Você está na página 1de 81

FACULDADE DE DIREITO DA U NIVERSIDADE NOVA DE LISBOA

DOCENTE RITA CALÇADA PIRES


DIREITO FINANCEIRO E FISCAL
AULAS TEÓRICAS

1º SEMESTRE , 3º ANO

ACTIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO


Pressupõe a intervenção do Estado e da função pública.

Entidades
Regulação Pública Entidades Reguladoras (controladas pela legislação)
Privadas

Objetivo: equilibrar a balança económica


ESTADO
(nivelamento da oferta e da procura).
INTERVENCIONISTA

DEFESA DO INTERESSE PÚBLICO


ESTADO

Exemplo: Mercado das Telecomunicações – registou-se uma evolução

 1ª Fase: intervenção pública.


 2ª Fase: intervenção privada.

Cabe ao Estado absorver as externalidades, quer sejam positivas, quer sejam negativas. A este processo dá-se o
nome de socialização da externalidade.

REGULADOR

INTERESSE SOCIAL
PPS

1 2
PRIVADOS ECONOMIA SOCIAL ESTADO

Economia pública Economia social Economia pública

PPP Tarefas Fundamentais


Públicas
1. Lucro
2. Interesse público
Joana Almeida, 2015-2016

PPS – Parcerias Público-Sociais; PPP – Parcerias Público-Privada

+/- Necessidades Coletivas Estado gasta +/- Estado terá de arrecadar +/-

ESTADO MÍNIMO OU ESTADO PATERNALISTA?

A existência do Estado pressupõe despesas, logo pressupõe receitas. Daí a necessidade de existirem as finanças
públicas. A elasticidade da intervenção do Estado depende do contexto:

1. Estado pouco interventor – menos despesa – menos necessidade de receita;


2. Estado interventor – mais despesa – mais necessidade de receita.

A intervenção pública tem também como objetivo dosear o risco.

TEORIA DE MUSGRAVE

Distribuição de recursos:

O valor justiça está necessariamente imbuído no sistema financeiro público. A redistribuição é feita através do
sistema financeiro público. Para além da afetação de recursos é igualmente necessário distribuir esses recursos sob pena
do interesse público não ser devidamente prosseguido.

Estabilização económica:

Compete ao sistema financeiro público construir respostas que tenham um impacto macroeconómico, ou seja
que tenha um impacto superior áquilo que um indivíduo sozinho conseguiria fazer. Nem todos os Estados têm que ter o
mesmo tipo de finanças públicas. Estas refletem as necessidades coletivas de uma dada sociedade. O quadro das finanças
públicas depende do tipo de Estado num dado momento (diferem no espaço e no tempo)

ESTADO

Afetação de recursos Distribuição de recursos Estabilização económica

1. Estado Liberal
 Revolução francesa;
 Mínimo;
 Neutral;
 Finanças públicas mínimas: intervenção reduzida (impostos).

Neste período surge a ideia de consentimento para arrecadar receita. Assiste-se a uma democratização da
intervenção pública, da qual foi relevante o papel da Magna Carta, no séc. XIII – surgem os PARLAMENTOS.

Página 2 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

2. Estado Intervencionista

+ Intervenção do Estado + Despesa Necessidade de + receita

FINANÇAS PÚBLICAS MAIS INTERVENCIONISTAS

As regras exigidas para as finanças públicas multiplicam-se cada vez mais de forma a controlar as medidas/fatores em
causa.

Estado Paternalista: absorvendo mais necessidades coletivas, o Estado absorve mais despesa, levando a uma maior
necessidade de receitas. Quanto maior for o Estado e a intervenção pública mais normatização terá que existir para a
existência das finanças públicas. Neste caso, a questão da distribuição equitativa de recursos ganha muito mais
importância. A lógica da neutralidade é rompida face a esta questão da distribuição de recursos. Quanto mais denso e
complexo é o sistema, maior será a flexibilização que desemboca na desorçamentação. Perde-se a lógica de restruturação
lógica. Começou-se a perceber que esta intervenção desmedida do Estado não permitia um crescimento e
desenvolvimento económicos na sua potência máxima e impedia o impulso criativo de intervenção privada.

Intervenção económica do Estado  ESTADO REGULADOR

Transformação económica da intervenção da função pública: deixa de haver um Estado empresarial e passa a haver um
Estado meramente regulador. Dá-se por isso uma redução da despesa pública e, consequentemente, da necessidade de
receita pública. Já não temos uma intervenção tão forte do Estado, consequência de uma liberalização/privatização,
porém o peso das finanças públicas passa a ser muito efetivo, não do ponto de vista do Estado empresarial mas do ponto
de vista do Estado social (despesas sociais).

Conclusão:

1. É necessário um direito financeiro público porque existe um Estado e este terá que intervir;

2. A sua intervenção depende do tipo de sociedade e Estado em questão (Estado +/- intervencionista). Existe assim
um conjunto de regras distintas e específicas para a regulação das finanças públicas de cada Estado;

3. O sistema financeiro público depende necessariamente da decisão política. Depende do tipo de Estado existente
e da construção que esse Governo tenha de intervenção pública. Isto irá influenciar o tipo de regras a aplicar na
regulação das finanças públicas.

Narrativa política: obrigações assumidas politicamente (com consequências jurídicas) e internacionalmente. A nível
internacional existem compromissos e restrições impostas aos Estados (obrigações internacionalmente assumidas). Papel
importante quer das narrativas políticas internas quer das externas.

INTERVENÇÃO FINANCEIRA

Sistema Financeiro Público

Finanças Direito Financeiro


Públicas Público

Página 3 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Acabámos por não responder se é mesmo necessário o Estado intervir. Na nossa tentativa de justificar a
intervenção pública, analisamos as falhas de mercado: externalidades e bens públicos justificam a existência de falhas de
mercado e a necessidade de intervenção do Estado. Fomos analisando a questão do risco: será que as empresas duram
eternamente? Não duram, nem têm sempre o mesmo objetivo ou rumo. Uma lógica de longo prazo também é assumida
neste sentido. A intervenção pública tenta também dosear o risco. Há um interesse geral por oposição a um privado,
existe por tempo ilimitado, é uma intervenção com existência de um risco efetivo e endividamento.

A justificação para existência de um sistema financeiro público está ancorada na existência de um Estado e na
sua necessidade de intervir. Musgrave defendeu que o Estado tinha uma função de afetação de recursos, tanto quanto
tinha uma função de distribuição de recursos e finalmente uma função de estabilização económica. Por função de
afetação de recursos entende-se que ao sistema financeiro público compete arrecadar recursos e satisfazer as
necessidades públicas. Além desta função de afetação de recursos, também temos uma função de distribuição de
recursos, que tem em si incutido o valor equidade, justiça (por distribuir por parâmetros equitativos). Desta forma, faz-
se uma redistribuição de recursos, feita em grande medida pelo sistema financeiro público.

Se formos a um hospital público, todos seremos atendidos, pagando mais ou menos taxas moderadoras. A lógica
da redistribuição assenta numa ideia de equidade. Tributação é um mecanismo financeiro público que ajuda a cumprir a
lógica da redistribuição. Musgrave falou ainda de uma terceira função: estabilização económica. Efetivamente, também
se justifica a existência deste sistema financeiro público pela terceira função necessária: intervenção macroeconómica.
Compete ao sistema financeiro público construir soluções que consigam atuar ao nível da estabilização económica, algo
que o privado isoladamente não consegue fazer.

Se existe Estado ele tem de existir por alguma razão e aquilo que nos releva é perceber se ele existe porque
assume essa intervenção pública e se assume, é necessário perceber que para que o Estado gaste, tem de arrecadar.
Nem todos os Estados têm de ter o mesmo tipo de finanças públicas, porque a forma como o Estado intervém é diferente
de sociedade para sociedade o que significa que as finanças públicas tendem a ter um quadro normativo que reflete as
necessidades que determinado Estado tenha. Daí que quando olhamos para o percurso histórico de construção do
sistema financeiro ocidental consigamos compreender que o tipo de quadro jurídico que as finanças públicas têm
depende do tipo de Estado que existir naquela sociedade num dado momento concreto. Não existem finanças públicas
iguais em todo o lado e para todos os tempos e com uma ciência aplicável a todos os paradigmas.

Quando estávamos num Estado pré-liberal, as finanças públicas estavam assentes no Estado autoritário, onde a
riqueza dependia da terra e toda a necessidade que havia de arrecadar riqueza tinha de ser concentrada naquilo que o
Estado podia dar. Daí que não houvesse uma lógica de intervenção macro, mas antes muito localizada no Estado liberal
percebemos que se quer um Estado mínimo, neutral, assente na ideia da mão invisível de Adam Smith, nas teorias de
liberdade de John Locke, assentando também na lógica da revolução francesa, o que significa uma intervenção reduzida
das finanças públicas, pois se o Estado não tem muito onde gastar, não tem legitimidade a que a receita seja elevada.
Esta mudança fez com que a riqueza deixasse de se localizar na terra, mas antes nos impostos. Esta intervenção liberal
funda-se num princípio da Magna Carta "no taxation without representation", ou seja, é necessário haver uma
intervenção pública e a necessidade de arrecadar receita e decidir as despesas começa a focar-se nos parlamentos,
parlamentos criados para respeitar este princípio.

Do Estado liberal passámos ao Estado intervencionista, ou seja de um Estado com um conjunto de despesas
pequenas, mas com algumas regras, as sociedades foram exigindo uma crescente intervenção pública, logo maior
despesa para o Estado, e daí maior necessidade de arrecadar receita. Passámos para umas finanças públicas muitíssimo
mais exigentes. Não é por acaso que os saltos qualitativos de intervenção pública são feitos como resposta a momentos
históricos em que houve bloqueios macroeconómicos. Começámos a ver um crescendo na necessidade de intervenção
do Estado, sendo certo que quando algo cresce na quantidade, isso significa maior complexidade em termos de gestão e
exigência. Torna-se mais premente a construção de um quadro jurídico consistente que se torne completo para conseguir
olhar e tratar cada uma das medidas em causa. Isto chegou ao ponto em que temos um Estado paternalista que assume
e consome quase toda a intervenção do mercado. Quanto mais funções o Estado a si chamar, maior será a despesa
necessária e com isso maior a dependência de financiamento.

Há uma relação entre tipo de dependência de financiamento e o tipo de Estado. Quanto maior o Estado e
intervenção pública, mais espaço de normação vamos ter para as finanças públicas. Quando se dá a construção do Estado
Social, verificamos que se assume que a neutralidade da intervenção pública não é o objetivo máximo, o que enfatiza
que a função de redistribuição de recursos seja essencial como função do Estado.

Página 4 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

A lógica de neutralidade é rompida pela necessidade crescente de intervenção pública, e assume a necessidade
de redistribuir. Este aspeto também traz algo de não muito benéfico: quanto mais denso e complexo o sistema financeiro
público, mais se verifica a tendência de maior flexibilização. Isto foi depois resultar na desorçamentação, o que não é
vantajoso quando procuramos ter um sistema de regras que nos permite ter um controlo assumido daquilo que entra e
daquilo que sai. Porém percebeu-se que esta lógica de crescimento continuado, intervenção desmedida em crescendo
do Estado (consequência: crescimento de um sistema de finanças públicas muito pesado), não permitia um crescimento
e desenvolvimento económicos na sua potência máxima e reduzia a necessidade e existência de criatividade e
investimento privado. Foi então necessário retirar espaço à intervenção pública e construir um espaço de intervenção
privada. (A)

Daí termos passado de um Estado social para um Estado regulador, Estado regulador que do ponto de vista
económico não almeja ser o empresarial que presta todo o serviço sempre, mas que conduz a uma liberalização de
mercados e a um fenómeno suplementar de privatizações. Esta transformação económica de menor intervenção pública
no setor económico reconduz a uma alteração das funções do Estado na economia. Verificamos que há uma
transformação na atividade do Estado, o que significa redução da despesa pública, logo redução da necessidade de
financiamento por parte deste. Os problemas são:

 No Estado social não temos apenas a intervenção económica.


 O Estado providência gerou um grau de expectativas e de direitos adquiridos que continua a justificar um tipo
de despesa pública elevado, logo também de receita.

Não é por acaso que quando olhamos para o Estado contemporâneo percebemos que a maior fatia de despesa
pública é a chamada despesa social, ou seja, com o Estado social, pelo que apesar de já não termos uma intervenção
económica tão ativa da parte do Estado (por força das privatizações e da liberalização), do lado dos direitos sociais há
uma necessidade de intervenção pública e consequentemente uma necessidade de despesa e receita públicas.
Contemporaneamente, o peso das finanças públicas continua a ser muito efetivo. Pode não ser do lado empresário, mas
é do lado social.

Se formos à Constituição e virmos os artigos 66º e seguintes vemos o núcleo duro de direitos sociais que exigem
intervenção, despesa e receita. Verificamos aqui duas conclusões: eu tenho de ter um direito financeiro público e com
isso estamos a justificar o que estudamos ao longo do semestre porque eu tenho um Estado e esse Estado tem de intervir.
Porém, o quanto dessa intervenção depende do tipo de sociedade que tenho e do tipo de exigências que essa sociedade
faz ao Estado. Quanto maior a exigência, maior a necessidade de intervenção pública, maior o grau de despesa pública,
maior o grau de receita pública necessário.

Este exercício de percorrer as várias etapas do Estado e de compreender que consoante o tipo de Estado existe
um conjunto de regras com amplitudes diferentes para organizar as finanças públicas também é relevante para a
conclusão de que o sistema financeiro público depende do tipo de governo que se tenha e da construção que esse
governo tenha sobre o nível de intervenção pública adequado e em que setores essa intervenção deve ocorrer.

Para além de fazermos a ligação entre finanças públicas e intervenção do Estado e de compreendermos que essa
intervenção oferece a ideia de que consoante a amplitude dessa intervenção vou ter mais ou menos despesas públicas e
por isso mais ou menos complexidades no sistema financeiro, convém não descorar que os juristas não podem ser
totalmente objetivos porque a narrativa política também tem a sua influência. Quando se fala em narrativa política, não
se está a circunscrever a partidos, mas está também a referir-se as obrigações assumidas politicamente
internacionalmente. No momento em que assinámos, em 1986, o Tratado de adesão à então CEE e passámos a fazer
parte de um processo de integração económica e financeira assumimos também um conjunto de obrigações, que
condicionam as opções políticas que se podem tomar. Se há um Tratado que diz que não posso ultrapassar a dívida em
mais de 60% do PIB e que se o fizer terei sanções financeiras, Quid juris? Temos um problema: é que já não há apenas
uma dependência da Narrativa política interna, mas além desta também das obrigações assumidas internacionalmente
e da narrativa política externa.

Há também outros fatores: os mercados e os Lobbies. Nos EUA a sua atividade é regulamentada, mas na Europa
não. Estes fatores, não sendo jurídicos (tirando as obrigações internacionais juridicamente assumidas) são fatores que
condicionam a opção financeira juridicamente assumida. O puzzle não é assim tão simples de pintar e de agarrar. Para
terminar esta referência, consciente dos perigos de que há uma divergência quanto às regras existentes, há uma
crescente tentativa de harmonização, de ter quadros comuns, partilhados, o que tem em atenção a globalização que,

Página 5 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

para os privados, se concretiza numa ausência de fronteiras. Mas os Estados continuam circunscritos a um território, o
que faz com que tenham cada vez mais limitações na sua soberania. Uma das formas que há-de reduzir essas limitações
é através da cooperação/harmonização, que vai condicionar as escolhas que os Estados podem tomar.

Quando se fala em Direito Público, atualmente, atenção a um aspeto fundamental: a crescente complexidade
das suas regras advém do facto de o Estado estar limitado ao seu espaço geográfico e, não obstante, a sua atuação estar
a tentar atingir agentes económicos e sociais que não estão condicionados àquele espaço. Isto corresponde àquilo a que
se chama fragmentação ou enfraquecimento da soberania pública, ou seja, a forma como o Estado intervém está sempre
a ser colocada em causa.
A Apple e a Google utilizam esquemas artificiais para reduzirem a sua carga fiscal. Os atores económicos podem
aproveitar a legislação de vários países e escolher os que tiverem uma legislação mais favorável para a sua atividade, algo
que o Estado em si não pode fazer, já que se encontra condicionado às suas fronteiras.
Na formação do jurista contemporâneo é nuclear ter em consciência os elementos políticos, sociológicos,
psicológicos e econômicos, sem esse quadro completo, ficamos sempre aquém.

Aprimoramentos conceptuais: estamos a trabalhar Direito financeiro público, finanças públicas. Um fator determinante
para o distinguir é o interesse público, ou seja, a inexistência de uma visão em busca da lucratividade. Nunca confundir
os instrumentos financeiros bancários (regras e instrumentos públicos) com os privados.

Segunda questão de aprimoramento: apesar de usarmos indistintamente finanças públicas (perspetiva económica) e
direito financeiro público (perspetiva normativa) há diferenças: além da perspetiva económica há também a questão da
justiça. Nós vamos abordar de uma perspetiva qualitativa. O direito financeiro público é assumidamente um estudo sobre
as regras existentes para o sistema financeiro público. Intervenção financeira (uma das estrelas) -> sistema financeiro
público (constelação) -> e este pode ser analisado por perspetiva:

• Finanças públicas
• Direito financeiro público

Não podemos estudar o direito financeiro público sem recorrer aos dados e à perspetiva económica.
Quantitativamente: elementos de racionalidade. Pensamos em eficiência, eficácia.
Qualitativamente: estamos a assumir que vêm buscar a equidade e os ideais de justiça para incutir na racionalidade
económica.

Tendo em conta que existe intervenção do Estado, necessitamos de um Sistema Financeiro Público – ao falar-se
num sistema, temos de fazer um olhar agregado daquilo o Estado precisa de despender e receber -, o qual gere a despesa
pública e a receita pública. Assim, se não tiver de gastar, não tenho de arrecadar e vice-versa. Deste modo, temos de
incidir e trabalhar sobre o elemento despesa. Temos de analisar em concreto os dois lados do sistema financeiro.

Despesa Pública: aquilo que é preciso gastar.


Orçamento de Estado
Receita Pública: aquilo que é preciso arrecadar.

DESPESA PÚBLICA
TEORIA GERAL DA DESPESA PÚBLICA

 Conceito;
 Classificações;
 Função;
 Peso da despesa pública no quadro da riqueza do país;
 Sistematização das regras jurídicas base que sustentam o sistema financeiro.

Conceito

Corresponde ao conjunto de gastos efectuados pelo Estado e pelas pessoas de direito público com um duplo
objectivo: assegurar o financiamento de serviços públicos e para ter a prossecução do interesse geral nas tarefas do
Estado. Existem assim três elementos, o objectivo, o subjectivo e o teleológico. Tratam-se de despesas de sujeitos

Página 6 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

públicos. Assim é fundamental saber quem faz parte destes mesmos sujeitos. A resposta está não só em actos normativos
nacionais, mas também internacionais. Para sabermos qual o elemento subjectivo, temos de saber quem faz parte destes
sujeitos públicos. Há que saber qual o perímetro orçamental. O primeiro ponto de paragem para tal é o regulamento da
EU, o qual criou um sistema de contas europeu de contas nacionais e regionais. Este sistema permite fazer um quadro
comparativo das contas dos demais países. Desta forma, para que o quadro resulte, foi necessário criar um perímetro
orçamental comum a todos os Estados-Membros, de modo a que fossem também identificados os países que faziam
parte do mesmo. As opções nacionais não são completamente autónomas. De acordo com este sistema, o que pertence
à Administração Pública é a Administração Central, Local, Regional e ainda os fundos da SS. Ou seja, ainda que existam
sistemas específicos destas entidades públicas, quando toca a saber o perímetro orçamental, tem de se verificar este
sistema. O objectivo é o combate à desorçamentação. Uma despesa orçamentada significa que está dentro do OE,
enquanto uma despesa desorçamentada não está. O sector empresarial do Estado não está previsto no regulamento.

A definição do perímetro orçamental não é simples.

 Lei do Enquadramento do Estado (LEO) é diferente da Lei do Orçamento do Estado (LOE).

Assim sendo, quem produz despesa pública são a Administração Central, Local, Regional e a Segurança Social,
conforme se encontra disposto no artigo 2º da LEO n.º 151/2015.

Dentro da despesa pública, temos a despesa proveniente do sector das administrações públicas – onde se
inserem em primeiro a administração central (serviços e entidades públicas e ECE 1), seguida da local, da regional e ainda
a segurança social. Em contraposição, temos o sector das administrações “não” públicas. Ainda que as regras da LEO
sejam aplicadas em pacote, tal não significa que sejam todas aplicadas da mesma forma nas demais entidades.

Quanto ao elemento objectivo do conceito da despesa pública é o gasto, algo que sai, uma despesa que é feita
por alguma destas entidades. Tenderá a ser um gasto pecuniário, mas podem existir certos gastos que podem não ser
uma transferência financeira efectiva. Ex.: carro que transporta ministros. A aquisição do veículo é uma despesa; o
combustível é uma despesa. Mas quando os ministros usam o veículo não têm despesa. Assim, nem todo o gasto pode
ser financeiro.

Ex.: isenções fiscais. Sujeito A tinha de pagar imposto, mas o Estado determina que por uma razão superior de interesse
público, aquele sujeito não tem de pagar. O facto de ser uma receita cessante (que devia entrar e não entra), também
inclui a despesa pública. Os benefícios fiscais são legalmente definidos como despesa pública.

Elemento 1: Quem faz o gasto?


Elemento 2: Em que medida é um gasto?

Será apenas despesa pública aquela que seja um reflexo da actividade pública. Esta actividade tanto podia ser o
suporte dos serviços públicos, aquilo que se gasta para manter a “máquina” a funcionar ou ainda o suporte para a
produção de valores. O gasto público tem de ter sempre uma ligação à utilidade pública. Ao definir a despesa pública
como algo que tem necessariamente uma ligação ao interesse público, estamos a criar uma relação de legitimidade com
a receita pública. Está-se a determinar que o contribuinte vai pagar os impostos no sentido de ver satisfeito o interesse
público. Há uma legitimação da despesa e desse modo, a receita. Ao Estado não posso exigir receita se não tiver despesa
para cumprir, na medida em que a receita depende da despesa, não pode ser exigido se não houver despesa. Pede-se
receita para assegurar a utilidade pública. Se o Estado não quer gastar, não tem legitimidade para arrecadar.

Ex.: se A quer comprar um livro, tem de juntar primeiro a receita. Ou seja, fala-se primeiro na despesa, na medida em
que o gasto vai determinar a receita.

Classificações

1
Entidade Contabilística Estado

Página 7 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

É necessário saber onde e como é que o Estado gasta a receita pública, porque só desta forma posso legitimar a
cobrança de receita. Uma desagregação da despesa tem em consideração vários critérios, sendo que cada um deles
permitirá fazer uma análise de como é que o Estado gasta e em que medida gasta bem. É assim fundamental haver uma
desagregação para se poder fazer um controlo do quadro financeiro público.

 Classificação Orgânica – Decreto-lei nº 26/2002, artigo 5º;


 Classificação Económica – Decreto-lei nº26/2002, artigo 3º;
 Classificação Funcional – Decreto-lei n.º 171/94.

O critério orgânico não é por si só suficiente. Ex.: o sistema de cuidados continuados constitui uma despesa quer do
Ministério da Saúde, quer da Segurança Social. Assim, além da classificação orgânica, o legislador prevê também que a
despesa pública seja organizada de acordo com um critério económico. As despesas públicas podem ser correntes ou de
capital. As correntes são aquelas que existem como despesas de funcionamento da máquina administrativa. Ex.: para
assegurar uma escola, são necessárias quer estruturas físicas (estabelecimento de ensino) quer humanas. Estas despesas
não geram um valor automático, mas são fundamentais para fundamentar a produção e organização. Quando se fala em
despesas de capital, são aquelas despesas que existem com a aquisição de bens duradouros (ex.: escolas, universidades).
Se reduzo passivos, ou seja, se amortizo dívidas, são despesas de capital. Trata-se de haver um investimento, a aquisição
de algo que gere um valor.

Quando se pede dinheiro emprestado, tem de ser devolvido, com juros. Ao falar em amortização da dívida, há uma
diferença.

A dívida é constituída pelo capital e pelos juros, mas quando juridicamente e economicamente se fala de
amortização, fala-se do capital. Assim, quando o capital em dívida é amortizado, há uma despesa pública de capital, mas
quando pago os juros de uma dívida, tenho despesa pública corrente. Quando se define despesa pública de acordo com
o critério económico, em que se distingue despesa corrente de capital, há que ter em conta que amortizar corresponde
à devolução daquilo que foi emprestado.

Dívida

Capital (K) Juros

Quando é amortizado o cativo, estou a devolver ao credor aquilo que me foi emprestado. Porém, os juros são
suplementares ao capital (K) que me foi emprestado. Os juros correspondem ao preço que temos de pagar para aquilo
que me nos foi emprestado no sentido de intervir.

O Decreto-lei n.º 171/94 remete para o critério funcional, isto é, para as funções, para as tarefas fundamentais
que vão justificar a actividade da qual resulta a despesa pública. É mais simples saber que em cada área são gastos x
milhões. Este terceiro tipo de classificação permite um melhor controlo sobre o gasto comum porque vai fazer ligar as
tarefas necessárias de utilidade pública e a receita de que o mesmo dispõem.

É comum ouvir-se falar da despesa do Estado numa trilogia incorrecta. Tal significa que, para além das três
classificações que foram enunciadas, não é de estranhar que se encontrem outras referências de despesa pública na
vertente do consumo, da transferência e do investimento. Os consumos podem ser ligados às despesas correntes no
âmbito da classificação económica, a encargos da dívida pública. Não é uma despesa reprodutiva. Quando se fala em
transferências fala-se de transferências do Estado, sem contrapartida para outras entidades económicas, as quais podem
estar associadas a entes públicos, mas também a IPS, isto é, a outras entidades que nem são públicas, nem privadas.
Estas transferências são consideradas como despesas públicas para efeitos de conceptualização. Ex.: EU transfere para o
nosso OE milhões com objectivos específicos. Isto significa que tal como a despesa do ponto de vista da classificação

Página 8 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

económica que podiam ser correntes ou de capital, também as transferências podem ser alvo da mesma classificação.
Por outro lado, investimento são as despesas que visam a criação de valores (de infraestruturas), tendo uma lógica
duradoura.

Função
Para que se gasta?

Quando queremos ponderar e compreender o porquê do gasto público, conseguimos perceber que temos um
espaço de despesa pública que está alocado à lógica social, da redistribuição de riqueza. Gasta-se para garantir também
essa redistribuição. Além dessa questão, também se gasta com o sentido económico de intervenção, estabilizar
macroeconomicamente. Há pois uma relação directa entre nível de despesa pública e ciclo económico (economia como
um todo, não meramente pública).

Se afirmarmos que a despesa pública também serve para a distribuição de riqueza, ou seja, para tornar a
sociedade mais justa, também serve para a criação de estabilizadores macroeconómicos. Quando a economia começa a
sentir problemas e a não conseguir gerar riqueza, a intervenção pública aumenta para compensar insuficiências da
intervenção privada. Se o Estado dá resposta a essa insuficiência, a despesa pública aumenta. Ao contrário, poder-se-ia
dizer que se a economia funcionasse bem, o Estado não teria de ser intervencionista, no sentido de não intervir na área
dos privados. Assim, com uma menor intervenção, a despesa será igualmente menor. Mas o processo não é assim tão
linear e esta correlação nem sempre é comprovada. Deste modo, as situações em que tal não acontece são na situação
dos estabilizadores macroeconómicos. Por conseguinte, um estabilizador macroeconómico corresponde às situações em
que as medidas públicas têm um impacto que é estranho à intervenção pública que pode ter impactos negativos.

Ex.: se o Estado fornece um subsídio de desemprego no valor de €600 e um rendimento mínimo de €500, a tendência
será a de não trabalhar. Ora, os impactos seriam negativos.

Se a economia está a crescer, a intervenção do Estado pode ser inferior, o que implica a redução da despesa
pública. Um dos factores que pode suscitar conclusões divergentes são os estabilizadores macroeconómicos, no sentido
em que o Estado ao intervir com o intuito de estabilizar a economia aufere medidas que têm efeitos económicos nocivos,
pode criar um desequilíbrio do qual pode resultar a mesma despesa pública, ao invés de a reduzir.

A despesa pública cresce em proporção ao ciclo económico, tendo em consideração que esta relação directa não é
linear.
Tendo em conta que já se determinou o que é a despesa pública e quem a pode fazer, é necessário determinar
como é que a mesma pode ser calculada. Há que compreender qual o valor dessa despesa, sendo que o valor se avalia
em proporção com o PIB (Produto Interno Bruto).

Ligação das Despesas Públicas com o PIB2

 O produto interno bruto representa a riqueza que o país produz, logo, quanta da despesa do Estado reflecte a
receita que o país possui. Por conseguinte, é a percepção no total de riqueza do país de quanta dessa riqueza é
gasta em despesa.

A despesa pública tem um valor elevado, que tem importância na construção de redes normativas que consigam
estabilizar eficiência e eficácia na decisão política de gastar ou não gastar. Não enquanto Estado paternalista, no sentido
em que interfere em todos os domínios, mas enquanto Estado intervencionista. Estamos a ver como gastar, na despesa
pública, e ainda onde deve ser gasto, nas classificações orgânicas, económicas e funcionais do Estado.

Em 1995, a despesa pública ocupava 42% na riqueza do país. Em 2004 já ocupava 49%. Por conseguinte podemos
verificar que existe uma tendência de crescimento da despesa pública. O nível de despesa pública tende a crescer.

2
Consulta da PORDATA

Página 9 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Enquanto juristas, temos de fazer uma análise económica de modo a perceber os elementos que justificam esta tendência
crescente. Empiricamente, há três factores que relevam para este aumento:

1. Elemento subjectivo da despesa pública – delimitação do perímetro orçamental. Como o conjunto de entidades
que são analisadas como parte da despesa pública está a aumentar, a despesa pública aumenta também. Se
alarga o perímetro, há um aumento da despesa pública.

2. Modificações Demográficas – a pressão demográfica leva à necessidade de aumentar a despesa pública, na


medida em que se aumenta a esperança média de vida e se reduz o número de crianças a nascerem, a sociedade
envelhece. Uma sociedade envelhecida com uma expectativa de vida prolongada carece de cuidados de saúde
e respostas sociais em termos de apoios aos idosos e afins. Mas do lado da população activa há uma redução –
isto leva a um aumento da despesa pública.

3. Ciclos e comportamentos económicos.

Ao estudarmos finanças públicas criamos quadro de pensamento mais estruturado sobre o que é o direito público.
Muitas vezes as normas jurídicas precisam de uma intervenção, quando o Estado intervém tem que gastar e para gastar
tem que arrecadar. Face aos valores elevados que a despesa pública tem (pode ser múltipla), devemos identificar os
aspectos que nos levam a perceber estes valores.

Teorias:

Lei de Vagner – Justifica a tendência de crescimento natural de natureza pública nas sociedades marcadas pelo
desenvolvimento económico. Se uma sociedade quer sempre desenvolver-se vai ter uma necessidade de intervenção
pública com factores instrumentais que o justificam: redução taxa de natalidade, desertificação interior, envelhecimento
populacional. Os níveis de protecção desejados vão crescendo – é necessária a intervenção do Estado para os concretizar.
Há um alargamento dos direitos sociais na nossa constituição, logo tende a desenvolver-se positivamente a despesa
pública. Quanto mais direitos forem criados para ser concretizados, mais cresce a despesa pública. Esta teoria está
pensada para períodos industriais que numa economia desenvolvida já não acontece. Apesar dos fundamentos desta
teoria serem sólidos os parâmetros em que assentam já não se aplicam hoje em dia. A longo prazo ficamos sem perceber
se nos vai dar a resposta que precisamos.

Teoria Peacock Wiseman – As despesas públicas tendem a crescer de modo inconstante ao longo do tempo (cresce –
pára – cresce). Já não era uma lógica continuada de crescimento. Está associada a movimentos de convulsão social, sendo
que nesses momentos seria necessária intervenção do Estado e quando acabassem estabilizava a despesa pública. Há
um quadro normativo associado gerador de despesa mas que tem um curto prazo num conjunto de direitos que não
poem ser depois apagados. Mas há também factores como o efeito habituação – maior parte das vezes há uma revolta
quando se aumenta brutalmente o nível dos impostos, mas se durante muito tempo se mantém elevados as pessoas
habituam-se e não há necessidade por parte do Estado de reduzir a receita e portanto mantem os níveis de despesa
elevados. Além da criação de certos direitos, os momentos de mais intervenção do Estado podem muitas vezes criar na
mente da sociedade a convicção de que era necessária a intervenção nos sectores que geraram esta despesa pública.
Porém, também esta teoria pode ser posta em causa, como por exemplo, no pós-guerra (sobretudo pós II guerra). A
teoria por si só não é autossuficiente. Durante este período não havia convulsão social mas a despesa pública continuava
a aumentar.

Teoria Escola Public Choice (de Chicago) – crítica aos factores que levam ao aumento da despesa pública justificando
que por um lado há momentos que justificam este aumento da despesa pública como os ciclos eleitorais (redução para
captar votos) Ex.: vou criar mais despesa pública para ter mais votos, através da criação de um subsídio à natalidade.
Temos ainda o factor democracia – um dos tipos de despesa pública são as despesas administrativas (despesas correntes)
e efectivamente muitas vezes quando queremos reduzir o valor da despesa sobre esta tem que haver redução só que
cada serviço na administração pública tem sempre argumentação para manutenção do seu nível de despesa e este
argumento tem sido visto como um entrave por parte da administração. Iria causar-se problema de governabilidade,

Página 10 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

como por exemplo o sector dizer que mediante a redução não pode garantir o cumprimento das suas funções. Não pode
nunca não se ter em conta este factor de decisão política.

Estes valores elevados forçam-nos a ter um olhar cuidado quanto à questão da qualidade da despesa – até aqui
olhámos para a quantidade. Quanto maior a despesa pública maior é a responsabilidade de utilização dos elevados níveis
de despesa pública – chegamos ao princípio da economia, eficiência e eficácia.

Qualidade na gestão da despesa pública

Oliveira Salazar fala numa ideia de interesse público vs interesse privado, em elevados níveis de protecção e que
se trata não apenas análise de quantidade mas também de qualidade que legitima a despesa pública e que o Estado vem
suprir respostas que muitas vezes os privados não podem daí os níveis de protecionismo tão elevados.

Mellon – Estado é uma empresa e deve ser gerido segundo os princípios empresariais - interesse público é muito
semelhante ao privado na gestão. A forma como a máquina administrativa pública deve ser gerida é tal como como a
privada.

Contemporaneamente verificamos que há aproximação dos dois polos (público e privado), daí o artigo 18º da
nossa Lei do Enquadramento Orçamental. A regra dos 3 E’s não é nada mais do que um princípio que deve guiar a gestão
da despesa pública que tem que compatibilizar uma despesa pública elevada com este princípio dos 3 E’s.

Tendo níveis elevados de despesa pública, há vários tipos de despesa pública em causa sendo que as que mais
peso têm são as não sociais e dentro destas as administrativas; temos níveis elevados de despesa pública e há tendência
crescente destes níveis e se temos que ter preocupação na boa gestão dos dinheiros públicos, perguntamos então: é
ilimitada a possibilidade de crescimento da despesa pública ou haverá um limite à despesa?

O Estado só arrecada na medida em que tem que gastar mas é artificial fazer esta distinção segmentada entre receita e
despesa. O valor da despesa está limitada ao valor da receita. A Curva de Laffer justifica esta afirmação: (gráfico Miguel)

No quadro das receitas públicas as mais significativas do ponto de vista orçamental são as tributárias, o que não
significa que no todo das receitas públicas sejam as que ocupam mais espaço.

Tudo o que está no orçamento de Estado são valores orçamentados, previstos no orçamento - na execução
orçamental da relação entre receitas e despesas pode resultar uma anulação ou pode entrar mais do que o gasto e temos
o chamado superavit; ou pode entrar menos do que o que sai e temos o deficit orçamental. Quando tal acontece o Estado
tem na mesma que cumprir com os seus compromissos mesmo que não entre a receita que precisa, daí aparece o crédito.

A despesa pública está limitada em função da receita que for possível arrecadar – relação directa entre os valores
da despesa e da receita possível de ser arrecadados. Mesmo que o Estado queria continuar a arrecadar também esta vai
revelar que há limites. No quadro das receitas fiscais (impostos), tendo limites na própria arrecadação a partir do qual se
o Estado continuar a arrecadar mais receitas o Estado “acaba”. No âmbito das receitas fiscais o Estado pode e tem espaço
para as fazer aumentar (mais receita e mais despesa), porém há um momento em que mesmo que o Estado continue a
aumentar a pressão fiscal a receita fiscal reduz, sendo porque já não há capacidade para pagar mais impostos ou porque
há uma rutura na confiança e cada vez mais espaço para uma economia paralela que leva consequentemente a fuga aos
impostos.

Os níveis de despesa dependentes dos impostos mostram que há claramente limites claros à despesa consoante
se possa arrecadar impostos.

Página 11 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

O que entra e sai no plano do OE


Défice
está em desequilíbrio.

Diferença

Fora do OE, o nível de


endividamento público aumenta
Dívida quando o Estado vai ao mercado e
pede dinheiro, pelo que fica com
essa dívida resultante do crédito.

Tem-se discutido a introdução de um limite à dívida pública na constituição; quanto o Estado se pode endividar,
e a partir deste limite seria inconstitucional.

LEO, artigo 13º - equidade entre gerações. Sempre que os níveis de dívida aumentarem para justificar níveis elevados de
despesa pública o que se esta a fazer é criar um imposto diferido, tal quer dizer que não paga a geração que usufrui mas
a que vai à frente sem saber quais as condições que a próxima geração tem para cumprir com todas estas condições.

Definir limites a despesa implica olhar para a boa gestão dos dinheiros públicos mas também para os limites das
receitas onde se deve ter em atenção que é diferente o limite dos impostos e da dívida pública e tudo isto tem implicações
nos limites da despesa pública. O equilíbrio orçamental é também um limite à despesa pública.

Identificação das regras que devem nortear a despesa pública


 Lei de Enquadramento Orçamental é o diploma basilar.

1. Orçamentação vs Desorçamentação – há tendência crescente para enquadrar tudo o que é despesa pública no quadro
orçamental (artigo 2º e 3º são determinantes na obtenção desta ideia).

2. Regra da especificação (artigo 17º/1 determina que as despesas têm que estar inscritas no orçamento e são
estruturadas em programas por classificadores de despesa pública).

3. O legislador não diz apenas que tem que haver conhecimento de categorização da receita mas diz que as várias
despesas não podem ser vistas de modo isolado, tem que haver lógica integrada através da figura do programa –
condensadas através do que têm como objetivos fundamentais em programas.

4. Deve fazer-se uma ligação directa com a fonte, de onde a despesa vai ter as verbas. Cada despesa tem que estar
perfeitamente integrada e ter correspondente imediata quanto a receita que a vai financiar.

Despesas fiscais – benefícios fiscais, o Estado abdica de ter receita em nome de um bem superior. (artigo 17º/3
complementa o quadro da despesa). No quadro normativo começam a aparecer regras específicas para determinados
valores de despesa pública, para além do geral há regras especiais para certos casos. (artigo 18º/3)

Algumas despesas podem ter que acontecer para lá de um ano por terem valores mais elevados e, nesse caso,
tem que se fazer estimativa do que se vai gastar em mais de um ano. Compatibilizar a análise do valor de despesa pública
anual com a plurianual, quando os gastos são planeados a vários anos orçamentais. O objetivo é conhecer em concreto
a despesa pública até ao máximo, há um grande controlo da despesa pública de forma regrada. Organização da despesa
pública de forma mais transparente e em programas ao longo do tempo. Determina um grau de boa gestão pública na
decisão e organização da despesa pública.

Página 12 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Artigo 52º/4: a decisão de gastar, no quadro da contabilidade pública e da organização da despesa pública esta tem
várias etapas. Cria-se um quadro normativo para o processo de despesa pública. Ao olhar para o nº4 sabemos que há um
processo mas não sabemos qual é. A este propósito referimos à Lei dos compromissos e pagamentos em atraso. Há uma
tentativa de mudança clara e nítida na forma como pode passar a ser assumida pelo Estado, mudança de paradigma.
Surge do compromisso do Estado português com a troika onde o Estado se comprometia a limitar a assunção de despesa
pública em atraso.

Tenta-se com a lei dos compromissos e pagamentos em atraso que o Estado deixe de ser um mau pagador.

Fases da despesa:

Cabimento Autorização Compromisso Processamento Autorização PAGAMENTO

Na primeira autorização, falamos na autorização de receita.

Lógica de check and balance – passa por várias etapas numa lógica de controlo. Antes o check and balance e a certeza
de existir mesmo dinheiro para pagar era meramente feito nas duas últimas fases. Já se tinha assumido o compromisso
e só na penúltima fase se sabia que não se podia pagar, logo aumentava-se o nível de dívida pública.

Hoje em dia não se quer permitir que se assuma o compromisso, não há lógica do Estado estar a dever algo,
antes de se ter a certeza que dentro do orçamento existe o cabimento e há disponibilidade efectiva daquele montante
na data efectiva do pagamento.

Com a lei dos compromissos e pagamentos em atraso não se altera as etapas mas sim a possibilidade de assumir
o compromisso sem uma declaração expressa de que se pode efectivamente cumprir o pagamento. Se os serviços mesmo
assim não cumprirem o pagamento num prazo de 90 dias sofrem sanções, cortes no seu orçamento inicial.

DL 155/92 – artigos 21º a 31º dá uma resposta procedimental para estas questões. Encontra-se na secção de realização
das despesas e indica qual o percurso e entidades competentes para realizar a despesa e autorizar o pagamento.

 Artigo 22º - repete o que encontramos na lei de enquadramento orçamental.


 Artigo 26º - tem que se verificar que há efectivamente cabimento.
 Artigo 29º - competência para autorizar o pagamento (é quem se encontra no “topo” do serviço que vai ter a
despesa).

Isto justifica que há necessidade de controlo interno para a decisão de pagamento. Quando o Estado faz o
pagamento ao privado, este tem que apresentar dois certificados de não dívida à segurança social e dos impostos. Caso
não o tenha, o Estado não paga na medida em que pode haver mecanismos de compensação que permitam anular as
dívidas e portanto o Estado só paga na medida em que o seu credor também seja cumpridor das suas regras de
contribuição para os sistemas de segurança social e impostos.

Receita:

Dentro desta temos três tipos de receitas em especial, as mais significativas. Patrimonial, creditícias (gera dívida
pública) e tributárias. A par da despesa encontramos o quadro normativo da receita – existem normas comuns mas a
maioria são específicas para cada tipo.

Se tenho despesa preciso de receita, mas só vou precisar dela na medida e proporção que precise de gastar.
Quando falamos de receita pública é fundamental aferir ao seu conceito, temos que perceber os dados para demonstrar
os dados estatísticos e perceber quais as receitas mais relevantes e por fim trabalhar sobre as regras de cada tipo de
receita, ao contrário da despesa que falamos de modo global, ainda que seja fundamental classificá-las, as regras são da

Página 13 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

despesa pública em geral. Já no lado da receita, consoante a tipologia, a fonte de financiamento público, a forma, vamos
ter quadros normativos diferentes.

RECEITA PÚBLICA
TEORIA GERAL DA RECEITA PÚBLICA

No fundo é um recurso obtido num determinado período de tempo com a finalidade de fazer face a uma despesa
a seu cargo. Tendo um olhar económico sobre a coisa podemos dizer que é a parcela da riqueza nacional afectada à
produção de bens e serviços colectivos (lógica do bem-estar e do interesse público). Porém, temos alguns
aprimoramentos:

Nem todas as quantias que entram nos cofres públicos são receita pública.

Ex.: Quando o Estado exige caução entra uma quantia nos cofres mas este recurso não é afecto ao cumprimento das
finalidades públicas, na medida em que se eu cumprir as “regras” tenho um retorno. A caução só se transforma em receita
pública quando haja incumprimento. Quando haja colaboração entre privados e Estado (colaborações eletrónicas) há
caução. No caso de haver dívida tributária, para um pagamento ser autorizado a ser feito em prestações deve haver uma
caução.

O Estado tem várias fontes para arrecadar receita: impostos, crédito, venda de património. O que é arrecadado
pelo Estado é alocado num somatório indistinto: regra da não consignação prevista no artigo 16º da LEO.

Regra da não consignação – é um “bolo”. Ou seja, todas as receitas que são arrecadadas individualmente vão
ser todas regras gerais compostas no somatório sem ter em conta a sua origem para depois serem divididas consoante o
tipo de despesa que o Estado quer fazer. Tendencialmente a receita é toda analisada no somatório. O facto de termos
receita creditícia é só de um lado da moeda, pois do outro lado é um passivo, pois o Estado terá de amortizar esse mesmo
valor do crédito mais juros. O património do Estado é feito de ativos e passivos, ou seja, eu posso ter um milhão na minha
conta bancária, mas ter dívidas a terceiros no valor de 3 milhões. Se eu for ver o meu rendimento disponível (numa
perspetiva bruta) eu tenho 1 milhão, mas o meu resultado líquido não é um milhão, pois eu tenho 1 milhão a mais e 2
milhões a menos, logo terei o saldo negativo. Assim, a receita creditícia é dívida pública, pois o crédito entra emitindo
dívida pública.

Atentando no artigo 16º/2 verificamos que apesar de ser fundamental uma regra de transparência de equidade,
o legislador determina expressamente que existem vários tipos de receita pública, arrecadados pelo Estado, que estão
consignados a determinada despesa, contrariando assim a regra geral da não consignação.

Se não houvesse proibição de consignação os serviços não teriam valor de receita suficiente para fazer face ao
valor da despesa associada. Muitas vezes o valor da despesa teria que reduzir drasticamente, sobretudo em áreas não
rentáveis, onde o valor da despesa seria sempre superior ao da receita. Ex.: O Estado financia a discrepância entre o valor
real do serviço e o valor que o consumidor paga e é isso que permite que os serviços sejam possíveis para a maior parte
das pessoas. Ao não consignar consigo fazer uma repartição mais adequada consoante as despesas necessárias.

Por que razão é que o Estado, apesar de tudo, prevê excepções? No número 2 temos um elenco de tipologias
de receitas que não estão sujeitas ao princípio da consignação mas não dizem para que servem. Tomemos como exemplo
a alínea c) do 16º/2: sem esta as receitas da segurança social não ficariam dentro do sistema da segurança social, ficariam
no somatório geral. É um sistema que tem que ser alimentado na lógica da entrada-saída. Sem esta regra o que vem da
União Europeia ia para o somatório e não era distribuído pelo sector para que é designado.

Atentemos agora na alínea f). Trata-se de uma cláusula aberta na medida em que se diz que se pode encontrar
consignação fora das alíneas do artigo, mas devem ser ajustados às circunstâncias específicas criando regras de
consignação excecionais e temporais. Ex.: IVA social – todos os anos no orçamento do Estado indicam que há parcela na
receita sobre o IVA que é afecta à acção social.

Página 14 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

 Regra geral receita pública não pode estar afecta a despesa alguma, porém o legislador pode alocar
directamente receita para despesa em nome do interesse superior contrariando o princípio da consignação.

 A consignação é sempre legalmente expressa no artigo 16º/2 a) a e) e permite-se ainda na alínea f) poder-se
consignar outro tipo de receita pública a outra despesa mas sempre com carácter excepcional e temporário.

O sistema de segurança social organiza-se da seguinte forma:

 Sistema contributivo: obrigatório e público. Está ancorado numa relação de trabalho. (Ex.: Descontos no
trabalho). Entram contribuições, saem prestações = financiamento do sistema, não estão dependentes de outro
financiamento se não o do sistema. Sem a regra da consignação este dinheiro ia para outro sítio qualquer; assim
o dinheiro fica dentro do sistema e serve para pagar as prestações de quem já pagou a contribuição
anteriormente. Este modelo tende a ser de autofinanciamento na parte contributiva, é fechado sobre si. Tal
significa que quando entra, o que entra dá para cumprir com as prestações devidas. A consignação serve para
garantir que há autonomia no funcionamento do sistema que não vai precisar de outras verbas para fazer face
às suas despesas. O legislador no artigo 16º/2 quer salvaguardar que o que está dentro do sistema fique no
sistema.

 Sistema não contributivo: a via de financiamento é exclusivamente o Orçamento de Estado.


 Sistema complementar

As receitas, ao contrário das despesas públicas, não têm uma classificação tripartida. A classificação económica
da receita está disposta no artigo 3º/2 do DL 26/2002. As receitas correntes são aquelas que vão ser tendencialmente
repetíveis ao longo dos vários anos orçamentais, por oposição às receitas excepcionais que são as que ocorrem só de vez
em quando, como é o caso das privatizações. É no fundo uma poupança que Estado faz com uma contrapartida associada.

Bruto vs Líquido

Quando olhamos para uma realidade de forma bruta estamos a olhar para a realidade como um todo, o que é
mais e o que é menos. Diferente é olhar para uma realidade e subentender que existem vários direitos e obrigações que
não servem de nada se tiver muitas obrigações, isto é a versão líquida. De modo bruto encaro a realidade financeira como
um todo. Se olho para a versão líquida, o mais e o menos têm de ser calculados. Em contabilidade existe o exemplo do T,
que é composto pelo + e o -, sendo que o resultado vai corresponder à relação dos dois: posso ter uma relação de zero,
tanto entrou como saiu; ou dá mais a entrar do que a sair, correspondendo a um resultado positivo; ou entra menos do
que sai, o que dá um resultado negativo. Esta relação é para averiguar a lógica do líquido, tenho que compensar o que
entra com o que sai. Ex.: se tiver um milhão na conta tenho que perceber quanto devo do outro lado. Se devo €10 e
tenho um milhão tenho muito, se tiver a dever 5 milhões e tenho 1 milhão na conta não é algo equilibrado. A mesma
realidade pode ser vista de forma isolada ou integrada. Quando falamos em receita creditícia = dívida pública (Estado
pede dinheiro ao mercado, receita entra nos cofres públicos à conta de acumulação de passivo financeiro, este valor tem
que ser amortizado e tem que se pagar juros). Associado a isto há um conjunto de obrigações a cumprir que significam
menos na conta do Estado (passivo) não deixa de ser entrada de rendimento que tem que ser contabilizada como receita
de capital. Tal não significa que não pode ser assumida como despesa pública corrente (quando paga juros) e de capital
(amortiza o capital emprestado). É a mesma moeda com duas faces. Faz parte da receita, o Estado tem mais verba que
também é dívida, tem mais obrigações (tem que pagar). No orçamento do Estado tem de ser contabilizado o que é
amortizado e os juros pagos naquele ano orçamental, é uma autorização para receita creditícia no ano seguinte, que não
é orçamentada. Só tenho no orçamento autorização para emissão de dívida, não tenho o valor. Entra para a despesa
quando amortizado e pagos os juros e receita quando for emitido. Ex.: assembleia autoriza Estado a ter dívida máxima
no valor de x naquele ano orçamental. Nunca se pode deixar de olhar para realidade financeira nas duas faces o que é
fulcral quando se fala em dívida pública, está nos dois tabuleiros ao mesmo tempo. Quando se fala em receita creditícia
(quando o Estado pede dinheiro ao mercado – é a receita resultante do passivo financeiro), o Estado obteve receita (+),
mas associada a esta receita, tem mais obrigações a cumprir (-). Pode assim ser uma despesa pública corrente e de capital.
Corrente quando paga juros e de capital quando amortiza o capital emprestado.

Página 15 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Quando olhamos para o artigo 17º só vemos um classificador económico, mas tal não significa que não existam
conceitos que devam ser aprimorados. A antiga LEO (de 2014) fazia uma distinção entre receitas efectivas e não efectivas,
o que não quer dizer que se deva esquecê-la. Por receita efectiva, na expressão da antiga receita, mediante disposto no
seu artigo 9º entende-se como as que alteram definitivamente como as que alteram o património financeiro e público.
As receitas não efectivas são aquelas receitas que são aparentes, na medida em que apenas alteram a composição do
património, não contribuindo efectivamente para o crescimento do património do Estado. Ex.: a receita creditícia é uma
receia não efectiva.

A terceira classificação é algo que a Doutrina procura introduzir:

Receitas de Economia Privada vs Receitas de Economia Pública

Faz sentido fazer uma distinção entre as receitas que o Estado arrecada das empresas públicas e aquelas que
arrecada enquanto um agente público? A diferença da receita pública gerada pela receita da economia privada e a receita
da economia pública é o ius imperium. É a figura de autoridade. O Estado não se coloca sempre como agente público que
impõe a sua actuação. Também vai ao mercado e, em certas circunstâncias, apresenta-se também como um desses
agentes. No entanto, se os privados não quiserem doar, este não pode forçar os privados a fazê-lo.

As despesas tributárias são aquelas em que o Estado impõe o pagamento, adoptando o carácter de
coercibilidade. Os privados não podem ser obrigados a investir na dívida pública. São receitas da economia privada as
receitas creditícias e patrimoniais. Ex.: receitas patrimoniais. Quando o Estado aliena uma determina empresa, não obriga
ninguém a comprar. Apenas coloca no mercado e os agentes compram ou não compram ao preço que foi colocado no
mercado. Da mesma forma que existem receitas graciosas (questões relativas a heranças, de sucessões – corresponde
aos casos em que o Estado fica com o património, quando este não fica adstrito a ninguém). É o Estado como o único
herdeiro legítimo. Se a pessoa não queria doar ao Estado, teria de o ter deixado expresso em vida.

O Estado intervém na economia como agente empresarial no seu sector empresarial. Quando o Estado actua de
forma privada ou empresarial, o Estado é agente regulador de forma a intervir nos mercados.3

O Estado tem várias fontes de financiamento em que se distingue a forma de actuação do Estado, ou seja, há
múltiplas receitas possíveis, sendo necessário identificar quais são as mais relevantes. Naturalmente distinguem-se duas:
as tributárias e as creditícias, sendo aquelas que quantitivamente e qualitivamente ocupam mais espaço. A par destas
receitas, temos que juntar as receitas patrimoniais, que apesar de não serem tão significativas, nos últimos anos têm sido
extraordinariamente importantes como elemento de estabilização das finanças públicas. Dai falar-se num processo de
privatização, precisamente porque têm sido utilizadas as receitas de processos de privatização para estabilização das
contas públicas. Cada tipo de receita tem um quadro normativo específico. Para estes casos, a LEO não nos dá respostas.

 Artigo 15º, Lei do Enquadramento Orçamental: A indicação do tipo de receita têm um valor bruto, não líquido.
Além da regra genérica da não consignação, deve acrescentar-se a regra genérica da não compensação.

Existe exploração económica do património do Estado que gera receita e esta gera património do Estado. A
chave está em compreender o que é o património fiscal. É necessário atentar ao DL 477/80. Cria o inventário geral do
património do Estado, ou seja, determina quais os bens que constituem o domínio público e quais os que constituem
domínio privado, de que o Estado é titular enquanto agente público. + Ver artigo 2º

Olhamos para a alínea a) e não encontramos o destino destas receitas das privatizações, mas há que olhar para
a lei-quadro das privatizações (Lei 11\90) – Artigo 16\a – Legalmente, estabeleceu-se uma consignação das receitas das
reprivatizações à amortização da dívida pública. Se temos níveis elevados de dívida e o ato de gerar nova dívida pública

3
Procedimento vs Processo: procedimento refere-se ao conjunto de regras que determinam como se procedimentalizava
dentro da própria administração. Porém, se utilizo um terceiro para dirimir o processo entre a administração e o
individual, estamos no âmbito do processo.

Página 16 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

para amortizar dívida pública antiga, o Estado para reduzir o défice orçamental não estando sempre a endividar-se, vai
por este método de reprivatizações para amortizar a dívida. Assim, a importância das receitas patrimoniais, esta nesta
base legal – Conjunto de receitas quando aliena as participações noutras empresas (públicas) ou procede a reprivatização
da empresa ou parte dela, serve para amortização da dívida pública.

Temos de conjugar estes artigos. Mais do que uma ferramenta ideológica é uma ferramenta desesperada de amortização.
É o próprio quadro legal que demonstra a potencialidades destas receitas, pois tudo o que o Estado arrecadas da
alienação deste património, vai para a amortização – As receitas arrecadadas pela reprivatização\privatização estão
legalmente consignadas a amortização de dívida.

A questão que está em causa é a de compreender que podemos ter um olhar compensatório, isto é, podemos
compensar aquilo que temos a mais (activo) e a menos (passivo). É isso que nos permite ter uma visão efectiva sobre o
nosso património. Os passivos correspondem aos encargos subjacentes da minha posição jurídica. Além de direito tenho
deveres, as obrigações. Assim, pode dizer-se que o património é visto como o conjunto dos activos e dos passivos.

Quando olhamos para o artigo 2º, temos de compreender que tipo de património se fala no mesmo, na medida
em que o artigo fala de ambos, dando a entender que consoante o tipo patrimonial em causa, as regras jurídicas serão
diferentes. Se é um bem de património público, não podemos esperar que as regras de mercado sejam aplicáveis. Porém,
se é património de domínio privado, já existe uma sujeição às regras de mercado para a gestação do património. Quando
se olha para o artigo 4º verificamos que existe um elenco do que é assumido pelo legislador como parte integrante do
domínio do Estado, ou seja, realidades que são subjacentes a utilidades públicas e portanto, se encontram submetidas
às regras do mercado. Existem dois mundos:

a) Domínio público natural;


b) Domínio público artificial,

Ex.: existem muitas praias que se encontram concessionadas. O Estado, apesar de se tratar de um domínio público, o
Estado admite uma concessão privada em troco de uma remuneração.

O artigo 5º já não remete para o património de domínio público, mas privado. Além dos bens móveis, recai
igualmente sobre os imóveis, ou seja, quando pensamos em património financeiro, estamos a olhar para créditos e
débitos (o + e o -), ou seja, os activos e os passivos.

Para fins de distinção de dívida pública é importante – classificação legal importante em termos de compreensão,
instrumentos de dívida e autorização da Assembleia da República para emissão da dívida:

Uma diferença que é fundamental e não está presente no diploma é a distinção entre património duradouro e
não duradouro. Para a dívida pública é extremamente relevante. O duradouro corresponde aos elementos que
permanecem na esfera jurídica do Estado para lá do período orçamental, tem um acto de continuidade. Os não
duradouros correspondem àqueles de período mais curto e fica contido naquele ano orçamental. Isto é super importante
para distinguir a diferença de património de tesouraria e de património do Estado. Uma coisa é a realidade patrimonial,
do activo e do passivo, outra é a tesouraria. A tesouraria corresponde ao nosso mealheiro, a gestão das nossas
disponibilidades. Ex.: posso ter €100 na carteira e €300 no banco. Tenho de gerir aquilo que tenho na carteira. Uma coisa
é a realidade patrimonial do Estado que estamos agora a analisar com bens corpóreos e incorpóreos, tipos, obrigações,
móveis e imóveis e outra realidade é a questão da tesouraria – é quase como se fosse a nossa carteira, relativamente às
disponibilidades. O património do Estado dura então dura, mas o património da tesouraria é muito restrito no tempo,
tem que ver com o ano orçamental, havendo uma tendência para se identificar com o não duradouro.

O património do Estado é um conjunto de activos e passivos, corpóreos e incorpóreos. A tesouraria tem mais
liquidez que o Estado, prontamente disponível, ou seja, pode se utilizado. O do Estado não coincide, sendo mais vasto. A
tesouraria tem a ver com a liquidez, a disponibilidade que o Estado tem para aplicar as suas receitas à despesa pública.

Página 17 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Deve ser feita uma separação entre tesouraria e património, sendo que parte do património pode pertencer à
tesouraria. O grau de maior ou menor liquidez tem a ver com o grau de maior ou menor disponibilidade financeira. À
parte do património que pode já estar convertido em fluxo financeiro e outro não estar, ou seja, não conseguimos
determinar se um está mais líquido do que outro4.

Ex.: tenho um mealheiro com €200. Tenho liquidez efectiva, mas não está a render. Sabendo que não vou gastar porque
todos os dias recebo dinheiro, posso aplicar aquele dinheiro para estar a render. O Estado funciona da mesma forma.
Tudo aquilo que de alguma forma exceder é automaticamente aplicada num instrumento financeiro para render.

O património financeiro é um dos tipos de património do Estado.

Justificação das Receitas: existem receitas derivadas da alienação ou gestão do património do Estado, percebemos o que
é o património do Estado à luz dessa lei, percebemos que existem várias componentes que geram receitas

A justificação para se continuar a valorizar as receitas patrimoniais do Estado é que as receitas têm sido
utilizadas, nos últimos anos, de forma estratégica, para auxiliar a estabilizar sucessivos deficits orçamentais e,
consequentemente, permitir que as receitas arrecadadas pela alienação de património de alguma forma específica,
sobretudo a partir de processos de privatização, possam fazer diminuir os valores de dívida pública. O número 2º/a) da
LEO determina que a receita pública pode ser alocada neste sentido, mas não encontramos o destino das mesmas. Para
isso temos de recorrer à Lei 11/90, em especial para o artigo 16º/a). Ou seja, legalmente, permitiu-se que, tendo níveis
elevados de despesa pública, compreende-se que o Estado, numa tentativa de reduzir o défice orçamental, utilize os
mecanismos das privatizações para angariar receita que serve para a amortização da dívida pública. Quando tentamos
perceber a importância da receita pública, temos a resposta nesta base legal.

 Esta política de privatizações tem sido utilizada mais do que como uma ferramenta ideológica, como uma
ferramenta desesperada de estabilização das contas públicas. É o próprio quadro geral feito pelo legislador que
demonstra a possibilidade de utilização destas receitas, na medida em que todos os excessos de receita serão
alocados para a amortização da dívida pública.

Privatizações versus Reprivatizações

Quando temos um Estado mais interventivo, na lógica de que a intervenção pública deve ser superior à privada,
temos algo que se reflete no regime jurídico existente e económico que lhe está subjacente e nesses mesmos casos, o
Estado tende a ser o empresário que produz bens, presta serviços e pode criar empresas públicas ou nacionalizar,
retirando aos privados e passando para a esfera pública essa intervenção económica. Porém, sobretudo na década de
90, o modelo de intervenção estadual e de organização económica assentava na legitimidade dos privados enquanto
sector mais produtivo e interventivo na acção económica, devendo o Estado afastar-se da ideia de Estado interventivo,
empresário. Isto teve dois componentes: em termos de liberalização económica (abrir os mercados aos privados e numa
lógica de concorrência cria-se um conjunto de regras que mais à frente trazem a necessidade de um Estado regulador).
Porém, esta ferramenta de remodelação foi ancorada num outro modelo, o de privatização (passava a actividade para o
privado se nunca tinha sido privada (ex-novo) ou reprivatizava se a actividade já tinha outrora sido do privada (derivado
de nacionalizações anteriores). Partem da mesma realidade intervenção pública, mas com consequências diferentes. A
liberalização é um facto diferente, regras de abertura ao próprio mercado, concorrência.

Liberalização
Ex-novo
Privatização
Derivada de nacionalizações anteriores = reprivatizações

4
A classificação de duradouro e não duradouro é relativa ao património do Estado.

Página 18 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Através das privatizações, criam-se mecanismos de atratividade de investimento para garantir recursos e não
haver a continuidade do aumento da dívida pública. Permite igualmente aliviar os contribuintes da obrigação de
financiamento público destas empresas, libertando desta forma fundos importantes para o financiamento destas
empresas, libertando desta forma fundos importantes para as fações sociais do Estado sem corresponder ao aumento
da dívida pública. Tudo é consequência disto: encargo financeiro para amortização da dívida pública. Há uma pressão
para a redução. Até à data, emite-se mais dívida para amortizar dívida anterior. O que se verifica é que, ao criar receitas
patrimoniais por via da amortização, é não aumentar, mas sim reduzir a dívida pública. Isto funcionará enquanto o
património do Estado existir e ser elevado. Além disso, com estes níveis de dívida elevada, torna-se necessário recorrer
aos impostos e em última análise, a nova dívida.

A primeira questão a perceber o que é a receita creditícia. Deste modo, quando pensamos no conceito de receita
creditícia é o mesmo que falar em despesa pública, estamos a pensar num recurso público ao crédito que coloca o Estado
numa posição passiva, de devedor, não retirando a possibilidade de conseguir arrecadar receita. Ainda que os
instrumento utilizados para o recurso ao crédito sejam diferentes, a forma é sempre a mesma – dívida pública. A forma
jurídica que designa a obtenção de crédito é a dívida. O Estado obtém crédito, emitindo dívida. O Estado, apesar de ter
receitas tribuárias e patrimoniais, tem de recorrer ao crédito. Porquê? Aqui chegámos à função da receita creditícia, e a
justificação primeira é que o Estado recorre ao crédito quando as receitas orçamentadas não são suficientes para fazerem
face às despesas orçamentadas. O Estado assumindo um compromisso tem que arranjar vias alternativas para conseguir
cumprir, quando as receitas não sejam suficientes para suprir as despesas efetuadas.

Funções das Receitas Creditícias:

O Estado recorre ao crédito quando as receitas orçamentadas não se mostram suficientes para fazer face às
despesas orçamentais. Quando o Estado assume o compromisso (do lado da despesa) tem de cumpri-lo, tem de o pagar.
Como tal, tem de arranjar vias alternativas de garantir essa obrigação. Se nenhuma das outras receitas consegue
assegurar, é necessário recorrer às receitas creditícias. Podemos concluir assim que há um recurso às mesmas quando o
orçamento é deficietário.

Lei 7/98 – Além da emissão de dívida pública, há uma liquidez de tesouraria. Assim, havendo falta de liquidez de
tesouraria, usa-se a emissão de dívida pública para sanar essa liquidez. É importante porque o Estado pode não querer
retirar a aplicação em instrumentos financeiros rentáveis e, indo ao mercado, pode conseguir o mesmo a preços
vantajosos, não necessitando de tirar estas aplicações - lógica de gestão da tesouraria. Nada tem que ver com equilíbrio
no orçamento, mas sim disponibilidade imediata de liquidez nos fundos.

A terceira função é uma função do ponto de vista de intervenção macroeconómica, com vista à estabilização dos
ciclos econónimos, na medida em que quando o Estado emite dívida pública (vai buscar dinheiro ao mercado) – aqui não

Página 19 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

se prende com a ideia de ir buscar dinheiro para o investir a longo prazo, mas como meio de controlar a inflação 5 - procura
evitar períodos de inflação. Em que medida ir buscar dinheiro ao mercado pode ser forma de estabilização da economia?
O Estado, ao emitir dívida, está a trazer para a sua esfera recursos financeiros que estavam disponiveis no mercado para
aumentar a inflação, de modo a estancar a inflação. Ao trazer para si, está a retirar da esfera dos privados. Ao retirar do
mercado, pode haver uma estabilização dos níveis de inflação.

Ex.: Problema económico em causa são dívidas de inflação e para equilibrar isto emite-se dívida pública (como meio de
controlo dos mercados). Há desequilíbrio entre oferta e procura e por isso o Estado tem que reequilibrar através da
emissão de dívida pública na medida em que isto consiste em privados darem dinheiro ao Estado, menos incentivo ao
consumo. Ao emitir dívida o Estado traz para a sua esfera recursos financeiros disponíveis no mercado que serviriam para
aumentar a inflação e ao trazer para si tira esta disponibilidade aos privados no mercado, estanca o que pode levar a
estabilização dos valores: criamos um mecanismo de intervenção macroeconómica.

 Parte de um desequilibrio das contas públicas, o que entra não é suficiente para aquilo que sai e a emissão de
dívida vai contribuir para o aumento da receita ao arrecadar crédito. Também pode haver uma emissão para
aumentar a liquidez de tesouraria e, por fim, pode consistir num instrumento de intervenção macroeconómica.

O facto de o Estado arrecadar crédito do mercado implica que tenhamos que reembolsar o credor do capital
mutuário mas todo o capital mutuado é com um preço associado e portanto quando falamos em dívida pública,
objetivamente é aquela em que o Estado aparece enquanto devedor, mas que fica obrigado a reembolsar capital que lhe
foi mutuado e a pagar rendimento pela disponibilização que esse credor fez: o juro.

 A dívida pública vai ter 2 componentes: capital, que é amortizada e a dos juros que também têm que ser pagos.

Os valores da dívida pública em cada momento dependem de vários factores: défices orçamentais, liquidez da
tesouraria, consoante estejamos perante processos de privatizações ou reprivatizações, taxas de juros e variações
cambiais. A dívida pública pode ser emitida em moeda estrangeira e nacional. Se houver emissão da dívida pública em
moeda estrangeira também pode ser variável conforme flutue e varie a moeda. Quando queremos apurar o quantum da
dívida, é muito variável consoante aquilo que tiver por trás da mesma - Lei 7/98 artigo 3º a).

A regra é que a dívida pública seja emitida em euro e só excecionalmente, e em valor reduzido, é que se admite
que seja emitida em moeda estrangeira, porque esta alteração cambial não está na dependência do Estado e, por isso,
gera um grau de dependência elevado do que se passa na economia do outro Estado e pode assumir um grau elevado
de risco.

Quando olhamos para o artigo 1º da mesma lei apercebemo-nos que não se fala só de dívida pública mas sim de
dívida pública directa. Esta consiste portanto no crédito, obrigação que o Estado assume por si, ele recorre ao mercado,
pede financiamento e por isso cumpre com a sua obrigação. Já a dívida indirecta ou acessória (nomenclatura regulada
pela lei 112/97), o Estado não é o é o devedor primário mas antes e apenas o garante do devedor primário, ou seja, o
Estado pode assumir um papel de fiador para com terceiros (dívida destes).

Se houver uma emissão de dívida pública em moeda estrangeira, o valor da dívida também será alterado pelas
variações da moeda estrangeira. Quando queremos apurar o quantum da dívida, é muito variável consoante aquilo que
tiver por trás da mesma. Não se deve descorar dos elementos que fazem variar a dívida (ou seja, as reprivatizações; as
taxas de juro e as variações cambiais). A alteração cambial não está na dependência do Estado e por não estar, gera um
grau de dependência daquilo que se passa na economia de outro Estado que pode assumir um elevado grau de risco.

Artigo 1º, Lei 7/98 – “O presente diploma regula o regime geral da emissão e gestão da dívida pública directa do Estado.”
Não fala apenas na dívida pública do Estado, mas da directa. Tal significa que existe uma dívida pública indirecta. Assim,
falar em dívida pública não é tão simples como isso, porque não se fala da dívida de forma genérica. Enquanto que a

5
Subida generalizada dos preços. Há, consequentemente, uma oferta e procura desequilibradas, havendo uma
desvalorização monetária associada.

Página 20 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

directa é aquele crédito, a orbigação que o Estado assume por si – recorre ao mercado e adquire o crédito -, a indirecta,
determina o Estado não como devedor primário, mas como garante do devedor primário. O Estado pode assumir um
papel de fiador para com a dívida de terceiro. A dívida pública indirecta é considerada como dívida acessória, a qual
regulada na Lei nº 112/97. Ainda na tentativa de delimitação do que é a dívida pública, é importante visar o artigo 3º da
Lei 7/98.

Retomando ao artigo 1º da Lei 7/98, temos as etapas da dívida pública distinguidas: emissão e gestão. Há um
alerta, uma necessidade de olharmos para as regras jurídicas e compreendermos que certos actos são actos de emissão
– criação da dívida pública – e outros são actos de gestão – necessidade de gerir a dívida criada. O artigo 2º/1
encontramos o recurso à emissão de dívida público, ao endívidamento público directo. A gestão da dívida pública directa
deverá deverá orientar-se por princípios de rigor e eficiência. Por conseguinte, importa verificar como se comporta a
emissão. O artigo 4º ao 6º apresenta um procedimento geral para a base de emissão de dívida pública. Verifica-se que o
acto de emissão da dívida pública necessita dos check and balances. O 4º, que se deve casar com o 161º, h) da CRP,
determina que quem tem de intervir é a AR. Há uma primeira intervenção do órgao parlamentar. O artigo 4º é
concretizado, todos os anos, na LOE. Além da lógica parlamentar (check and balances), é necessário um segundo
momento de intervenção do Governo – o órgão executivo -, mas tem de haver uma concretização ano a ano. A emissão
de dívida está alocada a uma entidade específica, autorizada pela AR. O Governo, face às suas despesas, demonstra uma
necessidade de emissão de dívida pública. Posteriomente, com autorização da AR, a entidade vai proceder a essa mesma
emissão. A entidade em causa é o IGCP, EPE. Há uma tripla camada.

ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
Autoriza a emissão de dívida
pública.

GOVERNO
Instruções complementares da
autorização

IGCP, EPE
Entidade que emite a dívida.

1. Emissão tem de ser autorizada pela AR;


2. Governo cria uma um conjunto de aspectos complementares da autorização;
3. IGCP é a entidademicro em que está alocada a tarefa de emissão da dívida.

Os valores que chegam à AR e as orientações complementares que chegam ao IGCP decorrem do Governo. O
artigo 6º/2 dá a concretização da figura do IGCP. A decisão de emitir ou não emitir dívida pública em concreto, ainda que
autorizada, está legalmente dependente de uma análise dos mercados financerios e das expectativas da sua evolução.

Mercado – Dívida Pública:

Mercado Primário = EMISSÃO. Só se emite dívida neste mercado, de modo selecto e restrititvo. Não podem ir ao mercado
primário todos os agentes financeiros, só os selecionados. Porém, quem adquire dívida pública não tem nada que o
impeça de transacionar os tipos da dívida no mercado secundário (onde todos os agentes financeiros podem intervir e
adquirir o título).

Página 21 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Ex: Estado precisa de €100 e emite um papel em que se compromete que devolve o dinheiro à taxa de juros x. Entre dois,
só A é que dá os €100. O papel fica na posse do credor. A pode ter um de dois comportamentos: fica com o papel e no
dia em que o Estado tiver de amortizar a dívida paga a A; ou passa a B que pode querer transacionar para qualquer outro.
O primeiro momento em que o Estado precisa de dinheiro só se dirige aos seus agentes autorizados (aos únicos que
podem ter aquele tipo de dívida). Porém, posteriormente e em mercado aberto, com todos os agentes à disposição, pode
ser transacionada a dívida.

Mercado Secundário = transacionar dívida pública.

Arrecadar crédito
para o Estado Mercado
Mercado Primário Mercado
Dívida Pública Secundário
Amortização EMISSÃO

Nada impede o Estado de antecipadamente, antes do prazo que estava no papel, de ir ao mercado secundário
e dizer que quer recomprar a sua dívida. Faz uma amortização antecipada de dívida em mercado secundário. Já fica
amortizado, já não deve nada a ninguém. A vantagem: pagar menos juros porque amortizo mais cedo e diminuição do
stock de dívida, o nivel de dívida pública reduz. Porque é que o Estado não utiliza todos os meios para antecipar a
amortização? A questão que se coloca é: porque é que o Estado não recompra toda a dívida para amortizar e ficar a dever
menos? (utilizando todos os fundos existentes).

O Estado não pode obrigar o credor a amortizar a dívida, sendo que estes não têm qualquer interesse em
amortizar antecipadamente, na medida em que isso implica menores rendimentos. Nem todos os credores estão
dispostos a disponibilizar a amortização da dívida.

A emissão de dívida pública faz-se em mercado primário, porque só alguns agentes financeiros estão legalmente
autorizados a estarem presentes nos leilões de dívida pública. Ex.: Estado emite título de juro de 5 milhões à taxa de juro
de 4,5%. Só alguns agentes é que podem estar presentes e dizer que comprar naquelas condições. Isso não implica que
os agentes que passam a ser credores do Estado se dirijam ao mercado secundário para transacionar a dívida. Nada
impede igualmente que o Estado tente adquirir os seus títulos de dívida que colocou na disponilibilidade.

No quadro das receitas creditícias, verificámos que consoante a tipologia da dívida da pública, tinhamos regimes
jurídicos diferenciados. No caso das dívidas directas recorremos à Lei 7/98 e acessórias,ao DL 112/97.

Em casos normais, para a emissão da dívida pública: temos a AR a determinar que aceita para o período x; o governo a
estabelecer as condições extra para a concretização e o agente actuador, o IGCP, que concretiza.

Se isto é o regime dito normal, porque é que o artigo 8º cria um regime excepcional? No número 1 é dada a
resposta. É permitir que apesar do OE não entrar em vigor dia 1 de Janeiro, seja viável emitir dívida pública. Temos que
saber que a emissão de dívida pública se faz em mercado primário, porque só alguns agentes financeiros são autorizados
para estar no mercado de leilão de divída pública. Mas isso não implica que estes agentes que adquiram dívida pública,
credores do Estado não possam ia ao mercado secundário. Também nada proíbe que o Estado na etapa seguinte, gestão,
se dirija ao mercado secundário e recorra á emissão antecipada de dividida. As condições são afixadas pelo artigo 7º. Se
for dívida pública flutuante não há auotrização, só a fundada. + ver anotações na Lei

Autoriza-se a emissão de dívida:

Página 22 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

 Mas apenas se se tratar de dívida fundanda, não a flutuante;


 Tendo em conta não só as dívidas amortizadas, mas também até 25% daquilo que foi autorizado pela AR.

Vemos com isto que há diferenciação do regime geral (determinado o montante pela AR, sem quaisquer regimes
legais, apenas com os da EU) e o regime especial que prevê a possibilidade de o governo emitir dívida, desde que fundada
e nos limites dados pelo artigo 7º. O artigo 10º mostra que pode o procurador-geral de república (mais uma entidade
processual além dos três já enunciados) emitir pareceres legais para certificação de emissão de dívida pública. Não se faz
uma certificação quanto à oportunidade de emissão da dívida – quanto ao mérito, mas sim uma certificação jurídica
de legalidade. Não significa que na óptica do controlo orçamental não se faça essa certificação de mérito.

“Artigo 10º
Certificação da legalidade da dívida

1 — Caso lhe sejam solicitados pelos mutuantes, compete ao Procurador-Geral da República a emissão de pareceres ou opiniões legais
para a certificação jurídica da legalidade da emissão de dívida pública.

2 — O disposto no número anterior não impede os mutuantes de obterem a certificação jurídica da legalidade da emissão de dívida
pública através do recurso a consultores privados.”

Na própria emissão de dívida há um condicionamento de uma pressão muito elevada de outros agentes
económicos (ex.: agências de ranking). O Estado, apesar de ter a suas finanças públicas e soberania financeira, não é
independente e está limitado por factores externos que não dependem da sua vontade e, nem quando se vota
democraticamente, significa que os mercados fiquem regularizados. O Estado está pressionado e condicionado pelas
reacções que os mercados podem ter e com isso danificar o funcionamento da sua economia. É fundamental perceber
que a decisão política está condicionada por uma série de factores cumulativos ao factor jurídico. Mesmo no momento
de emissão de dívida podem intervir outros intervenientes – além dos três enunciados - através da certificação da
legalidade da dívida pública.

Quem autoriza: AR;


Quem emite: IGCP;
Quais as formas?

Quando se fala em receita creditícia, falamos na emissão de dívida pública, sendo que esta pode adoptar vários
formatos, mas independentemente disso, nunca deixa de ser dívida pública. O artigo 11º demonstra que a emissão de
dívida pública não é alvo de um instrumento concreto. Pode ter formas diferenciadas, as quais mostram diferençassem
relação a quem pode adquirir os títulos de dívida, se são ou não transacionáveis, e o tempo que têm na esfera jurídica
do seu credor. Todavia, se é verdade que no artigo 11º/1 encontramos este elenco, é necessário olhar ao nº 5. Deixa uma
porta aberta para novas formas, instrumentos de dívida pública – que já foi utilizada (certificados de tesouro e tesouro
poupa mais). Há uma tipicidade aberta que permite que mediante o caso em concreto, o governo possa decidir emitir
novos formatos de dívida pública. O artigo 12º diz que as receitas arrecadadas pelo Estado, que não estejam alocadas a
fins específicos, vão poder ser usadas para efeitos de amortização da dívida. Isto não menospreza que existem alguns
tipos de receita (já estudados) que estão alocados à amortização da dívida pública (legalmente consignadas a tal). A dívida
pública directa e amortização do juro é feita pelas receitas consignadas.

O legislador distingue, no artigo 1º, a emissão da gestão de dívida pública. Precisamente, do artigo 13º ao 15º,
vemos que neles estão presentes as regras de gestão. A entidade competente é o Governo, mas com intervenção da AR,
tendo de ser autorizado pela mesma em certas operações, ainda que se reportem a operações mais complexas. Se
olharmos para o diploma orgânico do IGCP, para os seus estatutos, e olharmos para o artigo 1º/2, verifica-se que o IGCP
é equiparado a uma instituição de crédito. É assumido quase como o Banco do Estado – instituição de crédito. No seu
artigo 5º/1, a função determina a sua feição de gestor. Inclui o sector empresarial do Estado. Quando se fala em gestão,
a gestão não pode nunca estar desprendida de uma questão de tesouraria. Quando se diz que a tesouraria é diferente
da dívida pública, mas que com ela se relaciona, prende-se pois com o facto de serem reguladas pela mesma entidade.

Página 23 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Também dissemos que a dívida pública servia para regular situações de falta de liquidez. O Estado em vez de retirar
aplicações financeiras que estavam a correr bem – produziria uma perda superior – emitiria dívida pública flutuante no
mercado. Com isto haveria uma melhor gestão e tesouraria do Estado. Assim, aquilo que se procura frisar é esta relação
de entidade na gestão integrada da dívida pública e tesouraria. A propósito do património dissemos que gestão deste e
gestão de dívida pública eram realidade diferentes. Imaginado que o Estado tem uma dívida pública de €1000 que atinge
a sua maturidade hoje. O Estado pensa o que tem na sua tesouraria e as despesas que tem de liquidar. Neste caso, teria
€2000, pelo que não valia a pena recorrer ao mercado para ir buscar dívida. Nos termos do legislador, há que existir uma
gestão integrada entre aquilo que tem disponível na sua liquidez e quais as obrigações que tem de assegurar. Há uma
construção em rede. A gestão integrada implica que se olhe para a disponibilidade de liquidez e as obrigações que têm
de ser resguardadas e só assim perceber se é ou não viável recorrer ao mercado. A liquidez do Estado tem que ser gerida
de forma integrada consoante as necessidades de financiamento que tenha. Deve fazer-se gestão adequada e global
entre o que temos disponível de liquidez e o que temos disponível para amortizar. A gestão integrada implica que quem
está do lado da emissão e gestão olhe para a disponibilidade financeira em tesouraria e para o lado das obrigações a
cumprir do lado da despesa, dívida e tome uma decisão que mais eficiente, eficaz e económica for para os cofres públicos.
É uma gestão de risco e das oportunidades que o Estado contem pois nada me garante que hoje me deem mais de juros
do que daqui a uns dias. Há uma complexidade associada ao processo de gestão, não me basta olhar para os valores e
cumprir; tenho que ter possibilidades para isso.

Metáfora do Lego: visão integrada. Quando o Estado tem liquidez e dívidas em atraso com prazos diferenciados a vencer,
tiver uma visão limitada sobre cada um deles, não está a aproveitar cada uma das individualidades positivas de cada um.

No artigo 6º do Estatuto do IGCP, encontra-se expressamente quais as competências do IGCP. Se ele é um


organismo que tem a visão integrada de tudo, ele, melhor do que ninguém, saberá gerir eficazmente a dívida pública.
Isso não abdica nem da autorização da AR, nem do Governo. Atentar nas alíneas b), h), k), l), m), o). Há uma concentração
total destas matérias no IGCP. Frisando mais uma vez o artigo 5º, há uma preocupação de gestão integrada da tesouraria
e gestão da dívida pública.

Prescrição da Dívida Pública

Há uma pergunta complementar: e se a dívida pública não for exigida pelo credor? Em que prazos poderá haver
prescrição da dívida pública? O artigo 14º da Lei 7/98 dá a resposta. Quando se fala em rendas perpetuas e vitalícias são
certos certificados de dívida pública já muito antigos (1936 e 1945). Já não existem como formas de emitir dívida pública,
mas continuam a fazer parte no OJ. O número 2 fala em “considerando-se abandonados a favor do Fundo de
Regularização da Dívida Pública”, querendo dizer que, quando o capital mutuado prescreve, esse valor incorpora o fundo
supra indicado. Há assim um fundo que tenta criar uma almofada financeira para futuras amortizações da dívida pública.
Remonta a 1960, sendo o seu DL de criação muito severo quanto a função que o fundo desempenha. Já no momento de
criação do mesmo se previa que a dívida pública poderia ter várias funções. O regime actual está presente no DL 453/88.
Tem uma lógica de estabilização do mercado. Já é algo historicamente dito e reconhecido. Se olharmos para o artigo 2º
deste diploma reforçamos a função estabilizadora, bem como a existência dos dois mercados – primário e secundário.

Um aspecto fundamental a considerar é que a dívida pública é alvo de controlo - o controlo quer político quer
judicial quer cível. É um controlo sobre a forma como a dívida foi emitida.

Nota: Temos de perceber em detalhe quais os instrumentos utilizados em concreto para a emissão de dívida pública e
quais as consequências de recorrer a um ou a outro.

Análise do Gráfico – Instrumentos da Dívida Pública

Olhando para os gráficos relativos a 2012 e 2013, podemos verificar que os instrumentos mais utilizados são as
Obrigações de Tesouro (OT) e os Bilhetes de Tesouro (BT). Quando se fala em certificados de aforro são os investimentos
das famílias perto do Estado. Se é verdade que as pessoas singulares não podem emitir dívida pública directamente no
mercado primário, mas podem fazê-lo junto do Estado. É no Retalho onde se colocam os certificados de tesouro
poupança mais e os de aforro. As OT e as BT só podem ser adquiridas pelas pessoas colectivas. O Estado, conforme

Página 24 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

pretenda atingir poupanças familiares ou investidores empresariais vai diferenciar o instrumento de emissão de dívida
pública.

 OT e BT só podem ser adquiridas por pessoas colectivas no mercado primário. Mas esta limitação só se verifica
no mercado primário. No mercado secundário as pessoas singulares já podem interferir.

Artigo 11º, alínea e) da Lei 7/98: certificados especiais de dívida pública. Todas as disponibilidades dos vários serviços
devem estar alocadas no IGCP. O Estado criou a possibilidade de internamente, dentro da Administração Pública, os
excedentes dos serviços ficarem dentro da esfera jurídica do Estado e poderem ser investidos nestes certificados
especiais de dívida pública.

Temos assim instrumentos de dívida pública para agentes financeiros especializados (OT e BT); familiares (certificados
de aforro, certificados poupança mais); do Estado.

DA PERSPECTIVA DA RECEITA PÚBLICA

Orçamento de
Estado
Distribuição Orgânica das
Receitas
Ministérios

Serviço Público Serviço Público Serviço Público

Estes serviços podem precisar Porém, o Estado perde e ganha Tem de ser feita uma relação,
de € durante o ano, isto é, têm € todos os meses. Logo, há tendo por base aquilo que foi
um orçamento anual. variações. orçamentado.

O que o IGCP transfere pode ser alvo de um O que fazer com o excedente? Aplicá-
excesso de liquidez. Ex.: pode ter havido uma EXCEDENTE lo de novo de modo a evitar a emissão
muito boa gestão da receita e daí sobrar verbas de dívida pública.
que não foram utilizadas.

Fala-se do OE numa lógica anual, mas enquanto serviço público, não há um É então o IGCP a entidade que vai
orçamento anual. Não é possível ao SP determinar a sua despesa anual. É atribuir um instrumento para a
assim que recebem as verbas, isto é, mediante o projecto que apresenta. aplicação do excedente.
No final do mês, podem ter mais ou menos receita.
(Depósito no público vs privado)

DA PERSPECTIVA DA DESPESA PÚBLICA

Quando o serviço gasta mais, aumenta a despesa. Tal acontece porque os serviços públicos não têm mais verbas
que se mostrem suficientes para fazer face às despesas. Consequentemente há um aumento do Orçamento do Estado.
E isto seria falar apenas de um dos vários serviços públicos que existem dentro dos vários Ministérios. Pensando agora

Página 25 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

em todos os serviços que correm igual risco levam a mostrar-se necessária uma gestão integrada por parte do IGCP, de
modo a que este verifique se é ou não necessário recorrer ao crédito (emitir dívida pública).

AUMENTO DA DESPESA AUTORIZADO AUMENTO DE RECEITA AUMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA

Pedem um aumento da despesa e não A qual, se não está orçamentada, leva a Isto só acontece nos casos em que estes
crédito. Ou seja, autoriza-se a despesa, que seja necessário recorrer ao crédito. aumentos de despesa não são passiveis
não se emite dívida pública. de ser assegurados pelo Estado.

Desta forma, importa reter um conjunto de ideias. Em primeiro lugar, o OE é pensado anualmente, mas seria
pouco viável para os serviços públicos fazerem o mesmo, quer por não saberem como estará a receita e a despesa
orçamental, quer por não saberem o que vão gastar ao longo de todo o ano. Em segundo lugar, quando há um aumento
da despesa autorizado, aquilo que se verifica é que um determinado serviço público solicitou um pedido para alargar as
suas despesas, uma vez que não as consegue assegurar apenas com as verbas que recebeu. Assim, este recorre
hierarquicamente e será no Ministério das Finanças que será ou não autorizado. Por conseguinte e imaginando que foi
autorizado, trata-se de um aumento de receita e não de um pedido de crédito e, como tal, o serviço público não fica a
dever nada, nem com a obrigação de devolver aquilo que lhe foi dado. Em terceiro lugar, quando não há verbas nos
serviços públicos e não é autorizado o aumento da despesa, nada se pode fazer. Estas verbas atendem às necessidades
específicas de cada serviço público. Não se recorre para o IGCP para o pedido de aumento da receita, mas é este que
determina se há ou não liquidez suficiente e, como tal, se é ou não necessário recorrer à dívida pública.

Por fim, quando se obrigam os serviços públicos a transferir os seus excedentes para o IGCP – entidade pública
-, privam-se os mesmos de recorrer ao privado. Qual a diferença? É que no privado, os juros que receberiam pelo depósito
do excedente seriam superiores aos do público. No entanto, em nome do “bem comum”, estes excedentes devem ser
enviados para o IGCP no sentido de servirem como base para evitar a emissão de dívida pública.

Para completar é feita a analogia da mesada. Os pais atribuem-nos uma verba mensal, a qual nós podemos gerir
melhor ou pior e, consequentemente, poupar mais ou menos. Imaginando um mês em que há um concerto ao qual quero
muito ir, tenho um aumento da minha despesa, pelo que tenho de pedir dinheiro emprestado, a menos que tenha
liquidez guardada do mês anterior. Não tendo, peço aos meus pais, que autorizam o aumento de receita – dão o dinheiro
extra, sem que lhes fique a dever. No entanto, a despesa deles aumentou.

 Cada um dos grupos apresentados (agentes especializados, familiares e administração pública) tem uma
maturidade diferente, isto é, tem uma componente temporal de longo ou curto prazo. Logo, a disponibilidade
para gastar varia.

Regime Jurídico das Obrigações de Tesouro (OT)


DL 280/98

As obrigações de tesouro são obrigatoriamente em euros (moeda com curso legal). Quanto à colocação em
mercado, o artigo 4º determina que esta pode ser directa ou indirecta por leilão ou por oferta de subscrição limitada. As
instituições têm de estar legalmente autorizadas e podem intervir individualmente ou em consórcio. Quanto maior for a
quantia, maior probabilidade de consórcio, na medida em que é preciso solicitar mais empréstimos. São apenas para
mercado primário, para pessoas colectivas, autorizadas para tal. As obrigações do tesouro são instrumentos de dívida
pública de medio e longo prazo (artigo 2º) e que actuam apenas como meio de arrecadar receita junto dos agentes
financeiros. O artigo 5º visa que nem todas as obrigações de tesouro são iguais – os juros são diferentes. Pode ser um
juro periódico, batendo de x em x tempo ou um juro concentrado no tempo. Tal depende da forma como for estabelecido
legalmente. Depende do contrato entre o credor e o devedor, ou seja, todos os meses pode bater 3% do juro ou pode
bater tudo no mesmo momento. Permite a cobrança dos juros contratualizada entre o credor e o devedor. O artigo 6º é
importante relativamente aos mercados primário e secundário. Também permite que na contratualização se permita ao
devedor reembolsar os valores antecipadamente. O número 2 determina que é possível a transmissibilidade e, na lógica
desta, o devedor pode adquirir, recomprar, em mercado secundário, os seus próprios títulos – anulação. O artigo 8º, na

Página 26 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

sequência dos empréstimos de longo e médio prazo, determina a partir de e até quando podem ser emitidas essas
obrigações de tesouro. Não há OT que tenham menos de um ano. Serão sempre dívida fundada porque não vão ser
abatidas no próprio ano em que vão ser adquiridas.

Regime Jurídico dos Bilhetes de Tesouro (BT)


DL 279/98

O artigo 2º dá a noção dos bilhetes de tesouro. Comparando com os OT, são igualmente títulos de dívida pública.
Assim, a diferença é dada pelo artigo 4º, que determina que as BT são emitidos por prazos de 18 meses. A diferença é
das BT serem de curto prazo e as OT de médio ou longo prazo. O artigo 5º torna a insistir naquilo que identificámos no
artigo 4º do diploma anterior, relativamente à forma directa ou indirecta de emissão de títulos. Os destinatários são
novamente e exclusivamente para pessoas colectivas em mercado primário. Se OT e BT são instrumentos para as
instituições financeiras financiarem o Estado.

Certificados de Aforro
DL 279/98, republicado em 2012

Para garantir que a poupança familiar também pode auxiliar o financiamento público. Voluntariamente, as
famílias (pessoa singular – termo económico) podem decidir fazer uma aplicação financeira para auxiliar o Estado.
Tornam-se credores do Estado através dos certificados de aforro e dos certificados poupança mais.

O artigo 2º/1 dá uma quebra face às OT e às BT, na medida em que se fala de instrumento de captação familiar,
sendo destinado a pessoas singulares. O número 3 do presente artigo admite que nem todos os certificados de aforro
são transmissíveis, ou seja, ficam sempre na mesma esfera jurídica e, como tal, não podem ser transacionados em
mercado secundário. Uma vez emitido o certificado de aforro sob uma pessoa em concreto, não pode ser transmitido
intervivos para qualquer outra pessoa. É por isso que, quando se fala em mercado primário e secundário de dívida pública,
falamos quanto ao tipo de instrumentos que podem ser transmitidos. Quando se trata de instrumentos que não são
oponíveis de transmissibilidade, não se pode falar de uma disponibilidade do mercado primário ou secundário. O artigo
5º dita que o prazo para a captação da poupança familiar é de longo prazo, podendo haver prazos de reembolso até 20
anos, havendo uma lógica de empréstimo a longo prazo. No artigo 5º/4 há uma regra fundamental: os juros que são
vencidos no âmbito destes certificados de aforro são objecto de uma escolha do seu credor. A pessoa individual pode
querer receber os juros na data do seu vencimento ou não os receber e esses juros são integrados no montante para
serem capitalizados. Há um regime jurídico que claramente mostra uma diferenciação face às OT e BT. Estes já tem um
significado na lógica do longo prazo e virados para a poupança familiar.

Uma das críticas que se fazia era a das rentabilidades das OT e das BT serem superiores às dos certificados de
aforro. O que se dizia era que o Estado só tornava vantajoso o investimento na dívida público das pessoas colectivas.
Tentando criar algo similar para as pessoas singulares, foram criados os certificados de tesouro, os quais suspensos em
2012. No seu lugar, nascem os certificados poupança mais.

Certificados Poupança Mais


RCM 62/2013

Diz-se que a criação dos CTPM tem como objectivo promover a poupança a médio prazo dos cidadãos. Quando
se criou este regime que entretanto foi alterado, houve uma tentativa de criar mais um instrumento para a poupança
familiar, mas não apenas isso. Tentou-se criar um instrumento de emissão de dívida pública que pudesse ser bastante
rentável numa lógica de médio prazo. A forma encontrada foi criar um conjunto de taxas de juro crescentes - todos os
anos a aumentar (os investidores deixam o dinheiro para conseguir a taxa de juro mais elevada) - com a possibilidade de
ter um prémio adicional consoante o crescimento do PIB. Se o PIB crescesse naquele produto, tinham um suplemento. A
política financeira pública pode ter num instrumento tão pequeno tantas ambições. Tenta fazer que as famílias recebam
as mesmas taxas de juro que receberiam se investissem nos privados. O número 2 insiste nas pessoas individuais, não
sendo aberto aos mercados financeiros primário e secundário e não são transmissíveis. Há uma preocupação com a não
volatilidade, não criar mais espaços voláteis para a emissão de dívida. O número 14 diz que, para que não haja duvidas

Página 27 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

quando a AR autoriza o OE para o endividamento, estabelece um valor que é aplicado a todos os instrumentos de emissão
de dívida. O Estado não pode emitir CTPM sem que os limites não estejam a ser cumpridos. A 30 de Janeiro de 2015 as
taxas de juro que encontramos nesta resolução foram alteradas para menos.

Se olharmos para o Despacho 1036º-C de 2015, fez uma alteração não à resolução, mas à ficha técnica (um
despacho que passa despercebido à II Série do DRE), alterando o anexo. Assim, o legislador alterou-o, onde apresenta
taxas de remuneração diferenciadas. Isto também serve de exemplo para demonstrar que o Estado, consoante as
necessidades de endividamento, recorre à lógica familiar quando precisa. Conforme as suas necessidades, varia os
conteúdos dos instrumentos de dívida pública.

Certificados Especiais de Dívida Pública vs Certificados Especiais de Dívida Pública a Médio e Longo Prazo
CEDIC vs CDIM (DL 111/09)

A diferença é que um vai ser de curto prazo e o outro de médio ou longo prazo. O preâmbulo da resolução
111\2009 – Tentativa de conseguir fazer face as despesas do Estado com a emissão de dívidas pública e com a
conservação de terem excessos na tesouraria, em vez de irem ao mercado privado e investirem em depósitos a prazo e
terem rentabilidade, serem então aplicados ao Estado e deterem igualmente rentabilidade. Deixa-se de olhar para o
interesse exclusivo e individual do organismo e tentar inseri-lo numa lógica do interesse geral de todo o Estado e o
funcionamento da máquina administrativa. Os excedentes de tesouraria podem escolher/ou ser obrigados – caso da SS
– a investir no privado ou no público, no IGCP. O número 5 determina que excepcionalmente, os CEDIC podem ir até aos
18 meses. O número 7 diz que o IGCP determina a taxa de juro e que esta é efectuada tendo em atenção as taxas
efectuadas aos credores. Quanto maior o número de verbas que o IGCP tem em sua posse, maior é o poder negocial que
tem no mercado financeiro do que o organismo individualmente podia ter. O dinheiro que o IGCP tem, tem múltiplas
aplicações – entra e sai para cumprir despesas. Ex.: dia x diz-se que têm de ser pagos determinados CEDICs. O IGCP pode
criar essa remuneração, na medida em que tem mão de dinheiro. Quando mais dinheiro tem na sua posse, mais fácil será
assumir as responsabilidades do Estado. Depende da gestão do que está ou não disponível. O Estado saberá que terá
certas obrigações e que naquela data tem de as cumprir. Analogia da gestão da mesada. Se quero oferecer determinada
coisa a outrem, tenho de gerir o meu dinheiro. Posso, por exemplo, evitar beber um café todos os dias. O que interessa
ao IGCP é ter o dinheiro, a origem do dinheiro não importa. Quer-se concentrar os recursos numa só entidade que, com
essa mesma quantidade de recursos, vai poder gerir melhor essa quantia de recursos. Ex.: car sharing. Se sujeito x não
tem dinheiro para ter um carro, pode partilhar um carro com uma série de pessoas. A finalidade de deslocação no carro
é cumprida, os meios não interessam.

Nos termos desta resolução, os CEDIC são empréstimos internos a curto prazo. São criticáveis na medida em que
a taxa de juro associada a estes instrumentos eram uma lógica definida pelo próprio IGCP. Mas, além desta resolução,
temos uma outra que fala dos CEDIM, empréstimos internos a longo prazo. Resolução de Ministros 14/2011: No fundo
são na mesma formas de arrecadação de liquidez para amortização da dívida pública, mas de longo prazo.

Existem critérios fundamentais de distinção: sujeitos a quem são dirigidos, bem como à transmissibilidade dos
títulos. A importância de verificar se são ou não transacionáveis contribui para verificar a sua disponibilidade no mercado
primário.

DÍVIDA PÚBLICA ACESSÓRIA (OU INDIRECTA)

Quando olhamos para a Lei 7/98, verificámos que existe um regime jurídico diferenciado para a dívida pública
acessória. Assim, importa verificar a Lei 112/97. Há um caso em que o Estado não é o primeiro devedor em causa, mas
sim um garante da dívida de terceiro. O artigo 1º apela a uma ideia de garantia. O seu número 2 demonstra que o
legislador teve o cuidado de dizer que esta garantia tem um carácter excepcional – não deve ser uma prática corrente.
Como fundamento, usa a ideia de bem colectivo com impacto na economia como um todo. Ainda assim consagra uma
série de princípios que devem ser respeitados. É ainda necessário, além da igualdade, que se respeitem as regras de
concorrência. O Estado não pode distorcer a concorrência sem um fundamento de interesse global para toda a economia.
O Estado garante que se o credor não cumprir, o mesmo cumpre. É uma forma de certas instituições terem a sua posição
assegurada.

Página 28 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Nota: verificar as anotações feitas na legislação.

Esta atribuição de garantias pessoais por parte do Estado – artigo 5º - não está na sua dependência apenas.
Também no âmbito da dívida pública acessória verificamos que, para que o Estado decida pela atribuição de garantias
pessoas a terceiro, essa tem de estar devidamente autorizada pela AR. Há uma lógica, novamente de check and balances.
A introdução de vários organismos que visam garantir um pensamento estruturado da dívida pública. Além da AR
autorizar emissão de dívida pública directa, também terá de autorizar a acessória.

O diploma em questão continua o seu processo de análise a oferecer um conjunto de procedimentos mais
específicos de como este pedido (ao Estado para ser garante) pode e deve ocorrer. Do artigo 8º e seguintes tiramos as
especificidades desta. O Estado pode ser garante, desde que – artigo 1º/2 – desde que não desvirtue o equilíbrio entre a
oferta e a procura.

O artigo 8º começa a escortinar de forma mais intensa todas as exigências que este processo precisa. Ao falar
em projectos ou empreendimentos, já se dá um indício do tipo de investimento que está por trás. O Estado não tenderá
a ter um papel de garante se não for uma necessidade manifesta desse apoio. Como investimento produtivo ou
reprodutivo entende-se aquele que cria valor, que capitaliza os valores associados a esta tomada de risco. Há sempre,
neste caso, uma assunção de risco. Sempre que há um empréstimo de valor ou se assume uma posição de garante, há
sempre uma assunção de risco. Tenderá haver menor risco se formos garante de projectos ou empreendimentos que vão
produzir manifestamente valor e ser um interesse global para a economia. O artigo 9º dá um conjunto de requisitos.
Tenta garantir-se que o Estado só assume esta posição se não colocar o mesmo num risco excessivo. Assim, tem de haver
quer segurança jurídica face à entidade benificiária, bem como um interesse global para a economia nacional. Verifica-
se que o legislador teve necessidade de fundamente, acrescentando o número 2 ao presente artigo. Todas as alíneas até
à c) evidenciam o quadro de justificação de investimento. O porquê de precisarem do Estado para facilitar o acesso ao
crédito. A propósito da terceira alínea, diz o número 3 que o Estado não pode assegurar apenas a ausência de verbas.
Contudo, a alínea d) enquadra portas abertas. Pode garantir um espaço de manobra para obtenção da posição de garante
para situações que não vão ser realmente as pensadas para este auxílio do Estado. Tendencialmente, o legislador deixa
portas abertas.

Há uma tentativa de blindar meras verbas para cumprir com despesas correntes. Mas quando se começa a
esmiuçar a legislação, apercebemo-nos de que existem uma série de portas abertas para tal. A entidade tem de
demonstrar uma garantia. O artigo 12º dá-nos o prazo para essa mesma garantia.

No caso de o reembolso não ser cumprido, o Estado pode forçosamente aplicar um regime de cobrança coercivo,
o qual, no direito público, é o regime constante da execução, para ver reembolsados os valores que despendeu.

Este trata-se de um regime especial, pelo que temos de fazer o mesmo percurso, agora no regime geral. Assim,
vamos apontar no quadro da LEO as normas que nos surgem a complementar estes regimes complementares/específicos.

A primeira referência é a que está prevista no artigo 15º/3. Já o tínhamos visto a propósito das despesas e agora
voltamos a olhar, na perspectiva das receitas creditícias. O artigo diz-nos que há uma lógica de não compensação – as
receitas devem ser previstas pela sua importância global. No entanto, no número 3, verificamos que a gestão da dívida
pública gera despesa. Na alínea b), em especial, permite-se a dedução das despesas associadas a essa gestão da dívida
pública. Reconhece-se que os dados contabilísticos não ficam transparentes e viáveis se não se procedesse a uma
compensação. A receita creditícia não deixa de ser receita, mas cria na esfera jurídica do Estado uma despesa. Outro
artigo na LEO é o da equidade intergeracional, artigo 13º. Este indica uma série de critérios que devem estar cumpridos.
A alínea c) e f) dão claramente a visão de que quando o Estado emite dívida pública pode colocar em causa o cumprimento
das devidas obrigações das gerações vindouras. No fundo, o Estado emite dívida com prazos de maturidade em 20 anos,
há que garantir que essas gerações vão estar aptas para tal. Quando se fala na PPS, estas têm encargos associados que
devem ser tomados em consideração nos encargos da dívida pública.

Página 29 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

O artigo 11º/2 invoca expressamente a dívida pública. A sustentabilidade das finanças públicas depende dos
níveis de endividamento público. O Estado pode emitir a divida, desde que exista sustentabilidade, ou seja, tenha
capacidade de assumir todos os compromissos tendo em conta a divida publica existente. Tem de haver um equilíbrio
entre aquilo que entra e aquilo que sai. Deve fazer-se uma articulação com o que está previsto no artigo 20º da LEO. Em
especial, o número 5 determina que sempre que a relação entre a dívida pública e o PIB a preços de mercado for
significativamente inferior a 60 % e os riscos para a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas forem reduzidos,
o limite para o objetivo de médio prazo pode atingir um défice estrutural de, no máximo, 1 % do PIB. Este número 5 com
o número 7 e com o artigo 22º gera uma necessidade criar – artigo 25º - mecanismos de correcção. É uma necessidade
de correcção a esses valores por parte do Estado. O Estado fica obrigado a criar respostas para diminuir esses valores de
endividamento, de modo a garantir a sustentabilidade das finanças públicas e o equilíbrio orçamental.

Olhando para o artigo 21º, numa perspectiva contrária, não estando numa situação de desequilíbrio (não temos
valores acima dos 60%), mas antes um OE em lógica de superavit. Ou seja, há mais receita do que despesa. Estabelece-
se uma prioridade legal para que o valor dos excedentes orçamentais sejam usados para amortização da dívida pública.
No caso de serem assim níveis equilibrado – receitas orçamentadas são superiores as despesas orçamentadas – o valor
deve ser usado na amortização da dívida pública. A alínea b) acrescenta ainda a ideia de criar uma reserva de estabilização
macroeconómica. O número 2 do artigo 21º determina que o excedente da SS fica dentro da SS e não serve para
amortização da dívida pública. Garante-se que, mesmo na situação de excedente, o ideal é ter a redução dos níveis de
dívida pública – encaminhando os excedentes para amortização.

Os artigos 28º e 29º mostram que existem especificidades a propósito das finanças locais e regionais. O impacto
da dívida publica criada no âmbito local e regional tem implicações no âmbito da divida publica central. Tem de haver,
mais uma vez, uma gestão integrada.

O artigo 37º/2, alínea d), mostra que além destas regras substantivas, ou seja, que a existência da dívida pública
é um factor dominante na sustentabilidade, há uma necessidade de corporizar a lógica da transparência num aspecto
formal. Ou seja, torna-se transparente todos os agentes que entram no quadro orçamental, os valores da mesma e como
estes operam. A AR não pode autorizar nova emissão de dívida pública, se não tiver consciência dos valores da dívida
autorizada no OE anterior. Isto dá suporte ao artigo 4º da Lei 7/98. Parece um requisito meramente formal, mas é ele um
paço fundamental para a autorização da emissão de dívida pública.

O artigo 41º/1, alíneas c), e), f), g), i), e k), mostra que a questão da dívida pública volta a estar presente no
articulado do OE. Este artigo determina expressamente a importância da dívida pública como algo a ter em consideração.
Há um casamento entre o regime específico e o regime geral.

Nota: todas as anotações estão presentes no diploma da LEO.

Recordando o percurso que estamos a fazer: partimos do pressuposto da intervenção pública que legitima o
direito financeiro público. Esta tem dois braços, nomeadamente, a despesa pública e a receita pública. Determinamos
que só existem receitas se forem apresentadas despesas. Referimos que apesar do Estado ter vários tipos de receita de
economia pública ou de economia priva, destacámos três tipos de receitas com base no poder e na fonte quantitativa e
do seu impacto qualitativo. Vimos em primeiro as receitas patrimoniais que têm sido fundamentais para a
sustentabilidade das finanças públicas. Apesar de não serem quantitivamente as mais importantes, são igualmente
fundamentais. De seguida, falámos nas creditícias, que fazem face aos deficits orçamentais. Percebemos que esta é
obtida através da emissão da dívida pública. Verificamos que nesta linha, surge uma dívida pública directa – na qual
falámos do processo de gestão e emissão e da necessidade de fazer uma relação com a tesouraria do Estado – e uma
dívida pública acessória. E apesar de haverem estes regimes específicos, também a LEO, a propósito da forma como
Estado organiza as suas despesas e receitas, organiza a forma como o Estado pode recorrer à dívida e ao seu
funcionamento.

Apesar de termos um regime jurídico diferenciado, os valores de dívida pública são muito elevados. Serão então
os valores sustentáveis? Temos vários factores a ter em consideração: factor risco é muito importante. A ideia de

Página 30 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

sustentabilidade está associada à capacidade do Estado cumprir as suas obrigações junto dos credores. Aqui entram as
agências de ranking, por não serem Estado e tendencialmente não serem investidores, influenciam a avaliação do risco
e avaliam o Estado quanto à sua sustentabilidade. Além desta análise de risco pelas agências de ranking, temos de
compatibilizar todo o OJ que acabámos de ver, porque legalmente existem limites que são apontados como limites da
sustentabilidade da dívida. Estamos a garantir que a ideia de sustentabilidade está dependente de um quantitativo
concreto. Quando tal não acontece, temos uma ideia de correcção dos valores da dívida, ou seja, estamos a fazer um
exercício de política orçamental interna – o Estado organiza as suas despesas e receitas na lógica do endividamento. É
isto que dá origem aos processos de reequilíbrio no âmbito da dívida pública. Se é verdade que este exercício de
recuperação de níveis elevados de divida pública pode ser feito internamente – dentro do Estado – que tenta
compatibilizar receita e despesa, a questão surge quando o estado, mesmo que continue a fazer esse processo, não
consegue fazer essa redução e quando vai ao mercado, já não tem credibilidade para a obtenção de crédito. Há ou não
necessidade de recorrer a exercícios de reequilíbrio orçamental?

REESTRUTURAÇÃO DA DÍVIDA:
Exercício de Sintetização

1. O que é?

Reestruturar uma dívida pública tem como sinónimo reformar, renegociar a dívida pública. Reestruturar a dívida
pública consiste em alterar a dívida pública.

2. Porquê?

A reestruturação da dívida pública pode ser necessária devido ao risco de incumprimento; bem como à
insustentabilidade das finanças públicas (elevado serviço dívida pública); aos limites legais e compromissos
internacionais. Tudo isto tenderia a não acontecer se a produção de riqueza fosse suficiente. Se houver suficiente
produção de riqueza num país, a intervenção pública diminui, as despesas públicas diminuem e as receitas públicas
aumentam e, por força disto, as receitas creditícias diminuem. Há uma relação directa entre a reestruturação da dívida e
o crescimento económico. Uma economia competitiva é determinada por uma maior produção, pelo que se desencadeia
o processo acima indicado: menor intervenção pública, aumento da receita pública, diminuição da despesa pública,
diminuição da emissão da dívida pública. No entanto, para haver crescimento económico não tem de haver
necessariamente investimento público. Há uma ligação directa à política financeira pública.

3. Como?

Pode ser feita numa perspectiva bilateral – de forma a honrar o acordo entre o devedor e o credor – ou numa
perspectiva unilateral – o Estado pode decidir pura e simplesmente não cumprir, ou seja, não pagar a dívida ao seu credor.
Existem três formas de concretização: alargamento da maturidade; redução dos juros; redução do capital (K) amortizável.
O ideal é ser bilateral, na medida em que uma reestruturação unilateral só é possível se um Estado souber que nunca
mais vai ter necessidade de recorrer ao mercado, na medida em que tal equivale a perder a confiança dos credores (ex.:
Coreia do Norte). Tudo isto de processa numa lógica de quem “deve” e de quem tem a “reaver”.

Há especificidade na União Europeia? Acresce o suplemento de não há aos olhos do TUE um mecanismo que permita
soluções de mutualização da dívida, mas o facto de não existir, não significa que a Comissão Europeia não tenha estudado
dois mecanismos que podiam ser pensados para ajudar no processo de reestruturação da dívida, nomeadamente:

 EUROBILL’s;
 Fundo e Pacto para Amortização da Dívida.

Qualquer dos dois exemplos são exemplos de mutualização da dívida com uma lógica de solidariedade entre
todos os Estados-Membros. É um caminho possível ainda não existente, dado que implica que os cumpridores assumam,
em parte, responsabilidades dos incumpridores. Os EUROBILL’s são instrumentos de dívida pública emitidos pela União
como um todo, havendo, posteriormente, a distribuição da dívida. Por sua vez, estes podem ser solidários ou pro rata

Página 31 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

(há uma individualização). O pacto implica uma transferência de uma parte da dívida de cada Estado (mas só o valor
acima dos 60% de PIB) para um fundo comum, a partir da qual haveria uma gestão diferenciada. O impacto que esta
mutualização poderia ser afectado. Isto impede a tomada de decisão da assunção destes dois mecanismos. Começa-se a
perceber que a lógica unilateral não é juridicamente válida, mas também os Estados que estão na “fossa”, não tem força
junto dos seus credores para reestruturar a dívida. Há uma tendência crescente para avançar com o projecto da união
económica e monetária do Estado. E já se pensa numa união bancária, assim como financeira. Era necessário assumir as
diferenças quando a assumir compromissos económicos dentro de cada Estado. A forma como a União vai ser organizada
vai ter implicações na forma como a reestruturação da dívida vai ser realizada. Por muito que o Estado emita politicas
públicas orçamentais, sozinho, não consegue, com as suas reformas internas, resolver isoladamente os seus problemas
quando os níveis de endividamento público são tão elevados. Não esquecer que no documento do FMI se dão vários
exemplos de reestruturação de dívida para além do espaço europeu, demonstrando que é possível, ainda que não tenha
sempre resultados positivos. As opções comunitárias vão interferir com a sustentabilidade nacional, não apenas em
termos quantitativos, mas também ao nível de como a dívida pública pode ser renegociada.

RECEITAS TRIBUTÁRIAS

Conceptualmente, as receitas tributárias há uma aproximação às receitas fiscais, mas têm, no entanto
diferenças. As receitas tributárias têm um domínio mais amplo. No artigo 3º do DL 398/98, o legislador distingue as taxas,
as contribuições financeiras e os impostos. É fundamental determinar que quando se fala em receita tributária, fala-se
de todas estas realidades, mas quando se fala em receita fiscal, falamos apenas dos impostos. O segundo conceito
fundamental a reter: no âmbito do sistema financeiro público, vimos que temos as receitas e as despesas, centrando-nos
no estudo do OE, onde se coloca a despesa e a receita para aquele ano orçamental. Mas falamos num sistema financeiro
público, onde cabem receitas e despesas variadas. Quando olhamos para o artigo 101º e 103º da CRP, verificamos que
há uma distinção entre sistema financeiro e o sistema fiscal. As receitas fiscais têm uma autonomia face às outras receitas.
No 103º, o legislador expressamente distinguiu, dentro do sistema financeiro, então o sistema fiscal, que vai conter todos
os impostos. Como tal, tem um sistema próprio. Apesar de estarmos no âmbito do Direito Financeiro e Fiscal, aquilo que
estudamos é o Direito Financeiro Público. Se fizéssemos um estudo sério sobre o sistema fiscal conjugadamente com o
sistema financeiro, não conseguiríamos perceber, na medida em que o sistema fiscal é profundamente complexo. A
dinâmica e a complexidade de impostos existentes estão incutidos no âmbito do sistema fiscal. Quando se fala em fiscal,
estamos a contextualizar o sistema de impostos. Assim, importa determinar as bases fundamentais e norteadora deste
sistema fiscal, destas receitas fiscais que são contidas nas receitas do Estado.

Dentro das receitas tributárias, as mais importantes quer em termos de quantidade, quer de qualidade, tendem
a ser os impostos. Não descorando que quando se fala de receita tributária estamos a falar em taxas e contribuições
financeiras.

 Sistema financeiro é diferente de sistema fiscal.


 Receita tributária faz parte da receita pública e tem três tipos, sendo o mais relevante o sistema de impostos6.

As receitas fiscais são enquadradas como algo relevante e as afirmações que têm sido feitas revelam muitas das
regras jurídicas que estão dentro dos sistemas jurídicos existentes. Vamos entender como foi visto o imposto
exteriormente e a forma como elas se têm concretizado em normas jurídicas.

“Nothing is certain except for death and taxes.” – Benjamin Franklin. É uma pura verdade. Mesmo que as pessoas
não tenham rendimentos, já são contribuintes. Basta comprar um café ao livro para me tornar contribuinte. Mesmo que
o sujeito passivo, aqui contribuinte, possa não ter a consciência, o facto é que no seu quotidiano todo o cidadão se
apresenta numa lógica de contribuinte. Temos várias bases de tributação: não sou apenas tributada pelo rendimento que
afiro, mas também no consumo. Para todos os efeitos, do ponto de vista jurídico, consumo ou despesa valem da mesma
forma. Mas é preciso ter em atenção que estas não são as únicas formas de tributação: também posso ser tributada pelo
meu património. Esta frase ainda pode ser levada mais a fundo: à tributação pelo simples facto de existir. Existiam

6
Quando se quer falar de impostos, há que ter atenção. Tratam-se de receitas tributárias e não de receitas fiscais.

Página 32 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

impostos na sociedade apenas pela pessoa viver. Revela muito mais em termos de ordenamento de regras efectivas.
Nada é certo a não ser a morte e o pagamento dos impostos.

Tripla Base:

1. Rendimento – IRS (para particulares) e IRC (para empresas);


2. Consumo – IVA;
3. Património – IMI.

Uma segunda relação a perceber é a do imposto com o Estado, especialmente com o poder executivo. Frederico
o Grande, rei da Prússia do Século XVIII, promulgou que “Nenhum Governo pode existir sem tributação. Este dinheiro
tem necessariamente de incidir sobre as pessoas. E a grande arte consiste em fazê-lo incidir sem que as oprima”. Assim,
tem de haver receita pública para haver gasto e a receita que é mais facilmente obtida é o imposto, na medida em que é
algo coercivo. Neste caso, o que se demonstra é que independentemente do património, a excedência de consumo e de
rendimento podem contribuir no aumento da receita pública, com a receita tributária do imposto. Esta incidência sobre
a pessoa gera a aposta no património. Acrescenta ainda uma outra ideia: “sem que as oprima” – Curva de Laffer. Temos
de ter em atenção à existência dos limites, na medida em que o imposto não pode criar uma verdadeira opressão, sendo
que tal pode conduzir a uma fraude ou à evasão fiscal. Em Portugal não se atende à dinâmica da psicologia fiscal, mas
sobretudo, no Norte da Europa, é muito trabalhada na lógica de adesão do contribuinte, não querendo fugir à obrigação
fiscal. Atende-se à psicologia de que não posso pedir mais do que a sociedade está disposta e pode dar.

Qual a relação do imposto com o OE? Se por um lado o imposto é fundamental para a existência do governo, na
medida em que a partir deste o governo consegue receita e, como tal, pode gerar despesa pública, por outro lado,
compreende-se que o desenho do OE assenta prioritariamente na obtenção do imposto. Quando se tenta compreender
esta relação, percebemos que é uma relação quase visceral, na medida em que o OE não existe sem imposto, porque é a
receita orçamentada mais relevante. “O imposto deve ser para o orçamento o que o solo é para o edifício”, Girardin.
Fundamentalidade da importância extrema do imposto para o OE.

Se sei que o imposto é algo tão certo como a morte, que não lhe consigo fugir; se sei que o Estado precisa do
imposto para arrecadar receita para poder arcar com as despesas; é fundamental perceber a fundamentação do imposto.
Assim, por muito que não gostemos de pagar impostos, o facto é que o preço de se estar enquadrado numa sociedade
de Estado de Direito, o qual é também um Estado Social, onde a intervenção pública é fundamental, exige-se a consciência
de um dever fundamental de pagar impostos. Não deve ser algo apenas porque a lei o exige, mas deve estar ligado à
ideia de cidadania activa. O pagamento dos impostos deve ser visto como um dever fundamental decorrente da nossa
CRP está inegavelmente ligado à cidadania activa. A discussão sobre a fair share visa determinar que temos de pagar
impostos na medida em que o possamos fazer, ou seja, não devemos arranjar maneiras sinuosas para não cumprir com
esse dever. Ex.: caso da Starbucks no UK. O valor da tributação que esta pagava era muito reduzido. Tendo maior espaço
de manobra, efectuavam uma poupança fiscal que parece legal, no entanto, quando há um desequilíbrio e há uma ofensa
criada aos princípios da equidade dos vários contribuintes, há um problema. Houve uma lógica de reacção dos outros
contribuintes do UK. Se não pagarmos impostos na medida efectiva das nossas capacidades, há um problema de distorção
– faz com que os Estados pressionem aqueles que sabem que não têm mobilidade. Isto vai contra o dever fundamental
de pagar impostos numa lógica de equidade e igualdade.

“Os impostos, apesar de tudo, são deveres que se têm de pagar pelos privilégios de pertencer a uma sociedade
organizada.” – Franklin Roosevelt. Para existir Estado tenho de ter uma receita que gere o suficiente para cumprir as
tarefas que fazem parte da despesa pública. Assim, retoma-se a ideia de que as receitas tributárias são aquelas que
melhor servem esta ideia. Esta sociedade tem de ter ferramentas e estruturas que oferecem a lógica de uma necessidade
intrínseca de pagar impostos.

“Odeio pagar impostos. Mas amo a civilização que eles me oferecem” – Oliver Wendel Holmes. De pai para filho:
“Gosto de pagar impostos. Com ele, compro a civilização”. – Oliver Wendel Holmes Jr. Apesar de não se gostar, há um
dever fundamental de cumprir com a obrigação fiscal e esse é o preço a pagar por ter uma sociedade organizada com
níveis elevados de bem-estar. Se estivermos numa sociedade onde não se projetem necessidades de bem-estar, não se

Página 33 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

projetam níveis de protecção social. Se quero uma sociedade que tem um mecanismo alternativo para os momentos em,
por exemplo, fico desempregado, há um preço associado e dai a necessidade dos impostos. Há uma dupla consciência,
mesmo que se goste ou não se goste, há uma consciência de um dever para não contribuir para o afunilamento dos
elementos dessa sociedade e um dever constitucional de o fazer.

Será fácil para os contribuintes compreender o universo dos impostos? Não. É uma estrutura complexa que força
a que exista quase uma lógica de rejeição para o pagamento dos impostos. “You don’t pay taxes – they take taxes.”- Chris
Rock. Ou seja, as pessoas não percebem porque têm de pagar impostos. Há um divórcio entre a forma como o Estado
revela a autorização destes impostos arrecadados e a forma como os cidadãos os percebem. Há um divórcio entre a
utilização das verbas pelo Estado e o que é que essa reflecte na esfera jurídica de cada um. Não se percebe que o que se
paga ao Estado tem uma consequência imediata. É por isto que se remete para a necessidade da transparência de
informação, a qual disponibiliza aos órgãos que controlam o SJ e permite ao cidadão compreender responsavelmente a
aplicação daqueles valores. A compreensão das receitas tributárias não abunde junto dos cidadãos e contribui para um
afastamento dos cidadãos e do Estado. Dai expressões como “vai roubar para a rua; é um roubo”. A própria narrativa
política e a narrativa do cidadão comum está nesta lógica de incompreensão. Nos EUA, por exemplo, existem livros que
fazem parte da bibliografia da educação fiscal. Também no Brasil se toma esta ideia. Em Portugal tentou-se convencer e
mostrar aos mais novos a percepção de aplicação de impostos. Ao nível da população em geral deveria ser tomado esta
ideia de educação fiscal. A nível das camadas séniores, há dois anos, foi criada a roda da sorte. Tornou-se o pedido da
fatura, o cumprimento dos impostos, numa possível oferta de um carro. É um prémio para a adesão ao cumprimento de
um dever. Na prática, é passar um atestado de debilidade aos cidadãos. Estamos perante uma crise de valores ainda mais
superior do que a crise económica. É necessária uma consciencialização fiscal, do cumprimento fundamental de pagar
impostos.

“Como as mães, os impostos são muitas vezes mal interpretados, mas raramente são esquecidos.” – Lord
Bramwell. Ou seja, um reforço da relação amor-ódio.

Quando lhe perguntaram sobre o preenchimento da declaração de rendimentos, Albert Einstein disse qualquer
coisa como: A coisa mais difícil de entender no mundo é o imposto sobre o rendimento. E essa é uma pergunta muito
difícil para um matemático, devia ser perguntada a um filósofo. Ele mesmo teve a inteligência de afirmar que esta
pergunta não deveria ser feita a um jurista, mas um filósofo, que trabalha as questões sociológicas, numa lógica de
interdisciplinaridade. O Direito não existe só por si, não é efectivo em pleno se não entender os domínios psicológicos,
sociológicos, históricos, económicos e culturas. Tem de envolver aquilo que as outras ciências enfatizam. Tinha a
consciência de que se trata de uma temática extremamente complexa, sobretudo quanto aos interesses em causa.

E se eu não quiser impostos? “Make sure you pay your taxes; otherwise you can get in a lot of trouble” – Richard
Nixon. Isto remete para a ideia de coercibilidade. Se eu não pagar impostos, o Estado tem maneiras de me obrigar a fazê-
lo. Existe um quadro jurídico para uma execução fiscal, mas além disso, o Estado tem de ter conhecimento de que não
paguei o imposto. Ou seja, o Estado depende da informação que o Estado recebe do próprio contribuinte. É por isso que
o Estado tenta fazer cruzamento de dados entre os vários sistemas existentes. Só se o Estado tiver a prova, é que pode
desencadear o processo de execução fiscal. Ou consigo criar esquemas ardilosos e extraordinariamente complexos, que
me permitam criar subterfúgios para reduzir a minha carga tributária – evasão fiscal; ou assumo o risco e não cumpro o
pagamento do imposto frontalmente – fraude. Em qualquer um dos casos, o Estado tem um no SJ ferramentas que lhe
permitem a cobrança coerciva. Quando me exigir o pagamento devido é esse valor, mais os juros acumulados pelo tempo
que não paguei.

Nota: Existe uma parcela do IVA que é aplicada no subsistema de acção social. Já se sabe que aquele valor é aplicado para garantir o
mecanismo da segurança social. No entanto, é o único desvio que se sente ao princípio da não consignação.

Como é que o Estado tenta evitar que não se pague impostos? “A arte da tributação consiste em depenar o
ganso de modo a obter a maior quantidade depenas com a menor quantidade de barulho” – Jean-Baptiste Colbert. Ou
seja, garantindo que o contribuinte cumpra sem reagir em demasia. É necessário que exista uma consciência da
necessidade de pagar os impostos. É preciso um cumprimento voluntário. O objectivo primeiro do Estado é o
cumprimento voluntário e na ausência deste, passa-se a um cumprimento coercivo.

Página 34 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Relação Fiscal como uma relação de/em permanentemente tensão. A relação jurídica fiscal que opõe sujeito
activo ao sujeito passivo – aquele que tem de pagar o imposto e aquele que o recebe – é sempre uma relação de tensão,
na medida em que o imposto será sempre o retirar valores eu são meus, dos meus patrimónios, da minha disponibilidade
financeira e ninguém gosta de perder algo que é seu. “Quando uma nação tenta a tributação como uma forma de alcançar
a prosperidade é algo como um homem que esteja dentro de um balde e tente fazer-se subir pela asa desse balde”. –
Winston Churchill. Demonstra por isso mesmo que há uma tensão permanente. A ideia é tentar criar equilíbrios e para
tal é preciso que o sistema jurídico fiscal seja um sistema complexo. Tenderá sempre a existir uma complexidade que
permita conciliar a necessidade do Estado arrecadar grandes receitas para assegurar a despesa do Estado e o facto de o
cidadão não compreender a necessidade de pagar impostos.

“To tax and to please, no more than to love and to be wise, is not given to men.” – Edmund Burke

Para que o conceito de imposto fique bem assente, vamos estudar uma ideia de imposto enquanto prestação
patrimonial, unilateral, definitiva, coerciva, exigida a quem detém capacidade contributiva por quem exerça funções
públicas. Daqui resultam uma série de elementos: olhando para esta definição conseguimos distinguir três elementos:
objetivo, subjetivo e finalístico. O primeiro aspecto a prestar atenção é que implica uma prestação que é patrimonial –
tem que ver com a transferência financeira, sai de uma esfera jurídica para a outra é efetivamente uma prestação
pecuniária. Nos ordenamentos jurídicos há possibilidade de pagar o imposto com bens em certas circunstâncias, acontece
muito.

O que distingue o imposto da taxa é a unilateralidade – o imposto é algo que é pago sem uma contrapartida, a
taxa tem sempre a si agregada uma contrapartida, daí o critério distintivo de forma simplista é a existência de uma
unilateralidade ou bilateralidade. No segundo caso pago e em consequência acedo a um serviço, acrescento um direito
a (taxa). Se por outro lado pagar e nada tiver directamente em troca, não tenho sinalagma e logo estou a ter uma
prestação unilateral e a pagar um imposto. Não devemos cair no erro de dizer que pagamos o imposto e não temos nada
em troca; o imposto serve para o estado pagar as suas despesas e logo quem paga tem benefícios derivados desse
dinheiro mas são mediatos.

O imposto vai servir para o Estado arrecadar receitas para executar tarefas fundamentais e, como tal, vai haver
um reflexo mediato na esfera dos contribuintes. Se quero a concessão de uma praia, pago um determinado valor e
mediante esse valor, consigo a exploração da área de concessão – há uma taxa. O mesmo se passa com cães. Se quero
ter um cão, tenho de pagar uma taxa anual. Só isto não me chega para definir imposto. Isto ajuda para distinguir imposto
da taxa, mas não dá todo o desenho sobre o que é o imposto.

Além disso, é definitiva, ou seja, quando pago imposto, se tenho na minha esfera jurídica o dever fundamental
de pagar o imposto enquanto sujeito passivo de uma relação jurídica, vou pagá-lo sem ter nada em troca. É assim
unilateral e definitivo. O carácter definitivo do imposto não significa que não haja lugar, no termo do cálculo do imposto,
ao reembolso. O reembolso não contraria o caracter definitivo do imposto. Ex.: a nota de liquidação do IRS traduz um
reembolso de um valor apurado no final. Isso não influencia o carácter definitivo do imposto. Só pode ser contrariado
numa lógica de contestação do imposto definitivo final.

É coerciva – se não pago o imposto voluntariamente, o Estado tem ferramentas que permitem forçar o seu
pagamento coercivo. No caso de não haver adesão voluntária, no OJ fiscal existem ferramentas processuais adequadas
para forçar o pagamento através da execução fiscal. É extraordinariamente importante, na medida em que se este não
estivesse presente, o imposto não seria imposto. Espera-se que o contribuinte cumpra com o seu dever fundamental de
pagar o imposto, mas caso não o faça, pode ser obrigado. É por isso que o Estado se socorre de forma tão intensa dos
impostos como receita pública mais significativa, porque não está tida numa relação jurídica de igualdade, mas onde o
ius imperium tem valor. A coercibilidade torna o caracter unilateral eficaz. O Estado tem de ser dotado dos mecanismos
que lhe possibilitam impor o pagamento. Dão espaço a que o imposto seja a receita pública mais relevante do ponto de
vista orçamental.

Existem dois tipos de impostos:

Página 35 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

1. Impostos Auto Liquidáveis – aqueles que o próprio sujeito passivo da relação jurídica liquida o imposto
(calcula, determina aquilo que tem de pagar);

2. Impostos Hétero Liquidáveis – quando é a própria administração fiscal que faz o calculo do imposto.

Se o estado fosse um estado que tivesse conhecimento total, pleno e absoluto de todos os dados necessários, o
estado não necessitava que o sujeito passivo lhe fornecesse dados, mas isso não acontece. O estado precisa portanto
que essa informação lhe chegue a si, por uma de duas formas – o sujeito passivo nos impostos hétero liquidáveis preenche
uma declaração de rendimentos, fornecendo informação ao estado, através dos quais é feito o apuramento do valor de
imposto a pagar. Ou no caso dos impostos auto liquidáveis, em que é a própria empresa que faz o fornecimento dos
dados. O estado tem de ter ferramentas, para no caso de uma inspeção, que permitam ao estado coercivamente corrigir
essa liquidação e forçar o pagamento do imposto – cruzamento dos dados fiscais. Isto demonstra que a relação jurídica
fiscal está muito dependente daquilo que o sujeito passivo fornece. Tem de haver ferramentas de cruzamento de dados
fiscais. Só através deste confronto é que podemos estar numa lógica de apuramento adequado de dados.

Se isto é em relação aos elementos objectivos, isto não chega. Temos de saber quem tem, efectivamente, de
pagar esse imposto. Podemos ter uma visão genérica e determinar que todos os cidadãos portugueses têm o dever de
pagar impostos – o que significa que a criança nascida há três dias tem de pagar impostos, bem como o senhor de 70
anos que não tem rendimentos. Ora não é assim. Atendendo ao princípio da capacidade contributiva, o Estado só pode
exigir o pagamento de impostos a quem detém capacidade contributiva e na medida dessa capacidade. Só pode ser
exigido a quem tem capacidade de pagar esse imposto. É por isso que o elemento subjectivo determina que só se pode
pedir impostos àqueles que mostram bases de tributação que justificam a possibilidade de pagar o imposto. Este detentor
de capacidade contributiva será simplificadamente o sujeito passivo.

A relação jurídica fiscal pode ocorrer de uma de duas formas: peço um café, pago o café e o imposto de consumo;
ou posso ter um caso em que a relação fiscal que se prolonga no tempo. Neste segundo caso, o período de tributação
não ocorre num só momento, mas num acto contínuo de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro, sendo que o momento que
relava para efeitos do apuramento do imposto final, seria o último dia. Esse vai determinar o quantum que tenho a pagar.
Isto significa que vou ter vários atos geradores de rendimento que vão ser todos contabilizados e que neste período
temporal vai determinar o quanto de imposto tenho a pagar. É um quanto que tem em conta se foi rendimento que
entrou ou se foi rendimento que saiu (passivo e ativo). Do somatório do mais e do menos, acontece uma de três situações:

1. Não pago imposto e não recebo = €0;


2. Tenho de pagar imposto = saldo positivo;
3. Não tenho de pagar imposto e recebo um reembolso = saldo negativo.

Nestes casos de relação jurídica fiscal prolongada no tempo, é fundamental o apuramento de todos os actos
gerados desse rendimento, bem como os da perda. No final de tudo apura-se qual das situações descritas se efectiva. Ou
seja, também há uma obrigação do sujeito passivo para conseguir assegurar a sua obrigação de pagamento de impostos.
Se não o fizer, gera-se uma dívida à Administração Tributária e Aduaneira, que tem a possibilidade de ser paga
voluntariamente e se não for, é aplicado o processo de execução fiscal (penhoras). A questão de dever ao fisco tem a ver
com a má gestão dos sujeitos passivos.

Como é que posso pagar antecipadamente e depois correr o risco de pagar mais ou ser reembolsada? Tem a ver
com o factor tempo e com a retenção da fonte. É um mecanismo que o OJ contém para facilitar a cobrança dos impostos.
Se tenho um contrato com a faculdade e todos os dias me pagam x, dia 31 de Dezembro tinha de dizer à Administração
Fiscal que recebi aquele x durante x meses. Esta administração poderia dizer que tenho de pagar, por exemplo, €200.
Este mecanismo permite que, em vez de receber €1000 todos os meses, pago €900. Esses €100 são retirados (retenção
na fonte) para pagar um imposto devido. Isto atende às necessidades que a pessoa tem. Não se pode olhar apenas para
aquilo que entra, mas tem de retirar a isso aquilo que foi pago antecipadamente (os €100). No final, o Estado percebe
que já descontei antecipadamente. O meu imposto definitivo pode determinar que tenho de ser reembolsado no excesso.
É no final, com os somatórios e as contas devidas, que se chega ao imposto final. Tem que ser considerado tudo aquilo

Página 36 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

que entrou, tudo o que paguei e tudo aquilo que paguei antecipadamente.se temos um quadro de receitas públicas
elevadas, é normal que seja necessário arrecadar receita ao longo do ano. Ou seja, mesmo que não se saiba qual o
imposto definitivo, cobram-se impostos antecipadamente que, se no final forem excessivos, são pois reembolsados. É
um processo.

Este pagamento antecipado reflecte:

1. Facilitação da gestão do orçamento familiar;


2. Permissão ao Estado para arrecadar receita ao longo do ano – disponibilidade de receita pública.

No exemplo do café, o sujeito passivo é a empresa que vende o café, mas quem suporta efectivamente aquele
imposto é o cliente (IVA). No caso dos particulares, apresentam a sua declaração de rendimentos (IRS), ao qual será
emitida uma nota de liquidação a determinar uma das três possíveis situações. O mesmo se passa com as empresas, mas
com a sua declaração tem o nome de IRC. O sistema está montado da seguinte forma: ou cumpre voluntariamente, ou é
forçado a cumprir. Dai a necessidade da consciência de um dever fundamental de pagar impostos. De outra forma, se
não houver esta preocupação, os sujeitos nunca teriam capacidade contributiva, o que iria violar o princípio da equidade,
retirando a credibilidade de quem exerce esse dever.

A relação jurídica fiscal pode ter uma de duas formas:


 Relação Jurídica Linear;
 Relação Jurídica Triangular.

Relação Jurídica Linear

Sujeito Activo Sujeito Passivo

O sujeito activo corresponde àquele que recebe o imposto. Em contrapartida, o sujeito passivo é aquele que
paga esse mesmo imposto. É aquele a quem a norma jurídica impõe o dever de pagar impostos. No entanto, podemos
ter uma relação de carácter triangular. Assim:

Segundo a Lei Geral Tributária, no seu artigo 18º/3, além do


Sujeito Activo contribuinte directo pode haver um substituto. Por outras
palavras, além da relação linear, pode haver uma tripartida.
Sujeito Passivo Ex.: faculdade paga na versão líquida, ou seja, paga o bruto
menos a retenção por conta do que será pago no IRS. É no
Substituto professor que está o SP, que incide a obrigação. O Sub (ou
seja, a entidade empregadora) arrecada o valor.

É sobre o contribuinte que incide o dever de pagar (obrigação). É pedido à entidade empregadora (substituto)
para reter na fonte e entregar ao Estado. Cada uma das posições tem obrigações específicas. Outro exemplo é o dos juros
– as contas no banco são rendimentos sujeitos a imposto. O banco remunera o detentor da conta com o valor líquido e
não com o valor bruto. Neste caso, temos o contribuinte (detentor da conta); o banco (substituto) e o Estado (sujeito
activo).

 Quando falamos de receitas fiscais falamos dos impostos. Há uma relação jurídica embutida no imposto, a qual
pode ser linear ou triangular.

Página 37 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Releva ainda da Lei Geral Tributária o artigo 20º/2, quanto ao mecanismo de retenção na fonte. Também o artigo
28º pode ser referido quanto ao regime jurídico da responsabilidade diferenciada a relação jurídica triangular.

As classificações dos impostos são fundamentais para determinar a diversidade de normas jurídicas. As bases de
tributação são o rendimento, o património e o consumo. É com origem nestas bases que se gerem impostos específicos
com regras jurídicas especificas. Quando pensamentos em impostos, para efeitos legais, aquilo que se entende como
rendimento é tudo aquilo que acresce ao património (interpretação da teoria do rendimento acréscimo). Para tal,
identifica-se no OJ português que existem impostos que incidem nas pessoas singulares – IRS -, e nas pessoas colectivas
– IRC. Existem regras jurídicas diferenciadas para os rendimentos gerais das pessoas. Quando falamos no património, são
impostos que incidem sobre os activos e os passivos e, dentro destes, podemos ter dois tipos:

1. Impostos sobre o rendimento total – não existe em Portugal - ou;


2. Vários impostos sobre vários elementos patrimoniais.

Quando falamos no IMI, estamos a falar de um imposto que incide no património imóvel. O mesmo se passa
com os impostos de selo – sobre actos praticados pelo contribuinte que na perspectiva do legislador são geradores de
património.

A terceira base de tributação remete para o consumo, ou seja, se aplico o meu rendimento ou o meu património
para a aquisição de bens ou serviços. Se invisto no consumo, pago um imposto. No caso português temos o IVA e os IECS
(impostos especiais sobre o consumo). Também é importante ter em atenção uma distinção feita a nível da LEO que opõe
impostos directos e impostos indirectos. Não há base legal que dê a sua definição. Temos de olhar para a LEO para tentar
distinguir. Directos são os que incidem sobre rendimento e património e indirectos sobre o consumo. Mas complicado,
no apuramento de valor de imposto a pagar – acto de liquidar imposto – podemos estar perante impostos de quota fixa
ou de quota variada. Existem impostos onde a norma dá um valor expresso que o sujeito passivo tem de pagar; existem
outros onde o apuramento do imposto devido implica a aplicação de uma taxa de imposto. Não confundir nunca taxa
tributo com taxa de imposto. A distinção parece simples (entre quotas), mas surgem desde logo perguntas: há uma taxa
a aplicar a quê? É aplicada há minha base de tributação, mas isto pode ser complicado. Posso receber €1000 e o legislador
dizer a taxa de imposto não se vai aplicar nesse bruto. O apuramento da matéria coletável implica a consciência de que
existe um rendimento bruto, mas que o legislador pode obrigar a que sejam aplicadas uma série de operações que vão
determinar o meu rendimento líquido. É a matéria coletável que se aplica a taxa do imposto. E de que tipo de taxa se está
a falar?

[Nota: matéria coletável é diferente de matéria coleta.]

RENDIMENTO Normas RENDIMENTO TAXA DE Coleta


BRUTO BRUTO IMPOSTO
A qual, menos as demais
Capacidade Rendimento deduções, dá o valor do
Contributiva Coletável imposto definitivo.

O contribuinte pode ter Quando o Estado tributa,


declarado determinados não o faz sobre o bruto, na
Base de Matéria gastos de modo a poder medida em que esse não
Tributação Coletável obter mais rendimento. corresponde à realidade.

O contribuinte, ao passar o rendimento do estado bruto para o estado líquido demonstra qual a sua capacidade
contributiva.

Página 38 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Até aqui só determinei a parte sobre a qual o imposto vai incidir (realidade líquida). É da aplicação da taxa do
imposto ao meu rendimento líquido, há minha matéria coletável, que tenderei a ter qual o imposto a pagar. Em certos
impostos não me basta a mera operação de aplicação de uma taxa de imposto ao rendimento líquido para ter o meu
imposto a pagar. Depois de ter visto, calculado a minha coleta, tenho de operar outras situações que me vão dar então
o imposto a pagar. São feitas deduções extras. Ou seja, pode resultar de um processo simples ou a um procedimento
mais complexo de cálculo de imposto. É diferente falar de impostos reais – não atendem às circunstâncias individuais d
contribuinte – e pessoais – tomam em conta a situação individual do indivíduo concreto, permitindo atender às despesas
do agregado familiar. Mais são as regras aplicáveis para apuramento de imposto a pagar no final.

Taxa de Imposto: pode ter uma de três configurações. Em primeiro, pode ser regressiva; proporcional ou
progressiva. A primeira é aquele que quanto maior for a taxa coletável, menor é a taxa de imposto. Esta é a pior de todas
e não existe no nosso OJ, apenas podendo existir em OJ que não tenham o princípio da capacidade contributiva. O próprio
princípio do Estado de Direito iria proibir esta taxa. A segunda remete para uma percentagem fixa aplicada a matéria
coletada. Se tiver mais matéria coletável pagarei mais imposto e vice-versa. Não é tão equitativo como a progressiva
pode ser. Se aplicar uma taxa progressiva ainda vou conseguir exponenciar a minha capacidade contributiva e o imposto.
Aumenta a taxa de imposto consoante aumente a matéria coletável. Isto não acontece na proporcional. Aquilo que se
discute é qual delas é a mais equitativa do ponto de vista da capacidade contributiva. A maioria dos impostos tende a
apostar nas taxas proporcionais pela simplicidade na gestão do sistema. Nos custos de contextos engloba-se o tempo
gasto nas obrigações fiscais. Quando mais complexa for essa rede de obrigações fiscais, maior o tempo gasto e maior é a
riqueza retirada à produção. Do ponto de vista da personalização, o tipo de taxa de imposto é a taxa progressiva e nunca
está em questão apostar numa proporcional em detrimento desta. Quanto mais queremos personalizar o imposto, maior
deve ser a aposta nas taxas de imposto progressivas (IRS). Quando falamos em competitividade da economia, pode ser
falado como um todo ou individualmente. Quando se fala nos agentes económicos, temos de ter em atenção o tipo de
actividade, bem como os gastos que teve para chegar à finalidade dessa actividade. Isto corresponde aos custos de
contexto. Se o Estado obriga a muitas obrigações acessórias – rede de obrigações muito grande para o contribuinte, que
lhe retiram muito tempo para o cumprimento das mesmas – todo o tempo em que o contribuinte quer ser competitivo,
está a tirar energia e espaço mental que poderia ser aplicado no sentido de aumentar a sua competitividade. Em vez de
investir o tempo no aumento da sua produtividade, investe no cumprimento das suas obrigações fiscais.

Tipologias de impostos existentes: continuação. Depois de termos passado pelas três bases de tributação, os
impostos directos e indirectos, bem como os de quota fixa e de duração permanente, da retenção da fonte, importa
verificar a tipologia dos impostos fiscais e dos impostos parafiscais.

O imposto pode ter funções meramente financeiras de arrecadação de receita (aquela com que primeiramente
nos preocupamos), mas também outras funções além desta, dai que designem os impostos fiscais como os que estão
organizados com a forma convencional – arrecadação de receita pública – e outro tipo de impostos, os parafiscais, que
podem ter aspectos com funções diferenciadas. Assim, ao falarmos destes, estamos a recuperar a regra da não
consignação, mas aplicada de forma contrária, porque se falam dos impostos cuja obtenção e arrecadação tem uma
finalidade específica para financiar uma situação concreta. Um dos exemplos é o da Segurança Social. Estes são impostos
parafiscais. Os impostos da SS ficam alocados à despesa da SS. As contribuições para a SS, não sendo consideradas como
imposto no sentido fiscal, são impostos, para efeitos da Doutrina, parafiscais. Há no entanto quem defenda que são
contribuições financeiras – a questão é de chamar ou não imposto.

Especificando esta questão das contribuições, no âmbito contributivo (empregador e trabalhador contribuem
para um direito subjectivo de protecção social) vimos que este era feito de uma maneira dupla – TSU – o trabalhador
desconta do seu vencimento, bem como o empregador. Da junção de ambos forma-se a TSU. Quando é o trabalhador a
descontar 11% para ter direito a uma protecção social no caso de uma eventualidade (morte, invalidez, velhice, doença),
estou a contribuir e a ter uma contrapartida directa. Pago, mas na minha esfera jurídica nasce um direito subjectivo de
protecção social por parte do Estado. É uma taxa, não um imposto. Se sou empregador, pago 23% todos os meses por
conta do trabalhador e não tenho nenhuma contrapartida directa na minha esfera jurídica. É um imposto. Isto tem efeitos
directos para a determinação dos impostos fiscais e parafiscais. Os parafiscais são uma categoria alternativa que
determina que quando há um determinado tributo que tende a ser considerado como imposto, mas não reúne todas as

Página 39 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

características de um, é considerado como parafiscalidade. Como há quem não concorde com este preceito, há uma
terceira figura, a das contribuições financeiras.

A primeira função do imposto é a de arrecadação de receita. Porém, se assumirmos que podem ter funções
extras, começa-se a olhar para imposto como forma de assegurar as finalidades das políticas sociais, ambientais, entre
outras. É neste âmbito que surgem os impostos parafiscais – que servem para arrecadar receita, mediante a consignação
directa a uma finalidade concreta. Paralelamente surgem os impostos extrafiscais, os quais se diferenciam por terem
como primeiro objectivo a alteração de certos comportamentos, de modo a assegurar certas finalidades.

Os impostos parafiscais são instrumentos específicos, sendo a sua função primeira arrecadar receita, mas com a
diferença de que a receita arrecadada está consignada a uma finalidade concreta, diferenciando-se de impostos fiscais.
Quando olhamos para os impostos é a arrecadação de receitas (impostos fiscais, suja razão de ser da sua existência é a
arrecadação de receita para o OE), porém, quando é utilizado como instrumento de política pública, pode ter uma função
de arrecadação de receita para a consignação de finalidades específicas. Ex.: TSU – Taxa Social Única. Há ainda uma
terceira hipóteses, os impostos extrafiscais, que já não tem como primeira função a arrecadação de receita pública, mas
o impacto económico-social, modelando comportamentos dos agentes económicos. Estas finalidades podem ser
económicas (produzir impacto económico na escolha do agente económico – se aumentar o imposto no consumo, vou
ter como objectivo que o consumo seja menor; se criar um imposto sobre a banca, e designar que este surge como uma
forma de responsabilização, estou a demonstrar uma lógica de penalização e responsabilização do agente económico;
quando é criado um imposto sobre os sacos de plástico, a consequência é a diminuição do consumo dos sacos, o que
contribui para um sucesso na política ambiental) e sociais. Ex.: o imposto sobre o tabaco é um imposto extrafiscal porque
é um problema de saúde pública - há quem tenha o comportamento desejado, mas a maioria assume como despesa
extra o imposto ou arranja soluções alternativas (como o tabaco enrolado). Ou seja, o Estado pode implementar impostos
extrafiscais, mas se os sujeitos passivos decidem não modelar os seus comportamentos, alterá-los, têm de suportar
aquele imposto como uma despesa extra, sendo obrigado a assegurá-la. Aos agentes económicos cabe essa ponderação.
Os impostos extrafiscais não tem necessariamente de estar consignados a finalidades específicas. Ex.: As TSU são
impostos parafiscais, na medida em que tem a consignação da receita, está alocado a um sistema concreto – a Segurança
Social.

IMPOSTO

Fiscal Parafiscal
Arrecadação de receita como Arrecadação de receita com
mecanismo de intervenção. consignação a finalidades concretas.

Arrecadação de
Receita
Imposto Extrafiscal

Visa em primeiro lugar, não a


arrecadação de receita, mas uma
alteração de comportamentos. Tem
finalidades específicas.

 Económicos;
 Sociais.

Artigo 5º da LGT: assume-se a finalidade fiscal, na medida em que “o imposto serve para arrecadar receita
pública”. Mas, menciona-se ainda uma segunda finalidade, a social (extrafiscal). O artigo 7º da presente lei determina
ainda as finalidades de carácter económico (extrafiscal). O legislador assegurou que o imposto pode servir fins sociais ou
económicos, conforme for o conteúdo do imposto. Ex.: IVA social. É um imposto que consagra quer as finalidades sociais,
quer económicas. Outro exemplo: as empresas que produzem lucro têm de pagar imposto sobre as pessoas colectivas,

Página 40 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

mas o Estado pode querer que as empresas que se internacionalizam deduzam os gastos que têm dessa
internacionalização no imposto a pagar, são despesas acrescidas. Isto é aquilo a que se chama benefício fiscal. Aumenta
a competitividade, contribuindo quer do ponto de vista económico, quer social.

Taxa Social Única – TSU

A relação laboral implica a tutela da protecção do trabalhador. Assim, quando o trabalhador ficasse doente ou
tivesse um acidente de trabalho, deveria ser garantida uma relação de trabalho estável com um mínimo de protecção e
segurança no trabalho, ou seja, o trabalhador, que não tem culpa, não deveria ficar sem rendimento e este teria de ser
assegurado. Assim, criam-se modelos de protecção para cada risco social (eventualidade) para que o Estado assegure
que aquela pessoa, na sua esfera jurídica, não fique desprotegida – que tenha rendimentos para uma vida condigna.

Assumindo que o Estado não tem receitas para financiar tudo, tem de ser autofinanciado. É criada a TSU –
contribuo-o previamente para que, quando um risco ocorrer, tenha na minha esfera jurídica um direito de protecção
social. Tendo esta ideia, tanto preciso de uma contribuição do trabalhador como do empregador. Quando assumimos
que o sistema contributivo é tendencialmente autofinanciado – quem tem direito à protecção social tem de pagar
antecipadamente -, temos de seguir uma lógica de seguro. O trabalhador não é dotado do mesmo grau de capacidade
contributiva que o empregador, daí serem percentagens diferentes.

Quando olhamos para o trabalhador, ele paga para que na sua esfera jurídica se crie o direito subjectivo à
protecção (se for despedido sem justa causa; se ficar doente ou inválido; se for pai ou mãe). Isto faz com que sejam
necessários rendimentos substitutivos. Se ocorrer uma eventualidade, tem a protecção assegurada, desde que pague,
neste caso, uma taxa – paga e recebe algo imediatamente em troca. Quando olhamos para o empregador, olhamos para
a entidade patronal que tem de pagar uma percentagem por cada um dos seus trabalhados. Pagando, cumpre uma
obrigação legalmente estabelecida. Assim, quando paga, não acontece nada, tem um sinalagma. Assim, estamos perante
um imposto. É por isto que se diz que a TSU tende a ser híbrida, na medida em que uma parte tende a ser taxa e outra
tende a ser imposto. É por esta ideia que se calcula a TSU como um imposto parafiscal. Daqui também decorre a ideia
das contribuições financeiras, para quem não considere imposto parafiscal.

Todavia, tende-se a considerar o pagamento do trabalhador como um imposto: os sistemas estavam construídos
para o dinheiro entrar no sistema e quando a pessoa, velhinha, saísse do sistema, tinha direito ao dinheiro que entrava
e saía. O sistema estava construído para haver uma relação directa entra aquilo que pagava e aquilo que recebia. Isto
fazia com que fosse necessária uma lógica de capitalização: tudo o que entrava ficava, acumulava juros. Assim, quando
saísse daquele sistema, recebia o dinheiro e os juros. Mas isto não acontece assim. Existe um conjunto de população
activa que contribui para o sistema, mas este dinheiro não fica dentro do sistema porque sai automaticamente financiar
os que já hoje são velhinhos, sendo que os que actualmente contribuem, quando saírem, esperam que exista uma nova
camada que garante aquilo que eles garantem aos velhinhos actuais.

Ou seja, isto é aquilo a que se chama um sistema de redistribuição de riqueza. Se não estabeleço uma relação
directa entre aquilo que pago e recebo, não tenho sinalagma, não tenho taxa. O problema é o de pensar que no curto
prazo estas várias necessidades não vão ser asseguradas. Se aceitarmos que o sistema existente é o de repartição, os que
estão no activo contribuem para aqueles que estão a ser beneficiados, confiando que os que vêm no futuro vão assegurar
os mesmos benefícios, deixamos de ter o sinalagma, dai que hoje se discuta se a TSU deve ser considerada uma taxa ou
um imposto. Não existem garantias que mostrem que o direito subjectivo possa ser concretizado na medida das
expectativas com que foi criado.

Daí que alguns sujeitos considerem que se trata de um imposto, por não se tratar de um direito imediato na
esfera jurídica dos próprios. Tem de haver uma relação de confiança. Confia-se que as gerações vindouras contribuem
para quando eu, contribuinte activo, para quando eu for velhinha.

Página 41 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Sistema Contributivo

Taxa ou Imposto?
Taxa Social Única

Direito Subjectivo Imposto: não tem


de Protecção Social. qualquer direito.
Trabalhador: 11% Empregador: 23%

Apesar de termos distinguido imposto e taxa, tal não significa que o imposto deva ser visto como um tributo
sem relação jurídica, na medida em que será sempre uma relação jurídica linear (sujeito passivo e sujeito activo) ou
triangular (sujeito passivo, sujeito activo e terceiro subsidiário). Toda a relação das obrigações vai estar revertida na
relação fiscal. Quem exerce a intervenção pública é o Estado, sendo que este se pode dividir territorialmente (autarquias
e regiões autónomas) – esta distinção é essencial para determinar quem são os sujeitos e, como tal, para legitimar o
imposto. Só pode haver um imposto se existir uma função pública que gere despesa e, nessa linha de pensamento, que
necessite de gerar receita.

[Nota: a contribuição financeira é uma figura complexa que corresponde a uma maneira “menos nociva” de se referir aos
impostos e taxas. A única coisa que a Doutrina sabe, com certeza jurídica, é que serve para arrecadar receita.]

Em termos genéricos temos ainda que identificar os princípios que são fundamentais para estabelecer o
imposto. Assim, vamos concentrar-nos em três princípios:

1. Princípio da legalidade fiscal – começa desde logo com a Magna Carta, com base no princípio da
representatividade, do qual nascem os Parlamentos com poderes efectivos. Entende-se que quando se fala do
imposto enquanto subtração do património do contribuinte tem de haver um autoconsentimento, o qual é
garantido por este princípio na sua vertente material. O imposto nunca será constitucional se não for autorizado
pela AR ou se o Governo tiver sido autorizado pela AR nesse sentido. Este autoconsentimento do contribuinte é
feito pela AR enquanto seu representante. Visar o artigo 165º/1, alínea i) da CRP. Assim, assume-se sempre que
o imposto vai ser estabelecido por Lei ou por DL autorizado, ainda que tendencialmente sejam sempre por lei
da AR, precisamente de forma a não haver dúvidas quanto à legitimidade democrática para a tributação daquele
imposto;

2. Princípio da capacidade contributiva – por vezes aparece como princípio da igualdade e/ou equidade. Segundo
o artigo 4º/1 da LGT, só se pode exigir impostos aqueles que os puderem pagar e na medida em que estes o
possam fazer – ou seja, só se pode tributar acima de um certo patamar financeiro. Até certo limite não tenderá
a existir tributação, a partir do excesso a esse limite, tenderá a haver tributação. Esse limite quantitativo varia
de sociedade para sociedade. No caso português, o artigo 70º do Código do IRS estabelece que o rendimento
líquido que fica depois de pagar o IRS não pode ser inferior aos €8,500, na medida em que se tal acontecer, não
pode haver tributação. Existem três taxas no imposto sobre o consumo (6%, 13% e 23%, ainda que possa chegar
aos 25% por via de norma comunitária), pelo que o legislador estabelece estas taxas tendo em conta este
princípio da capacidade contributiva – o tipo de produtos e o tipo de taxa agregada determina essa capacidade
contributiva7. Até ao momento só dissemos coisas positivas, mas há sempre um “mas”. O princípio da

7
Por exemplo, se se tratar de um bem essencial, procurar-se-á uma taxa mais baixa. Se falar num relógio Rolex, por
exemplo, já se aplica uma taxa superior. Pode acontecer ainda ser aplicado um IEC, somo acontece no tabaco. Haverá
sempre diferenciação quanto aos produtos e quanto à capacidade contributiva.

Página 42 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

capacidade contributiva não é um princípio absoluto. Muitas vezes o legislador tende a criar excepções a esta
igualdade – atentar ao artigo 7º/3 da LGT8.

Corresponde ao tal "mas" que determina que o princípio da capacidade contributiva não é absoluto. Quando há
uma modelação estamos a criar uma situação excepcional que provoca ou prejuízos ou benefícios a esta igualdade. Os
casos típicos de exemplo são os benefícios fiscais e incentivos à internacionalização – correspondem à capacidade
contributiva. A empresa que opta por internacionalizar-se vai pagar menos impostos daquela que opta por não o fazer,
o que gera desigualdade. O sistema fiscal está constituído para permitir desvios à capacidade contributiva (os tais
benefícios fiscais). – Estatuto dos Benefícios Fiscais

 Artigo 2º do Estatuto;
 Carácter excepcional;
 Confronto de valores (ex.: igualdade versus igualdade na internacionalização).

Teoria do Ovo Estrelado


Relação Jurídica Fiscal

Sujeição
Não Sujeito
Isenção

A sujeição depende da existência de uma norma nesse sentido. Em analogia, a gema é diferente da clara, ou
seja, o Estado entende que, ainda que esteja sujeito, posso não ter de pagar. Posso estar, portanto, isento da obrigação
de pagar e não estar das obrigações acessórias. O ser “não sujeito” é diferente de ser isento.

ISENÇÃO (BENEFÍCIOS FISCAIS) ≠ NÃO SUJEIÇÃO

Existem dois tipos de sujeição: a pessoal, ou seja, sobre quem incide aquela norma ou a real, o rendimento sobre
o qual incide a mesma – é quantitativa. Ex.: direitos de autor. Se me dizem que apenas 50% estão sujeitos a imposto.
Tenho uma sujeição pessoal, sou eu, enquanto autora que pago o imposto e uma isenção real, os outros 50% sobre os
quais não pago imposto. Só se afasta a tributação e a lógica da igualdade quando há um valor superior a essa tributação,
lembrando sempre que o Estado precisa de receita para fazer face às suas despesas, recorrendo aos impostos para tal.
Os benefícios fiscais fazem parte da receita cessante do Estado.

Rendimento Bruto
No esquema da coleta, existem várias Posso influenciar o valor total a Matéria Coletável
etapas onde se pode alterar o valor a pagar. pagar em várias etapas. Deduções

Ao poder interferir quer no rendimento bruto, quer na matéria coletável, quer nas deduções, o valor total a
pagar pode ser reduzido. Nos vários momentos do cálculo do imposto posso reduzir o valor a pagar. Depois de calculado,

8
Apontamentos na LGT.

Página 43 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

são permitidas as deduções na coleta, que podem igualmente ser influenciadas. O legislador pode criar ou fazer funcionar
normas que reduzam o valor final do imposto.

Capacidade
Princípio basilar que pode ser afastado.
Contributa

Gastos que vão ter para alcançar aqueles


Benefícios Fiscais
benefícios = Rendimentos

Receitas Forma que o Estado tem de prescindir


Cessantes daquela receita fiscal em nome de um valor
superior.

3. Princípio da não retroactividade – além da legalidade da tributária e além da capacidade contributiva, temos
este, cuja importância é enorme. Está presente no artigo 103º/3 da CRP, onde se determina que ninguém pode
ser obrigado a pagar impostos com eficácia retroactiva. Também na LGT encontramos esta concepção. É uma
proibição absoluta. Não há nem pode haver impostos com eficácia retroactiva. Há quem defenda que deveria
haver uma retroactividade fundada. Imaginando os casos de evasão fiscal, seria bom obrigar a pagar os impostos
em atraso. No entanto, também esta não é possível. É um princípio absoluto, quer para o bem quer para o mal.

A justificação para tal pende no princípio da confiança jurídica – os contribuintes têm de saber aquilo que têm
de pagar em termos de impostos. Por outro lado, também a lógica da igualdade e da capacidade contributiva ajudam a
justificar. Falamos na capacidade real, contemporânea ao factor gerador da obrigação de pagar imposto. Não deve ser
uma capacidade contributiva potencial, mas sim aquele que tenho no momento em que surge o facto gerador da
obrigação de pagamento de imposto. Isto não significa que os sistemas fiscais são estáveis e que as normas fiscais são
eternas. Num ano fiscal não é incomum haver entre duas a três alterações a normas fiscais. A tendência e a crítica feita
ao princípio da segurança é vista pelas alterações feitas dentro do próprio ano fiscal ou de ano para outro. É um sistema
fiscal em mudança, quer do ponto de vista processual e procedimental, quer do ponto de vista material.

[O acto de consumir é um acto humano, estudado pela psicologia fiscal, influenciado pelo marketing, entre muitos outros
factores que influenciam a escolha do consumidor. Nunca se pode menosprezar o poder que o marketing e a publicidade
têm na criação de necessidades – daí o desenvolvimento das sociedades de consumo. As redes sociais ganham dinheiro
nessa publicidade, sendo que tudo isso tem de se contabilizado. O legislador, apesar de ter contabilizar todos estes
factores, têm de saber determinar o que é essencial ou não, mas tendo em conta as variações temporais e sociológicas
nesse critério de essencialidade. Ou seja, para taxar em certa percentagem há que tomar estes aspectos em atenção,
mas sem esquecer a sua essencialidade. Ex.: o aquecimento nos anos 20 era um luxo, enquanto neste momento já não o
é. Actualmente, não ter um telemóvel é ser infoexcluído, mas se calhar em 1979 já era um luxo. As variações temporais
não justificam todas as opções do legislador, mas têm consideradas.]

CRP
A compensação da norma implica termos
a noção das políticas prévias à
consumação do sistema, que, por sua vez,
Direitos vai beber de um quadro constitucional
Fundamentais que exige um impulso legislativo.

Políticas Públicas Normas CONSOLIDAÇÃO

Prévias à concretização do Formação do


sistema de opção política. Sistema Jurídico Página 44 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Quando falamos na interpretação do Estado, começamos desde logo por falar na CRP, da qual retiramos os
direitos fundamentais que o Estado deve tutelar. Quando saímos do âmbito dos direitos, estamos a pensar no desenho
das políticas públicas – quero atingir aquele direito com base x, e construir de acordo com y. Estas políticas concretizam-
se em normas, as quais nos dão, em conjunto, o sistema jurídico. Aprender a estudar direito implica olhar para isto como
peças de um puzzle.

O legislador pode atribuir uma tributação diferente em bens semelhantes. Por exemplo, pode considerar que o
leite com chocolate deve ser tributado em maior percentagem que o leite comum, na medida em que pode considerar o
leite com chocolate num bem não essencial. O preço final de cada bem vai ser efectivamente influenciado pelo imposto,
mas não só. Além deste, são ainda de ter em conta em primeiro lugar, a cadeia de valores e, em segundo, os custos de
contextos.

Até chegar ao consumidor


Preço Final
1º: Cadeia de Valores final, há várias etapas.
IMPOSTO 2º: Custos de Contexto
É composto por uma
Ex.: venda de bolachas
série de variáveis.
Em cada etapa há criação
de valor.

Em cada um dos
Custos de contexto de cada um dos
intervenientes existem
agentes da cadeia de produção.
custos diferentes.

Um produtor de bolachas, antes de poder ter lucro com a sua venda, tem de comprar os ingredientes; tem de
cozinhar os ingredientes; tem provavelmente de os vender a um revendedor; esse revendedor vende, por exemplo, a um
café e só quando o consumidor pedir uma bolacha no café é que vai parar ao consumidor final. Em cada uma dessas
etapas, há criação de valor. Os valores vão pois diferenciar-se mediante os processos utilizados. Se utilizo mais tecnologia,
o valor aumentado será superior. O mesmo se aplica para trabalhos de seleção manual, na medida em que tal requere
mais mão-de-obra, mais salários. Em cada uma das etapas existem intervenientes (no exemplo, havia o produtor, o
revendedor e o comprador do café), os quais vão ter custos diferenciados. Assim, a estes denominamos custos de
contexto de cada um dos agentes da cadeia de produção. Tudo isto vai, de forma intensa, influenciar o preço final.

A última questão é a da incidência ou não incidência. Para haver uma incidência, ou seja, uma sujeição a imposto,
tem de haver uma ligação do sujeito ao território – elemento de conexão. Sem este elemento, não pode haver incidência.
A ligação tem de existir do ponto de vista pessoal com este elemento de conexão. Não podemos esquecer que ao falar
de território estamos a falar de um determinado país, sendo que os impostos só vinculam dentro do país. Portugal só
pode tributar pessoas com conexão ao território português. Para alguém ser considerado sujeito passivo de imposto tem
de ter uma conexão com o território, sendo que sem essa não há poder tributário. Assim, o Estado tem poderes de
tributação limitados ao alcance do seu território e, do lado do sujeito passivo, este só pode ser como tal considerado nos
territórios aos quais tem uma conexão. Para efeitos práticos, para efeitos fiscais, temos de saber quais os elementos que
determinam essa conexão. A nacionalidade não é do ponto de vista fiscal um critério de ligação ao território. Assim,
nos elementos de conexão consideram-se:

1. Residência Fiscal: serei sujeito passivo de imposto, sobre mim podem incidir normas de incidência, estarei
alvo de sujeição, se for residente no território português.

2. Não Residência: posso não ser residente no Japão, mas fui ao Japão e fiz uma conferência, a qual me foi
paga. Mesmo que seja não residente, se tiver obtido rendimentos naquele território, se eu tiver gasto
dinheiro naquele território, se tiver património, ainda que seja não residente, também posso ser alvo de
tributação no território. Não tenho o elo da residência, mas da tributação.

Página 45 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Quando determinados quem é sujeito passivo de imposto, a primeira pergunta é a de saber se existe ou não
uma relação suficientemente forma para a incidência de uma norma fiscal. Primeiro verifico se existe residência no
território e se existe, se tem base de tributação; segundo, verifico que não há residência, mas é de considerar a existência
de legitimação para tributação. Tenho de saber também o que é um residente para efeitos fiscais. Do ponto de vista da
pessoa singular, o critério é o número de dias que permaneço no território (se estou há mais de seis meses – 183 dias –
no mesmo território posso ser tributado como residente, pelo world wide income, isto é, pela totalidade dos rendimentos
obtidos. Tal está disposto no Código do IRS. Além disso, se for provada a residência do agregado familiar, também pode
servir de critério para a tributação). Além disso, enquanto não residente, posso ter uma base de tributação que legitima
a incidência. Sendo assumido como não residente, só vou ser tributado pelo rendimento obtido no território concreto.
Há uma diferente amplitude. Se for considerado residente, sou tributado pela totalidade do rendimento; enquanto se for
não residente só posso ser tributado pelos rendimentos obtidos na mesma e só nessa parcela. Há ou não uma
incompatibilidade? Mesmo que tenha ido para o Japão, além de ser tributada lá pelo meu rendimento, vou ser tributada
duas vezes pelo mesmo rendimento, na medida em que chegando cá, vou ser tributada por todo o rendimento,
independentemente da sua fonte. Gera-se um problema: dupla tributação. O mesmo sujeito passivo é duplamente
tributado. A esta situação denomina-se dupla tributação jurídica internacional. Assim, este critério da residência contribui
para um problema de grande impacto fiscal.

Elemento de
Conexão
Fonte

Rendimento obtido no
BASES DE World Wide Income Residência (WWI) Não Residência território
TRIBUTAÇÃO

Têm uma amplitude


diferenciada

Todo o rendimento de 1 de Janeiro a 31 a Dezembro

Há incompatibilidade? Tomando como exemplo um sujeito que vai dar uma conferência ao estrangeiro sabe-se
que vai ser tributado pelo rendimento no país onde realizou a conferência, mas simultaneamente, e dado o critério de
residência, este mesmo sujeito vai ter de descontar por todos os seus rendimentos anuais no seu país de residência, na
medida em que segundo este critério, é tributado sobre os rendimentos de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro. Isto gera um
problema de dupla tributação.

 O que se verifica é que cada Estado, do ponto de vista do poder tributário, tem soberania – decide em que
medida tributa, quem tributa e o que tributa -, só que se tem soberania, não estão a conciliar as suas regras com
as dos outros Estados, pelo que dão origem a esta dupla tributação.

Não é justo alguém ser tributado duas vezes pelo mesmo rendimento, havia uma penalização e podia dar origem
a que as pessoas fizessem cada vez mais escolhas consoante a base de tributação fosse mais ou menos vantajosa
adulterando a realidade substantiva dando espaço a evasões e fraudes fiscais. Se nada fosse feito com este status quo,
existiam problemas de ofensa a princípios constitucionais que dariam problemas quer para a esfera jurídica do sujeito
passivo, quer para a esfera jurídica do Estado. Assim, os sistemas jurídicos, ainda que assentes em soberania tributária
têm que ter formas de lidar com os mecanismos de dupla tributação, criando mecanismos que resolvem este problema
e o eliminam. Tal significa que estudar fiscal pode ser muito simples se só tivéssemos que olhar para a residência, ou se
só tivéssemos de olhar para os não residentes. Estaríamos a aplicar normas fiscais nacionais, mas temos de ter em conta

Página 46 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

a necessidade de criar um direito fiscal internacional, como aquele direito que gera as regras que permitem criar espaços
de combate à dupla tributação, significando isto, que dentro do quadro normativo fiscal nacional, existem regras que
procuram unilateralmente resolver os problemas de dupla tributação, eliminando-a. Além das normas internas, existem
um quadro de convenções internacionais fiscais (acordos entre dois Estados) onde se prevê a resolução destes casos,
onde os Estados acordam quem é que vai efectivamente tributar e em que medida o vai fazer nos casos em que existir
dupla tributação. Umas vezes cede a residência, outras cede a fonte; outras vezes repartem de acordo com a lógica
negocial. Todo o processo interno já era denso e complexo, mas mesmo assim ainda temos de acrescentar a necessidade
de fazer face a interesses internacionais.

Solução 1: dentro das normas internas serem criadas normas que unilateralmente tentem criar uma forma de
eliminar a dupla tributação; Solução 2: rede de acordos internacionais bilaterais onde os Estados acordam que naquelas
circunstâncias, só um ou outro têm legitimidade para tributar.

PROBLEMA DA DUPLA Derivado da soberania do poder


SOLUÇÃO Pode ser uma de duas.
TRIBUTAÇÃO tributário de cada Estado. ?

Unilateralmente ou Convenções

Como unilateralmente, entenda-se a ideia de que só se deve actuar unilateralmente quando não há uma
possibilidade de acordo bilateral. Prescindir da receita representa uma grande perda para o Estado. Mas mesmo assim,
quando não há acordo ou base legal, o Estado prefere actuar unilateralmente ao invés de compactuar com a dupla
tributação.

Como convenção, entenda-se o acordo entre Estados, representando esta uma hipótese mais viável e favorável
para os dois Estados envolvidos.

O estado da residência ao dizer eu isento ou deduzo, abdica de receita, na medida em que ele tem legitimidade
legar para exigir aquela receita, pelo que ao abdicar, estaria a prejudicar-se quer a nível funcional, quer a nível económico.
É por isto que muitas vezes existe um acordo internacional feito bilateralmente com uma lógica de consenso, na medida
em que com esta negociação há vantagens, nomeadamente, o facto de poder abdicar de receita por um lado, mas por
arrecadar do outro. Há vários tipos de rendimentos e percebemos que o princípio do cálculo do imposto tem em
consideração a natureza do rendimento. Assim, as normas dos acordos internacionais são mais vantajosas que um a
decisão unilateral. Os métodos a aplicar são aplicados no momento de liquidação dos impostos: introduzindo-se isenções
ou deduções.

Ex.: código de IRS, artigo 81º - eliminação da tributação jurídica internacional. O legislador criou uma norma que
expressamente resolve o problema. No momento final da coleta permite-se a dedução do imposto pago em excesso. Nos
próprios códigos de cada país, o legislador nacional pode aplicar normas como estas, tendo em atenção os valores obtidos
no estrangeiro e os valores tributados sobre esse rendimento. Este é um exemplo de solução unilateral.

[A opção do investidor vai estar sempre influenciada por esta pressão da dupla tributação, na medida em que os agentes
vão ter sempre em mente uma ponderação do imposto que vão pagar. Muitas vezes, podem mesmo optar por não
investir. Além disso, há outro problema. Há quem opte por investir, mas recorrendo a mecanismos que dão origem a
fraude ou evasão fiscal.]

A ligação da norma fiscal ao sujeito passivo pode ser feito de uma forma total ou parcial.

Esta situação de dupla tributação dá a ideia subsequente que cada Estado tem as suas regras fiscais, que cada
Estado decide quem tributar, como tributar e o que tributar. No entanto, o Estado não tem mobilidade – está preso ao
território. Porém, os agentes económicos são móveis, têm a capacidade de se movimentar entre OJ. Isto faz com que, do
ponto de vista fiscal, se perceba que os agentes económicos podem (e por isso é que existem consultoras fiscais) olhar

Página 47 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

para os vários ordenamentos fiscais e perceber quais os que têm normas fiscais mais favoráveis e, em consequência disso,
movimentarem-se para esses territórios. Numa opção legítima, olham para o que existe no mundo e escolhem o território
em que se vão tornar residentes. A isto se chama planeamento fiscal do ponto de vista internacional. O problema legal
advém quando a escolha do agente económico não é tão legitima como isso, na medida em que há um princípio fiscal, o
princípio da substância sob a forma, segundo o qual é sempre a substância e não a forma que o contribuinte quiser dar.

Ex.: crio um esquema que me vai permitir deslocar formalmente a minha residência para um território fiscal que
me seja mais vantajoso, mas toda a substância da minha actividade vai ser noutro território, de maneira a não ser
tributada – evasão fiscal.

Simultaneamente posso corromper todas as normas e estabelecer uma lógica de fraude fiscal. Ou seja, os
fenómenos de fraude e evasão – que reduzem as receitas fiscais e criam desigualdades entre os contribuintes – podem
ocorrer quer do ponto de vista interno quer internacional. Do internacional resultam do aproveitamento dos agentes
económicos das regras fiscais mais favoráveis.

Ex.: Imaginando que quero comprar uma casa e quando compro uma casa, tendia a ter de pagar um imposto
pela transação onerosa sobre o imóvel e não o queria fazer. Artificialmente, com o dono do imóvel, crio uma sociedade
onde este entra com o imóvel e eu com o dinheiro. Não nos entendemos. Acaba-se a sociedade. Eu fico com o imóvel e
ele com o dinheiro. Nestes casos não se cometia fraude, na medida em que era uma sociedade em que cada sócio entrava
com a sua parte. Mas a substância, que era real, não era conforme. Fui contra o espirito da norma para não ser tributado
tão intensamente. Este é o conceito de evasão fiscal. [Este mecanismo já não é permitido.]

Estes esquemas nascem todos da conexão ao território, na medida em que é diferente ser residente ou não
residente, na medida em que na segunda tenho uma restrição de tributação ao rendimento obtido na fonte, enquanto
no primeiro posso ser tributado na totalidade dos meus rendimentos ao longo ano.

Base de Tributação

Base Real Base Pessoal

É ainda de se ter em conta que o direito fiscal nacional opera concomitantemente com o direito fiscal
internacional. Mas além disso, existem ainda uma série de normas fiscais comunitárias. Assim sublinha-se a ideia de que
a tributação nacional tem fortes implicações – está muito condicionada – pelas normas da União Europeia. Algumas
destas regras são obrigatórias, isto é, vinculam automaticamente o Estado; outras têm de ser transpostas.

Página 48 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Quando estudamos direito da EU e percebemos que todo o espaço estava circunscrito, também no espaço fiscal,
há uma regra fiscal do ponto de vista europeu que depende das quatro liberdades. No âmbito do TFUE, que impõe a
unanimidade para aprovação destas regras, torna-se mais difícil decidir neste campo. Quando os Estados não conseguem
chegar a um consenso e não conseguem criar regras que ajudam a harmonizar o regime fiscal dos impostos directos,
entre o Tribunal de Justiça da EU. Há uma relação directa entre normas fiscais e livre circulação. Ex.: se crio normas fiscais
que diferenciam os produtos que vêm de Espanha e dos que vêm de Portugal, estou a criar um espaço que vai contra a
liberdade de circulação, pelo que legitima um olhar mais cuidado por parte da EU, legitima a intervenção. Constroem-se
regras harmonizadas de impostos directos por via quer dos regulamentos quer das diretivas. Porém, conseguir que todos
os Estados contruam esquemas fiscais harmónicos é impossível, pelo que aquilo que se faz é a adopção de normas
harmonizadoras para aplicação nacional (como no âmbito dos juros, como no âmbito da aplicação). Quando não há
adesão dos EM, entra o TJ. Quando olhamos para o imposto directo como fonte de receita interna com variedade e
múltiplas formas de cálculo, não podemos esquecer que os elementos de conexão implicam normas internacionais e
europeias, porque é na construção de uma camada compósita entre as várias etapas que se consegue fazer uma leitura
receita fiscal. Atenção ao conceito de “harmonização” o qual difere da uniformização, da coordenação e da cooperação.
Quando quero uniformizar falo nos regulamentos; pelo que quando falo nos impostos directos falo nas directivas. Só
se fala em harmonização fiscal em quatro aspectos muito específicos. Nas áreas em que não há consenso, aplica-se a
jurisprudência do TJ no fenómeno da harmonização negativa.

Dificuldades de harmonização nos impostos directos: em primeiro lugar é preciso consenso pela regra de
unanimidade do TFUE, a qual não é facilitada em resultado da soberania dos Estados.

E porque é que é mais fácil uma uniformização e harmonização dos impostos indirectos? O rácio da construção
da CEE e do projecto de integração fez com que desde o início se começasse por aí a construir bases de consenso, o que
na altura englobava um número inferior de Estados (seis Estados), e como tal era mais fácil criar consenso do que é agora,
devido ao número alargado de Estados. Quanto mais se alarga o processo de Estados envolvidos, maiores são as
diversidades, maiores são as diferenças e mais difícil é chegar a um consenso. É mais fácil porque os impostos indirectos
foram a base de construção. Actualmente não há uma só Europa, mas uma Europa a várias velocidades. Tudo isto
contabilizado demonstra que existem vários interesses em causa, os quais conflituantes entre si. Tudo o que é
suplemento já dificulta o processo de harmonização e daí que os impostos directos sejam mais difíceis de reunir consenso.

Quando introduzimos a dinâmica da incidência subjectiva percebemos que existe muito mais impacto
internacional do que aquilo que se imagina nos impostos nacionais.

Apesar de falarmos na receita fiscal como a receita que é gerada através do imposto, não temos apenas um
imposto, mas vários impostos, o que na terminologia técnica e que o próprio legislador determina como sistema fiscal.
ALBANO SANTOS dá uma definição do sistema como uma constelação de impostos, demonstrando que há uma ligação entre
os vários impostos. Não se deve falar do IRS, do IRC e do IVA em separado, na medida em que por muito que tenham
medidas de cálculo próprias, não quer dizer quer devam ser aplicados sem ser relacionados. Isto alerta à análise sistémica.
No caso português o sistema corresponde aos impostos e às relações entre si. Tudo isto porque temos um sistema fiscal
com composição variada de impostos. Do português deve ser destacado em primeira linha que o nosso sistema é feito
de múltiplos impostos – para cada base de tributação temos pelo menos um imposto. No entanto, quando olhamos para
o sistema fiscal português, temos logo no imposto sobre o rendimento dois impostos, quer para as pessoas singulares,
quer para as pessoas colectivas. Quanto à segunda base de tributação, a do património, verifica-se que existe uma série
de impostos (IMI – imposto total sobre imóveis. Não é o Estado em geral, mas o poder local, pelo que o sujeito activo do
imposto é o poder local); (imposto municipal sobre a transação de imóveis – se praticar uma transação tenho um imposto
sobre essa base de tributação – mais uma vez a própria sigla determina quem e o sujeito activo, mais uma vez, o pode
local); (imposto do selo – indicava, por um lado, um selo, que correspondiam a micro selos com o valor fiscal a pagar –
selo do correio -, mas havia ainda um papel azul de vinte e cinco linhas que trazia um selo diferente. Hoje em dia este já
não existe, mas ficou a terminologia. Este imposto é considerado sobre actos que demonstrem a existência de
património, da capacidade contributiva. Tinham ser actos sujeitos a imposto, sujeitos a normas de incidência); (imposto
sobre veículos – parte do património móvel que é objecto de tributação); (IUC, o imposto único de circulação). Todos
estes são impostos que se refletem no património. Sobre a terceira base, a do consumo, é o consumidor final que suporta

Página 49 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

o imposto. No IVA a norma de incidência recai sobre o agente económico, mas é suportada pelo consumidor final. Neste
âmbito temos os IECS (imposto sobre álcool e bebidas alcoólicos; imposto sobre tabaco e imposto sobre as petrolíferas).
Falar de impostos é falar conjugadamente na medida em que os vários impostos estão congregados no sistema fiscal
português.

Porque os sistemas fiscais são diferentes entre si, apesar de terem premissas comuns (não retroactividade),
nota-se que são regras especificas que têm influência de regras externas. Por esta razão os sujeitos passivos – agentes
económicos - com maior capacidade contributiva exploram as diversidades dos sistemas fiscais para conseguirem uma
redução da sua base de tributação. Daí nasce um problema quer nacional quer internacional de fraude e de evasão fiscal.
São crimes que violam o princípio da igualdade fiscal. Olha-se para as finanças públicas e percebe-se que as despesas são
superiores as receitas, sendo necessário aumentar estas últimas, pelo que o Estado tenta arrecadar essa receita a partir
das receitas fiscais, ou seja, dos impostos. Cada decisão que é tida em cada despesa tem impacto no valor da receita a
arrecadar; bem como a receita arrecada vai ter impacto no tipo de despesa que vou ter.

Da leitura do texto Xenofonte:

Quando o autor faz uma comparação subjectiva à produção de armamento procura questionar quais as
finalidades das finanças públicas, bem como a legitimidade para a tributação. Questiona-se a validade e a legitimidade
do gasto público, visando se a decisão do decisor político é ou não correcta. A partir daí remete-se para a má gestão
pública que se vem a sentir ao longo dos últimos anos. Assim: é fundamental para compreender a dinâmica da receita
pública e da despesa pública, é algo que é complexo contemporaneamente, mas passa a história da humanidade.

Podemos ter anos infindáveis de pestes, guerras, catástrofes naturais e etc., mas a natureza humana continua
igual a ela própria. Questão do paradigma da questão da guerra e das despesas e a consequente aumento das despesas
para a reconstrução pós-guerra, qual a finalidade das finanças públicas? Ele pergunta para que serve o gasto público e a
arrecadação da receita? Ele tenta legitimar o gasto para, consequentemente legitima a arrecadação da receita. Pergunta
também se esta estava a ser bem-feita ou mal feita. Desprendemo-nos da situação da guerra, a pergunta que ele faz é:
Se este volume de receita que é arrecadado se é gasto no maior e melhor interesse público.

Ele utiliza vários argumentos, evidenciando o que é bom em Atenas, para atrair o capital (a residência, na altura
que trazia para as finanças publicas mais rendimento pela maior tributação). Os Estados olham para como nos seus
sistemas internos conseguem criar incentivos, para que quem está fora do sistema queira vir para este sistema -
demonstrativo do seu império e há uma consequência na atratividade, trazendo bases de tributação, bem como o seu
aumento com uma maior residência. Isto é fundamental, pois é o que acontece atualmente, em que não se consegue
viver sozinho. Isto favorece as bases de tributação e, consequentemente, os cofres do Estado.

Qual era a base de tributação que ele relava como principal para tributar? Eram as minas, a terra como “raiz da
riqueza”, que eram a terra e riqueza mineral. Há aqui uma diferença que as receitas patrimoniais são utilizadas para criar
uma estabilização da despesa e antes não era assim. Quanto a questão da necessidade de garantir certas infraestruturas,
quem tinha a obrigação de as preceder era o Estado-Nação, uma vez que as define como infraestruturas públicas, na
medida em que no capítulo IV conseguimos identificar quer a função macroeconómica de intervenção do Estado, como
elemento estabilizador; bem como a coercibilidade do Estado quando não exista cumprimento voluntário. Já nesta altura
se determinava que havia um espaço de necessidade de intervenção do Estado justificado na necessidade de existência
de meios de coercibilidade. O aumento do comércio permitia que se pudessem criar mais impostos.

Quanto à questão do risco, percebia-se que havia a necessidade de uma lógica de cooperação mínima, ou seja,
que o Estado não deve existir isoladamente e na lógica do risco deve procurar aliados para a gestão do mesmo. No âmbito
da intervenção pública internacional e europeia, fenómenos de cooperação são fundamentais para a própria soberania
dos Estados. O risco tem de ser gerido implicando a cooperação quer das finanças públicas quer dos sistemas fiscais.

Apesar de estarmos a anos-luz daquilo que está escrito, há um conjunto de evidências que, com adaptações
somadas e contextos desenvolvidos justificam a lógica de intervenção pública. A compreensão do momento
contemporâneo não deve estar desligada das preocupações históricas. Pensar receita e despesa de forma integrada

Página 50 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

implica ter a consciência de que não actuamos em branco, mas numa lógica do passado, quer presente longínquo, quer
passado mais recente.

MÓDULO III – TEORIA GERAL DO ORÇAMENTO DE ESTADO


1. NOÇÕES ELEMENTARES

Vamos retomar ao estudo do sistema financeiro público. Ao falarmos neste estamos a falar no conjunto
agregado de despesas e receitas. O instrumento de base para tal é o Orçamento do Estado. Vamos por isso estudar a
realidade orçamental como instrumento de previsão sobre as despesas e receitas para um ano económico. Em primeiro
lugar vamos olhar para a Lei do Orçamento de Estado. Como ainda não temos uma Lei de Orçamento de Estado para
2016, vamos estudar a de 2015. Assim, vamos detetar desde logo alguns artigos específicos para compreender tudo
aquilo que estivermos a falar e que aparece em todas as Leis relativas ao Orçamento de Estado.

Tem uma lógica articulada, sendo composto por um conjunto de normas jurídicas, mas também por mapas. O
articulado além de dar contexto dá-nos informações sobre política orçamental. + Anotações na Lei de Orçamento de Estado

Existe uma fase de projeção cuja competência é da Assembleia da República e uma fase de execução, a qual
carece de um Decreto-lei que atribua essa competência executiva ao Governo. O orçamento (previsão) tem de ser
executado. Quando se fala na redução de despesa, podemos ir ao macro e ao mínimo, mas tanto num como outro se
levantam vários problemas.

Artigo 79º, LOE: É uma norma muito discutida pelo TC, no âmbito da Sociedade Civil e é muito útil para discutir
aspectos até agora debatidos. Se o objectivo é reduzir despesa e aumentar receita, vimos exemplos que reduzem despesa
de corrente (funcionários públicos), também temos de procurar casos de aumento de receita. O artigo 79º remete para
o problema da figura da contribuição financeira. Primeiro problema: como denominar este mecanismo? Se formos ao
artigo 235º e fizermos a contraposição de terminologias entre um e outro, "contribuição sobre sector bancário"; no artigo
237º, fala-se de "contribuição sobre o sector energético"; no 239º, "contribuição sobre a indústria farmacêutica"; são
todas sobre atividades diferentes - têm bases de tributação diferentes -, mas partilham da mesma nomenclatura da
"contribuição". Classicamente faz-se sempre a distinção entre imposto e taxa, porém, o poder político, muitas vezes,
criava taxas e usava a denominação "contribuição financeira", vertida na própria CRP. Mas continua a ser uma utilização
crescente por parte do legislador, constituindo-se como uma terceira base de tributação. Entram muitas vezes para as
questões em que não se sabe se há uma taxa ou um imposto. Esta terceira figura fica no limbo que permite estes espaços
de manobra. Quando esta palavra aparece, o mais certo, quando olharmos para o regime jurídico, é encontrarmos
parcelas de imposto e parcelas de taxa. Se quiser criar um imposto, tem de ser a AR a fazê-lo. Mas na taxa basta que seja
o Governo a fazê-lo, porém, tem de haver uma lógica de sinalagma na taxa. Não se trata de uma recreação doutrinária,
mas algo que tem utilizado e que faz parte do OE.

Esta contribuição da solidariedade é pensada para o ano económico, mas todas as outras referidas são para
persistir na OJ, são para ser cobradas todos os anos, não assumindo o nome de imposto, mas de contribuição.

Quando me assumo como beneficiário do sistema, não tenho de contribuir para o sistema, mas a contribuição
financeira de solidariedade distorce esta ideia, na medida em que, mesmo sendo pensionista, sou chamado a contribuir.
Como o sistema está aflito financeiramente – porque aquilo que entra começa a não ser suficiente para fazer face àquilo
que sai – aqueles que beneficiam, têm igualmente de contribuir. É uma alternativa para arrecadação de receita. O sistema
de SS precisa de gerar mais receita, pelo que têm de arranjar novas formas de receita. A primeira solução seria recorrer
ao Ministério das Finanças para que este lhe transfira um montante para fazer face às despesas. Geralmente o MF
assume, indo buscar dinheiro aos impostos para fazer essa transferência. Mas quando o MF também se encontra aflito e
não pode acorrer às necessidades da SS, cria alternativas. Esta é uma alternativa que leva aos beneficiários uma
contribuição extraordinária que coloca em causa o princípio do equilíbrio intergeracional. Aqueles que contribuem para
o funcionamento do sistema não são suficientes para fazer face aos montantes que saem para os beneficiários. Para que
estes não sejam ainda mais lesados – aumentando a TSU – porque já atingiram o seu ponto máximo, o sistema virou-se
não para o contribuinte activo, mas para os beneficiários. Obviamente que se trata de um corte do sistema, mas foi

Página 51 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

necessária. Contudo, não são pedidos a todos os beneficiários, havendo limites. Assim, nem todas as pensões estão
sujeitas a contribuição extraordinária de solidariedade, tendo-se em atenção igualmente em que no momento de quebra
do paradigma (aumento do valor arrecadado por parte da população activa), exigindo-se contribuição ao beneficiário,
não se foi insensível ao ponto de requerer essa contribuição a todo o beneficiário. Coloca-se em causa, em última
instância, a tentativa de equilíbrio entre gerações. Este princípio está vertido numa norma em concreto que pretende ser
uma outra fonte de arrecadação de receita. Nas finanças públicas esta clivagem tem de ser tida em conta, refletindo-se
em quem tem de ser tributado e como pode ser tributado.

A terminologia que distingue três tipos de tributo (taxas, impostos e contribuições financeiras), ainda que mostre
uma maior relevância quanto aos dois primeiros, tem extrema importância quanto às contribuições extraordinárias. Há
certos tributos que na sua qualificação apresentam características híbridas e quando haviam estas dúvidas, quem criava,
tendia para classificar como taxa pela maior facilidade de aprovação (pelo Governo em vez da AR). Assim, podemos de
certa forma classificar a contribuição financeira como um tributo de características híbridas, quer de taxa quer imposto.

Além destas normas com data de validade, existe muitas outras normas que permanecem além daquele ano
orçamental e constituem um impacto extraorçamental. A propósito destas normas, aproveita-se o facto de ser uma lei
da AR para se introduzir alterações legislativas que podiam facilmente ser aprovadas no processo legislativo ordinário.
As normas cavaleiro aplicam-se a estes casos. Há conjuntos de normas que podem aparecer na LOE que têm impacto
para lá do OE. São introduzidas no OE como corpos estranhos para vigorar além daquele ano orçamental. Assim, existem
dois tipos de normas no OE:

1. Normas que vigoram para aquele ano orçamental;


2. Normas que têm vigência para além daquele ano orçamental.

A LOE tem esta duplicidade que não pode fugir ao espírito do jurista. Quando aparece um regime jurídico que
institui um determinado instituto e que embate com as regras fundamentais, gerais, o juízo automático que o jurista faz
é que o sistema jurídico está montado com base em padrões – regras gerais. Mas se pensarmos bem, quando há um
embate de princípios que justifique o afastamento da regra geral, esta é legal, ainda que para tal se tenha que obedecer
a certas regras – as quais são debatidas pelo TC. Uma coisa é afastar a igualdade, outra coisa é a decisão arbitrária – daí
que seja necessário ter sempre em conta o princípio da proporcionalidade.

A primeira questão: quando falamos sobre os impostos dissemos que haviam impostos de quota fixa e de quota
variada e dentro destes últimos, os progressivos e os proporcionais. A forma como a CES está constituída no art. 79º da
LOE, ao determinar o mínimo da capacidade à qual se pode tributar, cria alguma proporcionalidade. Há uma tentativa de
criação de uma lógica de capacidade contributiva com uma espécie de progressividade. Há uma tentativa de assimilar a
capacidade contributiva e por outro lado, ao haver uma consignação, estaríamos perante uma lógica de sinalagma, mas
não é isso que se passa. Pelo contrário, ao criar-se esta ideia de consignação de receita ao sistema de SS apaga-se esta
ideia.

O artigo 79º/10 é muito relevante para o entendimento das normas cavaleiras. Norma cavaleiro (vai além do
ano orçamental em questão). É uma norma que já é imposta ao Governo seguinte, colocando-se a questão de determinar
a legitimidade da norma. O "extraordinário" tem sido muito longo. Ilude-se o TC ao afirmar que há uma lógica progressiva
nestas normas. Quando olhamos para LEO, crescentemente se dá a nota que deve haver uma lógica plurianual em vez
de anual. Quando é dentro da mesma legislatura não há qualquer problema; mas quando se faz sentir no novo Governo,
há uma questão de legitimidade muito questionada. Esta mesma questão de legitimidade é colocada quanto à emissão
de dívida da pública e à sua amortização no prazo de 50 anos. Há sempre um problema intergeracional e de legitimidade
democrática. Raras são as medidas orçamentais que não têm impacto para além daquele ano orçamental, na medida em
que têm este carácter de plurianualidade.

A par dos impostos e a das tradicionais taxas, estamos a falar das contribuições. Quanto à sua natureza jurídica,
são muitos os problemas que podem aparecer.

Página 52 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Apesar das Finanças Regionais e Locais terem normas financeiras próprias, estão sempre em relação com o OE.
Os arts. 67º a 106º são uma especificação das relações entre o OE central e as finanças regionais e locais. Apesar de terem
uma autonomia financeira, existem espaços de intercepção que têm de ser pensados de acordo com o OE central, até
porque uma das suas principais receitas são as verbas que este emite. Na LEO temos feito a ressalva de que no âmbito
da SS, este é um sistema autónomo – com uma parte que é financiada por receitas próprias que justificam a autonomia
efectiva. Apesar de ser um orçamento autónomo, entendeu-se que deve ser um orçamento integrado no OE. Apesar de
ter mapas próprios, receitas e despesas próprias diferenciadas, de ter um espaço autónomo, também ele está no OE. É
por essa razão que tem um capítulo a ele dedicado. Na LOE de 2015, trata-se do capítulo V.

[O aumento de despesa deve ser sempre proporcional ao aumento da receita, na medida em que se tal não acontece,
aumenta o deficit orçamental e, consequentemente, de recurso ao crédito, de emissão de dívida pública.]

Da observação do art. 127º com remissão para o art. 139º: Pode chegar a este valor ou pode ficar aquém.
Geralmente têm-se uma perspectiva do que se vai gastar. Porém, se não chegar, pode ser pedida uma autorização à AR,
a qual dará aso a uma norma nesse sentido. Estamos no domínio da previsão, não da execução ou da contabilização final.
É aquilo que se espera ocorrer num determinado ano; se fosse aquilo que ocorreu no ano, não olhamos para o OE, mas
para aquilo que aconteceu na prática. Se queremos fazer esse ponto, temos de observar nas Contas Gerais do Estado.
Mas tem também de haver do ponto de vista público/cidadania, deveria haver uma maioria consciência na observação
da Conta Geral do Estado no sentido de ver se os valores propostos - aquilo que foi previsto - bate minimamente com
aquilo que foi executado. Temos várias etapas de controlo que surgem desde a previsão à execução, bem como quando
se faz o confronto efectivo entre aquilo que se propôs e aquilo que se executou.

Se estas são as normas enunciadas para a dívida acessória, existe também um capítulo para a dívida pública, o
qual consta do capítulo VII. Há assim regras específicas para a emissão da dívida e para a gestão da dívida. Existem regras
para a sua emissão; mas também princípios que se devem reflectir na gestão da dívida pública directa. O art. 132º, do
financiamento do OE, delimita o valor. Olhando para o art. 134º, encontramos a norma que dá a fórmula de como a AR
deve proceder. O art. 134º/3 remete para o limite temporal e as suas implicações. O exercício dos 50 anos foi achado na
lógica do IGCP de acordo com os períodos de maturação da dívida. o exercício compósito destas matérias é complexo,
na medida em que a gestão pública foi muito deficitária nos últimos anos e este tipo de normas com uma maturidade
tão longa, resultam dessa má gestão. As receitas têm um limite no seu crescimento; mas a despesa está sempre a crescer.

Muita da decisão política é feita de acordo com a pressão financeira e não apenas pela pressão dos Lobbies, ou
seja, a decisão não está só numa lógica de interesses. Há um misto das duas. É por isso importante entender que existem
certas decisões que são más só porque sim; mas também existem normas que são más porque não há outra solução.
Mesmo que a norma exista, pode haver uma condicionante. Ex.: foi preciso a criação de uma factura da sorte para que
as pessoas atendessem aos seus deveres fiscais. Esta condicionante é a própria consciência que se deve criar no seio de
cada um. Se as pessoas fossem mais interessadas, bastava mostrar a estas pessoas que o facto de pedirem facturas faz
com que todos cumpram os seus deveres fiscais, na medida em que ao declarar a prestação de um certo serviço, aquele
que presta vai ter de contribuir também. É bom para todos.

O art. 135º reforça a possibilidade de ser emitida dívida pública em moeda diferente do euro. Mas esta medida
é excepcional e contém riscos, sobretudo o risco cambial. Esta emissão só pode representar 15% da dívida pública directa.
O art. 136º temos a distinção já estudada entre dívida fundada e dívida flutuante. Este artigo dá-nos a dívida flutuante.
Estabelece-se expressamente qual a finalidade deste tipo de divida. Consultar as anotações do 137º e 138º.

No art. 155º, condiciona-se a possibilidade de aumentar as taxas moderadoras. Nada se diz quando a serem
reduzidas, apenas não poderem ser aumentadas. Tem implicações orçamentais, pelo que a AR tem de aprovar uma
norma nesse sentido. Quando falamos em taxa moderadora, não se encontra relação com a capacidade contributiva e
por isso apenas se limita quanto ao não se poder aumentar as taxas. Se estivéssemos perante um imposto, talvez fosse
uma norma diferenciada. Recordando a contribuição financeira de solidariedade, existe um meio de pagamento que está
ligado à capacidade contributiva. A taxa não identificada quem paga; mas em que áreas é que a taxa se reflecte. Ao não
se permitir actualizar as taxas moderadores, vão ter de recorrer ao Ministério das Finanças para obterem uma
compensação. Em sistemas públicos deficitários, não sendo representativo efectivo do gasto que aquele SP têm, é uma

Página 53 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

complicação. Ou o sistema reduz a despesa sem aumentar a receita; ou não conseguindo, por ser tendencialmente
deficitário, significa que vai haver maior pressão para arranjar receita alternativa.

No capítulo XIV faz-se uma diferenciação. Esta diferenciação significa que consoante o sujeito activo do imposto,
varia a classificação do imposto. Se o sujeito for o Estado, temos impostos nacionais; se forem as autarquias, temos
impostos locais e se forem as RA, temos impostos regionais.

No art. 250º, também na LOE pode aparecer a norma que autoriza o Governo a criar determinado imposto.
Neste caso temos o imposto sobre a generalidade das transações financeiras. Precisamente resultado da crise, muito do
sector financeiro precisou de ter uma injeção de capital público. Uma das formas de aumento das responsabilidades
financeiras face ao volume de ganhos que obtém é a criação de um imposto internacional - discutido com a UE - sobre as
transações financeiras. Essa discussão internacional e regionalmente - ao nível da UE - já foi apresentada uma proposta,
ainda que tenha sido rejeitado, onde se avançava no sentido de autorizar um imposto legítimo sobre as transações
financeiras. Aquilo que se determina desde logo no presente artigo é que este imposto será apenas para actuar no
mercado secundário. Não se cria um novo imposto, acrescenta-se materialmente ao imposto de selo. Inclusive define as
taxas máximas que o imposto pode assumir.

O capítulo XIX contém uma miscelânea de normas, sendo que algumas têm importância, como é o caso do art.
256º. Condiciona todo o conjunto de receita e despesa. Condiciona medidas concretas que podem não estar previstas no
OE, mas que se o seu efeito for contrariar todas as realidades paralelas, não pode ocorrer.

Tarefas Fundamentais do Sistema Financeiro


Estado Público

Despesa Pública Receita Pública

Receitas Patrimoniais Receitas Creditícias Receitas Fiscais

CONTROLO ORÇAMENTAL Orçamento de Estado O OE é um acto de previsão. Nesta etapa


Quadro Jurídico Acto de Previsão visa-se aquilo que tenderá a acontecer.

Avaliação de forma a
verificar se tudo correu
como efectivamente devia. O OE tem de ser executado. Trata-se de
Execução um período temporal com várias etapas.
Três vertentes de controlo:

(1) Político Interno – AP;


(2) Financeiro; No fim, esta vai corresponder ao passo
(3) Criminal. Conta Geral do Estado do que efectivamente aconteceu.

RESPONSABILIDADE
Página 54 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

 Aprimorar conceitos elementares;


 Determinar os princípios jurídicos;
 Estrutura e funcionamento do Estado;
 Regras fundamentais de execução do OE;
 Regras de controlo e responsabilidade.

Quando terminarmos este percurso vamos então analisar os regimes específicos das finanças locais e regionais.

Este conjunto representa o Estado Central, sendo que a este são anexados dois outros Orçamentos com especificidades
de âmbito territorial – com autonomia constitucionalmente garantida (inclusivamente autonomia económica) -, as quais
dão origem ao Estado Regional e Local.

Estado Central

Especificidades
Territoriais

Regional Local

 Quando se fala em sistema: capacidade de intervenientes; princípios e regras, sendo que quando se fala em regras, se
falam de vários quadrantes. Assim, quando se fala em intervenientes, falamos de sujeito que actuam especificamente
naquela área.

Esta figura, que surge no âmbito da Teoria Geral do Orçamento e que liga a despesa e a receita para um determinado
ano orçamental, além de ser um instrumento de previsão, surge também como um elemento de autorização – existem
normas que, do ponto de vista político, autorizam a arrecadação da receita e a efectuação da despesa. É o próprio órgão
parlamentar que procede a esta etapa. Ao autorizar a arrecadação da receita e a despesa, também está a criar um modo
de estabelecer uma moldura de acção pública, fora da qual não há legitimidade para poder actuar. Não apenas organiza
e apresenta as receitas e despesas para o ano; mas também as autoriza e condiciona e surge como limite à própria
actuação público – é um verdadeiro instrumento de legitimação pública, mas condicionado pelos seus limites.

Efectivamente, com a função económica e financeira prevê as receitas a arrecadar e as suas despesas, tem ainda
uma função política, numa lógica de legitimação e limitação da intervenção política. A competência para aprovação tem
de ser sempre do órgão parlamentar, sob pena do seu insucesso.

Temos ainda a função jurídica: limitar e enquadrar, construir uma moldura onde – e apenas onde – pode haver essa
intervenção e actuação do poder político.

Apesar do OE ser um instrumento de previsão, essa lógica de previsão é extraordinariamente importante, desde logo
pela segurança jurídica e pela lógica antecipada de programação da actividade pública, a partir do qual o Estado está
legitimado a intervir. É mais fácil prever despesa do que garantir que há um valor certo e inequívoco de receita que vai
ser arrecadado. A despesa é garantida, o Estado está sempre a gastar. Na receita é mais difícil fazer esta projecção. No
entanto, há alguma certeza quanto àquilo que vai arrecadar, mas noutros casos, como no tabaco, há uma dependência
dos consumidores consumirem mais ou menos daquele bem, há uma tendência apenas, nunca uma certeza. Não se deve,
nunca, desligar a importância do condicionamento à intervenção, bem como da importância da previsão.

Página 55 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Quando falamos na actividade financeira do Estado não estamos a falar apenas do OE. O Estado, do ponto de vista
financeiro, além da lógica orçamental, tem também a lógica da tesouraria – gestão dos meios de liquidez - e patrimonial,
com regimes específicos. O OE é o instrumento central da actividade financeira, mas não é exclusiva. O segundo aspecto:
quando detetamos que o OE á a figura central com a função primeira de prever (receita e despesa nos cofres do Estado),
não se deve ficar com a ideia de que só o OE prevê. Além deste, temos outros tipos de instrumentos financeiros que
auxiliam a construção do OE, mas que têm autonomia por si.

(1) Orçamento do SP: só o OE do Estado não chega para garantir as suas despesas. Recordando a estrutura orgânica
dos SP, cada um deles tem um orçamento, muito mais específico. Além do OE, instrumento global da despesa e
da receita pública, temos os orçamentos dos SP que vão determinar, nas situações específicas, qual a despesa e
receita a arrecadar.

(2) Grandes Opções do Plano (GOP): estas figuras estão presentes nos arts. 90º e 91º da CRP. Apesar de terem tido
um papel que actualmente já não têm, continuam a ter um papel fundamental. Há necessidade de aprovação
de uma lei das grandes opções, o que significa que a lei vai indicar quais os caminhos a seguir no âmbito das
políticas nucleares públicas – opções de intervenção pública - nos vários sectores de intervenção pública que
devem estar subjacentes. É daqui que se concretiza o sistema normativo – sistematização dos caminhos a seguir
nos grandes sectores públicos. Dá o pontapé de saída para o OE que incorpora as opções macro que estão por
trás da sua construção. Olhando para o art. 34º da LEO, prevê a aprovação da lei das grandes opções. Há uma
prévia decisão de política pública, do caminho a seguir em termos de intervenção pública, sendo que é com base
nestas que o OE vai ser estruturado. É um acto prévio que tende a ser o seu contexto político. Pode ainda ser
referido o art. 105º/2 – a construção do OE está diretamente ligada a uma prévia decisão de política pública,
manifestada na lei das grandes opções.

(3) Programa de Estabilidade: regulado no art. 33º da LEO. Há a assunção de que – número 4 – há uma projecção
dos cenários económicos, daquilo que se espera que venha a acontecer, que tem de ser apresentada nesta figura
do programa de estabilidade. Este programa aparece no nosso quadro normativo como uma consequência de
imposição da EU (Pacto de Estabilidade e de Crescimento – PAC Europeu – feito e determinado do ponto de
vista de todos os EM, mas necessita das devidas adaptações nacionais, que é feita ma figura do programa de
estabilidade). O governo tem de obter às linhas gerais do plano de estabilidade, mas igualmente tem de ter em
atenção os cenários e os compromissos assumidos comunitariamente. Este programa é, no fundo, filho do PAC.
Esta construção do cenário de políticas e efeitos financeiros tem de ser enviado para a Comissão Europeia, o
que resulta do número 6.

Existem dois tipos de instrumentos, também eles de previsão, diferentes do OE, mas que condicionam a sua
construção, na medida em que são feitos antes do Orçamento de Estado, e depois têm de vir nele concretizados. Há um
espaço de coordenação entre EU e EM, com influência directa na opção orçamental.

Se olharmos para o art. 6º da LEO: determina-se expressamente que todo o espaço da política orçamental e da
gestão financeira está concretizado quer pela CRP, mas, além dela, no impacto europeu.

Além destes instrumentos descritos, ainda podemos encontrar no OJ programas específicos de auxílio financeiro
que condicionam a construção do OE, quer a nível internacional, quer a nível regional, que condicionam certas opções e
normas que surgem no contexto orçamental. O mesmo se verifica a nível local. São todos eles programas que surgem a
orientar opções e que com isso estão a condicionar a forma como o OE vai ser construído. Fora da situação previsão, o
instrumento que temos é a Conta Geral do Estado. Temos de perceber que o próprio OE, ainda que seja o documento
central orientador, está influenciado por documentos prévios, seja pelos SP, seja pelas GOP, seja pelo PE. Todos eles
condicionam a construção da política orçamental, a forma como a previsão orçamental vai ser executada. A CGE mostra
a efectiva execução do OE.

Página 56 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Este instrumento das finanças públicas não surge individualizado, mas está inserido no processo orçamental. Se
olharmos para a Lei 64-C/2011 – em especial para o primeiro anexo – apresenta-se o orçamento de Estado “como o
processo orçamental compreende o conjunto de regras e procedimentos, de carácter formal ou informal, que regem a
elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correcção do orçamento, bem como a prestação de contas.”
Ou seja, há uma lógica global de análise, tendo de estar inserido num contexto (sendo este o conjunto das várias fases
pelas quais passa a previsão, a execução e o controlo). A previsão está no OE, tendo de ser executada num determinado
período de tempo. Quando se fala em processo orçamental, é disto que se fala.

As finanças públicas não se resumem ao instrumento de política orçamental – o OE –, mas também são parte de
todo o processo de previsão, execução e controlo. É assim este o processo global que deve ser encarado como processo
orçamental e que resulta deste anexo I. Ainda no âmbito deste anexo, em especial no ponto 3, apresentam-se quatro
princípios fundamentais que são a base da construção orçamental.

O legislador, ao evidenciar estabilidade e sustentabilidade está a enfatizar um plano macroeconómico – toda a


construção orçamental tem de ter em atenção um plano macroeconómico. Dependendo do cenário macroeconómico,
vai variar a arrumação das receitas e das despesas. Por outro lado, quando aborda a questão da eficácia e da eficiência,
já olha para o plano microeconómico. Olha as despesas efectivas e as receitas específicas para as assegurar. Dirige o seu
olhar e exige que os decisores políticos controlem e executem o seu OE de acordo com uma lógica de despesa eficaz e
eficiente que esteja ancorada numa receita capaz de assegurar essas despesas. É importante ter esta noção para que não
se consagre uma ideia minimalista de que o OE é o único instrumento de estado para as constas públicas.

Olhando para a LEO, arts. 32º e seguintes: encontramos as regras que especificamente o legislador entendeu
criar para dar corpo efectivo às preocupações do diploma supra indicado. Não é por acaso que se encontra no âmbito do
processo orçamental. Os arts. 52º e seguintes remetem para a execução; enquanto os arts. 68º e seguintes apontam para
o controlo. Temos conjuntos de normas para cada umas das etapas referenciadas. A aprovação da conta geral do Estado
é regulada pelos arts. 66º e seguintes.

Primeira Fase do Processo Orçamental

É concretizada através da «atualização anual do Programa de Estabilidade» e da «proposta de lei em matéria de


planeamento e da Programação Orçamental Plurianual, doravante designada por Lei das Grandes Opções» (art. 32º, a) e
b) da LEO).

A edificação das várias etapas têm de respeitar princípios orçamentais que depois vão estar embutidos em
regras orçamentais. Se olharmos para o art. 105º da CRP, não deixa de ser importante para apresentar as bases sobre as
quais o legislador ordinário se focou para apresentar todos os princípios enunciados na LEO. O legislador apresenta o que
o OE deve conter – lógica de regra embutida depois na LEO. O número 2 acrescenta que o OE é elaborado de harmonia
com as grandes opções de planeamento, circunscrevendo o contexto no qual o OE vai ser desenvolvido. [A CRP é datada
de 1986 e este artigo não foi devidamente actualizado, embora se entende o pressuposto]. No número 3 determina-se
que o OE é unitário (pode existir apenas um) e especifica as despesas segundo a organização orgânica e funcional – que
descrimine receita e despesa. O número 4 indica a existência de um princípio de estabilidade orçamental, definindo a lei
as regras da sua execução – o OE por si não é suficiente, sendo necessário um diploma à parte que determine como o
mesmo vai ser executado. Este prevê ainda as condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito público (quando é
que o Estado pode recorrer ao crédito e quais os critérios que devem ser observados). Apesar do OE ser discutido, bem
como aprovado, tem de ser executado – com a criação de outro diploma -, mas prevê ainda que durante a execução
podem ser feitas alterações – pelo que também são precisas regras jurídicas sobre o que pode ser alterado e quem as
pode alterar.

O art. 106º da CRP determina que quem tem a competência é a AR, havendo uma necessidade de elaborar e
votar o OE anualmente (princípio da anualidade presente na LEO). No número 3 apresenta-se igualmente um conjunto
de matérias que devem acompanhar o relatório – quem faz o OE tem de apresentar a proposta, bem como um relatório
que explique todas as opções que o OE contém, significando que grande parte da justificação vai estar ancorada nos
dados macroeconómicos que servem de base à construção orçamental.

Página 57 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Quanto à linguagem legal, temos ainda a LEO, nos arts. 9º a 19º, onde são apresentados princípios que são
aqueles que devem estar sempre presentes na mente daquele que propõem, aprova, executa e controla o OE. Serão
estes os princípios fundamentais que norteiam a actividade financeira do Estado.

(1) Princípio da Anualidade – art. 14º da LEO: nesta versão não aparece apenas anualidade (contrariamente ao
que aconteceu nas anteriores LEO, mas também plurianualidade. Em primeiro lugar, constrói-se o OE para
um ano concreto – regra geral de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro. Mas por si só não chega, apesar de existir
para um ano económico em concreto, existem conjuntos de despesas que não se circunscrevem aquele ano.
Para haver um realismo tem de haver consciência de que o legislador deve organizar as despesas numa
perspectiva plurianual. Assim, é possível criar esta ideia de plurianualidade. Significa isto que o legislador
reconhece que apesar de haver uma organização anual, tal não é exclusiva ou não deve condicionar a
necessidade que existe de projetar gastos plurianualmente. Permite-se saber aquilo com que se deve
contar numa lógica de médio prazo. Tem de haver um espaço de programação destas despesas que têm de
ser reconhecidas orçamento a orçamento. Mantém-se sempre a aplicação para o ano económico (número
3). Não deixa de considerar o princípio, mas permite articular com a ideia da plurianualidade na decisão das
despesas públicas.

(2) Princípio da Plenitude Orçamental – art. 9º da LEO: não podem existir vários OE, apenas um. Tem de ser
pleno e universal, pelo que deve conter todas as despesas e receitas para aquele ano. Contudo, não se pode
esquecer que este princípio não determina um não reconhecimento de um direito constitucionalmente
consagrado às Autarquias e às RA de deterem a sua autonomia financeira. Apesar da existência dos O não
há qualquer impedimento para este princípio.

(3) Princípio da Discriminação Orçamental – art. 15º: é fundamental. Trata-se de um conjunto variado de regras
que remetem para a ideia de não compensação. O art. 16 determina ainda a não consignação. O art. 17º faz
jus ao princípio da especificação. Assim, este princípio é constituído por três outros princípios:

 Princípio da não compensação;


 Princípio da não consignação;
 Princípio da especificação.

(4) Princípio da Sanidade das Contas Públicas: há uma obrigação por parte de quem executa e controla o OE de
existência de um espaço de sustentabilidade, ou seja, o Estado tem de ter capacidade para financiar todos
os compromissos assumidos. Também a ideia da solidariedade recíproca é fundamental para este princípio,
na medida em que se o legislador não exigisse que todas as parcelas do Estado contribuíssem, de forma
integrada, cada um deles poderia alegar que não queria contribuir para contas públicas. Dai que o art. 12º
remete para esta solidariedade. Todos os elementos de composição do Estado central estão obrigados a,
solidariamente, contribuírem para que as contas públicas sejam saudáveis. Ainda dentro deste princípio, é
de referir o princípio da equidade intergeracional patente no art. 13º. Em cada despesa assumida, tem de
se ser ponderadas as implicações para as gerações futuras numa lógica de longo prazo. No art. 18º, refere-
se a economia, a eficiência e a eficácia como princípios fundamentais daquele que constrói a despesa. O
Estado tem de fazer o máximo ou o menos possível; de forma equilibrada, que não coloque em causa todas
as despesas existentes, maximizando os recursos – lógica dos 3 E’s. Todos estes artigos já trabalhadores
estão a determinar que existe uma obrigação de quem constrói, executa e controla o OE de tomar decisões
que sejam saudáveis para a saúde do OE.

Transparência orçamental: a existência de informação é fundamental, tendo de ser o mais clara possível, sob pena de
não se poder avaliar a efectiva execução.

(5) Princípio da Estabilidade Orçamental – art. 10º da LEO: (é feito numa lógica de equilíbrio ou de excedente
orçamental – ou tem saldo nulo, ou tem saldo positivo). Porém, se é verdade que o princípio em si é simples.

Página 58 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Há uma forma de, contabilisticamente, se poder adulterar os dados e se constituírem valores superiores,
sendo que, para isso, o legislador tem de criar um conjunto de regras que indiquem o que se pretende com
aquele saldo positivo. É por isso que aparece o capítulo III – referente às regras orçamentais -, sendo estas
as regras que vão concretizar o princípio em causa. O legislador condiciona a forma como as contas públicas
são apresentadas, ao determinar, no art. 20º/3 que as contas seguem o modelo europeu (SEC 95). Não pode
o Estado organizar as receitas e as despesas conforme quer, mas está sujeito a estes modelos. Regra geral,
temos o art. 20º a dizer o que é que, para efeitos do art. 10º, é uma situação de equilíbrio. Assim, o art.
20º/3 determina que o saldo estrutural não pode ser inferior ao objectivo de médio prazo constante do
programa de estabilidade. É minucioso, introduzindo uma série de conceitos para determinar se este vai ser
cumprido. É cumprido se o saldo estrutural cumprir os requisitos do art. 20º. Assim, temos de saber o que
é o saldo estrutural; temos de saber que está ligado a um valor quantitativo.

Este programa de estabilidade é feito para quatro anos, prevendo-se que é ajustado anualmente. Permite-se aos EM, que
face às oscilações macroeconómicas possam ajustar o compromisso plurianual. Tal significa que Bruxelas não consegue depois fazer
nenhuma conta sem os dados de Portugal. Aquilo que se pede é o compromisso do EM. Se os Estados não forem suficientemente
competitivos, o equilíbrio – e sobretudo na zona euro – é muito frágil, havendo uma pressão para que existam mais excedentes do
que défices orçamentais. Isto tem implicações na zona euro – moeda mais frágil. Se não se processar desta forma, tem de proceder-
se, necessariamente, ao ajustamento das contas públicas. E uma lógica de pressão para que se processa a um nivelamento – a nível
da economia e do grau de competitividade.

O art. 10º concretiza-se na primeira premissa a partir do art. 20º. Afere-se estabilidade a partir do saldo
estrutural, sendo que este não pode ser inferior ao programa de estabilidade; o défice estrutural deve estar, no máximo,
a alcançar 0,5% do PIB. Promove um encontro entre receitas e despesas.

A regra do art. 20º não foi uma regra inovadora, foi antes uma importação completa do art. 3º do Tratado. Foram
aceites do ponto de vista nacional. O número 2 do art. 3º mostra aquilo que a EU defendeu como fundamental para a
integração destas normas – as Constituições. Ao consagrar na Constituição estes valores, tornam-se obrigatórios, uma
vez que se tornam como valores que têm necessariamente de ser atendidos.

Se olharmos para o art. 20º/6: impõe-se necessariamente o ajustamento que não pode ser inferior a 0,5% do
PIB. Acrescenta ainda que «taxa de crescimento da despesa pública, líquida de medidas extraordinárias, temporárias ou
discricionárias do lado da receita, não pode ser superior à taxa de referência de médio prazo de crescimento do PIB
potencial, conforme definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento.» Ou seja, o valor da despesa pública tem de estar
necessariamente ligado à taxa de referência de médio prazo – só posso aumentar a despesa pública se tiver uma previsão
de crescimento económico. No número 7 torna a enfatizar: não posso diminuir a receita pública sem que na mesma
proporção diminua a despesa pública. Há uma obrigação de ajustamento. Se tiro de um lado tenho de compensar do
outro, o que torna ainda mais difícil a opção orçamental. Senão fizer a proporção, a medida não é neutra e tenderá a
prejudicar esta regra da estabilidade. O número 5 acrescenta mais um critério que tem de ser atendido. O limite para o
objectivo de médio prazo pode atingir um máximo de 1% do PIB. Se estiverem abaixo do 60%, permite-se aumentar um
pouco o saldo estrutural, o que cria alguma folga para a construção orçamental.

Constitui mais uma pressão, na medida em que se tal não fosse determinado, o Estado poderia continuar a emitir
dívida pública sem limites. Se não olhar para estes limites, também não estou a cumprir o art. 10º da estabilidade.

O art. 25º da LEO determina que «quando a relação entre a dívida pública e o PIB exceder o valor de referência
de 60 %, o Governo está obrigado a reduzir o montante da dívida pública, na parte em excesso». Não significa que não
haja obrigação, no caso da dívida pública excessiva, uma necessidade de ajustamento.

 Em termos genéricos, sempre que existirem valores que constituem desvios aos valores legalmente exigidos, vai
ser necessária uma correcção.

O art. 22º da LEO mostra que o legislador criou um mecanismo que determina que, quando existir um desvio
significativo – sendo este estipulado legalmente pelo número 3 –, é necessária uma correcção. Enquanto não for atingido

Página 59 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

esse limite mínimo, haverá sempre a pressão legal de correcção. Simplificando, é isto que está em causa: se queremos
garantis estabilidade orçamental, só descansamos quando esta tiver sido conquistada. Até lá, haverá sempre um impulso
legal para atingir os limites que me concedem a certeza de existência de uma estabilidade orçamental. Também o art.
23º enfatiza esta ideia.

Neste processo – que não é tão simples como parece – há um número de variáveis acrescido, sendo que algumas
estão dependentes do plano interno; enquanto outras estão dependentes do plano europeu. Estão sempre dependentes
de limites quantitativos. Daí que a norma do art. 20º seja uma importação de uma norma europeia.

[Não se pode confundir défice com dívida pública. Temos sempre de olhar para o valor do défice e para o valor da dívida, tendo que
garantir que os valores legais são cumpridos]

O art. 24º da LEO determina um conjunto de possibilidades de desvio ao projecto aprovado, sob a epígrafe
“situações excepcionais”.

Aquilo que é considerado como incluído ou não incluído no conceito (o tipo de receita e o tipo de despesa) –
atentar ao art. 15º -, por vezes, permite que existam certas realidades que vão reduzir ou aumentar os valores em causa,
sendo que tendencialmente reduzem. Aqui abre-se mais um poço de complicações: aquilo que vai ser cíclico ou não é
complexo. O que é extraordinário ou temporário também. Quando se fala em défice, tem a ver com o seu conteúdo, se
coloco tudo em bruto ou não. Os conceitos são alterados consoante o conteúdo que seja colocado no OE. Estamos sempre
a falar da mesma relação – receitas e despesas –, alterando-se apenas aquilo que é considerado como receitas e despesas.
Falamos da mesma realidade, mas com adaptações.

Existirão regras específicas além da geral? Sim. É por essa razão que encontramos a secção II da LEO, relativa às
regras específicas. O art. 27º estabelece que «os serviços e entidades integrados nas missões de base orgânica do
subsetor da administração central devem apresentar na elaboração, aprovação e execução, um saldo global nulo ou
positivo». Ou seja, além do art. 20º e 25º, temos as regras específicas.

Saldo Global = Receita Efectiva – Despesa Efectiva


São aqueles que alteram, efectivamente, a receita patrimonial do Estado.

Quanto às Autarquias Locais e às Regiões Autónomas, nada se encontra nesta lei, na medida em que tem uma
legislação específica. Se é verdade que o art. 27º nos fala de uma versão micro (serviço a serviço); o art. 29º vem dizer
que estas entidades estão limitadas no endividamento que podem assumir – défice e dívida para determinar como deve
ser a estabilidade. O défice remete para o art. 27º e a dívida para o art. 29º. Se do micro tudo estiver bem, para o macro
também estará, daí a tentativa de fazer a distinção entre ambos.

Toda a interpretação destas regras – que estão a concretizar o princípio do art. 10º - têm de estar sempre em
consonância com o Tratado de Funcionamento da EU. A norma do art. 26º é uma norma interpretativa, segundo a qual,
«o disposto nos artigos constantes da presente secção, com exceção do disposto no artigo 21.º, é interpretado e aplicado
de acordo com as regras e orientações definidas pelas instituições da União Europeia neste âmbito.». Tudo tem que estar
contextualizado com aquilo que os diplomas europeus contiverem (TFUE e PEC – Pacto de Estabilidade e Crescimento).

O PEC tem uma base no TFUE. Até agora falámos no Programa de Estabilidade – acto nacional que nos condiciona
de acordo com a perspectiva europeia. Este PEC apresenta duas vertentes no TFUE: art. 126º e art. 121º. A primeira é a
que obriga a corrigir os resultados se estes divergirem dos valores da EU; o segundo remete à lógica da cooperação, na
medida em que faz sentido que os EM entre si estabeleçam as opções internas. Quando olhamos para o art. 126º, temos
a regra fundamental: os EM devem evitar défices orçamentais excessivos. Limita as próprias opções orçamentais de cada
Estado. O legislador da EU construiu esta regra com base na construção de um procedimento de défices excessivos – se
se sabe que um EM tem um défice excessivo (quando o défice é superior – negativamente - a 3% do PIB). Também se
aplica o critério da dívida pública como um critério a ter em conta (se está acima dos 60% há um problema a corrigir). O
art. 126º não fala dos 3% na medida em que foi aprovado um Protocolo Adicional com esses valores – na medida em que
se fosse preciso alterar estes valores, seria mais fácil do que alterar o próprio TFUE.

Página 60 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Se o Estado não cumprir: a Comissão faz uma análise dos dados e vai produzir o relatório, emitindo um parecer
do Comité Económico e Financeiro, o qual será enviado ao EM, sendo que, simultaneamente, esse relatório será enviado
ao Conselho. Trata-se de um procedimento interno, confidencial. Esta confidencialidade é exigida devido aos efeitos que
teria nos mercados. Toda a primeira etapa de avaliação e verificação de incumprimentos de valores de referência é feita
em sigilo. Olhando para o relatório, decide se há ou não espaço para um processo de incumprimento. Se o Conselho
decidir que existe défice excessivo, o art. 126º/7 determina que serão feitas recomendações ao EM para que este faça
os ajustamentos necessários.

Se o Estado nada fizer, não ligando às recomendações feitas, o Conselho pode tornar públicas – acabando com
o sigilo - as suas recomendações. Consequentemente, se o Estado persistir em não pôr em prática as suas recomendações
há uma notificação para que aquele Estado reduza o défice para o nível que o Conselho determinar (art. 126º/9).

Se ainda assim o incumprimento persistir, aplicar-se-ão, no limite, medidas sancionatórias. Neste processo, o
Conselho não actua isoladamente, tendo sempre a Comissão como braço direito. Notar que todas estas medidas serão
revogadas quando os valores forem cumpridos. É fácil de executar se as oscilações forem pequenas; mas não tão fácil
quando as oscilações reflitam longos períodos de incumprimento. Se falamos em 1,3% do défice e em 4%, mais fácil seria
corrigir o primeiro valor do que o segundo. Quando também há limitação do valor do crédito (dívida pública não pode
ultrapassar os 60%), é mais complicado concretizar este equilíbrio, daí a necessidade das normas neutras. Uma forma de
reestruturar a dívida é aumentado os prazos de cumprimento.

Além do art. 126º (resposta ao incumprimento), percebeu-se que não se podia actuar sempre de uma forma
corretiva se não se criassem algumas medidas antecipadas que visem esse cumprimento. À semelhança do que acontece
em Direito Penal, existem penas que não pretendem sancionar, mas antes promover efeitos psicológicos. É importante
que neste quadro seja assumido o art. 121º - o braço preventivo do PEC. O objectivo é evitar esse incumprimento, ou
seja, tentar criar o espaço em que os EM se compatibilizam e tentam evitar soluções que os condenem necessariamente
ao incumprimento, numa lógica de coordenação das políticas económicas.

O que se prevê quando há uma incompatibilidade e, portanto, certas posições que os EM defendem fazem
acionar um alarme no resultado para as contas públicas daquele Estado, o art. 121º aponta para a concretização de uma
série de recomendações por parte do Conselho, mas se este considerar que as condições devem ser tornadas públicas,
poderá fazê-lo. Quanto mais se avançar para a união financeira, mais mecanismos tenderão a aparecer para obrigar os
Estados a condicionar as suas opções internas. Vai aparecendo, não existe já.

Não esquecer que o Tratado de coordenação (do qual nasceu o art. 20º da LEO) foi um avanço significativo. Esta
norma apareceu em resultado da assinatura do Tratado.

O chamado «Tratado Orçamental» tem um único objectivo: reforçar a disciplina orçamental, criando mais regras
e obrigações para os Estados terem em consideração as normas europeias nas normas nacionais. O facto de ser um
tratado, dá-lhe o grau de ser tratado como o TFUE, é um tratado assinado para única e exclusivamente tratar medidas
orçamentais. Tem regulamentos associados quanto aos poderes que podem ou não haver quanto a esta matéria (em
relação com o art. 121º); tendo ainda uma multiplicidade de outros actos normativos que vão sendo aprovados passo a
passo na tentativa de criar mais condicionamento às opções orçamentais e de se efectivar a estabilidade orçamental.

A última referência que vamos fazer à influência europeia na construção das regras fiscais é ao Tratado sobre a
Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM. Este tratado é aquilo a que se tem chamado pacto orçamental, sendo
que o objectivo nuclear é o reforço do pilar monetário e económico. O projecto europeu é um passo importante para a
construção dos valores europeus, sendo que são precisas regras suficientemente fortes que tentam balizar o
comportamento dos EM de forma a garantir o princípio da estabilidade orçamental (art. 10º LEO). Este tratado dá corpo,
do ponto de vista da EU, nestas considerações. Tem assim o objectivo fundamental de atingi o pacto orçamental com
uma estabilidade associada.

Página 61 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

No art. 3º do Tratado, encontramos a regra fundamental da criação de um conjunto de critérios harmonizados


no espaço da EU através dos quais os EM devem organizar o seu OE. O número 2 remete para a preferência de que esta
regra orçamental de estabilidade estivesse prevista no texto constitucional, porém, no caso português, foi na LEO, uma
lei de valor reforçado.

Por outro lado, o art. 5º do Tratado, em consequência do pacto orçamental, refere-se aos défices excessivos e
diz que no caso de estes acontecerem, tem de ser implementado um programa de parceria orçamental e económica. É
um programa que especifica as reformas estruturais a aplicar para assegurar a correcção efectiva e sustentável do défice
excessivo. Tem que haver uma correcção, acrescentando este artigo a forma como esta deve ocorrer. Assume o problema
do défice como um problema estrutural e não conjuntural, necessitando de reformas profundas no OJ para revitalizar as
contas públicas. O programa deve assegurar reformas estruturais, ou seja, mexer nos pilares fundamentais de construção
orçamental nacional. Este tratado surge como mais um mecanismo para outros já existentes. Conforme seja necessário
aprofundar o espaço de integração das finanças públicas, especialmente para aqueles que aderiram à zona euro, mais
instrumentos irão aparecer. Acrescenta uma densidade e um conjunto de obrigações superiores.

Os EM não se devem contentar com medidas conjunturais, mas devem ir a fundo, estruturalmente. As medidas estruturais
são muito mais difíceis conseguir consenso de forma pacífica do que as conjunturais, as quais são de cariz cíclico e, portanto,
temporário.

Ainda no art. 5º, acrescenta-se que o teor e o formato desses programas são definidos no espaço de domínio da
EU, pelo que, cada vez mais, se condiciona as decisões no espaço nacional (é uma mini-troika aplicada à lógica da EU).
Antes era apenas o TFUE, mas com este tratado há algo mais denso e profundo na construção das finanças públicas
nacionais.

O art. 6º mostra mais uma vez que estamos sempre no âmbito comparativo entre divida e défice. Apela-se a um
dever de comunicação dos EM, ou seja, quando o EM decide emitir divida, os planos de emissão – que no caso português
são geridos pelo IGCP com orientação gerais da AR e orientações específicas por parte do Governo – tem de ser
previamente comunicados à Comissão e ao Conselho. Isto trás especial impacto, sobretudo para os países da zona euro,
onde se pretende manter o euro como moeda forte, com o objectivo de controlar a emissão de dívida pública.

Os arts. 9º a 11º também encontramos um título específico, o «dever dos estados terem uma coordenação das
políticas económicas muito mais estreito». Começa-se desde logo a trabalhar na definição das políticas económicas de
cada Estado que não coloquem em causa a estabilidade orçamental. Há sempre uma ideia de tentar antecipar o problema
(se estamos na fase preventiva – há uma tentativa de coordenação antecipada das políticas económicas; numa fase de
combater os desvios da défice e da divida – aplica-se o art. 126º compatibilizado com estas regras, verificando que há um
conjunto de critérios para apuramento dos limites mínimos em termos de estabilidade orçamental que tem de ser tida
em conta por todos os EM). A decisão nacional passa necessariamente, em termos de macro, pelo espaço da EU, há um
condicionamento interno faço aos valores do domínio europeu.

Nos arts. 12º e 13º temos considerações especificas para os países que aderiram à zona euro. Começa-se por
falar da necessidade de criação de cimeiras para que, nesse espaço onde países partilham a moeda, se estabeleçam mais
espaços de cooperação e coordenação das várias políticas definidas pelo Estado. Apesar de este tratado não ter sido feito
especificamente para os países da zona euro, há especificidades nele inscritas. Há uma tendência de convergência, somos
todos balizados, cada vez mais, pelos mesmos critérios.

 Aspectos positivos: estamos todos em paralelo;


 Aspectos negativos: não estamos todos em pé de igualdade e os países têm efectivamente diferenças. 9

Quando falamos em princípios orçamentais – que o processo orçamental deve seguir – percebemos que um dos
princípios fundamentais que norteiam a nossa construção orçamental é o princípio da estabilidade, regulado no art. 10º,
sendo que estas regras têm origem, essencialmente, no espaço da EU (TFUE – arts. 121º e 126º; conjunto variado de

9
Sobretudo a nível de desenvolvimento económico e financeiro.

Página 62 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

regulamentos e directivas, bem como recomendações que compatibilizam estes artigos, transformando-se no PEC; e,
desde 2012, o Tratado Orçamental, onde se vai mais longe e se densifica ainda mais os preceitos do TFUE, de modo a
conseguir reforçar o pilar económico da união económica e monetária adoptando um conjunto de regras destinada a
prever a política orçamental).

Todo este esquema permite compreender melhor a lógica da anualidade e da plurianualidade prevista na LEO,
na medida em que vamos ter de garantir os valores estabelecidos durante vários anos orçamentais. Não se pensa apenas
para um ano, mas sim para vários anos, na medida em que, enquanto aqueles valores não forem estabelecidos, não se
pode parar, tendo que se trabalhar nesse sentido até ao seu cumprimento. Só assim se pode garantir a estabilidade e a
concretização do princípio da estabilidade na construção orçamental. A ideia por detrás de todos estes instrumentos,
que estão interligados e são complexos, é a de perceber que o cenário de construção das finanças públicas é o que se
encaixa num curto período de tempo, mas com a necessidade de se perceber o impacto extra anual. Isto gera uma nova
consequência: quando estabeleço um programa orçamental com correções para os anos seguintes, já estou a prever uma
lógica de plurianualidade, na medida em que estabeleço compromissos para os anos seguintes, pelo que os programas
dos próximos anos já estarão condicionados pelo programa já emitido. Daí que o ideal fosse a possibilidade de começar
o ano zero, sabendo-se que será sempre impossível por esta lógica de plurianualidade. Enquanto perdurar o desvio de
cariz significativo, os novos programas vão estar sempre condicionados quer pelo programa anterior, quer por os demais
princípios, nomeadamente o equilíbrio intergeracional e o da estabilidade.

É muito fácil perder a noção de que os números representam pessoas. Primeiro deve calcular-se a dificuldade das pressões
legais contratuais assumidas e que têm de estar reveladas no OE, sendo que quem decide, pode facilmente esquecer-se que «se tirar
um zero», está a criar impactos graves na esfera de pessoas. Por isso, quando se fala em política orçamental, é uma das matérias mais
complexas, na medida em que os OE já nascem condicionados – o que condiciona as decisões que sejam internamente tomadas.

 O OE não é instrumento exclusivo da construção orçamental;


 É um desses instrumentos e está incluindo no processo orçamental que transcende a figura do OE;
 Agora, há quer perceber a forma como este instrumento é preparado e aprovado.

O Procedimento Orçamental
Primeira Fase do Procedimento Orçamental

A LEO dá-nos algumas respostas. O art. 36º/1 apresenta a competência para a apresentação da proposta do OE,
sendo esta do Governo, mas quem vai ter a possibilidade de a aprovar é a AR. Deste modo, podemos dizer que bate certo
com o art. 161º/g) da CRP. Não se pode, no entanto, esquecer que o art. 36º/1 é apenas a segunda fase do processo
orçamental – o art. 32º refere-se à aprovação dos documentos que devem ser aprovados anteriormente e que servem
na parte da previsão.

Ministério das
Orientações
Finanças

MF passa depois a
Ministérios
informação à DGO

Há um Conselho de
Ministros: aprovação
da proposta do OE.

Assembleia da
Comissão Europeia
República

Página 63 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

O Governo (art. 36º), tem de, até dia 1 de Outubro tem de apresentar a proposta. Até lá, há outras etapas. O
Ministério das Finanças atribui orientações aos Ministérios, os quais vão fazem as suas propostas para receita e despesa
do ano em causa (serviço a serviço; entidade a entidade). O MF, após a recepção dessas propostas, analisa e trata da sua
rejeição ou aceitação. Os valores base começam a nascer ministério a ministério, serviço a serviço. Do ministério em
concreto envia-se essas propostas para o ministério das finanças, em específico para a Direcção Geral do Orçamento.
Aqui começa o problema, na medida em que a DGO começa a excluir as propostas. Mesmo a nível interno há uma
triagem. Quando o projecto está fechado, faz-se um Conselho de Ministros – que normalmente tem uma reunião com
carácter preparatório - para reavaliar a proposta final. Estes CM costumam dar muitos problemas. Depois deste CM, pode
então aprovar-se a proposta de lei do OE. Assim, acontece uma de duas coisas:

(1) Envia à AR;


(2) Envia para a Comissão Europeia.

O que é que é enviado para a AR? A proposta. Porém, se olharmos para o art. 37º da LEO, além da proposta, tem
de acompanhar um relatório que explique as opções tomadas pelo Governo, ou seja, a justificação de todas essas opções
propostas. O relatório é um instrumento muito importante para compreender a proposta orçamental.

Aquilo que tem de estar contido nesta proposta resulta dos arts. 40º e seguintes da LEO, nomeadamente: um
articulado; os mapas contabilísticos – ou seja, os apas organizados da classificação de receita e despesa com os montantes
de ambas especificadas; as demonstrações orçamentais e financeiras – fazer bater certo e comprovar que aqueles são os
valores compatíveis com a realidade. Assim, ou temos apenas o articulado com os mapas e as demonstração anexadas.
Obviamente que o articulado não opera individualizado.

Em relação ao conteúdo, o art. 44º demonstra a preocupação de ter em atenção as vinculações externas e as
despesas obrigatórias. Todos os compromissos que tenham sido assumidos com implicações orçamentais têm de estar
revelados nas opções orçamentais.

O arts. 45º e 48º determinam que o OE deve estar organizado por programa orçamentais – reflexo da exigência
do processo orçamental anual (Lei 64-C). O art. 45º/5 determina que os programas orçamentais correspondem ao
conjunto de acções de duração variável tendo em vista a finalização de objectivos finais associado à implementação das
políticas publicas e permitem a aferição dos custos totais dos mesmos. Em termos nacionais há esta preocupação com o
objectivo da transparência orçamental – saber quais as receitas e despesas aplicadas -, na medida em que permite uma
maior possibilidade controlo da despesa e da aplicação da receita. A intervenção pública tem de ser desenhada, tem de
ser sistematizada e organizada de maneira a que se sabe o que o Estado está a fazer, como o está a fazer e com que
finalidade, sendo que isso é possível saber através das políticas públicas. Das políticas públicas sectoriais, que têm vários
instrumentos de concretização – desde jurídicos a financeiros –, do ponto financeiro, tem de haver a construção de
programas orçamentais que são o rosto financeiro da política pública.

Política pública: instrumentos que têm conversão do ponto de vista jurídico, económico e financeiro, com regulação
normativa efectiva, sendo que esta, porque implica uma acção do Estado, implica despesa, gasto. Do ponto de vista financeiro isto é
concretizado através dos programas orçamentais. É diferente de narrativa política.

Quando se fala em programa orçamental, percebe.se que este é composto por medidas e essas medidas são
feitas de acções, projectos ou actividades. Quando se cria este programa orçamental, vai ter uma arrumação em medidas
que têm uma verba associada, mas que ainda são decompostas em acções, projectos ou actividades, cada uma delas com
verbas associadas. Ao se construir e exigir a organização em programas orçamentais, criando mais transparência, mostra-
se que a finalidade da despesa é a concretização da intervenção pública, a qual está ancorada na CRP. Ou seja, ao
decompor e a ligar a finalidade à despesa, de modo sistematizado, está a re-legitimiar essa despesa.

Página 64 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Intervenção Constituição da República Portuguesa


Pública = CRP Art. 63º = Política Pública de Protecção Social

Políticas Públicas Programa Segurança Social


Sectoriais Orçamental

Exemplo €€€€€€€€€€€€

Medidas
Atribuição concreta a cada um dos pontos

visados no âmbito deste serviço público.

Acções; Programas Orçamentais da SS:


Projectos;
Actividades (1) Desemprego;
(2) Velhice;
Verbas (3) Doença;
€ (4) Parentalidade;
(5) Invalidez.

Ao organizar a despesa em sectores estamos a legitimá-la. Além disso, promove-se um condicionamento da


intervenção pública que, em último caso, está ligado à concretização de um direito constitucionalmente garantido.

A justificação que o legislador tem na construção dos programas orçamentais é uma lógica de transparência
também para facilitar o controlo na construção do OE.

Uma vez construída a proposta do OE, o art. 36º da LEO diz-nos que o Governo deve apresentar essa proposta
à AR (art. 36º/1) e à Comissão Europeia (art. 36º/2), como consta da exigência feita no próprio Tratado Orçamental nos
arts. 121º e 126º.

Segunda Fase do Procedimento Orçamental

O que acontece quando a AR recebe este documento com as opções do executivo?


A AR recebe, para além da proposta do OE, um relatório que específica o mesmo.

(1) Art. 161º/d) CRP – competência política legislativa da AR na aprovação do OE proposto pelo Governo (proposta
de lei e o respectivo relatório);

(2) Art. 38º LEO – uma vez recebida a proposta esta vai ter que ser discutida e votada na AR. Esta discussão é feita
em dois planos:

 1º Plano: discussão e votação na generalidade em plenário – discussão ampla sobre as grandes opções
orçamentais;
 2º Plano: a proposta desce do plenário para a Comissão Especializada que num circuito mais restrito, com
deputados tecnicamente melhor preparados, naturalmente, é discutida detalhe a detalhe – é uma discussão
do OE feita em termos técnicos.

Determinadas matérias poderão voltar ao plenário, mas na discussão especializada discute-se artigo a artigo a
Lei do Orçamento e trabalha-se fazendo-se um conjunto de propostas (que podem ser de alteração). Há possibilidade de
se proceder a audições em que se verifica uma pronúncia sobre parcelas específicas do OE.

O Tribunal de Contas também é ouvido nesta discussão e finalmente há uma aprovação do OE fina em plenário.

Página 65 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

As propostas de alteração podem ser levadas a cabo pela maioria ou pela oposição numa lógica de negociação.
Portanto, há espaço para esta discussão política, todavia há uma preocupação igualmente, de se descer a um nível mais
micro, de discussão na especialidade.

Art. 38º/2 LEO – todo o processo de discussão, isto é todas as fases, têm que ocorrer numa janela temporal de 45 dias.

Todo este é um processo lento, uma vez que posteriormente, o OE tem que ir para promulgação do Presidente
da República, o que também leva algum tempo. De seguida tem ainda que haver a ratificação e a publicidade do OE, o
que contribui também para esta demora do processo orçamental.

Se a proposta de Lei do Orçamento do Estado é feita pelo Governo mas é aprovada pela AR, quem é que tem
competência para a executar?

É o Governo que tem a competência para a execução do OE. À AR compete, não a execução, mas o controlo
dessa execução. O processo de execução obedece a uma série de regras jurídicas de execução orçamental que são
aprovadas anualmente no DL de execução orçamental como consta do art. 53º/2 da LEO. Há que obedecer a uma série
de normas e mapas contabilísticos de despesas e receitas previstos na LEO.

Art. 54º LEO – tudo deve estar concentrado no IGCO que deve gerir as disponibilidades de tesouraria.

Neste processo de execução levado a cabo pelo Governo está presente mais uma vez o princípio da unidade
de tesouraria, contudo existem outros princípios a ter em conta. Estes estão previstos no art. 52º da LEO:

 Princípio da legalidade – tem de haver sempre a ideia de que não se podem arrecadar nem gastar verbas que
não estejam previstas no OE;
 Princípio da tipicidade orçamental (art. 52º/1/b) e c)):
 Limitação qualitativa e quantitativa à receita – art. 52º/2;
 Limitação qualitativa quanto à receita (questiona-se a limitação quantitativa da receita, na medida em
que não faz sentido limitar a quantidade de receitas arrecadas, até porque quanto mais receitas se
arrecadar melhor para as finanças públicas).
 Princípio da boa gestão financeira (art. 52º/3/c));
 Princípio da segregação financeira (art. 52º/6) – aproxima-se da lógica de separação de poderes do ponto de
vista constitucional. Quem autoriza a despesa não é aquele que a vai pagar (duplo controlo em dois momentos:
no momento da aprovação e no momento da execução). No âmbito da receita quem liquida não pode ser quem
cobra, mais uma vez aqui podemos ver uma submissão a um duplo controlo, pois existe uma separação das
autoridades competentes.

No momento da execução há já uma opção de controlar pois há que fazer uma análise crítica da execução
orçamental. Está aqui presente uma ideia de mérito, de boa gestão e decisão, pois o controlo é feito pela própria entidade
que está a executar o orçamento.

Existem várias espécies de controlo, sendo que uma das mais importantes é o auto-controlo ou controlo
interno, de forma a garantir a boa execução do OE – ideia de verificação na própria execução do OE – não vai haver
apenas um controlo prévio (aquando da aprovação pela AR), há espaço também para controlar enquanto se está a
executar, por forma a garantir a legalidade e a boa gestão e execução.

Concluímos assim pela existência de uma variação no controlo orçamental por vários momentos, várias
entidades e por vários patamares.

Só podemos falar num hétero-controlo se existir uma entidade terceira que faça justamente esse controlo.
Porém existe sempre um olhar interno, sendo que é a própria entidade que realiza esse controlo. Não há sempre um
hétero-controlo, mas também não seria legítimo cingir-se apenas a um auto-controlo.

Página 66 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

LEGALIDADE TIPICIDADE

SEGREGAÇÃO
BOA GESTÃO DE FUNÇÕES
(que introduz a
FINANCEIRA
lógica do controlo
orçamental)

Pode haver uma alteração do OE durante a fase de execução? Há espaço ou não para se modificar o que se aprovou?

Muitas vezes há uma insuficiência de receitas face ao valor de despesas. É possível, por isso, durante a
execução, abrir um procedimento de modificação do OE.

Há uma repartição de competências neste âmbito. Os artigos 59º e 60º da LEO consagram as matérias onde
apenas a AR pode alterar mas a competência de autorizar essas modificações pertence ao Governo, é este que diz se se
pode ou não proceder a tais alterações.

Todas as matérias que não estiverem previstas no art. 59º, isto é as matérias que a AR pode alterar, estão
consagradas no art. 60º, sendo que relativamente a estas, só o Governo tem competência para proceder às necessárias
modificações. Verificamos nesta questão uma lógica de repartição de competências. Certas matérias só podem ser
alteradas pela AR, pelo que o remanescente terá que ser obrigatoriamente o Governo a realizar, uma vez que é ao
Governo que cabe a execução do OE.

A AR pode, por decisão autónoma, decidir alterar de tal maneira o OE, sendo que tal alteração implique a
diminuição de receitas ou um aumento das despesas?

Art. 67º LEO – existe uma cláusula chamada de “cláusula-travão” ou “dispositivo-travão” que consagra que a AR só pode
proceder a alterações naquele ano económico. Permite-se realmente que o poder legislativo condicione em excesso o
poder executivo, porém esta limitação é apenas para o ano económico presente que esteja em causa. Do ponto de vista
constitucional (art. 199º/b) CRP), a competência para executar o OE é do Governo, logo a competência para a AR alterar
o OE mostra-se limitada, pelo que por qualquer violação por parte da AR a esta limitação, pode levar a uma
inconstitucionalidade parcial, por se ter procedido a uma alteração a meio do ano, que venha a condicionar os anos
futuros.

Assim:
 Art. 59 LEO – matérias da competência da AR
 Art. 60º LEO – o remanescente pertence ao Governo
 Art. 167º/2 CRP – consagração de uma limitação aos poderes de alteração orçamental por parte da AR de forma
a evitar uma alteração, por parte da AR que envolva, no ano económico em curso, aumento das despesas ou
diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento proposto pelo Governo.

Nestas circunstâncias, é possível que no final de todo o processo os valores aprovados não coincidam com a
realidade. A confirmação ou não de que aquilo que foi executado corresponde ao que foi projetado ficará visível na Conta
Geral do Estado.

Página 67 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Terceira e Última Fase do Procedimento Orçamental

Intervenção
Pública

Actividade
Financeira

Receitas Despesas
Públicas Públicas

CONTROLO

Orçamento de Estado (1) Como é que feito


temporalmente?
Execução
(2) Quais as entidades
Conta Geral do Estado competentes para
controlar?

 MECANISMOS DE CONTROLO INTERNO


 MECANISMOS DE CONTROLO EXTERNO

Controlo Orçamental é diferente de Controlo Financeiro:


O primeiro é o controlo especializado para o processo orçamental; enquanto o segundo é o controlo global da
actividade financeira.

1. O que é que vai ser controlado?


2. Como é que vai ser controlado?

A execução do orçamento é objeto de controlo administrativo, judicial e político.


Art. 68º/1 LEO: controlo da execução orçamental

1ª Fase de Controlo:

Quando o legislador estabelece que quem cria a proposta do OE é o Governo mas quem aprova é a AR, já está
a introduzir a ideia de controlo do OE. A AR ao aprovar já está a controlar a proposta do OE por parte do Governo
(segregação de poderes).

2ª Fase de Controlo:

Art. 68º LEO - a execução do OE vai ter um triplo controlo – controlo administrativo, controlo jurisdicional e
controlo político.

1. Controlo administrativo (art. 68º/2) – controlo no momento da criação. Há um controlo por parte do órgão
interno que está ele próprio a executar o OE. É o chamado autocontrolo ou controlo interno.

2. Controlo jurisdicional – feito pelo Tribunal de Contas e por outros tribunais – quando se refere ao Tribunal de
Contas estamos no âmbito do controlo financeiro e, portanto, na lógica da responsabilidade financeira; os
remanescentes tribunais estão relacionados com o âmbito cível e criminal (consequências civis e criminais).

Página 68 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Art. 72º/1:
1. Controlo financeiro (responsabilidade financeira) – Tribunal de Contas
2. Responsabilidade civil (restantes tribunais)
3. Responsabilidade (restantes tribunais)

3. Controlo político (art. 68º/5) – é o controlo exercido pela AR e surge no âmbito das responsabilidades políticas.
Estes três tipos de controlo não são exclusivos, pois interagem entre si. Há uma criação de mecanismos que
permitem o sistema dos “checks and balances”. Este auto e hétero-controlo têm como objetivo final a boa gestão
financeira.

Art. 68º/1/a) e b) e c) – a menção à “boa gestão” invoca o princípio da Economia, Eficiência e Eficácia.

O conteúdo daquilo que é passível de ser controlado, vai para além da legalidade, uma vez que há uma
invocação da boa gestão. Cada tipologia de controlo invoca um regime específico.

1. O controlo orçamental é feito desde o momento da construção do OE (controlo este levado a cabo pela AR e
pelo próprio PR);
2. Na execução orçamental existem mais modalidades de controlo que vão para além da legalidade, vão até à ideia
de boa gestão.

(1) Controlo administrativo – feito internamente;


(2) Controlo jurisdicional – invoca a responsabilidade civil, criminal e financeira;
(3) Controlo político – invoca a responsabilidade política.

Do ponto de vista orçamental, a LEO defende que, num segundo momento do processo (a execução), deve haver
uma tripla perspectiva de controlo: administrativo, judicial e político.

Quando olhamos para o art. 68º/2, não se dá uma definição do controlo interno (administrativo), mas quais os
níveis em que deve ser observado. O controlo será essencialmente orçamental, mas poderá também ser financeiro. Na
própria orgânica pública já esta incluída a presenta de um serviço interno com as funções de fiscalização e inspeção da
actividade da própria administração (art. 69º/2). Há uma preocupação do legislador de dotar a própria AP de um
mecanismo interno de controlo – quer pela própria entidade que está a executar, quer por uma diferente da que executa,
sendo estas as Inspeções-gerais e utilizando a cadeira hierárquica para suscitar este tipo de fiscalização interna.

Como é que esta preocupação de criação de um sistema de controlo interno vai desembocar naquilo a que o
legislador determina como níveis operacional, setorial e estratégico? Para esta pergunta temos de recorrer a um diploma
extravagante à LEO. Assim, importa dar destaque ao DL 166/98.

 Art. 2º/2; art. 4º.

É importante ter em mente, sempre, a ideia de que na construção do SJ, o binómio complexidade/simplicidade
varia mediante os mecanismos garantísticos que se procuram criar. Se se procura aumentar estes mecanismos, o SJ
tenderá a ser mais complexo. Assim, o exercício mais determinante por parte do legislador, é tentar construir uma série
de mecanismos que, mantendo o seu nível garantístico, sejam mais simples, numa tentativa de descomplexar o SJ. Deve
haver sempre uma ligação devida das normas no sentido de começarmos a pensar sistemicamente.

Nos artigos indicados observamos o controlo feito sectorialmente, apelando a uma ideia de «controlo sobre
controlo». A última ideia a retirar desta análise: art. 5º, o qual tem a ideia subjacente de que deve haver coordenação
entre os órgãos de controlo.

Existe espaço para auditoria dentro do sistema de controlo interno, ou seja, apesar de estarmos num sistema
de controlo interno – sistema construído de maneira a criar autocontrolo - à Administração Pública, tal não significa que
a AP não possa recorrer a entidades externas para controlar a sua actividade. Externamente, pode ser contratada uma

Página 69 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

entidade pela própria AP para proceder à auditoria da actuação orçamental interna. É uma porta aberta que permite
mais um espaço de controlo; abrindo igualmente a porta a que venha uma entidade privada – que acarreta mais custos
– fazer um controlo que deveria ser feito internamente. Tendencialmente, os juristas pensam que, no momento em que
existe autocontrolo, deveria haver efectivamente uma entidade de fora que fiscalizasse esse “autocontrolo”.

Já analisamos as regras fundamentais em termo de controlo interno, pelo que agora temos de fazer o mesmo
para o controlo externo (jurisdicional e político). É externo porque é feito por entidades diferentes daquelas que estão a
executar o OE. Começando pelo controlo político (art. 68º/1 e 5), diz-se que a AR exerce o controlo político pela avaliação
do OE. Se olharmos para o art. 71º, densifica-se aquilo que o legislador entende como a função de controlo político da
AR. No número 1, fala-se da aprovação da CGE, sendo que para a aprovar, tem de a avaliar. É uma consequência natural
daquilo que é o processo de construção do OE. Se cabe à AR a aprovação do OE, cabe igualmente a esta controlar aquilo
que foi aprovado, de modo a verificar se se está a cumprir com aquilo que foi determinado. Assim, é fundamental que a
AR tenha informação, pois sem esta não pode avaliar nada. O Governo está obrigado a transmitir informação à AR. É
com base nesta informação que a AR pode acompanhar, efectivamente, a execução orçamental. O art. 75º da LEO dá
exactamente reforço à obrigatoriedade do Governo na transmissão da informação.

Qual a consequência? O art. 71º/5 mostra que a AR tem o poder de emitir recomendações para o Governo,
sendo que este tem de responder às mesmas. A análise pode dar aso à emissão de recomendações que devem ter certo
acolhimento por parte do Governo. A CGE tem de ser necessariamente aprovada pela AR, sendo outro controlo.

Será que todos os deputados têm conhecimento financeiro para acompanhar efectivamente os dados que estão
a ser executados? Não. Nem todos são economistas, nem todos têm grau de conhecimento superior, nem todos têm o
conhecimento técnico devido sobre Finanças Públicas. Em 2006 criou-se uma Unidade Técnica de Apoio Orçamental, que
é constituída por técnicos superiores, especialistas nas matérias, de forma a suprir essa ausência. Para diminuir essa falta
de conhecimento e para suprir a necessidade de conhecimento técnico, foi criado este suporte aos deputados de como
devem avaliar e controlar a execução orçamental.

[Quando há um controlo político, é verdadeiramente político. Não é um mecanismo sancionatório.]

Faltava fazer referência a um órgão que foi criado recentemente (relativamente), presente no art. 7º da LEO, o
Conselho das Finanças Públicas. É mais uma esfera do controlo externo que, de uma forma independente, tenderá a
fazer mais um juízo sobre a força como o Governo determina o OE e desenvolve as suas políticas orçamentais. A sua
missão está descrita no número 1 do presente artigo. Tem sido um órgão que assume crescente importância. Foi criado
em 2010 sendo que o seu objectivo de criação foi a criação de um espaço técnico (com pessoas formadas), mas de cariz
independente que não se confunde com a UTAO. É totalmente independente e tem como objectivo a avaliação adequada
e comentada sobre o exercício orçamental. É normal, que ao longo do tempo, nos processos de controlo orçamental,
possam aparecer novos organismos, com novas competências, mas com o mesmo objectivo de sempre: assegurar que
os valores públicos estão em equilíbrio. Não se deve descorar a existência deste órgão em termos de influencias as várias
decisões políticas orçamentais.

CONTROLO JURISDICIONAL

A responsabilidade que não seja financeira faz parte das competências dos demais tribunais. Quando se fala em
matéria de controlo financeiro e, consequentemente, em responsabilidade financeira, o tribunal competente é o Tribunal
de Contas. Quando olhamos para o art. 214º da CRP – que apresenta o Tribunal de Contas – este determina uma visão
muito restrita deste órgão de controlo (só fala em legalidade das despesas públicas). O art. 68º da LEO afirmava que havia
um controlo tanto da legalidade, como da boa gestão, ou seja, do mérito daquele que executa o OE.

Quando fala no julgamento das contas está a pensar na conta geral do Estado como um todo. O art. 1º/1 da Lei
Orgânica do Tribunal de Contas determina que este fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e das despesas. O
tipo de controlo que compete ao TC não se limita à verificação da legalidade da despesa, mas assume também uma
competência de conferir se há uma boa gestão financeira, ou seja, apreciar o mérito. Pode atingir o controlo efectivo do
mérito do aplicador da norma orçamental.

Página 70 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

O primeiro objecto fundamental do controlo jurisdicional é este: o TC fiscaliza quer a legalidade, quer o mérito
do aplicador da norma orçamental. Não se restringe ao campo da legalidade, como é induzido pela Constituição. Este
mérito provem da boa gestão.

Assim, como é feito o controlo pelo Tribunal? Podemos estar perante uma análise muito micro ou muito macro.
O TC tanto tem competência para analisar os actos de execução orçamental (acto a acto), numa perspectiva micro; como
no seu todo, numa perspectiva macro. Também tem a competência para proceder à auditoria dos serviços públicos no
exercício do controlo financeiro conferido pelo legislador.

No novo programa de governo, grande parte da receita está baseada nos fundos comunitários, pelo que vamos ter a entrada
de verbas comunitárias. Quanto a esta questão, também o TC tem competência para fiscalizar a legalidade e a boa gestão
desses fundos. Assim, não o vai fazer isolado. Tem de cooperar com o Tribunal de Contas Europeu. Além de cada EM ter
o seu Tribunal de Contas, temos um Tribunal de Contas Europeu que fiscaliza a legalidade e boa gestão do orçamento da
União Europeia. Os fundos comunitários são transferidos como uma lógica de alocação a determinados projectos, mas
como comparticipações – não podendo financiar os projectos a 100%. Se temos simultaneamente verbas nacionais e
verbas comunitárias, tem que se proceder a esta cooperação (receita pública oriunda de fundos europeus).

Apesar de podermos ter apenas a ideia de que o TC vai actuar na perspectiva micro e macro, também temos de
determinar que actua também em cooperação com o Tribunal de Contas da União. Já a partir daqui podemos verificar
um espaço de grande complexidade. Não só existe um conjunto de despesas em concreto, mas também como as contas
públicas no seu todo. As regras que existem para aplicação das verbas originárias de fundos da União são uma «loucura».
Demonstra a densidade de regras com que o TC tem de trabalhar:

 Regras nacionais das perspectivas micro e macro;


 Regras comunitárias.

Não é, portanto, uma actividade de menor importância, mas algo extraordinariamente denso e complexo. O
exercício de controlo financeiro é algo complexo de ser feito.

Relação do elemento temporal com a actividade do tribunal - O TC tem a possibilidade de fazer três tipos de
controlo do ponto de vista financeiro:

(1) Controlo prévio – Antes de a despesa ocorrer a execução orçamental 10;


(2) Controlo concomitante – Enquanto decorre a execução orçamental;
(3) Controlo sucessivo – Após a execução orçamental.

Controlo Prévio

O art. 5º/1, alínea c) do Diploma fala de uma fiscalização prévia da legalidade, ou seja, a questão do mérito só
poderá ser aplicada quando o legislador o determinar. A falta do cabimento orçamental determina a impossibilidade de
consumar aquela despesa. Ao falar em despesa e estabelecimento de encargos tenta ter uma perspectiva ampla de
controlo. Não se reflete apenas em entidades públicas, mas também para as chamadas «fugas do direito privado», ou
seja, sobre as instituições de direito privado que visavam finalidades públicas. Muitas vezes, como tentativa de contornar
a lei pública – com regimes muito mais rigorosos – eram instituídas as Fundações Públicas. Desempenham funções que
originariamente cabiam a entidades administrativas. Ao serem financiadas com capital público, sujeitam-se às mesmas
regras de controlo. O TC, desde que seja uma intervenção com carácter público, deve fiscalizar previamente a legalidade
e mérito destas instituições.

10
Sendo muitas vezes obrigatória aquela pronúncia para que a despesa seja efectivamente concretiza.

Página 71 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Fala-se ainda em contratos. Geralmente contrato remete para o direito privado, segundo o qual as partes que
estão envolvidas no mesmo estão em pé de igualdade no sentido de negociar o contrato. Abrangem assim direito privado
no âmbito do controlo orçamental (mais uma vez a ideia supra descrita).

Esta competência por parte do TC (auxiliar o aplicador) não chega por si só, pelo que ao art. 5º se junta o art.
44º, o qual nos oferece a finalidade desta intervenção. Quando se fala num controlo prévio, o TC vai olhar para o acto
em concreto e verificar se os ditames legais estão a ser cumpridos e se existe ou não cabimento orçamental. O art. 44º/2
determina que «nos instrumentos geradores de dívida pública, a fiscalização prévia tem por fim verificar, designadamente, a
observância dos limites e sublimites de endividamento e as respectivas finalidades, estabelecidas pela Assembleia da República», ou
seja, sempre que o IGCP quiser emitir dívida pública, tem de ir ao TC a fim de verificar se estão cumpridos todos os demais
pressupostos. É uma regra específica.

Se estiver tudo de acordo com as normas legais e de acordo com o cabimento orçamental, o TC confere um visto
àquela despesa, àquele acto, sendo com esse visto que aquela entidade pode concretizar a despesa. Se não acontecer,
não há possibilidade de executar aquela defesa. Não nos podemos esquecer que estamos no âmbito do controlo prévio,
pelo que não se pode admitir uma despesa que não esteja dentro dos critérios determinados.

O art. 46º determina o que deve estar no visto prévio. O legislador estabeleceu um elemento do elenco dos
actos ou contratos que têm de passar pelo visto prévio do Tribunal de Contas. Se for um acto que não está previsto, não
está previsto aquele controlo – o que não impede que seja controlado. Se estiver no elenco, tem de passar pelo visto sob
pena de não haver execução da despesa. A LEO apresenta anualmente um quantum segundo o qual uma determina
despesa tem, necessariamente, de estar sujeito a visto prévio.

No entanto, à semelhança do que se passa na complexa lei fiscal, o legislador permitiu algumas isenções, as
quais reguladas no art. 47º. Uma questão é a não sujeição e outra a isenção (relembrar teoria do ovo estrelado). Usa-se
aqui a mesa questão. Há actos que têm de, obrigatoriamente, passar pelo visto, mas que, o legislador pode decidir
isentar do visto prévio com vista a acelerar o processo de execução daquela despesa.

o Primeiro tipo de fiscalização – Controlo prévio: auferir a legalidade do acto ou contrato que executa a
despesa ou cria o encargo e confirmar que existe cabimento orçamental. Não há qualquer juízo de valor
associado, sendo que nem todos os actos ou contratos estão sujeitos a este visto prévio. Se está no
elenco do art. 46º, tem de proceder ao visto, sob pena de não ser executado; a menos que se verifique
a situação disposta no art. 47º.

 Legalidade;
 Cabimento.

Em nenhum momento, ainda, foi falada em «boa gestão».

Controlo Concomitante: momento em que a despesa já foi assumida e está a ser executada.

Olhando ao art. 49º, verifica-se que o legislador diz que o TC vai fazer uma auditoria ao serviço, no sentido de
avaliar se aquela despesa em concreto está ou não a cumprir com as regras existentes. Mais uma vez, coloca-se a questão
da legalidade em destaque. Questão diferente é o que acontece na terceira etapa de controlo.

Controlo Sucessivo: após a execução, já foi tudo terminado.

Já não há possibilidade de intervir num momento prévio à assunção daquela despesa (primeiro controlo), já não
é no momento em que está a ocorrer a execução por via da auditoria, mas é sim um momento de controlo a posteriori,
ou seja, corresponde ao controlo de prestação de contas.

Página 72 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Só no art. 50º/1 se fala na «boa gestão», ou seja, na questão de mérito. Só aqui entra a competência do TC face
a esta função. Recupera-se a regra dos 3 E's estabelecida na LEO. Fala-se da fiscalização das «contas», ou seja, algo que
está consolidado, daí que apareça no âmbito do controlo sucessivo. No número 2 temos uma norma que especifica mais
uma regra para o âmbito da dívida pública.

É importante ter noção de que o acto que, por excelência, vai ser mais visado pelo TC é a Conta Geral do Estado,
na medida em que já corresponde ao resultado. A AR tem sempre de esperar pelo parecer do TC sobre a Conta Geral do
Estado, pelo que a aprovação só pode ser feita depois de tal ocorrer. O TC vai determinar o que detectou que não está
em conformidade com os requisitos legais e orgânicos dos próprios serviços. Se é verdade que este é o documento
principal, não se pode descorar as contas provisórias, que vão sendo divulgadas pelo próprio executivo e que, também
elas são alvo de controlo. O art 75º/2 da LEO visa exactamente esta ideia, segundo o qual se percebe que de três em três
meses o Governo e a AR vão tendo informação destas contas provisórias.

No final do ano orçamental, quando houver a CGE, é esta o mais importante mecanismo de análise. Os temas
de controlo cruzam-se entre si. Não se pode esquecer que de qualquer tipo de fiscalização efetuado pelo TC pode resultar
a verificação de uma ilegalidade ou de um acto de má gestão pública, sendo que esse resultado pode dar origem a uma
responsabilidade. Responsabilidade essa que só será efetivada como responsabilidade financeira. Se, por acaso, houver
espaço, pode também resultar uma responsabilidade civil e/ou penal para os executores do OE, para os titulares dos
cargos políticos. O processo de controlo é fundamental para garantir a legalidade e/ou a boa gestão, mas o resultado
desse controlo, quando for detectado que algo não está bem, é a criação de um espaço de responsabilidade. O art. 72º
da LEO reforça esta mesma ideia.

Tipos Possíveis de Responsabilidade:

(1) Responsabilidade Politica;


(2) Responsabilidade Civil;
(3) Responsabilidade Criminal11 ou;
(4) Responsabilidade Financeira.

Todas as regras procedimentais vão ser aqui colocadas, sendo que algumas estão na orgânica do Tribunal e outras estão
distribuídas por outras legislações avulsas. Aqui estudadas são as regras materiais.

Responsabilidade Financeira

Ver o art. 72º/3 da LEO. Quando olhamos para a orgânica do TC, o primeiro artigo a mencionar é o art. 5º/1, na
sua alínea e). Se do controlo financeiro se verificar uma gestão ou utilização de dinheiros públicos que não bate certo, o
TC tem competência para julgar a efetivação de responsabilidade financeira. O art. 58º/3 mostra que o legislador prevê
expressamente a finalidade do julgamento de responsabilidade financeira. Um processo de responsabilidade pode ser
efetivado sempre que haja uma ilegalidade ou exista uma afirmação de má gestão. Quando algo não bate certo com o
quadro legal, pode solicitar-se o processo de responsabilidade financeira.

o Da acção de controlo pode gerar-se a necessidade de julgar aqueles que executaram as despesas públicas.

Qual a consequência de um julgamento de responsabilidade financeira? A efetivação de responsabilidades que


pode ser de dois tipos:

(1) Reintegratória (arts. 59º a 64º);


(2) Sancionatória (arts. 65º a 68º).

11
Do ponto de vista criminal, podemos consultar o art. 14º da Lei 34/87, o qual prevê os crimes dos titulares de cargos políticos.

Página 73 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

A ideia é o controlo. Numa primeira análise, o objectivo primário de qualquer mecanismo de controlo é sempre
garantir o cumprimento das regras existentes; mas como funciona numa lógica de eficácia, há outras finalidades que vão
ser prosseguidas. Ou seja, quando se efectiva um mecanismo de controlo, tem também de criar um mecanismo que dê
resposta ao incumprimento dos requisitos legais. É neste sentido que se cria a responsabilidade financeira.

(1) Reintegrar: há um prossuposto de repor qualquer coisa que foi utilizada indevidamente, pelo que quem fez
esse uso indevido é responsabilizado por essa reposição. Houve um desvio de fundos para um determinado
gasto; quem devia ter arrecado, prescindiu de guardar a receita: são casos de desvio. Assim, vai ter de repor
aquilo que devia ter entrado ou nem devia ter saído dos cofres públicos. O objectivo é a anulação daquilo
que correu mal, repor a legalidade, repor aquilo que devia ter sido feito desde o início.

Neste processo de reposição, a responsabilidade vai sempre recair sobre os agentes ou agente da acção, sobre
quem efetuou aquele acto que não devia ter efetuado. Em segundo lugar – art. 64º relativo à avaliação da culpa – o TC
tem competência para avaliar a culpa da situação em concreto. Vai puder manusear a sentença, a própria pena vai ter
vários factores em consideração (competências do cargo; valores em causa; agente público numa situação concreta; se
tinha ou não de ter conhecimento; se foi negligência). Todos estes aspectos influenciam a decisão do TC, sendo que o
objectivo é sempre o de apagar, fazer um reset e repor tudo aquilo que deveria ter acontecido em primeiro lugar. Tem de
repor os dinheiros públicos para que o erário público não fique prejudicado.

Deve entender-se que esta responsabilidade pode recair sobre os membros do governo responsáveis, sendo que além disso,
ainda podem ser responsabilizados civil e penalmente. Nada impede que exista uma responsabilidade cumulativa. Isto vem do facto
do TC só poder responsabilizar perante a responsabilidade financeira; não podendo aplicar penas como as penais ou civis. Se passar
os limites da responsabilidade financeira, quem faz esse julgamento são os tribunais competentes nessa matéria. Normalmente parte-
se da financeira, na medida em que é sempre mais difícil comprovar a criminal do que a outra, uma vez que estes actos são
apreendidos, sobretudo, a partir do processo de controlo. Parte-se do exercício do controlo sobre a actividade desempenhada pelos
agentes da Administração Pública, sendo que quem está mais vocacionado para tal análise, são aqueles que têm conhecimento
financeiro. O caso tenderá a ser mais robusto partindo do TC com uma prova da acusação. É mais fácil partir de uma prática financeira
desviada.

o Quanto maior for o número de mecanismos de controlo, maior será o espectro de responsabilidade.

(2) Sancionar: quando se fala em responsabilidade sancionatória, fala-se, sobretudo, em termos de multas. No
caso em concreto, fala-se da competência do TC na graduação dessas multas. Permite-se ao TC hierarquizar
as multas de acordo com a gravidade dos factos.

Em que casos o tende a fazer? As situações encontram-se elencadas no art. 65º. Verifica-se que a par da responsabilidade
reintegratória, também o violador pode ter de repor as verbas. A primeira preocupação é sempre a anulação do acto
indevido; mas mediante a gravidade do acto, pode ser colocada esta pena com carácter de agravação da pena.

Aquilo que se procura fazer do ponto de vista financeiro é garantir que aquilo que foi indevidamente feito deve
ser eliminado, repondo-se aquilo que deveria ter ocorrido (o erário público não deve ser penalizado); e, pode,
suplementarmente, o Tribunal aplicar uma pena de multa. O legislador utiliza a expressão multa, pelo que se subentende que
não se tratam de contraordenações, ainda que, se calhar, nestes casos, a contraordenação fosse mais eficaz. A responsabilidade
depende do caso em concreto. Em termos materiais há preocupação de garantir que o erário público não é prejudicado;
em segunda instância pode ser aplicada uma penalização extra.

IDENTIFICAÇÃO DAS REGRAS ESPECÍFICAS PARA OS NÍVEIS TERRITORIAIS DO ESTADO A NÍVEL DAS AUTARQUIAS LOCAIS E REGIÕES
AUTÓNOMAS.

o Iremos abordar a Lei Orgânica 2/2013 (Lei das Finanças Regionais), bem como a Lei 73/2013 (Lei das Finanças
Locais). Nestes não vamos encontrar novidade plenas a e absolutas nos conteúdos e formas de organização. Os
conteúdos vão corresponder à especificidade da LEO, i.e., vão ser regras especiais e específicas para o âmbito
local e regional.

Página 74 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Lei 2/2013

O primeiro aspecto fundamental a citar é a ideia de que a Constituição, ao conceder autonomia às regiões
autónomas, fá-lo numa perspectiva de autonomia financeira. É esta que justifica existência deste diploma, que contém
princípios e regras fundamentais para organizar as receitas e despesas nas regiões autónomas. No art. 3º encontramos o
elenco dos princípios que já trabalhámos no quadro da LEO. As especificidades adensam-se nestes princípios.

 Princípio da Estabilidade das Relações Financeiras: Solidariedade Financeira (artigo 7º e 8º)

Apesar de haver um espaço de autonomia financeira para as RA, tal não significa independência financeira, o
que quer dizer que as decisões das regiões autónomas, do ponto de vista financeiro, também elas estão
ligadas/dependentes dos resultados que ocorreram no âmbito das finanças centrais, porque o que se passa nas Finanças
Regionais influencia o resultado das Finanças Centrais e o peso que sobre estas ocorre. Esta ideia é fundamental, na
medida em que, quando falamos de lógica de solidariedade nacional no artigo 8º, estamos a referir que no âmbito das
regiões autónomas - as zonas periféricas (distantes e com clivagens muitas vezes nos níveis de desenvolvimento,
nomeadamente infraestruturas, económico-social) -, se implica que a solidariedade faça com que o estado central deva
auxiliar financeiramente as RA para combater estas diferenças.

Portanto, quando falamos em solidariedade no âmbito financeiro - do ponto de vistas das finanças regionais -
demonstra-se que pela própria situação territorial e geográfica, existe uma diferença de desenvolvimento das regiões
face ao continente, pelo que o Estado deve auxiliar e ser responsável por tentar diminuir, restringir e terminar com estas
diferenças. Tem contudo outro lado da moeda, uma vez que é recíproca: se há necessidade de apoio financeiro por parte
do estado central às RA (autónomas financeiramente uma vez que têm receitas próprias) implica que o auxilio às RA
não coloquem em causa as finanças públicas.

Está representada num duplo fluxo – de auxílios do estado central para as RA para acrescentar as verbas próprias
que possam obter e, simultaneamente, por ser recíproca (art. 8º/7).

Também está estabelecido legalmente que as RA estejam vinculadas à prossecução dos objetivos orçamentais
estabelecidos no quadro da LEO. Há uma necessidade de fazer face às diferenças de desenvolvimento que tenham em
relação ao continente e, por isso, (número 4) existem transferências do orçamento do estado para as RA. Mas essa
vertente não é a única, pois o número 1 fala em reciprocidade, e ao falar-se desta num espaço de solidariedade, para
além destas transferências estarem estabelecidas legalmente, também as Regiões Autónomas estão obrigadas a cumprir
com as vinculações. Bem como os objetivos orçamentais estabelecidos pelo estado no âmbito da lei orçamental. Dai
permitir dizer-se que existe autonomia, mas que tal não é sinónimo de independência.

o O princípio da solidariedade nacional gera obrigações mútuas e oferece um auxílio para percebermos o significado de
autonomia financeira.

As expetativas quer de um quer de outro forçam a que as relações sejam o mais estáveis possível; dependendo
destas é que se tem acesso a resultados que pretendem estabelecer as metas orçamentais, de modo a verificar se são ou
não são cumpridas. Têm impacto do ponto de vista nacional, mas também internacional, em especial em termos
europeus, com todas as regras de condicionamento dos resultados a que estamos obrigados, daí ser fundamental saber
com o que se pode contar.

o Não art. 8º da Lei 73/2013 encontramos exactamente o mesmo princípio. É uma base comum nas duas leis –
autonomia ≠ independência que se verifica numa lógica de solidariedade nacional.

 Princípio da Coordenação

Para demonstrar a relação bi-unificada subjacente à autonomia regional, vemos que o próprio legislador criou
um órgão – Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras – o qual pretende coordenar as finanças das regiões
autónomas, i.e., tentar estabelecer o espaço de autonomia entre os dois poderes (art. 15º).

A questão do controlo também ganha especial importância neste quadro, daí que no art. 13º do presente
Diploma se encontrem os mesmos 3 níveis que encontrámos no âmbito da LEO.

Página 75 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

O art. 11º volta a evidenciar a ideia de interdependência e “coordenação”. É autónomo, o que significa que não
se abdica de uma coordenação dos princípios regionais com os nacionais. O estado tem que transferir para as RA, assim
como estas têm que cumprir com as decisões previstas nas LEO.

o Nos princípios encontramos uma reprodução daquilo que vincula as finanças centrais; estes princípios, e em especial estas
regras, voltam a tornar-se aplicáveis no âmbito das finanças regionais.

No art. 22º verificam-se sinais que, em termos concretos, levam a uma coordenação entre o estado central e as
regiões autónomas. Encontramos uma estimativa de execução enviada mensalmente, do governo regional para o
Ministério das Finanças, permitindo esta um controlo dos resultados obtidos pelas finanças regionais, sendo que tal
facilita que quando existam desvios significativos, que ponham em causa objetivos pré-estabelecidos, possa agir-se
previamente antes de algo grave acontecer. Do ponto de vista prático este é o exemplo de como se estabelece este
espaço de coordenação que se cria através da partilha de informação. No número 4 prevê-se ainda que se tais
informações não forem transmitidas, há probabilidade de retenção das verbas transferidas pelo estado central para as
RA – pressionar utilizando a questão financeira. Começa a estabelecer-se a interdependência entre estado central e RA.

Existindo princípios específicos, outros comuns, as regras são quase todas partilhadas e existem mecanismos
para obrigar ao cumprimento de objetivos. Não podemos esquecer que as RA têm autonomia financeira e tal significa
que têm que ter autonomia orçamental, patrimonial e tesouraria. Assim, por autonomia orçamental entende-se que há
espaço para terem receitas estabelecidas como suas por direito. Olhando para o título II do diploma encontramos a
resposta de modo a perceber que tipo de receitas falamos a propósito das regionais.

Em termos de receitas fiscais, estas são bastante importantes, mas tal não significa que sejam o único tipo de
receitas relevantes (23º e seguintes). Olhando para o 37º e seguintes encontramos como receita fundamental para o
orçamento regional a receita creditícia – emissão de dívida pública. Temos como receitas mais relevantes as fiscais e
muito relevantes as creditícias; nunca podemos esquecer que entre estas existem as transferências do orçamento de
estado e outro tipo de receitas: juros, multas e coimas, taxas e preços públicos e receitas líquidas de exploração dos jogos
sociais.12

Existem dois tipos de receitas fiscais mencionadas:

(1) Impostos nacionais mas cuja parcela reverte para as regiões autónomas 13;
(2) Possibilidade das regiões autónomas – art.55º/1 alínea e) – poderem adaptar os impostos de âmbito
nacional às especificidades regionais.

I.e. apesar de serem impostos nacionais, se as regiões autónomas assim o entenderem, permite-se que –
normalmente é para redução de taxas, ou porque não há a mesma competitividade – se adapte o regime nacional às
especificidades regionais. Exemplo: ao invés de o IVA ser 14% é 12% - esta adaptação só é possível para residentes das
RA ou que para sujeito que tenham fonte de rendimento proveniente daqui. Permite-se variações nas obtenções das
receitas.

Pode ainda ocorrer a criação de impostos regionais que só valem para estes14, assim a receita é só daquela
Região. Nunca se pode colocar em causa a responsabilidade que as finanças locais têm para condicionar as finanças
nacionais: nunca o que entra é suficiente para fazer face ao que sai.

Na parte das transferências regionais, no orçamento de estado aparece que a Madeira recebe 0€ e Açores x. Em
caso de desvios brutais existem mecanismos de equilíbrio – é feito um memorando de entendimento e é feita uma

12Importante porque é usada para múltiplas situações: cada ministério tem uma verba alocada, as RA têm parte das verbas e ainda
para a Santa Casa.

13Não obstante ser um imposto nacional, os montantes apurados são devidos para as regiões autónomas, reverte para aqui, ou seja,
quando os elementos de conexão – do ponto de vista fiscal – se localizam na RA, a verba deste reverte para a RA onde o elemento de
conexão se situa.

14
Até à data ainda não foi utilizado por nenhuma das RA, porém é um direito do qual não abdicam, questão do “se”.

Página 76 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

actuação mais apertada junto da região autónoma. Em 2015 acionou-se um Programa de Estabilidade Financeira para a
Madeira, sendo um dos tais mecanismos.

As RA têm poder de ter receita creditícia, que significa que pode haver contração de empréstimos por parte das
RA, mas existe dívida pública flutuante e fundada, mediante o momento em que se amortiza o empréstimo obtido – tal
como estudado no âmbito central, mantém-se a distinção (37º/1). Tem-se uma especificidade: limitação à emissão de
dívida que não seja em euro: há condicionamento à emissão de divida que não seja emitida em Portugal – acrescentava-
se o risco da flutuação cambial que não o euro.

Existem limites à divida pública: elementos quantitativos, i.e., necessidade de se reduzir quando haja violação
do 40º/1. Encontramos também normas que dizem que se activam mecanismos quando existam desvios significativos.
Assim, o artigo 44º fala de dois níveis de desvio.

(1) O primeiro nível: regra prevista no art. 40º/1, sendo que, quando exista um desvio, informa-se o Conselho (15º)
que informa o Governo e ALR;
(2) O segundo nível: se o desvio for superior ao limite indicado na norma activa-se uma apresentação de um Plano
para cumprimento – decisão no planeamento feito pelo executivo de forma a reduzir drasticamente os desvios feitos, o
que significa diminuição da despesa.

Se os limites forem violados e nada for resolvido, o artigo 45º dá a resposta: é fundamental perceber que a
ferramenta para obrigar a tornar efetivo o princípio da solidariedade nacional, na perspectiva da responsabilidade das
RA, é a retenção das transferências. Quando o plano previsto no 44º/2 não chega, cria-se um programa para assistência
económica e financeira de modo a colmatar os problemas financeiros da região. Quando há estes programas não se vai
aos mercados, não é emprestado dinheiro, mas há um spot financeiro de tranche de uma entidade. Contudo, para o
receber, temos que cumprir um programa com medidas adequadas que nos levam ao reequilíbrio. Estas transferências
do orçamento de estado que nada têm que ver com as dos impostos e com as dos programas de assistência económica
e financeira estão previstas nos artigos 48º a 54º e não constituem apenas uma transferência, têm justificação a vários
níveis.

O artigo 48º fala em transferências orçamentais, sendo que em relação a estas existe uma determinação que
obedece a cálculos específicos. Tem-se em conta um enorme número de factores. No número 3 do artigo, fala-se em
taxa de actualização - o que significa que se faz o cálculo de acordo com esta fórmula, mas todos os anos se faz um ajuste
do valor a ser transferido.

Criou-se um conjunto suplementar de transferências que o estado central faz para as RA ao abrigo de
justificações bastante completas. Por exemplo, olhando para o 49º, encontramos um fundo de coesão para as regiões
ultraperiféricas em que se estabelece que quanto mais desenvolvido for, menos recebe. No número 2 concluímos que a
transferência sai para fora do orçamento do estado; este não retira a transferência orçamental do 48º, é sempre uma
soma, uma não anula a outra.

Para além desta, encontramos no artigo 50º um terceiro tipo: por conta da comparticipação nacional. Falámos
desta figura já a propósito dos fundos comunitários. Não se permite que sejam 100% financiados pela UE, tem que haver
sempre participação nacional.

Quando olhamos para o artigo 51º, diz-se que no âmbito destes projetos também deve haver transferência
destes para as RA. No 53º diz-se que por conta da regionalização de serviços se faz uma transferência. No 52º o legislador
deixa uma porta aberta, permite-se que em situações excepcionais da criação de protocolos entre o estado central e as
regiões autónomas se façam mais transferências.

Não esquecer que, de acordo com o art. 14º, todas estas transferências podem ficar “travadas” – cláusula de
salvaguarda e escape, solidariedade recíproca. A LOE pode determinar transferências de montante inferior aquele que
resultaria da lei em causa. Ou seja, são situações previstas para situações excepcionais, como é o caso de exigências de
obrigações que decorram de Programas de Estabilidade e Crescimento e do princípio da proporcionalidade, não arbítrio
e solidariedade recíproca. Grosso modo, se o continente estiver “estrangulado”, não podem as RA viver às custas deste.
Estes estão contudo sempre dependentes de audição prévia por parte do órgão constitucional e dos legalmente
competentes nos subsectores envolvidos.

Página 77 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

Receitas das Autarquias Locais e Municípios

Olhando para a Lei 73/2014, na sua versão actualizada, há que visar o art. 14º. A base legal para aferir a natureza
jurídica da receita há-de estar na Lei das Finanças Locais. As alíneas a), b) e c) fazem o elenco de regras das receitas fiscais.
Quando se fala em «derrama», fala-se de um imposto que necessita de outro para ser determinado – imposto sobre as
pessoas colectivas e derrama, sendo este um imposto diferente do IRC e cuja receita reverta para os municípios.
Receitas Fiscais:
Art. 14º

o IMI;
o Derrama;
o Imposto sobre Circulação.

A receita arrecadada no âmbito do IUC vai para os municípios, pelo que há uma diferenciação desde logo entre
as receitas fiscais que revertem para o Estado e as que revertem para as Autarquias Locais, neste caso, os municípios.

Normalmente quem liquida (na lógica do apuramento de quem, do quê, do quanto) e cobra (do lado efectivo de
quem tem o poder de receber; equivale a pagamento) os impostos municipais é, conforme descrito no art. 17º, como
nas Regiões Autónomas, a Administração Central, a qual pode cobrar um determinado valor aos municípios por gerir e
cobrar os seus impostos.

Igualmente importante são as taxas municipais. Se é verdade que as taxas têm vindo a crescer e a assumir uma
elevada preponderância; quando falamos de receitas municipais está efectivamente invertido. Se olharmos para a alínea
d).

Interesse $
Privado
Taxa

Imposto

Interesse
Público

Se olharmos para o art. 20º/2 vamos encontrar os elementos: princípio da equivalência jurídica por oposição ao
princípio da capacidade contributiva, da bilateralidade e as capacidades prestadas aos particulares, mas geradas através
da actividade dos municípios.

Além das receitas fiscais, temos ainda de falar em preço. O art. 21º mostra que o legislador permite que uma
das formas de remuneração que os municípios podem criar é a possibilidade da cobrança de um preço pelo serviço ou
bem fornecido. A taxa não significa que exista uma taxa escolhida em proporção ao valor do serviço por parte da sua
utilidade pública; o preço tem uma relação daquilo que custa à pessoa prestadora e ao que é realmente arrecadado.

Todavia, além da questão fiscal, das taxas e da cobrança de preço, há a possibilidade de os municípios poderem
ter acesso a outro tipo de receitas (alínea e)). São variadas as transferências a que o município pode ter acesso, as quais
previstas no art. 25º. Não existe apenas uma, mas pelo menos três quanto à questão da subvenção geral. Além desta, há
a específica e a participação variável. A primeira determina que 5% do total do IRS (total obtido como receita deste) deve
ser revertido para os municípios. Uma parte do IRS vai para o município, ainda que não seja este último o sujeito activo
desta cobrança, são apenas o sujeito passivo que utiliza esses 5% da melhor forma possível para os particulares. Aqui, ao
contrário das RA, não há um elemento de conexão. Além desta alínea do art. 25º, falam-se de subvenções gerais e ainda
específicas. Cada uma destas subvenções tem atrás de si um fundo, i.e., uma lógica de conjunto de verbas alocadas para

Página 78 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

depois serem distribuídas – o Estado cria um fundo ao qual estará alocado um conjunto de verbas que se encarrega de
distribuir depois para os municípios, não se trata de uma transferência directa. Permite que a gestão municipal não
coloque em causa o equilíbrio das contas públicas como um todo. Para garantir estas diferentes formas de desejar a
verba financeira, tem-se vindo a assumir a criação de instrumentos objectivos que criem critérios e determinem
elementos concretos específicos que permitam um cálculo apurado de forma mais simplificada (em vez de todos os anos
se fazer um cálculo complexo). É uma organização complexa do ponto de vista financeira, a qual geral.

o Problema: art. 25º/1, alínea a) fala em «subvenções». Quando se fala em subvenção geral, esta só vai ser paga
porque existe um fundo financeiro criado especificamente ao qual são alocadas verbas para o pagamento aos
municípios.

o Porém, quando chegamos ao art. 27º, deparamo-nos com o fundo de equilíbrio financeiro divido em mais dois
fundos, i.e., não se trata de um conjunto de verbas alocadas, mas dois fundos com dois conjuntos de verbas.

A subvenção geral é determinada a partir do fundo de equilíbrio financeiro, e quando vamos ver este fundo,
verifica-se que este se subdivide em dois (art. 27º): fundo geral municipal e de coesão. Há uma arquitectura, por parte
do legislador, que se torna muito complexa e densa. Os arts. 28º e 29º determinam aquilo que deve ser transferido pelo
Estado a esses microfundos: cria uma orgânica financeira complexa. Estes dois artigos determinam aquilo que deve fazer
parte deste fundo (verbas alocadas de acordo com um determinado critério para serem alocadas à subvenção geral). A
mesma questão aparece quando se fala na subvenção específica. Aqui, verificamos que esta vai ser determinada através
do fundo social municipal, sendo que este está regulado no art. 30º (determina aquilo que o Estado tem de alocar para
permitir o pagamento da subvenção específica). A arquitectura em termos de transferência foi desenhada através da
construção de fundos financeiros, sendo que para cada fundo existem regras daquilo que tem de ser introduzindo em
cada um desses fundos por via a salvaguardar o pagamento das subvenções.

Um dos tipos de verbas que os municípios têm acesso são as de participação nos recursos públicos. De acordo
com a lei das Finanças Locais, o Estado cria fundos financeiros onde se alocam receitas específicas, as quais vão permitir
o pagamento das subvenções que o Estado concede ao município. É uma arquitectura complexa que assenta em fundos
financeiros, tipificados legalmente na Lei das Finanças Locais e com finalidades específicas de financiamento.

 Além destas transferências – por via de pagamento das subvenções com alocamento financeiro -, temos ainda
a locação dos 5% de IRS dos particulares.

Os impostos, além de arrecadação de receita, podem ter uma função extrafiscal a uma determinada opção que
o agente económico possa ter. Esta ideia dos 5% é uma porta ao exercício dessa função. Há que determinar qual a ratio
que leva o Estado a financiar os municípios, a qual se verte no aumento de bem-estar. Quando mais se progride nesta
escala de bem-estar, maior será o aprimoramento do tipo de despesa e receita a arrecadar. Na construção deste tipo de
fundos já está reconhecido, pelo Estado, aquilo que este deve ou não financiar. Daqui se retira a ideia de contorno à
lógica da não consignação. A arquitectura legal para se proceder às transferências para repartição do Estado Central às
Autarquias Locais que dependem:

(1) Pagamento de subvenções que estão associadas a fundos financeiros.

Além destas transferências do Estado poder-se-ia ainda colocar a questão de o Estado poder subsidiar ou
comparticipar financeiramente em outras situações os municípios. Porém, regra geral, só se a própria Lei das Finanças
Locais prever uma possibilidade de auxílio do Estado é que isto pode acontecer. O art. 22º do Diploma determina que,
excepcionalmente, possa haver a celebração de protocolos que permitam este financiamento extra. Caso existam assim
instrumentos que extravasem este quadro legal, o número 6 culmina para tais actos a nulidade.

Se nas RA também tínhamos detetado a possibilidade de, em caso de não cumprimento das regras orçamentais,
haver uma possibilidade de retenção do valor, também se encontra algo semelhante no art. 39º para as AL. Se as regras
não são cumpridas pelo município, permite-se a dedução e, consequentemente, um equilibro do devedor e a influência

Página 79 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

nas autarquias para que possam cumprir com as suas obrigações. Isto sempre conjugado com a Lei dos Pagamentos em
Atraso (despesa pública).

Além destas verbas, também se deve ter em atenção que os municípios podem ter acesso a receitas creditícias.
O regime jurídico das receitas creditícias em relação aos municípios está prevista nos arts. 48º a 54º do Diploma. Vimos
a par desta que há possibilidade de moeda nacional ou estrangeira, sendo que quanto aos municípios há uma restrição
expressa. Só podem receber empréstimos na moeda nacional (euro). Também se distingue os empréstimos a médio e
longo prazo. Fala-se em «empréstimos» e não na «emissão de obrigações» conforme se faz no âmbito da emissão de
dívida pública do Estado Central. O número 5 refere a necessidade de autorização da AR. Porém, o art. 49º/3 permite a
emissão de obrigações, mas apenas se forem de médio ou longo prazo. Se encontrámos quer na LEO quer na LFRA, aqui
também se encontram limites quantitativos (art. 52º) máximos de endividamento. A pergunta subsequente: no caso de
não serem cumpridos, há uma consequência jurídica determina pelo legislador (art. 52º/3):

o Redução de pelo menos 10% do excesso no ano orçamental subsequente;


o Aumento dos mecanismos de recuperação financeira municipal.

Nos arts. 56º e seguintes encontramos a definição destes mecanismos. Fala-se de um alerta precoce legítimo,
i.e., nas situações em que se verifica um afastamento das metas legais, é legítimo fazer este aviso. As contas públicas
nacionais têm impacto com as contas públicas regionais, pelo que, em última instância, vão existir impactos totais. Assim,
é necessário avisar os órgãos executivos e deliberativos regionais, podendo ainda, em último caso, intervir o Banco de
Portugal. Se mesmo assim, após o aviso, não forem cumpridos os preceitos, o legislador cria mecanismos de recuperação.
De acordo com o grau de desvio e do grau de necessidade de intervenção é que se vai determinar a sanção.

1. Há um limite legal:

1.1. É respeitado, logo não há problema;


1.2. Não é respeitado, são informadas as autoridades competentes;
1.3. Face às informações determina-se o grau de desvio e de necessidade de intervenção;
1.4. São acionadas as sanções legalmente exigidas, conforme a sua gravidade.

2. Assim, o art. 57º determina as duas soluções possíveis:

2.1. Ou se entra em processo de saneamento financeiro;


2.2. Ou se entra em processo de recuperação financeira.

Se os valores em causa forem mais ou menos graves, mais ou menos ajustáveis, pode-se ter uma de duas
situações em causa, as quais estipuladas pelo art. 57º. É no art. 58º que se determina quando é que deve ser aplicada a
sanação, bem como quando se deve aplicar a recuperação, mediante os valores quantitativos em causa. Se for um caso
menos grave, dá-se alguma margem de manobra ao próprio município para dar aso ao cumprimento do limite do art.
52º, aplicando-se a recuperação no lugar da sanação, que assim fica destinada aos casos de maior gravidade. Tudo o que
for ultrapassado é um problema e é considerado desequilíbrio, pelo que tem de ser resolvida. A forma como se resolvem
depende do grau de gravidade. Quando mais vasto for o desvio, quanto mais quantitativamente se sentir o desequilíbrio,
maior será o número de medidas que provoquem assim o ajustamento soa limites legalmente estabelecidos. As regras
legais são estabelecidas de modo objectivo – quantitativamente -, as quais são assumidas como aquelas que demonstram
a saúde das contas públicas. Se houver desvio, procede-se ao ajustamento ajustado à gravidade do desvio. Nos casos de
maior gravidade temos mecanismos menos flexíveis e muito mais restritivos. Há que fazer um ajustamento quer das
terminologias.

Encontramos na própria LEO a identificação de quem está sujeito àquele regime – Estado Central nuclearmente
– numa lógica de redução das autarquias e das regiões autónomas, mas não é total. Há uma reprodução daquilo que é
determinado para o Estado Central no domínio quer da Lei das Finanças Públicas das Regiões Autónomas pela questão
da coesão, quer das Autarquias Locais pela feitura de serviços públicos. Em termos de competências, têm fundamento
diferente, mas aquilo que está em termos de esquema – de receitas e despesas; de organização de princípios e de regras
é muito semelhante ao do Estado Central. Temos sim que perceber a existência de um suplemento do Estado Central não

Página 80 de 81
Joana Almeida, 2015-2016

só por si, mas também como financiador das RA e das AL, o que torna mais óbvio a interdependência nas decisões que
cabem ao Estado Central. Compreende-se que a má gestão, o não cumprimento das regras legais – por parte das RA e
das AL -, colocam em perigo o equilíbrio das contas públicas nacionais. Os mecanismos são os mesmos, embora com as
devidas adaptações15. É fundamental ter a ideia de que existe esta reprodução, numa lógica de interdependência. Tem
de haver a contrapartida, na medida em que a boa gestão é exigida nessas componentes infraterritoriais, no sentido em
que estas vão ter efeitos nas contas públicas nacionais.

 A relação de interdependia é chave para compreender a forma como o legislador toma as suas opções.

EXAME: DICAS DE RESOLUÇÃO

(1) Responder às três perguntas base: o que é? Para quer serve? Porquê?;
(2) A segunda questão difere da terceira, na medida em que a última remete para o porquê da sua existência;
(3) Interacções conceptuais e regras existentes (é dos pontos que mais valem na resposta);
(4) Responder com clareza, transparência e de forma directa.

O exame tem a duração de três horas, sendo que a estrutura não obedecerá à dos anos anteriores. Haverá
sempre uma questão de desenvolvimento, na qual é fundamental seguir um certo raciocínio apelando aos demais
conceitos estudados e estabelecendo a sua conexão com a matéria. Além de todos estes aspectos, é fundamental:

o Boa gestão do tempo;


o Capacidade de sistematização;
o Factor selecção;
o Dispensar o acessório que não seja essencial;
o Estabelecer mapas conceptuais.

15
As freguesias não tem poderes tributários, apenas os municípios detém esse poder.

Página 81 de 81