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INTRODUÇÃO
Na Lei 8.666/93, que concretizou o mandamento constitucional, seu art. 2º melhor definiu
o âmbito de aplicação dessa exigência da Carta Magna:
Art. 2o As obras, serviços, inclusive de
publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração
Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de
licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste
entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja
um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações
recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
(sublinhamos)
No caput do artigo fica explicitado um maior número de casos do que aqueles do texto
constitucional; foram inseridos, por exemplo, os contratos de concessão, as permissões e as locações.
Ao definir o que entende por “contrato” para os fins da Lei, na verdade o texto está a
definir o âmbito de aplicação da referida Lei. Lembre-se de que o dispositivo constitucional exige a
licitação para aqueles serviços a serem “contratados”, assim como a Lei 8.666/93 fala que aquelas
atividades, quando forem “contratadas” com terceiros, serão precedidas de licitação. Ora, decorrência
lógica desse fraseado é a de que a licitação é obrigatória quando previamente à celebração de um
instrumento cuja roupagem jurídica seja a de um “contrato”.
Por via de consequência, quando da realização de despesas públicas outras, que não
possam ser enquadradas como contratos, não há que se falar em licitação nem, igualmente, em
aplicação de procedimento de dispensa ou inexigibilidade de licitação, se cabíveis. Cita-se como
exemplo o pagamento de diárias e de ajudas de custo a servidores, cuja natureza não é contratual,
mas afeta à área de gestão de pessoas; o pagamento decorre do simples vínculo do servidor com a
Administração e do ato administrativo que fundamenta esse pagamento (remoção, viagem a serviço
etc.).
Cabe, então, distinguir os casos em que se está diante de “contrato”, daqueles em que o
pagamento decorre de obrigações outras que não “contratuais”, sendo importante aqui averiguar os
atributos que a Lei 8.666/93 defere aos contratos.
Conclui-se, portanto, que a Lei 8.666/93 somente se aplica aos contratos administrativos,
assim entendidos os instrumentos que consignem uma relação jurídica entre a pessoa administrativa e
um terceiro, relação esta produzida consensualmente. Jamais há de se cogitar, por exemplo, na
utilização da Lei 8.666/93 para pagamento de tributos:
[...]. No Estado de Direito, a dívida de tributo estruturou-se como uma relação jurídica,
em que a imposição é estritamente regrada pela Lei, vale dizer, o tributo é um
prestação que deve ser exigidanos termos previamente definidos pela lei, contribuindo
dessa forma os indivíduos para o custeio das despesas coletivas (que, atualmente, são
não apenas as do próprio Estado, mas também as de entidades de fins públicos).
Tributar [...] mantém ainda hoje o sentido designativo da ação estatal: o Estado tributa.
O tributo [...] seria o resultado dessa ação estatal, indicando o ônus distribuído entre os
súditos. [...]
[...]
O tributo, portanto, resulta de uma exigência do Estado, que, nos primórdios da história
fiscal, decorria da vontade do soberano, então identificada com a lei, e hoje se funda na
lei, como expressão da vontade coletiva. (Amaro, 2005: 16-17).
(sublinhamos)
Note-se, portanto, que a relação tributária nada tem de contratual, devendo ser tratada
em apartado.
Sendo assim, para tais espécies tributárias, que não os impostos, a Administração tem o
dever de pagar, não por força de um contrato administrativo, eis que ausente qualquer manifestação
de vontade, mas pela mera realização do fato gerador. Por isso, não se aplica a disciplina da Lei
8.666/93 ao pagamento de tributos, como reconhece a própria doutrina, no trecho transcrito acima
(“Por isso, não se aplicam as regras da Lei em casos de desapropriação, tributação,...”).
A despesa, embora sujeita a outras normas, como a Lei 4.320/64, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias, etc., não se submete à Lei de Licitações e Contratos. O afastamento da LLC traz
algumas consequências, tais como: não é necessário um termo de contrato; não precisa deflagrar
qualquer procedimento de dispensa ou inexigibilidade; não se aplica o art. 38 parágrafo único da LLC,
ou seja, eventual consulta à Procuradoria Jurídica do órgão é facultativa.
Como rega, portanto revela-se indevida a utilização dos procedimentos da Lei 8.666/93
para o pagamento de tributos, pois não se trata de vínculo contratual, porém, até agora nada se falou
acerca da natureza e classificação tributárias da denominada taxa de licenciamento de veículos
automotores.
O que se denomina de forma leiga “licenciamento”, a legislação entende o valor pago para
os fins de expedição do Certificado de Licenciamento Anual, conforme previsto no art. 130 e seguintes
da Lei 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro – CTB).
Assim, não resta dúvida de que a taxa de licenciamento tem natureza tributária e se
enquadra na espécie denominada taxa, não incidindo a mencionada imunidade tributária recíproca,
que se restringe às espécies tributárias classificadas como imposto. O pagamento da referida taxa de
licenciamento, portanto, é devido inclusive por órgãos públicos, mas no seu pagamento não se revela
adequada a utilização dos procedimentos previstos na LLC.
CONCLUSÃO
Em sede de conclusão, cumpre fazer um resumo de tudo o que foi dito neste artigo, em
ordem lógica apta a consignar todos os fundamentos postos. Primeiramente, viu-se que a Lei 8.666/93
somente se aplica aos instrumentos enquadrados juridicamente como contratos, isto é, a relações
ditas contratuais, conforme entendimento legal e doutrinário.
Depois, viu-se que a Administração Pública está obrigada a pagar tributos, sendo imune
apenas daquelas espécies tributárias denominadas “impostos”. Sendo o tributo enquadrado como
“taxa”, por exemplo, é devido o seu pagamento. Ainda em relação ao estudo dos tributos, viu-se que a
despesa conhecida como licenciamento de veículo enquadra-se como taxa e sua cobrança da
Administração Pública é, pois, devida.