigos
278º e 279º do Código Penal) é o ambiente e não o respeito pelas prescrições
administrativas em si próprias, apesar de não se poder prescindir de uma intervenção da
Administração no sentido de fixar limites a partir dos quais estes danos são intoleráveis.

Os crimes ambientais como normas penais em branco

A configuração dos crimes ecológicos como de desobediência a prescrições
administrativas faz deles normas penais em branco porque o total preenchimento do tipo
legal de crime só pode ser feito por remissão para outras normas, i.e., há que ter em
conta também, o prescrito em normas de natureza administrativa.

A acessoriedade do direito penal face ao direito administrativo

Última consequência do facto de os crimes ecológicos constituírem crimes de
desobediência, traduz-se na dependência destas incriminações penais perante o direito
administrativo. É que, se o agente adoptar uma conduta danosa para o ambiente mas
numa área em que a Administração ainda não emitiu quaisquer prescrições de índole
ecológica, então não comete qualquer crime de poluição ou danos contra a natureza.

O crime de poluição com perigo comum

(artigo 280º do Código Penal)
Não constitui um crime ecológico “puro”, porque o ambiente é tutelado de forma
meramente mediata. Só haverá crime de poluição com perigo comum se a conduta
poluidora do agente for perigosa para bens pessoais ou patrimoniais especialmente
relevantes ao homem.
Esta protecção reflexa ou derivada dos bens ecológicos era a única consagrada no
citado artigo de 1982 até à revisão de 1995 quando esta visão antropocêntrica foi
alterada passando ao ambiente a bem jurídico e, por isso, penalmente protegido nos
crimes de dano contra a natureza e de poluição.

A eficácia do direito penal na protecção do ambiente

A intervenção do direito penal nas questões ambientais só deve ocorrer se possuir
um carácter de efectividade na defesa do bem jurídico. Rejeitamos aquilo a que se tem
chamado direito penal simbólico. Assim, a eficácia da intervenção penal na protecção
do ambiente depende do efectivo sancionamento das condutas proibidas e do
conhecimento que a comunidade adquira da aplicação de penas a esses
comportamentos.

9. O DIREITO DE MERA ORDENAÇÃO SOCIAL COMO DIREITO

ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER SANCIONATÓRIO

O Direito de mera ordenação social é o direito administrativo de natureza

sancionatória especialmente vocacionado para a protecção do ambiente. Afirme-se a sua
autonomia perante o direito penal reconhecendo-lhe especificidades dogmáticas,
sancionatórias e processuais.

Origem e evolução do direito de mera ordenação social

Também denominado direito das contra-ordenações, foi instaurado em Portugal pelo
Dec.-lei nº 232/79 de 24 de Julho e foi na época objecto de uma grande incompreensão.
Por isso, pelo Dec.-lei nº 411-A/79 de 1 de Outubro, foi retirada quase toda a eficácia ao
tão recentemente nascido ramo do direito. E só em 1982 pelo Dec. -lei nº 433/82 de 27
de Outubro, o direito de mera ordenação social adquiriu a importância que inicialmente
lhe estava predestinada.
Hipercriminalização – excessivo alargamento do direito penal a áreas para as quais não foi pensado. A reacção a
esta acção indesejável dá-se através do fenómeno inverso, ou seja, a descriminalização enquanto desqualificação
de uma conduta como crime. Assim, o direito de mera ordenação social não é nem pretende ser direito penal,
antes se configurando como direito administrativo de carácter sancionatório. Ele é, então, expressão de três
fundamentais objectivos:
1. retirar dos quadros do direito penal aquelas infracções que não possuem relevância ética;
2. guardar o conteúdo ético que vive nas sanções penais para comportamentos também eticamente relevantes;
3. permitir o aparecimento de sanções diversas das penais e atribuir aos agentes administrativos a faculdade de
os aplicar.

A autonomia do direito de mera ordenação social

Ou uma conduta é tão gravosa que possui dignidade penal e deve ser considerada um
crime ou apenas constitui o desrespeito por uma imposição administrativa ligada à boa
organização da vida social e deve ser configurada como contra-ordenação.
A referida autonomia do direito de uma ordenação social face ao direito penal
manifesta-se em vários planos:
a) a autonomia dogmática
há conexões entre o direito das contra-ordenações e o direito penal mas há
relevantíssimas diferenças desde logo de natureza dogmática em matérias tão
importantes como, nomeadamente, a comparticipação, a responsabilidade das pessoas
colectivas e o entendimento dado ao principio de culpa.
b) a autonomia sancionatória
o legislador adoptou um critério formal para qualificar uma conduta como contra-
ordenação, o que equivale a dizer que é a previsão da coima como sanção para um facto
que o integra no ilícito de mera ordenação social.

Coima – sanção pecuniária oscilando entre um limite mínimo e um máximo consoante o agente seja uma pessoa
singular ou colectiva e também consoante a conduta seja dolosa ou meramente negligente. Assim, os critérios
para determinar o montante da coima são: a gravidade da contra-ordenação, a culpa; a situação económica do
agente e o beneficio económico retirado da infracção pelo agente responsável pela conduta.

A coima não é algo de análogo à multa, porque esta tem finalidade exclusivamente
preventiva e a primeira é uma mera advertência ao cidadão faltoso. (p. 181 manual)
Assim se o agente condenado não pagar uma multa, quer voluntária quer coercivamente,
terá que cumprir pena de prisão o que já não acontece no caso da coima. Aqui há várias
hipóteses a considerar:
- a autoridade administrativa ou o tribunal podem autorizar o pagamento no prazo de
um ano ou em prestações conforme a situação económica do agente;
- o condenado pode pedir (requerer) a substituição desta por prestação de trabalho a
favor da comunidade;
- se não se verificar nada do anterior exposto, a coima prescreve. E não haverá, em
caso algum, cumprimento de uma pena de prisão por força deste não pagamento.

A autonomia processual
Duas fases distintas e autónomas entre si no processo contra-ordenacional:
1. fase administrativa – a autoridade competente investiga o ilícito e, caso recolha
indícios suficientes, o sanciona;
2. fase judicial – é meramente eventual porque a sua existência depende da vontade
do particular que ficou descontente com a condenação da autoridade administrativa.
(exemplos nas páginas 182, 183 e 184 do manual)

Apreciação critica de algumas especificidades do processo contra-ordenacional
a) a fase administrativa do processo esta configurada de forma bilateral. De um lado
a Administração sancionada e do outro o agente poluidor. Neste caso a intervenção das
associações de defesa do ambiente e dos particulares é muito limitada.
b) a intervenção do Ministério Público na fase administrativa do processo é também
praticamente inexistente. A competência cabe exclusivamente à Administração.
c) na fase judicial, a situação inverte-se tendo, agora, o Ministério Público, uma
posição dominante. Pode evitar o sancionamento do agente poluidor bastando ouvir a
autoridade administrativa mas não sendo obrigado a fazê-lo, nem, caso a ouça, a ficar
vinculado na sua decisão.

O ambiente como uma das áreas destinatárias por excelência do direito de mera
ordenação social
- Características das contra-ordenações ambientais: existem algumas relevantes
especificidades das contra-ordenações ambientais relativamente a todas as outras
condutas que constituem um ilícito de mera ordenação social;
- A punição das condutas negligentes: são punidos só os casos previstos na lei. O
agente só poderá ser punido pela prática de uma contra-ordenação quando agir com
dolo. Mas em sede de contra-ordenações ambientais, as condutas negligentes são
normalmente punidas pelo que a punição da negligência neste domínio deriva da
simples ideia de que, quando está em causa o ambiente, todo o cuidado é pouco.
- A punição de tentativa: “há tentativa quando o agente pratica actos de execução de
uma contra-ordenação que decidiu cometer sem que esta chegue a consumar-se” (artigo
12º do regime geral). A tentativa só pode ser punida quando a lei expressamente o
determinar: coima, especialmente atenuada.
- As especificas sanções acessórias: uma das características fundamentais do direito
de mera ordenação social é a previsão de variadas sanções acessórias aplicadas
conjuntamente com a sanção principal que é a coima. Geralmente são mais gravosas
para o condenado do que a própria coima.
- Técnicas de definição das condutas que constituem contra-ordenações ambientais:
O legislador parece adoptar quatro modalidades de determinação das contra-ordenações
na área do ambiente:
1. recorrer a cláusulas gerais, dizendo-se que é contra-ordenação toda a conduta que
violar determinada norma jurídica indicada por forma directa ou indirecta.
2. outra será considerar contra-ordenação a adopção de determinados actos que
contrariem formas de controlo estabelecidas pela Administração com o sejam as
licenças e as autorizações.
3. outra será a de optar por autonomizar a conduta lesiva do ambiente, descrevendo-a de
forma intensiva por indicação dos seus elementos constitutivos.
4. é ainda possível considerar contra-ordenação a conduta que constitua o
incumprimento por um determinado agente de uma imposição concreta e individual da
autoridade administrativa.

A eficácia do direito de mera ordenação social na protecção do ambiente – a função

preventiva para além do carácter repressivo
Dois vectores de sinal contrário convergem no direito do ambiente: a) tutela penal –
corresponde a uma neocriminalização e b) tutela ambiental – a cargo do direito de mera
ordenação social cuja génese assenta numa ideia de descriminalização.
Tutela penal, repressiva; tutela ambiental, preventiva; ilícito de mera ordenação social
ocupará uma posição intermédia.
 - Em que medida é que o regime do ilícito de mera ordenação social confirma ao intuitos
preventivos:
1. especifica compreensão de que a culpa deve ser aqui objecto, configurando-a como mera
imputação do facto à responsabilidade social do seu autor, facilita a punição do agente poluidor.
2. a punição regra da tentativa e da negligencia nas contra-ordenações ambientais.
3. a própria noção de coima enquanto aviso ao cidadão que faltou ao seu dever de colaborar
na prossecução dos interesses do Estado…
4. consequências jurídicas da infracção no que diz respeito às varias sanções acessórias.
Podem bem ser mais prejudiciais para o condenado do que a própria coima.
5. ponto de vista processual: conhecimento e sancionamento do ilícito atribuído às autorida-
des administrativas com a intenção de fomentar a proximidade entre as autoridades
fiscalizadoras e os eventuais infractores com o intuito de potenciar a celeridade e eficácia
daquela intervenção.

Acreditando na aptidão do direito de mera ordenação social para sancionar as infracções

ambientais e, mais do que isso, prevenir a ocorrência de tais prejuízos ecológicos, cremos poder
concluir pelo seu melhor posicionamento para a tutela ambiental relativamente ao direito penal.