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Josep M.

Colomer
Instituciones
Políticas

EditorialAriel,Barcelona
S.A
Diseño cubierta: Nacho Soriano
1.' edición: enero 2001
O 2001: Josep M. Colomer
Derechos exclusivos de edición en español
reservados para todo el mundo:
0 2001: Editorial Ariel, S. A.
Provenga, 260 - 08008 Barcelona
ISBN: 84-344-1817-7
Depósito legal: B. 778 - 2001
Impreso en España
ÍNDICE
Agradecimientos................................................................................................. 9
Introducción ...................................................................................................... 11
1. Política y elección so c ia l....................................................................... 13
1.1. La teoría de la elección so cia l...................................................... 15
£1 estudio de las instituciones políticas ...................................... 16
La utilidad social ............................................................................ 18
Un modelo de elección social ...................................................... 19
1.2. Plan del lib r o .................................................................................. 25
2. Quiénes pueden v o ta r ............................................................................ 27
2.1. Electorados simples ...................................................................... 29
2.2. Electorados complejos................................................................... 42
Argumentos sobre el sufragio ...................................................... 43
Estrategias sobre los derechos de v oto........................................ 55
3. Cómo se cuentan los votos .................................................................. 81
El eficiente votante mediano......................................................... 83
3.1. Reglas de un solo ganador ........................................................... 86
Unanimidad..................................................................................... 86
Mayoría absoluta ............................................................................ 99
Mayoría relativa.............................................................................. 115
3.2. Reglas de múltiples ganadores...................................................... 133
Representación proporcional......................................................... 133
Coaliciones multipartidistas ......................................................... 140
4. Qué se vota ............................................................................................ 159
Gobierno unificado y gobierno dividido...................................... 161
4.1. Gobierno unificado......................................................................... 164
Límites al Gobierno unificado...................................................... 169
4.2. Gobierno dividido........................................................................... 179
Voto dividido................................................................................... 180
Elecciones concurrentes y no-concurrentes ............................... 184
Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presi­
dencialismo ................................................................................ 188
Gobierno dividido verticalmente: federalismo............................ 205
División de poderes horizontal y vertical ................................... 221
5. La elección de instituciones socialmente eficientes ..................... 227
La elección de instituciones políticas pluralistas........................ 230
Bibliografía . ................................................................................................... 243
8 INSTITUCIONES POLÍTICAS

GRÁFICOS
1.1. Electorado en una dimensión ............................................................. 20
1.2. Elecciones conjuntas y separadas........................................................ 21
1.3. Electorado complejo con diferentes reglas de votación .................. 23
2.1. Dos estrategias de derechos de v oto.................................................... 61
3.1. Decisiones por unanimidad.................................................................... 88
3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas 97
3.3. Ganadores medianos por representación proporcional y por mayoría
relativa..................................................................................................... 142
4.1. Voto dividido estratégico...................................................................... 181
5.1. Tipos de régimen democrático en tres olas de democratización . . . 235

CUADROS
2.1.a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»....................................... 58
2.1.¿7 Tamaño del electorado: el modelo «latino»....................................... 59
2.1.c Tamaño del electorado: el modelo anórdico» .................................. 60
3.1. Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000) ........... 84
3.2. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta ........... 102
3.3. Elecciones bipolarizadas y no-monotónicas en España (1931-1936) 105
3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano
(1965-1995) ............................................................................................ 112
3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa............. 117
3.6. La elección presidencial de Estados Unidos en 1960 ....................... 122
3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)......................................... 124
3.8. Elecciones presidenciales en Perú (1962-1963) ................................ 127
3.9. Elecciones presidenciales en Brasil (1945-1960) .............................. 129
3.10. Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970)................................ 132
3.11. Votos, escaños y ministerios en la Cuarta República francesa (1945-1958) 148
3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992) 151
3.13. Votos, escaños y ministerios en la Monarquía parlamentaria holan­
desa (1946-1958)..................................................................................... 153
3.14. Votos, escaños y ministerios en la República Federal Alemana (1949-1998) 156
4.1. Reelección de Presidentes y Asambleas en América del Norte y del Sur 170
4.2. Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido........................... 183
4.3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente en
América del Norte y del Sur (1945-1995) .......................................... 185
4.4. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido verticalmente (1945-1995) 187
4.5. Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000) .............................. 189
4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados 207
4.7. Órdenes de preferencias entre unidad, federación y secesión......... 208
4.8. Mayorías nacional y cantonales.......................................................... 214
5.1. Instituciones polílicas y democratización (1874-2000).................... 233
5.2. Instituciones políticas y democratización, por países (1874-2000) . 238
5.3. Democracias en 2000 ........................................................................... 241
AGRADECIMIENTOS
Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en
Georgetown University, New York University y el Institut d'Études Politi-
ques de París durante los años 1995-1999. Estoy particularmente agrade­
cido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres insti­
tuciones, Eusebio Mujal-León, Steven Brams y Jean Léca, respectivamen­
te. Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes
graduados de las instituciones mencionadas, así como a la Conferencia
Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investiga­
ción para el Desarrollo (CIDAC), en México, la Universidad Sanmartín en
Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Córdoba (Argentina), la Uni­
versidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala, y
la Universidad de Panamá.
Entre aquellos que proporcionaron datos inéditos, crearon ocasiones
de intercambios o hicieron comentarios útiles, quiero mencionar a An­
tonio Agosta, Manuel Alcántara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus
Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Bames, Michelle Be-
yeler, Caries Boix, Ana-Sofía Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana
Deheza, Alberto Díaz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fish-
bum, Bemard Grofman, José-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber,
Robert Lieber, Arend Lijphart, Juan J. Linz, Iain McLean, Beatriz Maga-
loni, Helen Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Pay-
ne, Rubén-Darío Rodríguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Sánchez-Cuen-
ca, Giulia de Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera,
Arturo Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University,
pude contar con dos ayudantes de investigación, Francesca Vassallo y
Eric Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Campbell.
Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del
editor y tres evaluadores anónimos para Oxford University Press.
Hubo ayuda financiera de la Comisión Interministerial de Ciencia y
Tecnología del Gobierno de España (CICYT, PR95-249) y de la Comisión
Interdepartamental de Investigación y Tecnología de la Generalidad de
Cataluña (CIRIT, 1995BEAI400127).
INTRODUCCIÓN
Cuanto más complejas son las instituciones políticas, más estables y
socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un exten­
sivo análisis de esta relación. La discusión es teórica, histórica y compa­
rativa. Muchos de los conceptos, las preguntas y las hipótesis se basan
en la teoría de la elección social. Las aplicaciones empíricas abarcan más
de 40 países democráticos y algunas organizaciones internacionales desde
la Baja Edad media hasta el presente.
Las instituciones políticas son concebidas en esta obra como las re­
glas formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes te­
mas: quiénes pueden votar, cómo se cuentan los votos y qué se vota.
Complejidad significa que existen múltiples ganadores, como en los elec­
torados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas
multipartidistas basados en la representación proporcional, y en esque­
mas de división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el go­
bierno central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados
es evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregación de la utili­
dad que los individuos obtienen con la satisfacción de sus preferencias.
Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes
apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo.
Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones plura­
listas en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los
procedimientos de decisión en la producción de diferentes grados de sa­
tisfacción política, más que el de las predisposiciones creadas por las es­
tructuras sociales, económicas o culturales. El pluralismo político no es
elogiado como un bien en sí mismo ni sólo como un medio para limitar
el poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad
individual por encima de todo. Las instituciones democráticas pluralis­
tas son juzgadas como mejores que las fórmulas alternativas por su su­
perior capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.
C a p ítu lo 1
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL
¿Cuál es el mejor régimen y cuál el mejor tipo de
vida para la mayoría de los ciudadanos y la mayo­
ría de los seres humanos?
La comunidad política que se basa en los del
medio es la mejor. Los mejores legisladores proce­
den de los ciudadanos intermedios...
Cuanto más mixtas son las instituciones políti­
cas, más duraderas son.
Aristóteles
Política (c. 325-324 a.C.)

El objeto de la política es la provisión de bienes públicos por líde­


res. Por definición, los bienes públicos no pueden ser provistos por ac­
tores privados si no están sometidos a restricciones institucionales apro­
piadas, lo cual implica la construcción de una estructura política. Los lí­
deres políticos también pueden proveer bienes privados, pero esto no los
distingue de otros actores sociales.
La política siempre comporta intercambios en mutuo beneficio en­
tre líderes y ciudadanos. El intercambio esencial es entre los líderes que
proveen bienes públicos y los ciudadanos que dan a los líderes su apoyo
o sus votos. Los bienes públicos pueden satisfacer los intereses comunes
de ciertos ciudadanos, mientras que el apoyo de los ciudadanos a los lí­
deres se transforma en oportunidades de alcanzar poder, obtener bienes
privados, adquirir fama o desarrollar una carrera política profesional.
Cabe que exista cierta rivalidad o competencia entre diferentes pro­
veedores de bienes públicos en situaciones de guerra civil o en situacio­
nes transitorias de cambio de régimen. Pero los bienes públicos son fa­
llos del mercado y sólo pueden ser provistos efectivamente por un mo­
nopolio, por lo cual se requiere una clara delimitación de campos entre
los proveedores. El papel de las instituciones políticas consiste en esta­
blecer las áreas de la actividad pública y las reglas para seleccionar a los
líderes. (Para una discusión formal, Colomer, 1995b.)
14 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Este esquema básico puede ser válido para todos los tipos de régi­
men político, tanto democráticos como no-democráticos. Algunos re­
gímenes autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provi­
sión de algunos bienes públicos, como paz y orden social, orgullo na­
cional y expansión exterior o ciertos resultados económicos positivos. Sin
embargo, cuanto menor es el número de personas que participan en el
nombramiento de los líderes y la toma de decisiones, mayor es la pro­
babilidad de que las decisiones políticas satisfagan sólo intereses priva­
dos o intereses públicos de pequeños grupos. Los gobernantes no-demo­
cráticos o autonombrados tenderán a satisfacer los intereses comunes de
ellos mismos y sus seguidores y resistirán las demandas de otros grupos
mediante mecanismos restrictivos o represivos. En cambio, cuanto ma­
yor sea el número de individuos que participen en la elección de los lí­
deres y la toma de decisiones, mayores serán las oportunidades de que
los grupos grandes desarrollen sus demandas y obtengan satisfacción con
los resultados políticos.
Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de
muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes
públicos pueden ser objeto de competencia democrática porque todos
ellos comportan siempre alguna dimensión redistributiva. Ciertos bienes
públicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satis­
facer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciu­
dadanos de un modo que éstos difícilmente pueden anticipar. Esta cate­
goría incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las dispo­
siciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la
protección ambiental. Los bienes públicos universales pueden ser pro­
vistos a través de políticas consensúales, incluso en regímenes relativa­
mente restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por po­
líticas que produzcan diferentes niveles de satisfacción de los ciudadanos
y de utilidad social. Éste es el caso, por ejemplo, de la defensa, según si
se basa en el reclutamiento obligatorio o en un ejército profesional. Un
superávit presupuestario puede producir ciertos beneficios universales,
como unos precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los
ciudadanos según si se gasta en defensa, en seguridad social o en algún
otro sector. El dinero de los contribuyentes puede ser usado para sub­
vencionar un sistema escolar controlado por el estado o las escuelas re­
ligiosas, aunque ambas alternativas pueden satisfacer un derecho uni­
versal a la escolaridad. Las obras públicas comportan decisiones sobre
localizaciones, efectos externos, etc.
Diferentes fórmulas institucionales pueden producir diferentes gra­
dos de eficiencia social en la provisión de bienes públicos. En otras pa­
labras, decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos
institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de
ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concreta­
mente, los regímenes democráticos organizados en esquemas institucio­
nales simples promueven la concentración del poder y la alternancia de
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL 15
sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este
modo la satisfacción política de grupos relativamente pequeños, así
como la inestabilidad de las políticas públicas. En cambio, las institu­
ciones pluralistas producen múltiples ganadores, lo cual induce la coo­
peración y los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo políti­
cas estables, moderadas y consensúales que pueden satisfacer los intere­
ses de grupos grandes en un alto número de temas.

1.1. La teoría de la elección social


La teoría de la elección social ha desarrollado un programa de in­
vestigación que penetra en el núcleo del estudio de la política. Los teo­
remas fundacionales de la teoría demolieron una. confianza ingenua en
la capacidad de las instituciones políticas de garantizar resultados efi­
cientes que satisfagan las preferencias de los ciudadanos. No existe nin­
guna regla de decisión que garantice resultados que cumplan ciertos re­
querimientos normativos aparentemente simples, sino que todas pueden
ser manipuladas por los votantes y los líderes y pueden producir resul­
tados socialmente ineficientes, según los «teoremas de la imposibilidad»
formulados por Kenneth Arrow (1951, 1963), Duncan Black (1948, 1958),
Alian Gibbard (1973) y Mark Sattherwaite (1975), entre otros.
Cabe distinguir tres caminos de pensamiento a partir de este punto
de partida. Primero, algunas de las condiciones normativas establecidas
inicialmente para declarar aceptable una elección social han sido discu­
tidas y relajadas. Las correspondientes propuestas se centran en las si­
guientes condiciones: i) aceptar la no-monotonicidad, es decir, renunciar
a que exista una relación coherente entre las preferencias de los ciu­
dadanos y la elección social; ii) aceptar que la elección social dependa de
preferencias individuales sobre alternativas irrelevantes que no pueden
ganar la votación; y iii) una nueva interpretación de la condición inicial­
mente llamada «ausencia de dictadura» para hacer aceptable la existen­
cia de un actor (no automáticamente) decisivo (véanse, por ejemplo, Sen,
1970; Barberá, 1977; Dowding, 1977, respectivamente, para las tres con­
diciones mencionadas). Estas contribuciones suelen ayudar al estudioso
a desconfiar de sus propias intuiciones éticas y a seguir discusiones ra­
zonables de los criterios normativos. Pero también muestran que cual­
quier elección de condiciones normativas requiere renunciar a algún po­
sible criterio de valor o al menos aceptar un intercambio entre varios, lo
cual implica en última instancia ion juicio subjetivo.
Segundo, se han identificado ciertas condiciones con respecto a las
preferencias de los ciudadanos que garantizan elecciones sociales efi­
cientes y estables con algunos procedimientos de votación. Esta línea de
investigación relaja el supuesto de los teoremas fundamentales de que no
habría que imponer restricciones a las preferencias de los individuos (o
«dominio universal»). Las sociedades relativamente homogéneas tienen
16 INSTITUCIONES POLÍTICAS

ventajas para producir decisiones colectivas estables y coherentes, según


sugieren ciertas condiciones como las curvas de preferencias individua­
les «con una sola cumbre» (Black, 1958), la «restricción de valores» (Sen,
1966) y la «restricción de los extremos» (Sen y Pattanaik, 1969). Pero,
como se discutirá en las páginas siguientes, la restricción de las pre­
ferencias puede ser un resultado del propio proceso de decisión, el cual
depende en última instancia de las reglas institucionales del juego.
La tercera línea de investigación promovida por la teoría de la elec­
ción social —y la más estrechamente conectada al presente libro— in­
tenta evaluar los resultados relativos de diferentes reglas institucionales
en la satisfacción de las preferencias de los ciudadanos y en la produc­
ción de resultados socialmente eficientes. Los teoremas de la «imposibi­
lidad» nos dicen que es imposible garantizar elecciones sociales estables
y eficientes con ninguna regla. Pero la cuestión es que no sólo es «posi­
ble» obtener elecciones sociales estables y socialmente eficientes con al­
gunas reglas, sino también que ciertas reglas producen resultados inefi­
cientes con mayor frecuencia que otras. En un mundo de incertidumbre,
la probabilidad de la eficiencia social puede ser una guia útil para la eva­
luación y el diseño institucional.

E l ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS


La perspectiva básica adoptada en este libro es la que las institucio­
nes conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción,
producen resultados colectivos. Las instituciones proveen información,
oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a
los líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe explicar los
resultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de los actores.
Entre las deudas intelectuales acumuladas por el autor de este libro,
hay que destacar ciertas contribuciones que versan sobre la elección de
las instituciones, sobre los incentivos que proporcionan para diferentes
estrategias, sobre sus efectos en los resultados y sobre las ventajas de las
instituciones pluralistas.
Primero, la teoría de las «instituciones en equilibrio» de Douglass
North señala que la elección y la supervivencia de las instituciones de­
pende de su desempeño en la provisión de bienes públicos y en la re­
ducción de los costes de transacción, así como de la vía por la que han
sido elegidas, incluido el papel de pequeños acontecimientos y de la suer­
te en la obtención de adhesiones. Una vez las instituciones existen, esta­
blecen parámetros para la acción. Pero también pueden autorreforzarse
y dificultar su sustitución mediante los efectos de los incentivos que com­
portan. Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes
pueden sobrevivir como consecuencia del aprendi2aje de los actores me­
diante el uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los cos­
tes de su sustitución (North y Thomas, 1973; North, 1990o, 1990¿>).
POLITICA Y ELECCIÓN SOCIAL 17
El variado panorama de fórmulas institucionales democráticas que
desfilará ante los ojos del lector del presente libro puede ser, tal vez, la
más persuasiva evidencia empírica de la variedad de instituciones en
equilibrio. Sin embargo, más adelante se argumentará que ciertos go­
bernantes adversos al riesgo que son desafiados por ganadores potencia­
les alternativos, pueden elegir un cambio de las reglas del juego para mi­
nimizar sus pérdidas. Asimismo, los perdedores permanentes bajo las
instituciones existentes pueden intentar sustituirlas por otros mecanis­
mos que favorezcan una distribución más amplia del poder. Sobre esta
base, al final de este libro se identificarán ciertas pautas históricas a fa­
vor de la elección de instituciones pluralistas.
Segundo, la exploración seminal de la «herestética» por William Ri-
ker ha llevado a los estudiosos de la política a reanudar el interés clási­
co y durante demasiado tiempo olvidado por el arte de la toma de deci­
siones bajo unas reglas institucionales dadas. De acuerdo con este enfo­
que, la estrategia política puede consistir en actividades tales como for­
mar la agenda con una selección concreta de temas, dar reheve a ciertas
dimensiones evaluativas de las alternativas existentes en el debate públi­
co, o votar insinceramente para obtener un resultado colectivo más sa­
tisfactorio para el votante que el obtenido con el voto sincero (Riker,
1983, 1986, 1993, 19966). La cuestión correspondiente que será explora­
da en este libro es cómo diferentes fórmulas institucionales pueden fa­
vorecer diferentes estrategias y cuán permisiva con las acciones manipu­
ladoras puede ser cada una de ellas.
Tercero, el concepto de «equilibrio inducido institucionalmente» de
Kenneth Shepsle nos permite entender que las estrategias de los actores
y sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir
elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes,
gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los
costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregación
establecidos por las reglas institucionales (Shepsle, 1979, 1986, 1989).
Así, los análisis presentados en las páginas siguientes deberían ayudar­
nos a evaluar las diferentes alternativas institucionales por sus diferentes
grados de restricción de las estrategias de los actores y su eficacia en la
producción de elecciones sociales.
Por último, la comparación entre la teoría sociológica pluralista y la
teoría de la elección social realizada por Nicholas Miller nos ayuda a en­
tender las ventajas del pluralismo político en la producción tanto de una
amplia satisfacción política de las preferencias de los ciudadanos como
de una elevada estabilidad política. A diferencia de un concepto de esta­
bilidad que implica la existencia de ganadores y perdedores permanen­
tes, el pluralismo basado en estrategias tales como los intercambios de
votos en diferentes temas, las coaliciones multipartidistas y la coopera­
ción interinstitucional da a actores distintos la expectativa de convertir­
se en posibles ganadores o de compartir el poder, lo cual promueve su
aceptación de las disposiciones institucionales (Miller, 1983).
18 INSTITUCIONES POLITICAS

El desempeño relativo de ciertas reglas institucionales ha sido estudia­


do por una serie de teóricos de la elección social. Algunos análisis formales
innovadores de los procedimientos de votación se han centrado en la regla
de la mayoría (May, 1952; Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Schofield,
1978), la regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock, 1962; Rae, 1975),
ciertos procedimientos de voto (Brams y Fishbum, 1983) o en la compara­
ción sistemática de diferentes reglas (Fishbum, 1973; Niemi y Riker, 1976;
Riker, 1980, 1982; Nurmi, 1987; Merrill, 1988; Cox, 1997). Las instituciones
de división de poderes han sido menos estudiadas con este enfoque, pero in­
cluyen ciertos trabajos seminales sobre el federalismo (Pennock, 1959;
Weingast, 1995), los parlamentos (Weingast, 1979; Shepsle y Weingast, 1981;
Laver y Shepsle, 1996), el bicameralismo (Riker, 1992a, 1992b; Tsebelis y
Money, 1997) y las elecciones múltiples (Brams, Kilgour y Zwicker, 1998).
El presente libro cuenta con estas y otras contribuciones que serán
mencionadas adecuadamente. El libro añade algunas contribuciones for­
males, pretende establecer una conexión directa entre la teoría de la elec­
ción social y la tradición de estudio empírico de las instituciones en la
ciencia política, procede a ciertas contrastaciones empíricas clave de los
modelos y desarrolla extensos análisis aplicados.

LA UTILIDAD SOCIAL
El valor de juicio fundamental que se usa en los análisis que siguen
es la mayor satisfacción del mayor número de individuos, también lla­
mado «principio de la utilidad social». Este principio utilitario clásico,
tal como fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo
que se llamó «vieja» economía del bienestar. Sufrió ciertas críticas con
huella (que llevaron a la «nueva» economía del bienestar), especialmen­
te con respecto a la diferente capacidad de los individuos de experimen­
tar utilidad y la consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones
interpersonales de bienestar.
Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medición de
la utilidad social como una agregación de utilidades individuales puede
tener bases más sólidas respecto de las decisiones democráticas que
de los intercambios económicos. Los derechos iguales de sufragio y las
reglas de decisión equitativas implican el principio de que todas las pre­
ferencias individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del in­
dividuo de experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma
de decisiones colectivas. La proposición clásica benthamita de que «cada
uno cuenta por uno y nadie por más de uno», por discutible que sea para
la elaboración de una función de bienestar económico, corresponde exac­
tamente al principio de voto individual igual que forma parte de las cons­
tituciones democráticas.
Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la elección de
los gobernantes por el mayor número de ciudadanos, resulta muy de­
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL 19
seable porque crea oportunidades mejores y más regulares que las fór­
mulas no-democráticas para la satisfacción de las preferencias de los ciu­
dadanos. Por razones análogas, como se discutirá en las páginas si­
guientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institu­
cionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los
regímenes democráticos más simples. (Para fuentes y discusión del utili­
tarismo, véanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.)
En los modelos inspirados por la teoría de la elección social, la des­
utilidad o insatisfacción política corresponde a la «distancia» entre las
preferencias de los votantes y la elección social. Esto puede ser escrito
del siguiente modo:
- U(G) = £ 6, li - Gl
lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la
suma 2 de las distancias 6 entre cada votante i y el ganador G.
El óptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las
distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente,
en una sola dimensión lineal, la suma de las distancias es mínima con res­
pecto a la alternativa (candidato, partido o política) preferida por el votan­
te mediano, es decir, el votante cuya preferencia está situada en una posi­
ción intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras
palabras, la utilidad social es máxima cuando la elección social coincide
con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970;
Huber y Powell, 1994; Hunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas ins­
titucionales que favorecen la elección social de la preferencia del votante
mediano serán consideradas relativamente eficientes socialmente.
También se examinará un supuesto alternativo con respecto a los es­
quemas de división de poderes, como las elecciones separadas para dife­
rentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen
diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden vo­
tar sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfacción en es­
quemas institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes
temas. Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser máxima si dife­
rentes áreas de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuer­
do con la distribución de la intensidad de preferencias entre los votan­
tes. Asimismo, la cooperación interinstitucional puede conducir a deci­
siones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayorías de
consenso y capaces de producir una alta satisfacción colectiva.

U n MODELO DE ELECCIÓN SOCIAL


Un sencillo análisis geométrico puede ilustrar los efectos de dife­
rentes esquemas institucionales sobre la estabilidad y la utilidad colecti­
va de la elección social. Empecemos por el caso más sencillo posible de
20 INSTITUCIONES POLÍTICAS

un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferencia­


das (o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un número
similar de miembros).
Para empezar, adoptamos el supuesto simple de que las preferencias
de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión de temas,
como A, B y C en el eje horizontal del Gráfico 1.1. Supongamos, por
ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es la mitad de
la distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el Gráfico. Si
B, que es la preferencia del votante mediano, gana, la distancia total en­
tre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad de los vo­
tantes puede ser medida como la distancia de A a B, pongamos 1 unidad,
más la distancia de B a B, que es cero, más la distancia de C a B, 2 uni­
dades, de modo que la suma de las distancias entre las preferencias de
los votantes y el ganador, o desutilidad total, es 3 unidades:
- U(B) = (IA - Bl + IB - Bl + IC - Bl) = (1 + 0 + 2) = 3.

En cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias entre las


preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad total sería 4 uni­
dades; si el ganador fuera C, la desutilidad total sería 5 unidades, como
el lector puede comprobar fácilmente. Esto muestra que la alternativa del
votante mediano (B en el ejemplo) minimiza la suma de las distancias y
maximiza la utilidad social.
preferencia del volante mediano

A B C

Nota: N = 3 votantes: A B. C.

G rA fico 1.1. Electorado en una dimensión.

Pasemos ahora al caso bidimensional, en el que tres votantes, A, B


y C, tienen preferencias diferentes en el tema 1 (a,, b, y c,) y en el tema
2 (aír bj y c^), como se observa en el Gráfico 1.2.
Primero, veamos los efectos de las elecciones separadas y conjuntas.
Supongamos que hay dos elecciones separadas para diferentes cargos co­
rrespondientes a diferentes temas o conjuntos de temas, como los de las
dos dimensiones en el Gráfico 1.2. Éstas pueden corresponder, por ejem­
plo, a elecciones separadas para Presidente, centradas, pongamos por
caso, en temas de política exterior y de defensa, y para la Asamblea, cen­
tradas en temas de política económica y social, o bien a elecciones sepa­
radas para dos cámaras del Parlamento o a otros esquemas análogos. Su-
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL 21

N o ta : N = 3 v o ta n ies: A, B, C.
Las lineas gruesas delimitan el conjunto de ganadoras en una eleodón conjunta sobre dos lemas.

G rá fico 1.2. Elecciones conjuntas y separadas.

pongamos que, para cada elección separada, la alternativa intermedia


cercana al votante mediano tiene ventaja y gana. En el Gráfico 1.2, b,
gana en la elección sobre el tema 1 y a2 gana en la elección sobre el tema
2. La elección social está representada por el punto de intersección de las
posiciones ganadores en cada tema, bi-a2.
Como puede verse, la decisión social a través de elecciones separa­
das sobre diferentes temas bajo los supuestos anteriores se sitúa en un
punto más bien centrista dentro del conjunto mínimo que contiene todas
las preferencias de los votantes o conjunto de Pareto (el triángulo ABC
en el Gráfico). Este punto está relativamente cerca del óptimo social, que
es el punto que minimiza la suma de las distancias a las preferencias de
los ciudadanos y, por tanto, maximiza la utilidad social. Exactamente, en
un espacio bidimensional como el del Gráfico, el punto del óptimo social
está situado en la intersección de las líneas rectas desde la preferencia de
cada votante a la mediana del lado opuesto del triángulo.
Supongamos ahora, como alternativa, que la decisión social en to­
dos los temas se toma en una sola elección, como correspondería a un
esquema institucional simple del tipo de un régimen unitario y parla­
22 INSTITUCIONES POLÍTICAS

mentario unicameral. El marco institucional fuerza a los votante a ele­


gir, no entre alternativas en temas separados, sino entre «paquetes» de
alternativas en todos los temas al mismo tiempo.
El conjunto de ganadores posibles o «conjunto-ganador» en una
elección conjunta de este tipo es impredecible y depende del statu quo (o
ganador saliente). Adoptemos la hipótesis de que el statu quo es la deci­
sión social previamente producida por dos elecciones separadas, el pun­
to b,-a2 en el Gráfico 1.2. El conjunto de ganadores posibles en una sola
elección bidimensional desde este punto de partida está representado por
el área sombreada con varios pétalos en el gráfico. Este área está for­
mada por las curvas de indiferencia circulares trazadas alrededor de las
preferencias de los votantes y que cruzan el statu quo. Se supone que
cada votante prefiere las alternativas que están más cerca de la pre­
ferencia del votante y, concretamente, prefiere aquellas que están dentro
de la curva de indiferencia a aquellas que están afuera. Así, el conjunto
de los ganadores posibles por mayoría en una elección conjunta está for­
mado por todos los puntos en los que una mayoría de votantes (cualquier
mayoría de dos votantes sobre tres en el ejemplo del gráfico) están más
satisfechos que en el statu quo —es decir, el conjunto-ganador está for­
mado por las intersecciones de pares de curvas de indiferencia—.
Como puede verse, el conjunto de ganadores posibles en una elec­
ción conjunta es relativamente grande, lo cual dificulta la predicción del
resultado. El conjunto incluye muchos puntos situados a una distancia
relativamente grande del óptimo social. Algunos ganadores posibles es­
tán situados fuera del conjunto de Pareto e incluso más allá del rango de
las preferencias los votantes (por ejemplo, el conjunto incluye algunos
puntos situados más allá de la preferencia extrema, b2, en el tema 2). La
posibilidad de que muchas alternativas diferentes puedan ganar puede
generar inestabilidad en los resultados de una serie de elecciones sucesi­
vas, dado que cada punto ganador puede ser ulteriormente derrotado por
algún otro punto incluido en el conjunto-ganador correspondiente.
Este análisis nos permite enunciar que una elección conjunta sobre
numerosos temas multidimensionales, como modelo para la típica elec­
ción única en regímenes simples, puede ser más incierta, producir me­
nos utilidad social y ser más inestable en el tiempo que las elecciones se­
paradas sobre diferentes temas, como las elecciones para diferentes car­
gos en regímenes con división de poderes.
El juicio comparativo de las elecciones separadas y conjuntas podría
ser algo distinto si sustituyéramos el supuesto de que la posición del vo­
tante mediano gana en cada elección separada por el supuesto de que las
alternativas extremas pueden ganar (quizás como consecuencia de una
competencia multipartidista con la regla de la mayoría relativa). Pero
aun así, la decisión social a través de elecciones separadas estaría siem­
pre dentro del rango de las preferencias de los votantes y probablemen­
te dentro del conjunto de Pareto. La decisión social a través de eleccio­
nes separadas podría ser menos eficiente que algunos de los ganadores
POLITICA Y ELECCIÓN SOCIAL 23
posibles en una elección conjunta sólo si las posiciones extremas corres­
pondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferen­
tes temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles
en una elección conjunta incluiría otros puntos situados fuera del con­
junto de Pareto y seguramente algunos situados más allá del rango de las
preferencias de los votantes.
A continuación introducimos dos nuevas variables en el modelo. Pri­
mero, supongamos un electorado más complejo, compuesto por cinco
votantes con preferencias más dispersas que los tres votantes anteriores.
En otras palabras, el electorado con tres votantes. A, B y C, es ampliado
con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias están situadas más
allá del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes,
como se muestra en el Gráfico 1.3. La adición de D y E puede corres­
ponder a la aplicación de derechos de voto para nuevos grupos, como en
un proceso típico de democratización gradual.

G rá fico 1.3. Electorado complejo con diferentes reglas de votación


24 INSTITUCIONES POLÍTICAS

El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta depen­


de de la regla de votación. Comparamos los efectos de tres reglas con di­
ferentes umbrales de inclusión: mayoría relativa, mayoría absoluta y ma­
yoría cualificada. La mayoría relativa mayor se operacionaliza como 2/5
(o 40 por ciento, no muy diferente de la proporción de votos obtenida
por el ganador típico en ciertas elecciones parlamentarias por mayoría
relativa en el mundo real).
El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta con la
regla de la mayoría relativa para cinco votantes es mucho más grande
que el conjunto de ganadores posibles anteriormente identificado para el
electorado con tres votantes, como puede verse en el Gráfico 1.3. Inclu­
ye muchos puntos situados a gran distancia del óptimo social, fuera del
conjunto de Pareto y más allá del rango de las preferencias de los vo­
tantes. Esto puede producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de
la elección social, así como poca utilidad social.
El conjunto de ganadores posibles por la regla de la mayoría abso­
luta (3/5) está identificado por un área sombreada más oscura en el Grá­
fico 1.3. Como puede verse, es menor que el conjunto de ganadores po­
sibles con la regla de la mayoría relativa. Esto significa que cuanto más
inclusiva es la regla de decisión, más estable y socíalmente eficiente pue­
de esperarse que sea la elección social.
Si comparamos este resultado con el conjunto de ganadores posibles
por mayoría en el electorado anterior con tres votantes en el Gráfico 1.2,
el electorado con cinco votantes puede ser considerado capaz de producir
resultados relativamente eficientes. Esto no sólo está vinculado al hecho
de que una proporción más alta de votantes en una comunidad puede au­
mentar la suma total de las utilidades individuales. Además, el nuevo con­
junto de ganadores por mayoría con cinco votantes está situado en su ma­
yor parte dentro del conjunto de Pareto y relativamente cerca del óptimo
social. Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posi­
ble utilidad social baja que conlleva un electorado complejo con pre­
ferencias de los votantes muy dispersas pueden ser compensados con los
efectos opuestos producidos por reglas de decisión inclusivas.
Este resultado queda confirmado con el análisis de la regla de la ma­
yoría cualificada, 4/5 en el ejemplo del Gráfico 1.3. El correspondiente
conjunto de ganadores posibles es el área muy pequeña en negro, que
está completamente dentro del conjunto de Pareto y en una posición más
bien centrista. Ciertamente, esta regla puede producir elecciones sociales
más estables y mayor utilidad social que las reglas menos inclusivas ana­
lizadas anteriormente.
Hemos identificado tres variables institucionales que producen dife­
rentes grados de estabilidad y diferentes niveles de utilidad de la elección
social. En el orden en que serán analizadas en los sucesivos capítulos de
este libro, son:
i) el grado de dispersión de las preferencias de los votantes, según se
trate de electorados simples o complejos;
POLITICA Y ELECCIÓN SOCIAL 25
ii) la inclusividad de las reglas de votación y los procedimientos de
decisión;
iii) el número de dimensiones de temas en elecciones conjuntas y
separadas, correspondientes a esquemas de unidad y de división de po­
deres.
Se sostiene aquí que los regímenes democráticos pluralistas basados
en electorados complejos, reglas de votación inclusivas y división de po­
deres tienden a producir resultados socialmente eficientes.

1.2. Plan del libro


Los resultados del modelo que acabamos de presentar guían el pro­
grama de investigación que se desarrolla en las páginas siguientes. El se­
gundo capítulo trata de la construcción histórica de electorados simples
y complejos a través del desarrollo de diferentes estrategias para la asig­
nación de derechos de voto a diferentes grupos. Se revisan los argumen­
tos tanto de los sufragistas como de los restrictivistas desde la perspecti­
va de la dispersión esperada de las preferencias de los votantes que esta­
ban dispuestos a promover o a aceptar, respectivamente. Se distinguen
tres pautas básicas desarrolladas en diferentes conjuntos de países por
los distintos grados de inclusividad social y de estabilidad política que
han sido capaces de producir. El supuesto básico es que cuanto mayor es
la proporción de ciudadanos con derechos de participación en un proce­
so político establemente institucionalizado, mayor es la utilidad social
que cabe obtener.
El tercer capítulo contrasta las reglas de votación de un ganador ba­
sadas en requerimientos de unanimidad, de mayoría absoluta o de ma­
yoría relativa, con las reglas de múltiples ganadores basadas en la repre­
sentación proporcional y las coaliciones multipartidistas. Las distintas
reglas de votación y decisión son evaluadas y comparadas por su inclu­
sividad, por la relación entre los resultados que tienden a favorecer y las
preferencias de los ciudadanos, así como por la utilidad social corres­
pondiente. Las diferentes reglas son sometidas a una amplia contrasta-
ción empírica con respecto a la producción de ganadores socialmente efi­
cientes correspondientes a la preferencia del votante mediano.
El cuarto capítulo analiza y compara diferentes esquemas de uni­
dad y división de poderes que promueven decisiones colectivas sobre
distintos números de temas al mismo tiempo. Se comparan el parla­
mentarismo, el semipresidencialismo y el presidencialismo, así como
los estados unitarios y los federales, mediante la aplicación a todos
ellos de las categorías de gobierno unificado y gobierno dividido. Dife­
rentes fórmulas proporcionan diferentes incentivos para la cooperación
multipartidista e interinstitucional, de modo que crean diferentes opor­
tunidades para que las preferencias de los ciudadanos sean satisfechas.
Se considera que la emergencia de múltiples ganadores en esquemas de
26 INSTITUCIONES POLÍTICAS

división de poderes es capaz de producir una amplia difusión de utili­


dad social.
El quinto capítulo concluye con una comparación entre las fórmu­
las institucionales que pueden ser consideradas más socialmente eficien­
tes a la luz de los análisis previos, especialmente la representación pro­
porcional, la división horizontal de poderes y el federalismo, y las alter­
nativas institucionales que se eligen más a menudo en procesos estraté­
gicos de democratización y reforma institucional. Los actores autointe-
resados pero no todopoderosos que intervienen en ciertos procesos de
cambio institucional tienden a elegir instituciones pluralistas, las cuales
pueden ser consideradas como relativamente eficientes en la perspectiva
teórica desarrollada en este libro.
Los principales puntos del análisis, incluida la producción de resul­
tados electorales socialmente eficientes y la frecuencia de gobiernos di­
vididos, son contrastados con datos sobre votos. Asambleas, Gabinetes y
Presidentes correspondientes a los resultados de 506 elecciones naciona­
les y 1.765 elecciones regionales en 40 países democráticos de Europa
Occidental y Central, América del Norte y del Sur y Asia, durante el pe­
ríodo 1945-2000. Los países han sido seleccionados por tener más de un
millón de habitantes, altas puntuaciones en libertad política y al menos
dos elecciones democráticas consecutivas hasta el año 2000, así como da­
tos accesibles. Los países seleccionados incluyen más del 90 por ciento
de la población mundial que vive en democracia al inicio del siglo xxi.
El análisis comparado se complementa con breves estudios de casi cin­
cuenta casos de desempeño y cambio institucional, incluidas algunas ex­
cursiones varios siglos atrás (con uso de fuentes en ocho lenguas). La re­
visión histórica de largo plazo que se presenta en el último capítulo está
basada en datos sobre 123 cambios institucionales importantes en 85
países durante un período de 127 años.
C ap ítu lo 2
QUIÉNES PUEDEN VOTAR
Las leyes que establecen los derechos de sufragio
son fundamentales para el gobierno democrático.
M ontesquieu
El espíritu de las leyes (1748)

Una comunidad política puede ser definida como un conjunto de in­


dividuos que se reconocen algún interés común básico y toman decisio­
nes colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias
concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fácil.
Cuando el grueso de la población es suficientemente homogéneo en tér­
minos socioeconómicos y culturales, como suele suceder en comunida­
des pequeñas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede
identificar una alternativa aceptable y producir una elección social rela­
tivamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales
sofisticados. Como se verá más adelante, las comunidades pequeñas con
intereses homogéneos pueden adoptar un sufragio virtualmente univer­
sal y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votación alta­
mente inclusivas.
En cambio, en electorados complejos, formados por la concesión de
derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente he­
terogéneas, puede ser difícil conseguir decisiones colectivas vinculantes
y producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad.
Éste suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construc­
ción de estados-nación amplios e inicialmente heterogéneos y de demo­
cratización. Cuanto más dispersas son las preferencias de los grupos de
votantes sobre los temas sometidos a votación, más complejo es el elec­
torado y más difícil es alcanzar acuerdos.
En procesos históricos modernos, las consecuencias de dar dere­
chos de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido
enormemente variadas. La conversión de ciertos grupos en votantes
no ha producido mucha innovación política porque la mayor parte de
sus miembros han desarrollado preferencias similares a las ya exis­
tentes entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus pau­
28 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tas de voto. Esta ausencia de innovación puede ser un resultado de


cierta dependencia económica o personal de los nuevos votantes con
respecto a las preferencias de los antiguos o de instituciones políticas
restrictivas.
En cambio, algunos nuevos grupos han sido capaces de crear nue­
vos partidos políticos, desarrollar estrategias de innovación de la agenda
política que han acabado triunfando, formar una nueva mayoría política
o amenazar al sistema político en su conjunto. Esta tendencia a la inno­
vación puede ser un resultado de preferencias de los votantes más dife­
renciadas y de instituciones políticas permisivas.
La asignación de derechos de voto tiende a estar guiada tonto por
presiones colectivas «desde abajo» (los grupos antes excluidos) y cálcu­
los estratégicos «desde arriba» (los líderes y gobernantes ya existentes).
En la época moderna, los terratenientes, los mercaderes, los artesanos,
los trabajadores, los sirvientes, las mujeres, los miembros de minorías ét­
nicas, los jóvenes y los inmigrantes han obtenido derechos de voto en di­
ferentes países en momentos históricos diversos, en general en procesos
que incluyen también cambios importantes en las reglas electorales, el
sistema de partidos y otros elementos institucionales.
En ciertos casos, el sufragio universal ha sido introducido de repen­
te y sin modificar las otras reglas institucionales existentes, lo cual tien­
de a provocar alta inestabilidad política. En otros casos, diferentes gru­
pos de votantes minoritarios han obtenido derechos de voto en estadios
sucesivos de un proceso más duradero. Esta estrategia gradual puede evi­
tar la emergencia súbita de una nueva mayoría alternativa e inducir a
cada nuevo grupo pequeño a entrar en un partido previamente existen­
te. Por último, en otros casos, el sufragio universal ha ido acompañado
por innovaciones institucionales, como la representación proporcional y
la división de poderes, las cuales producen múltiples ganadores. Me­
diante un nuevo esquema institucional de este tipo, la elección social es
transferida a estadios poselectorales en los que cabe alcanzar acuerdos
pluralistas e inclusivos.
Este capítulo está dividido en dos secciones. La primera sección pre­
senta una serie de casos de comunidades pequeñas y homogéneas en
tiempos medievales y modernos que fueron capaces de tomar decisiones
colectivas consensúales y vinculantes mediante votaciones con derechos
de voto relativamente amplios. La segunda sección aborda los problemas
de la elección social en electorados complejos. Se revisan y analizan di­
ferentes argumentos históricos a favor y en contra de la ampliación de
los electorados existentes desde la perspectiva antes esbozada. Se identi­
fican diferentes estrategias para la asignación de derechos de voto, las
cuales se asocian a diferentes ritmos de concesión de derechos, así como
a diferentes reglas electorales y sistemas de partidos, en una docena de
países durante los siglos XDí y XX.
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 29
2.1. Electorados simples
En la época medieval y a principios de la moderna no sólo había nu­
merosos enclaves feudales y unas pocas estructuras imperiales y monár­
quicas de amplia escala, sino también una serie de unidades locales en
las que se tomaban muchas decisiones colectivas mediante votaciones de
un electorado amplio. En general, se trataba de comunidades más bien
simples con intereses relativamente armónicos, valores compartidos y
una cultura homogénea en las que la identificación de una decisión co­
mún no era un logro muy difícil. Las unidades en cuestión eran territo­
rios pequeños, bien villas, comunas, municipios, provincias, condados,
ciudades, colonias u otras comunidades de tamaño pequeño. Los proce­
sos colectivos de toma de decisiones se referían a unos pocos temas lo­
cales relativamente simples. Así sucedía incluso cuando se trataba de ele­
gir representantes locales a organismos de mayor escala, como los par­
lamentos medievales, debido a la ausencia de partidos de amplia escala
(«nacionales»).
El desarrollo de preferencias homogéneas entre la población refleja­
ba bien simplicidad social, especialmente en medios rurales, bien el pre­
dominio de una clase media de agricultores, artesanos o comerciantes en
contextos más complejos. La homogeneidad de la comunidad o el fuerte
atractivo de las posiciones sociales centrales permitían que estas comu­
nidades tomaran decisiones colectivas vinculantes con relativa facilidad
y produjeran elecciones sociales estables y ampliamente satisfactorias.
Ciertos rasgos institucionales de la comunidades políticas simples
que tomaban decisiones consensúales eran muy parecidos a los que cabe
encontrar actualmente en las comunidades de propietarios de viviendas
en contextos urbanos modernos —que es otro caso de comunidades pe­
queñas y simples con intereses comunes claramente identificables—. Es­
tos rasgos incluyen los siguientes:
• Los derechos de voto eran concedidos a los cabezas de hogar, in­
dependientemente del número de miembros de la familia, bajo el
supuesto de que todos ellos tenían preferencias homogéneas; ha­
bitualmente sólo votaban los hombres, pero las reglas eran más
bien vagas e informales y a menudo permitían que los jóvenes o
ciertas mujeres participaran.
• Las reglas de decisión eran altamente inclusivas; se usaban reglas
basadas en la imanimidad o cuasi-unanimidad en reuniones y
asambleas de vecinos que decidían por asentimiento o aclama­
ción.
• Se usaban varios mecanismos de azar, incluidos los turnos y las
loterías, para la rotación de los cargos que debían ejecutar las de­
cisiones de la asamblea, los cuales eran considerados una carga
más que un privilegio.
30 INSTITUCIONES POLÍTICAS

La elección de representantes indujo más innovación a favor de re­


glas que permitieran una representación variada de diferentes categorías
sociales o grupos de preferencias. Las fórmulas modernas de representa­
ción proporcional eran desconocidas en los tiempos medievales, pero, en
comunidades relativamente más complejas que las típicas villas rurales,
se concibieron otros interesantes procedimientos, como los distritos mul-
tinominales y la convocatoria frecuente de elecciones, con objeto de evi­
tar el dominio exclusivo de un solo grupo.
Algunas unidades pequeñas y más bien homogéneas que trataban te­
mas locales pudieron mantener una participación amplia y abierta en la
toma de decisiones colectivas frente a las presiones de los emperadores,
los papas, los monarcas y las potencias coloniales de gran escala. Sin em­
bargo, en muchos casos, cuando las comunidades tradicionales se hicie­
ron más complejas internamente y aparecieron más grupos diferencia­
dos, sus propios criterios tradicionales a favor a derechos amplios de su­
fragio y acuerdos unánimes se convirtieron en fuentes de conflicto e ines­
tabilidad. El comercio exterior, la ampliación de las comunicaciones y el
creciente relieve de bienes públicos de gran escala, que llevaron a la for­
mación de los modernos estados-nación, indujeron cambios institucio­
nales importantes. Entre éstos se incluyen la redefinición de las condi­
ciones para obtener el derecho de voto, incluida la pérdida de los dere­
chos de ciertos grupos, así como unas regulaciones más explícitas de las
elecciones. (Para una perspectiva histórica comparable a la aquí esboza­
da, véase Manin, 1995.)

Casos:
C om unas, pa r l a m e n to s y c o lo n ia s

Según la leyenda, los grupos tribales germánicos de la Alta Edad me­


dia ya celebraban asambleas de guerreros en las que aprobaban las re­
soluciones propuestas por el rey golpeando los escudos con sus lanzas o
las desaprobaban con su silencio. Más allá de estos orígenes algo oscu­
ros, la indagación que se presenta en las páginas siguientes se centra en
electorados simples de tres tipos de unidades políticas.
Primero, analizaremos los procedimientos de toma de decisiones en
pequeñas comunas independientes, incluidas las villas rurales y los canto­
nes suizos que han existido desde la Baja Edad media, así como ciertas fa­
mosas ciudades italianas. La comuna medieval en Europa central fue ini­
cialmente una asociación privada de hogares que se organizaba para pro­
veer ciertos bienes públicos básicos. Asumía la administración de justicia,
la defensa militar, el mantenimiento de la provisión de alimentos y otros
servicios elementales. En la medida en que los condes y los obispos fueron
incapaces de cumplir estas tareas efectivamente, las comunas reemplaza­
ron gradualmente su autoridad. A través de un proceso, acabaron igno­
rando de hecho la soberanía del Emperador germano y del Papa romano.
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 31
Segundo, se revisarán las elecciones en algunas unidades locales in­
cluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas
locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de
los Borbones antes de la Revolución, así como los condados y los muni­
cipios en las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y
los Hannover. Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales
convocadas por los reyes no eran elegidos por electorados populares,
sino seleccionados entre aquellos que eran considerados representativos
de las tendencias y los intereses de varias categorías sociales en territo­
rios extensos. Pero los representantes electos popularmente de las co­
munas y otras unidades locales también enviaban delegados a los parla­
mentos medievales. Las elecciones parlamentarias modernas se constru­
yeron en gran medida sobre este precedente.
Tercero, se analizarán algunas famosas instituciones coloniales. És­
tas incluyen los dominios británicos en América del Norte antes de la for­
mación de Estados Unidos, así como ciertas colonias españolas en Amé­
rica del Norte y del Sur durante el proceso que les condujo a su inde­
pendencia. Aunque los dos grupos de colonias se basaron en modelos di­
ferentes, en ambos la aplicación de regulaciones electorales que eran re­
lativamente restrictivas en las metrópolis permitieron prácticas más per­
misivas en los territorios situados al otro lado del Atlántico. De hecho,
las elecciones participativas fueron acontecimientos cruciales en los pro­
cesos de independencia. Sólo cuando las pequeñas unidades indepen­
dientes formaron amplios estados-nación, ciertos criterios iniciales de
concesión de derechos de voto, más bien vagos, fueron sustituidos por
requerimientos más concretos.
El conocimiento de los casos de electorados simples que aquí se re­
visan es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiado­
res. Pero, aparentemente, los casos de los distintos países aquí recopila­
dos no habían sido comparados en la perspectiva adoptada en este tra­
bajo.
Las comunas y los cantones suizos. Durante la Edad Media, las comunas
germánicas fueron reconocidas como la máxima autoridad legal y política sobre
la población rural. Tomaban decisiones en asambleas populares con un número
fijo de miembros: los dueños de los hogares mayores de 14 o de 16 años de edad.
Se permitía la presencia pasiva de las mujeres casadas y los niños, los cuales acu­
dían a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la presunción de que
cada casa y familia tenía intereses homogéneos. La pertenencia a la comuna se
basaba en una comunalidad de bienes privados y era determinada del mismo
modo como se decide la participación en las reuniones de propietarios de vi­
viendas en las modernas comunidades urbanas: sólo se admitía a los residentes
en la comuna y no a los extranjeros ni a los arrendatarios temporales sin pro­
piedad en la comunidad.
En algunas comunas de zonas montañosas de lengua germánica, la Asam­
blea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la ma­
ñana, y formaba un gran círculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria
32 INSTITUCIONES POLITICAS

en silencio. Cualquiera podía presentar una propuesta a la asamblea. Se votaba


a mano alzada y las decisiones se tomaban por mayoría. La homogeneidad y la
transparencia de la comunidad creaban fuertes incentivos para participar en las
reuniones y también para transformar una mayoría en unanimidad. Tras la vo­
tación, se tomaba juramento de pertenencia y obediencia a la comuna. Para
otros propósitos podían usarse otras reglas: el reparto proporcional de los re­
cursos y las cargas asumidos en común o la rotación en el acceso a los bienes
públicos. Se usaban loterías para nombrar cargos que ejecutaran las decisiones
de la Asamblea. La acción cooperativa se extendió a las comunas vecinas. Pero
la homogeneidad de cada unidad siguió siendo muy grande, incluso en lengua,
religión y otros rasgos culturales. Las comunas en las que persistía el conflicto
se dividían para preservar la homogeneidad de cada unidad de decisión.
A partir de 1291, los pequeños cantones forestales de Uri, Schwyz y Unter-
walden empezaron a separarse de los condes de Habsbuigo en Austria. Acaba­
ron formando una liga que se amplió a ocho cantones a mediados del siglo xrv
y a 13 cantones entre los siglos xvi y xvm. Durante varios siglos, esta confede­
ración suiza fue poco más que una alianza informal para preservar la autono­
mía local frente al Imperio, sin generar ninguna autoridad central.
La Asamblea se convirtió en la forma de gobierno de la mayoría de los can­
tones germánicos. La Asamblea cantonal era algo más ceremonial que las Asam­
bleas locales y podía incluir un desfile del pequeño ejército o milicia del cantón
con los magistrados a caballo entre estandartes y cometas. Los procedimientos
eran ligeramente menos permisivos que en las comunas. La participación esta­
ba limitada a los hombres de más de 18 o de 20 años de edad y las propuestas
tenían que ser canalizadas con anterioridad a la reunión a través del Consejo
electo. La Asamblea votaba sobre las leyes y mociones cantonales, los impuestos
y la admisión de nuevos miembros y elegía funcionarios cantonales con funcio­
nes judiciales, policiales y ejecutivas, así como los diputados federales. Todos los
asistentes, incluidos mujeres y niños, juraban fidelidad a la constitución. En al­
gunos cantones se imponían multas a los que no asistían.
Aún a principios del siglo XX, el tamaño del electorado de los cantones era
pequeño, entre 3.000 y 12.000 hombres cada uno. Su homogeneidad es aún muy
grande actualmente. La mayoría de los 22 cantones creados en Suiza en 1848
son más diferentes entre sí que con respecto a los países vecinos. También las
ciudades desarrollaron fórmulas para nombrar un Consejo y un alcalde muy
temprano (empezando por Friburgo en 1248). Los comerciantes y los artesanos
predominaban en estos escenarios urbanos, especialmente desde los siglos xvr-
xvn. Las Asambleas populares han continuado siendo más poderosas en los can­
tones rurales con poblaciones pequeñas y homogéneas. Pero todavía a principios
del siglo XXI, la Confederación Helvética es sobre todo un instrumento para pre­
servar el autogobierno popular local (Lloyd, 1907; Head, 1995).
Las comunas italianas. Durante el siglo xn las ciudades del Norte de Ita­
lia, lideradas por sus cónsules, se hicieron autónomas del Emperador y de las
autoridades de la Iglesia. Génova, Pavía, Pisa, Siena y otras muchas comunas se
organizaron en tomo a la Asamblea de todos los ciudadanos o «arenga». La
Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamación, un proce­
dimiento próximo a la unanimidad, o por elección indirecta. En la segunda mi­
tad del siglo Xiii se amplió la participación del pueblo. En ciudades como Géno­
va y Bolonia, los participantes habituales en las Asambleas populares ascendían
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 33
a cifras entre 7.000 y 8.000, lo cual es equivalente a la mayoría de los varones
adultos, aproximadamente un 15 por ciento de la población total. (Cálculos del
autor con datos de Valey, 1988: 33ss.; y Hyde, 1973: 115.)
En el caso de Venecia, la elección del Duque (Doge) por el pueblo data de
697. Durante casi quinientos años, los poderosos Duques fueron elegidos por la
Asamblea o arenga formada por «una gran inclusión de altos, medios, bajos y
otros muchos venecianos* (majores, mediocres, minores et magna Ventorum en­
globado; Wiel, 1895). Desde 1172, la Asamblea general del pueblo eligió indirec­
tamente el Gran Consejo (habitualmente compuesto por unos 1.000 o 1.500 hom­
bres de más de 30 años de edad), el cual se convirtió en la autoridad suprema,
y el Senado.
A medida que los poderes del Duque fueron restringidos, dejó de ser elegi­
do popularmente y empezó a ser nombrado por el Gran Consejo. Para ello, éste
adoptó un procedimiento cada vez más complicado con hasta nueve estadios de
votos aprobatorios y loterías que fue concebido con el propósito de hacer invia-
ble el voto insincero y otras estrategias manipuladoras. Desde el siglo xm al xv,
la Asamblea del pueblo tenía que ratificar la elección del Duque por el Consejo.
Desde el siglo xiii hasta 1789, los cargos electos incluían los magistrados, los pro­
curadores, los abogados y un Gran Canciller. «La República se fundaba en una
política de compromiso, conciliación y consenso... la República patricia dio a Ve-
necia 500 años de paz y estabilidad interior» (Finlay, 1980, Lines, 1986).
En Florencia, las formas republicanas de gobierno, incluida la elección de
los gobernantes, existieron durante más de doscientos años desde finales del si­
glo x iii . Durante el primer período republicano, que se extendió de 1291 a 1433,
la Asamblea del pueblo estaba formada por los residentes mayores de 25 años
de edad que hubieran pagado unos impuestos locales mínimos. Este criterio pro­
ducía Asambleas con más de 6.000 votantes, lo cual era equivalente a un 15 por
ciento del número total de habitantes de una ciudad con muchos jóvenes e in­
migrantes, y sin duda incluía una mayoría de los varones adultos. (Cálculos del
autor con datos de Najemy, 1982, y Brueker, 1977: 252; 1983: 133.)
El gobierno de Florencia estaba organizado en tomo al Justicia (Gonfalo-
niere) y otros ocho miembros de la Señoría. Éstos eran elegidos mediante un
complejo sistema de voto aprobatorio y loterías muy frecuentes. La Señoría se
apoyaba en 12 consejeros u «hombres buenos» electos, 16 confalonieros que re­
presentaban a los barrios de la ciudad, así como otros muchos cargos electos
para los cuales la mayoría de los votantes eran elegibles por períodos cortos (de
seis meses o un año). El Consejo del Pueblo (con 300 miembros) y el Consejo de
la Comuna (con 200 miembros) eran seleccionados mediante un procedimiento
mixto de elección popular y nombramiento por la Señoría. Como en Venecia,
aunque con diferentes fórmulas, se concibió un procedimiento de elecciones ex­
tremadamente complejo para evitar la manipulación fraudulenta del proceso
electoral e impedir la dominación de la comuna por unas pocas familias pode­
rosas de la ciudad. Los gobernantes y los funcionarios eran reemplazados con
frecuencia, lo cual creó un cierto sentimiento de aparente inestabilidad. Pero una
estabilidad más básica estaba asegurada por el «amplio grado de acuerdo
existente en la comunidad gremial sobre ciertos temas, sobre todo en la esfera
económica» (Brueker, 1983: 66, 70, 388ss.).
El gobierno de los Medici establecido en 1433 introdujo ciertas restriccio­
nes y frecuentes interrupciones en el calendario regular de las elecciones. Pero,
aunque algunas familias perdieron sus derechos de voto, se incluyó a «gente nue­
34 INSTITUCIONES POLITICAS

va», de modo que, junto con el crecimiento de la población, el electorado llegó


a tener unos 8.000 votantes a finales del siglo xv, de nuevo alrededor de un 15
por ciento de la población total (según los datos en Rubinstein, 1966: 214-215).
La nueva república establecida en 1494 se basaba en la elección popular de los
caicos tradicionales y de un nuevo Gran Consejo inspirado en el modelo de Ve-
necia, en este caso formado por unos 3.000 miembros. Tras cierto declive de los
poderes del Consejo, un nuevo período de gobierno de los Medici reemplazó otra
vez las elecciones regulares por la aprobación directa por la Asamblea del pue­
blo. La última república florentina restableció la elección de los gobernantes, in­
cluido el Gran Consejo, de 1527 a 1530 (Brucker, 1977, 1983; Guidi, 1992).
El fin de los régimenes republicanos en las comunas italianas ha sido atri­
buido a frecuentes fenómenos de violencia, desorden e inestabilidad provocados
por el faccionalismo político, las peleas de familia y los conflictos de clases. In­
cluso Dante se burló en un célebre pasaje de la Divina Comedia de las amargas
disputas entre facciones, las animosidades personales y el impulso de destruc­
ción del enemigo de sus convecinos florentinos. De hecho, Dante había sido
miembro del Consejo de la Comuna en varias ocasiones (Zenatti, 1984: 341-343).
Es interesante observar que sus quejas incluían el lamento por la inclusión en el
electorado de «gente nuova» que generaba «orgullo y exceso» y era capaz de de­
safiar al grupo gobernante tradicional (Dante 1265-1321, Canto XVI, 73-75).
Sin embargo, según ciertos historiadores modernos, las negociaciones y los
acuerdos pluralistas se difundieron bajo los incentivos creados por una estructu­
ra institucional compleja. «La fusión relativamente pacífica de elementos viejos y
nuevos en la sociedad florentina había sido la pauta normal a lo largo de la his­
toria de la ciudad» (Brucker, 1962: 392). La palabra «florentinismo* se convirtió
en una expresión corriente en italiano y otras lenguas latinas modernas, como si­
nónimo de maniobras políticas sofisticadas y construcción de coaliciones.
En sentido estricto, no hay un solo caso de ciudad italiana del Renaci­
miento en que la violencia y el desorden civil abrieran directamente la puerta a
un gobierno autoritario. Como han señalado algunos historiadores, ciertas ciu­
dades, como Siena, Lucca y Florencia, que experimentaron intensos conflictos
civiles en algunas ocasiones, fueron capaces de retener sus gobiernos republica­
nos después de que otras muchas ciudades hubieran caído bajo el dominio aris­
tocrático. En cambio, otras, como Génova, Bolonia y Pavía, con niveles más ba­
jos de conflicto visible, pasaron con mayor frecuencia de los gobiernos aristo­
cráticos a los republicanos, una y otra vez. Además, como muestran los casos de
Bérgamo o Bolonia, los nuevos gobiernos aristocráticos no garantizaron el orden
y la paz (Martines, 1979: 79-80).
A pesar de todo, en algunas ciudades que usaban procedimientos de toma
de decisiones menos sofisticados que los utilizados en Venecia y en Florencia, se
extendió un cierto sentimiento de insatisfacción política. En particular, el pre­
dominio de los gremios de artesanos en la toma de decisiones políticas indujo
reacciones negativas de otros grupos. La hipótesis que será desarrollada a lo lar­
go de este libro indica los efectos negativos de instituciones y reglas simples en
electorados complejos. Concretamente, la regla de la unanimidad virtual, que fue
usada tan a menudo en las asambleas populares que tomaban decisiones por
aclamación, no siempre produce decisiones rápidas y aceptables en un electora­
do crecientemente complejo, como los de algunos de los escenarios urbanos de
la Italia del Renacimiento, en contraste con la eficiencia de la regla de la unani­
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 35
midad en medios rurales más simples. Como lo sugiere uno de los más recono­
cidos historiadores del período, «una fuente principal de frustración política [en
ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resuelta­
mente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que
la unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentación de pun­
tos de vista irreconciliables» (Brucker, 1962: 393).
Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur
de Europa, la autonomía local fue una tradición romana, pero también fue una
creación de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus señores. Tal vez
bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenían un comercio
regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas popu­
lares desde finales del siglo xm. Especialmente en la región meridional del Lan-
guedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la «Asam­
blea General de Vecinos» participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las
viudas) si eran nativos o residentes de largo período. La participación se solía
considerar una obligación más que un derecho. Las Asambleas elegían procura­
dores o síndicos, así como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el
«Cuerpo de la villa», cuya legislación controlaba. Los cargos municipales eran
ocupados durante cortos períodos de unos dos años. Ciertas restricciones con
respecto a la reelección y la acumulación de cargos por los miembros de una
misma familia promovían la apertura y la circulación de los nombrados (Ba-
beau, 1882; Petit-Dutaillis, 1947).
Además, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provin­
ciales desde mediados del siglo XV, aunque éstos sólo se reunían por mandato
del rey. Durante los siglos xvi y xvn, los Estados locales y provinciales mantu­
vieron e incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los empréstitos y los gas­
tos se sometían a votación, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue am­
pliado y aumentó la participación popular. Sin embargo, el control cada vez más
centralizado del país por la Corona doblegó gradualmente la autonomía de los
cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introducción de «can­
didaturas oficiales» que jugaban con ventaja en las elecciones (Babeau, 1894;
Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980).
De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la dirección
de un parlamento moderno, aunque acabaron convirtiéndose en un órgano me­
ramente consultivo del rey. Al principio, tenían poder de establecer impuestos y
su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras
crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de
una forma rudimentaria durante el siglo xiv (en 1302, 1308, 1314 y en reunio­
nes frecuentes entre 1344 y 1358), más formalmente una vez en el siglo xv (1484)
y de nuevo con cierta regularidad durante los siglos xvi y xvii (1560, 1576-77,
1588-89, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 años antes de su nue­
va convocatoria en 1789.
Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del
Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (según
la localidad y de un modo más flexible en los medios rurales). «En este marco,
el voto de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viu­
das y las hijas que vivían en una casa diferente también tenían derecho de voto»
(Cadart, 1952: 46-47). A partir del siglo xv, el sufragio se extendió a los habitan­
tes de los pequeños pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu­
36 INSTITUCIONES POLITICAS

dades la elección de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos mu­
nicipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los
distritos rurales «el sistema se aproximó mucho al sufragio adulto masculino»
(Bridge, 1921: 56). «Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los
Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio mas­
culino universal en las áreas rurales» (Howard, 1930: 132, pero véanse los co­
mentarios de Major, 1951: 44).
Para la elección de los representantes del Tercer Estado a los Estados Ge­
nerales en 1789, se amplió el número de distritos electorales y se aumentó el nú­
mero de escaños en proporción a la población de cada distrito. Se concedieron
derechos de sufragio a todos los hombres de más de 25 años de edad, franceses
o naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal
local (así como a las mujeres de las órdenes religiosas). (Regulaciones para la
convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987:180-
184.) Según algunas interpretaciones recientes, «esto no quedaba lejos del su­
fragio masculino» (Jones, 1988: 63); «las elecciones [a los Estados Generales] de
1789 fueron el espectáculo más democrático nunca visto en la historia de Euro­
pa y no volvió a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo»
(Doyle, 1989: 97).
A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia
habían sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados pro­
vinciales. Cada uno de los tres órdenes elegía representantes en asambleas prima­
rias separadas, en las que el Tercer Estado tenía más representantes que los otros
dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados forma­
ban una sola Asamblea electoral y elegían conjuntamente a los diputados de los
Estados Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, así,
electos en distritos muítinominales por la regla de la mayoría. Cada escaño se ele­
gía por separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta
que un candidato obtenía un apoyo mayoritario (en 1789 la mayoría absoluta fue
requerida sólo en las dos primeras vueltas; la tercera decidía por mayoría relati­
va). Aunque este procedimiento era vulnerable al voto estratégico, pudo inducir in­
tercambios de votos en diferentes vueltas, lo cual permitía una representación
genéricamente proporcional de diferentes categorías de intereses. De hecho, no se
solían necesitar muchas vueltas de votación porque podían formarse amplias ma­
yorías sobre la base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuer­
dos. La elección conjunta de diputados por los representantes de los tres estados
se basaba en la elaboración en común de un solo «cuaderno de quejas» (cahier
de doléances) en cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notable­
mente armónicas; los «cahiers» mostraron un amplio nivel de coincidencia con
respecto a cómo debería desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyen­
do la sustitución de la monarquía autoritaria por un gobierno representativo
constitucional que promoviera los derechos individuales y la modernización eco­
nómica (Doyle, 1980).
El Parlamento inglés. Según ciertas fuentes históricas, había amplios de­
rechos de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban periódicamente reunio­
nes locales y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos ju­
diciales y elegir recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios ele­
gían delegados para que representaran sus intereses en los tribunales de conda­
do. Cuando el rey convocó lo que se conoció como el Parlamento moderno en
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 37
1295, incluyó dos caballeros por cada uno de los ires condados rurales y dos di­
putados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.
En los condados rurales, hasta el siglo xiv, «cada habitante y plebeyo del
condado tenía voz en la elección de los caballeros tanto si era propietario como
si no, tanto si poseía bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques
al año» (Bishop, 1893: 71). «Antes del siglo xv es probable que cada hombre
emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado.
Los sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la población
masculina contribuía al salario del sheriff como representante, de modo que
cabe suponer que las elecciones parlamentarias seguían sin duda el mismo prin­
cipio.» De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, «es pro­
bable que las elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio
masculino universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar par­
ticiparan en la elección de un diputado... En ciertos municipios, probablemente,
la gran mayoría de los habitantes participaba en la elección» (Seymour y Frary,
1918, 1: 66).
A partir del siglo xv los derechos de voto se ümitaron en alguna medida a
los poseedores de «tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al año, al
menos, cargas aparte». La misma ley que estableció esta regulación explicaba
que las elecciones anteriores «se habían masiCcado con muchas personas de
bajo nivel y mucha confusión» se había creado. El nuevo electorado estaba for­
mado por agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para
los cuales era relativamente más fácil identificar intereses comunes y producir
decisiones colectivas vinculantes (Seymour y Fraiy, 1918, 1: 69).
A partir de 1688, la Cámara de los Comunes decidió los derechos de voto
en varios municipios. Diversas fórmulas de residencia y contribución a los gas­
tos municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local,
mientras que, en la mayor parte de los municipios, «hombre emancipado» se
convirtió en una categoría más restrictiva que excluía a los siervos, los villanos
y otros desfavorecidos. La proporción de población con derecho de voto a nivel
nacional en la Inglaterra de los siglos xvii y xvm era menor que en algunos de
los otros casos europeos antes mencionados. Pero los límites al sufragio eran va­
gos e inciertos y la participación era aún notable en muchos distritos locales. El
sistema se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles
y muchos candidatos locales independientes, lo cual permitía una representación
variada de diferentes grupos de preferencias.
Una señe de estudios históricos ha presentado un panorama de las eleccio­
nes en Gran Bretaña antes de las reformas electorales del siglo xrx en el que la par­
ticipación política amplia era la norma más que la excepción. Hubo un alto nú­
mero de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha acción entre 1689
y 1715 y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron de­
bates sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. «El electorado
era una entidad numéricamente impresionante y, durante la mayor parte de este
período, continuamente creciente. Comprendía un fondo electoral vasto, aunque
algo nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban
con notable frecuencia en elecciones en las que se abría la posibilidad de su par­
ticipación.» Las campañas electorales eran acontecimientos abiertos, espectáculos
públicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las élites locales
se hizo cada vez más difícil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a can­
didatos innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).
38 INSTITUCIONES POLÍTICAS

El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones res­


trictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes
uniparti distas y la restricción de la agenda política a unos pocos temas en los
que un grupo homogéneo podía promover un interés dominante. Como se verá
en la próxima sección, una serie de reformas electorales durante el siglo xix es­
tablecieron a lo largo del país más distritos y mejor definidos, pero también lí­
mites más rígidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el
proceso electoral que en algunos de los períodos anteriores (Plumb, 1967, 1969;
O'Gormán, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997).
Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente
universal en las colonias británicas de América del Norte se remontan a la elec­
ción de la Cámara de Diputados en Virginia en 1619, a la que siguió casi inme­
diatamente la Asamblea de Maryland y la elección anual de Gobernador en Ply-
mouth. En los orígenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elec­
tor no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos
casos se permitía votar a todos los habitantes. Más tarde, las restricciones al su­
fragio introducidas en Gran Bretaña se extendieron a las colonias, especialmen­
te en forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, ésta no era una
condición extemporánea. Como en los otros casos europeos anteriormente men­
cionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartían cier­
tos intereses comunes básicos, los cuales les permitían estar correctamente re­
presentados por el cabeza de hogar, tenía un sólido fundamento en la propiedad
familiar. Además, la ausencia de señores feudales, una disponibilidad mucho
mayor de tierra y la amplia difusión de la propiedad territorial y personal en las
colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos británicos para votar
tuvieran allí resultados mucho menos restrictivos.
Hasta la independencia de las colonias en 1776, hubo amplio consenso en
la mayor parte de las comunidades. La unanimidad se consideraba un objetivo
muy valioso y se intentaba evitar el conflicto sobre asuntos públicos. En los ini­
cios más remotos, el derecho de voto en una colonia se reconocía del mismo
modo como se reconoce actualmente el derecho de voto a los accionistas en una
empresa moderna. I-as primeras colonias eran corporaciones de negocios en la
agricultura, de modo que la condición de tener propiedad territorial se conside­
raba un requerimiento apropiado para que el propietario pudiera votar. El su­
puesto era que el sufragio era el modo de identificar el bien común de la comu­
nidad y sólo debería permitirse participar en la gobernación de la colonia a aque­
llos que claramente tuvieran un interés en ella (Porter, 1969; Dinkin, 1977).
Los requerimientos para los derechos de voto estaban definidos de un modo
vago y diferente en cada colonia. Se adaptaban a distintas circunstancias para
que fuera posible identificar los intereses comunes de los votantes y la estabili­
dad de la elección social. Las reglas eran flexibles y se modificaban con fre­
cuencia, de modo que se usaban condiciones de propiedad de la tierra, de ri­
queza o de comportamiento moral como índices de la capacidad del individuo
de tomar decisiones razonables en asuntos colectivos.
Más concretamente, los que no eran residentes desde un tiempo suficiente
eran excluidos del voto. Pero el requerimiento variaba entre seis meses a uno o
dos años, según la colonia, y no existía en Virginia, New Hampshire y Nueva
York. La condición de edad mínima habitual era 21 años (20 en Plymouth y 18
en Rhode Island). Sin embargo, «los menores a veces votaban» (Bishop, 1893:
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 39
65); «los muchachos y otras personas [legalmente] no autorizadas votaban* en
las Carolinas (Seymour y Frary, 1918, 1: 223); «muchachos» y «jóvenes» de 18 y
19 años de edad participaban en ciertas elecciones en Carolina del Norte, Pen-
silvania, New Hampshire y Massachusetts. Todas las mujeres podían votar en
New Jersey (Dinkin, 1977: 30-31). Otros criterios de voto incluían el tipo de em­
pleo del individuo y su reputación moral. La propiedad de la tierra se medía en
acres en el Sur, pero en Nueva Inglaterra, donde la tierra era más cara, se acep­
taban parcelas mucho más pequeñas por su valor monetario.
Por un lado, a los delincuentes se les privaba del derecho de voto y, en va­
rias colonias del Norte, una conducta moral incorrecta podia provocar la supre­
sión de los derechos de un hombre liberado e incluso la pérdida total de su de­
recho de voto. En Massachusetts y Nueva York se requería que los electores fue­
ran miembros de alguna iglesia; en general, los católicos romanos, así como los
judíos y los cuáqueros en algunos casos, no podían votar. Pero, por otro lado, en
las colonias del Sur, donde residía la mayoría de los negros, los cobrizos [o na­
tivos] y los mulatos, éstos votaron hasta bastante tarde (1716 en Carolina del
Sur, 1734 en Carolina del Norte, 1723 en Virginia, 1761 en Georgia). En el Nor­
te, ningún estado apartó nunca a la población no blanca de las tunas, incluidos
los indios en algunas partes de Nueva Inglaterra.
Una serie de historiadores han calculado que los derechos de voto estuvie­
ron difundidos con extrema amplitud pese a las condiciones impuestas a los elec­
tores potenciales. «Con gran uniformidad el electorado parece haber oscilado,
sólo sobre una base de propiedad, entre el 50 y el 75 por ciento [de la población
adulta masculina]. Algunos superaron y otros quedaron por debajo de este ran­
go, pero probablemente no tantos como los que estaban dentro de estos límites»
(Williamson, 1960: 38). «En algunas colonias como Virginia la proporción de
electores puede haber llegado hasta el 80 por ciento, mientras que en otras, como
Nueva York, estaba más cerca del 50 o 60 por ciento.» En general, los derechos
de voto eran más amplios en los distritos rurales. Según algunas fuentes del de­
cenio de 1770, las condiciones raramente se controlaban: «a cualquier cosa que
pareciera un hombre» se le permitía votar. De hecho, sólo «entre un quinto y una
mitad de los varones adultos» fueron incapaces de ejercer el derecho de voto
(Dinkin, 1977: 41-49). Así pues, y de un modo muy parecido a los otros casos de
Europa continental antes analizados, entre un 10 y un 20 por ciento de la po­
blación total parece haber tenido derechos de voto en las colonias británicas de
América del Norte antes de su independencia.
En la época colonial, el día de la elección anual era un gran acontecimien­
to, concebido como una ocasión para que los colonos se reunieran y socializa­
ran. Los procedimientos usados incluían el voto oral, a mano alzada, con urnas,
en una cabina que contenía un cuaderno con los nombres de los candidatos en
el que se iban anotando los votos, así como granos de trigo y alubias para apro­
bar o rechazar a los candidatos para ciertos cargos. Las papeletas escritas se usa­
ron en algunos lugares a partir de principios del siglo xvn y variantes de la mo­
derna papeleta perforada con los nombres de todos los candidatos se difundie­
ron a partir de finales del siglo xvii.
Las elecciones de representantes locales fueron cruciales en el proceso ha­
cia la independencia. Sin embargo, entre 1776 y la aprobación de la Constitu­
ción de los Estados Unidos en 1789, se desarrolló una tendencia a una mayor
unificación de criterios entre los estados. Con el deseo de preservar la armonía
en una sociedad más amplia y variada, la mayor parte de los líderes patriotas
40 INSTITUCIONES POLÍTICAS

pensaron que la participación política debería ser reservada a aquellos que tu­
vieran un «interés común y una vinculación a la comunidad», a aquellos con «un
interés en la sociedad», ya que sólo éstos podrían realizar juicios competentes y
razonables.
Es interesante observar que, ya en los primeros años de la independencia,
emergió una nueva estrategia de concesión y denegación simultáneas de dere­
chos de voto a diferentes grupos de electores que sería ampliamente desarro­
llada durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron
reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religio­
sos se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y
varios estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por prime­
ra vez. Pero, por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimien­
tos formales de ser mayor de 21 años de edad, de género masculino, tener la
ciudadanía y ser residente, mientras que ocho estados modificaron sus consti­
tuciones para excluir de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor par­
te de los indios. En conjunto, el electorado de los 13 estados «probablemente
pasó de un 50-80 por ciento [de la población adulta masculina] en el período
provincial tardío a un 60-90 por ciento al término del período revolucionario»
(Dinkin, 1982), lo cual significa alrededor del 15-25 por ciento de la población
total.
Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel lo­
cal fue introducido en las colonias españolas de América del Norte y del Sur más
abruptamente que en las colonias británicas. Tras la invasión de España por las
tropas de Napoleón en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada
por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las
Cones medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los represen­
tantes a la Junta Central de España fueron elegidos indirectamente con sufragio
restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de
elecciones y loterías.
Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una com­
binación de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La
Constitución aprobada en Cádiz en 1812 introdujo el sufragio masculino vir­
tualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones
de Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que
se ampliaba el electorado, se aumentó la proporción de representantes proce­
dentes de las colonias españolas en las Américas y en Filipinas. En 1812, todos
los hombres de más de 25 años de edad y nativos de la provincia, cualquiera
que fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos
grupos a partir de la presunción de que no compartían ciertos intereses comu­
nes básicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miem­
bros de las órdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los caren­
tes de empleo o negocio u otro «modo de vida honesto». Se admitió, sin em­
bargo, que votaran los indios nativos en las colonias (Chávarri, 1988; Demélas-
Bohy y Guerra, 1996).
La movilización electoral inicial, que en España se interrumpió pronto con
el restablecimiento de la monarquía tradicional, fue un episodio muy importan­
te en el proceso por el que las colonias españolas obtuvieron su independencia.
Más de cien ciudades americanas participaron en las primeras elecciones espa­
ñolas y la política electoral movilizó a amplios grupos en el proceso inmediato
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 41
subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel elec­
toral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeñas ciudades y los organismos
provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la caída de la dominación espa­
ñola facilitara la fragmentación territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero
este empuje explica la «temprana existencia [en 1820] de un sufragio relativa­
mente amplio en el mundo hispánico... con pocas excepciones, en la mayor par­
te de los países de América Latina la idea de un sufragio extenso ganó apoyos
durante la primera mitad del siglo xix hasta un punto que tiene pocos paralelos
en el mundo occidental» (Posada-Carbó, 1996: 6).
Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva Es­
paña (el México actual) en 1812-20. Para la elección de representantes tanto a
las Cortes españolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron dis­
tritos electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran
unidades socialmente bastante homogéneas. En muchos lugares las Repúblicas
indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, ac­
ceder a la votación y a los cargos públicos, al tiempo que se mantenía la homo­
geneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prácticas electorales obtu­
vieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos
de voto a todos los hombres adultos con más de 18 años de edad y a los casa­
dos más jóvenes, incluidos no sólo los nativos sino también los «extranjeros pa­
triotas» (Annino, 1995, 1996).
De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, así como otras pro­
vincias en Río de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con re­
glas poco definidas en 1811. Más formalmente, se estableció el sufragio univer­
sal de todos los hombres de más de 20 años de edad para elecciones directas de
representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron
derechos de voto a un 20 por ciento de la población total (Chiaramonte, 1995;
Alonso, 1996).
La Corona de Portugal convocó elecciones en 1821, según las reglas pro­
porcionadas por la Constitución española de 1812. En Brasil, «las elecciones mo­
vilizaron el interés de la mayoría de la población adulta masculina de los muni­
cipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo». Los requisitos econó­
micos eran bajos y podían ser cumplidos por todos «excepto los mendigos y va­
gabundos» y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy
animados con una participación relativamente amplia. «Aproximadamente, la
mitad de los hombres liberados mayores de 24 años de edad estaba en el censo
y, en algunas provincias, su número llegó al 85 por ciento» (Graham, 1995).
Así pues, algunas comunidades relativamente pequeñas y homogéneas fue­
ron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elec­
ciones con amplios derechos de voto. Pero la creación repentina de nuevos esta­
dos grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto
amplios produjo una gran inestabilidad política. La movilización política fue do­
blegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor
parte de los nuevos estados en Iberoamérica, así como en España y Portugal, du­
rante la segunda mitad del siglo xix.
42 INSTITUCIONES POLITICAS

2.2. Electorados complejos


La complejidad de los electorados amplios en comunidades políticas
modernas es una consecuencia de relaciones sociales que generan nue­
vas demandas de bienes públicos y de la sumisión de nuevos temas po­
líticos a decisiones colectivas vinculantes mediante votaciones. Cuanto
mayor es el número de temas de la agenda política y cuanto más au­
menta la dispersión de las correspondientes preferencias de los votantes,
más incierta deviene la elección social. En contraste con. las comunida­
des simples anteriormente revisadas, en electorados complejos sólo se
pueden obtener resultados estables y satisfactorios mediante la intro­
ducción de nuevos mecanismos institucionales más sofisticados.
La inclusión de nuevos votantes en el electorado puede ser conside­
rada bien inocua, bien arriesgada, bien amenazante, desde el punto de
vista de los votantes y los gobernantes previamente existentes, según el
número de nuevos votantes, su información política, la «posición» de sus
preferencias y el grado de homogeneidad de sus intereses, así como la
fragmentación de los votantes y gobernantes existentes. Como se verá
más adelante, las personas dependientes con preferencias parecidas a los
votantes existentes, como los niños, los jóvenes, las mujeres y los sir­
vientes, han tendido a ser considerados bien inocuos, bien capaces de
ampliar el apoyo a las preferencias de los votantes existentes, bien in­
cluso susceptibles de ser manipulados para contrarrestar la amenaza po­
tencial derivada de la concesión de derechos de voto a otros grupos. En
cambio, otros nuevos votantes políticamente desorganizados y poco in­
formados, especialmente los campesinos en las áreas rurales, pueden
producir elecciones sociales menos previsibles a inducción de empresa­
rios políticos audaces. Por último, se suele esperar que los pueblos colo­
nizados, los grupos étnicos dominados y las clases trabajadoras compac­
tas, si se les permite votar, amenacen la supervivencia de los estados, los
derechos de propiedad y las normas morales y pongan cabeza abajo el
equilibrio político establecido.
Los gobernantes en el poder, especialmente si están altamente cohe­
sionados y se enfrentan a movimientos de oposición débiles, tienden a
preferir electorados reducidos y sistemas electorales restrictivos que pro­
ducen ganadores y perdedores absolutos, como ocurrió con la mayor par­
te de los líderes políticos conservadores y liberales en el siglo xix. En
cambio, las minorías emergentes tienden a presionar para ampliar el
electorado y, al mismo tiempo, a favor de la representación proporcional
y otras fórmulas institucionales pluralistas, como ocurrió con los socia­
listas en muchos países a finales del siglo xix.
Sin embargo, si los gobernantes están sometidos a un desafío sufi­
cientemente creíble, pueden preferir tomar la iniciativa de la ampliación
del electorado e introducir al mismo tiempo instituciones pluralistas que
les garanticen que compartirán el poder, como hicieron algunos conser­
vadores a finales del siglo xix y principios del xx. Por el contrario, la opo-
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 43
sición desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero también
por mantener fórmulas institucionales simples, incluidos, en particular,
los distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de con­
vertirse en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente.
Esta sección está dividida en dos. Primero, se revisan los argumen­
tos a favor y en contra de la ampliación del electorado. Segundo, se iden­
tifican diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferen­
tes combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de vo­
tantes y arreglos institucionales.

Arg u m en to s s o b r e e l su fr a g io

Los argumentos a favor o en contra de la extensión de los derechos


de voto han sido más discutidos y se han hecho más sofisticados en la
época moderna, a medida que las nuevas unidades políticas amplias in­
cluían electorados potencialmente complejos, que en las experiencias
más antiguas de tipo local que se han revisado en la sección anterior. El
desarrollo de las comunicaciones y los viajes, los mercados extensos, las
economías de gran escala, la división del trabajo y otros factores que han
permitido la creación de los estados-nación modernos, han incrementa­
do la complejidad de las comunidades políticas y han hecho más intrin­
cada la asignación de derechos de voto.
Las doctrinas tradicionales sobre los derechos naturales permanen­
tes se han usado ampliamente para apoyar la ampliación del electorado.
En este enfoque, los derechos iguales de voto son defendidos a partir del
supuesto de que todos los seres humanos han sido creados iguales. Sin
embargo, este supuesto puede sugerir un grado sustancial de armonía y
homogeneidad de intereses entre los miembros potenciales de una co­
munidad política que es relativamente difícil de encontrar en sociedades
modernas. Una evolución lógica del argumento de los derechos natura­
les ha llevado a algunos creyentes a enfatizar ciertas características so­
ciales y culturales supuestamente comunes en la naturaleza humana, lo
cual, de hecho, ha llevado a enunciar irnos requisitos más restrictivos
para los derechos de voto. Al mismo tiempo, algunos adversarios de la
ampliación de los electorados han usado la doctrina de los derechos na­
turales colectivos para mantener la representación «orgánica» de los es­
tamentos o los privilegios de los votantes existentes.
En parte como consecuencia de estas debilidades teóricas de algu­
nos promotores del sufragio amplio, el argumento de los derechos na­
turales ha tendido a ser sustituido por argumentos alternativos más cla­
ramente basados en las consecuencias esperadas de la ampliación de
los electorados, especialmente en el bando de los adversarios de crear
nuevos derechos de voto. De hecho, a casi ningún grupo social se le ha
reconocido sin discusión que fuera portador de derechos de voto natu­
rales y la mayor parte de ellos han sido excluidos, o al menos se ha pro­
44 INSTITUCIONES POLÍTICAS

puesto que lo fueran, en algún momento o lugar por una variedad de


razones.
Los niños, los extranjeros, los perturbados mentales, los delincuen­
tes y los que no tienen casa están casi siempre excluidos de las votacio­
nes. Es interesante observar que esta exclusión se basa en el supuesto de
que tales individuos no son capaces de tomar decisiones razonables so­
bre asuntos colectivos o de que no comparten suficientemente unos in­
tereses comunes significativos con los demás miembros de la comunidad.
Como se verá, estos mismos o análogos argumentos han sido utilizados
para excluir a otros grupos. Durante mucho tiempo se consideró que las
mujeres estaban insuficientemente implicadas en los asuntos públicos
para participar en las elecciones políticas; muchos jóvenes y adolescen­
tes aún son considerados inmaduros para tomar decisiones políticas; los
ancianos han sido vistos como particularmente vulnerables a la manipu­
lación debido a su dependencia de las pensiones pagadas por el Gobier­
no; los indios, los negros, los judíos han sido considerados ajenos a los
intereses dominantes de los votantes existentes; y los trabajadores indus­
triales fueron ampliamente vistos como una mayoría amenazante a la
que se deberla impedir que se convirtiera en una fuerza electoral.
A la inversa, pero también sobre la base de las consecuencias políti­
cas esperadas, los terratenientes, los monárquicos y los católicos frieron
amenazados con la privación o efectivamente privados de derechos de
voto por modernos movimientos liberales debido a su vinculación con el
Antiguo régimen. Hubo tentativas de excluir a los campesinos de las elec­
ciones basándose en su obediencia servil a los propietarios. Los artesa­
nos, los tenderos y otras gentes «burguesas» fueron atacados por su do­
minio social en ciertas comunidades industrializadas con un proletaria­
do en expansión.
Todos estos argumentos aluden a una variable decisiva de la elección
social: la dispersión de las preferencias de los votantes, es decir, el nú­
mero de nuevos votantes potenciales y la «posición» relativa de sus pre­
ferencias con respecto al número y las preferencias de los votantes exis­
tentes. Cuando se presume que el grupo susceptible de obtener derechos
de voto tendrá unas preferencias muy parecidas o entrelazadas con las
de los votantes existentes, no cabe prever que la concesión de estos de­
rechos provoque un cambio significativo. Pero cuando las preferencias
de los nuevos votantes son inciertas y cabe sospechar que tomarán deci­
siones vacilantes y volátiles, hay mucho margen para manipular la elec­
ción social y el resultado aparece como imprevisible e inestable. Por úl­
timo, cuando los nuevos votantes tienen preferencias compactas y dife­
renciadas y son capaces de formar una mayoría alternativa, pueden pro­
ducir una nueva elección social que será considerada muy perjudicial
para los votantes existentes o, desde el punto de vista opuesto, pero con
un análisis coincidente, muy satisfactoria para los nuevos electores. A
continuación se revisan los argumentos mencionados desde la perspecti­
va de sus consecuencias sobre la elección social que hemos esbozado.
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 45
(Para una comparable tipología en tres categorías de los argumentos re­
tóricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la po­
lítica social, véase Hirschman, 1991.)

Inocuidad.
Ciertos autores contemporáneos han sostenido que las personas «de­
pendientes», dado que están dirigidas políticamente por personas que
comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de de­
sarrollar preferencias políticas diferenciadas. Cabe así considerar que los
niños, los jóvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se
juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueños
con derechos de voto.
La idea de una representación virtual ya había emergido en algunas
sociedades más o menos homogéneas durante la Edad media. En aquel
tiempo se argumentó que, así como el padre de un hogar tradicional po­
día votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes pater­
nalistas podían actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este ar­
gumento, adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presunción
de que los no votantes no producirían una distorsión potencial de la elec­
ción social y, por tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en
el que votarían como los miembros del grupo ganador existente.
El concepto de representación virtual sin votar se usó como argu­
mento contra la concesión de derechos de voto a los colonos, en parti­
cular en las colonias británicas en América del Norte. Durante la polé­
mica que llevó a la guerra por la independencia americana, ciertos polí­
ticos británicos mantuvieron que la Cámara de los Comunes representa­
ba de hecho a los colonos, aunque éstos no eligieran a sus propios re­
presentantes en la cámara, porque los colonos compartían los mismos in­
tereses que aquellos que votaban en Gran Bretaña.
En consistente réplica a estas aserciones, la independencia de las co­
lonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se habían
convertido en «un pueblo diferente», lo cual significaba que habían de­
jado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los británi­
cos y que habían desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que
no eran suficientemente atendidos en la Cámara de los Comunes. Sin
embargo, esto no impidió que las comunidades americanas indepen­
dientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin
derecho de voto o para añadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban
privados de votar, incluidos las mujeres y los niños, bajo la presunción
de que no tenían intereses diferentes de los electores adultos varones.
A partir de esta discusión, el liberal inglés James Mili precisó los ar­
gumentos. Mili apoyó una ampliación considerable del electorado en
Gran Bretaña a principios del siglo xix, pero no llegó a incluir en ella a
los votantes «superfluos». En una serie de artículos publicados entre
46 INSTITUCIONES POLÍTICAS

1820 y 1829, poco antes de la primera reforma electoral de 1832, Mili


subrayó el papel dirigente de la «clase media» en la promoción de esta­
bilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una línea comparable a
como el «votante mediano» ha sido considerado capaz de producir alta
utilidad social en la moderna teoría de la elección social. Concretamen­
te, Mili esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para
promover reformas liberales. Pero también confiaba en que la inmensa
mayoría de la gente que sentía una dependencia inmediata y cotidiana
de los miembros de la clase media (a través de su empleo, su renta, la
protección que recibía, el alojamiento y la salud) «querrá ser guiada por
su consejo y su ejemplo».
De acuerdo con ello, James Mili estaba a favor de un amplio sufra­
gio adulto masculino que incluyera a «ciertas clases, profesiones y colec­
tividades» que se habían convertido en centrales en la sociedad moderna,
pero habían sido excluidas del voto en el período anterior. Sin embargo,
Mili pensaba que cualquier otra porción de la comunidad más allá de es­
tos grupos, «si emergiera dentro del cuerpo elector, sería lo mismo». La
inferencia lógica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras
señalaba que «todos aquellos individuos cuyos intereses están indiscuti­
blemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del
electorado] sin inconveniente». Éstos incluían, en particular, a todos los
niños y jóvenes cuyos intereses están incluidos en los de sus padres. Ja­
mes Mili esperaba que, dado que la gran mayoría de los hombres mayo­
res tenían hijos, cuyos intereses contemplaban como una parte esencia]
de los suyos propios, aunque los jóvenes no votaran, sus intereses no se­
rían sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los de­
rechos de voto podían ser negados sin mayor problema a las mujeres dado
que «los intereses de casi [sic] todas ellas están incluidos en los de sus pa­
dres o en los de sus maridos» (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978).
Es interesante observar que este argumento fue más tarde utilizado
por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos
de voto a las mujeres. «Si las opiniones y los intereses de las mujeres son
idénticos a los de los hombres de un grado social similar», decía la su­
fragista americana Lydia E. Becker, «no hay ningún peligro en darles los
mismos medios de expresarse que se dan a los hombres» (Becker, 1872).
En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revela­
rían las mismas preferencias políticas que sus padres y maridos con de­
rechos de voto llevó a algunos líderes políticos a percibir el sufragio de
las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia inno­
vadora de otros grupos con preferencias más diferenciadas que obtenían
nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los
negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, de­
sarrolló este argumento del «contrapeso». Jacobi elogió los valores fe­
meninos a favor del «conservadurismo, el ahorro, la repulsión por el des­
pilfarro, el interés en el carácter personal, la simplicidad extrema de sus
juicios, su preocupación por los temas directos y vitales, cualidades to-
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 47
das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a
las mujeres y deben continuar rodeándolas», como razones para darles
el voto. Jacobi esperaba que «la influencia de las mujeres que actual­
mente están implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente in­
civilizada que se encuentran entre nosotros, será utilizada no sólo para
dar apoyo a los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino
para guiar a las ignorantes mujeres votantes de modo que actúen como
contrapeso, cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignoran­
tes e interesados» (Jacobi, 1894).
Con una orientación parecida, algunas mujeres católicas y conser­
vadoras crearon la Unión Francesa para el Sufragio Femenino, la prime­
ra organización nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909.
Sus lideres equiparaban la emancipación de la mujer a la defensa de la
iglesia, la familia y la patria. Más concretamente, promovieron la fór­
mula de un «sufragio de familia» por el que sólo el cabeza de familia vo­
taría, pero con tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas
las mujeres, los abuelos y los niños, en el supuesto de que todos ellos
compartían los mismos intereses (Rosanvallon, 1992).
El argumento de la «inocuidad» se hizo más sofisticado a medida
que se desarrolló el movimiento sufragista. Así como la tradicional esfe­
ra de la mujer en el hogar se hizo más pública a través del desarrollo de
grandes establecimientos comerciales, lavanderías y escuelas públicas, y
así como un mayor número de mujeres entró en el mercado de trabajo,
se argumentó que sus intereses se fundían con los de los votantes hom­
bres ya existentes por dos vías diferentes. Primero, estos cambios provo­
caban nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varón se
acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segun­
do, las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y
económicos parecidos a los de sus compañeros hombres (Kraditor, 1965,
esp. cap. 3; Harvey, 1998).

Riesgo
En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja
tradición que señala los riesgos de permitir la participación electoral de
gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal
como el argumento del «riesgo» fue formulado, por ejemplo, en una
asamblea local francesa de mediados del siglo xviii con respecto a la elec­
ción de artesanos como diputados, ciertas gentes son «fáciles de engañar,
incapaces de entender por sí mismos qué favorecería los intereses de la
ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que
votan» (Temple, 1973: 78).
Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento po­
lítico es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un in­
dividuo reconozca incluso los nombres de los candidatos. Este argu­
48 INSTITUCIONES POLITICAS

mentó ha arraigado en países en los que se ha introducido o se ha pro­


puesto una ampliación repentina del electorado en un contexto de ainal-
fabetismo masivo y en ausencia de partidos políticos bien organizados,
como en algunos estados europeos del siglo xix. Para el observador alar­
mado, los votantes desinformados pueden ser víctimas de los patronos,
los aspirantes a dictador, los demagogos, los fanáticos o los extremistas
de variados colores. Entonces, la elección social sería imprevisible e ines­
table, dado que podrían formarse mayorías variables por iniciativa de lí­
deres ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solían ver
como una «pendiente resbaladiza» hacia lo desconocido.
Este tipo de advertencia se dirigió contra el argumento de la «ino­
cuidad» antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el
Canciller Otto Fürst von Bismarck cuando promovió el sufragio mascu­
lino universal en la Confederación de Alemania del Norte (y más tarde
en el Imperio Germánico). Implícitamente, Bismarck esperaba que los
campesinos, que eran globalmente leales al Rey, serían también obe­
dientes a sus señores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin
embargo, como señaló el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios
políticos potenciales que habían sido previamente marginados de la ac­
tividad política, como el clero católico en las áreas rurales y los líderes
socialistas y comunistas en las fábricas y minas, podrían hacerse con el
control de los nuevos votantes y producir una alta fragmentación de los
representantes electos. «El sufragio masculino universal, sin partidos po­
líticos firmemente establecidos y bien organizados», advertía, «especial­
mente en un estado federado como Alemania, crearía numerosas frac­
ciones incapaces de formar una mayoría, un parlamento edificado sobre
arenas movedizas» (Mohl, 1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427).
Es muy interesante observar que esta posición también puede en­
contrarse en el lado izquierdo del espectro político. En situaciones en las
que amplias capas de la población estaban privadas del voto en las elec­
ciones políticas, ciertos líderes liberales, radicales y socialistas fueron rea­
cios a una ampliación significativa del electorado. Temían que los nuevos
votantes desinformados serían engañados por empresarios políticos sin
escrúpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar dere­
chos de voto, muchos líderes políticos de la izquierda dieron prioridad a
la promoción de la educación pública y la escuela obligatoria, la cual era
considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, más
concretamente, una condición necesaria para formar electorados «cons­
cientes» y homogéneos capaces de apoyar programas progresistas.
El socialista británico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en
referirse a «la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de
las clases trabajadoras». De acuerdo con ello, consideró que un gobierno
basado en elecciones populares «sólo podría ser tolerado como el mejor
medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad me­
diante una educación superior de todas las clases» (Owen, 1828, 1844, en
1993, vol. 1: Lili; vol. 2: 121).
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 49
Cuando se introdujo el sufragio masculino universal en Francia en
1848, el socialista Pierre-Joseph Proudhon sostuvo que «el sufragio uni­
versal dado a un pueblo tan carente de educación como el nuestro, en
vez de ser un instrumento de progreso, es sólo un obstáculo a la liber­
tad» (Proudhon, 1923, vol. XVII: t. 1). En la misma ocasión, el socialista
Louis Blanc pidió el aplazamiento de las elecciones para evitar «la su­
perioridad numérica del campesinado ignorante sobre la población edu­
cada de las ciudades» (Blanc, 1848: 297). Asimismo, el revolucionario
Louis-Auguste Blanqui se refirió a los trabajadores oprimidos como «un
rebaño ciego», debido al control del mismo por la Iglesia, y anunció que
«las elecciones, si tienen lugar, serán reaccionarias» (Bastid, 1948).
En Italia, la propuesta de abolir la prueba de alfabetismo para la ob­
tención del derecho de voto en una población ampliamente analfabeta se
consideró que comportaba el riesgo de que las masas rurales del Sur fue­
ran manipuladas políticamente por los tradicionales poderes locales.
Esto parecía particularmente peligroso para la cohesión nacional en un
período de muy temprana unificación del estado italiano. Mientras tan­
to, en España, ciertos liberales del siglo xdí rechazaron el sufragio uni­
versal por el temor de que los nuevos votantes sin educación fueran en­
gañados por patronos, caudillos y caciques. Frente a este peligro, el pro­
gresista Sabino Herrero, por ejemplo, declaró: «Es mejor retrasar el su­
fragio universal que falsificarlo» (Serrano, 1993: 215-216).
Con respecto al sufragio de las mujeres, en particular, ciertos líderes
liberales de algunos países europeos temían que las mujeres serían ma­
nipuladas por la Iglesia y caerían bajo influencia reaccionaria. Este te­
mor contestaba los argumentos conservadores sobre la «inocuidad» y el
«contrapeso» del sufragio femenino antes descritos. El liberal británico
Williaxn E. Gladstone sostuvo que la «participación personal» de las mu­
jeres en las elecciones constituiría «no sólo un mal práctico de los más
graves, sino algo intolerable» (Lewis, 1987: 67). El Primer ministro radi­
cal de Francia, Georges Clemenceau, creía que «si se diera el derecho de
voto a las mujeres mañana, Francia retrocedería inmediatamente a la
Edad Media» (Hause, 1984: 16).
Según ciertos líderes socialistas de principios del siglo xx, así como
los derechos de voto de los trabajadores deberían estar subordinados a su
educación, los de las mujeres deberían estar también subordinados a
su liberación económica, lo cual podía implicar incluso la abolición de la
propiedad privada. Sólo mediante la supresión de las relaciones de fami­
lia existentes apoyadas en una economía capitalista —pensaban— se ob­
tendría la igualdad de género como consecuencia natural, mientras que,
bajo el capitalismo, el voto de las mujeres llevaría los proyectos progre­
sistas a la deriva. Los socialistas franceses y belgas votaron durante mu­
cho tiempo en contra del sufragio femenino, por temor a las preferencias
más conservadoras de las mujeres y a su dominio por los curas.
Aun en fecha tan tardía como 1931, la mayor parte de los republi­
canos de izquierda españoles se oponían a la introducción del sufragio
50 INSTITUCIONES POLITICAS

femenino en la recién establecida Segunda República con el argumento


de que las nuevas votantes serían dominadas por el clero conservador. La
oposición incluía a dos mujeres políticas muy expresivas, la radical-so­
cialista Victoria Kent y la socialista Margarita Neíken (ésta en desacuer­
do con la mayor parte de sus compañeros de partido varones). Kent, en
particular, relegaba el derecho de voto de las mujeres a que éstas consi­
guieran «una educación universitaria y la liberación de sus conciencias»
(Capel, 1992).

Amenaza
En contraste con las presunciones de que los no votantes serían bien
inocuos, bien imprevisibles o fácilmente manipulados, también pueden
ser vistos como amenazantes por los votantes existentes. Esto sucede
cuando los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia co­
mún muy compacta que se opone a la norma prevaleciente, especial­
mente con respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva
mayoría que entra en el electorado puede cambiar la elección social de
un modo radical a costa de los ganadores anteriores. En algunos tem­
pranos episodios modernos de ampliación de los derechos de voto, este
pronóstico fue temido por los miembros esclarecidos de los grupos que
podían convertirse en perdedores en el futuro, así como celebrado por
los líderes de los grupos potencialmente ganadores.
Thomas B. Macaulay, un liberal moderado inglés, fue uno de los de­
fensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En
vísperas de la ley, subrayó los riesgos de dar el voto a los trabajadores y
a las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una re­
forma radical de los derechos de voto erosionaría la seguridad de la pro­
piedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente
en aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habría una
mayoría numérica de pobres que gobernaría y que esta mayoría, si­
guiendo sus intereses inmediatos, intentaría expropiar a la minoría rica.
De acuerdo con ello, Macaulay pensaba que el sufragio debía ser limita­
do. Por un lado, «todo agricultor y todo tendero decentes podrían poseer
el derecho de voto», decía. Pero, por otro lado, los privados de propiedad
deberían ser excluidos, especialmente «en países [como el Reino Unido]
en los que una gran mayoría vive al día [en condiciones de subsis­
tencia]».
Esta posición no se basaba en un derecho natural absoluto, sino más
bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que podía ser
adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el
criterio a favor de una elección social estable llevó a Macaulay a aceptar
que «en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades
de conseguir trabajo, riqueza y una vida decente, como Estados Unidos,
no está muy decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po­
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 51

bres saquear a los ricos». Los derechos de voto para los pobres, concluía,
no serían tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, se­
rían aceptables allí.
Análogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres por­
que veía a las mujeres, en todo el mundo, «en un estado de esclavitud
personal». Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres,
creía que sus votos no serían tan inocuos como otros (incluido James
Mili) pensaban. Las mujeres podrían desarrollar intereses y deseos polí­
ticos alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la
propia protección de los hombres —decía Macaulay— se les debía negar
el derecho de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978).
Los temores con respecto a la propiedad privada también alcanza­
ron a algunos destacados liberales moderados de la época. Pierre-Paul
Royer-Collard elogió el papel de los votantes intermedios en la produc­
ción de resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que
«todos los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media».
Sin embargo, cuando analizó las leyes electorales que iban a aprobarse
durante la monarquía constitucional francesa, postuló que se requiriera
«un cierto grado de riqueza personal» para dar el derecho de voto a una
persona. La riqueza se usaba aquí como un índice de la capacidad indi­
vidual de hacer «un juicio libre e informado».
En contraste con el típico argumento del «riesgo» con respecto a las
elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para
ser capaz de tomar decisiones «razonables» no era postulado con la in­
tención de impedir decisiones volátiles de votantes desinformados que
producirían resultados inestables. En este enfoque se pretendía mante­
ner los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconocía
la existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes
existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la
prueba de la «aptitud política» y de la capacidad de votar «correctamen­
te» del individuo —en otras palabras, la capacidad de votar por los inte­
reses esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817,
según Barante, 1863: 103-117).
En una línea parecida, y quizá más explícitamente, el político libe­
ral y novelista romántico francés, Benjamin Constant, declaró que para
votar, como para ser «miembro de una asociación, una persona necesita
cierto grado de instrucción y un interés común con los demás miembros
de la asociación». En esta perspectiva, la instrucción de los votantes era
considerada una condición suficiente para producir tina elección social
aceptable si se cumplía la condición necesaria de que los votantes com­
partían un interés común con el grupo ganador previamente existente. La
educación era un instrumento para evitar la manipulación, de un modo
parecido a como lo era para quienes temían el riesgo de la imprevisión
y la inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consi­
deraba que la manipulación de los nuevos votantes sólo sería evitada si
éstos eran capaces de identificar sus intereses de acuerdo con las pre­
52 INSTITUCIONES POLÍTICAS

ferencias de los votantes previamente existentes. Mientras que el sufra­


gio «de riesgo» implicaba que los votantes ignorantes podrían ser enga­
ñados y votar contra su propio interés, el sufragio «amenazante» impli­
caba que los votantes podrían votar en su propio interés contra los de los
votantes previamente existentes. La instrucción servirla no para hacerles
conscientes de sus intereses, sino, al contrario, para atraerlos al punto de
vista dominante.
Las implicaciones de este argumento para excluir a ciertas catego­
rías de personas de los derechos de voto eran muy directas. Los exclui­
dos deberían ser, primero, los niños, porque no tienen instrucción; se­
gundo, los extranjeros, porque no comparten intereses comunes con la
población nativa; y tercero, todos aquellos que carecieren del «ocio in­
dispensable para adquirir conocimiento y claridad de juicio», es decir,
«todos aquellos a los que la indigencia mantiene en una situación de de­
pendencia perenne y les condena a trabajar cada día [porque] saben tan­
to de los asuntos públicos como los niños y no tienen más interés que los
extranjeros en la prosperidad nacional» (Constant, 1815, cap. 6).
El líder conservador español, Antonio Cánovas, se opuso repetida­
mente a la introducción del sufragio universal con argumentos pareci­
dos. Entre 1868 y 1871 sostuvo varias veces que: «El sufragio universal
y la propiedad son antitéticos, y no vivirán juntos, porque no es posi­
ble, mucho tiempo... El sufragio universal siempre será una farsa, un
engaño a las muchedumbres, llevado a cabo por la malicia o la violen­
cia de los menos, de los privilegiados de la herencia y el capital, con el
nombre de clases directoras; o será, en estado Ubre y obrado con ple­
na independencia y conciencia, comunismo fatal e irreductible.» En
1888, frente a un nuevo intento de introducir el sufragio amplio en Es­
paña, Cánovas —de acuerdo con las categorías que hemos distinguido
hasta aquí— señaló la diferencia entre el «riesgo» de que voten los anal­
fabetos y la «amenaza» de que voten los pobres. «Yo creo —dijo— que
el sufragio universal, si es sincero, si da un verdadero voto en la go­
bernación del país a la muchedumbre, no sólo indocta, y eso sería casi
lo de menos, sino a la muchedumbre miserable y mendiga, ha de ser el
triunfo del comunismo y la ruina del principio de propiedad» (Cánovas,
1884-1890).
Es interesante observar que la perspectiva de que pudieran aparecer
ganadores alternativos bajo las oportunidades creadas por un amplio su­
fragio adulto y de que éstos pudieran subvertir las bases de las estructu­
ras sociales existentes también fue confirmada por el bando contrario.
Para la mayor parte de los socialistas, la experiencia del sufragio univer­
sal en Francia en 1848, la cual llevó a la elección directa del príncipe
Louis Bonaparte como Presidente de la República y después a la disolu­
ción de la Asamblea mediante un golpe y al restablecimiento del Impe­
rio, fue muy decepcionante. Este episodio hizo a la mayor parte de ellos
altamente desconfiados con respecto a este mecanismo de elección social
y, como se ha mencionado, les condujo a confiar, en cambio, en los efec-
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 53
tos a largo plazo de la educación pública o, en general, en la guía de los
líderes educados. En una de sus ramas, este enfoque socialista promovió
el papel de los intelectuales como dirigentes de las masas trabajadoras
ignorantes mediante la formación de partidos políticos obreros, lo cual
inspiró tanto la formación de partidos socialistas bajo el liderazgo de
Karl Kautsky como la organización de la «vanguardia revolucionaria® en
partidos comunistas por Vladimir Lenin.
Sin embargo, sobrevivió cierta ambigüedad, la cual permitió el de­
sarrollo de una opinión alternativa a favor del sufragio universal como
una oportunidad para formar una nueva mayoría. En fecha tan tempra­
na como 1852, Karl Marx ya había escrito que, en contraste con lo que
estaba sucediendo en Francia, «el sufragio universal [sería] el equivalen­
te del poder político de las clases trabajadoras en Inglaterra, donde el
proletariado constituye la mayor parte de la población», confirmando,
pues, la «amenaza» implícita que los defensores de la propiedad privada
habían percibido en el voto de los trabajadores. Marx especuló que «la
implantación del sufragio universal en Inglaterra sería una medida mu­
cho más socialista que todo lo que ha recibido este nombre en el Conti­
nente. Su resultado inevitable, aquí [en el Reino Unido], sería la supre­
macía política de la clase obrera» (Marx, 1852: 332).
Tras la introducción de un virtual sufragio masculino universal
en Alemania, Marx observó en 1880 que «el derecho de voto se ha
transformado de un medio de engaño, como era antes, en un instru­
mento de emancipación». Desarrollando esta idea, Friedrich Engels
esbozó una coalición potencialmente ganadora mediante elecciones
por sufragio universal que empezara por «las masas más numerosas
y compactas, la "fuerza de choque" decisiva del ejército proletario in­
ternacional » y «conquistara a la mayor parte de las capas medias de
la sociedad, la pequeña burguesía y los campesinos pobres, y se asen­
tara en el poder decisivo de la tierra, ante el cual todos los demás po­
deres tienen que inclinarse, les guste o no» (Engels, 1895: 421). Este
esbozo fue elaborado por Edward Bemstein a principios del siglo xx
y se convirtió en la base de la participación electoral de los socialde-
mócratas.
Análogamente, la expectativa de que no sólo los derechos políticos
de los obreros, sino también los de las mujeres pudieran producir cam­
bios sustanciales en ciertas estructuras sociales y normas morales, era no
sólo temida por ciertos hombres, como se ha mencionado, sino apoyada
por algunas líderes destacadas del movimiento feminista. En los prime­
ros tiempos del movimiento, Mary Wolistonecraft había apuntado esta
idea. Reconocía abiertamente que la ignorancia de las mujeres generaba
su «locura». Pero defendía los derechos de las mujeres en la expectativa
de obtener consecuencias sociales benéficas, concretamente «la mejora
moral que una revolución en los modos femeninos cabría esperar que
produjera naturalmente» en la sociedad dominada por los hombres
(Wolistonecraft, 1792, cap. 13).
54 INSTITUCIONES POLITICAS

Del mismo modo como los antifeministas sostenían que el orden


social requería un modelo de familia que comportara la subordinación
política de las mujeres, algunas sufragistas radicales confiaban en que
los derechos políticos de las mujeres producirían cambios radicales en
las relaciones familiares. La participación política de las mujeres daría
relieve a nuevos temas vinculados a la educación, el bienestar social y
los niños y, como consecuencia, se, elevaría moralmente la vida públi­
ca. Los gobiernos basados en el sufragio de las mujeres serían incluso
«menos proclives a ir a la guerra sin necesidad real», como declaró la
Unión del Congreso Americano por el Sufragio de la Mujer (Kraditor,
1965: 63).
Estos argumentos fueron también desarrollados por algunos defen­
sores destacados de los derechos de voto de las mujeres, como John
Stuart Mili, uno de los fundadores del movimiento sufragista británico.
Por un lado, Mili compartía la preocupación de otros líderes progresis­
tas anteriormente mencionados con respecto a los votos de la gente poco
educada. «La enseñanza universal debe preceder al derecho de voto uni­
versal», decía. Mili incluso propuso que se dieran diferentes números de
votos a diferentes individuos sobre la base de sus niveles de educación
(Mili, 1861, cap. 8). Pero, por otro lado, si las mujeres fueran educadas
y liberadas en todos los aspectos de la vida, pensaba Mili, prestarían una
contribución sustancial a la vida pública a partir de sus específicas cua­
lidades intelectuales y morales. Con la participación política de las mu­
jeres, «todas las tendencias egoístas, la autocontemplación, el autointe-
rés injusto que existe en la humanidad, serían permanentemente despla­
zados». La influencia de las mujeres «sólo sería favorable a la virtud pú­
blica» (Mili, 1869, cap. 4).
Susan B. Anthony, la principal agitadora del sufragio femenino en
Estados Unidos en el siglo xdc, defendió más concretamente que el pre­
dominio de plagas sociales como la prostitución, los delitos sexuales y los
asesinatos de esposas demostraban la incapacidad de los hombres de re­
solver los problemas sociales, que éstos eran causados por la dependen­
cia de las mujeres y que su curación sería la independencia económica
de las mujeres y la igualdad política. «Soy una plena y firme creyente
—decía— en la revelación de que es a través de las mujeres que la raza
[humana] será redimida. Y es por esta fe que reclamo su emancipación
inmediata e incondicional de toda sujeción política, industrial, social y
religiosa» (Anthony, 1875).
De un modo parecido, la líder de las sufragistas francesas, Huberti-
ne Auclert, sostenía que la liberación política de las mujeres reduciría la
guerra, la inmoralidad y el alcoholismo y crearía la oportunidad de cons­
truir un «Estado maternal» que se hiciera cargo de la asistencia sanita­
ria pública y de la protección de los niños, los enfermos, los parados y
los ancianos (Auclert, 1885, en Hause, 1987).
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 55
E str a teg ia s s o b r e lo s d e r e c h o s d e v o to

Como hemos visto, los argumentos basados en los derechos natura­


les con respecto a la ampliación del electorado han sido ampliamente
reemplazados por argumentos de utilidad social en el debate intelectual
moderno. Para algunos de los autores y políticos mencionados, los dere­
chos de voto eran abiertamente reconocidos como medios para el fin de
la utilidad social. Para otros, el argumento de la utilidad social fue adop­
tado como un medio para persuadir a los gobernantes y los electores re­
ticentes de las ventajas del sufragio igual «natural». En este último enfo­
que, el argumento de la conveniencia era en sí mismo una conveniencia,
pero indujo de algún modo a prestar atención a Jas consecuencias colec­
tivas de los derechos de voto individuales.
En algunos casos, el sufragio universal ha sido establecido en los
tiempos modernos en paralelo con un decrecimiento de la dispersión de
las preferencias entre diferentes grupos sociales sobre ciertos temas
de relieve. No cabe duda de que el sufragio universal puede producir re­
sultados ampliamente satisfactorios y estables y convertirse en un ele­
mento permanente de la comunidad política sobre la base de ciertas ca­
racterísticas de los votantes, como unos niveles educativos altos, unas
oportunidades significativas de bienestar económico y barreras bajas en­
tre diferentes grupos de etnia y de género. Pero ciertos arreglos institu­
cionales pueden conseguir objetivos parecidos, aun en sociedades plura­
les y con altas desigualdades, bien mediante la reducción del número de
alternativas disponibles, bien transfiriendo la elección social a un estadio
institucional poselectoral basado en negociaciones moderadoras.
Entre los autores y los políticos antes presentados, algunos querían
excluir del voto a los carentes de propiedad para preservar el equilibrio
social existente. Otros apuntaban al papel socialmente eficiente que ten­
dría la «clase media», pero sólo concebían este papel como la obtención
de adhesión de otros grupos a los intereses del grupo intermedio a tra­
vés de algún juicio «esclarecido» o «correcto». Otros, por último, preten­
dían establecer la supremacía de la «clase obrera» mediante «la con­
quista» de las capas medias de la sociedad.
Todas estas estrategias tendían a mantener o crear una sola mayo­
ría absoluta favorable a los intereses de un solo grupo. Todas compartían
el supuesto de que el acto de votar puede producir inmediatamente una
elección social. Pero algunos refinamientos institucionales en el proceso
de toma de decisiones, incluida en particular la representación propor­
cional, permitieron crear un marco diferente. Incluso si cada miembro
de un grupo vota de acuerdo con algún interés de grupo diferenciado, las
ulteriores negociaciones y los acuerdos multipartidistas en el marco de
instituciones pluralistas pueden producir decisiones colectivas interme­
dias, moderadas, «esclarecidas» y «correctas», capaces de distribuir am­
plia y equitativamente la utilidad social. Este descubrimiento fue relati­
vamente tardío. Por ello, la elección de diferentes instituciones ha acom-
56 INSTITUCIONES POLITICAS

panado el desarrollo de diferentes estrategias sobre los derechos de voto


en distintos países según las expectativas sobre las decisiones colectivas
que producirían.
Desde el punto de vista de los votantes y los lideres existentes, una
estrategia acertada para la asignación de los derechos de voto debería
conseguir dos objetivos principales. Primero, debería mantener dentro de
unos límites seguros los efectos de inestabilidad producidos por nuevos
votantes poco educados y propensos a alterar sus decisiones en eleccio­
nes sucesivas o, en los términos que han sido introducidos anteriormen­
te, limitar el «riesgo» de un electorado ampliado. Segundo, debería evi­
tar la formación de una mayoría electoral alternativa capaz de cambiar
radicalmente las estructuras sociales y las normas morales existentes o,
en los mismos términos antes utilizados, neutralizar la «amenaza» plan­
teada por los nuevos votantes. Como antes se ha sugerido, los votantes
«inocuos» —aquellos que tenderán a reproducir las pautas de voto de los
votantes existentes, como muchos esperaban que ocurriera, en particu­
lar, con el voto de las mujeres— pueden ser usados por los líderes en el
poder para ampliar el apoyo electoral de las posiciones dominantes y
neutralizar la influencia de otros nuevos votantes con preferencias de
riesgo o amenazantes.
Hay dos elementos-institucionales básicos que pueden ser manipu­
lados parta obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder
al derecho de voto; 2) las regulaciones institucionales que pueden dar
forma al sistema de partidos, especialmente las reglas electorales.
Sobre la base de diferentes combinaciones de estos elémentos, cabe
identificar tres estrategias básicas con respecto a los derechos de voto en
la historia de los primeros procesos de democratización. La primera, el
modelo «anglo», se basa en una asignación gradual de derechos de voto
a diferentes grupos minoritarios a través de un proceso lento y largo de
reformas moderadas, mientras las alternativas disponibles son reducidas
a un sistema de dos partidos por medios institucionales. De este modo,
cada pequeño paso en la asignación de derechos de voto a nuevos gru­
pos minoritarios fuerza a sus miembros a entrar en colaboración con
uno de los grandes partidos existentes, dando así a los líderes existentes
la posibilidad de mantener un control significativo de la agenda política
y de mantener posiciones ganadoras. El resultado de este proceso, que se
refiere a los casos del Reino Unido, Estados Unidos y otras antiguas co­
lonias británicas, produce gran estabilidad a largo plazo, pero también
restricciones institucionales notables sobre el desarrollo de preferencias
políticas variadas, así como niveles relativamente bajos de participación
política.
La segunda estrategia, el modelo «latino», comporta un salto repen­
tino desde un electorado reducido al sufragio masculino universal, habi­
tualmente por iniciativa de la izquierda política o de nuevos grupos, bajo
reglas electorales tradicionales que producen un solo ganador. En condi­
ciones de analfabetismo de masas y ausencia de partidos políticos bien
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 57
organizados, como ocurría en el momento de introducir amplios dere­
chos de voto por primera vez en Francia, Italia, España, así como en cier­
tas colonias «latinas» en las Américas y en África, esta estrategia tiende
a provocar una gran imprevisión y una alta inestabilidad electoral, lo
cual lleva a menudo a situaciones de conflicto y a restauraciones autori­
tarias.
Por último, la tercera estrategia, según el modelo «nórdico», la cual
se desarrolló en Alemania y en países del Norte de Europa como Suecia,
Noruega y Finlandia, hace compatible la concesión repentina de dere­
chos de voto a un electorado muy amplio con apreciables niveles de es­
tabilidad política. Para conseguirlo, los gobernantes existentes introdu­
cen «desde arriba» nuevos mecanismos institucionales a favor del plura­
lismo político. En particular, se adoptan la representación proporcional
u otras «salvaguardas» institucionales capaces de promover una política
multipartidista. En el nuevo marco institucional, los gobiernos tienden a
apoyarse en coaliciones parlamentarias en las que los partidos centristas
y moderados pueden desempeñar un papel decisivo. De este modo, el
riesgo de inestabilidad y la amenaza de perturbaciones es limitada y los
votantes y líderes existentes pueden esperar que continuarán teniendo
oportunidades de ser incluidos en los gobiernos y de mantener una in­
fluencia significativa en el proceso político. Como consecuencia de es­
trategias multipartidistas que se autorrefuerzan, los nuevos arreglos ins­
titucionales pluralistas basados en el sufragio universal tienden a durar.
Los Cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 muestran diferentes estadios en el proce­
so de ampliación de los derechos de voto en varios países. El tamaño del
electorado se indica como porcentaje de personas con derecho de voto
sobre la población total. El aumento (o disminución) relativo en cada es­
tadio (en la columna derecha) muestra que el Reino Unido, Estados Uni­
dos, así como las antiguas colonias británicas de Canadá, Australia y
Nueva Zelanda, han desarrollado una pauta de sucesivas ampliaciones
moderadas, de modo que nunca han ampliado el electorado existente en
más de unos pocos puntos porcentuales de la población total y sólo en
porcentajes de dos cifras con ocasión de la introducción del sufragio de
las mujeres. La suavidad de esta vía se ha reforzado con mecanismos adi­
cionales que distorsionan la representación a favor de los votantes tradi­
cionales o desincentivan la participación electoral.
En cambio, tanto el grupo latino formado por Francia, Italia y Espa­
ña como el grupo nórdico formado por Alemania, Suecia, Noruega y Fin­
landia han experimentado ampliaciones espectaculares del electorado. En
todos los casos, la introducción del sufragio adulto masculino implicó que
el número anterior de electores se multiplicara de golpe por varios ente­
ros y que los nuevos votantes abarcaran porcentajes de dos cifras de la
población total. Sin embargo, mientras que en los países mencionados de
la Europa latina las tempranas ampliaciones repentinas del electorado
produjeron experiencias conflictivas, poco duraderas o falseadas de su­
fragio masculino universal, en los países de la Europa nórdica un marco
58 INSTITUCIONES POLITICAS

C u a d ro 2.1 .a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»


Derechos de voto Electores como Aumento
porcentaje de la en puntos
población total porcentuales

Reino Unido
1716-1831 Reglas informales 3
1832-1866 Hombres adultos (21), impuestos 4 +1
1867-1884 Hombres adultos, menores impuestos 8-9 +4
1885-1917 Hombres adultos, aún menores impuestos 15-19 +6
1918-1927 Hombres adultos, algunas mujeres 44-49 +25
1928-1970 Hombres y mujeres adultos 65-70 +16
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años) 72-78 +2
Estados Unidos
1776-1788 Reglas informales 15
1789-1878 Hombres blancos adultos (21),
con propiedad o impuestos 16-20 +1
1879-1919 Blancos adultos, no negros del Sur 21-24 +1
1919-1963 Incluidas mujeres adultas 49-55 +25
1964-1970 Incluidos negros del Sur 60 +5
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años) 67-70 +7
Canadá
1891-1917 Hombres europeos adultos (21) 25-30
1918-1959 Hombres y mujeres europeos adultos 50-55 +20
1960-1970 Incluidos indios y esquimales 55-60
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65
Australia
1901-1902 Hombres adultos (21) con impuestos,
algunas mujeres 25
1902-1967 Hombres y mujeres adultos,
excepto aborígenes 50-55 +25
1968-1972 Hombres y mujeres adultos 55
1973- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65 +5
Nueva Zelanda
1851-1875 Hombres europeos adultos (21),
con propiedad o ingreso 15
1876-1892 Hombres adultos 25-30 +10
1893-1964 Hombres y mujeres adultos 48-55 +18
1965-1973 Hombres y mujeres más jóvenes (20) 55
1974- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65 +5

N o ta ; L o s rangos de valores sobre la población total son debidos a cambios demográficos.


F u e n te : Cálculos del autor con datos en Mackie and Rose (1991) y Mitchell (1992-95).
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 59
C u a d ro 2.1.b Tamaño del electorado: el modelo «¡atino»
Derechos de voto Electores como Aumento
porcentaje de la en puntos
población total porcentuales

Francia
1791-1795 Cabezas de familia varones adultos (25),
con impuestos 15
1801-1814 Hombres adultos (21) 20 +5
1815-1847 Hombres adultos, con impuestos 1 -19
1848-1851 Hombres adultos 27 +26
1871-1936 Hombres adultos 20-29
1945-1972 Hombres y mujeres adultos 63-57
1973- Hombres y mujeres (desde 18 años) 65 +8
Italla
1861-1881 Hombres adultos (25),
con propiedad, impuestos, alfabetos 2
1882-1911 Hombres adultos (21),
con impuestos, alfabetos 7 +5
1912-1918 Hombres adultos (21)
alfabetos o con servicio militar (30) 28 +23
1919 Hombres adultos 32 +4
1946-1974 Hombres y mujeres adultos 64-68
1975- Hombres y mujeres (desde 18 años) 78 +10
España
1810,20,36 Cabezas de familia varones adultos (25]i 28-33
1834-1867 Hombres adultos, con impuestos 1-4
1868-1875 Hombres adultos 25-29 +21
1876-1889 Hombres adultos, con impuestos 5 -24
1890-1923 Hombres adultos 23-25 +20
1931-1932 Hombres adultos 26
1933-1936 Hombres y mujeres adultos 53-55 +27
1977-1978 Hombres y mujeres adultos (21) 70
1979- Hombres y mujeres (desde 18 años) 77-80 +7

Las mismas que para el Cuadro 2.1.a.


N o ta y f u e n te s :
Las líneas de puntos indican períodos autoritarios.
60 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C uadro 2.1 .c Tamaño del electorado: el modelo ■nórdico»


Derechos de voto Electores como Aumento
porcentaje de la en puntos
población total porcentuales

Alemania
1871-1917 Hombres adultos (25) 18-22
1918-1933 Hombres y mujeres adultos (20) 64-68 +44
1946-1971 Hombres y mujeres adultos 67
1972 Hombres y mujeres (desde 18 años) 70 +3
Sueda
1866-1909 Hombres adultos (25),
con propiedad o impuestos 6-7
1910-1920 Hombres adultos (24) 20 +13
1921-1940 Hombres y mujeres adultos (23) 55-65 +35
1941-1969 Hombres y mujeres adultos (21) 68-69 +3
1970-1973 Hombres y mujeres (desde 19 años) 70 +1
1974- Hombres y mujeres (desde 18 años) 72-76 +4
Noruega
1814-1896 Cabezas de familia varones adultos (25) 5-9
1897-1906 Hombres adultos (24) 20 +11
1907-1912 Hombres adultos y algunas mujeres 32-34 +12
1913-1918 Hombres y mujeres adultos 46 +12
1919-1945 Hombres y mujeres adultos (23) 51-62 +5
1946-1968 Hombres y mujeres adultos (21) 68 +6
1969-1977 Hombres y mujeres adultos (20) 69 +1
1978- Hombres y mujeres (desde 18 años) 73-76 +4
Finlandia
1900-1906 Hombres adultos (25),
con propiedad o ingreso 9
1907-1940 Hombres y mujeres adultos (24) 48-50 +49
1944-1969 Hombres y mujeres adultos (21) 62 +12
1970-1971 Hombres y mujeres adultos (20) 67 +5
1972- Hombres y mujeres (desde 18 años) 82 +15
N o ta y f u e n te s : Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2.
Las lineas de puntos indican períodos autoritarios.
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 61
más institucionalizado permitió que la democracia pluralista durara va­
rios decenios.
El Gráfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consi­
guieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual pro­
ceso de ampliación del electorado, y Suecia, con su repentina y especta­
cular creación de un electorado masivo.
Electores en porcenla|e
de la población total

G rá fic o 2.1. Dos estrategias de derechos de voto.

Casos:
La c r ea c ió n d e e l e c t o r a d o s c o m p l e jo s

Los tres modelos de estrategia sobre los derechos de voto previa­


mente identificados son ilustrados a continuación con los casos corres­
pondientes en los países mencionados, incluidos el Reino Unido, Estados
Unidos y algunas otras antiguas colonias británicas en el modelo «an-
glo»; Francia, Italia y España en el modelo «latino»; y Alemania y los paí­
ses escandinavos en el modelo «nórdico».
62 INSTITUCIONES POLÍTICAS

El modelo «anglo»
La típica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es
una continua combinación de medidas de zanahoria y palo. Por un lado,
hay un proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado me­
diante la suavización gradual de los requisitos para votar. Por otro lado,
los gobernantes introducen nuevas barreras legales o políticas para el
ejercicio de los derechos de voto, siempre en el marco de unos sistemas
electorales y de partidos altamente restrictivos. El proceso tiende a evi­
tar la formación súbita de una nueva mayoría alternativa al electorado
existente mediante un incremento sólo gradual de su complejidad y la re­
ducción de las alternativas potencialmente ganadoras a dos.
Reino Unido. La introducción de derechos iguales de sufragio universal en
el Reino Unido contemporáneo tomó más de cien años. Hasta principios del si­
glo xix, como se ha esbozado en la sección anterior, las elecciones británicas se
basaban en el voto de un número relativamente pequeño de comunidades loca­
les (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones
especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto nú­
mero de lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832,
1867 y 1885 establecieron unas reglas cada vez más homogéneas en todos los te­
rritorios británicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado más am­
plio, pero también introdujeron nuevas restricciones a la representación electo­
ral. Más tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos eta­
pas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto
plural, no fueron abolidos hasta 1948 (Seymour, 1915; Seymour y Frary, 1918;
Conacher, 1971; Cox, 1987).
Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos res­
trictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos básicos introducidos para
crear un electorado más complejo fueron los siguientes: el aumento del número
de electores, una distribución de escaños en el territorio más proporcional y la
reducción de las prácticas corruptas.
Primero, el número de electores fue gradualmente aumentado en los tres
primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885) mediante la cooptación su­
cesiva de nuevos grupos. Éstos abarcaban sólo un 1 por ciento, un 4 por ciento
y un 6 por ciento de la población total, respectivamente (véase el cuadro 2.1).
Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 1832 en los condados y
municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un va­
lor superior a un mínimo, así como a ciertas categorías de arrendatarios e in­
quilinos. Sin embargo, «si bien el electorado de los municipios en los años in­
mediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los
años ulteriores [1841-66] dado que el cambio demográfico produjo una dismi­
nución relativa de los electores masculinos adultos» (Taylor, 1997: 70).
Para compensar esta evolución, se concedió el derecho de voto a un alto nú­
mero de propietarios de casas en los municipios en 1867. Sin embargo, los re­
presentantes de los municipios rurales aún superaban a los miembros de los dis­
tritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableció
una regulación uniforme de los requisitos de domicilio en 1885, con resultados
particularmente inclusivos en cienos condados urbanos. Paralelamente a esta
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 63
ampliación, se retiró el derecho de voto a un cierto número de electores muni­
cipales no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones.
Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaños parlamentarios en per­
juicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las áreas
urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la represen­
tación política con la distribución de la población. Como resultado de estas re­
formas, a finales del siglo x e x el electorado británico abarcaba aproximadamen­
te un 15 por ciento de la población total. Ciertos cambios demográficos am­
pliaron esta proporción a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mun­
dial. En 1918, hubo una primera inclusión parcial de mujeres mayores de
30 años de edad, terratenientes o viudas de votantes, con la cual se amplió el
electorado en un cuarto adicional de la población total. Como se ha analizado
anteriormente, se esperaba que la mayor parte de estaá nuevas electoras votaría
de un modo similar a «sus padres y maridos» de las capas medias y altas de la
sociedad. Literalmente, ciertos líderes conservadores esperaban que el derecho
de voto a las mujeres fuera un contrapeso a los votos de los hombres de la cla­
se obrera. El sufragio femenino adulto universal fue completado diez años más
tarde con la inclusión de una porción adicional de un 15 por ciento de la po­
blación total.
Tercero, la introducción del voto secreto en 1872, así como de nuevas re­
gulaciones de los gastos de campaña y las prácticas corruptas en 1883, permi­
tieron que los nuevos votantes expresaran sus preferencias políticas más since­
ramente que antes. Con la práctica tradicional del voto a viva voz, la decisión de
cada elector solía registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad
de sobornos, intimidaciones y control de los votos. Estas prácticas no empeza­
ron a desaparecer de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880.
Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden
ser resumidos del siguiente modo. Primero, se creó un registro de electores por
primera vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales
era tan complicado que muchos individuos que reunían las condiciones requeri­
das, de hecho no se convirtieron en electores. Un gran número de personas fue­
ron victimas de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objecio­
nes de otras personas o las numerosas complejidades burocráticas. El poder de
los agentes electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes
existentes en la confección de las listas electorales no fue sustituido por las pre­
siones de los activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial has­
ta muy a finales del siglo.
Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para
cada individuo. Sin embargo, más de un décimo del electorado todavía tenía más
de un voto sobre la base de sus propiedades o de su educación tras las reformas
de 1885. Estos votantes decidían entre cuarenta y ochenta escaños en cada elec­
ción. Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades uni­
versitarias tuvieron voto dual hasta 1948.
Tercero, el sistema electoral continuó basándose en la regla de la mayoría
relativa, la cual permite una sobrerrepresentación de los partidos grandes y re­
duce o elimina el papel de los demás partidos. Además, hubo algunas importan­
tes reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegían dos
representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el
correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos,
permitía una representación bastante variada del electorado. En 1867, la intro­
64 INSTITUCIONES POLITICAS

ducción del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaños pro­
movió la formación de candidaturas de coalición multipartidista, al tiempo que
algunos votantes tendían a dividir su voto entre candidatos de diferentes parti­
dos, con lo cual se creaba una cierta representación pluralista. Sin embargo, es­
tas prácticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos
uninominaies que inducen el voto a un solo partido.
Cuarto, los candidatos y las elites políticas locales fueron gradualmente
reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucio­
nal decisivo fue la centralización del poder legislativo en el Gabinete, lo cual in­
dujo un voto de partido más disciplinado en la Cámara de los Comunes. A me­
dia que los miembros del Parlamento perdieron poder y aumentó la organiza­
ción y la disciplina de partido de ámbito nacional, los líderes nacionales fueron
capaces de nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes
tendieron a adaptarse al estrecho margen de elección ofrecido por un sistema de
dos partidos. De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sis­
tema bipartidista disminuyó las posibilidades de elección de candidatos por el
electorado.
Los conservadores y los liberales dominaron la vida política británica du­
rante el siglo xix, mientras que los minoritarios radicales promovían, sin éxito,
formas de representación más pluralistas. A largo plazo, emergió gradualmente
una nueva mayoría potencial, no como sustitución repentina de alguno de los
dos partidos dominantes existentes, sino a través de estadios intermedios que in­
cluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes
sindicales y, más tarde, la escisión del partido Liberal (con la facción liderada
por Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado más amplio, el par­
tido Laborista obtuvo algunos éxitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus lí­
deres vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes,
abandonaron sus anteriores propuestas de representación proporcional. Las re­
glas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos prin­
cipales mediante la sustitución de los liberales por los laboristas, pero, de este
modo, el sistema institucional encontró nuevos apoyos y fue capaz de reforzar
sus aspectos más restrictivos.
Estados Unidos. El proceso de asignación de derechos de voto ha sido aún
más lento y más restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicial-
mente, como se ha mencionado en la sección anterior, algunas regulaciones bri­
tánicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que re­
querían propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho más amplio en
las colonias británicas en América del Norte que en Gran Bretaña debido a la
amplia difusión de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a par­
tir de un amplio electorado inicial de más de un 15 por ciento de la población
total antes de la independencia, se desarrolló un proceso muy lento de amplia­
ciones graduales del electorado durante los siguientes doscientos años.
Los estadios básicos de esta ampliación del electorado incluyeron: la su­
presión de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos du­
rante el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusión de los
americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de
1870 y más tarde en el Sur en el decenio de 1960; así como la ampliación a vo­
tantes jóvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones
limitadas estuvo acompañada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 65
a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo xix y principios
del xx, y a reforzar el sistema de dos partidos.
Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de
regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Ca­
torce estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por
condiciones menos exigentes. El proceso de abolición de los requisitos de tierra
empezó en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del
Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente
reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y,
finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago
de impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de resi­
dencia variaban entre seis meses y uno o dos años, aunque a los extranjeros se
les permitía votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en
New Jersey en 1807, mientras que un número limitado de mujeres votantes con
propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachu-
setts, Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la ma­
yor parte de las antiguas provincias —todo ello en contraste con las prácticas ha­
bituales durante el período colonial—. En ocho de las antiguas colonias y en
once estados del Sur de la Unión, así como en los nuevos estados, los america­
nos-africanos fueron excluidos de las elecciones (sólo podían votar en seis esta­
dos de Nueva Inglaterra). Asimismo, se negó el acceso al sufragio a los soldados,
los estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la ma­
yor parte de los estados.
Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado
no sólo por las presiones de los excluidos y los cálculos prudentes de los votan­
tes y los líderes existentes, sino también por la competencia entre estados. Un
estado abandonaría, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de rete­
ner a trabajadores que eran atraídos por reglas más permisivas en otro estado;
ciertos estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados
mediante la concesión del derecho de voto; y un estado limítrofe entre el Sur y
el Norte se opondría al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que
muchos de ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nati­
vos del Sur (Porter, 1969).
Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la ma­
yor parte de los estados hasta después de la Guerra Civil. Sin embargo, conti­
nuaron privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur.
Además, dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y
1926, con efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-afri­
canos, en cinco contra los indios, los mexicanos y los asiáticos, y en seis contra
inmigrantes europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker,
1965: 59-60). En una línea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de
residencia. Estas medias fueron particularmente restrictivas en un período en el
que aproximadamente un cuarto de la población adulta masculina había nacido
en el extranjero y un 10 por ciento no eran blancos.
Una contramedida que fue quizá aún más efectiva fue descubierta con la
generalización del registro voluntario de electores. Sólo tres estados habían
adoptado este artilugio a primeros del siglo xd í . Pero la mayor parte de los es­
tados del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta trein­
ta y un estados les habían seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el
decenio siguiente. Habitualmente los estados requerían un registro anual en per­
66 INSTITUCIONES POLITICAS

sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente po­
derosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del
Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos
significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos más recientes (Piven y
Cloward, 1988).
El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo x d c con­
tra los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro volunta­
rio tenía un coste relativamente alto, suele ser conocido como «la gran exclusión
electoral». Estas medidas fueron cruciales para impedir la formación de un par­
tido socialista con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo con­
traste con- Gran Bretaña y la mayor parte de los países avanzados de la época.
Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las
mujeres en varios estados, empezando por Colorado en 1893, hasta el reconoci­
miento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos
argumentos de las sufragistas señalaban el papel potencial de contrapeso de las
nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos
más impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las
mujeres podría ayudar a mantener la supremacía política de los votantes exis­
tentes porque había más mujeres nativas, las cuales probablemente reproduci­
rían el comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes re­
cientes, contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introducción del
requisito de ciudadanía formal, ningún estado permitió votar a los extranjeros a
partir de 1928. En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mu­
jeres debido a que había más mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kra-
ditor, 1968: 18-19, 261-265).
Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohi­
bidos para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la ma­
yor parte de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron ac­
ceder a las urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reduci­
dos a treinta días en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor
parte de los países democráticos, los jóvenes a partir de los 18 años de edad fue­
ron cooptados al electorado un año después.
Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y
palo, un 20-25 por ciento de la población total de Estados Unidos recibió dere­
chos de voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes
y los negros permanecieron excluidos. Con la inclusión compensatoria de las
mujeres, el electorado aumentó hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero
sólo llegó al 60-70 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos
de registro de los electores han inducido a sólo entre dos tercios y tres cuartos
de los ciudadanos legalmente cualificados a convertirse en electores registrados,
con el resultado de que sólo la mitad de la población total, aproximadamente,
está realmente incluida en las listas electorales.
La participación electoral también fue desincentivada por medio de las res­
tricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema
estable y rígido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos
obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones naciona­
les a la Cámara de Representantes. Incluso después de la emergencia del parti­
do Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demó­
cratas, a mediados del siglo xix, los terceros partidos mantuvieron organizacio­
nes estables, ganaron en Asambleas estatales, eligieron Gobernadores, y envia­
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 67
ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo xix y principios
del siglo xx, los partidos pequeños tuvieron una influencia importante en la
agenda política mediante la introducción de temas, como la abolición de la es­
clavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigración, la protección de la
agricultura, la prohibición de bebidas alcohólicas, la regulación de la jomada la­
boral, etc.
Pero, además de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que
«el ganador se lo lleva todo* y por la típica bipolarización producida por las elec­
ciones presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros parti­
dos a partir de 1892. Éstas incluyeron las restricciones para formar candidatu­
ras, la ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negación del acceso a los
medios de comunicación, y la persecución de lideres radicales. Las organizacio­
nes de partido de ámbito local y estatal se reservaron los cargos representativos
frente a los intrusos. La votación nacional media a terceros partidos en las elec­
ciones a la Cámara descendió al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y
a menos del 1 por ciento en la segunda mitad. No obstante, una colección de ter­
ceras candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demó­
cratas por los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independien­
tes a Presidente, han mostrado una amplia insatisfacción con la oferta política
proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazarus,
1996; cálculos del autor con datos en Giüispie, 1992).
La participación electoral declinó en los primeros decenios del siglo xx
(hasta un 8 por ciento del electorado en la elección no concurrente del Congre­
so en 1942). Aumentó en los primeros quince años después de la segunda gue­
rra mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta lle­
gar alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por
ciento en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx.
Otras antiguas colonias británicas. Algunas de las medidas precautorias
para la asignación de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en
otros antiguos dominios británicos mediante estrategias similares de asignación
gradual de derechos de voto a la población. En contraste con otros regímenes
coloniales, el dominio británico se caracterizó por la promoción de grados sig­
nificativos de organización y participación política de sectores de la población
nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias
británicas la creación de nuevos estados fue sólo un paso en un proceso de asig­
nación gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provocó tan aza­
rosas sorpresas como en otros procesos de descolonización.
En Canadá, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio es­
tablecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplie­
ran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuer­
tes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar
a nivel nacional en 1918, pero su participación electoral a los niveles local y pro­
vincial llegó más tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, así
como los asiáticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en países «ene­
migos» fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales.
Durante el siglo xix habla habido virtual sufragio masculino en la Australia
colonial, así como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del país,
mientras que en sólo una, Tasmania, se habían establecido modestos requisitos
de propiedad. La formación de la federación en 1901 condujo a una unificación
68 INSTITUCIONES POLITICAS

de las leyes de los diferentes estados en tomo al sufragio adulto de los hombres,
mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro
estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborígenes de Australia,
Asia, África y las islas del Pacíñco fueron excluidos del electorado hasta 1967.
También se impusieron requisitos de residencia relativamente altos.
En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes
estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o
de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos,
mientras que se asignaron cuatro escaños parlamentarios reservados a los abo­
rígenes maorís. El sufragio de las mujeres se estableció muy pronto, en términos
comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968).
A pesar de que estos países adoptaron disposiciones más inclusivas que las
desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencio­
nados —Canadá, Australia y Nueva Zelanda— el porcentaje de votantes sobre la
población total permaneció por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55
por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jóvenes a partir de 18
años de edad incrementó ese porcentaje entre cinco y diez puntos (véase el Cua­
dro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se basó en distritos uninomina­
les y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el núme­
ro de alternativas que los votantes pueden escoger.

El modelo «latino»
La estrategia «latina» para la asignación de los derechos de voto es
la introducción repentina del sufragio masculino universal bajo reglas
electorales e institucionales restrictivas. En Francia, Italia y España du­
rante el siglo xix y principios del xx, esta decisión comportó la creación
de nuevos electorados masivos ampliamente formados por analfabetos.
Los partidos políticos eran débiles, no estaban bien organizados, o sim­
plemente no existían. Los sistemas electorales típicamente basados en
distritos pequeños y en reglas de mayoría relativa y de mayoría absolu­
ta, no crearon incentivos para la emergencia y la consolidación de parti­
dos políticos de ámbito nacional. Unos resultados electorales imprevisi­
bles y una nueva movilización electoral amenazadora provocaron temo­
res de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes existentes, los
cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias para res­
tablecer el antiguo orden político.
Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolución
francesa. El sistema electoral que se estableció a partir de 1789 daba derecho de
voto sólo a los cabezas de familia varones mayores de 25 años de edad que pa­
garan impuestos equivalentes a tres días de trabajo y explícitamente excluía, en­
tre otros grupos, a todos los servidores domésticos. Se estableció el registro vo­
luntario, se requirió un año de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fi­
delidad a la Constitución, a la nación, a la ley y al Rey y cumplir «con celo y va­
lor» las funciones civiles y políticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran
elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como resultado de estas dispo-
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 69
siciones, sólo un sexto de la población total se convirtió en electores legales en
1791, mientras que la participación electoral en París cayó a un 10 por ciento de
los electores registrados. La ulterior aprobación del sufragio masculino univer­
sal para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera Repúbli­
ca en 1792 no llegó a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarquía en
1814 redujo el electorado a una pequeña minoría de hombres ricos (Gueniffey,
1993).
El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez
con la Segunda República en 1848. La elección de una Asamblea Constituyente
en abril de ese año puede ser considerada la primera elección de masas en la his­
toria contemporánea universal y la ocasión de una impresionante movilización
de nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francés fue ampliado desde un
cuarto de millón a más de ocho millones de personas y a diez millones un año
más tarde para la elección de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado
por 40, virtualmente de un día para el otro. La participación fue inicialmente de
un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamen­
te considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia
era en aquella época una sociedad ampliamente rural con una mayoría analfa­
beta. Los partidos políticos no estaban previamente organizados, los temas lo­
cales predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones so­
bre temas constantemente cambiantes y había también una gran movilidad en
ia afiliación a los partidos. En este contexto, cabía esperar razonablemente re­
sultados electorales imprevistos. De hecho, en un año se eligieron dos mayorías
políticas diferentes, una a favor de la República y otra a favor de la Monarquía
(Huard, 1991; Rosanvallon, 1992).
Además, la nueva Constitución aprobada en 1851 introdujo la elección di­
recta del Presidente de la República por sufragio masculino universal. Se intro­
dujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la elec­
ción a la Asamblea si ningún candidato obtenía una mayoría absoluta de votos
populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente,
incluida la disolución de la Asamblea.
Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisión era muy
arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, de­
claró en la Asamblea que «para un gran número de nuestros conciudadanos, la
República no es más que este acto [de elegir al Presidente por sufragio univer­
sal]», el cual debía ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligie­
ra a aun nombre hostil a la República». Tras pronunciar este influyente discur­
so, Tocqueville «lamentó profundamente haber hablado en esa ocasión» (Toc-
queville, 1851: 176-180).
Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centro-
izquierda, había discutido anteriormente con gran extensión los «graves peli­
gros» del sufragio universal. Poco después del establecimiento de la República,
temía que «una masa confusa e ignorante, moviéndose a tientas en la oscuri­
dad», votaría al «azar» porque el pueblo ignorante «se engaña a sí mismo o es
engañado por otros», incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los
soñadores, «lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotería». Pero,
una vez en la Asamblea, Lamartine acusó a los que «no tenían fe» en el pueblo
y sostuvo que «aunque el pueblo elija a alguien que mi pronóstico, mal infor­
mado quizá, lamentaría que fuera elegido, no importa: Alea jacta estl ¡Que Dios
y el pueblo decidan!» (Lamartine, 1850).
70 INSTITUCIONES POLÍTICAS

El candidato sin partido, carente de experiencia política, miembro de una


muy conocida familia, príncipe Louis Napoléon Bonaparte, sobrino del Empe­
rador, ganó la primera elección directa de Presidente de Francia por sufragio
masculino universal en 185). Obtuvo casi un 75 por ciento de los votos con una
participación de más del 75 por ciento del electorado. Además de su representa­
ción simbólica de la pasada grandeza de Francia, la mayor parte de los obser­
vadores vieron en esta elección una expresión de «espíritu de oposición», «pro­
testa» y «descontento general». La victoria de un candidato que tenía la oposi­
ción unánime de la prensa y los clubes políticos fue interpretada como resulta­
do del voto de los «sumergidos en la ignorancia y la miseria», una «opinión mó­
vil» y «el pueblo políticamente desorganizado». Como temían muchos políticos,
la elección de Louis Napoléon precedió de poco a la disolución ilegal de la Asam­
blea por el electo mediante un golpe de estado y el restablecimiento del Imperio.
El sufragio masculino universal con algunas nuevas restricciones menores fue
mantenido oficialmente para las ulteriores elecciones a la Asamblea, pero la ma­
yor parte de los candidatos gubernamentales se garantizaron la victoria me­
diante el apoyo activo de los prefectos y los funcionarios públicos al servicio del
Emperador. La participación electoral descendió al 40 por ciento en el decenio
de 1860 (Tudesq, 1965, esp. 79-111).
El sufragio masculino universal fue restablecido en Francia por la Tercera
República en 1871. Sin embargo, algunas irregularidades en el registro de los
electores y el mantenimiento del voto a viva voz redujeron la participación po­
pular y la competencia política durante varios decenios. Las reglas electorales
fueron constantemente modificadas por cálculos de partido o de facción a corto
plazo. Se alternaron fórmulas más bien restrictivas, básicamente la mayoría re­
lativa en distritos multinominales y la mayoría absoluta en distritos uninomina-
les. Hubo niveles bajos de competencia de partido y no se formó un sistema de
partidos estable durante un largo período.
Una nueva ampliación significativa del electorado fue introducida por la
Cuarta República al final de la segunda guerra mundial, con el establecimiento
del sufragio masculino y femenino universal. Sin embargo, hasta el periodo más
reciente ha perdurado en Francia una tradición de inestabilidad política y de re-
formangoneo electoral. Desde 1789 hasta el final del siglo xx, ha habido diez re­
gímenes políticos diferentes, unas quince constituciones, y al menos dieciséis
cambios importantes de la ley electoral. Sólo desde 1945, la serie incluye dos re­
públicas, la sustitución sucesiva de la representación proporcional (apoyada so­
bre todo por la izquierda) por un sistema mixto, por la regla de la mayoría ab­
soluta con segunda vuelta (apoyada por la derecha conservadora), por la repre­
sentación proporcional de nuevo, y por la mayoría con segunda vuelta de nuevo
(Colé y Campbell, 1989).
Italia. Las primeras leyes sobre los derechos de voto tras la creación del
estado italiano fueron muy restrictivas. A partir de 1861, sólo los hombres de
más de 25 años de edad que fueran propietarios, supieran leer y escribir y pa­
garan una cierta cantidad en impuestos podían votar. A partir de 1882, la edad
de votar fue rebajada a 21 años con requisitos de alfabetismo y algunos pagos
menores de impuestos. Mientras que los requisitos de propiedad e impuestos
no eran mucho más estrictos que los requeridos más o menos en la misma
época en países como el Reino Unido y Estados Unidos, el analfabetismo es­
taba tan difundido en Italia que sólo recibió derechos de voto aproximada­
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 71
mente un 2 por ciento de la población en el primer periodo mencionado y un
7 por ciento durante el segundo período. El gobierno también procedió a re­
tirar el derecho de voto a un cuarto de los electores en 1895 por medios ad­
ministrativos.
Las reglas electorales se basaban en distritos uninomi nales, excepto duran­
te el breve período 1882-91, cuando unos distritos multinominales con voto in­
dividual limitado permitieron una representación más variada. Pero no se formó
ningún sistema de partidos sólido. Las elecciones estaban controladas por los
prefectos al servicio del Gobierno y se basaban en temas locales y candidatos su­
misos. Las presiones oficiales se complementaban con sobornos, fraude y tram­
pas, especialmente en el Sur. Una serie de gobiernos moderados centrados alre­
dedor de los liberales fueron persistentemente apoyados por agrupaciones tem­
porales de representantes locales o corporativos, radicales, demócratas y refor­
mistas, a través de negociaciones permanentes. Muchos diputados cambiaban
frecuentemente de grupo, una práctica llamada transformismo que impidió el
desarrollo de partidos nacionales fuertes (Ranzato, 1991).
Durante los turbulentos años alrededor de la primera guerra mundial, como
resultado de las presiones de los excluidos y los cálculos internamente divisivos
en las filas de los gobernantes, de repente fue creado un electorado masivo. Ini­
cialmente, el líder liberal, Giovanni Giolitti, intentó promover una ampliación
«limitada y prudente» del electorado por «razones de conveniencia en el autoin-
terés de las clases gobernantes». Como escribió en sus memorias, Giolitti pen­
saba que actuaba a favor de la seguridad de la sociedad sobre la base de que «la
exclusión de las masas trabajadoras... tiene siempre el efecto de exponerlas a las
persuasión de los partidos revolucionarios y las ideas subversivas», mientras que
la participación política, en cambio, desarrolla en ellas un interés por el mante­
nimiento del estado. El gobierno de Giolitti diseñó una reforma para multiplicar
el electorado por dos, al tiempo que confiaba en que habría un nivel relativa­
mente alto de abstención entre los nuevos votantes. Sobre esta base, los libera­
les esperaban que la práctica tradicional de formación de coaliciones a través del
transformismo se extendería a nuevos representantes populares y así neutraliza­
rían algunas presiones más innovadoras. De acuerdo con ello, en 1913, se con­
cedió el derecho de voto a todos los hombres de más de 21 años de edad que su­
pieran leer y escribir, así como a un pequeño grupo de hombres mayores de 30
años que hubieran prestado servicio militar (Giolitti, 1967, cap. 10).
Sin embaído, en Í918, inmediatamente después de la Guerra, un nuevo Go­
bierno de los radicales concedió derechos de voto masivos que incluyeron a to­
dos los hombres de más de 21 años de edad y a los antiguos soldados menores
de esta edad. Como consecuencia de estas dos reformas, el electorado saltó de
2,5 millones a 11,5 millones de personas, una multiplicación del número de elec­
tores de antes de la Guerra por casi cinco y una adición de un 25 por ciento de
la población total. Tanto los partidarios como los adversarios del sufragio uni­
versal coincidieron en ver la creación de un electorado tan amplio y nuevo como
un desaño a la estabilidad del orden político establecido.
Como se ha mencionado anteriormente, los gobernantes existentes estaban
escasamente organizados; además estaban internamente divididos, especialmen­
te por sus posiciones discrepantes con respecto a la Guerra, y se mostraron in­
capaces de adaptarse y de absorber a los nuevos votantes. En vez de esto, emer­
gieron dos alternativas extremas e incompatibles. A la izquierda, los socialistas
fueron dirigidos por líderes maximalistas partidarios de la revolución y del esta­
72 INSTITUCIONES POLITICAS

blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente después de la Gue­


rra, el Partido Socialista Italiano se unió a la Internacional Comunista dirigida
por los bolcheviques rusos, condenó la colaboración con el «estado burgués® en
cualquier forma y reclamó «todo el poder» para los trabajadores. A la derecha,
y más o menos al mismo tiempo, el Papa eliminó la prohibición, que había es­
tado vigente durante más de cuarenta años, de que los católicos participaran en
los asuntos políticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su re­
chazo del estado italiano. El nuevo Partido Popular empezó a movilizar católi­
cos y amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos.
El resultado de la primera elección por sufragio masculino universal en
1919 dejó atónitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos
nuevos partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los católicos antiesta­
do italiano, obtuvieron en total más de la mitad de los votos populares y de los
escaños parlamentarios. Para los socialistas, el éxito electoral fue considerado
sólo un medio de facilitar la destrucción del Parlamento y «los órganos de la do­
minación burguesa». A continuación, apoyaron una serie de huelgas industriales
y ocupaciones de fábricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje
parlamentario. Los católicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras
en el Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran
incapaces de comprometerse en colaboración gubernamental alguna (Seton-
Watson, 1967; Fametti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 1996).
La siguiente elección en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con
la importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se
pudo formar ninguna mayoría gubernamental con unos resultados tan azarosos,
producidos por la instauración repentina de un sufragio de masas. El conflicto
social, la violencia y la bipolarización política aumentaron rápidamente. Se es­
tableció una dictadura fascista durante más de veinte años, la cual acabó lle­
vando a una guerra civil abierta. (Para la caracterización coincidente del con­
flicto político de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por histo­
riadores tanto de la derecha como de la izquierda, véanse, respectivamente, Pi-
sano, 1965-66, y Pavone, 1991.)
España. Hubo cuatro intentos principales de introducir repentinamente el
sufragio universal en España que fracasaron. El primer intento a favor de un su­
fragio masculino a gran escala tuvo lugar durante la guerra contra Napoleón para
las elecciones celebradas entre 1810 y 1813. La llamada Constitución de Cádiz,
aprobada en 1812, estableció formalmente un virtual sufragio masculino univer­
sal para los mayores de 25 años de edad y se convirtió en «la constitución liberal
clásica en la Europa latina de principios del siglo xdc» (Carr, 1966: 94). Un 28 por
ciento de la población total recibió derechos de voto, la mayor proporción de la
población de un país con derechos de voto en el mundo moderno hasta aquel mo­
mento. Las mismas reglas fueron restablecidas en 1820 y 1836, pero fueron su­
primidas por pronunciamientos militares inducidos por monarcas aristocráticos.
El segundo intento tuvo lugar en 1869 a iniciativa de los liberales y los re­
publicanos previamente excluidos de la actividad política legal. Una nueva Mo­
narquía constitucional basada en elecciones parlamentarias por sufragio mascu­
lino universal fue sucedida muy pronto por una República aún más breve, la cual
fue abolida por otro golpe de estado. Los partidos políticos liberales eran en
aquel tiempo muy débiles. Los monárquicos católicos tradicionalistas, es decir,
los carlistas, a la derecha y los republicanos anticlericales radicales, es decir, los
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 73
exaltados, a la izquierda, los cuales promovían alternativas de régimen incom­
patibles, produjeron una inestabilidad política permanente.
Un régimen político mucho más duradero fue establecido con la restaura­
ción de la Monarquía por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado
fue limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la población total. El Go­
bierno fue capaz de controlar las elecciones mediante la promoción de candida­
tos oficiales y la organización del fraude a través de la administración de justi­
cia y los gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarro­
llaron relaciones de clientela con los electores mediante la distribución de bene­
ficios privados (incluidos empleos públicos) a cambio de apoyo político, con la
ayuda de burócratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas res­
tricciones a la participación y la competencia política indujeron el desarrollo de
movimientos políticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo
(Romero, 1973; Varela, 1977; Tusell, 1991).
La reconstrucción de la coalición de los liberales con los republicanos ex­
cluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue consi­
derada por los gobernantes conservadores como un gran desafío y una gran
amenaza, lo cual les llevó a cooptar a los liberales al régimen mediante su ac­
ceso temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Práxedes-Mateo Sagas-
ta, trataron entonces de incorporar a una fracción de los republicanos a sus pro­
pias candidaturas mediante la introducción del sufragio masculino universal, al
tiempo que mantenían un sistema electoral restrictivo basado principalmente
en distritos uninominales y la regla de la mayoría relativa. En 1890, se conce­
dieron derechos de voto a todos los hombres de más de 25 años de edad con
dos años de residencia y otras restricciones menores. Con ello, el número de
electores fue multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abar­
caba un cuarto de la población total, la mitad de cuyos componentes eran anal­
fabetos.
El control de las elecciones por el Gobierno se debilitó, pero el papel de las
redes locales aumentó, incluyendo nuevas prácticas de compra directa de votos.
Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos poten­
cialmente explosivos de la asignación repentina de derechos de voto a un elec­
torado políticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema político y
electoral restrictivo. La participación electoral fue sólo de un 50 por ciento en el
decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las
elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ga­
naron en Barcelona, y a éstas les siguieron nuevas victorias de los republicanos
en Valencia, así como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras
ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conser­
vador reformista Antonio Maura dificultó las prácticas corruptas y redujo el pa­
pel de los caciques locales. La participación electoral subió al 70 por ciento en
el decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republica­
nos, así como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976).
Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron
una proposición de ley en el Parlamento para introducir la representación pro­
porcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador
empezó a preparar el correspondiente proyecto de ley que habría creado un mar­
co más pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fra­
casó cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con
un golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.
74 INSTITUCIONES POLÍTICAS

La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareac­


ción, con la proclamación de la Segunda República en 1931 por una coalición iz­
quierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las
mujeres un año después. Un sistema electoral mayoritario promovió una cre­
ciente polarización política entre dos bloques que apoyaban alternativas de régi­
men incompatibles, como se discutirá en el próximo capítulo. En 1936, un nue­
vo golpe militar dio lugar a una guerra civil que terminó con el establecimiento
de la dictadura del general Franco. El sufragio universal sólo se estableció con
éxito en 1977, juntamente con una nueva Monarquía parlamentaria con repre­
sentación proporcional (Colomer, 1998).

E l modelo « nórdico »
La estrategia «nórdica» de derechos de voto coincide con la «latina»
en que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el mode­
lo gradual, paso a paso, en los países «anglos». Pero, a diferencia del mo­
delo «latino», la introducción del sufragio universal en Alemania, Suecia
y otros países de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de
la derecha política, ha corrido en paralelo al establecimiento de esque­
mas institucionales pluralistas que permiten la existencia de múltiples
partidos. Éstos crean amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes re­
lativamente moderados. La estabilidad democrática se consiguió, pues,
mediante la combinación de un nuevo electorado complejo y arreglos
institucionales pluralistas.
Alemania. Cuando se consumó la unificación de los territorios germánicos
en la segunda mitad del siglo xrx, la introducción del sufragio universal por la
izquierda política según el modelo francés había fracasado. Tras el breve perio­
do liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los terri­
torios y la población germánicos) estaba organizada en un sistema corporativo
con tres clases. Los terratenientes y los financieros elegían un tercio de los re­
presentantes, los propietarios de pequeños negocios y los funcionarios públicos
elegían otro tercio, y los trabajadores elegían al resto. Dentro de cada grupo se
reconocía el derecho de voto a los hombres de más de 24 años de edad. Los re­
presentantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos unino-
minales por la regla de la mayoría y mediante votación en público. Había sufra­
gio universal para la elección de las Dietas locales en sólo unos pocos de los pe­
queños estados del Imperio, incluidos en particular Badén y Württemberg (en el
último caso con representación proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2).
Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcertó a los li­
berales con una propuesta de introducción inmediata del sufragio masculino
universal para la Confederación del Norte de Alemania en 1867 y para el Parla­
mento imperial (Bundestag) en 1871. El Canciller, que fue acusado de «oportu­
nismos por apropiarse del programa de sus rivales, tenía sofisticados motivos
para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck había sido presionado
y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones se­
cretas con el líder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos líderes pensaban que
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 75
esto podría doblegar la mayoría liberal en el Parlamento prusiano mediante la
promoción, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a fa­
vor de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de
los socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendría nuevos ar­
gumentos para eludir un nuevo desafío de Austria de estrechar la Confederación
Austro-Germánica (en peijuicio de la dominación prusiana), ya que así la pro­
puesta procedería de un régimen menos democrático que el alemán.
El elemento institucional más importante para contener las consecuencias
políticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la
ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecuti­
vo) no era elegido por la cámara baja, sino por la cámara alta federal (Bundes­
rat), la cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que
componían el Imperio Alemán y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este
diseño se basó en algunos cálculos prudentes de Bismarck. Como escribió en sus
memorias: «La medida de los limites en esta lucha [del Gobierno conservador
con el Parlamento y con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del
Gobierno, que es indispensable para el país, debe carecer de frenos o debe go­
zar de un poder completo, es una cuestión de tacto y juicio políticos» (sus mo­
tivaciones para introducir el sufragio universal están presentadas en Bismarck,
1899: 65-69).
Se adoptó de nuevo la regla de la mayoría con segunda vuelta para la elec­
ción del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajó esta re­
gla, una serie de minorías apoyaron a diferentes candidatos de partido para la
segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional multi­
partidista. El Parlamento estaba organizado en tomo a cuatro partidos básicos,
pero unos doce partidos obtuvieron representación habitualmente. Los católicos,
los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones políticas innova­
doras, las cuales hicieron aumentar la participación desde un 50 por ciento en
1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafio de estos nuevos competido­
res, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de
partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b).
Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableció la
llamada República de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a
los hombres y las mujeres de más de 20 años de edad, al tiempo que se intro­
ducía la representación proporcional, la cual había sido apoyada anteriormente
por los socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a fórmu­
las más democráticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cámara baja, pero
el Presidente de la República electo (en sustitución del antiguo Emperador) man­
tuvo poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relación
«semipresidencial». La elección directa del Presidente incentivó la bipolariza-
ción. Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representación en el Parla­
mento, de modo que la llamada coalición de Weimar, formada por los partidos
cristiano, liberal y socialista, fue capaz de formar una mayoría de apoyo al régi­
men durante la mayor parte del período entre 1918 y 1930.
Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialis­
tas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formación de
coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histórica aquí es­
bozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresión de las li­
bertades civiles, la ejecución de políticas racistas y de guerra, y el estableci­
miento de un régimen totalitario, difícilmente puede ser atribuida a una am­
76 INSTITUCIONES POLITICAS

pliación repentina del electorado. De hecho, la introducción del sufragio mascu­


lino universal cuando se creó el Imperio alemán fue sucedida por más de sesen­
ta años de notable estabilidad política.
Una de las interpretaciones más provocativas y polémicas del éxito electo­
ral de los nazis y de la supresión de la democracia en Alemania en el decenio de
1930 se centra en los efectos de la representación proporcional, especialmente
en la obra de Ferdinand A. Hermens (véase sobre todo Hermens, 1941, cap. 10).
Cabe argumentar varias cosas contra esta relación. Primero, como se ha men­
cionado, ya había existido un sistema multipartídista en Alemania durante casi
cincuenta años antes de la introducción de la representación proporcional. Si
bien es cierto que algunos de los partidos políticos previamente existentes no te­
nían una fuerte orientación ideológica, el pluralismo político y las coaliciones
parlamentarias, que se desarrollaron a partir de 1918, no eran una completa no­
vedad en la política alemana.
Segundo, el argumento crucial de Hermens es que un sistema electoral al­
ternativo basado en la regla de la mayoría relativa habría evitado que los nazis
obtuvieran representación cuando contaban con un apoyo popular muy minori­
tario y, de este modo, no habrían tenido base para su ulterior crecimiento. Sin
embargo, cabe argüir que la regla de la mayoría relativa, aunque reduce el nú­
mero de partidos, no siempre impide que un nuevo partido político minoritario
entre en la competición política y obtenga representación, como muestra clara­
mente el caso paradigmático de Gran Bretaña (con la sustitución de los libera­
les por los laboristas en el cambio de siglo). Los nuevos partidos no son «crea­
dos» por la representación proporcional, sino por empresarios políticos capaces
de recoger o generar nuevas preferencias políticas de los votantes aprovechán­
dose de cambios sociales, económicos y culturales.
La formación y el auge del Partido Nacional-Socialista debería explicarse,
pues, por factores como ciertas tradiciones ideológicas germánicas, la iniciativa
maximalista de sus líderes y su eficacia organizativa, con el trasfondo de la de­
rrota de Alemania en la primera guerra mundial y su ulterior desarticulación so­
cial durante el decenio de 1920. Bajo estas inducciones, es altamente probable
que la regla de la mayoría relativa hubiera funcionado en contra de los partidos
centristas y hubiera aumentado la bipolarización política entre los socialistas y
los comunistas, por un lado, y los nacionalistas imperialistas y los nazis, por el
otro, de un modo semejante a como lo hicieron los sistemas electorales «ma-
yoritaristas» en Francia y en España, países que también conocieron el auge de
nuevos partidos extremos más o menos al mismo tiempo, en 1935-36.
De hecho las posiciones nacionalistas y de extrema derecha habían obtenido
no sólo una amplia simpatía entre los votantes alemanes desde los años veinte, sino
fuertes bases de apoyo en Baviera y otras muchas regiones. Parece razonable con­
siderar que la regla de la mayoría relativa les habría convertido en ganadores lo­
cales. Incluso con representación proporcional, los nazis atrajeron votantes de los
nacionalistas y de otros partidos menores de derecha, especialmente en pequeñas
ciudades, en parte porque aparecieron como potenciales ganadores absolutos a ni­
vel nacional. La regla de la mayoría relativa, que promueve el voto estratégico a fa­
vor de los probables ganadores mucho más que la representación proporcional, ha­
bría reforzado la tendencia a la concentración de votos. Si la representación pro­
porcional tuvo, pues, algún efecto, posiblemente fue el de retrasar la bipolarización
en la política alemana tal vez durante algunos meses o años. (Sobre este tema,
véanse Lepsius, 1978; Kolb, 1988; Nicholls, 1991; Feuchtwanger, 1993.)
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 77

Por último, la representación proporcional fue adoptada de nuevo con el


restablecimiento de la democracia en Alemania occidental en 1946, a pesar —o
en memoria— de la experiencia de Weimar. El correspondiente sistema multi­
partidista originó una duradera práctica de formación de gobiernos de coalición
en tomo al centro que consolidó el régimen democrático. Tras las elecciones de
1966, los cristiano-demócratas en el gobierno ofrecieron a los social-demócratas
un cambio del sistema electoral a la regla de la mayoría relativa. Para ello se
nombró una comisión independiente de la que formaba parte, muy especial­
mente, el mismo F. A. Hermens, quien había vuelto de Estados Unidos pocos
años antes. Sin embargo, los líderes social-demócratas encontraron que la apues­
ta por un sistema de dos partidos era demasiado arriesgada y rechazaron la pro­
puesta, a la cual también se opuso el más pequeño partido Liberal (Jesse, 1990).
Esta decisión fue bastante afortunada, pues el mantenimiento de un sistema de
representación muy proporcional fue clave para que la reunificación con la par­
te oriental de Alemania en 1990 pudiera llevarse a cabo por medios consensúa­
les. Pudo ampliarse de nuevo el electorado con grupos sociales y preferencias po­
líticas diferenciados, incluidos en particular los ex comunistas como un partido
minoritario aceptado, sin cambios constitucionales importantes. El equilibrio
político se mantuvo en tomo a Gabinetes moderados con posiciones políticas de
tipo centrista, al tiempo que la inclusividad del sistema promovió un apoyo con*
Ünuado a la estabilidad democrática.
Europa nórdica. Suecia, Noruega y Finlandia experimentaron procesos de
introducción súbita del sufragio universal, incluido, muy tempranamente, el su­
fragio de las mujeres, conjuntamente con la aplicación de la representación pro­
porcional, la cual condujo a una política de coaliciones multipartidistas.
A principios del siglo xx, los gobernantes suecos en el poder intercambia­
ron explícitamente la ampliación del electorado por un sistema electoral de re­
presentación proporcional. Anteriormente, Suecia había adoptado en 1866 una
fórmula parlamentaria bicameral apoyada en unos derechos de voto muy res­
trictivos como alternativa a la tradicional representación corporativa en cuatro
estamentos. La nueva cámara alta fue organizada a partir de una representación
territorial a través de consejos provinciales elegidos mediante un voto plural ba­
sado en la riqueza de los electores. Para la cámara baja, se concedió el voto a los
hombres de más de 21 años de edad que cumplieran ciertas condiciones de pro­
piedad o renta. Los representantes eran elegidos en distritos uninominales por
la regla de la mayoría. Sólo entre un 5 y un 8 por ciento de la población total te­
nía derecho de voto en Suecia durante el último tercio del siglo xix. Los terrate­
nientes y los agricultores dominaban las decisiones políticas. Mientras los libe­
rales y los socialistas pedían sufragio universal, los gobernantes conservadores
temían que vina ampliación del electorado peijudicaría la estabilidad social.
Sin embargo, en los primeros años del siglo xx, los liberales y los socialis­
tas consiguieron una representación parlamentaria creciente con el apoyo de la
clase media-baja y los trabajadores industriales, un número cada vez más alto de
los cuales, debido al crecimiento económico, fueron capaces de cumplir los re­
quisitos económicos para votar. Bajo la regla de la mayoría relativa o de la ma­
yoría absoluta, esta evolución podría haber producido una vuelta completa de la
tortilla, de modo que, tarde o temprano, los partidos de la oposición se habrían
convertido en ganadores absolutos y los gobernantes conservadores, en perde­
dores absolutos. Sin embargo, de repente, y ante la sorpresa genera] de los de­
78 INSTITUCIONES POLÍTICAS

más actores y de los observadores, el Gobierno conservador presidido por Arvid


Lindman propuso la introducción del sufragio masculino universal junto con la
representación proporcional en las dos cámaras.
Desde la perspectiva de los gobernantes del momento, un nuevo sistema
electoral que permitiera el multipartidismo era concebido como una herramien­
ta de protección. Los conservadores se convertirían en una minoría, pero no se­
rian expulsados del sistema como corrían el riesgo de serlo con una regla ma-
yoritarista. lo s gobernantes en el poder prefirieron tomar la iniciativa de intro­
ducir el sufragio universal «con garantías» antes que asistir a su propia derrota.
La representación proporcional fue adoptada como una salvaguarda institucio­
nal que reemplazaba las tradicionales salvaguardas de los requisitos de riqueza,
propiedad o renta para votar.
Como Lindman razonaba en 1907: «Con sufragio universal el peligro de un
cambio en la dirección ahora indicada disminuye enormememente. Aunque los
agricultores dejen de ser una mayoría, la agricultura tendrá, a pesar de todo, po­
sibilidades de disfrutar de su correcta cuota de representación» (Lewin, 1988,
cap. 3).
Esta propuesta provocó una espectacular inversión de las preferencias ins­
titucionales de los partidos políticos. Algunos liberales disidentes se unieron a la
propuesta del Gabinete, pero los dirigentes de los partidos Liberal y Socialista
votaron en contra del proyecto de ley que introducía el sufragio universal por­
que rechazaban la representación proporcional sobre la base de sus recientes ex­
pectativas optimistas bajo la regla de la mayoría. Unos pocos años después, en
1918, fue aprobada una nueva ley que amplió el electorado a todos los hombres
y mujeres de más de 23 años de edad. Como resultado de estas medidas, el elec­
torado sueco fue ampliado en un 50 por ciento de la población total, multipli­
cando el número de electores por ocho en menos de diez años.
La combinación de sufragio universal y representación proporcional creó
una muy duradera-estabilidad democrática, al tiempo que confirmó en cierta
medida las modestas expectativas de los conservadores. Bajo las nuevas reglas
electorales, ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Parla­
mento. Hasta 1930, los gobiernos fueron alternativamente encabezados por los
liberales, los socialistas y los conservadores (los cuales volvieron al poder en
1923-24 y de nuevo en 1928-30). La emergencia de un partido Agrario centrista
en los años veinte creó un puente moderado entre los dos bloques. Los agrarios
(actualmente llamados Partido del Centro) formaron Gabinetes de coalición con
los socialistas en los años treinta y cincuenta y con los liberales y los conserva­
dores en los años setenta y ochenta.
Un proceso similar, aunque algo más lento, se desarrolló en Noruega. La tra­
dicional representación corporativa en cuatro estamentos se había basado en un
electorado estrecho que incluía menos de un 9 por ciento de la población total en
el decenio de 1880. Las elecciones indirectas en distritos multinominales dieron un
control absoluto de la cámara a los liberales noruegos. Pero la formación del Par­
tido Laborista en 1887 indujo a los liberales a competir con más ímpetu por el apo­
yo popular. Mediante la misma estrategia adversa al riesgo que habían usado los
gobernantes conservadores en Suecia, los liberales noruegos introdujeron el sufra­
gio masculino universal «desde arriba» en 1897. Concedieron el voto a parte de las
mujeres en 1907 y derechos electorales iguales a todas ellas en 1913.
Tras la disolución de la unión entre Noruega y Suecia en 1905, el Parla­
mento noruego empezó a ser elegido directamente en distritos uninominales con
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 79
la regla de la mayoría absoluta en la primera vuelta y de la mayoría relativa
en la segunda vuelta con todos los candidatos compitiendo en las dos. Esta fór­
mula, aunque no producía una representación proporcional, permitió un siste­
ma multipartidista y dio a los liberales la oportunidad de permanecer en el po­
der, junto con los conservadores y los nuevos moderados, y de resistir el creci­
miento amenazante de los laboristas. Sin embargo, como el declive electoral de
los liberales continuaba sin cesar, finalmente introdujeron la representación pro­
porcional en 1919.
Los resultados de estas reformas institucionales respondieron a las expecta­
tivas básicas de sus promotores. Ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de
escaños (lo cual dio lugar a Gabinetes minoritarios que se apoyaban en otros par­
tidos). Los liberales, los conservadores y los agrarios se alternaron al frente de Ga­
binetes contra el más votado Partido Laborista, hasta que se formó el primero de
una serie de gobiernos laboristas en 1935. Una nueva reforma que estableció una
fórmula de representación más proporcional (Sainte Lagué modificada en vez de
d’Hondt) en los años cincuenta restableció la alternancia entre partidos y permi­
tió una vez más que los partidos no socialistas compartieran el poder.
El caso de Finlandia corresponde aún mejor a ciertos rasgos del modelo
«nórdico» previamente identificado. A partir de 1863, los cuatro estamentos cor­
porativos finlandeses habían empezado a reunirse regularmente bajo el control
del Imperio ruso. Sus representantes eran votados por un electorado muy res­
tringido, pero la organización de las elecciones en distritos multinominales per­
mitió un cierto pluralismo político. La minoría étnica sueca, que estaba concen­
trada en el Sur y el Oeste de Finlandia, predominó en el estamento de la noble­
za y también en el de los burgueses durante la mayor parte del siglo xix. Pero,
a finales de siglo, los fineses predominaban en el estamento de los burgueses así
como en los del clero y de los agricultores, lo cual les daba el control de la le­
gislación parlamentaria (dado que ésta requería la aprobación por tres de los
cuatro estamentos). Casi todos los grupos políticos promovieron un Parlamento
unicameral moderno para librarse de la dominación rusa. Cuando los líderes de
la minoría sueca se dieron cuenta de que se iba a adoptar este nuevo esquema
institucional, lanzaron la propuesta de un sistema de representación proporcio­
nal como la única garantía posible de que las minorías continuarían teniendo re­
presentación en el parlamento. Dado que ningún partido esperaba entonces con­
seguir una mayoría absoluta de escaños mediante reglas como la mayoría rela­
tiva o la mayoría absoluta, la propuesta fue aceptada.
En 1905, virtualmente de un día para el otro, se estableció en Finlandia un
Parlamento unicameral basado en el sufragio universal de los hombres y —por
primera vez en Europa— también de las mujeres, junto con un sistema electoral
de representación proporcional. Un 40 por ciento de la población total fue in­
troducida en el electorado de una sola vez, multiplicando el número de electores
por más de cinco. Con este marco pluralista altamente innovador, los fineses fue­
ron capaces de hacer frente a la continua interferencia del régimen zarista ruso
en su política local, de sobrevivir a la Revolución bolchevique rusa y la consi­
guiente guerra civil, y de conseguir la independencia y una nueva Constitución
en 1919. Desde entonces, se han formado Gabinetes de coalición multipartidis­
tas, la mayor parte de ellos encabezados por los agrarios o por los socialdemó-
cratas (o con los dos partidos en coalición), con los minoritarios liberales y sue­
cos (el Partido del Pueblo Sueco) como frecuentes socios tanto de la derecha
como de la izquierda (Carstairs, 1980, caps. 9-11).
C apítulo 3
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS
¡La carrera ha terminado!
Pero ¿quién ha ganado?
Todos han ganado y todos deben tener premio.
L ew is C arroll
Las aventuras de Alicia
en el país de las maravillas (1865)

En comunidades relativamente simples y homogéneas, se suelen ele­


gir reglas de voto y de decisión que producen un único ganador absolu­
to. Las reglas de un solo ganador, como la unanimidad, las mayorías cua­
lificadas, la mayoría simple, o la mayoría relativa, dominaron la historia
de las votaciones y las elecciones hasta el siglo xix. Han sobrevivido en
países que conservan instituciones políticas con varios siglos de antigüe­
dad y son todavía una opción corriente en comunidades pequeñas y re­
lativamente poco diferenciadas.
En los tiempos premodemos, muchos partidarios de estas reglas las
consideraron herramientas para descubrir la verdad, llamárase ésta vo­
luntad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la elección social
obtenida con estas reglas sería ampliamente aceptada y muy estable.
Esta expectativa es bastante razonable en el contexto de comunidades
simples cuyos miembros no tienen preferencias muy dispares y hay un
número reducido de temas importantes. Estas preferencias pueden ser
agregadas en una sola decisión vinculante sin mucho esfuerzo. Sin em­
bargo, en comunidades amplias y complejas en las que emerge un gran
número de temas políticos que son sometidos a decisiones colectivas vin­
culantes, las reglas de un solo ganador tienden a producir distribuciones
muy desiguales de satisfacción política entre los ganadores y los perde­
dores y poca utilidad social. Como consecuencia de los incentivos crea­
dos por los perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan
desfavorables, las reglas de un solo ganador también pueden inducir
inestabilidad de la elección social.
El razonamiento utilitario moderno orientado a conseguir la mayor
satisfacción del mayor número de personas inspiró la búsqueda de reglas
82 INSTITUCIONES POLÍTICAS

de votación alternativas. Entre éstas se incluyen las que producen múlti­


ples ganadores, como la representación proporcional y otros mecanismos
institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre gru­
pos diferenciados. Las reglas de múltiples ganadores distribuyen la sa­
tisfacción más ampliamente entre los diferentes grupos de la sociedad y
tienden a producir decisiones más consensúales y estables y mayor utili­
dad social que las reglas de un solo ganador.
La teoría de la elección social puede ayudar a precisar la intuición
esbozada en los párrafos anteriores. Las preguntas identificadas guiarán
los análisis formales y empíricos del funcionamiento de las diferentes re­
glas de votación en la política real.
Según los modelos basados en la teoría elección social, para un elec­
torado dado, la estabilidad y la eficiencia de la elección social dependen
en gran medida de: (i) el número de dimensiones de temas que toman
relieve en la votación; y (ii) el número de alternativas disponibles para
ser votadas (en forma de candidatos, partidos, propuestas políticas, en­
miendas legislativas, etc.).
Cuando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo
de una sola dimensión de temas, como el típico eje ideológico izquierda-
derecha, el óptimo social coincide con la preferencia del votante media­
no. La mediana, es decir, el punto con menos de la mitad de los votantes
tanto a su izquierda como a su derecha, minimiza la suma de las distan­
cias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerar­
se que maximiza la utilidad social.
Cabe obtener resultados eficientes con reglas de un solo ganador, como
la mayoría absoluta o la mayoría relativa, si sólo hay dos alternativas dis­
ponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendrá el apoyo del vo­
tante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en un espacio de te­
mas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos
temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor.
Mediante la creación de un espacio de temas multidimensional, aparecerán
nuevos ganadores y la elección social se hará inestable. El resultado puede
hacerse imprevisible y alejarse del punto mediano socialmente eficiente.
Cuando más inclusiva es la regla (la más inclusiva es la unanimidad), más
temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador.
Cuanto más exclusiva es la regla, como la mayoría relativa simple, más po­
tencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador como
consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. En cambio, las
reglas de múltiples ganadores, como la representación proporcional y el
subsiguiente proceso de negociación, tienden a organizar coaliciones multi­
partidistas en tomo a la alternativa apoyada por el votante mediano.
En este capítulo se exploran los incentivos creados por diferentes re­
glas de votación para que las estrategias de los actores intenten desarro­
llar nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontación, bien de
negociación, las cuales pueden conducir a elecciones sociales más o me­
nos eficientes y estables.
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 83
En particular, se analizarán dos características de las reglas de vota­
ción que han sido identificadas por la teoría de la elección social. La lla­
mada condición de «monotonicidad» requiere que una regla de votación
no dé desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumen­
ta. Examinaremos si los votos y los escaños mantienen relaciones «mo-
notónicas» bajo diferentes reglas de votación, es decir, si ambos aumen­
tan o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las
que una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido
menos apoyo popular en votos que otra alternativa serán consideradas ca­
sos flagrantes de no-monotonicidad.
La segunda condición se conoce en la teoría de la elección social
como «independencia de las alternativas irrelevantes». Básicamente, sos­
tiene que la alternativa ganadora no debería depender de la presencia de
otras alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles
en un cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa no-
ganadora deja de estar disponible, el resultado no debería cambiar si las
preferencias individuales con respecto a las demás alternativas no cam­
bian. El incumplimiento de esta condición por una regla de votación la
hace vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como «divide y vencerás»
y «une y vencerás». En general, se considerará que un ganador minori­
tario y, más exactamente, un ganador minoritario situado en una posi­
ción extrema en el espacio de temas, incumple esta deseable propiedad,
dado que podría ser derrotado por una mayoría potencial si existiera la
alternativa apropiada.

El e f i c i e n t e v o t a n t e m e d ia n o
La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con di­
ferentes reglas de votación es analizada para 452 elecciones parlamenta­
rias y presidenciales en cuarenta países durante el período 1945-2000 en
el Cuadro 3.1. Se considera «ganadores» al partido o los partidos que for­
man parte del Gabinete en los regímenes parlamentarios y al partido o
los partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los
regímenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se pro­
dujeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo más de la
mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayoría relativa y en casi tres
cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayoría absoluta (o mayo­
ría relativa cualificada en algunos países presidenciales). En cambio, los
Gabinetes basados en una representación proporcional cuentan con el
apoyo del votante mediano en más del 90 por ciento de los casos. La ma­
yor parte de los países de la lista que eligen representantes por repre­
sentación proporcional y tienen regímenes parlamentarios han incluido
siempre al partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 eleccio­
nes en diez países).
84 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C uadro 3.1. Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000)


Regla de la Regla de la REPRESENTACIÓN
MAYORÍA RELATIVA MAYORÍA ABSOLUTA PROPORCIONAL
Gabinete parlamentario Gabinete oarlamentario Gabinete parlamentario
Canadá-17 41 Australia-j, 33 Alemania-,, 100
India-,; 69 Francia 5*-,, 82 Austria-,7 94
Nueva Zelanda-I5 73 Japón-B 100 Bélgica-,7 100
Reino Unido-15 0 R. C heca -3 67
Presidente Dinamarca- i 2 76
Presidente Argentina-., 100 España-g 50
Argentina-t 100 Bolivia-j 40 Finlandia-,5 100
Brasil-* 25 Brasil-, 67 Francia 4‘-5 100
Chile-j 20 Bulgaria-;, 100 Grecia-, 6 100
Colombia-,0 80 Chile-j 100 Holanda-, 6 100
Corea Sur-, 33 Colombia-2 50 Hungría-3 67
Ecuador-5 0 Costa Rica-,2 83 Irlanda-16 100
Estados Unidos-13 77 Ecuador-6 67 Israel-,j 100
Filipinas-, 67 Francia 5*-6 50 Italia-,, 100
Perú-* 75 Perú-, 100 Noruega-,j 46
Uruguay-,,, 70 Polonia-* 50 Suecia-, 7 82
Venezuela-,„ 60 Portugal-j 100 Suiza-, 5 100
Uruguay-, 100

Media elecciones: 54 73 91
Media países: 53 76 88
N o ta : L os números son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Pre­
sidente apoyado por el primer voio del votante mediano.
Los subíndices son el número de elecciones para cada país.
Para los regímenes parlamentarios, los datos se refieren a la composición de partido del
Gabinete más duradero en cada legislatura, si hay más de uno.
F u e n t e : Cálculos del autor. Datos para las posiciones relativas de lo s partidos en Daalder
y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 19S4; la colección en Laver y Schofield,
1990 (Apéndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jones, 1995, Colomer,
1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.

Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con re­
presentación proporcional que producen múltiples ganadores son relati­
vamente más eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un
solo ganador. Entre éstas, cuanto más inclusiva es la regla, como la ma­
yoría absoluta comparada con la mayoría relativa, más eficiente es la
elección social.
Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre la
base de sus votos o mediante encuestas de opinión. Para hacer viables
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 85
las comparaciones, se necesita alguna simplificación de las preferencias
de temas. De hecho, los votantes y los líderes habitualmente proceden a
este tipo de simplificación para comunicar los mensajes políticos a tra­
vés de tina sola dimensión, como la típica escala izquierda-derecha, la
cual suele sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los
partidos políticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados.
Las observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciu­
dadanos en la mayor parte de los países democráticos son capaces de si­
tuarse a sí mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala
lineal que les permite establecer posiciones globales relativas de los vo­
tantes y los líderes. Dado que el contenido sustantivo de la dimensión iz­
quierda-derecha (o de otros artilugios comparables) varia de un país a
otro y de una elección a otra, aquí se usa no porque comporte ninguna
definición esencial de las posiciones políticas de la izquierda, el centro o
la derecha, sino por su valor heurístico y comunicativo. (Para un análi­
sis de esta cuestión, véanse Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993,
Budge, 1993; Klingeman, Hofferbert y Budge, 1994.)
El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no
coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia en­
tre los dos será más corta cuanto mayor sea el número de alternativas
disponibles, dado que los partidos y candidatos tenderán a distribuirse a
lo largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no
coincida con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida
por él puede ser considerada el resultado más eficiente socialmente para
un conjunto dado de alternativas,
Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias
entre las preferencias de los votantes y los partidos políticos o candidatos
para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no
coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea
el óptimo social, podemos considerar que es más eficiente socialmente que
cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la elección real del
votante mediano. La utilidad social es máxima con la elección del votante
mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas
de los ciudadanos, aunque quizá no sea máxima en el mundo ideal de to­
das las preferencias imaginables de los votantes.
La única información que necesitamos para nuestro análisis son las
posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al
ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayoría de votantes ha
votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador,
sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimen­
sión pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la elec­
ción del votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado
relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los par­
tidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las
preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los re­
sultados políticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)
86 INSTITUCIONES POLITICAS

pueden ser evaluados con información empírica disponible. El partido


del votante mediano es identificado sobre la base de posiciones relativas
de partido mediante las fuentes mencionadas en el Cuadro 3.1. Cuando
se puede, también se usan refinamientos adicionales.
Este capítulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas
de un solo ganador y de las reglas de múltiples ganadores, respectiva­
mente.

3.1. Reglas de un solo ganador


La elección de una regla de un solo ganador comporta siempre un
intercambio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la
regla de producir resultados y la utilidad social de estos resultados. Como
se verá más concretamente en las páginas siguientes, la regla de la una­
nimidad es muy ineficaz en la producción de nuevos resultados diferen­
tes del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativa­
mente eficiente en términos colectivos. La regla de la mayoría absoluta
es relativamente ineficaz en sociedades complejas en las que los votantes
pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la mayoría puede
producir resultados socialmente eficientes y estables sólo bajo ciertas
condiciones restrictivas. Por último, la regla de la mayoría relativa es
muy eficaz en la producción de resultados. Pero es probable que éstos
sean socialmente ineficientes, así como muy inestables, dado que pueden
ser reemplazados por alguna otra alternativa con relativamente poca in­
novación.
El intercambio funciona, pues, del siguiente modo. Cuanto más in­
clusiva es la regla (como la unanimidad), más consensual y eficiente,
pero menos eficaz en la producción de resultados será. Cuanto más ex­
clusiva es la regla (como la mayoría relativa simple), más efectiva será en
producir resultados, pero más ineficientes serán los resultados que pro­
ducirá. Las reglas de votación mencionadas, así como otras intermedias,
como las mayorías cualificadas o las mayorías relativas cualificadas que
se usan en algunas instituciones políticas del mundo real, serán analiza­
das por sus resultados con respecto a estos importantes aspectos de la
elección social.

U n a n im id a d

Se suele considerar que la regla de la unanimidad es un procedi­


miento que favorece decisiones consensúales. Por definición, una decisión
unánime requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada mejor por
todos los votantes que el status quo o la ausencia de decisión. En este sen­
tido, los resultados unánimes con considerados «Pareto-superiores» a cual­
quier alternativa y ciertamente cumplen la condición de monotonicidad.
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 87
Sin embargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas
en una sola dimensión, la regla de la unanimidad conduce a la inmovili­
dad. No cabe tomar ninguna decisión para alterar el status quo porque
cualquier votante puede vetar un cambio que aleje el resultado de su pre­
ferencia. Los votantes inicialmente aventajados (aquellos cuyas preferen­
cias están más próximas al statu quo) pueden consolidar sus privilegios.
El resultado permanecerá estable independientemente de su distancia
con respecto al óptimo social situado en la mediana de las preferencias
de los votantes.
Mediante la introducción de nuevos temas o nuevos valores de juicio
que creen un espacio multidimensional, cabe crear varias posibles deci­
siones unánimes a partir del status quo inicial. Pero cada una de estas de­
cisiones posibles dará diferentes grados de satisfacción de sus preferen­
cias a los diferentes votantes y producirá diferentes niveles de utilidad so­
cial. Dado que se necesitarán negociaciones costosas para alcanzar una
única decisión, el coste de la toma de decisiones o el control de la agen­
da pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes.

Sesgo e ineficiencia

El sesgo de los resultados producidos por la regla de la imanimidad


en un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del
Gráfico 3.1. Desde el status quo (SQ) inicial, caben decisiones por una­
nimidad de los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada
dentro del área con forma de lente en el gráfico. Este área está formada
por curvas circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los
votantes A, B y C que pasan a través del punto inicial SQ. Todos los pun­
tos dentro de este área son preferidos por todos los votantes porque es­
tán a menos distancia de las preferencia de los votantes que SQ.
El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide sólo en
parte con el conjunto óptimo de Pareto, que es el conjunto más pequeño
que contiene todas las preferencias de los votantes (el triángulo ABC).
Cualquier resultado dentro de la intersección (el área sombreada) es es­
table porque ninguno de los puntos del área puede ser derrotado por
unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nue­
va unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado
porque al menos un votante encontraría la nueva propuesta menos sa­
tisfactoria y la vetaría.
El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o
no el punto óptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Grá­
fico 3.1 OS no está incluido en el conjunto de ganadores por imanimi­
dad. Como se ha mostrado en otros trabajos, sólo si el status quo está
muy alejado de las preferencias de los votantes, es decir, sólo si el esta­
do inicial es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de deci­
siones estables por unanimidad incluirá el punto óptimo social. Más
88 INSTITUCIONES POLÍTICAS

G ráfico 3.1. Decisiones por unanimidad.

exactamente, el óptimo social sólo puede ser alcanzado mediante una de­
cisión unánime desde un status quo inicial situado fuera de un área que
sea al menos tres veces más grande que el conjunto óptimo de Pareto. Si
el status quo inicial está más cerca de las preferencias de los votantes, es
decir, si es menos insatisfactorio (como en el Gráfico 3.1), sólo cabe to­
mar decisiones socialmente subóptimas. En otras palabras: desde esta­
dos iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drásticos
que lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde es­
tados iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar
(Colomer, 1999a).
Diferentes votantes preferirán diferentes resultados situados dentro
del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra
en el Gráfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferirá la alternativa a,
mientras que el votante B preferirá b, y el votante C preferirá c. Si el vo­
tante A confecciona la agenda, A puede proponer una votación entre la
alternativa a y el statu quo insatisfactorio (SQ). El controlador de la
agenda A puede esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto
nivel de satisfacción de todas las preferencias de los votantes producido
por esta alternativa, del coste para otros votantes de negociar otra pro-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 89
puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones
del contexto institucional para tomar una decisión efectiva y rápida. En
cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondrá una
votación entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desa­
rrollos análogos a favor de b, etc. Una decisión unánime a favor de cual­
quiera de estas u otras alternativas situadas dentro del área sombreada
se convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por ima­
nimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; según cuáles sean
los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habrá diferentes ga­
nadores posibles.
Así pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales es­
tables. Sin embargo, la eñciencia social del resultado es altamente de­
pendiente del statu quo, de la distribución de los costes de negociación
entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto
es importante porque en muchos temas políticos, incluidas las políticas
públicas para la provisión de bienes públicos, el status quo no suele ser
elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias
con respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios
resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas.
La satisfacción que proporcionan está sesgada a favor de los votantes
aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas
primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de nego­
ciación. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son esta­
bles, monotónicas y están dentro del conjunto óptimo de Pareto, pero
pueden ser socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad
social.

Casos:
A sa m b l e a s m e d ie v a l e s y o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s

La regla de la unanimidad se ha aplicado al menos en dos tipos de


instituciones que serán brevemente revisadas a continuación: 1) La Igle­
sia cristiana en la Edad Media y algunos Parlamentos medievales, in­
cluidos, en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta pola­
ca; 2) La mayor parte de las organizaciones internacionales, de las que
revisamos aquí dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas y el Consejo de la Comunidad Europea.
Como se verá, cabe identificar una pauta común en la evolución de
éstas, así como de otras instituciones políticas que toman decisiones por
la regla de la unanimidad. Primero, pueden tomarse algunas decisiones
iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se
acercan al conjunto de alternativas que constituye un óptimo de Pareto,
es decir, en las que todos los participantes están mejor que en el status
quo anterior. Segundo, suele haber un ulterior estancamiento y una au­
sencia de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los
90 INSTITUCIONES POLÍTICAS

participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon­


den a soluciones socialmente óptimas. Por último, cabe esperar un cam­
bio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la ca­
pacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.

Una sola voluntad de Dios


La regla de la unanimidad predominó en la Iglesia cristiana durante varios
siglos, dado que era considerada la única regla que podía asegurar a los partici­
pantes que su decisión era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era
cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con par­
ticipación de los fieles cristianos («el pueblo»). La elección de un obispo, inclui­
do el obispo de Roma cuya primacía sobre los demás obispos se afirmó poco a
poco, era concebida como una vía para descubrir la voluntad de Dios. De ahí la
máxima «vox populi, vox Dei», es decir, «la voz del pueblo es la voz de Dios».
La Iglesia también restableció el principio del derecho romano (incluido en
el código justiniano): «Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser apro­
bado por todos», mediante la afirmación de que «El que gobierna a todos debe
ser elegido por todos». La participación popular indujo consenso y obediencia
unánimes de los fieles y dio a la Iglesia una sólida base parta extender su in­
fluencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos después de Jesús
(Benson, 1968).
Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a
Papa, así como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la pro­
ducción de un ganador, se convirtió en una fuente de tumultos populares, con­
flictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera ofi­
cialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una elección
simultánea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en
elegir uno). En 366 y en 418, la elección de dos papas por diferentes facciones
de la Iglesia provocó, cada vez, centenares de muertos y la intervención de las
tropas romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo
la protección y la dominación de las potencias políticas, especialmente las fami­
lias nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consiguió que el Empera­
dor renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concor­
dato de Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia católica reconoce 159 papas
desde el año 1 hasta 1122, pero al menos treinta y un «anti-papas» fueron reco­
nocidos por algunas facciones. Desde mediados del siglo ix hasta mediados del
siglo x, veintidós de los veintiséis papas fueron derrocados (doce fueron ex­
pulsados del trono, cinco fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados).
(Cálculos del autor con datos en Levillain, 1994.)
La ineficacia de la regla de la unanimidad acabó llevando a la Iglesia a
adoptar reglas altematívas. Primero, se excluyó a los laicos de la elección del
Papa y se reservó el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal
en 1059). Sin embargo, también era difícil obtener la unanimidad entre los car­
denales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes
se confiaba que ganarían el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los
cardenales-diáconos, así como la aprobación de los demás miembros de la Igle­
sia. Más ambiguamente, se introdujo la identificación de la «sanior et maior
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 91
pars» (la «parte más sensata y mayor») de los votantes para persuadir a algunos
disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente
donde no la había. Algunas cualidades morales, como la antigüedad, el celo y la
dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votación era
concebida como una vía para descubrir la verdad. Pero a menudo la «sanior
pars» no coincidía con la «maior pars». En las elecciones de obispos, la deter­
minación de quién era la parte «sanior» en un electorado dividido podía ser so­
metida a un árbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la
elección del Papa no existía tal árbitro tras la supresión del control imperial. Tres
elecciones por los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo xn ter­
minaron con el nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con
sus sucesores, produjeron ocho anti-papas y sólo nueve papas «oficiales» en me­
nos de cincuenta años.
La regla de la unanimidad era asociada a una noción mística y teológica de
la unidad de la Iglesia. Dado que se creía que la unanimidad de los votantes es­
taba inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era vis­
to como una instigación del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llevó
a abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayoría cuali­
ficada de dos tercios por el Papa Alejandro m (quien había competido también
con un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrán en 1179. La estancia de Ale­
jandro m en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcilió
con el Emperador Federico Barbarroja, que había apoyado al anti-papa, pudo
ponerle en contacto con el sofisticado procedimiento de votación de la ciudad
para elegir al Doge (esbozado en el capítulo anterior) e inducirle casi inmedia­
tamente después a adoptar una regla más eficaz, distinta de la unanimidad, para
las elecciones en la Iglesia (Baldwin, 1968).
El objetivo básico de la regla de la mayoría cualificada de dos tercios era la
formación de una coalición de cardenales amplia y consensual, pero sin dar po­
der de veto a ninguno de ellos. El resultado podía ser considerado bastante
estable porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo
de dos tercios, los perdedores tendrían que persuadir al menos a una mayoría de
aquellos que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran
de opinión. La estabilidad esperada de los ganadores por mayoría cualificada
permitió que la Iglesia considerara que esta regla también era un procedimien­
to correcto para descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Pío II so­
bre su propia elección en 1458: «Lo que se hace por dos tercios del Sacro Cole­
gio [de cardenales], está hecho sin duda por el Espíritu Santo, y no cabe opo­
nerse» (Gragg y Gabel, 1959: 88). La regla de los dos tercios también fue adop­
tada para las elecciones de obispos y abades.
En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los
dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una
regla de mayoría cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un
resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones
para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron
vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo xffl (de
hasta treinta y cuatro meses).
Estos retrasos llevaron a establecer la práctica de encerrar a los cardenales
hasta que tomaran una decisión, la cual se convirtió en la institución formal del
cónclave (en latín: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los
cardenales reciben incentivos para tomar una decisión rápida al ser sometidos a
92 INSTITUCIONES POLITICAS

unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones físicas y ma­


teriales, escasa información sobre los candidatos, y comunicación limitada entre
ellos. Esto hace que la regla de la mayoría cualificada sea, desde luego, eficaz en
la producción de resultados, pero también empuja a los cardenales a precipitar
sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incómodo. (Para un aná­
lisis más amplio y detallado, véase Colomer y McLean, 1998.)
Entre los siglos xvn y xix, los líderes de las facciones de los cardenales en
el cónclave se basaron en las ordenes eclesiásticas, las afinidades políticas y los
orígenes geográficos. Los miembros del cónclave negociaban sus apoyos a cam­
bio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitual­
mente, se formaba un comité de independientes llamado la squadra volante para
negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo xx, se desa­
rrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promoción de candi­
datos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la
Curia, e italiano-extranjero. La creación endógena de temas y candidatos tiende
a aumentar los costes de negociación. Esto lleva a los cardenales en el cónclave
a buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de vo­
tos hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como
ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El análisis de las su­
cesivas rondas de votaciones en los diez cónclaves más recientes muestra que si
uno de los candidatos con más votos pierde un voto de una ronda a otra, se con­
vierte inmediatamente en un «caballo muerto». En cambio, los candidatos que
mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy re­
ducido, pueden atraer la atención y los votos en sucesivas rondas, aunque no
sean muy consensúales o apenas hayan sido mencionados como papables unas
pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c).
En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada
fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayoría cua­
lificada. Ésta ha sido relativamente más eficaz, pero requirió presiones ambien­
tales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rápidas. Mu­
chos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales,
más que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de
muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candida­
tos ineficientes dieron lugar al dicho populan «Quien entra en el cónclave como
Papa, sale como cardenal*, el cual es mencionado como «ley empíricas desde el
siglo XIV.

Parlamentos medievales consensúales


Los reyes, los emperadores y los papas medievales convocaban
asambleas de grandes nobles feudales, dignatarios eclesiásticos y otros
notables para pedirles consejo u opinión, o simplemente para dar realce
a nuevas medidas legislativas, tratados exteriores o matrimonios dinásti­
cos. La Carta Magna concedida por el Rey Juan de Inglaterra en 1215 se
suele mencionar como un punto de partida. A partir del siglo x iii flore­
cieron algunas instituciones representativas, sobre todo en los reinos y
principados de la Europa latina, incluidos Aragón, Cataluña y Valencia,
León y Castilla, Navarra, Portugal, y Sicilia, así como en Francia, el Im­
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 93
perio Germánico, y los reinos del Norte de Europa en períodos posterio­
res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser órganos con­
sultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisión
más importantes y acabaron convirtiéndose en instituciones relevantes
de gobierno.
La doctrina del consenso unánime emergió de la práctica. A finales
del siglo x ii, no sólo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino también
los poderes civiles habían adoptado una regla virtual de la unanimidad
que tomaba como referencia el principio romano según el cual «Lo que
afecta a todos debe ser aprobado por todos». Sin embargo, la evolución
posterior hizo pasar a estos órganos de la «unanimidad primitiva» a cri­
terios alternativos, como «la parte más sensata y mayor» (también men­
cionado con respecto a la Iglesia), las mayorías cualificadas o la regla de
la mayoría simple (Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilkinson,
1972; Myers, 1975).
A continuación se analizan dos casos correspondientes a diferentes
períodos, las Cortes de Aragón a partir del siglo xm y la Dieta polaca a
partir del siglo xvi, por sus semejanzas básicas: ambas alcanzaron un im­
portante control de la legislación y ambas adoptaron formalmente la re­
gla de la imanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en am­
bos casos, el requisito de acuerdos unánimes redujo su capacidad de toma
de decisiones e hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de insti­
tuciones más eficaces y menos consensúales.
El vDissentimiento» catalán y aragonés. Al parecer, una de las reuniones
más antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna
noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Cataluña, para aprobar por consenso
y aclamación las leyes públicas más tarde compiladas en los famosos usos y cos­
tumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo xn, los Condes de Barce­
lona se convirtieron también en Reyes de Aragón. A partir de 1162, convocaron
asambleas periódicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, así
como de las ciudades.
En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Cataluña y de las Cor­
tes de Aragón, así como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarro­
llaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo xm, la confederación
catalano-aragonesa extendió sus dominios hacia el sur de la península Ibérica
firente a la dominación musulmana, en paralelo a la expansión de Castilla, y se
convirtió en la principal potencia del Mediterráneo. Las Cortes Generales catala-
no-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdeña.
El Rey de Aragón estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada
cinco años y, tras la unión con Cataluña, cada dos años, aunque el calendario
real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluían la so­
lución de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciu­
dades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamen­
tos), la aprobación de legislación, y la votación de los impuestos. Para la apro­
bación de las leyes más importantes, las Cortes de Aragón requerían que cada
uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisión unánime («nemine discre­
pante*). Cualquier miembro podía vetar una decisión con su dissentimiento.
94 INSTITUCIONES POLITICAS

Cuando no se conseguía el consenso total, a veces se hacía constar que el acuer­


do había sido tomado por «unanimiter excepto N.N.», lo cual daba lugar a ulte­
riores debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un «no resultado*.
Con el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas «absurdas»,
«no pertinentes» o «irracionales», en cuyo caso el asunto era traspasado a una
comisión permanente formada por dos representantes de cada estamento como
árbitro para juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayoría existente (véa­
se el análisis de González Antón, 1978).
El Parlamento catalán fiie institucionalizado en una reunión celebrada en
Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de
participantes, incluidos los representantes de «los ciudadanos y los hombres
de las villas». El Rey Pedro el Grande promulgó una serie de decretos legislati­
vos para garantizar tanto los derechos de sus súbditos como una administración
correcta, especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se compro­
metió a que él y sus descendientes sólo introducirían una constitución o estatu­
to general de Cataluña con «la aprobación y el consenso» de los prelados, los ba­
rones, los caballeros y los ciudadanos del país. Las Cortes catalanas deberían ha­
ber sido convocadas una vez al año «para tratar de asuntos de utilidad común
para el país», pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trie­
nales en 1302, aunque la comisión parlamentaria permanente, llamada Genera-
litat, podía convocar asambleas extraordinarias.
Los acuerdos unánimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes ca­
talanas por distintos medios, incluidos la deliberación; las prolongadas nego­
ciaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes es­
tamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atrac­
ción de votos al caballo ganador a través de sucesivas rondas de votación en pú­
blico empezando por la parte más alta o «sanior»; y mediante sobornos del Rey,
que ofrecía empleos y dinero a los disidentes.
Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para
la toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitución
fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unánime por la opi­
nión de la «major e de la pus sana part» en materia de legislación (según el ejem­
plo de las Cortes castellanas, así como de las prácticas de la Iglesia antes men­
cionadas). Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas válidas si eran
aprobadas por los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo
o abstención de los representantes clericales o por otras mayorías cualificadas.
En las Cortes de Valencia se requería la unanimidad para el estamento de los
nobles. Pero al menos en una ocasión, en 1645, se consiguió la unanimidad por la
vía de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuación.
Tras la unión de las coronas de Aragón y de Castilla a finales del siglo XV,
las Cortes consensúales de inspiración unánime fueron gradualmente relegadas
por los monarcas Habsburgo de España. Las Cortes de Aragón abandonaron su
virtual regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fue­
ron transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626,
tras veintiséis años sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola deci­
sión, ni en agravios ni en legislación ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros
conflictos constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reu­
niones más, pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinastía
Borbón en la Guerra de Sucesión y el correspondiente establecimiento de una
■Nueva Planta», inspirada en el modelo centralizado francés, en 1716 (Coroleu i
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 95
Pella, 1876; Ferro, 1987; Gü, 1991).
El «liberum veto» polaco. La Dieta o «Parlamento noble de Polonia»
(Sejm) funcionó por unanimidad desde el siglo xvi al xvru. La Dieta Grande
o General estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del si­
glo xm), el Senado (con hasta 150 miembros) y la Cámara de Diputados (con
hasta 236 miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados elec­
tos se reunían en Dietas provinciales, donde recibían mandatos imperativos, es­
pecialmente con respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento for­
malmente establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de
seis semanas cada dos años. Todas las decisiones debían ser aprobadas por una­
nimidad (attemine contradicente*), es decir, por acuerdo general de todos los
senadores y diputados cada uno de los cuales tenía «liberum vetos. En cada se­
sión, todas las leyes debían ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cámara
desempeñaba un papel muy destacado en la inducción de negociaciones y
acuerdos.
Durante el siglo xvi, la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unáni­
mes a favor de importantes reformas «modemizadoras» y orientadas nacional­
mente, como la expropiación de los señores; la creación de nuevas instituciones
legales; la homogeneización territorial y la unificación monetaria; la anexión de
Lituania; la afirmación de la soberanía ante el Imperio Germánico y el Papado;
la declaración de libertad de pensamiento; y la terminación de las guerras de re­
ligión.
Sin embargo, a partir de primeros del siglo xvu, la ineficacia de la Dieta
empezó a aumentar. Comenzaron a proüferar Dietas «no terminadas» o «inte­
rrumpidas», es decir, sesiones bienales en las que no se podía tomar ninguna
decisión como consecuencia del veto de algún miembro. Cualquier diputado o
senador podía anular todas las decisiones tomadas durante una sesión median­
te una fórmula como «Declaro la Dieta nula», «No lo permito», «Protesto» u
otras. Entre los remedios que se intentaron para henar la decadencia de la Die­
ta, hubo la sugerencia de que los debates se prolongaran más allá del período
de seis semanas previamente establecido. Pero la prolongación propuesta tam­
bién tenía que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos blo­
quearon no sólo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino también
las sesiones ordinarias. En 1689 la sesión se dio por concluida aun antes de que
pudiera elegirse al presidente de la cámara. En palabras de algunos historiado­
res, se extendió el sentimiento de que «se habla perdido el sentido del interés
público». Surgieron algunos lemas populares, como «¡El individualismo reina
en Polonia!». Durante el siglo xvn y debido a la decadencia de la Dieta, «la Re­
pública entró en un período de anarquía, parálisis y oscurantismo» (Lesno-
dorski, 1959).
Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drásticamente. En
1764, se introdujo la regla de la mayoría para asuntos de interés menor (exclui­
dos los impuestos). En 1791, una nueva Constitución estableció que la Dieta po­
dría tomar decisiones por mayoría o por mayoría cualificada de dos tercios en
ciertos temas (como la destitución de los ministros). Sin embargo, este nuevo pe­
ríodo de más eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopción de nue­
vas reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Aus­
tria ocuparon el país y se repartieron el estado polaco (Konopczynski, 1930; Da-
vies, 1982).
96 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Organizaciones intergubemamentales
La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones
en que los miembros afirman su «soberanía» y rechazan cualquier deci­
sión colectiva que no se tome con su aprobación explícita. A continua­
ción se revisan los Consejos de dos organizaciones internacionales del
mayor relieve formadas por estados «soberanos», las Naciones Unidas y
la Comunidad Europea. En ambos casos, el derecho de veto de cada es­
tado miembro ha producido una eficacia decreciente en la toma de de­
cisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo del
Consejo unánime por algún esquema institucional alternativo.
Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la una-
nimidad, en comparación con la regla de la mayoría, puede ser observada en los
dos órganos principales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual
unanimidad y por la regla de la mayoría, respectivamente. Cuando se creó la
ONU en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial habían diseñado un
plan para organizar un Consejo de Segundad en el que Estados Unidos, la Unión
Soviética, el Reino Unido, Francia y China estarían permanentemente represen­
tados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en
San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autori­
dad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se
opusieron sin éxito, pero consiguieron añadir otros órganos a la ONU, especial­
mente la Asamblea General.
El Consejo de Seguridad de la ONU está formado actualmente por los cin­
co miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales ele­
gidos por términos de dos años. Cada miembro tiene un voto, los cinco miem­
bros permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos
nueve votos. El Consejo de Seguridad funciona básicamente con la regla de la
unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstención).
No es difícil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre
los miembros temporales a las propuestas en las que están de acuerdo. Se ha cal­
culado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la proba­
bilidad de conseguir que se apruebe una propuesta común (e ignorando la po­
sibilidad de la abstención), está muy próximo a la unanimidad, alrededor de un
98 por ciento (tanto cuando el número de miembros temporales era seis y la re­
gla de decisión era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes
mencionadas) (Brams, 1975: 182-191).
El número de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permaneci­
do bastante estable entre 1946 y 1990. El número medio de resoluciones adop­
tadas anualmente era 89 a finales de los años cuarenta y 102 a finales de los años
ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco años del Consejo, los miembros
permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes
(el tema más conflictivo fue el Próximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La
Unión Soviética usó un número importante de vetos durante los primeros años.
Pero, durante el mismo período, un gran número de resoluciones no fueron
adoptadas porque Estados Unidos consiguió suficiente apoyo entre algunos
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 97
miembros temporales para derrotar la mayoría requerida (el llamado «veto ocul­
to»). Estados Unidos también usó un importante número de vetos «no ocultos»
durante los años ochenta.
La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los es­
tados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se
toman por mayoría. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad,
ia Asamblea General muestra un grado más alto de eficacia en la toma de de­
cisiones y un aumento continuado del número de resoluciones aprobadas cada
año. El desempeño de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de
117 resoluciones adoptadas a finales de los años cuarenta a más de 340 en los
años ochenta (contando sólo resoluciones sobre temas sustantivos y no de pro­
cedimiento). La evolución dispar de los dos órganos en su efectividad en la
toma de decisiones se puede observar en el Gráfico 3.2 (Marín-Bosch, 1987; Pa-
til, 1995).
Obsérvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente más
bajo de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor núme­
ro de temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros
que la Asamblea General. Las decisiones más importantes con respecto al man-

Nota: L a e s c a la d e la Izquierda Indica el n ú m ero d e re so lu c io n e s a p ro b a d a s p o r el C o n s e ja d e S eg u rid a d


d e la O N U b a jo el d e re c h o d e v e to d e c in co m iem b ro s. La e s c a la d e la d e re c h a Indica el n ú m ero d e re so lu c io n e s
a p r o b a d a s e n la A sa m b le a G e n e ra l d e la ONU po r la reg la d e la m ay o ría.
Fuentes: M arín-B osch (1987), T ab la 1, y Patil (1995) (la A s a m b le a G e n e ra l de 1964 no eslá Incluida por­
q u e fue u n a s e s ió n ab rev iad a).

GrA fico 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas.
98 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna­


das aJ Consejo. Pero en la práctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de
la unanimidad, algunas cuestiones que no habían sido resueltas por el Consejo
han sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El número crecien­
te de miembros de la ONU podría haber creado más dificultades para formar
mayorías entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor
eficacia de la regla de la mayoría, la Asamblea General ha ampliado los temas
de que se ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el número de resolucio­
nes adoptadas.
Unanimidad Europea. Cuando se fundó la Comunidad Económica Euro­
pea mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis
estados miembros iniciales —Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Lu-
xemburgo— fue concebido como su institución básica, aunque recibía iniciati­
vas de la Comisión Europea y de la Asamblea (más tarde transformada en el Par­
lamento). Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el
Consejo por unanimidad, como correspondería a un modelo «intergubemamen-
tal» o diplomático de toma de decisiones en una organización internacional, con
la cláusula de que adoptarían la regla de la mayoría para algunos temas selectos
en el futuro. En sus primeros años, la Comunidad Económica Europea, dirigida
por la toma de decisiones unánimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz
de crear un mercado común industrial y agrícola mediante una reducción de las
barreras aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores
comunes que favorecían el comercio.
Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado
por el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegación francesa, presi­
dida en aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vetó el primer intento de
Gran Bretaña de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones es­
taban muy avanzadas. En 1965,, cuando tocó introducir la regla de la mayoría
para algunos temas selectos, el Gobierno francés empezó a boicotear las reunio­
nes del Consejo, provocando la llamada «crisis de la silla vacia». Esto llevó a los
miembros de la Comunidad a pactar el llamado «compromiso de Luxemburgo®
en 1966, una declaración en la que se establecía formalmente el derecho de veto
en el Consejo «cuando estén en juego intereses muy importantes». Durante dos
decenios, los funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que de­
sarrollar largas discusiones en el Comité de Representantes Permanentes y en el
Consejo de Ministros hasta que se conseguía tomar decisiones unánimes, lo cual
llevó a la Comunidad a un largo periodo de estancamiento y «euroesclerosis»,
como se decía en la época. El acceso de nuevds miembros, incluida Gran Breta­
ña en 1971 (tras la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una
mayor integración, especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a
primeros de los años ochenta. Dinamarca también insistía en la soberanía de sus
instituciones, mientras que Alemania quería preservar la autonomía de su ban­
co central.
En palabras de algunas presentaciones típicas: una «combinación de hosti­
lidad e inercia... impidió la soberanía compartida y atrofió el desarrollo de la Co­
munidad entre 1965 y 1985» (Pinder, 1995); «la toma de decisiones se hizo vir­
tualmente imposible bajo la práctica de la unanimidad... El sistema del Consejo
Europeo de veto por miembro llevarla, en ausencia de acuerdos sobre paquetes
complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente número de te­
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 99

mas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integración de políticas,


estos acuerdos sobre paquetes tendrían que haber sido tan complejos que los
costes de negociarlos habrían sido prohibitivos» (Keohane y Hoffmann, 1990).
Sólo la adopción de nuevas reglas de decisión distintas de la unanimidad y
situadas más allá de los límites del modelo «intergubemamental» fue capaz de pro­
mover una toma de decisiones más efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el
Acta Única Europea de 1986 incluían el «procedimiento de cooperación», por el
que el Consejo compartiría ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo,
y la adopción de votaciones por mayoría cualificada con votos ponderados en el
Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado común.
En opinión del entonces Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, «el
viejo triángulo "desigualdad-unanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un
nuevo triángulo “igualdad-mayoría-dinamismo", la clave del éxito» (Delors, 1989).
Así se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad
y ulteriores decisiones importantes hacia una unión más estrecha, incluidas la
creación de una nueva moneda común, el euro, y otras ampliaciones. Concreta­
mente, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea en 1992 introdujo el
procedimiento de «codecisión» por el que se combinaron nuevos poderes legis­
lativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayoría cualificada en el
Consejo de la Unión Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Minis­
tros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 abolió virtualmente el pro­
cedimiento de cooperación y extendió el ámbito del procedimiento de codecisión
a la política económica. Sin embargo, todavía se toman decisiones unánimes so­
bre temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, com­
puesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la
unanimidad en el Consejo de la Unión Europea para las decisiones en Política
Exterior y de Seguridad Común y en temas de Justicia y de Interior (Nugent,
1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).

M ay o ría a b so lu ta

La idea teológica de una voluntad general de Dios, que había sido


forjada en la Iglesia cristiana de la Antigüedad y la Alta Edad Media, se
transformó en la idea de tona voluntad general de los ciudadanos en el
pensamiento político francés del siglo xvrn. En correspondencia con esta
transformación, el elogio de la regla de la unanimidad, que había sido
inicialmente asociada a la voluntad divina, fue sustituido por ciertos fi­
lósofos por un tributo similar a la regla de la mayoría.
Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba
«siempre correcta» y podía ser descubierta mediante una votación con la
regla de la mayoría. Sin embargo, Rousseau no concretó mucho los pro­
cedimientos de votación para descubrir la voluntad general y mayorita-
ria del pueblo. Confió más bien en incentivos morales que indujeran a
los ciudadanos a adaptarse a la voluntad general, comoquiera que fuera
descubierta, y a reemplazar con ella sus voluntades particulares. Como
procedimiento alternativo, sugirió que se recurriera a un dictador tem­
poral capaz de establecer o restablecer la voluntad general del pueblo
100 INSTITUCIONES POLITICAS

(Rousseau, 1762: IV, 2, 6).


Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad gene­
ral del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqués de Condorcet,
promovió un procedimiento de votación por el cual el ganador debería ser
la alternativa preferida por una mayoría frente a cada una de las demás
alternativas. El correspondiente procedimiento de votación, conocido
como votación exhaustiva a pares (si tienen lugar múltiples vueltas de vo­
taciones entre pares de alternativas), puede ser difícil de poner en prácti­
ca, porque requiere que los votantes tengan una completa ordenación de
preferencias. Es también muy ineficaz en la producción de un resultado,
dado que en muchas ocasiones no habrá ninguna alternativa capaz de ga­
nar a todas y cada una de las demás. Sin embargo, Condorcet contrape­
saba estos inconvenientes con la aserción de que el resultado es correcto
cuando existe. Las votaciones con mayorías múltiples fueron concebidas
como un modo de descubrir la decisión «mejor» o «correcta», aquella a
través de la cual «el pueblo como tal» podía expresar «una voluntad co­
mún» (Condorcet, 1792: 71 ss.). Una variante igualmente difícil en cuan­
to a las preferencias de los votantes, pero más eficaz, había sido diseña­
da en el siglo XIII por el filósofo mallorquín Ramón Llull. En esta versión,
el ganador es la alternativa capaz de ganar un mayor número de votacio­
nes a pares, aunque no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299).
Ciertamente, la regla de la mayoría, incluso con una sola vuelta y
con voto categórico, es mucho más eficaz en la producción de decisiones
innovadoras que la regla de la unanimidad. En contraste con ésta, la re­
gla de la mayoría no da poder de veto a ningún individuo para que im­
pida el cambio desde el status quo a resultados más eficientes.
Sin embargo, sabemos por la teoría de la elección social que, inclu­
so cuando existe un ganador mayoritario, puede no ser socialmente efi­
ciente en términos de utilidad social. La regla de la mayoría también es
más vulnerable a la inestabilidad que la regla de la unanimidad. Los per­
dedores por mayoría pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y de­
rrocar al ganador mediante la introducción de un número relativamente
bajo de nuevos temas y alternativas que los requeridos para el mismo ob­
jetivo bajo la regla de la unanimidad. Si existen los mecanismos institu­
cionales adecuados para producir un ganador estable, éste puede ser ar­
bitrario e imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los vo­
tantes, dado que puede ser sólo uno entre los muchos ganadores poten­
ciales. Cuanto menos inclusiva es la regla, por ejemplo la mayoría sim­
ple comparada con las mayorías cualificadas, menor es el número de
nuevos temas y alternativas que pueden ser suficientes para producir
inestabilidad o imprevisibilidad de la elección social.
Concretamente, sólo en el caso extremadamente simple de dos al­
ternativas situadas en un espacio unidimensional (como el eje izquierda-
derecha), está garantizado que el ganador por mayoría será estable y so­
cialmente eficiente. Por definición, la alternativa que obtenga más de la
mitad de los votos tendrá el apoyo del votante mediano socialmente efi-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 101
cíente. Aunque no haya «convergencia» entre las dos alternativas (como,
por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los con­
tendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones po­
líticas o ideológicas y con respecto a la preferencia del votante mediano,
cabe esperar que gane la alternativa más próxima a la preferencia de
éste. Dado el número restringido de alternativas disponibles, la proximi­
dad relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede to­
marse como una medida de la eficiencia de la elección social (Downs,
1957; Davis, Hinich y Ordeshook, 1970).
Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidi-
mensional, entonces, incluso con sólo dos alternativas, pueden producir­
se resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible
ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las al­
ternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayoría (Plott, 1967;
McKelvey, 1976,1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por ma­
yoría en una elección cualquiera puede ser imprevisible. El ganador de­
penderá, más que de las preferencias sinceras de los votantes, de los te­
mas que adquieran relieve en el debate político y la campaña electoral y (
del par concreto de alternativas (propuestas políticas, programas de par­
tido o candidatos) que estén disponibles en la elección.
Sólo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a tra­
vés de una serie de elecciones por mayoría entre dos alternativas en la
que cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguien­
te. En este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas
emergentes y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada
vez más, se acercarán a un área central de posiciones en el espacio mul-
tidimensional y no volverán a alejarse de ella. El proceso dinámico en
elecciones sucesivas entre dos alternativas no será tan «caótico» como el
modelo estático anteriormente mencionado podía sugerir, aunque segui­
rá siendo inestable (Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986;
Miller, Grofman y Feld, 1989). Sin embargo, si se crean más de dos al­
ternativas, la regla de la mayoría deja de ser eficaz, incluso en un espa­
cio unidimensional.
Los ganadores por mayoría pueden mantener relaciones no-monotó-
nicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones
a una Asamblea con múltiples distritos, el perdedor por mayoría en votos
populares puede convertirse en ganador de una mayoría de escaños. Una
alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un ma­
yor número de escaños que su rival mayoritario si obtiene estrechas ma­
yorías en ion gran número de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2.
Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la elección del votan­
te mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede
no corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el
electorado. Como se verá en algunos casos del mundo real analizados más
adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitación
de los distritos electorales y la asignación territorial de los escaños sin pro-
102 INSTITUCIONES POLITICAS

C uadro 3.2. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta


Partidos:
Izquierda Derecha
Distritos: A 40 ML
B 40 62
C Sfl 20

Total votos: 160 > 140


Total escaños: 1 < 2

N o ta : El cuadro ilustra la competición entre dos partidos en tres distritos unínominales.


Los números en cada distrito indican los porcentajes de voios. Los ganadores de un escaño en
cada distrito están subrayados. Como puede verse, el partido de Izquierda obtiene una mayoría
de votos (160 a 140), pero et partido Derecha recibe una mayoría de escaños (2 a 1).
porción a la población, puede favorecer estos resultados paradójicos.

Procedimientos de mayoría absoluta


Dado que con un único voto categórico puede que no exista un ga­
nador mayoritario entre tres o más alternativas, en las elecciones políti­
cas de masas se usan principalmente dos procedimientos que requieren
que los votantes expresen sus preferencias ordinales con respecto a va­
rias alternativas.
Primero, el voto mayoritario-preferencial (también llamado voto al­
ternativo) toma en cuenta no sólo la primera preferencia de cada votan­
te, sino su segunda y adicionales preferencias, las cuales pueden ser re­
veladas en una sola papeleta, con objeto de producir un ganador con apo­
yo mayoritario. El voto mayoritario-preferencial se usa actualmente para
elegir algunas asambleas, incluida la cámara baja de Australia.
Segundo, el procedimiento de mayoría con segunda vuelta de de­
sempate incluye una segunda votación para elegir un ganador entre las
dos alternativas que hayan obtenido más votos en la primera votación.
Se usan variantes de este procedimiento en las elecciones parlamentarias
en Francia, así como en la mayor parte de las elecciones presidenciales
directas en Europa y América Latina.
En contraste con el voto categórico, los dos procedimientos señala­
dos de votación por mayoría garantizan que existe un ganador mayori­
tario en contiendas con más de dos alternativas. Sin embargo, ninguno
de estos procedimientos garantiza un resultado socialmente eficiente, ni
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 103
siquiera en un espacio unidimensional. Como se observará en una serie
de casos del mundo real, el ganador con una mayoría de votos en un es­
pacio unidimensional puede que no sea la alternativa favorecida por el
votante mediano.
Los ganadores por voto mayoritario-preferencial o por mayoría con
segunda vuelta dependen de alternativas irrelevantes. Concretamente,
una alternativa socialmente eficiente puede ser eliminada en la primera
vuelta del recuento de votos (con el primer procedimiento) o en la pri­
mera vuelta de votación (con el segundo). En tal caso, el ganador final
podría ser derrotado por mayoría por la alternativa eliminada si se die­
ra a los votantes una nueva oportunidad de elegir entre las dos.
Solamente el ganador con el procedimiento de votación Condorcet
en un espacio unidimensional, es decir, la alternativa capaz de ganar por
mayoría a todas y cada una de las demás alternativas a su derecha o a
su izquierda, correspondería con seguridad a la preferencia del votante
mediano y sería socialmente eficiente. Por definición, el votante media­
no es siempre necesario para formar una mayoría coherente en una sola
dimensión. Pero, en un espacio multidimensional, el procedimiento de
votación Condorcet es muy ineficaz (puede que no exista ninguna alter­
nativa capaz de ganar por mayoría a todas las demás) y puede ser inefi­
ciente, dado que el ganador puede no coincidir con el óptimo social.
Dadas estas desventajas y la dificultad de votar, el procedimiento Con­
dorcet no se ha usado nunca en elecciones políticas de masas.

Casos:
E l e c c io n e s pa r l a m e n ta r ia s y p r e s id e n c ia l e s p o r m a y o r ía

A continuación se analizan diferentes casos de elecciones políticas


de masas que han usado el principio mayoritario: 1) Elecciones parla­
mentarias, incluidas las de la Segunda República de España en el dece­
nio de 1930, en las cuales se usó un sistema electoral mayoritario mixto;
la Cámara de Representantes de Australia, con el voto mayoritario-pre­
ferencial; y la Asamblea Nacional de Francia durante la Quinta Repúbli­
ca, con una segunda vuelta no siempre limitada a dos candidatos; 2)
Elecciones presidenciales por mayoría absoluta con una segunda vuelta
entre los dos candidatos más votados en Francia, las cuales han produ­
cido algunos resultados sorprendentes.
Los resultados electorales aquí analizados muestran que los proce­
dimientos de votación usados en la práctica con la regla de la mayoría
no cumplen algunas condiciones básicas de la elección social, como la
monotonicidad y la independencia de las alternativas irrelevantes. En
muchos de estos casos, la utilidad social de los ganadores por mayoría
puede ser comparada desfavorablemente con los resultados probables
mediante reglas de votación alternativas.
104 INSTITUCIONES POLÍTICAS

La España de la pre-Guerra Civil


Ciertos resultados electorales no-monotónicos en los que el perdedor en vo­
tos populares se convierte en el ganador en escaños pueden ayudar a explicar la
emergencia de altos niveles de bipolarización política que, bajo ciertas circuns­
tancias, pueden llevar a la revolución, el golpe de estado y la guerra civil. Éste
fue el caso de la Segunda República española, establecida en abril de 1931 como
reacción a la complicidad de la Monarquía con una dictadura militar.
Pocas semanas después de que fuera proclamada la República, el Gobierno
Provisional decretó unas nuevas reglas electorales para las elecciones parlamen­
tarias a Cortes. Como explicó el Primer ministro, Manuel Azaña, en un debate
posterior en el Parlamento, se eligió un sistema electoral mayoritario para que
produjera tina clara mayoría parlamentaria desde «la convicción indestructible»
de que los republicanos y los socialistas eran «la inmensa mayoría del país». Ante
la protesta de las minorías de que serían aplastadas, Azaña, no obstante, reco­
noció que «no sabía a quiénes vamos a aplastar todavía, ni quiénes vamos a ser
los aplastadores y los aplastados» (en Morí, 1933, vol. XIII: 345 ss.).
El sistema electoral combinaba las reglas de la mayoría absoluta y de la ma­
yoría relativa. Una séptima parte de los diputados eran elegidos en diez distritos
urbanos y el resto, en cincuenta distritos rurales con un mal aporcionamiento de
escaños. Cada elector tenía un voto limitado por un número de candidatos infe­
rior a los escaños del distrito. En cada distrito, los escaños se distribuían entre
las dos listas de partido o coalición más votadas, llamadas respectivamente «la
mayoría» y «la minoría». Si una lista obtenía el apoyo de una mayoría de los vo­
tantes, recibía la proporción de escaños por los que éstos habían podido votar
(un 80 por ciento aproximadamente). Si ninguna lista obtenía una mayoría de
votos, la lista más votada recibía un 67 por ciento de los escaños siempre que
hubiera obtenido al menos un 20 por ciento de votos (un 40 por ciento a partir
de 1933). Si ninguna lista obtenía este apoyo mínimo, tenía lugar una segunda
vuelta de votación. Así pues, la segunda candidatura en votos, la llamada «mi­
noría», recibía sólo entre un 20 y un 33 por ciento de los escaños del distrito in­
dependientemente del número de votos obtenidos.
Se presumía que estas reglas «mayoritaristas» favorecerían la fabricación
de una clara mayoría parlamentaria en cada elección. Pero el mal aporciona-
miento de los escaños, combinado con una desigual distribución de votos para
los diferentes partidos en el territorio, podía convertir al ganador en votos en
perdedor en escaños.
El sistema electoral creaba fuertes incentivos para formar coaliciones am­
plias y heterogéneas de partidos en la primera vuelta, con la expectativa de ob­
tener la sobrerrepresentación prometida a la lista más votada en cada distrito.
Los numerosos partidos menores en el muy populoso centro político tendieron
muy rápidamente a unirse a alguna de las dos coaliciones amplias con partidos
más extremos que se formaron en los dos lados del espectro izquierda-derecha,
produciendo así una creciente bipolarización. Las estrategias de los líderes de los
partidos para formar coaliciones electorales se desarrollaron de un modo asi­
métrico en la izquierda y en la derecha y sin continuidad de una elección a otra.
En estas condiciones, el sistema electoral produjo dos ganadores en escaños con
una minoría de votos: en 1933 a favor de la derecha y en 1936 a favor de la iz­
quierda. En ambas ocasiones la oposición al ganador en escaños tomó la forma
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 105
C uadro 3.3. Elecciones bipolaiizadas y no-monotónicas en España (1931-1936)
1931 1933 1936
Votos Escaños Votos Escalos Votos Escaños
Izquierda 22 13
Conjunción Frente Popular 46 60
Republicano- 85 89 Centoro-izqda. 14 8
Socialista
Centro-dcha. 30 37 Centro-dcha. 23 15
Derecha 15 11 Derecha 34 42 Frente Nacional 31 25

100 100 100 100 100 100

N o ta : Con reglas mayoritaristas, las candidaturas de coaliciones amplias obtienen mayo­


res proporciones de escaños que de votos, al revés que las candidaturas separadas. Los votos y
los escaños están en porcentajes. Como en otros Cuadros de este libro, los porcentajes han sido
redondeados por el método de los restos mayores: los enteros con restos mayores se redondean
por arriba hasta que suman 100 y entonces los demás enteros se redondean por abajo, de acuer­
do con Balinski y Rachev (1997).
Izquierda: socialistas (PSOE, USC), comunistas (PCE) y grupos menores.
Centro-izquierda: republicanos de izquierda (AR/IR, UR), radical-socialistas (RS), regio­
nales (ERC, ANV, ORGA).
Centro-derecha: radicales (PRR), liberales (PP, PC, ASR, DLR, LD), regionales (PNV, LC),
independientes.
Derecha: católicos (AN/CEDA), agrarios (PA), monárquicos (RE, CT), fascistas (FE).
F u e n t e s : Para 1931, cálculos del autor con datos en Tusell (1982). Para 1933, Irwin (1991),
p. 269. Para 1936, Linz y De Miguel (1977), p. 34; Linz (1978), pp. 147-149; con datos en Tusell
(1971, 1976). Más detalles en Colomer (2001).
de una rebelión armada.

En la primera elección, en junio de 1931, los partidos republicanos (in­


cluidos los republicanos de izquierda, los radical-socialistas, los radicales y los
liberales), en conjunción con el Partido Socialista, obtuvieron una gran mayo­
ría centrista frente a los monárquicos. Los republicanos recibieron una sobre-
rrepresentación y una amplia mayoría de escaños ellos solos (incluso sin con­
tar los socialistas). En cambio, los grupos monárquicos desunidos, incluidos
los católicos, los agrarios y los regionalistas catalanes y vascos, quedaron sub-
representados.
En la segunda elección, en noviembre de 1933, el centro republicano se
rompió en dos facciones. En contraste con los llamados republicanos de iz­
quierda y los radical-socialistas, los republicanos de centro-derecha, es decir, los
radicales y los liberales, se mostraron en esta ocasión dispuestos a colaborar con
106 INSTITUCIONES POLÍTICAS

los monárquicos en proceso de recuperación.


Los republicanos de centro-derecha establecieron acuerdos preelectorales
en la mayor parte de los distritos, aunque irregularmente distribuidos y a veces
informales, con una derecha reforzada que fue capaz de organizar un nuevo gran
partido, la Confederación Española de Derechas Autónomas (CEDA), con los ca­
tólicos y los agrarios. Tanto las candidaturas del centro-derecha como las de la
derecha obtuvieron menos votos, pero recibieron más escaños que los partidos
más divididos de centro-izquierda y de izquierda si éstos se cuentan conjunta­
mente, como se observa en los resultados electorales compilados en el Cuadro
3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-izquierda y
de izquierda obtuvieron (22 + 14) el 36 por ciento de los votos, recibieron sólo
(13 + 8) el 21 por ciento de los escaños. Esto fue debido a que los partidos de la
mitad derecha del espectro obtuvieron estrechas mayorías absolutas o relativas
en un gran número de distritos y fueron premiados con una representación adi­
cional. En cambio, los republicanos de centro-izquierda y los socialistas, que en
esta ocasión compitieron por separado, se convirtieron en frecuentes «minorías»
de distrito y fueron gravemente peijudicados por el sistema electoral que favo­
recía a las candidaturas grandes.
Tras las elecciones de 1933, se formó un Gabinete más bien moderado di­
rigido por el Partido Radical de centro-derecha, gracias al apoyo parlamentario
de la derecha. El mayor partido en votos y en escaños, la CEDA, no entró direc­
tamente en el Gabinete. A pesar de esto, y en la creencia de que la CEDA irfa ob­
teniendo más influencia, en octubre de 1934 la extrema izquierda de los socia­
listas y los anarquistas organizaron una rebelión armada a la que fueron capa­
ces de atraer a algunos republicanos de centro-izquierda. La rebelión fue repri­
mida por el ejército y provocó más de 1.500 muertos (por ambos lados) y unos
15.000 prisioneros.
Las elecciones de febrero de 1936 fueron una especie de contragolpe. Los
republicanos de centro-izquierda y los socialistas y los comunistas de izquierda
se unieron y formaron el Frente Popular. Éste fue básicamente una coalición
electoral en demanda de amnistía para los prisioneros de la rebelión de 1934 y
del restablecimiento de las reformas anteriores. Los importantes desacuerdos
existentes en otros temas entre los reformistas moderados y los revolucionarios
se reflejaron en la debilidad programática de la coalición.
Los republicanos de centro-derecha, y especialmente el Partido Radical, fue­
ron muy atacados por su gestión de gobierno, incluyendo varios escándalos por
corrupción. Algunos miembros del Partido Radical se unieron al Frente Popular.
Un nuevo Partido de Centro improvisado por el Primer ministro saliente no fue
capaz siquiera de reclutar candidatos en la mitad de los distritos. Por tanto, esta
vez fue el centro-derecha el que concurrió en una situación de mayor debilidad
que la amplia coalición de partidos de centro-izquierda y de izquierda. Además,
el temor a desperdiciar sus votos movió a un significativo número de ciudadanos
a votar estratégicamente, bien por el Frente Popular, bien por el derechista Fren­
te Nacional formado por los católicos, los agrarios y los monárquicos.
La creciente bipolarización promovida por los incentivos creados por el sis­
tema electoral no correspondía al grado de bipolarización que podía encontrar­
se entre las preferencias sinceras de los votantes. Mediante el voto preferencial
que la papeleta permitía, los ciudadanos dieron más votos a los candidatos mo­
derados dentro de cada coalición o bloque. Concretamente, los republicanos de
centro-izquierda obtuvieron mayores apoyos que los socialistas o los comunistas
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 107
que figuraban en las mismas listas, mientras que los católicos obtuvieron más
votos que los monárquicos. Conociendo estas preferencias de los votantes, los lí­
deres de los partidos facilitaban sus votos situando a los candidatos más mode­
rados en los primeros lugares de las listas. Los candidatos moderados dentro de
cada uno de los dos bloques estaban más cerca unos de otros que de los candi­
datos extremos de su propio bloque. De hecho, algunos de los candidatos que
competían en coaliciones opuestas habían sido miembros de la misma candida­
tura electoral (o incluso del mismo partido) unos pocos años atrás. Los partidos
más extremos apenas obtuvieron apoyos. Los fascistas de Falange, con menos de
un 1 por ciento de los votos, no obtuvieron representación. El Partido Comunis­
ta obtuvo sólo un 2 por ciento de los votos, pero consiguió cierta sobrerrepre-
sentación a través de las listas de coalición del Frente Popular (Jackson, 1965:
518-525; Linz, 1978).
En esta ocasión fue el Frente Popular el que obtuvo menos votos pero re­
cibió más escaños que los partidos menos unidos de centro-derecha y de dere­
cha, si éstos se cuentan conjuntamente, como se muestra en el Cuadro 3.3. Con­
cretamente, mientras que los partidos separados de centro-derecha y de derecha
obtuvieron (23 + 31) el 54 por ciento de los votos, recibieron sólo (15 + 25) el 40
por ciento de los escaños. Sobre 60 distritos, el Frente Popular recibió sobrerre-
presentación tras ganar en 30 distritos (incluidos todos los urbanos), a menudo
por mayorías estrechas, y en tres distritos por mayoría relativa frente a la ma­
yoría desunida del centro-derecha y la derecha. Las candidaturas de centro-de-
recha y derecha ganaron en los restantes 27 distritos, incluidos los cinco que ne­
cesitaron una segunda vuelta debido a sus divisiones en la primera, con apoyos
electorales relativamente amplios.
Si los partidos de centro-derecha y de derecha se hubieran presentado per­
fectamente unidos en la primera vuelta y hubieran obtenido la misma suma de
votos que obtuvieron por separado, habrían reunido una mayoría de votos, pero,
también en este caso, menos escaños que el Frente Popular, según cálculos dis­
trito a distrito (Tusell, 1976: 111). Esto indica que los resultados perversos no
eran sólo una consecuencia de la asimétrica habilidad de los líderes de los par­
tidos para formar coaliciones electorales, sino también un efecto mecánico de las
reglas electorales mayoritaristas y el mal aporcionamiento. La distribución desi­
gual de votos a los diferentes grupos políticos en el territorio sólo amplió los
efectos distorsionantes de la delimitación de los distritos. Como consecuencia de
las reglas electorales y las estrategias de coalición, unos cambios relativamente
pequeños en las decisiones de los votantes entre elecciones sucesivas produjeron
grandes vendavales en la representación institucional.
Tras las elecciones de 1936, se formó un Gabinete más bien moderado di­
rigido por los republicanos de centro-izquierda sin participación directa de los
socialistas u otros partidos de izquierda. No obstante, un levantamiento militar,
inicialmente apoyado por los católicos y los agrarios, se consumó menos de cin­
co meses después de las elecciones. La división de España en dos campos que
apoyaban la República y a los militares rebeldes, respectivamente, coincidió a
grandes rasgos con la división territorial de los votos en las elecciones inmedia­
tamente anteriores. Sin embargo, los dos bloques quedaron pronto, dominados
por la iniciativa de los comunistas y de los fascistas, respectivamente. Durante
una cruel guerra civil de casi tres años de duración, murieron varios centenares
de miles de personas y otras tantas huyeron a otros países.
La explosión de un conflicto bipolarizado por inducción de las institucio-
108 INSTITUCIONES POLITICAS

nes electorales, más que como consecuencia directa de las tensiones sociales,
sorprendió enormemente a muchos españoles. La incomprensión de por qué ha­
bía tenido lugar una guerra civil alimentó un gran miedo de que un conflicto si­
milar pudiera reaparecer en el futuro, aun sin motivos aparentes. La subsi­
guiente dictadura militar se benefició de este miedo y duró casi cuarenta años.

Los victoriosos perdedores australianos


El voto mayoritario-preferencial o voto alternativo se ha usado en Australia
para elegir la mayor parte de los parlamentos de los estados y la Cámara de Re­
presentantes desde 1918 (también se usó paia la elección del Senado entre 1919
y 1948). Según el análisis de un especialista, «la introducción del voto preferen-
cial en distritos uninominales en los últimos años del siglo xix [en las elecciones
de algunos estados] siguió al reconocimiento del hecho de que las elecciones por
mayoría relativa con frecuencia habían dado resultados visiblemente inconsis­
tentes con los deseos de los votantes* (Wright, 1984: 129).
Estas inconsistencias incluían la producción de mayorías parlamentarias
ampliadas, como ocurre habitualmente con la regla de la mayoría relativa. Con
aún mayor distorsión, la regla de la mayoría relativa había producido ciertas re­
laciones claramente no-monotónicas entre votos y escaños. Al menos en una
elección federal australiana con la regla de la mayoría relativa, en 1903, el Par­
tido Proteccionista obtuvo menos votos populares que los partidos del Libre Co­
mercio y Laborista, pero recibió más escaños que cada uno de estos dos. Ade­
más de corregir este tipo de inconsistencias en general, «algunas personas del
movimiento laborista pensaron que el voto preferencia! fue introducido concre­
tamente para reducir las posibilidades de que los candidatos laboristas fueran
elegidos», dado que sus apoyos electorales estaban más concentrados en el te­
rritorio que los de los conservadores (Wright, 1986: 127-128).
El voto mayoritario-preferencial es un método de eliminación. Cada votan­
te ordena a todos los candidatos en la papeleta y si un candidato obtiene una
mayoría de primeras preferencias en el distrito, resulta elegido. Si no, el candi­
dato con el menor número de primeras preferencias es eliminado del recuento.
Los votos de los votantes del candidato eliminado son transferidos a su siguien­
te preferencia y se procede a un nuevo recuento, como si el candidato excluido
no apareciera en las papeletas. El proceso se repite hasta que un candidato ob-’
tiene una mayoría.
Así pues, no todos los votos individuales valen igual. De algunos votantes,
sólo se tiene en cuenta su primera preferencia; de otros (aquellos que apoyan a
candidatos minoritarios), se tienen en cuenta varias preferencias. El proceso de
transferencia de votos a las preferencias secundarias de algunos votantes puede
llevar a la elección de un candidato gracias a las preferencias segunda, tercera o
inferior de algunos votantes con gustos minoritarios, a pesar de que algún otro
candidato sea preferido por una mayoría de los votantes.
Aunque el procedimiento de eliminación podría favorecer a candidatos cen­
tristas y relativamente satisfactorios, los distritos desiguales tienden a producir
resultados globalmente no-monotónicos. Los perdedores por mayoría en votos se
han convertido en ganadores por mayoría en escaños en un significativo núme­
ro de elecciones australianas con voto mayoritario-preferencial, tanto a nivel
estatal como a nivel federal. Concretamente, el Partido Laborista obtuvo más vo-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 109
tos, pero recibió menos escaños que algún otro partido en tres elecciones fede­
rales antes del fin de la segunda guerra mundial (en 1922 y 1925 a favor del Par­
tido Nacionalista y en 1937 a favor del Partido Australia Unida). En el período
siguiente, 1949-98, el ganador en votos se ha convertido en perdedor en escaños
en nueve de las veintiuna elecciones federales, siempre en perjuicio de los labo­
ristas y a favor del Partido Liberal (en 1949, 1951, 1955, 1958, 1963, 1975, 1977,
1980 y 1988). En otras tres elecciones (en 1954, 1961 y 1969), a pesar de que la
suma de los votos del Partido Liberal y del Partido Nacional (antes llamado par­
tido del País) fue menor que los votos del Partido Laborista, sus escaños fueron
suficientes para formar una mayoría parlamentaria y un Gabinete de coalición
contra el partido más votado. Todo esto es debido a la irregular distribución de
los votos laboristas en el territorio, la cual resulta relevante como consecuencia
del trazado de los distritos electorales y del mal aporcionamiento de los escaños.
(Sobre el mal aporcionamiento en Australia, véase Hughes, 1990.)
En el período posterior a la segunda guerra mundial, dos tercios de los Ga­
binetes parlamentarios australianos no contenían el partido preferido por el vo­
tante mediano. Este partido puede ser identificado sobre la base de ordenar los
partidos políticos en el eje izquierda-derecha. En este caso, basta con la posición
no discutida del Partido Comunista a la izquierda del Partido Laborista y la
suma de sus votos para identificar si el Partido Laborista o alguna alternativa
distinta contiene al votante mediano. En exactamente catorce de las veintiuna
elecciones, el partido preferido por el votante mediado no formó parte del Ga­
binete ganador (en 1954, 1958, 1961, 1961, 1969, 1972, 1974, 1983. 1984, 1990,
1993 y 1998).
En suma, el voto mayori tario-preferenci al en las elecciones a la cámara baja
de Australia no ha eliminado el tipo de inconsistencias previamente ocasionado
por la regla de la mayoría relativa (aunque debe haber satisfecho a los que pre­
tendían reducir la representación de los laboristas). En la mayor parte de las
elecciones desde 1949, el voto mayoritario-preferencial ha fabricado un ganador
que no refleja los deseos de los votantes monotónicamente y que puede ser con­
siderado socialmente ineficiente.

La Asamblea Nacional no-monotónica francesa


La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida en Francia para
la elección de la Asamblea Nacional por Louis Napoléon tras su golpe de estado
en 1851, se aplicó durante la mayor parte del tiempo en la Tercera República
(1873-1940), y fue reintroducida por decreto por el general Charles de Gaulle tras
su golpe de estado en 1958. En la Quinta República francesa, todos los candi­
datos que obtienen un cierto porcentaje de votos en la primera vuelta pueden
presentarse a la segunda vuelta. Dado que la barrera fue inicialmente situada en
el 5 por ciento de los votos, en el 10 por ciento en 1967 y en el 12,5 por ciento
de los votantes registrados a partir de 1976, el procedimiento puede permitir que
compitan más de dos candidatos en la segunda vuelta y, por tanto, no garantiza
un ganador por mayoría. Las estrategias de los partidos han promovido el de­
sistimiento a favor del candidato más votado del mismo lado del espectro iz-
quierda-derecha, con objeto de evitar la victoria de un rival más distante por ma­
yoría relativa, lo cual crea competencia entre dos candidatos en la mayor parte
de los distritos. No obstante, algunos líderes de partido todavía encuentran in­
110 INSTITUCIONES POLITICAS

centivos para intentar la estrategia «divide y vencerás».


Con este procedimiento de votación, De Gaulle pretendía producir estrechas
mayorías gaullistas en muchos distritos, muchas de ellas obtenidas en la segun­
da vuelta, gracias a la eliminación o la retirada de los candidatos conservadores
y centristas tras la primera vuelta. En particular, su objetivo era relegar la re­
presentación de los comunistas, que habían sido el primer partido en votos en
las cinco elecciones de la Cuarta República (con una media de más del 25 por
ciento), a aquellos pocos distritos en los que obtuvieran una mayoría o un apo­
yo sustancial en la primera vuelta.
De acuerdo con ello, «los departamentos rurales pequeños recibieron sobre-
representación. Además, las áreas urbanas fueron frecuentemente divididas y uni­
das a áreas rurales vecinas para formar distritos en los que predominarían los vo­
tos rurales. Esto fue en parte un resultado de la instrucción dada a los prefectos
de que deberían trazar los límites de modo que debilitaran al Partido Comunista
(pero sin discriminar a ninguna otra fuerza política). El Ministerio del Interior re­
visó los límites propuestos y a veces los modificó, ya que De Gaulle tenía mucho
interés en no penalizar a los rivales de los comunistas con más posibilidades de
ganar* (Campbell, 1965: 129; Colé y Campbell, 1989: 92; análisis similares pueden
encontrarse en Macridis y Brown, 1960: 238; Williams, 1970: 102-103).
La primera elección de la Asamblea por mayoría con segunda vuelta en
1958 produjo unos efectos espectacularmente orientados en la dirección espera­
da. El partido gaullista (llamado entonces Unión Nacional por la República,
UNR) obtuvo un 21 por ciento de los votos, pero recibió un 43 por ciento de los
escaños. El Partido Comunista, que fue segundo en votos (primero en la Francia
metropolitana sin contar los territorios de ultramar), recibió sólo un 2 por cien­
to de los escaños, con lo cual se convirtió en el sexto grupo en tamaño en la
Asamblea. Las siguientes cuatro elecciones a partir de 1962 produjeron resulta­
dos parecidos en los que los comunistas quedaban segundos en votos después de
los gaullistas, pero se convertían en el tercer o el cuarto partido en escaños, y
siempre por detrás de los socialistas menos votados.
Los candidatos extremos, como los comunistas, tenían desventaja porque
muchos votantes de la izquierda moderada preferían otros candidatos en la se­
gunda vuelta. Pero todos los partidos de izquierda estaban globalmente en des­
ventaja. En 1958, los comunistas y los socialistas obtuvieron en total más de 7 mi­
llones de votos, mientras que los gaullistas obtuvieron 4,2 millones. Pero, así
como los dos primeros recibieron en total sólo 54 escaños, los últimos recibieron
198 escaños. Asimismo, en 1962, 1967 y 1973, los dos partidos principales de cen-
tro-derecha y derecha, los gaullistas y sus aliados republicanos, recibieron una
mayoría de escaños entre los dos a pesar de haber obtenido menos votos que el
conjunto de los comunistas y los socialistas. Esto creaba incentivos para que las
izquierdas se unieran en la primera vuelta. Así lo hicieron, de modo que los so­
cialistas se convirtieron en el primer partido en votos en 1978, pero todavía fue­
ron relegados al tercer lugar en escaños detrás de la gaullista Reunión por la Re­
pública (RPR) y la Unión de la Democracia Francesa (UDF) de centro-derecha.
La estrategia del general De Gaulle buscaba la bipolarización con la expec­
tativa de atraer apoyos de votantes intermedios a su alternativa nacionalista, po­
pulista y anticomunista en la segunda vuelta. Pero, al cabo de un tiempo, los cre­
cientes trasvases de votos desde los comunistas al Partido Socialista (PS), el cual,
como partido no-extremo, podía competir con ventaja en la segunda vuelta, dio
un vuelco a los resultados. En 1981, la RPR y la UDF, en candidaturas separa-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 111
das, obtuvieron en total más votos, pero menos escaños que el PS, el cual reci­
bió una mayoría de escaños en la Asamblea. En 1988, los dos partidos de dere­
cha y centro-derecha antes mencionados compitieron juntos en la primera vuel­
ta; su candidatura fue la primera en votos, pero se convirtió en la segunda en
escaños detrás de los socialistas.
En suma, han ocurrido distorsiones importantes y relaciones no-monotóni-
cas entre los votos y los escaños de los partidos en ocho de las diez elecciones a
la Asamblea Nacional realizadas por mayoría con segunda vuelta en la Quinta
República francesa (en todas menos las de 1993 y 1997; la de 1986 tuvo lugar
con representación proporcional).
Desde el punto de vista de la utilidad social, sin embargo, los resultados de
las elecciones a la Asamblea Nacional han sido menos ineficientes de lo que es­
tas distorsiones podrían sugerir. En varios casos, el partido al que el sistema
electoral ha dado una sobrerrepresentación de escaños ha sido capaz de formar
una mayoría en la Asamblea que incluía la preferencia del votante mediano. To­
dos los Gabinetes parlamentarios de centro-derecha en los años sesenta y pri­
meros setenta, así como el primer Gabinete con mayoría parlamentaria socialis­
ta en 1981, contaron con el apoyo del votante mediano.
No obstante, al menos en dos ocasiones el ganador no puede ser conside­
rado socialmente eficiente. En 1978, el más votado PS y sus aliados de izquier­
da reunieron en total una mayoría de votos, incluyendo por tanto al votante me­
diano en el eje izquierda-derecha, pero la RPR y la UDF recibieron en total casi
dos tercios de los escaños y formaron Gabinete. En contraste, en 1988 la más vo­
tada coalición unida de centro-derecha contenía al votante mediano (debido al
amplio apoyo electoral obtenido por la extrema derecha), pero el Partido Socia­
lista fue capaz de formar un Gabinete parlamentario.

Presidentes sesgados
La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida por el general De
Gaulle no sólo para la elección de la Asamblea Nacional francesa, sino también
para la elección directa de sí mismo y de los siguientes Presidentes de Francia.
Fue ratificada por referéndum en 1962. La mayoría con segunda vuelta ha pro­
ducido resultados más ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que
en las elecciones a la Asamblea antes analizadas.
Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges
Pompidou en 1969 (aún bajo la influencia del período gaullista), Valéry Giscard
d'Estaing en 1974 y Frangois Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de ma­
yorías consistentes que incluían el centro político. Pero en las otras tres eleccio­
nes, la bipolarización promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a can­
didatos no preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand
en 1988 no fueron candidatos del votante mediano por márgenes relativamente
pequeños, y Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron
como resultado del papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta.
Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presiden­
ciales francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candida­
to del votante mediano, es decir, el único que ganaría por mayoría contra cual­
quier otro candidato (o ganador Condorcet) está indicado entre corchetes, mien­
tras que el ganador por mayoría en la segunda vuelta está en cursiva. A conti-
112 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C u a d ro 3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano


(1965-1995)
1965 1988 1995
IZQUIERDA Laguiller 2 Laguiller 5
Barbu 2 Lajoinie 7 Hue 9
Juquin 2
Mitterrand 32 Miuerrand 34 Jospin 23
Waechler 3 Voynet 3
Marcilhacy 2
mediana [Lecanuet] 16 [Barre] 17 [Balladur] 19
De Gaulle 44 Chirac 20 Chirac 20
De Vílliers 5
DERECHA Tixier 4 Le Pen 15 Le Pen 16
100 100 100
N o ta : L o s números son porcentajes de votos en la primera.vuelta. El candidato del vo­
tante mediano está entre corchetes; el ganador en la segunda vuelta está en cursiva.
Para las posiciones espaciales relativas de los candidatos, véanse Mendés-France y Lau-
monier, 1967; Pierce, 1995, tablas 4.2 y 8.1.
nuación se analizan brevemente estas tres elecciones socialmente ineficientes.
La dimensión de «apoyo al régimen» tomó gran relieve durante la campa­
ña electoral de 1965. Se trataba de la primera elección directa de Presidente des­
pués del golpe del general De Gaulle contra la Cuarta República y del Snal de la
guerra de Argelia con la concesión de la independencia a la colonia. El relieve de
la dimensión sobre el régimen puede ser capturado por la observación de que,
en la segunda vuelta, De Gaulle atrajo un cuarto de los votos de izquierdas a su
política de «estabilidad» y «grandeza» nacional, mientras que virtualmente todos
los volantes de extrema derecha partidarios de una Argelia francesa se unieron
a la izquierda contra De Gaulle. En la dimensión sobre el régimen, el candidato
del Centro Demócrata (apoyado por los cristiano-demócratas y algunos grupos
radicales), Jean Lecanuet, ocupaba una posición intermedia y potencialmente
más consensúa!. (Los datos sobre el relieve de las dimensiones durante la cam­
paña electoral proceden de las encuestas y los análisis de la Fondation Nationa-
le des Sciences Politiques, 1967.)
En la dimensión izquierda-derecha, Lecanuet estaba situado en el medio,
entre los socialistas y los comunistas a un lado y los gaullistas y la extrema de­
recha al otro, y obtuvo el voto del votante mediano en la primera vuelta. El pa­
pel de puente de Lecanuet en las dos dimensiones de temas también se muestra
en el hecho de que, según tanto las encuestas disponibles como los análisis pos-
electorales, en contraste con la consistencia del comportamiento de los votantes
de los demás candidatos en las dos vueltas, los votantes de Lecanuet se dividie­
ron en la segunda vuelta: un 60 por ciento eligió a De Gaulle y un 40 por ciento
eligió a Mitterrand (Mendfes-France y Laumonier, 1967).
Hay otros datos adicionales y tal vez persuasivos a favor de la hipótesis de
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 113
que si Lecanuet hubiera tenido la ocasión de ser comparado con los demás can­
didatos de dos en dos, habría sido el ganador por mayoría. El análisis por un es­
pecialista de una recopilación de encuestas preelectorales indica que «el sector
de opinión que es favorable a Lecanuet se inclina en su mayor parte por un
acuerdo con los gaullistas, mientras que el sector de opinión que se identifica
con Mitterrand contra De Gaulle desea, en su mayor parte, un acercamiento al
Centro Democrático [de Lecanuet]» más que a los comunistas. Esto sugiere, pri­
mero, cierta proximidad ideológica relativa entre la mayor parte de los votantes
de Lecanuet y los de De Gaulle, los cuales podrían formar una mayoría frente a
la izquierda, y, segundo, la buena disposición de la mayor parte de los votantes
de izquierda a apoyar a Lecanuet frente a De Gaulle si hubiera habido la opor­
tunidad. Asimismo, las encuestas poselectorales mostraron un amplio apoyo al
papel de balanza de los centristas. Una mayoría absoluta de votantes pensaba
que si el Gabinete gaullista hubiera necesitado el apoyo del partido de Lecanuet
en la Asamblea, esto habría permitido al segundo controlar la acción del Gabi­
nete (como deseaba la izquierda) sin riesgo de provocar inestabilidad guberna­
mental (en contra de los temores de los gaullistas) (Rossi-Landi, 1967). En los
años siguientes, Lecanuet fue visto como la encamación de «la nostalgia del cen-
trismo, el rechazo de los dos bloques, del maniqueísmo, de la bipolarización.
Pero esto comportaba luchar contra la regla de votación, contra la oleada presi-
denciaJista, contra los aires de la época» (Duhamel, 1983: 73).
El candidato del votante mediano a Presidente de Francia en 1988 fue ei an­
tiguo Primer ministro (con Giscard) y economista Raymond Barre, que entonces
era el candidato de la coalición de centro-derecha UDF (formada por republicanos
conservadores, cristiano-demócratas, radicales y social-demócratas). Tanto por su
experiencia de gobierno, como por sus apoyos partidarios y su programa. Barre
estaba situado entre otros dos candidatos destacados, el Presidente socialista Mit-
terrand a su izquierda y el Primer ministro gaullista Jacques Chirac a su derecha.
Según el análisis electoral de un especialista, para conseguir pasar a la se­
gunda vuelta, la «campaña de Chirac fue fundamentalmente una campaña diri­
gida en la primera vuelta, a pesar de los ataques ostentosos a Mitterrand, contra
Raymond Barre» (Gaffney, 1989: 134). Los colaboradores de este último, como
respuesta, afirmaban una y otra vez que Barre era el mejor candidato para en­
frentarse a Mitterrand en la segunda vuelta. Al final, Mitterrand desde el poder
y Chirac, con una campaña populista (en la que criticó en particular las pro­
puestas liberales de Barre en política económica), obtuvieron más amplios apo­
yos en la primera vuelta. Como cabía esperar del anterior análisis, el candidato
socialista Mitterrand ganó en la segunda vuelta.
Puede ser interesante señalar que, en la luna de miel de su reelección, el
Presidente Mitterrand disolvió inmediatamente la Asamblea y convocó una nue­
va elección parlamentaria, pero el Partido Socialista no obtuvo una mayoría ab­
soluta. A pesar de la derrota de Barre, «los [ulteriores] llamamientos de Mitte-
rrand al centro, sus propuestas de ouverture, y los resultados de las elecciones
legislativas, situaron a Barre en una posición nodal en la política francesa» (Gaff­
ney, 1989: 137).
En la siguiente elección presidencial en 1995, la retirada de Fran^ois Mit­
terrand tras catorce años en el Elíseo y el descrédito de los socialistas tras nu­
merosos escándalos de corrupción dieron una mejor oportunidad al centro-de­
recha de ganar la Presidencia de Francia. Según la opinión dominante en aquel
momento, cualquier candidato suficientemente serio de la derecha civilizada que
114 INSTITUCIONES POLÍTICAS

pasara a la segunda vuelta podía estar casi seguro de ganar.


Tras la victoria del centro-derecha en la elección no-concurrente a la Asam­
blea en 1993 (una de las pocas elecciones «monotónicas» antes analizadas) y la
correspondiente formación de Gabinete, las encuestas de opinión y la mayor par­
te de los medios de comunicación daban casi por descontado que el Primer mi­
nistro Edouard Balladur sería el futuro Presidente. Balladur, miembro de la RPR
liderada por Jacques Chirac, era considerado capaz de «transmitir tranquilidad
y evitar polémicas, buen gestor, sesudo y competente» en estilo, así como «cir­
cunspecto, prudente, algo mayor de edad, moderado en sus maneras, más cen­
trista en apariencia y en propuestas políticas» y más proeuropeo que Chirac
(Gaffriey, 1997: 102-104). La «cohabitación» de Balladur como Primer ministro
con el Presidente Mitterrand en 1993-95 está considerada en general como más
eficaz, suave y cooperativa que la anterior «cohabitación», más bien conflictiva,
entre Mitterrand y Chirac (1986-88). Balladur era apoyado por casi toda la UDF
de centro-derecha y por algunos destacados miembros de la gaullista RPR, in­
cluidos todos sus ministros de los dos grupos, mientras que Chirac tuvo que con­
fiar sobre todo en su control de la organización de partido de la RPR.
Contamos con una interesantísima serie de encuestas de opinión que fue­
ron recopiladas y publicadas antes de la primera vuelta de la elección de 1995.
Éstas incluyen una pregunta poco habitual y muy clarificadora sobre la futura
elección del ciudadano en diferentes hipótesis de pares de candidatos que pasa­
ran a la segunda vuelta. Según los resultados de las encuestas, Balladur ganaría
a Jospin (por al menos 55 a 45), Balladur ganaría a Chirac (por al menos 54 a
46), y Chirac también ganaría a Jospin aunque por menor margen (53 a 47 en la
misma encuesta). En todas las encuestas Balladur era, pues, el ganador Condor-
cet, es decir, el único candidato que sería preferido por una mayoría absoluta de
votantes a cualquier otra alternativa. (la serie de tres encuestas de IFOP que in­
cluyen esta pregunta fue completada y compilada en el semanario L’Express, 16
de febrero de 1995.)
Sin embargo, tras una campaña muy activa en la primera vuelta, Jacques
Chirac obtuvo un 21 por ciento de los votos, apenas un punto y medio porcen­
tual más que el quizá demasiado confiado Balladur, y pasó a la segunda vuelta
junto con el candidato socialista. El porcentaje de Chirac en la primera vuel­
ta fue escasamente mayor que el que él mismo había obtenido en las elecciones
de 1981 y de 1988 y mucho menor que el de cualquier otro candidato presiden­
cial victorioso en Francia. En la segunda vuelta, Chirac ganó a Jospin por casi
exactamente el margen pronosticado en la encuesta antes mencionada (53 a 47).
Balladur, el candidato del votante mediano, «apareció a muchos tras su derrota
como el mejor Presidente que Francia había perdido, un estadista que no había
conseguido el cargo porque desconocía las reglas de pelea callejera propias de
los choques entre partidos políticos» (Gaffney, 1997: 111).
Es interesante observar que en dos de las tres ocasiones señaladas, el Pre­
sidente no-mediano elegido se vio forzado a «cohabitar» con un Primer ministro
del votante mediano y de diferente orientación ideológica, lo cual creó la opor­
tunidad de que el Presidente y el Gabinete alcanzaran compromisos intermedios
y probablemente más eficientes socialmente. Así ocurrió con Mitterrand y Ba­
lladur en 1993-95 y con Chirac y Jospin en 1997-2002. En el siguiente capítulo
de este libro se discutirá cómo y en qué medida la cooperación entre diferentes
ganadores en instituciones elegidas por separado puede «corregir» algunas de las
distorsiones en utilidad social producidas por reglas electorales de un solo ga­
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 115
nador, como la mayoría con segunda vuelta.
M ay oría relativa

La regla de la mayoría relativa es la regla de votación más eficaz. In­


cluso con un simple voto categórico, produce siempre un ganador (ex­
cepto en el caso de empate, que es prácticamente negligible en eleccio­
nes de masas).
Parece que la regla de la mayoría relativa emergió como un princi­
pio de toma de decisiones aceptado, aunque sin atraer mucha atención,
en la Europa de la Baja Edad Media; fue básicamente un recurso de con­
veniencia ante el fracaso de las reglas de la unanimidad y de la mayoría
absoluta en garantizar la producción de un resultado. En Inglaterra, un
estatuto de 1430 introdujo el principio de la mayoría para las elecciones
directas en los condados. Aquellos con «el mayor número» de apoyos se­
rían elegidos para el Parlamento. El sheriff que organizaba las asambleas
electorales podía estimar los deseos de la gente bien escuchando los gri­
tos de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabe­
zas y declarando elegidos a aquellos que tuvieran más votos que los de­
más. Pero los funcionarios en cuestión no solieron preocuparse mucho
de que un candidato fuera elegido por una mayoría absoluta, especial­
mente si la asamblea electora] era tumultuosa. «La regla de la mayoría
escueta fue así establecida» y los miembros del Parlamento continuaron
siendo elegidos por mayoría relativa, no absoluta, en un sistema que vino
a llamarse «el que llega primero» (Hart, 1992: 5).
Aunque pudo haber procesos parecidos en otros países, la regla in­
glesa se exportó directamente a las elecciones en las colonias británicas y
a unos pocos imitadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se
extendió también a América Latina para las elecciones directas de presi­
dentes. Aunque la regla de la mayoría relativa pudo producir resultados
relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja Edad Media,
tiende a producir resultados muy ineficientes en electorados complejos.
Con la regla de la mayoría relativa, la alternativa con el mayor nú­
mero de votos, cualquiera que sea este número, se convierte en el gana­
dor absoluto. Así, cuanto mayor es el número de alternativas sometidas
a elección, mayor es la probabilidad de que el ganador tenga sólo un apo­
yo minoritario y menor puede ser la minoría ganadora. Por pequeña que
sea la minoría más grande, se aplica el principio general de las reglas de
un solo ganador y «el primero se lo lleva todo».
La regla de la mayoría relativa es muy vulnerable a las estrategias
de los perdedores. Mediante la introducción de unos pocos temas o la
creación de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alte­
rar e] ganador, produciendo así una gran inestabilidad e imprevisibilidad
del resultado a largo plazo. La regla de la mayoría relativa es más vul­
nerable a estas estrategias que las reglas de la mayoría simple y de ma­
yorías cualificadas.
Dicho con mayor precisión, los ganadores por mayoría relativa son al­
116 INSTITUCIONES POLITICAS

tamente «dependientes de alternativas irrelevantes». Esto significa que el


ganador por mayoría relativa depende de si hay otras alternativas disponi­
bles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, que el partido Izquierda
gana contra el partido Derecha en una elección a dos. Sin embargo, los
mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el mismo pro­
cedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a
elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un número sufi­
ciente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). El perdedor anterior
puede ser convertido en ganador por el mismo electorado con las mismas
preferencias, a pesar de obtener los mismos o quizá incluso menos votos
que en la anterior votación. El nuevo ganador depende de la introducción
de una nueva alternativa. Centro, que no gana (es «iirelevante»).
Asf pues, la regla de la mayoría relativa funciona de modo diferente
con diferentes números de partidos o candidatos. Las elecciones por ma­
yoría relativa fomentan las estrategias dirigidas a modificar el número de
contendientes, como «divide y vencerás» y «une y vencerás». Los dife­
rentes resultados que la regla de la mayoría relativa puede producir con
diferentes números de alternativas disponibles pueden ser observados
mediante la comparación de los casos del Reino Unido, donde ha existi­
do un sistema de tres partidos en votos durante la mayor parte del si­
glo XX, y de Estados Unidos, que está mucho más próximo a un sistema
de dos partidos. Como se documentará más adelante, la proporción de
elecciones parlamentarias que han producido ganadores socialmente ine­
ficientes es mayor en el Reino Unido que en Estados Unidos.
El ganador por mayoría relativa puede ser socialmente eficiente si
hay sólo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la ma­
yoría absoluta) o si un amplio partido centrista es capaz de mantener a
sus rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente dis­
tantes para ganar la elección (como ocurrió esencialmente en la India
con el Partido del Congreso desde la independencia del país a finales de
los años cuarenta hasta los años ochenta). Sin embargo, con más de dos
partidos, la regla de la mayoría relativa no suele producir ganadores so­
cialmente eficientes próximos a la preferencia del votante mediano,
como se observará en los análisis empíricos presentados más adelante.
En elecciones por mayoría relativa con múltiples distritos, las rela­
ciones inconsistentes o «no-monotónicas» entre votos y escaños incluyen
la paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en
el ganador en escaños. La distorsión puede ser aún más notoria con la
regla de la mayoría relativa que con la regla de la mayoría absoluta, an­
tes analizada, como se ilustra en el Cuadro 3.5. En una elección con tres
(o más) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el menor número
de votos puede convertirse en la alternativa con mayor número de esca­
ños. En el ejemplo del Cuadro 3.5, una alternativa con menos de un ter­
cio de los votos obtiene dos tercios de los escaños contra otras dos al­
ternativas más votadas. Con la regla de la mayoría relativa, hay una alta
probabilidad de que el ganador no corresponda a la preferencia del vo-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 117
C uadro 3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa
Partidos:
Izquierda Centro Derecha
Distritos: A 35 25 4Q
B 30 30 42
C 40 45 15
Total votos: 105 > 100 > 95
Total escaños: 0 < 1 < 2

N ota ; El Cuadro ilustra la competición entre tres partidos en tres distritos uninominales.
Los números en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escaño en
cada distrito están subrayados. Como puede verse, el orden de los partidos en votos. Izquierda
> Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partidos en escaños.

tante mediano ni a nivel de distrito ni a nivel de los múltiples distritos.


Procedimientos de mayoría relativa
Los procedimientos alternativos al voto categórico basados en la re­
gla de la mayoría relativa incluyen el recuento de ordenaciones y el voto
de aprobación. El académico francés del siglo xvni, Jean-Charles de Bor­
da, inventó el primer procedimiento. El recuento de ordenaciones, tam­
bién llamado procedimiento Borda, requiere que el votante ordene sus
preferencias de todas las alternativas, de modo que se dan cero plintos a
la menos preferida, un punto a la segunda menos preferida, dos puntos
a la siguiente, y así sucesivamente. La alternativa con una mayor suma
de puntos se convierte en ganadora (Borda, 1784).
El voto de aprobación con la regla de la mayoría relativa permite
que los votantes voten por las alternativas que consideran aceptables,
desde un mínimo de una a un máximo de todas menos una. La alterna­
tiva con más votos se convierte en ganadora (según la versión de Steven
Brams y Peter Fishbum, 1983).
Los dos procedimientos tienden a producir resultados que son más
consistentes con las preferencias de los votantes y que conllevan más uti­
lidad social que la regla de la mayoría relativa con voto categórico. Sin
embargo, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobación
son vulnerables al voto estratégico, lo cual indujo a Jean-Charles de Bor­
da a advertir que su esquema estaba concebido «sólo para personas ho­
nestas». Los votantes con información sobre las preferencias de los de­
más y cuyos candidatos preferidos tienen amplio apoyo pueden concen­
trar sus votos en uno o en pocos candidatos y relegar sus preferencias in­
termedias al final o declararlas inaceptables. En condiciones de infor­
mación completa, el voto estratégico llevaría a la mayor parte de los vo­
118 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tantes a votar como con el voto categórico. Probablemente, también se


crearían condiciones favorables para este tipo de voto estratégico con la
publicación de encuestas de opinión de los votantes (Brams, 1982; Me­
rrill y Nagel, 1987; Weber, 1995).
Ninguno de los dos procedimientos garantiza un ganador Condor-
cet; en otras palabras, el ganador por recuento de ordenaciones o por
voto de aprobación podría ser derrotado por mayoría por alguna alter­
nativa derrotada. Esto significa, en particular, que la preferencia del vo­
tante mediano en una sola dimensión —la alternativa que produce la má­
xima utilidad social— puede no ser la alternativa ganadora con cual­
quiera de estos dos procedimientos.
Una forma de voto de aprobación con una regla de mayoría cualifi­
cada se usó para la elección de cuarenta y un Papas por los cardenales
entre 1294 y 1621. Las reglas de votación originales, escritas en latín por
el cardenal Jacobi Gaytani a finales del siglo xm, fueron encontradas por
el autor de este libro en una colección de reglas eclesiales llamada Ora-
torium Sanctae Romanae Ecclesiae (Mabillon y Germain, 1689, vol. 2: 245 ss.;
véase la historia y el análisis en Colomer y McLean, 1998).
Modernamente, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de
aprobación con la regla de la mayoría relativa han sido usados en una
serie de organizaciones académicas y profesionales (Brams y Nagel,
1991). Sin embargo, debido a su desventaja en comparación con la faci­
lidad del voto categórico, ninguno de estos procedimientos se ha usado
en elecciones políticas de masas.

Casos:
E l e c c io n e s pa r l a m e n t a r ia s y p r e s id e n c ia l e s p o r m ayo ría relativa

La regla de la mayoría relativa con voto categórico se usa para elec­


ciones de masas en dos conjuntos de instituciones políticas: 1) Eleccio­
nes parlamentarias en regímenes parlamentarios basados en el modelo
británico, es decir, en el Reino Unido y la mayor parte de las antiguas co­
lonias británicas; 2) Elecciones presidenciales en los regímenes presi­
denciales de Estados Unidos y de casi todas las democracias de América
Latina hasta el decenio de 1970. Sin embargo, los frecuentes resultados
distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Perú, Bra­
sil y Chile que serán analizadas más adelante, movieron a la mayor par­
te de los países de América Latina a adoptar la regla de la mayoría ab­
soluta con segunda vuelta para las elecciones presidenciales con inten­
ción de evitar algunas de las ineficiencias habitualmente asociadas a la
primera fórmula.
Como se verá, en las elecciones por mayoría relativa se observan con
frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes,
los resultados no-monotónicos y las decisiones con utilidad social relati­
vamente baja.
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 119

Ganadores por m inoría absoluta

La regla de la mayoría relativa se usa para las elecciones parlamentarias en


el Reino Unido y en la mayor parte de las antiguas colonias británicas, incluidos
Estados Unidos de América, Canadá, Nueva Zelanda (hasta 1993) e India (Aus­
tralia cambió a la regla de la mayoría absoluta en 1919, como se ha explicado
anteriormente). Bajo la regla de la mayoría relativa, un partido puede recibir una
mayoría absoluta de escaños aunque obtenga mucho menos de una mayoría de
votos. En los regímenes parlamentarios de estilo británico (todos los citados me­
nos Estados Unidos), los Gabinetes de un solo partido se convierten en el gana­
dor absoluto. Cuanto menos restrictivo es el número de partidos que compiten
en las elecciones y obtienen el apoyo de los votantes, mayor es la probabilidad
de que el típico Gabinete con mayoría parlamentaría y una minoría de votos po­
pulares esté socialmente sesgado y sea menos eficiente socialmente que cual­
quier alternativa hipotética organizada en tomo a la preferencia del votante me­
diano. Esto es, de hecho, lo que suele ocurrir en el Reino Unido y se reproduce
con relativa frecuencia en los demás países mencionados. En una cierta propor­
ción de casos en los que un partido minoritario en votos populares forma un Ga­
binete de un solo partido, cabría decir, parafraseando el lema convencional del
sistema electoral, que el perdedor se lo lleva todo.
Concretamente, en el Reino Unido se formaron Gabinetes apoyados por
una minoría de votos en veinticuatro de las treinta y nueve elecciones a la Cá­
mara de los Comunes en el período 1885-1997, es decir, en un 62 por ciento de
los casos (más exactamente en diez de las veintidós elecciones antes de la se­
gunda guerra mundial y en catorce de las quince elecciones después). En dos
ocasiones, en paradójico contraste, un partido con una mayoría absoluta de vo­
tos no recibió una mayoría de escaños (en 1886 y 1900). En seis elecciones par­
lamentarías británicas, el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños:
en 1892 y dos veces en 1910 a favor de los liberales contra los conservadores
más votados; en 1929 y en febrero de 1974 a favor de los laboristas contra los
conservadores más votados; y en 1951 a favor de los conservadores contra los
laboristas más votados. Las victorias alternativas de conservadores y laboristas
desde el decenio de 1930 provocaron gran inestabilidad y Gabinetes muy ses­
gados apoyados por minorías sociales extremas. Ninguno de los Gabinetes bri­
tánicos formados tras las quince elecciones del período 1945-97 ha estado apo­
yado por el votante mediano.
En Nueva Zelanda se formaron Gabinetes en minoría entre los votantes en
un 65 por ciento de los casos, es decir, en veintidós de las treinta y nueve elec­
ciones del periodo 1890-1993 (hasta que la regla de la mayoría relativa fue sus­
tituida por la representación proporcional). En cuatro elecciones en Nueva Ze­
landa, el perdedor en votos se convirtió en el ganador en escaños: en 1911 y 1928
a favor del Partido Reformista contra los liberales más votados, y en 1978 y 1981 a
favor del Partido Nacional contra los laboristas más votados. Estas distorsiones
producidas por el sistema electoral redujeron la eficiencia social de los Gabine­
tes neozelandeses a pesar de que el país tenía un sistema muy simplificado, pu­
ramente bipartidista, que podría haber producido un apoyo popular mayoritario
para el partido ganador menos de tres cuartas partes de los Gabinetes del pe­
ríodo 1946-93 fueron apoyados por el votante mediano.
120 INSTITUCIONES POLITICAS

Los resultados no han sido mejores en India. Se formaron Gabinetes con


un apoyo minoritario de los votantes en un 69 por ciento de los casos del perío­
do 1952-98 (en nueve de trece elecciones). El votante mediano apoyó algo más
de dos tercios de los Gabinetes gracias al papel central, ya mencionado, desem­
peñado por el Partido del Congreso.
La frecuencia de sesgos sociales y resultados no-monotónicos es algo menos
notoria, aunque todavía bastante alta, en América del Norte. En Canadá, quince
de los treinta y tres Gabinetes parlamentarios del período 1878-1997 (45 por cien­
to) fueron apoyados por una minoría de votos populares. En tres ocasiones el
perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1896 a favor de los libe­
rales contra los conservadores más votados, y en 1957 y 1979 a favor de los con­
servadores contra los liberales más votados. En el período 1945-97, sólo siete de
los diecisiete Gabinetes fueron apoyados por el votante mediano.
Por último, la regla de la mayoría relativa produjo una mayoría parlamen­
taria de un solo partido con una minoría de votos en un 30 por ciento de las elec­
ciones a la Cámara de Representantes de Estados Unidos, es decir, en veintiséis
de los ochenta y siete casos del período 1828-1998. Los resultados no-monotó-
nicos han sido relativamente frecuentes. En diez ocasiones, el perdedor en votos
se convirtió en ganador en escaños: en 1846 y 1854 a favor de los whigs, en el
primer caso frente a una mayoría en votos de los demócratas y en el segundo
produciendo una mayoría absoluta de escaños para los whigs a pesar de haber
obtenido sólo un 12 por ciento de apoyo popular y de ser el cuarto partido en
votos; en 1836 y 1848 a favor de los demócratas frente a los whigs más votados,
en el primer caso de nuevo frente a una mayoría en votos del otro partido; en
1880 y 1888 a favor de los republicanos frente a los demócratas más votados; y
en 1859, 1914, 1942 y 1952 a favor de los demócratas frente a los republicanos
más votados (que obtuvieron una mayoría absoluta de votos en 1942).

In. Casa Blanca en minoría


El Presidente de Estados Unidos no es elegido directamente por los votan­
tes, sino por el Colegio Electoral, un órgano que actualmente es elegido en su
mayor parte por la regla de la mayoría relativa en cincuenta y un distritos mul-
tinominales (los estados y el Distrito de Columbia). Como en los parlamentos
con múltiples distritos del modelo británico previamente analizado, el Colegio
Electoral Presidencial de EE.UU. tiende a dar sobremepresentación al candidato
más votado y, con relativa frecuencia, a producir una mayoría absoluta de elec­
tores en el Colegio sobre la base de una minoría de los votos populares. A pesar
de que durante la mayor parte del tiempo desde la introducción de elecciones
presidenciales competitivas en 1828, ha habido un sistema de partidos simplifi­
cado basado en dos alternativas principales, un 37 por ciento de los presidentes
de Estados Unidos desde entonces, es decir, dieciséis de los treinta y cuatro, han
sido elegidos con una minoría de votos populares. Los presidentes elegidos en
minoría en el período 1828-1996 son los siguientes: el whig Zachary Taylor en
1848; los republicanos Abraham Lincoln en 1860, Rutherford Hayes en 1876, Ja­
mes Garfield en 1880, Benjamín Harrison en 1888, y Richard Nixon en 1968; y
los demócratas James Polk en 1844, James Buchanan en 1856, Grover Cleveland
en 1884 y 1892, Woodrow Wilson en 1912y 1916, Harry Truman en 1948, John
Kennedy en 1960, y William Clinton en 1992 y 1996.
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 121
Al menos en dos ocasiones, el ganador en votos populares se convirtió en
el perdedor en el Colegio y, con ello, en la elección presidencial. En 1876, el Go­
bernador de Nueva York, el demócrata Samuel Tilden, obtuvo más de la mitad
de los votos populares (51 por ciento), con una ventaja con respecto al republi­
cano Rutherford Hayes de más de un cuarto de millón de votos o tres puntos
porcentuales. Pero tres disputados estados del Sur, en los que proliferaban el
fraude y la intimidación de los votantes negros, Louisiana, Carolina del Sur y
Florida, asi como Oregón, enviaron versiones dobles de los resultados al Colegio
Electoral. La disputa surgió aún sobre las cenizas de la guerra civil y, ante nue­
vos conflictos raciales, «en aquel momento probablemente había más gente que
temía un conflicto armado que la que había previsto un resultado semejante del
movimiento secesionista de 1860-61» (Haworth, 1906: 168). Una Comisión Elec­
toral nombrada por el Congreso y formada por una mayoría de republicanos re­
conoció a los electores del republicano Rutherford Hayes en los estados antes
mencionados. Hayes fue elegido por el Colegio Electoral por 185 a 184 votos (Mi-
chener, 1989: 78-91).
En 1888, Benjamín Harrison obtuvo menos del 48 por ciento de los votos,
pero fue elegido presidente por el Colegio Electoral frente al más votado, Grover
Cleveland, quien recibió un 49 por ciento de los votos (con una diferencia de 0,8
puntos porcentuales). Harrison atribuyó su victoria a «la Providencia». (Cleve­
land fue elegido con apoyo popular minoritario antes y después de esta ocasión,
como se ha señalado antes.)
La elección de 1960 fue particularmente disputada. Mientras que los repu­
blicanos concentraron su apoyo en Richard Nixon, el candidato demócrata John
Kennedy compitió en paralelo con un candidato minoritario de su propio parti­
do, Harry Byrd, quien, defendiendo los derechos de los estados y posiciones du­
ras en los temas raciales, tuvo apoyos significativos en los estados del Sur. Se­
gún como se cuenten los votos del estado de Alabama, el candidato con más vo­
tos fue Kennedy, con una mayoría relativa del 49,48 por ciento de los votos po­
pulares y una ventaja del 0,16 por ciento, o Nixon, con una mayoría relativa del
49,55 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,09 por ciento, como
se muestra en el Cuadro 3.6. Sin contar Alabama, Nixon ganó en veintiséis esta­
dos y Kennedy en veintitrés, pero, gracias a haber obtenido pequeñas mayorías
relativas en los estados más poblados, Kennedy recibió una mayoría de miem­
bros del Colegio Electoral y fue elegido presidente.
La papeleta de voto de los demócratas en Alabama incluía a cinco electores
comprometidos a votar por Kennedy y a seis electores sin compromiso que vo­
taron por Byrd en el Colegio. La mayor parte de los votantes demócratas del es­
tado votaron tanto por los electores comprometidos como por los no compro­
metidos, lo cual crea un problema de recuento. Si todos los votos demócratas de
Alabama son atribuidos a Kennedy, éste habría ganado en votos populares a ni­
vel nacional, pero entonces a los electores que apoyaron a Byrd no se les asig­
naría ningún voto popular. Por supuesto, Kennedy también habría ganado si se
cuentan los votos de Alabama dos veces, para Kennedy y para Byrd, pero de este
modo el número total de votos sería mayor que el de votantes. Si, en cambio, se
reconoce que Byrd obtuvo algunos votos populares y los votos demócratas de
Alabama son distribuidos, algo arbitrariamente, entre Kennedy y Byrd en pro­
porción al número de electores que apoyaron a cada candidato en el Colegio, Ni­
xon habría ganado en votos populares a nivel nacional. Es interesante observar
que el Comité Nacional del Partido Demócrata usó esta última fórmula para
122 INSTITUCIONES POLÍTICAS

asignar el número de delegados que cada estado tendría en la siguiente Conven­


ción del partido, con lo cual aceptó implícitamente un sistema de recuento con
el que Nixon habría sido el ganador en votos populares. «De hecho, fue imposi­
ble determinar exactamente qué mayoría relativa en votos populares tuvo real­
mente Kennedy, si es que tuvo alguna* (Peirce, 1968: 102).
El resultado de la elección permaneció incierto durante varias horas des­
pués del cierre de las urnas. En la madrugada del día siguiente, 9 de noviem­
bre de 1960, John Kennedy telefoneó a un viejo amigo de su padre, el alcalde
de Chicago (Illinois), Richard Daley, quien le dijo: «Sr. Presidente [sic], con un
poquito de suerte y la ayuda de unos cuantos buenos amigos, usted se va a lle­
var Illinois.* Más tarde se descubrió que Nixon había ganado en 93 de los 102
condados de Illinois, pero había perdido en el conjunto del estado gracias al
enorme número de votos a favor de Kennedy en el Condado de Cook (Chica­
go). Kennedy se llevó Illinois por una diferencia de 8.858 votos sobre 4.757.409
(menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se.había
cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras
legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Ken­
nedy habría recibido una mayoría absoluta de escaños en el Colegio. Pero, con
un trasvase de 4.480 votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento
del total de votos en Estados Unidos), Kennedy no habría ganado en el Cole­
gio Electoral (Peirce, 1968: 100-110; Reeves, 1991: 213-217; sobre el fraude en
Chicago, Kallina, 1988; la versión del perdedor se encuentra en Nixon, 1990:
410-413).

C uadro 3.6. La elección presidencial de Estados Unidos en 1960


Método de recuento A Método de recuento B Colegio de
Votos % votos Votos % votos Electores
John F. Kennedy 34.220.984 49,48 34.049.976 49,46 303
Richard M. Nixon 34.108.157 49,32 34.108.157 49,55 219
Harry F. Byrd 638.822 0,93 491.527 0,72 15
Otros 188.559 0,27 188.559 0,27

Total 69.156.522 100,00 68.838.219 100,00 537


(mayoría: 269)
N o ta : Con el método A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos
demócratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el método B, con
el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se dividen en
5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcional mente al número de electores del estado que
apoyaron a cada candidato en el Colegio.
En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de
Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abando­
nó a Nixon.
Fuente: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados m uy parecidos fueron publicados
anteriorm ente en Congresslonal Quarteriy, 17 febrero 1961, pp. 285-288.
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 123

Presidentes latinoamericanos: de la mayoría relativa a la absoluta


Virtualmente todas las democracias presidenciales en América Latina usa­
ron la regla de la mayoría relativa para elegir Presidente al menos hasta el de­
cenio de 1970. Las elecciones presidenciales por mayoría relativa produjeron ga­
nadores minoritarios y sesgados, lo cual indujo con mucha frecuencia conflictos
políticos y sociales. Como consecuencia, la mayor parte de los países latinoame­
ricanos cambiaron a reglas alternativas más inclusivas, principalmente la mayo­
ría absoluta con segunda vuelta, durante sus procesos de redemocratización des­
de finales de los años setenta.
La regla de la mayoría relativa fue sustituida por reglas de mayoría abso­
luta o de mayoría relativa cualificada con segunda vuelta en Ecuador en 1978,
El Salvador en 1984, Perú y Guatemala en 1985, Brasil en 1986, Chile en 1989,
Colombia en 1991, Argentina en 1973 y de nuevo en 1994, República Dominica­
na y Nicaragua en 1995, Uruguay en 1999, y Venezuela en 2000. Mientras que
Costa Rica mantiene la regla del 40 por ciento desde 1936, se han adoptado nue­
vas variantes de reglas basadas en mayorías relativas cualificadas en Argentina,
donde el Colegio Electoral fue sustituido por el requisito de bien un 45 por cien­
to de los votos, bien un 40 por ciento con 10 puntos porcentuales de ventaja al
segundo candidato en la primera vuelta, y Nicaragua, con el requisito de un 45
por ciento en la primera vuelta. En 2000 la regla de la mayoría relativa sólo se
usa aún en Honduras, México, Panamá y Paraguay. En Bolivia, la segunda vuel­
ta se traspasa al Congreso según unas reglas inicialmente establecidas en 1967.
(La regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta en el Congreso había sido
usada en México en 1864, Cuba en 1901-25 y 1940-46, Costa Rica en 1913-32, y
Chile en 1932-70. En Perú se usó una regla de un tercio con segunda vuelta en
el Congreso entre 1933 y 1963, como se explica más adelante. Las fuentes son
Jones, 1995b, 1997a, e información directa del autor. Para una interesante dis­
cusión de las ventajas de las reglas de mayoría relativa cualificada, véase Shu-
gart y Carey, 1992, Apéndice A; véase también Colomer, 1999b.)
Los resultados de ochenta y ocho elecciones presidenciales democráticas en
nueve países de América latina en el período 1945-2000 se muestran en el Cuadro
3.7. De estas elecciones, cincuenta y cuatro fueron decididas por la regla de la ma­
yoría relativa simple, mientras que treinta y cuatro fueron decididas por reglas de
mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada en tiempos más recientes. El
conjunto de países aquí analizado incluye toda América del Sur, excepto Bolivia
(donde todos los presidentes desde 1982 han sido elegidos por el Congreso) y el
no-democrático Paraguay, más la establemente democrática Costa Rica.
Una proporción muy pequeña de presidentes elegidos con la regla de la ma­
yoría relativa simple obtuvieron una mayoría de votos populares (dieciséis de
cincuenta y cuatro, es decir, un 30 por ciento). En sólo un 59 por ciento de es­
tas elecciones el presidente ganador obtuvo el apoyo del votante mediano.
Los resultados relativamente más eficientes de las elecciones de Presidente
por mayoría relativa se dieron en aquellos países con un sistema de partidos sim­
plificado, próximo al bipartidismo, especialmente en Argentina. En casos como
éstos, suele haber sólo dos candidatos principales y el ganador a una sola vuel­
ta tiende a atraer una mayoría absoluta de votos que incluyen al votante media­
no. Pero, por otro lado, un sistema bipartidista en regímenes presidenciales pue­
124 INSTITUCIONES POLÍTICAS

de provocar niveles relativamente altos de conflicto y parálisis institucional


cuando el partido del Presidente no obtiene una mayoría en la Asamblea. Un go­
bierno dividido cuando sólo hay dos partidos puede convertirse en una oportu­
nidad de estrategias de confrontación que sólo pueden ser superadas por difíci­
les acuerdos por unanimidad, como se discutirá en el capítulo siguiente.
En cambio, las Asambleas mulüpartidistas son más propensas a producir ma­
yorías viables no-unánimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de lle­
gar a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elec­
ciones presidenciales por mayoría relativa pueden producir ganadores sorpren­
dentes, dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrará más adelante.
Las elecciones presidenciales con reglas de la mayoría absoluta o de mayo­
ría relativa cualificada han producido resultados más eficientes que con la regla
de la mayoría relativa simple. Con el requerimiento de una mayoría relativa cua­
lificada, ninguna elección ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Ar­
gentina, mientras que sólo ocho de las dieciocho elecciones con mayoría abso­
luta han necesitado una segunda vuelta en los otros seis países. En sólo cinco de
las ocho segundas vueltas, el ganador fríe diferente del candidato más votado en
la primera vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayoría absoluta induce la for­
mación, ya en la primera vuelta, de coaliciones más amplias que la regla de la
mayoría relativa.
Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta

Presidentes latinoamericanos (1945-2000)


C uadro 3.7.
Regla de Regla de mayoría absoluta
mayoría relativa o mayoría relativa cualificada
Apoyo Votante mediano Votante mediano
mayoritario incluido incluido
Costa Rica-,] 83
Argentina-^ 33 100 Argentina-* 100
Brasil-., 25 25 Brasil-j 67
Chi]e-5 20 20 Chile-i 100
Colombia-10 50 80 Colombia-2 50
Ecuador-.; 0 0 Ecuador-6 67
Perú-., 25 75 Perú-j 100
Uruguay-I0 20 70 Uruguay-, 100
Venezuela-10 40 60
Media elecciones: 30 59 85
Media países 27 54 83
N o ta : Los núm eros son porcentajes de elecciones. Los subíndices son el núm ero de elec­
ciones en cada país.
F u e n t e : Cálculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante media­
no, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ga­
nador, pero no necesariamente la posición exacta de los candidatos o partidos situados a un
mismo lado del ganador ni aún menos las posiciones cardinales en el espacio político. Para ello,
se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring
y Scully (1995), Jones (1995), Huber y Inglehart (199S).
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 125
y cuatro elecciones), el ganador por mayoría fue el candidato del votante me­
diano, en contraste con el 59 por ciento en las elecciones por mayoría relativa
anteriormente mencionado. En casi todos los países en que se cambió la regla
—Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay— la proporción de Presi­
dentes del votante mediano elegidos por mayoría absoluta es mayor que con la
regla de la mayoría relativa en el correspondiente período anterior. La propor­
ción sólo es más baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por
los ganadores en las elecciones presidenciales no-competitivas del período ante­
rior con pacto de Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).

Tres golpes militares en América Latina


Un alto número de regímenes autoritarios en América Latina han sido re­
sultado, bien de golpes militares contra débiles Presidentes en minoría elegidos
con la regla de la mayoría relativa, como se ilustrará a continuación, bien de la
reelección ilimitada del Presidente (como se analizará en el capítulo 4, sección
4.1). Los presidentes son particularmente «débiles» o vulnerables cuando son ele­
gidos con un apoyo socialmente sesgado y minoritario y, especialmente, cuando
la mayoría de los votantes preferiría un candidato alternativo, es decir, cuando el
elegido no es un ganador Condorcet.
A continuación se analizan tres casos de elecciones presidenciales por ma­
yoría relativa que produjeron ganadores no-medianos y terminaron en golpes mi­
litares contra presidentes «débiles»: en Perú en 1962-63, Brasil en 1955-60, y Chi­
le en 1970. En el caso peruano, los militares actuaron simplemente como árbi­
tros autonombrados: convocaron una nueva elección con las mismas reglas, la
cual produjo un resultado distinto; en el caso brasileño, los militares introdu­
jeron reglas electorales innovadoras; y en Chile, se convirtieron en gobernantes
directos, aunque, tras un período de severa dictadura, también introdujeron nue­
vas reglas electorales.
Un tercio de tos peruanos. Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar
en Perú en 1962 y 1963 ilustran algunos de los riesgos de la regla de la mayoría
relativa: diferentes candidatos pueden ganar, con el mismo electorado y las mis­
mas preferencias, como consecuencia del papel de candidatos irrelevantes sin ex­
pectativas de ganar.
I-a regla de votación para la elección del Presidente de Perú, tal como se ha­
bía establecido en la Constitución de 1933 (Art. 138), requería que el candidato
ganador obtuviera un tercio de los votos válidos. Si ningún candidato obtenía
esta proporción, la elección era traspasada al Congreso, el cual podía elegir por
mayoría a cualquiera de los tres candidatos más votados.
A la elección de Presidente de Perú de 10 de junio de 1962 concurrieron tres
candidatos principales. A la izquierda, Víctor-Raúl Haya de la Torre era el pri­
mer candidato viable presentado por el Partido Aprista (de APRA, Acción Popu­
lar Revolucionaría Americana). A este partido populista, que había seguido una
trayectoria de enemistad con el Ejército y había promovido acciones de masas y
de resistencia contra la anterior dictadura, los militares no le habían permitido
que presentara su propio candidato a Presidente en la elección anterior. Relati­
vamente próximos a Haya, había otros tres candidatos menores, apoyados res­
pectivamente por los comunistas, los socialistas y los social-progresistas.
126 INSTITUCIONES POLÍTICAS

En el centro, el principal candidato era Femando Belaúnde Terry, del Par­


tido Acción Popular (PAP). Pero también se presentó un candidato menor con
posiciones parecidas, el cristiano-demócrata Héctor Cornejo. A la derecha, el ge­
neral Manuel Odría, que había sido dictador en 1948-56, encabezó su propia can­
didatura (UNO). (Paia una perspectiva de más largo plazo, véanse Chang, 1985;
McClintock, 1994.)
Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio
de los votos cada uno (con el ex dictador en última posición), como se muestra
en el Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentación introducida por las candida­
turas menores, ninguno de los tres consiguió el tercio de los votos requerido. A
Haya de la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los vo­
tos totales). Haya obtuvo una ventaja de sólo un 0,85 por ciento de los votos so­
bre Belaúnde. Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres can­
didatos de izquierdas, habría obtenido más de un tercio de los votos totales. Pero
Belaúnde también habría pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los
cristiano-demócratas. Así pues, los pequeños candidatos irrelevantes (no-gana­
dores) interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral.
Según establecía la Constitución, la elección del Presidente del Perú fue
traspasada al Congreso, donde ningún partido tenía una mayoría absoluta de es­
caños. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz de
construir una mayoría en algún momento de las negociaciones. Sin embargo, el
4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la candidatura de Haya. De
hecho, Haya se retiró. En una asamblea de su partido dos días después, declaró:
«Tenemos que reconocer lo que fue perceptible al día siguiente de la elección.
Por ejemplo, que el partido Aprista en el campo electoral ya no podría llamarse
más "partido de las mayorías nacionales" y que... este honroso título que por
treinta años hemos ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y es­
perar a que lo recuperemos en otras elecciones» (Chirinos, 1962, 1984: 107).
Una junta militar tomó el poder y anuló la elección cinco semanas después
de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convocó una nueva elec­
ción para un año después, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna perse­
cución significativa de los partidos o los líderes políticos ni reprimir sus activi­
dades políticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar.
Los candidatos menores de izquierda acabaron retirándose, aunque emergió uno
nuevo. Más decisivamente, el centrista Belaúnde consiguió llegar a un acuerdo
con los cristiano-demócratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero
de 1963, los líderes de los dos partidos, Belaúnde y Javier Correa, formalizaron
una coalición electoral que, en caso de ser ganadora, sería también guberna­
mental, que fue conocida como «el pacto de la Avenida Salaverry» (Ramírez y
Berrios, 1963).
En esta ocasión hubo mayor participación electoral. Haya obtuvo más vo­
tos y más altos porcentajes que en la elección anterior, más del tercio requerido.
Pero lo mismo hizo Belaúnde, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la
vez anterior por los cristiano-demócratas (asi como de algunos más de la dere­
cha y de nuevos votantes). En contraste con la elección anterior, Belaúnde ganó
por mayoría relativa.
La siguiente elección presidencial en Perú tenía que celebrarse en junio de
1969. Unos meses antes de esta fecha, empezó a caer la popularidad del Presiden­
te Belaúnde, la coalición entre su partidos y los cristiano-demócratas se rompió
como consecuencia de desacuerdos en la gestión gubernamental, e incluso la can-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 127
C uadro 3.8. Elecciones presidenciales en Perú (1962-1963)
1962 1963
IZQUIERDA Pando 2 Samamé 1
Hava de la Torre 33 Haya de la Torre 34
Castillo 1
Pérez Eldredge 1
CENTRO Belaúnde 32 Belaúnde 39
Cornejo 3
DERECHA Odría 28 Odría 26
100 100
N ota : L os n ú m e ro s s o n p o rc e n ta je s d e v o to s. E l g a n a d o r e s tá su b ra y a d o .

didatura derechista, UNO, se dividió en dos. De nuevo, el partido APRA parecía te­
ner la oportunidad de ganar la elección presidencial. Pero un golpe militar en oc­
tubre de 1968 impidió que se votara y estableció una dictadura que duraría diez
años. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitie­
ron acceder al cargo en la historia de Perú fue Alan García, que ganó en las elec­
ciones de 1985 en la primera vuelta después de que la regla de la mayoría relativa
hubiera sido sustituida por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta.
Brasileños excéntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el pe­
ríodo democrático que empezó en 1945 obtuvieron un apoyo popular minorita­
rio. Varios candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del
votante mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el
cargo hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una pers­
pectiva de más largo plazo, véanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.)
En octubre de 1945, un golpe de estado destituyó al dictador Getúlio Var­
gas y condujo a la primera elección competitiva con sufragio amplio en Brasil.
El mariscal Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el último momento, ganó
una mayoría absoluta de votos populares y una mayoría de escaños en el Con­
greso. Para las siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Cons­
titución de 1946 y el Código electoral de 1950 (Art. 46) establecieron «el princi­
pio mayoritario»,' el cual fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en
1951 como un simple requerimiento de una mayoría relativa de votos. El Presi­
dente y el Vicepresidente eran elegidos en secciones separadas de la papeleta.
El sistema de partidos se organizó alrededor de tres polos principales. A la
izquierda, el Partido del Trabajo Brasileño (PTB), dirigido por Vargas, moviliza­
ba a electores de las áreas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que ob­
tuvo un 10 por ciento de los votos en la primera elección) fue prohibido en 1947
y básicamente apoyó a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.
En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demó-
crata (PSD), con bases en ciudades pequeñas y áreas rurales, con el objetivo de
unirse a los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayoría estable.
128 INSTITUCIONES POLITICAS

Dos partidos menores, el progresista PSP, especialmente fuerte en Sao Paulo, y


los cristiano-demócratas, también competían por el electorado centrista. A la de­
recha, la conservadora Unión Democrática Nacional (UDN) competía con otros
partidos y candidatos menores de orientación parecida.
El propio Getúlio Vargas fue candidato a Presidente en 1950 con el apoyo
del PTB, el PSD y los comunistas, y ganó con un 48,7 por ciento de los votos,
como se muestra en el Cuadro 3.9. Vargas se acercó mucho a la mayoría, pero
no llegó a alcanzarla; como estaba situado en una posición extrema, no puede
ser considerado estrictamente el candidato del votante mediano. Vargas fue ata­
cado por escándalos de corrupción y por el desastre económico del país y, te­
meroso de un nuevo golpe militar, dimitió y se suicidó en agosto de 1954.
Para la elección de 1955, los partidos pro Vargas apoyaron a Juscelino Ku-
bitschek, candidato del internamente dividido PSD, para Presidente, y a Joáo
Goulart, del izquierdista PTB, para Vicepresidente, ambos con el apoyo adicio­
nal de los comunistas. Kubitschek ganó con sólo un 35,6 por ciento de los votos
y no fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. Kubitschek fue perju­
dicado por el éxito de la candidatura progresista de Adhemar de Barros, quien
atrajo un número importante de antiguos votantes de Vargas, especialmente en
Sao Paulo. Los seguidores de Juárez Távora, el candidato de varios grupos de
centro y de derecha, especularon que su candidato habría ganado si no se hu­
biera presentado el irrelevante candidato independiente de derechas Plínio Sal­
gado (Távora y Salgado obtuvieron en conjunto tres puntos porcentuales más
que el ganador).
La toma de posesión de Kubitschek encontró fuerte resistencia. En sep­
tiembre de 1954, un mes antes de la elección, el Congreso había derrotado una
propuesta de que la elección fuera traspasada a la Cámara de Diputados si nin­
gún candidato recibía una mayoría absoluta de votos populares y, tras la elec­
ción, los conservadores argumentaron ante el Tribunal Electoral Superior que la
elección debería ser considerada inválida porque no había producido un gana­
dor mayoritario. Algunos destacados líderes políticos lanzaron acusaciones de
fraude e intimidación y llamaron a establecer un «régimen de emergencia». Un
jefe militar declaró que «sancionar una victoria de la minoría» y darle «la enor­
me suma de poder que está concentrada en las manos del Ejecutivo» serla una
«indiscutible falsificación democrática». Al Vicepresidente progresista Café Filho
le falló el corazón y fue sustituido como Presidente en funciones por el presi­
dente de la Cámara de Diputados, Carlos Luz, que era miembro del PSD pero
enemigo de Kubitschek y sospechoso de conspirar para impedir que éste toma­
ra posesión. Sin embargo, un golpe militar «preventivo» instaló a Kubitschek
como Presidente.
Cinco años después, en la elección de 1960, el candidato a Presidente apo­
yado por los partidos pro Vargas, PTB y PSD, obtuvo aún menos apoyo que en
las ocasiones anteriores, de nuevo en competencia con el irrelevante Barros. El
ganador fue Jánio Quadros, el candidato de los ahora unidos derecha y centro-
derecha, con un 48,3 por ciento de los votos. Quadros se acercó mucho a la ma­
yoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en la posición extrema
contraria, tampoco puede ser estrictamente considerado el candidato del votan­
te mediano. Además, el Vicepresidente ganador fue Joáo Goulart, el candidato
de izquierdas, gracias a un alto número de papeletas con votos divididos. Pri­
mero, el Presidente Quadros nombró un «Gabinete de concentración» nacional,
con miembros de la derecha y de la izquierda. Pero, sorprendentemente, em-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 129
prendió una serie de iniciativas políticas izquierdistas, incluida la aproximación
al régimen revolucionario cubano, e intentó gobernar sin el Congreso.
En agosto de 1961, Quadros dimitió ocho meses después de haber tomado
posesión, aparentemente por un error de cálculo sobre la posibilidad de provo­
car una reacción de apoyo popular que le habría dado la excusa para tomar po­
deres exclusivos. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, fue sustitui­
do por el Vicepresidente Joáo Goulart, quien se convirtió en el Presidente más
minoritario y extremo desde 1945. Los jefes militares sólo aceptaron el nombra­
miento del nuevo Presidente a cambio de quitarle muchos poderes e imponer un
régimen parlamentario (una de las raras experiencias de parlamentarismo en
América Latina en el siglo xx). Sin embargo, Goulart recuperó los plenos pode­
res presidenciales mediante un plebiscito en enero de 1963. Unos meses después,
formó Gabinete con el exclusivo apoyo de los partidos en minoría PTB-PSD. La
petición de Goulart de declarar el estado de sitio fue rechazada por el Congreso,
pero entonces promovió una serie de manifestaciones de masas que fueron am­
pliamente interpretadas como un intento de saltarse los mecanismos institucio­
nales establecidos. En marzo de 1964, el PSD se separó oficialmente del Go­
bierno, el cual quedó en manos exclusivamente del muy minoritario PTB. Tres
semanas después, un golpe militar dispersó a los líderes electos (Skidmore, 1967;
Dulles, 1970; Stepan, 1971, 1978).
La Junta militar establecida en Brasil en 1964 experimentó con algunas
nuevas reglas, sin mucho éxito. Redujo los poderes del Congreso, al tiempo que
mantenía convocatorias regulares de elecciones legislativas, de gobernadores de
los estados y de alcaldes. Los partidos políticos anteriores fueron sustituidos por
dos partidos formados desde arriba que pretendían representar a la derecha y a
la izquierda. Las elecciones presidenciales fueron traspasadas al Congreso, con
el requisito de una mayoría absoluta en dos vueltas y una mayoría relativa en la
tercera vuelta. La última elección presidencial indirecta tuvo lugar en 1985, pero
la democratización efectiva fue asociada a la demanda de la oposición de dire-
tas-já, las cuales fueron establecidas legalmente en 1986. Las siguientes eleccio­
nes presidenciales democráticas se hicieron con la regla de la mayoría absoluta
C u a d ro 3.9. Elecciones presidenciales en Brasil (1945-1960)

1945 1950 1955 1960


IZQUIERDA Finza 10
Kubitschek 36 Lott 33
+ VP Goulart +• VP Goulart
Vargas 49
Dutra 55 Barros 26 Barros 19
Machado 21 Tavora 30
Ouadros 48
DERECHA Gomes 35 Gomes 30
Salgado 8
Too Too Toó Too

Nota: Los números son porcentajes de votos. El ganador está subrayado.


130 INSTITUCIONES POLITICAS

con segunda vuelta.


La vía chilena al golpe de estado. Como otros Presidentes elegidos con la
regla de la mayoría relativa, el ganador en Chile en 1970, Salvador Allende, de­
pendió de alternativas irrelevantes. El votante mediano no estaba incluido entre
los que le apoyaban. Las estrategias de confrontación entre el ganador minori­
tario y extremo y una potencial mayoría alternativa condujeron al conflicto po­
lítico y social, el golpe de estado y la dictadura militar. (Para un análisis exten­
sivo, véanse Valenzuela, 1976, 1978, 1994.)
La Constitución chilena de 1925, que estuvo en vigor sin interrupciones des­
de 1932, establecía que el Presidente debería ser elegido por una mayoría abso­
luta de votos populares. Si ningún candidato obtenía un apoyo mayoritario, el
Presidente debía ser elegido por el Congreso entre los dos candidatos más vota­
dos. En las elecciones de 1946, 1952 y 1958, el Congreso siempre eligió al can­
didato con una mayoría relativa de votos populares, aunque los partidos que lo
habían apoyado en la elección popular no tuvieran una mayoría parlamentaria.
Así pues, la regla de la mayoría relativa no estaba establecida legalmente en
Chile (en contraste con la mayor parte de los países de América Latina de la épo­
ca), pero era Belmente aplicada por los partidos políticos. Habitualmente, el se­
gundo candidato en votos renunciaba a favor del ganador por mayoría relativa
sin esperar a la decisión del Congreso. En 1964, el candidato cristiano-demócrata
declaró formalmente, aun antes de la elección, que no aceptaría la Presidencia
si no conseguía el mayor número de votos.
Varias observaciones empíricas muestran que la distribución básica de las
preferencias de los votantes chilenos, según pueden ser situadas en las posicio­
nes de izquierda, centro y derecha del espectro ideológico, no cambiaron signi­
ficativamente a través de los años cincuenta y sesenta (Prothro y Chaparro,
1976). En cambio, hubo cambios muy importantes en la formación de coalicio­
nes de partidos para las elecciones del mismo período.
Los resultados de las elecciones presidenciales en Chile desde 1958, fecha
en la que una reforma legal abolió los pactos partidistas locales e indujo una or­
ganización más consistente del sistema de partidos nacional en tomo al eje iz-
quierda-derecha, se muestran en el Cuadro 3.10. Como puede verse, el candida­
to derechista, Jorge Alessandri (apoyado por los partidos Conservador y Liberal,
más tarde fusionados en el Partido Nacional), ganó en 1958 con menos de un
tercio de los votos populares. Alessandri quedó menos de tres puntos porcen­
tuales por delante de Salvador Allende, el candidato de la izquierda unida de so­
cialistas y comunistas. Como se señaló en aquel momento, si el irrelevante can­
didato independiente de izquierda, Antonio Zamorano, un sacerdote renegado
conocido como «el cura de Catapilco» (su pueblo de origen), no hubiera partici­
pado en la contienda y obtenido más del 3 por ciento de los votos, probable­
mente Allende habría ganado. Por otro lado, Alessandri probablemente también
habría ganado en una segunda vuelta por mayoría. Ninguno de los dos candida­
tos más votados en minoría (Alessandri y Allende), sin embargo, era un ganador
Condorcet ni el candidato del votante mediano, ya que cada uno de ellos habría
sido derrotado por el candidato intermedio, Eduardo Freí, en elecciones de dos
en dos.
Seis años más tarde, en 1964, temiendo la victoria de la izquierda, el parti­
do del Presidente saliente no presentó un candidato propio. Esta vez el Partido
Nacional decidió apoyar al candidato centrista, Freí, quien, ante un número asi-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 131
métrico de rivales, obtuvo una mayoría absoluta de votos del centro y la dere­
cha. Con un 56 por ciento de apoyo popular, Frei fue, ciertamente, el candidato
del votante mediano. De un modo excepcional en la historia moderna de Chile,
el partido del Presidente Frei también obtuvo una mayoría absoluta de escaños
en el Congreso en la elección celebrada poco después de su toma de posesión.
Alentado por su apoyo mayoritario tanto en la elección presidencial como
en la congresual, Frei introdujo una reforma constitucional para reforzar los po­
deres del Presidente (con respecto al veto legislativo, las áreas reservadas y el po­
der de convocar referéndums). La relación desequilibrada de fuerzas entre el
Presidente y el Congreso creada por esta reforma no ayudó a encontrar ulterio­
res compromisos entre las dos instituciones, sino que más bien fomentó el con­
flicto interinstitucional.
Hubo varios intentos fallidos de sustituir la regla virtual de la mayoría rela­
tiva por la regla de la mayoría absoluta para la elección de Presidente: por Ales-
sandri en los últimos tiempos de su mandato, por Frei poco después de su elec­
ción, y por varios miembros del Congreso durante la discusión de la mencionada
reforma constitucional. Cada vez, la reforma de la regla electoral fue bloqueada
por partidos minoritarios pero suficientemente grandes para tener expectativas de
ganar por mayoría relativa. La izquierda y los cristianos rechazaron la propuesta
de introducir la regla de la mayoría absoluta presentada por Alessandri en 1964,
mientras que el Partido Nacional impidió la reforma durante las discusiones pos­
teriores en 1964 y 1969.
Para la elección de noviembre de 1970, la derecha presentó de nuevo a su
propio candidato, Alessandri. Los líderes del Partido Nacional estaban molestos
por la alta concentración de poder que había logrado el Presidente saliente, así
como por el reciente giro ideológico hacia la izquierda de los cristiano-demó­
cratas, especialmente tras la postulación de su nuevo candidato, Radomiro To-
mic. Los líderes derechistas esperaban que Alessandri obtendría mayor apoyo
popular que el candidato centrista (como así fue). £1 otro partido intermedio, el
Partido Radical, se escindió y la fracción que se quedó con el nombre del parti­
do decidió, en contraste con las elecciones anteriores, no presentar un candida­
to propio sino unirse a los socialistas y los comunistas (así como a otros grupos
menores) en apoyo de la candidatura izquierdista de Allende. Frente a dos can­
didaturas separadas del centro y de la derecha y sin rivales en el lado izquierdo
del espectro, esta vez Allende ganó. Cabe señalar que, en 1970, Allende obtuvo
una proporción de votos, menos de un 37 por ciento, menor que en 1964 (así
como menor que la suma de los votos que los partidos que ahora le apoyaban
habían obtenido en candidaturas separadas en 1958).
En contraste con los Presidentes anteriores y con los demás candidatos de
1970, Allende era la última preferencia de una mayoría de los votantes. La ma­
yor parte de los votantes que apoyaron a los candidatos del Partido Cristiano-De­
mócrata y del Partido Nacional habrían preferido el candidato del otro partido
antes que el de izquierdas. Incluso entre los votantes del «grupo socioeconómi­
co bajo», según ciertas encuestas, Allende era tan rechazado como Alessandri
(Prothro y Chaparro, 1976: 88; Valenzuela, 1978: 42). En una votación por ma­
yoría contra cada uno de los otros candidatos, Allende habría sido, ciertamente,
el perdedor, es decir, era el perdedor Condorcet.
Sin embargo, fue elegido por el Congreso con los votos de los cristiano-de­
mócratas, junto a los de los partidos que le apoyaban directamente. En una reu­
nión secreta antes de la elección, Allende y Tomic habían pactado que el gana-
132 INSTITUCIONES POLÍTICAS

dor por mayoría relativa sería reconocido por el otro candidato si obtenía una
ventaja de al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66).
La diferencia pactada era más o menos equivalente a un 1 por ciento de los vo­
tos y, de hecho, Allende superó a Alessandri por algo más de 39.000 votos, es de­
cir, por un 1,3 por ciento. Con esta decisión de confirmar a Allende como presi­
dente ganador por mayoría relativa, los cristiano-demócratas esperaban conver­
tirse en el principal partido de la oposición frente al gobierno de izquierdas, una
estrategia que consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como so­
cio menor y subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha.
Como intercambio por los votos cristiano-demócratas, Allende aceptó apoyar
una enmienda constitucional o «Estatuto de Garantías» que le requería respetar
las libertades civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las órde­
nes del Presidente de EE.UU. Richard Nixon, a la CIA, los agentes de ésta fue­
ron incapaces de sobornar a los congresistas cristiano-demócratas o a los jefes
militares para que impidieran la elección de Allende por el Congreso.
El gobierno de Allende emprendió en seguida una serie de reformas radi­
cales, incluida la nacionalización de las empresas agrarias e industriales y una
amplia política redistributiva. Pronto se formó una mayoría negativa. Mientras
que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente había reducido los es­
pacios tradicionales de acomodación interinstitucional, se desarrolló una nueva
cooperación entre los partidos de oposición en el Congreso, en combinación con
demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En septiembre de 1973,
en medio de una completa parálisis política, un golpe militar inicialmente apo­
yado por la derecha y la mayor parte de los cristiano-demócratas estableció una
dictadura que duró más de quince años. Unas 3.000 personas fueron persegui­
das y asesinadas en los primeros meses después del golpe. La siguiente elección
presidencial democrática tuvo lugar en 1989, mediante la regla de la mayoría ab­
soluta con segunda vuelta. El candidato cristiano-demócrata, esta vez apoyado
por los socialistas, ganó la Presidencia en la primera vuelta.
C u a d ro 3.10. Elecciones presidenciales en Chite (1958-1970)

1958 1964 1970

IZQUIERDA Allende 29 Allende 39 Allende 37


Zamorano 3

Bossy 15 Durán 5
mediana Freí 21 Frei 56 Tomic 28
DERECHA Alessandri 32 Alessandri 35

Too Toó Too

Nota: Los números son porcentajes de votos. El ganador está subrayado.


CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 133

3.2. Reglas de múltiples ganadores


Los resultados con múltiples ganadores pueden conseguirse en dos
etapas: 1) las elecciones con representación proporcional; y 2) la forma­
ción de coaliciones multipartidistas en la Asamblea. Como se discutirá en
las páginas siguientes, los resultados de este proceso en dos etapas (es de­
cir, las posiciones de la Asamblea o del Gabinete y las correspondientes
políticas públicas) tienden a ser más inclusivas, moderadas y estables que
los resultados habitualmente obtenidos con reglas de un solo ganador.
Las reglas de múltiples ganadores se autorrefuerzan. Al promover la
emergencia, el poder y la supervivencia de múltiples actores políticos, ob­
tienen amplio apoyo de los correspondientes actores y tienden a conver­
tirse en soluciones de equilibrio. Las reglas de múltiples ganadores serán
evaluadas aquí por la eficiencia social de sus resultados.

R e p r e s e n t a c ió n p r o p o r c io n a l

El principio de la representación proporcional en los órganos polí­


ticos fue enunciado en varias ocasiones desde finales del siglo xvm, pero
no fue vinculado a fórmulas prácticas para aplicarlo hasta al cabo de
bastante tiempo. Una de las primeras declaraciones a favor de la repre­
sentación política proporcional puede ser atribuida a Honoré Gabriel
Riqueti, Conde de Mirabeau, en su discurso al Estado (Asamblea) pro­
vincial de Provenza el 30 de enero de 1789, es decir, en el proceso de
elección de los Estados Generales que desencadenaría la Revolución en
Francia.
Según Mirabeau, «los Estados Generales son a la nación lo que un
plano es a su configuración física; en todas sus partes, así como en con­
junto, la copia debería tener siempre las mismas proporciones que el ori­
ginal» (Mirabeau, 1789, vol. 1: 7, traducción del autor). Desde el punto
de vista de Mirabeau, la representación de todas las partes debería im­
pedir que dos estamentos dominantes, la aristocracia y el clero, prevale­
cieran sobre toda la nación. Sus condiciones para que un gobierno fue­
ra aceptable incluían el sufragio universal, la representación proporcio­
nal y el poder de los representantes de tomar decisiones efectivas; en
otras palabras, los componentes básicos de una elección social democrá­
tica que han sido identificados en la introducción de este libro.
En un pasaje menos conocido del mismo discurso, Mirabeau decla­
ró precisamente que «la nación no está aquí [en los estamentos] si aque­
llos que se llaman sus representantes no han sido elegidos en elecciones
libres e individuales, y si los representantes de grupos de la misma im­
portancia no son iguales numéricamente y en poder de voto». Para Mi­
rabeau, no se trataba sólo de una representación fiel de la sociedad ba­
134 INSTITUCIONES POLÍTICAS

sada en derechos de voto iguales de los miembros individuales de los tres


estamentos y de un correcto aporcionamiento de los escaños en el terri­
torio, sino también de obtener resultados socialmente eficientes. «Para
conocer la voluntad de la nación, los votos deben ser recogidos de un
modo que impida el error de tomar la voluntad de un estamento por la
de otro, o la voluntad particular de ciertos individuos por la voluntad ge­
neral» (ídem: 7-8).
Dentro de la tradición utilitarista británica, la representación pro­
porcional fue promovida con el objetivo de producir una distribución
más amplia de satisfacción política entre diferentes grupos de la socie­
dad que la producida por la regla de la mayoría. John Stuart Mili, sobre
todo, atacó las reglas mayoritarias porque producen «legislación de cla­
se» y «gobierno de clase». Según Mili, el ganador en un régimen parla­
mentario con la regla de la mayoría relativa y dos etapas en el proceso
de toma de decisiones (elecciones populares y formación del Gabinete en
el Parlamento) es, de hecho, «una mayoría de la mayoría, la cual puede
ser, y a menudo es, sólo una minoría del conjunto».
En cambio, la representación proporcional daría poder a la mayoría
y a las minorías, a todos los «intereses» o «clases», con el objetivo de dar
a cada grupo «protección contra la legislación de clase de los demás sin
aspirar a ejercer el poder en su propio interés». Para Mili, un buen régi­
men político debería evitar el dominio exclusivo de un solo grupo gana­
dor y favorecer el poder compartido entre múltiples ganadores. Para este
objetivo, la representación proporcional es la opción institucional ade­
cuada porque «hace imposible que los intereses parciales dirijan el tri­
bunal, pero les asegura que tendrán abogados defensores» (Mili, 1861,
cap. 7).
Más formalmente enunciados, los principios de la representación
proporcional pueden encontrarse en la obra de varios matemáticos del
siglo xix. Concretamente, en la presentación de Charles L. Dodgson (Le-
wis Carrol]), los principios deseables incluyen que «el número de electo­
res no representados sea lo más pequeño posible», y que «las proporcio­
nes de los partidos políticos en la Cámara sean, en la medida de lo posi­
ble, los mismos que en el conjunto de los electores» (Carroll, 1884, en
McLean y Urken, 1995: 41-54, 300).
Como se ha sugerido, algunos tempranos promotores de la repre­
sentación proporcional usaron imágenes como «plano», «mapa», «re­
trato», «espejo». (Para una colección de citas que usan este tipo de me­
táforas, véase Pitkin, 1967: 60ss.) Los autores más destacados, sin em­
bargo, no intentaban una mera reproducción de la complejidad de la
sociedad en el seno de las instituciones políticas. Como dijeron explíci­
tamente algunos de los autores antes citados y lo sugiere claramente el
contexto en que estos principios fueron formulados, intentaban evitar
el mantenimiento o la emergencia de un solo ganador absoluto —los es­
tamentos dominantes, un gobierno de clase— y la exclusión de grupos
significativos del proceso institucional, con objeto de favorecer mejores
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 135
elecciones sociales. Algunos autores intentaban abrir paso a las clases
medias y bajas antes excluidas por la dominación aristocrática; otros
deseaban evitar el establecimiento de un gobierno exclusivo de la clase
obrera. Se esperaba que la inclusión en la toma de decisiones y el po­
der compartido produjeran resultados socialmente más satisfactorios.
En otras palabras, la representación proporcional no sólo fue promovi­
da para obtener resultados electorales justos y como un fin en sí mis­
ma, sino con el objetivo de producir resultados políticos con mayor uti­
lidad social que otras reglas más exclusivas. La brillante cita de Lewis
Carroll con la que empieza este capítulo, en la que describe una carre­
ra en la que «todos ganan y todos deben tener premio», sintetiza el ar­
gumento con muy pocas palabras.
Paralelamente al enunciado de estos principios generales, algunas
fórmulas matemáticas de representación proporcional fueron inventadas
en Estados Unidos a finales del siglo xvm, aunque no fueron usadas en­
tonces para asignar escaños a los diferentes partidos o grupos. Como
dice la Constitución de Estados Unidos (Artículo 1, Sección 2): «La re­
presentación y los impuestos directos deben ser aporcionados entre los
varios estados que formen parte de esta Unión de acuerdo con sus res­
pectivos números» de ciudadanos. Se concibieron, pues, varias fórmulas
de «correcto aporcionamiento» con el objetivo de asignar representantes
en la Cámara a los estados (aunque los representantes serían elegidos por
los ciudadanos con la regla de la mayoría relativa).
Las principales fórmulas matemáticas de representación propor­
cional que se usarían en las elecciones políticas en otros países a par­
tir de finales del siglo xix fueron inventadas por los padres fundadores
de la Constitución americana. Algunas fórmulas se basan en una «cifra
repartidora» de escaños, la cual puede obtenerse mediante la división
del número de ciudadanos (o de votos) por una serie de divisores y la
asignación de escaños a los cocientes más altos. Este grupo de fórmu­
las incluye la propuesta de Thomas Jefferson en 1791, que fue reinven-
tada por el jurista belga Víctor d'Hondt para las elecciones proporcio­
nales en 1878 y es también conocida como Hagenbach-Bischoff (con di­
ferentes procedimientos de cálculo que producen los mismos resulta­
dos), así como la propuesta del senador de EE.UU. Daniel Webster en
1832, que fue reinventada por el matemático francés André Sainte-
Lagué en 1910.
Otro grupo de fórmulas asigna los escaños a partir de una cuota (de
ciudadanos o de votos) y de los restos mayores, incluida en particular la
propuesta de Alexander Hamilton en 1792, que fue reinventada, bastan­
te independientemente, por el maestro de escuela Thomas Wright Hill en
1821, por el matemático y político danés Cari C. G. Andrae en 1855, y
por el jurista inglés Thomas Haré en 1857 (y es habitualmente conocida
como cuota Haré). (Otras fórmulas fueron propuestas en Estados Unidos
por el ex Presidente John Quincy Adams, el matemático James Dean, y
el estadístico Joseph A. Hill; los comentaristas incluyen a George Was­
136 INSTITUCIONES POLITICAS

hington y James Madison; véase Balinski y Young, 1982.)


Procedimientos de votación pluralistas
La representación proporcional requiere distritos multinominales.
Pero puede ser compatible con diferentes tipos de papeleta con objeto de
seleccionar candidatos individuales, listas de partido o las dos cosas a la
vez. Los párrafos siguientes revisan algunos procedimientos de votación
pluralistas: elecciones multinominales con fórmulas mayoritaristas, el
voto único transferible y las listas de partido.
Elecciones multinominales mayoritaristas. Cuando aún no se había
establecido una conexión entre los principios de la representación pro­
porcional y las fórmulas matemáticas correspondientes, en algunos paí­
ses se introdujeron ciertos mecanismos orientados a preservar la repre­
sentación de las minorías en elecciones con reglas de mayoría. Estos pro­
cedimientos limitadamente pluralistas y no proporcionales incluyen el
voto acumulativo y el voto limitado.
El voto acumulativo permite que cada votante concentre varios vo­
tos en un candidato o los distribuya entre varios. Este procedimiento po­
dría satisfacer el objetivo utilitarista de la maximización de la suma de
las utilidades individuales, ya que da a los votantes la oportunidad de ex­
presar la intensidad de sus preferencias. Sin embargo, es altamente vul­
nerable al voto estratégico. Mediante la concentración de votos insince­
ros en el candidato más preferido, los votantes tienden a votar con el
voto acumulativo de un modo muy parecido a como lo harían con el voto
categórico. El voto acumulativo fue usado en algunas elecciones en Chi­
le y en la provincia sudafricana de Cabo de la Buena Esperanza en el si­
glo xjx, así como para elegir la Asamblea del estado de Illinois, en
EE.UU., hasta 1980.
El voto limitado permite que cada votante vote por menos candida­
tos que el número de representantes que hay que elegir en el distrito. El
voto limitado fue usado a finales del siglo xix para elegir los Parlamen­
tos nacionales de España, Portugal y algunos países latinoamericanos, y
los Consejos locales de Boston y Filadelfia, así como para elegir algunos
miembros de la Cámara de los Comunes británica en 1886-90. Una va­
riante llamada Voto único no-transferible (VUNT), por la que se da a
cada votante sólo un voto, se usó en Japón después de la segunda guerra
mundial hasta 1994. (Para los efectos de los distritos multinominales con
voto limitado, véase Carroll y la discusión de Black, 1996; para el VUNT
japonés, véanse Lijphart, López-Pintor y Soné, 1986; y Cox, 1997: 100-
108, 240-250.)
Voto único transferible. Este procedimiento de votación requiere
que cada votante ordene los candidatos individuales en la papeleta. Es
un método de eliminación similar al voto mayoritario-preferencial o voto
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 137
alternativo australiano antes analizado, pero aplicado a distritos multi-
nominales. Los escaños se asignan a los candidatos que obtienen una
cuota de votos (habitualmente la cuota Droop) y los votos restantes son
transferidos a los candidatos siguientes en las preferencias ordinales. de
los votantes.
El Voto único transferible (VUT) permite una representación mode­
radamente pluralista (Katz, 1984). Pero, como los sistemas de cuota, el
VUT puede producir resultados no-monotónicos (Doron y Kronilc, 1977).
No impide el voto estratégico, dado que sería posible que algunos votan­
tes indujeran la eliminación temprana de los candidatos menos deseados
en las primeras rondas del recuento para favorecer la supervivencia de
los candidatos menos populares en las rondas siguientes (Brams y Fish-
bum, 1983). Sin embaído, el esfuerzo de cómputo que habría que hacer
para aprovecharse de esta posibilidad es tan enorme, incluso si hay in­
formación completa sobre las preferencias de los votantes, que es extre­
madamente difícil votar estratégicamente. Así pues, el VUT puede ser
considerado muy resistente a la manipulación (Bartholdi y Orlin, 1991).
El VUT fue inventado en primer lugar por Thomas W. Hill en 1821
y se usó por primera vez en la pequeña ciudad colonial de Adelaida (Aus­
tralia del Sur) en 1839. En una segunda ocasión independiente, el VUT
fue concebido por el matemático y ministro de Finanzas suizo (y más tar­
de Primer ministro) Cari Andrae y se usó por primera vez en elecciones
parlamentarias nacionales en Dinamarca entre 1856 y 1863. Thomas
Haré (quien tal vez recibió alguna influencia de Jeremy Bentham, según
la sugerencia de Hart, 1999: 29) fue capaz de presentar el procedimien­
to de un modo mucho más preciso en 1857 y 1859. Haré se ganó la fama
de haber sido su inventor, a pesar de los autores anteriores, gracias en
gran parte al elogio público del sistema que realizó John Stuart Mili y a
las subsiguientes campañas de opinión y de propuesta parlamentaria.
El VUT se ha usado en elecciones locales en antiguas colonias bri­
tánicas, incluidas Canadá, Tasmania y África del Sur. En Estados Unidos,
se extendió desde la ciudad de Ashtabula (Ohio) en 1915 a veintidós Con­
sejos locales, incluidos Boulder, Sacramento, Cleveland y Cincinnati en
el decenio de 1920, así como a la ciudad de Nueva York entre 1937 y
1947, donde creó la ocasión para la elección de algunos concejales ne­
gros y comunistas por primera vez en la historia de la ciudad. Actual­
mente se usa para la elección del Consejo local y del Comité escolar de
Cambridge (Massachusetts) y de los Consejos escolares de la ciudad de
Nueva York. El Voto único transferible se usa para las elecciones parla­
mentarias nacionales en los sistemas políticos de inspiración británica de
Irlanda y de Malta desde 1920, y para el Senado australiano desde 1949;
así como en Estonia en 1992 (por inducción del politólogo Rein Taage-
pera) (Hoag y Hallet, 1926; Weaver, 1984, 1986; Mair, 1986; Tídeman,
1995; e información del autor).
Listas de partido. El principio de la representación proporcional in-
138 INSTITUCIONES POLITICAS

centiva la presentación independiente de partidos o candidatos con su


propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalición preelectoral.
La estrategia de presentarse a las elecciones por separado puede basarse
en la expectativa de que cada candidatura obtendrá un numero suficien­
te de votos para estar representada en la Asamblea y tener alguna in­
fluencia en el proceso ulterior de legislar y formar Gabinete. La repre­
sentación proporcional pura no es manipulable porque no es un proce­
dimiento de decisión de «un solo valor», según la teoría de la elección so­
cial. En contraste con las reglas de un solo ganador, como las reglas de
la mayoría relativa o la mayoría absoluta, la representación proporcional
no es vulnerable a ciertas estrategias, como la manipulación de la agen­
da mediante la introducción de nuevas alternativas (tradicionalmente co­
nocida como la táctica «divide y vencerás») o la promoción de diferentes
dimensiones de temas (véase la discusión en Nurmi, 1987).
En principio, la representación proporcional también incentiva el
voto sincero de los ciudadanos, dado que los votantes pueden esperar que
sus preferencias políticas serán satisfechas en la medida en que coinci­
dan con las de otros ciudadanos. Con la presentación de numerosos par­
tidos o candidatos y los votos sinceros de los ciudadanos de acuerdo con
sus preferencias, la representación proporcional suele crear Asambleas
en las que ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños.
Hay, sin embargo, otros efectos concretos producidos por diferentes
fórmulas de representación proporcional que hay que reseñar. Las fórmu­
las de cuota pueden producir resultados no-monotónicos para ciertas com­
binaciones de números poco habituales, de modo que un aumento del nú­
mero de votos (o de ciudadanos) puede originar una disminución del
número de escaños. (Este efecto se conoce como la «paradoja de Alabarna»
por haber sido descubierta con motivo de la asignación de los escaños de
la Cámara de Representantes de EE.UU. a los estados.)
Tanto las fórmulas de cuotas como la fórmula Webster-Sainte Lagué
incentivan la fragmentación de los partidos e incluso la presentación in­
dependiente de candidatos individuales del mismo partido porque pue­
den dar a una coalición menos escaños que a los partidos que la forman
si se presentan por separado. En este marco institucional, si hay empre­
sarios políticos que crean diferentes partidos, éstos pueden sobrevivir por
separado; pero si la situación inicial está dominada por unos pocos par­
tidos, algunos de sus candidatos pueden encontrar incentivos para sepa­
rarse del partido y presentarse por su cuenta. En cambio, la fórmula Jef-
ferson-d'Hondt favorece a los partidos grandes y, por tanto, incentiva la
formación de coaliciones electorales. (El análisis de los incentivos para
la fragmentación y la coalición está esbozado en Balinski y Young, 1982:
87-93. Un caso extremo de fragmentación de los partidos inducida por
una fórmula de representación proporcional basada en cuotas tuvo lugar
en Colombia: Cox y Shugart, 1995; la consiguiente reforma electoral a fa­
vor de la fórmula d'Hondt fue analizada y apoyada por un equipo inter­
nacional de expertos, véase Valenzuela, 1999.)
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 139
Para cada una de las fórmulas, cuanto mayor es el número de esca­
ños o «magnitud» del distrito, más proporcional es la representación que
se obtiene. Concretamente, existe una relación inversa entre el número
de votos que un partido necesita para obtener escaños o «umbral efecti­
vo» y la magnitud del distrito (Lijphart, 1994a; Taagepera, 1998). El gra­
do de proporcionalidad de los resultados electorales puede medirse con
venios índices que comparan las proporciones de votos y las proporcio­
nes de escaños para cada partido (véase la discusión en Gallagher, 1991).
Así pues, cabe alguna manipulación en elecciones por representa­
ción proporcional en la medida en que una pequeña magnitud del dis­
trito tiende a excluir a algunos partidos y produce significativas desvia­
ciones de la proporcionalidad, pero no cuando la asignación de escaños
se aproxima a la plena proporcionalidad con los votos obtenidos por los
partidos. (Para otros análisis formales de los efectos de las fórmulas elec­
torales de representación proporcional, véase Taagepera y Shugart, 1989;
para un análisis empírico, Lijphart, 1994a. Unos pocos ejemplos de com­
portamiento estratégico en sistemas con fórmulas de cuota o con mag­
nitudes de distrito pequeñas han sido identificados en Cox, 1997: 108-
122.)
La representación proporcional sobre la base de los votos dados a
las diferentes listas de partido fue propuesta por el socialista Víctor Con-
siderant en fecha tan temprana como 1834. Su influencia en el escritor
suizo Morin en el decenio de 1860 acabó llevando a la adopción de la re­
presentación proporcional en el cantón suizo de Tierno en 1891 y en
otros cantones en los años siguientes. Paralelamente, Thomas Gilpin es­
cribió un panfleto sobre el tema que se publicó en Filadelfia en 1844 (y
fue reimpreso en los Annals de la Academia Americana de Ciencias Polí­
tica y Social en 1896).
Las provincias argentinas de Buenos Aires en 1873 y Mendoza en
1895 adoptaron bien pronto sistemas de representación proporcional ba­
sados en listas de partido. La representación proporcional fue también
adoptada para las elecciones parlamentarias nacionales con listas de par­
tido en Sorbía en 1899 (tras haberlas usado ya para las elecciones loca­
les en 1888), Bélgica en 1899, Finlandia en 1906, Cuba en 1908, Suecia
en 1909, los distritos portugueses de Lisboa y Oporto en 1911, Bulgaria
en 1911, y Rusia en 1916. En los años 1918-20, inmediatamente después
de la primera guerra mundial y la disolución de los Imperios alemán,
austríaco y ruso, todas las Asambleas constituyentes que se reunieron en
los estados recién creados decidieron adoptar sistemas de representación
proporcional con listas de partido para las elecciones nacionales, inclui­
dos Alemania, Austria, Holanda, Italia, Noruega, Polonia, Rumania, Sui­
za, los microestados de Luxemburgo, San Marino, Liechestein, y Danzig;
Estonia, Letonia y Lituania, así como Armenia, Georgia y la República
Extremo Oriental (Siberia) antes de ser anexionadas a la Unión Soviéti­
ca. Hungría adoptó los mismos principios en 1925 (Hoag y Hallet, 1926;
Carstairs, 1980).
140 INSTITUCIONES POLÍTICAS

La mayor parte de las más nuevas democracias establecidas en Euro­


pa occidental al final de la segunda guerra mundial, así como en Europa
del sur, América Latina y Europa oriental durante el último cuarto del si­
glo xx, también adoptaron sistemas de representación proporcional con
listas de partido para las elecciones políticas nacionales (como se expon­
drá en el capítulo 5).
Hacia el año 2000, la fórmula de cuota Haré se usa en Alemania, Bo­
livia, Colombia, Costa Rica, y la porción proporcional de Lituania. La
fórmula d'Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la República Checa,
Eslovaquia, España, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza,
y las porciones proporcionales de Hungría e Italia, así como en Argenti­
na, Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela. La fórmula Sain-
te-Lagué con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia.
Austria y Bélgica combinan las fórmulas Haré y d’Hondt.

C o a l ic io n e s m u l tipa r tid ista s

Como resultado de las estrategias de los partidos y de los votantes,


la representación proporcional tiende a producir múltiples ganadores. La
representación proporcional, sin embargo, no produce resultados tan di­
rectamente como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta.
Cuando se usan estas últimas en elecciones políticas de masas, se suele
conocer un ganador único (bien un partido parlamentario dirigido por
un candidato a Primer ministro, bien un Presidente) pocas horas después
de votar. En cambio, las elecciones parlamentarias con representación
proporcional transfieren la decisión a un estadio institucional posterior.
En éste, los actores pueden negociar la formación de un Gabinete.
Una serie de estudios analíticos y empíricos de la formación de Ga­
binetes en regímenes parlamentarios muestra que el supuesto de que los
partidos mantienen su conexión ideológica cuando forman coaliciones
tiene más poder explicativo que otros supuestos, como los que se basan
sólo en el tamaño de las coaliciones. En las negociaciones parlamenta­
rias, los partidos políticos tienden a mantener posiciones político-ideoló­
gicas que son consistentes con sus posiciones relativas durante la ante­
rior campaña electoral. Cada partido prefiere como socios de coalición a
los partidos situados en posiciones contiguas a la suya en el espacio po-
lftico-ideológico antes que a los situados a mayor distancia. Sólo dentro
de esta restricción político-ideológica, los partidos tienden a formar coa­
liciones sin socios superfiuos. (Para el concepto de coaliciones ganado­
ras mínimas y conectadas, véanse Laver y Schofield, 1990; Laver y Bud-
ge, 1992; Laver y Shepsle, 1996.)
También los Gabinetes en minoría en los regímenes parlamentarios
pueden ser explicados en gran parte a partir del supuesto de que los par­
tidos políticos que podrían formar una mayoría alternativa en el Parla­
mento sobre la base de sus números de escaños se abstienen de hacerlo
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 141
si se encuentran en posiciones político-ideológicas demasiado distantes o
no ocupan posiciones contiguas en el eje izquierda-derecha. En tal caso,
un partido (o coalición) centrista que contenga el escaño mediano, aun­
que no esté apoyado por una mayoría de escaños, puede sobrevivir a las
amenazas poco creíbles de derrocarlo que pueden lanzar partidos ideo­
lógicamente separados a su izquierda y a su derecha (Strom, 1990).
Un supuesto similar con respecto a la conexión ideológica de las
coaliciones multipartidistas (pero no con respecto al tamaño de las coa­
liciones) puede aplicarse a las Asambleas en regímenes presidenciales y
a otros escenarios institucionales no-parlamentarios en los que se forman
mayorías multipartidistas. (Para el concepto de coaliciones ganadoras
conectadas, véanse Colomer, 1996¿; Colomery Hosli, 1997.)
Si las posiciones político-ideológicas tienen importancia, ios parti­
dos centristas —y especialmente el partido que contiene el escaño me­
diano— pueden obtener cierta ventaja en las negociaciones parlamenta­
rias para formar una mayoría. Recuérdese una vez más que la mediana
se define como la posición que tiene menos de la mitad de los escaños
tanto a su izquierda como a su derecha. Si los partidos mantienen su co­
nexión ideológica en la escala izquierda-derecha cuando forman una co­
alición mayoritaria para elegir o apoyar un Gabinete, es decir, si cada
partido está dispuesto a formar una coalición sólo con partidos conti­
guos, entonces el partido que contiene el escaño mediano es siempre un
socio necesario para reunir una mayoría o para permitir que sobreviva
un Gabinete en minoría. Si la representación parlamentaria es propor­
cional a los diferentes grupos de preferencias de los votantes, el escaño
mediano corresponde a la preferencia del votante mediano. Llegamos,
pues, a la paradójica conclusión de que las interacciones de partidos que
dan mucha importancia a sus posiciones políticas e ideológicas cuando
eligen socios, tienden a producir resultados ideológicamente moderados.
Esto no es así en elecciones con otras fórmulas, como la mayoría relati­
va, en las que es posible formar una mayoría en el Parlamento sin incluir
la posición del votante mediano.
Para ilustrar este resultado, el Gráfico 3.3 compara varias coalicio­
nes mayoritarias hipotéticas con representación proporcional, las cuales
incluyen siempre al votante mediano, con ganadores por mayoría relati­
va más sesgados. El ganador por mayoría relativa es operacionalizado
como la minoría mayor. En los siguientes ejemplos, los ganadores por
mayoría relativa están apoyados por un 40-44 por ciento de los votos po­
pulares (unas proporciones muy próximas a las habituales en los Gabi­
netes de un solo partido con mayoría relativa en el Reino Unido).
Para una distribución de cinco preferencias con proporciones pare­
cidas de votantes sobre una sola dimensión, sólo una mitad de las coali­
ciones que agrupan a la minoría mayor (2/5, 40 por ciento) incluye al vo­
tante mediano. Para siete preferencias, la proporción de coaliciones que
agrupan a la minoría mayor (3/7, 43 por ciento) que incluyen al votante
mediano aumenta al 60 por cien, y para nueve preferencias (y una mi-
142 INSTITUCIONES POLITICAS

N=5
RP. coaliciones mayoritarias Mayorías relativas (2/5 = 40 %)
Votante mediano
(Me) (Me)

•--- •---- *--- •--- • • -----•- ----•


100 por ciento incluye ai votante mediano

•--- •---- *----•---- •


Sólo 50 por ciento incluye al votante mediano

N = 7, mayorías relativas (3/7 = 43 %) N = 9, mayorías relativas (4/9 = 44 %)


Me Me

♦ •
60 por ciento Incluye a¡ votante mediano
• —• • ♦ * • • • -- •
67 por dentó incluye al votante mediano

G ráfico 3.3. Ganadores medianos por representación proporcional


y por mayoría relativa.
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 143
noria de 4/9, 44 por ciento), aumenta al 67 por ciento. Esto sugiere que
cuanto mayor es el número de grupos de votantes con preferencias dife­
renciadas, más probable es que el ganador por mayoría relativa incluya
al votante mediano. En otras palabras, mientras que cabe esperar que las
coaliciones formadas sobre la base de una representación proporcional
incluyan siempre al votante mediano, las reglas de decisión de un solo
ganador introducen sesgos, aunque éstos pueden ser contrarrestados en
parte por la complejidad del electorado.
La ventaja esperada del partido mediano en negociaciones parla­
mentarias rnultipartidistas, la cual puede ser anticipada por los votantes
en las elecciones con representación proporcional, puede inducir votos
estratégicos a favor de los partidos con mayores posibilidades de captu­
rar el escaño mediano, es decir, a favor de partidos más bien centristas.
El efecto principal de esta estrategia es el reforzamiento de la modera­
ción de las decisiones parlamentarias y gubernamentales en regímenes
parlamentarios con representación proporcional.
A pesar de la ventajosa posición negociadora del partido mediano,
cabe esperar que la distribución de cargos en el Gabinete entre los par­
tidos sea relativamente proporcional a sus escaños en el Parlamento. La
«desviación parlamentaria»' o poselectoral mide la desproporción entre la
cuota de escaños de cada partido y su cuota esperada de cargos en el Ga­
binete. El «índice de poder» correspondiente puede ser calculado sobre
la base de la contribución en escaños que el partido puede hacer a la for­
mación de todas las coaliciones viables de las que puede formar parte.
Se ha observado que la desviación parlamentaria entre las proporciones
de escaños y las proporciones de cargos gubernamentales esperados tien­
de a ser relativamente baja en parlamentos con baja desviación electoral
entre las proporciones de votos y las proporciones de escaños (Colomer,
1996b).
Esto puede ilustrarse, por contraste, con las altas desviaciones, tan­
to electoral como parlamentaria, que se observan en el proceso de for­
mación de un Gabinete de mayoría absoluta de un solo partido en siste­
mas electorales basados en la regla de la mayoría relativa (como en el
Reino Unido). Habitualmente, el sistema electoral transforma una mino­
ría de votos a un partido en más de un 50 por ciento de los escaños, y
entonces el partido mayoritario en el Parlamento, que siempre incluye el
escaño mediano pero habitualmente no al votante mediano, obtiene un
100 por ciento de los ministerios en el Gabinete y deja a todos los demás
partidos (que pueden haber recibido una mayoría de los votos) sin nin­
gún poder parlamentario. Así pues, la desviación electoral se amplía con
la desviación parlamentaria en el estadio institucional siguiente. En cam­
bio, la representación proporcional de los votos en escaños tiende a dis­
tribuir las expectativas de obtener ministerios en el Gabinete entre los va­
rios partidos de un modo más proporcional.
De un modo consistente con este análisis, un estudio comparativo
de doce países ha encontrado que los Gabinetes multipartidistas basados
144 INSTITUCIONES POLÍTICAS

en una representación proporcionad están, en promedio, más cerca de la


posición del votante mediano que los Gabinetes parlamentarios de un
solo partido basados en reglas de la mayoría relativa o de la mayoría ab­
soluta. En este estudio, la posición política de cada Gabinete está calcu­
lada como la posición media de todos los partidos que forman parte del
Gabinete, ponderada por sus proporciones de escaños. El resultado tam­
bién es válido con respecto a la posición del partido mediano en la coa­
lición de Gabinete. Los resultados son parecidos con respecto al votante
medio. (La muestra estudiada incluye Australia, Francia, Nueva Zelanda,
Reino Unido, así como Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Holanda,
Irlanda, Italia y Suecia en el período 1968-87; Huber y Powell, 1994.)

Casos:
G a b in e t e s m u l t ipa r t id ist a s e f ic ie n t e s

Los resultados socialmente eficientes producidos por la representa­


ción proporcional y las coaliciones multipartidistas pueden ser ilustrados
con varios casos de formación de Gabinetes en regímenes parlamentarios
en Europa occidental. El siguiente examen incluye dos casos que han ob­
tenido evaluaciones más bien bajas en cierta opinión convencional, es­
pecialmente por sus altos niveles de inestabilidad ministerial: la Cuarta
República francesa (1945-58) y la Primera República italiana (1945-93).
También se examinan dos casos con alta reputación por su buen gobier­
no: la Monarquía parlamentaria holandesa (que aquí se analiza con res­
pecto al período posterior a 1945) y la República Federal alemana esta­
blecida en 1949. El análisis de las fórmulas institucionales de estos paí­
ses se centra en la inclusividad de la representación política que pro­
mueven y en la estabilidad y la eficiencia social de las posiciones y los
resultados políticos de los consiguientes Gabinetes. Desde este punto de
vista, el desempeño de la representación proporcional y las consiguien­
tes coaliciones multipartidistas obtiene una evaluación claramente posi­
tiva para los cuatro países mencionados.

La Cuarta República francesa


Tras la liberación de Francia de la ocupación alemana en 1945, se convo­
caron elecciones nacionales con listas de partido y representación proporcional.
Las reglas electorales establecidas en el periodo constituyente 1945-46 incluían
la fórmula d'Hondt de cifra repartidora (la cual da cierta ventaja a los partidos
grandes). La papeleta era una lista abierta que permitía elegir candidatos de to­
dos los partidos o panachage. Las reglas admitían «apparentments», es decir, coa­
liciones electorales entre partidos que se presentaban por separado con objeto
de que todos los escaños de un distrito fueran asignados a los partidos coligados
sí sus votos sumaban una mayoría absoluta (en cuyo caso los escaños se distri-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 145
buían entre los partidos ganadores proporcionalmente a sus votos).
Estas reglas creaban incentivos para formar amplias coaliciones electorales
que prefiguraban las ulteriores coaliciones multipartidistas parlamentarias y gu­
bernamentales. Estas coaliciones se organizaron en tomo al centro, incluyendo
básicamente a los socialistas, los radicales, los cristianos y los conservadores,
con exclusión de los dos extremos, los comunistas y los gaullistas. Las reglas
electorales permitían que los votantes seleccionaran a sus candidatos individua­
les preferidos entre los diversos partidos de la coalición.
Una reforma electoral en 1951 introdujo mecanismos adicionales para re­
forzar la moderación centrista de los resultados esperados. Se estableció una fór­
mula de cuota y restos más altos para los distritos del área de París con objeto
de producir resultados más proporcionales y de no dar ventaja a los partidos
grandes en la región, es decir, los comunistas y los gaullistas.
De los seis partidos o bloques principales que se formaron, habitualmente se
necesitaban los escaños de cuatro de ellos para formar una mayoría en el Parla­
mento. Los radicales de centro-izquierda fueron siempre los quintos en votos y en
escaños (si se toma a los radicales como un grupo y a los candidatos conserva­
dores independientes como otro grupo). Sin embargo, los radicales siempre in­
cluyeron al votante mediano y al escaño mediano y desde esta ventajosa posición
se convirtieron en el primer partido en número de Primeros ministros y en nú­
mero de ministros en el Gabinete. Además de los radicales medianos y de centro-
izquierda, los socialistas de izquierda y los cristianos de centro-derecha obtuvie­
ron también ligeras ventajas en las negociaciones parlamentarias y la formación
de Gabinetes debido a su proximidad a la posición mediana en el espacio políti­
co-ideológico. En cambio, los comunistas y los gaullistas, situados en los extre­
mos, aunque sólo sufrieron desventajas muy leves en términos de escaños com­
parados con sus votos, fueron muy perjudicados en sus expectativas de ser in­
cluidos en el gabinete. El Cuadro 3.11 muestra los resultados en votos y en esca­
ños, así como la ulterior distribución de ministros del Gabinete, en las cinco elec­
ciones del período 1945-56 (1945, junio y noviembre de 1946, 1951 y 1956).
Más concretamente, las coaliciones gubernamentales durante el período
constituyente 1945-47 fueron formadas por los comunistas, los socialistas, y los
cristianos con una participación menor de los radicales (primero, bajo la jefatu­
ra del general De Gaulle y más tarde sobre todo con Primeros ministros socia­
listas). Sin embargo, de 1947 a 1958 los comunistas fueron sustituidos por los
conservadores (también llamados «moderados»). Casi todos los Primeros minis­
tros de este período eran miembros de los partidos más centristas dentro de la
típica coalición parlamentaria tetrapartidista, los radicales y los cristianos. Una
excepción a favor de los conservadores parece que se produjo por un error de
cálculo en la votación: los radicales y los cristianos votaron por él en la expec­
tativa de que no obtendría suficientes votos, pero inesperadamente algunos gau­
llistas disidentes también apoyaron al candidato y le convirtieron en ganador
(Leites, 1959: 62).
El reproche más habitual a la Cuarta República francesa fue la inestabili­
dad de sus Gabinetes, los cuales duraron sólo seis meses como promedio. Pero
esto difícilmente puede ser atribuido al sistema electoral de representación pro­
porcional y al correspondiente multipartidismo, ya que un grado similar de ines­
tabilidad gubernamental había existido ya en la Tercera República francesa con
sistemas electorales mayoritaristas (basados en las reglas de la mayoría relativa
o de la mayoría absoluta). Casi todos los Gabinetes de coalición del período
146 INSTITUCIONES POLÍTICAS

1875-1939 se habían formado en tomo a los republicanos conservadores, la ma­


yor parte con los radicales de centro-izquierda como socios o, en algunos perío­
dos, con los cristianos. Los socialistas fueron incluidos en una combinación gu­
bernamental sólo en el período 1924-32 y en la breve experiencia del Frente Po­
pular formado en 1936-38 por los radicales, los socialistas y los comunistas. La
duración media de los Gabinetes en el período 1875-1939 fue de ocho meses; en
el período 1918-39 fue de seis meses, casi exactamente la misma que en el pe­
ríodo posterior a 1945 (Soulier 1939). Pese a la inestabilidad gubernamental, la
Tercera República fue, de mucho, el período más largo desde la caída de la Mo­
narquía absolutista en que Francia no experimentó ningún cambio constitucio­
nal importante y, del mismo modo como cabe argumentarlo también para la
Cuarta República, un período de gran estabilidad de las políticas públicas.
La inestabilidad de los Gabinetes a partir de 1946 se desarrolló en paralelo
a la larga duración de las legislaturas (cinco años tanto en 1946 como en 1951).
Esto puede ser explicado por una combinación de factores Institucionales y es­
tratégicos. La disolución de la Asamblea era relativamente difícil; el Gabinete
sólo podía convocar elecciones anticipadas después de dos crisis provocadas por
votos de censura o de confianza en los dieciocho meses previos. Dado que la
amenaza de provocar una disolución parlamentaria y tinas elecciones anticipa­
das era poco creíble, los ministros individuales de los partidos en desacuerdo con
alguna de las políticas del Gabinete se atrevían a dimitir en la expectativa de pro­
ducir una nueva combinación ministerial en la que podrían tener más influen­
cia (Petry, 1994).
HabituaJmente, el Primer ministro y su Gabinete obtenían apoyo sobre la
base de sus propuestas en algún tema destacado, como la política económica, los
acuerdos europeos de librecambio o los conflictos coloniales, y eran destituidos
como consecuencia de algún nuevo tema conflictivo, como la Comunidad Euro­
pea de Defensa o la escuela religiosa. Los partidos que tomaban la iniciativa de
derrocar a los Gabinetes no eran los radicales o los cristianos de centro, sino
aquellos situados en posiciones menos moderadas en el espectro ideológico: los
socialistas y los conservadores, los cuales eran empujados hacia los extremos por
la desafiante fuerza electoral de los comunistas, los gaullistas o los poujadistas.
«Los partidos que solían hacer caer al Gabinete lo hacían por razones sustantivas
[de política pública] más que por cálculos sobre los puestos en los Gabinetes fu­
turos; la sospecha de que los ministrables erosionaban al Gabinete [por razones
de búsqueda de cargos] está poco apoyada en sus votos» (MacRae, 1967: 9, 324).
Estos rasgos reflejaban el deseo general de mantener al ejecutivo bajo con­
trol y de impedir que el poder quedara en manos de un grupo cualquiera, con
objeto de que los sucesivos Gabinetes pudieran promover una variedad de temas
en la agenda que satisficieran a diversos grupos de preferencias. Los efectos de
las frecuentes remodelaciones ministeriales sobre la redistribución del poder po­
drían ser comparados a los que cabe obtener mediante otros mecanismos insti­
tucionales (como la rotación en los cargos mediante sorteos, según se experi­
mentó, por ejemplo, en ciertas ciudades-estado de la Baja Edad Media), con la
ventaja distintiva de que se producían dentro del esquema estable de una legis­
latura de cinco años de duración y con corresponsabilidad dentro de la coalición
tetrapartidista.
Todos los Gabinetes de la Cuarta República francesa en el período 1945-58
fueron apoyados por representantes parlamentarios del votante mediano. La
continuidad de las políticas públicas fue favorecida por la continuidad del per­
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 147
sonal: 15 individuos desempeñaron 25 jefaturas de gobierno, mientras que 114
individuos ocuparon 411 carteras ministeriales (incluidas las jefaturas mencio­
nadas), un promedio de 3,6 cargos por persona. Por ejemplo, el cristiano-demó­
crata Robert Schuman fue dos veces Primer ministro, diez veces ministro de
Asuntos Exteriores, tres veces ministro de Finanzas, y dos veces ministro de Jus­
ticia. Algunos partidos o individuos mantuvieron ciertos ministerios durante lar­
gos periodos a pesar de los cambios ministeriales, como los cristianos (Schuman
y Bidault) en el ministerio de Asuntos Exteriores, el independiente Petsche en el
ministerio de Finanzas, y los socialistas y los radicales en el ministerio del Inte­
rior. (Cálculos del autor, que resultan muy parecidos a los cálculos para minis­
tros y secretarios de estado por Dogan, 1989, quien encontró un promedio de 3,4
cargos por persona.)
Los logros de la Cuarta República francesa incluyen: el restablecimiento de
un régimen democrático tras el gobierno autoritario del mariscal Pétain y la
Guerra; el hacerse cargo del legado de la ocupación alemana mientras conti­
nuaba siendo una de las potencias en el nuevo escenario diplomático; la contri­
bución a los acuerdos europeos sobre el carbón y el acero, la energía atómica y
la creación de la Comunidad Económica Europea; la negociación de la indepen­
dencia de Túnez y Marruecos: el poner fin a la guerra de Indochina: y el lanza­
miento de muchos proyectos y legislación a largo plazo. Durante la Cuarta Re­
pública, la recuperación económica y el desarrollo de Francia pueden ser com­
parados favorablemente con el resto de Europa. París fue durante algún tiempo
una muy atractiva capital internacional de las artes y las humanidades. Floreció
una vida intelectual pluralista, en contraste con la ulterior polarización ideoló­
gica en los años sesenta.
La Cuarta República francesa terminó como consecuencia de un golpe mi­
litar. A principios de 1958, el Ejército francés en Argelia empezó a actuar en el
combate contra el movimiento independentista sin la aprobación del Gabinete
francés. En mayo, los jefes militares destituyeron a los oficiales civiles en la co­
lonia y amenazaron con marchar sobre París en defensa de una «Argelia france­
sa». Entonces el general De Gaulle volvió apresuradamente de su retiro político
y chantajeó al Gobierno con una toma del poder por los militares si no le daban
la presidencia del Gobierno a él mismo. El partido gaullista había obtenido un
22 por ciento de los votos en 1951, pero su apoyo había caído al 4 por ciento en
las siguientes elecciones en 1956. La aprobación popular de los Primeros minis­
tros y los Gabinetes de la legislatura elegida en 1957 era tan amplia como la de
las dos legislaturas anteriores (según la serie de encuestas del IFOP compilada
por MacRae, 1967: 309-313). No obstante, bajo la amenaza de un golpe y en una
decisión ciertamente inusual, en junio de 1958 una mayoría de la Asamblea Na­
cional votó a De Gaulle como Primer ministro y le dio poderes especiales.
El general De Gaulle acabó doblegando la rebelión militar y dio la inde­
pendencia a Argelia. Al mismo tiempo, introdujo importantes cambios institu­
cionales que crearon una nueva Quinta República. Por un lado, la inestabilidad
gubernamental fue reducida mediante la introducción de más altos requeri­
mientos para presentar un voto de censura y la concesión al Presidente de la Re­
pública (el propio De Gaulle) del poder de disolución de la Asamblea. Por otro
lado, la representación proporcional en la Asamblea Nacional fue sustituida por
la regla de la mayoría.
Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, el pluralismo político de
Francia resistió los efectos restrictivos de la reforma electoral y reemergió con
148 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C uad ro 3.11. Votos, escaños y ministerios en la Cuarta República francesa (1945-1958)


Votos Escaños Ministerios
IZQUIERDA Comunistas 27 25 4
Socialistas 18 20 23
mediana Radicales 12 12 29
Cristianos 20 22 25
Conservadores 14 13 14
DERECHA Gaullistas 6 5 3
Otros 3 3 2

10 0 10 0 Too
N o ta : L o s números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las cinco eleccio­
nes y los 25 Gabinetes del período 1945-1958. Las líneas de puntos separan a los partidos de ga­
binete de los partidos más extremos u otros.
Comunistas: PCF; Socialistas: SFIO; Radicales: RGR, UDSR; Cristianos: MRP; Conserva­
dores (o «moderados»): republicanos independientes, PRL, y campesinos (PUS, 1P); Gaullistas:
UG, RPF, ARS; otros: básicamente los ■poujadistas» en 1956 (UFF).
F u e n t e : Cálculos del autor con datos e n Williams (1958) y La Gorce (1979a, 1979b).

aún más fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalición pentapartidista
«cohabitaba» con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno
de los cuales era, de hecho, una coalición multipartidista).
La Primera República italiana
Tras la liberación de Italia del fascismo en 1945, se convocaron elecciones
nacionales con listas de partido y representación proporcional. Las reglas elec­
torales establecidas durante el período constituyente 1945-4? usaban la cuota
Imperiali a nivel de distrito y los restos más altos a nivel nacional, lo cual favo­
recía la asignación de escaños a los partidos de acuerdo con sus votos y la posi­
bilidad de que partidos pequeños obtuvieran representación parlamentaría. La
papeleta admitía el voto preferencial para tres o cuatro candidatos individuales
de una lista de partido.
En las segundas elecciones, en 194S, el partido cristiano-demócrata obtuvo
una mayoría absoluta de escaños en la Cámara de diputados con un 48,5 por
ciento de los votos. Entonces los cristianos trataron de introducir una nueva re­
gla electoral mayoritarista que habría dado dos tercios de los escaños al partido
o coalición electoral de partidos con candidaturas separadas que obtuviera una
mayoría absoluta de los votos. Obviamente, los cristianos intentaban consolidar
su dominación unipartidista con reglas que se autorreforzarían. La campaña
electoral de 1953 se centró en gran parte en este tema, con sonoras denuncias
de «la ley trampa» por los partidos de oposición. Pero los cristianos no obtuvie­
ron una mayoría de los votos y la representación proporcional se mantuvo esta­
ble durante los siguientes cuarenta años.
El partido cristiano-demócrata dominó de 1946 a 1979. En ocho elecciones
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 149
sucesivas fue el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de
las reglas electorales, también capturó el escaño mediano en el Parlamento. Los
comunistas fueron el segundo partido en votos, pero su posición extrema en el
lado izquierdo del espectro ideológico disminuyó enormemente sus posibilidades
de entrar en una coalición parlamentaría mayoritaría. Tras un período inicial de
gobiernos de «concentración nacional» (1945-47), los comunistas fueron vetados
como socios en la política nacional, especialmente por su posición en la política
exterior de guerra fría.
Así, los cristianos pudieron formar frecuentes Gabinetes de un solo partido
en minoría en la expectativa de que no serían derrocados por una acción con­
junta de los partidos situados a su izquierda (básicamente los comunistas y los
socialistas) y aquellos situados a su derecha (los monárquicos y los fascistas).
Como fórmula alternativa, los cristianos formaron coaliciones con partidos me­
nores de centro-derecha —los liberales— o de centro-izquierda —los republica­
nos y los socialdemócratas—. En 1963, los socialistas también fueron incorpo­
rados a los Gabinetes de coalición multipartidista con los cristianos. Tras las
elecciones de 1976, incluso los comunistas apoyaron en el Parlamento al Gabi­
nete del Primer ministro cristiano-demócrata Giulio Andreotti.
Durante este periodo, las carteras ministeriales en los Gabinetes multiparti­
distas fueron distribuidas aproximadamente en proporción a la contribución de
cada partido en escaños parlamentarios para formar una mayoría. Pero, como
consecuencia de los frecuentes Gabinetes en minoría de los cristianos, éstos ob­
tuvieron en totai unas cuatro veces más ministerios que el conjunto de los parti­
dos «laicos», a pesar de tener sólo el doble de escaños que éstos (es decir, los so­
cialistas, los socialdemócratas, los republicanos y los liberales). Todos los Prime­
ros ministros fueron miembros del partido más grande y del votante mediano.
Con las elecciones de 1979 se inició un período diferente. Una mayor pro­
porción de votos a los comunistas y una menor proporción a los cristianos pro­
dujeron el efecto de mover el voto mediano y el escaño mediano al espacio «lai­
co», a pesar de que los partidos situados en él no habían ampliado sus apoyos
electorales.
Desde la nueva y ventajosa posición mediana, los partidos «laicos» aumen­
taron su poder de negociación con la amenaza implícita de formar una mayoría
alternativa con los comunistas (lo cual efectivamente sucedió en varios gobier­
nos regionales y locales). En este período se formaron varios Gabinetes de coa­
lición tetra- y penta-partidistas. Los cristianos continuaban teniendo aproxima­
damente el doble de votos y escaños parlamentarios que el conjunto de los par­
tidos «laicos», pero las carteras ministeriales pasaron a ser distribuidas exacta­
mente mitad y mitad de 1980 a 1992. Asimismo, durante la mitad de este perío­
do los Primeros ministros fueron miembros de partidos minoritarios: Giovanni
Spadolini (1981-82), republicano, y Betino Craxi (1983-87), socialista. El Cuadro
3.12 muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior distribu­
ción de ministerios en los dos períodos mencionados.
Los líderes cristiano-demócratas desarrollaron reglas formales para asignar
los ministerios tanto a los partidos como a sus propias fracciones internas según
unos valores estimados de las carteras (el llamado «manual Cencelli»). Se dis­
tinguían cinco categorías, la más importante de las cuales, A, incluía Asuntos Ex­
teriores, Interior y Finanzas, todos los cuales fueron siempre controlados por los
cristianos, mientras que la menos importante, D, incluía Turismo e Investigación
Científica (el manual fue publicado por Venditti en 1981). Para redondear los nú­
150 INSTITUCIONES POLITICAS

meros en el cálculo distributivo, el número de ministerios en este período fue au­


mentado de diecisiete a treinta, con hasta cincuenta y ocho subsecretarías. Los
bancos estatales, las empresas públicas, los consejos de la seguridad social, las
agencias de asistencia social y los canales de televisión también fueron reparti­
dos apropiadamente.
Durante este período el Parlamento se debilitó gradualmente, lo cual pue­
de ilustrarse con las proporciones crecientes de las leyes aprobadas que proce­
dían de la iniciativa gubernamental. Se concedió un «procedimiento privilegia­
do» a las propuestas del Gobierno y se abolió el voto secreto de los miembros
del Parlamento para que los líderes pudieran controlar la disciplina de partido.
El Primer ministro se convirtió en una figura muy poderosa (Criscitello, 1994).
La política italiana durante la Primera República (1945-92) ha sido carac­
terizada como una serie de «Gabinetes inestables, ministros y Primeros minis­
tros relativamente estables, coaliciones duraderas, y políticas públicas estanca­
das» (Pasquino, 1996: 147; para otros análisis que apoyan visiones parecidas,
véanse La Palombara, 1987; Hiñe, 1993).
Hubo once elecciones, treinta cambios de Primer ministro y cuarenta y nue­
ve Gabinetes en cuarenta y siete años. Esto significa que las legislaturas duraron
más de cuatro años como promedio, mientras que la duración media de los Ga­
binetes fue menor a un año. Pero sólo diecinueve individuos ocuparon las cua­
renta y nueve jefaturas de Gabinete, y siete de ellos las ocuparon durante más
de la mitad del tiempo total. Alcide De Gasperi fue nombrado Primer ministro
ocho veces (en el período inicial 1945-53); Giulio Andreotti, siete veces; Aminto-
re Fanfáni, seis veces; y Aldo Moro y Mariano Rumor, cinco veces cada uno
—todos ellos cristiano-demócratas—. Como se ha mencionado, este partido con­
troló casi siempre algunos ministerios clave, incluidos los de Interior, Asuntos
Exteriores, Finanzas, Educación y Agricultura. La mayor parte de las remodela­
ciones ministeriales fueron negociadas por los líderes de los partidos fuera del
Parlamento con objeto de evitar la disolución y las elecciones anticipadas.
Todo esto produjo un conjunto de políticas públicas moderadas y muy es­
tables desde una posición socialmente eficiente de los Gabinetes. La Primera Re­
pública italiana cuenta entre sus logros el restablecimiento de un régimen de­
mocrático tras el período fascista de Mussolini y la segunda guerra mundial, su
contribución a la creación de la Comunidad Económica Europea y una notable
recuperación económica y crecimiento que hizo hablar a muchos observadores
del «milagro italiano».
Sin embargo, un período laiquísimo con el mismo partido en el poder per­
mitió el desarrollo de relaciones clientelares entre la administración pública y los
partidos políticos gobernantes, por un lado, y las empresas privadas, por otro.
Las contribuciones privadas ilegales a las finanzas de los partidos obtuvieron
contrapartidas en decisiones de políticas públicas y otros favores gubernamen­
tales. Como se ha mencionado, los poderes ejecutivos fueron ampliados a costa
del control parlamentario y las negociaciones entre partidos acabaron distribu­
yendo el poder sin correspondencia con la fuerza electoral de cada partido. En
la elecciones de 1992, el apoyo popular al sistema de partidos y a ciertos aspec­
tos del marco institucional se había reducido visiblemente. Pero debería subra­
yarse, en contra de cierta opinión convencional, que el desempeño decreciente
d¿> la democracia pluralista italiana no fue debido a una excesiva inestabilidad
gubernamental, sino más bien a lo opuesto: el poder duradero de los mismos go­
bernantes, sin oposición capaz de desbancarles, próximo al inmovilismo.
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 151
Como resultados de unas barrocas negociaciones multipartidistas, la Cá­
mara de diputados fue elegida desde 1994 con un nuevo sistema mixto com­
puesto por distritos uninominales con la regla de la mayoría relativa y distritos
multinominales con representación proporcional. Se esperaba que este sistema
promovería una mayor bipolarización, la cual llevaría al desplazamiento de los
cristiano-demócratas del gobierno. Zarandeado por escándalos de corrupción y
atacado por nuevas reglas de decisión y por los procesos judiciales, el partido
cristiano-demócrata ciertamente acabó rompiéndose en varias facciones, las cua­
les se unieron a coaliciones electorales opuestas. Se formaron dos bloques multi-
partídistas amplios y heterogéneos, los cuales incluían como socios decisivos a
los partidos más extremos: los comunistas reformados y sin reformar, por un
lado, y los populistas y los posfascistas por otro lado. Los miembros moderados
de cada bloque estaban mucho más cerca unos de otros que de sus socios ex­
tremos. Los dos bloques se alternaron rápidamente en el gobierno en la segun­
da mitad del decenio de 1990.
No obstante, y en contra de muchas expectativas, el centro político ahora
fracturado, que correspondía aproximadamente al legado de los partidos cristia­
no y «laicos», fue capaz de desarrollar un alto poder de negociación. Bajo las
nuevas reglas, los pequeños partidos centristas obtuvieron algunos escaños so­
bre la base de la representación proporcional; al mismo tiempo, pudieron ame­
nazar a los partidos más grandes de la izquierda y de la derecha con presentar­
se por separado en los distritos uninominales, lo cual habría hecho al ganador
dependiente de alternativas irrelevantes. Como resultado de esta amenaza y del
correspondiente poder de negociación, los divididos partidos centristas recibie­
ron importantes proporciones de candidaturas potencialmente vencedoras den­
tro de cada una de las dos amplias coaliciones electorales multipartidistas. El
pluralismo político en Italia resistió, pues, los efectos restrictivos de la reforma
C u a d ro 3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992)
1945-1979 1979-1992
(8 elecciones, 37 gabinetes) (3 elecciones, 12 gabinetes)
Votos Escaños Ministerios Votos Escaños Ministerios
IZQUIERDA Comunistas 25 26 <1 32 32 0
«Laicos» 18 15 mediana 23 21 40
38 53
21
mediana Cristianos 40 44 76 35
Liberales 4 4 3 2 2 4
DERECHA Fascistas 6 6 0 6 6 0
Otros 3 2 [5] 2 1 [3]
100 100 10 0 10 0 10 0 100

N o ta : L o s números son porcentajes de votos, escaños y ministerios. Las lineas de puntos


separan a los partidos de Gabinete de los partidos más extremos y otros.
Comunistas: PCI y grupos menores {PSIUP, LC, DP); «Laicos»; socialistas (PSI), sociaJde-
mócratas (PSDI), republicanos (PRI), y radicales (PR); Cristianos: DCI; Liberales: PLI; Fascis­
tas: monárquicos y MSI. «Otros* en ministerios indica independientes.
F u e n t e : Cálculos del autor con datos en Furlong (1994).
152 INSTITUCIONES POLÍTICAS

electoral de los años noventa. A finales del siglo xx, había más partidos en el Par­
lamento que nunca antes y el Gabinete era una coalición de siete partidos.
Holanda: De la acomodación al compromiso
En 1918, al final de la primera guerra mundial, el sufragio universal y la re­
presentación proporcional fueron introducidos en Holanda. En aquel tiempo ya
existía un número relativamente alto de partidos políticos. El sistema electoral
que se ha usado desde entonces se basa en un solo distrito en todo el país y la
asignación de escaños a los partidos mediante una combinación de sus cuotas
de votos y la fórmula d’Hondt. Este sistema produce resultados extremadamen­
te proporcionales y ha permitido que cuatro o cinco partidos grandes obtuvieran
representación parlamentaria (con hasta 14 partidos en total a principios del de­
cenio de 1970).
Esta revisión empieza después del paréntesis producido por la segunda gue­
rra mundial, aunque cabe identificar importantes elementos de continuidad con
el período anterior. Los principales partidos políticos de Holanda se organizaron
inicialmente en tomo a dos dimensiones de temas diferentes. Primero, un parti­
do católico y dos partidos calvinistas principales dieron relieve a los temas reli­
giosos y morales. Hasta las elecciones de 1963, los partidos religiosos obtuvieron
en conjunto una mayoría de votos y de escaños en el Parlamento. Segundo, la
izquienia, encabezada por los socialistas, y la derecha, formada por los libera­
les, se definieron y se dividieron en tomo a los temas económicos. Cada uno de
los dos conjuntos de partidos, el bloque religioso y el conjunto socialista-liberal,
daba relieve a diferentes temas y obtenía el apoyo de diferentes grupos de vo­
tantes. No había competencia real entre los dos conjuntos de partidos en los mis­
mos temas ni cantidades importantes de electores volátiles.
Durante los primeros veinte años posteriores a la segunda guerra mundial,
la fragmentación del espacio de temas políticos, así como la existencia de va­
rios partidos religiosos, condujo a la formación de amplias coaliciones multi­
partidistas. Todos los Gabinetes incluían partidos con posiciones claramente de­
finidas en cada una de las dos dimensiones de temas, lo cual creaba espacio
para que socios numéricamente superfluos entraran a formar parte de las co­
rrespondientes coaliciones. Éstas siempre estuvieron formadas por los cristia­
nos, bien con los socialistas, bien con los liberales, o con ambos. Este período
fue la base de la elaboración por Arend Lijphart del modelo de «política de aco­
modación». Las coaliciones más amplias de lo necesario y la política de con­
senso fueron presentadas como aspectos esenciales de su modelo de inspiración
holandesa (Lijphart, 1968).
La dimensión religiosa perdió relieve en la agenda política y los partidos re­
ligiosos dejaron de obtener conjuntamente una mayoría de votos y de escaños
tras las elecciones de 1967. Los tres partidos cristianos previamente aludidos
acabaron fundiéndose en una sola candidatura en 1977 y en un solo partido en
1980 (el Llamamiento Cristiano Democrático, CDA). Al mismo tiempo, emergie­
ron nuevos partidos «laicos». El eje izquierda-derecha se convirtió en la princi­
pal dimensión organizadora del sistema de partidos en el que los partidos ten­
dían a competir. La competencia electoral y la volatilidad de las decisiones de
los electores aumentaron (Irwin y van Holsteyn, 1989a, b).
Esta nueva situación creó algunas oportunidades para una mayor bipola-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 153
rízación. Como resultado, los socialistas y los radicales (Demócratas ' ) pro­ 66
movieron ciertas reformas institucionales, incluido un sistema electoral ma-
yoritarista, con objeto de facilitar alternancias más drásticas de los partidos en
el gobierno. Cuando estas reformas fueron rechazadas por los cristianos y los li­
berales, los socialistas desarrollaron una estrategia de confrontación mediante la
formación de un frente común con dos partidos radicales minoritarios como
compromiso de que apoyarían un Gabinete más orientado a la izquierda después
de las elecciones si obtenían un número suficiente de escaños. Sin embargo, esta
estrategia de los socialistas disparó por la culata. De hecho, indujo a los cristia­
nos y a los liberales a responder con elecciones mutuas de preferencia como so­
cios gubernamentales con exclusión de los socialistas, una coalición que fue pre­
dominante en la segunda mitad del decenio de 1970 y en el de 1980.
El apoyo mayoritario de los partidos cristianos, en un principio, y su posi­
ción central en la dimensión izquierda-derecha, después, les dio cierta ventaja
global en la formación de gobiernos durante cincuenta años, como se refleja en
la más alta proporción de ministerios que de votos y escaños que controlaron.
En tiempos más recientes emergieron nuevas fórmulas gubernamentales, inclui­
da la formada por los socialistas y los liberales. La mayor parte de los Gabine­
tes desde 1967 se han basado en coaliciones ganadoras mínimas sin socios nu­
méricamente superfluos, pero ha habido una considerable rotación de partidos
en todos los ministerios y un sentimiento general favorable a los compromisos a
la hora de aprobar las políticas públicas más importantes (Daalder, 1986, 1989).
El Cuadro 3.13 muestra los resultados en votos y escaños, así como la ulterior
distribución de ministerios, en el período 1946-98.
La formación de Gabinete suele ser un proceso largo y laborioso en Holan­
da. Las negociaciones entre los partidos puede durar varios meses hasta que lle­
gan a un acuerdo (con un récord de 207 días en 1977). Estos costes de nego­
ciación, un par de cambios de coalición durante la legislatura de 1963-67, así
como cierta incapacidad de predecir la composición partidaria exacta de los Ga­
binetes a partir de los resultados electorales, movieron a algunos políticos y lí­
deres de opinión a subrayar los aspectos negativos del modelo de política de con­
senso y a favorecer decisiones más drásticas. Durante los años setenta, incluso
Arend Lijphart llegó a sospechar que la acomodación sería sustituida por una

C uadro 3.13. Votos, escaños y ministerios en la Monarquía parlamentaria holandesa


(1945-1998)
Votos Escaños Ministerios
Socialistas 29 30 21
Cristianos 36 44 55
Liberales 13 14 12
Otros 22 12 12

Toó Too Toó

Nota: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las 16 elecciones y
los 21 Gabinetes de 1946 a 1998. Socialistas: PvdA; Cristianos: KP, ARP, CHU (fusionados en
CDA en 1977), y los menores KNP, GPV, SGP; Liberales: W D. «Otros» en ministerios incluye
DS70, D'66, PPR e independientes.
Fuente: Cálculos del autor con datos en Daalder (1987) y prensa.
154 INSTITUCIONES POLÍTICAS

mayor confrontación (como se explica en Lijphart, 1989).


Sin embargo, el panorama completo de la política holandesa desde 1945
muestra un nivel muy alto de estabilidad, moderación y eficiencia social de los
Gabinetes y de las políticas públicas. Las negociaciones poselectorales son abier­
tas y no secretas. Un sesenta por ciento de los Gabinetes completaron sus perío­
dos, con una duración media de más de treinta meses. Sólo doce Primeros mi­
nistros encabezaron veintiún Gabinetes en cincuenta y cinco años, algunos con
largas estancias en el poder, cono el socialista W. Drees durante diez años (1948-
58) y el cristiano R. F. M. Lubbers durante doce años (1982-94). Por sus logros
en una economía próspera y de bienestar, Holanda es ampliamente considerado
como uno de los países mejor gobernados del mundo.

La Alemania de posguerra
Tras la derrota de los nazis y el final de la segunda guerra mundial, los go­
bernadores militares en las zonas de ocupación americana, británica y francesa
de Alemania fueron gradualmente sustituidos por instituciones democráticas.
Primero, se eligieron gobiernos parlamentarios locales y territoriales (Lünder)
mediante reglas de representación proporcional con listas de partido (y regías
mixtas en la zona británica) en 1946-47. Segundo, en 1948 los gobiernos de los
Lünder nombraron un Consejo Parlamentario encargado de redactar nuevas re­
glas constitucionales y de escoger el sistema electoral para tinas elecciones par­
lamentarias nacionales, las cuales también serían aprobadas por los gobernado­
res militares.
Los cristiano-demócratas y sus permanentes aliados, los social-cristianos de
Baviera (CDTJ/CSU), preferían la regla de la mayoría relativa en distritos unino­
minales en la expectativa de convertirse en ganadores absolutos y de poder for­
mar Gabinetes unipartidistas. Pero los socialdemócratas (SPD), que habían sido
el segundo partido en votos en las elecciones locales y territoriales previas, esti­
maron que, con la regla de la mayoría relativa, la probabilidad de convertirse en
ganadores absolutos serla relativamente menor y las oportunidades de encabe­
zar coaliciones multipartidistas mayoritarias serían escasas, dado que los parti­
dos pequeños (como los centristas liberal-demócratas, FDP) podrían quedar
eliminados del Parlamento. Así, una mayoría organizada por los socialistas y los
liberales defendió la representación proporcional, volviendo de este modo al
principio institucional básico de la República de Weimar (Merkl, 1963; para un
modelo formal, véase Bawn, 1993).
Las reglas electorales aplicadas para las elecciones de 1949 se basaban en
una papeleta única para cada votante y distritos con dos niveles de asignación
de escaños. Primero, las listas de partido recibían escaños sobre la base de los
votos a nivel del Lünd mediante la fórmula dTíondt. Los partidos tenían que su­
perar una barrera del 5 por ciento de los votos. Segundo, se usaban distritos uni-
nominales para seleccionar candidatos individuales que ocuparan alrededor de
la mitad de los escaños, pero éstos no afectaban, en general, al número de esca­
ños asignado a cada partido. El sistema electoral fue consolidado para las elec­
ciones a partir de 1953 con la introducción de dos votos separados por votante.
Este sistema crea incentivos para que el votante divida la papeleta a favor de
listas de partidos pequeños que tienen menos o menos visibles candidatos indivi-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 155
duales en los distritos uninominales que los dos grandes partidos. La proporción
de votantes que divide sus votos, habitualmente a favor de los liberales u otros par­
tidos pequeños, era de un 7 por ciento al principio, pero ha aumentado hasta mAs
del 15 por ciento (Baraes et al., 1962; Fisher, 1973; Jesse, 1988; Bawn, 1993).
Los cristianos intentaron de nuevo atraer a los socialistas a una reforma que
estableciera la regla de la mayoría relativa en la segunda mitad del decenio de
1960, pero fracasaron de nuevo debido a los cálculos adversos al riesgo de los lí­
deres socialistas, como se ha analizado en el Capítulo 2. En 1985, la fórmula elec­
toral fue sustituida por la cuota Haré con restos más altos, la cual produce una
representación aún más proporcional que la fórmula anteriormente utilizada.
Hay que subrayar que el sistema alemán no es un sistema mixto de repre­
sentación proporcional y mayoría relativa, sino un sistema de representación
proporcional personalizada que da a los votantes la oportunidad de elegir no sólo
una lista de partido, sino también algunos de los candidatos individuales para
ocupar los correspondientes escaños de partido. Sólo si un partido gana más
candidatos individuales que escaños obtenidos por representación proporcional,
retiene los escaños adicionales y el Parlamento se amplía. Pero llamar a esto sis­
tema de «miembros adicionales» puede ser confusionario, ya que, en catorce
elecciones de 1949 a 1998, los escaños adicionales han sido menos de un 0,5 por
ciento del total de escaños en el Parlamento. Las elecciones en Alemania desde
1949 han producido asignaciones de escaños a los partidos extremadamente pro­
porcionales a sus votos.
En las primeras elecciones después de la Guerra, la mayor parte de los par­
tidos políticos de la República de Weimar obtuvieron representación parlamen­
taria (hasta once partidos en 1949, incluidos los comunistas y los imperialistas
alemanes, pero excluidos los nazis). Los neonazis en 1953 y los comunistas en
1956 fueron puestos fuera de la ley por el Tribunal Constitucional. El sistema de
partidos se simplificó gradualmente en tomo a los partidos grandes, los cristia­
nos y los socialistas, con el pequeño partido liberal en medio. Sin embargo, esto
no impidió la entrada de nuevos partidos en la escena institucional, especial­
mente los verdes en el decenio de 1980 y los poscomunistas en el de 1990.
Todos los Gabinetes alemanes formados de 1949 a 1998 han sido coalicio­
nes multipartidistas. Los cristianos (CDU/CSU) fueron el partido del votante me­
diano y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, capturaron tam­
bién el escaño mediano en el Parlamento en las primeras tres elecciones en 1949,
1953 y 1957. Los cristianos formaron gabinetes con el apoyo del partido liberal
(FDP) y el partido alemán (DP) en dos ocasiones, y con el partido alemán sola­
mente en una.
El partido liberal (FDP) se convirtió en el partido del votante mediano y del
escaño mediano en todas las elecciones de 1961 a 1994. Formó coaliciones ma-
yoritarias, bien con los cristianos (hasta 1966 y en el período 1982-98), bien con
los socialistas (1969-82), con el breve interludio de la «Gran coalición» cristiano-
socialista (1966-69) que rodeó al votante mediano entre los dos partidos coliga­
dos. Los liberales abandonaron a los socialistas como socios de Gabinete y se re­
encontraron con los cristianos mediante una moción de censura en el Parla­
mento en 1982 que seguía la evolución del apoyo de los ciudadanos. En las si­
guientes elecciones, los principales partidos anunciaron sus coaliciones parla­
mentarias preferidas durante las campañas electorales.
Los liberales han estado en el gobierno mucho más tiempo que cualquiera
de los otros partidos gracias a su posición de bisagra y a pesar de haber recibí-
156 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C u a d ro 3.14. Votos, escaños y ministerios en la República Federal Alemana


(1949-1998)
Votos Escaños Ministerios
IZQUIERDA Socialistas 38 38 21
Liberales 9 9 16
DERECHA Cristianos 44 46 54
Otros 9 7 3
100 Toó Too

N ota : L o s números son porcentajes d e votos, escaños y ministerios en las 14 elecciones


y los 16 Gabinetes del período 1949-1998.
Socialistas: SPD; Liberales: FDP; Cristianos: CDU/CSU; «Otros* en ministerios incluye el
partido Alemán (DP) y los Verdes.
Fuente: Cálculos del autor con datos en Woldendorp, Budge y Keman (1993), Schmidt
(1996) y prensa.

do, como promedio, un quinto de los votos obtenidos por los cristianos y un
cuarto de los obtenidos por los socialistas, aproximadamente. Los liberales han
obtenido una proporción de carteras ministeriales que es casi el doble que su
proporción media de votos y escaños, como puede verse en el Cuadro 3.14.
La ventaja de los liberales en la formación de coaliciones multipartidistas
en el Parlamento aumentó los incentivos para que algunos votantes dividieran
sus dos votos entre los candidatos individuales de uno de los partidos grandes
(generalmente los cristianos) y la lista del pequeño pero habitualmente decisivo
partido liberal. Al menos algunos de los votantes que dividen su voto prefieren
sinceramente a los cristianos y votan estratégicamente por la lista del partido li­
beral con objeto de garantizar un socio centrista con el que los cristianos pue­
dan formar un Gabinete de coalición mayoritaria. (Véase la discusión en Cox,
1997: 81-83, 197-198.)
B papel intermedio de los liberales ha moderado los efectos de las sucesi­
1
vas alternancias en el poder de los dos grandes partidos sobre las políticas pú­
blicas. Los liberales han introducido importantes elementos de estabilidad en
temas destacados mediante su control permanente de las carteras de Economía,
Asuntos Exteriores y Justicia. Michael Laver y Kenneth Shepsle modelaron la
asignación de carteras del Gabinete dentro de la duradera fórmula de coalición
de los cristianos y los liberales en los años ochenta y primeros noventa, de modo
que, sobre la base de las preferencias de cada partido para controlar diferentes
temas de políticas públicas, la asignación, entre otros, de los ministerios de Fi­
nanzas y de Interior a los cristianos y el ministerio de Asuntos Exteriores a los
liberales era un resultado de equilibrio que maximizaba la satisfacción de los dos
partidos (Laver y Shepsle, 1996: 125-139).
En las elecciones de 1998, los socialdemócratas (SPD) se convirtieron, por
primera vez, en el partido del votante mediano y del escaño mediano.
Posiblemente esto expresó cierto cansancio de los votantes de un larguísi­
mo período de poder cristiano-demócrata, así como un efecto algo retrasado de
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 157
la incorporación de los votantes más izquierdistas de Alemania oriental al elec­
torado en 1990. Los socialistas escogieron a los verdes como socios de Gabinete
de acuerdo con sus propias promesas electorales y las de los liberales durante la
campaña electoral.
Alemania tuvo catorce elecciones, siete cambios de Canciller (o Primer mi­
nistro) y dieciséis Gabinetes en cuarenta y nueva años. Esto significa que las le­
gislaturas tendieron a completar el período legal de cuatro años y los Gabinetes
Fueron bastante estables, aunque hubo remodelaciones relativamente frecuentes
(hasta veintiséis, es decir, una cada dos años, como promedio). Como reacción
a la experiencia de la República de Weimar, la estabilidad de los Gabinetes fue
reforzada mediante la moción de censura «constructiva», la cual requiere una
mayoría a favor de un candidato alternativo para derrocar al Canciller. Algunos
cancilleres estuvieron en el cargo durante períodos récord, como Konrad Ade-
nauer durante catorce años (1949-63) y Helmut Kohl durante dieciséis años
(1982-98).
Asi como sucede con los otros casos de representación proporcional y coa­
liciones multipartidistas antes analizados, no todo el desempeño de Alemania
después de la Guerra puede ser atribuido a los efectos directos de sus fórmu­
las institucionales. Pero cabe decir en su favor que estas reglas de múltiples ga­
nadores produjeron resultados gubernamentales y de políticas públicas que
acompañaron el caso más espectacular de recuperación y prosperidad de la se­
gunda mitad del siglo xx, el llamado «milagro alemán». A partir de la destruc­
ción y la humillación de la posguerra, el gobierno estableció sólidos funda­
mentos para el desarrollo de una economía de mercado, desplegó eficaces ini­
ciativas en las obras públicas y la política social, y la renta per cápita se mul­
tiplicó por tres. El país recuperó el respeto internacional, consiguió la reunifi­
cación con la parte oriental en el marco de las instituciones democráticas exis­
tentes, y desempeñó un papel crucial en la construcción y la ampliación de la
Unión Europea.
C a p itu lo 4
QUÉ SE VOTA
La utilidad social requeriría que hubiera solo un go­
bierno; pero la diversidad de los elementos sociales
igualmente requiere que no deberla haber un solo
poder.
Francois M. Guizot
Lo démocratie en France (1849)

En esquemas institucionales simples, una sola elección determina


un gran número de políticas públicas sobre una variedad de temas. Ha­
bitualmente, una elección nacional en un régimen parlamentario unica­
meral (el modelo «Westminster») es decisiva para todos los temas políti­
cos que acaban formando parte de la agenda gubernamental. Sin em­
bargo, el resultado de una elección con muchos temas en la agenda po­
tencial es impredecible a corto plazo y depende del conjunto concreto de
temas que alcanzan relieve durante la campaña electoral. Un régimen
simple basado en dos partidos políticos principales fuerza a los votantes
a elegir un «paquete» de propuestas políticas con muchas de las cuales
pueden no estar de acuerdo. Lógicamente, los votantes tienden a elegir
el «paquete» partidista que está más cerca de sus preferencias en los te­
mas que les importan más. Pero la información de los votantes sobre las
propuestas políticas de los partidos suele ser limitada. Los votantes tie­
nen que escoger sobre la base de las posiciones en unos pocos temas que
los partidos y los líderes políticos airean durante la campaña electoral.
Así, la posición de partido ganadora en un régimen simple puede que
sólo satisfaga las preferencias de sus seguidores en algunos temas, lo cual
produce poca utilidad social.
En cambio, los regímenes complejos permiten que los votantes eli­
jan de acuerdo con sus preferencias en un mayor número de temas. En
particular, en elecciones multipartidistas basadas en la representación
proporcional, cada partido puede centrarse en un conjunto de temas di­
ferente, con lo cual se amplía la agenda electoral. Cuantos más partidos
hay, más alta es la probabilidad de que diferentes grupos de votantes en­
cuentren un partido cuyas propuestas políticas correspondan a sus pre­
ferencias en un número importante de temas. Una vez elegido, cada par­
160 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tido puede transferir el correspondiente apoyo de los votantes más inte­


resados en sus propuestas al siguiente estadio parlamentario de forma­
ción de coaliciones.
El proceso de formación de Gabinete en regímenes parlamentarios
con representación proporcional suele incluir dos tipos de acuerdos. Uno
es la distribución de las carteras en el Gabinete a partidos con fuertes
preferencias en diferentes campos —como la Política social o el Ttabajo
para los socialistas, la Educación para los cristianos, las Finanzas para
los liberales, la Agricultura para los agrarios, etc.—. El otro tipo de acuer­
do se deriva de la negociación de compromisos intermedios entre los par­
tidos en algunos temas importantes, especialmente la Política macroeco-
nómica, Interior y Asuntos Exteriores. (Véanse Budge y Keman 1990; La-
ver y Shepsle 1994, 1996.) Esta combinación de variados acuerdos multi-
partidistas en diferentes temas puede producir una satisfacción política
ampliamente difundida entre los ciudadanos y alta utilidad social.
Análogamente, las elecciones separadas para diferentes instituciones
con poderes significativos en diferentes campos políticos pueden tratar
diferentes conjuntos de temas. Éste es el caso de las elecciones separa­
das para la Asamblea y la Presidencia en regímenes presidenciales y se-
mipresidenciales, así como para las Asambleas regionales, los jefes de los
ejecutivos regionales, los alcaldes, etc., en estados descentralizados.
Cuanto mayor es el número de cargos separados, menor el número
de temas que corresponde a cada uno de ellos. Cuanto menor es el nú­
mero de temas importantes en una campaña electoral, más predecible y
estable es el resultado electoral. Al mismo tiempo, cuanto mayor es el nú­
mero de poderes separados, más amplia es la agenda global que puede
ser desarrollada por todas las instituciones electas en conjunto.
Las elecciones separadas para diferentes cargos facilitan que los vo­
tantes elijan diferentes partidos políticos según sus preferencias en dife­
rentes temas. Diferentes partidos pueden obtener apoyo electoral de los
mismos ciudadanos en diferentes elecciones, según los temas correspon­
dientes. En la medida en que existe separación de poderes, diversas ins­
tituciones controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las pre­
ferencias de los ciudadanos en diferentes temas.
En la medida en que existen poderes compartidos, es decir, cuando
instituciones elegidas por separado con diferentes mayorías políticas tie­
nen que colaborar en decisiones políticas, las negociaciones inter-insti-
tucionales pueden conducir a compromisos intermedios moderados ca­
paces de producir alta utilidad social. Aunque algunas de las elecciones
separadas puedan producir resultados socialmente sesgados, minorita­
rios e ineficientes (por ejemplo, como consecuencia de usar la regla de
la mayoría relativa o algún otro procedimiento excluyente), la coopera­
ción inter-institucional puede contrarrestar estas tendencias y aproxi­
marse a soluciones más estables y eficientes.
Globalmente, los múltiples ganadores parciales en Gabinetes de coa­
lición multipartidista y en esquemas de división de poderes serán capa-
QUÉ SE VOTA 161
ces de satisfacer las preferencias de los ciudadanos en muchos más te­
mas que un solo ganador absoluto. El número de ciudadanos capaz de
encontrar satisfacción de sus preferencias en algunos temas y la corres­
pondiente utilidad social será mayor en regímenes complejos que en re­
gímenes simples.

G o b ie r n o u n if ic a d o y g o b ie r n o d iv id id o

Para analizar las diferentes instituciones políticas desde la perspec­


tiva aquí esbozada, puede ser útil una distinción numérica básica. En la
teoría política clásica (tal como fue elaborada, principalmente, por Aris­
tóteles) la distinción entre el gobierno de uno, de pocos y de muchos era
suficiente para distinguir tres tipos básicos de regímenes políticos, como
la «tiranía», la «oligarquía» y la «democracia» (Aristóteles, 325-324 a.C.).
Cada una de estas tres instituciones por separado puede definir los
siguientes regímenes extremadamente simples:
1. El gobierno indisputado de uno o Imperio (como, por ejemplo,
en la Francia moderna con los dos Bonaparte).
2. El gobierno de pocos, como la típica Junta autoritaria, la cual,
sin embargo, tiende a evolucionar hacia una dictadura unipersonal.
3. La república de Asamblea o Convención con muchos miembros,
la cual nombra sólo consejos o comités ejecutivos temporales sometidos
a continuos nombramientos y destituciones, la cual tiende, bien a durar
poco, bien a ser dominada por el gobierno de una sola persona investi­
da con el derecho de interpretar la voluntad general.
La distinción numérica en tres categorías también puede ser útil
para identificar diferentes relaciones interinstitucionales en regímenes
democráticos más complejos. Los gobiernos de uno, de pocos y de mu­
chos corresponderían a las instituciones del Primer ministro o Presiden­
te unipersonal, el Gabinete con pocos miembros y la Asamblea con mu­
chos miembros, respectivamente.
Como se ha sugerido con respecto a las fórmulas de una sola insti­
tución, como la Junta o la República de Convención, y como se analiza­
rá más adelante, en situaciones de gobierno unificado, la unidad más con­
centrada, es decir, la institución con menor número de gobernantes, tien­
de a prevalecer sobre las demás, reduciendo así el ámbito de los benefi­
ciarios potenciales de sus decisiones. Los gobiernos divididos, en cambio,
permiten que las instituciones con muchos miembros desarrollen su in­
fluencia en el proceso de toma de decisiones más efectivamente.
Los procesos históricos han conformado una variedad de relaciones
formales entre las tres instituciones mencionadas. Primero, tenemos la
evolución típicamente inglesa durante los siglos xvii a xix, que tuvo su
correspondencia en varios países de la Europa continental. En este caso,
162 INSTITUCIONES POLÍTICAS

el Parlamento electo emergente desafió cada vez más los poderes abso­
lutos del Monarca. Este proceso incluyó, primero, la limitación de los po­
deres legislativos del Monarca, especialmente en impuestos; segundo, la
conquista de la independencia del Parlamento con respecto al Monarca
para la convocatoria y la disolución, así como la asunción de plenos po­
deres legislativos; y, tercero, la elección del Primer ministro y el control
del Gabinete por el Parlamento.
En los países que siguieron esta pauta, existieron regímenes inter­
medios entre la monarquía absoluta y la democracia durante largos pe­
ríodos. Un ejecutivo no-electo y un legislativo electo compartían poderes
en el contexto de un esquema semimonárquico y semidemocrático, no
sólo en el Reino Unido, sino también en Francia, Rusia y España. Este
tipo de relación intermedia también se estableció en ciertas monarquías
del mundo árabe en el siglo xx.
En la mayor pare de los países europeos, el proceso acabó condu­
ciendo a un régimen democrático «parlamentario» mediante la extensión
de los derechos de voto y la plena dependencia del Primer ministro y el
Gabinete de los resultados de las elecciones parlamentarias. Antes de la
primera guerra mundial, la mayor parte de las semi-democracias y demo­
cracias europeas eran monarquías parlamentarias, con las solas excepcio­
nes de Francia y Suiza. A principios del siglo xxi, ocho de las dieciséis de­
mocracias parlamentarias en Europa occidental son todavía monarquías
(mientras que un jefe de estado no ejecutivo es elegido por el Parlamento
en cuatro repúblicas y por votación directa en las otras cuatro).
La segunda pauta de evolución institucional desde una monarquía
absoluta incluyó la sustitución del Monarca por un Presidente electo que
mantuvo el poder de nombrar y destituir al Gabinete, mientras que la
Asamblea era elegida por separado, como se inició en Estados Unidos.
El ejemplo parlamentario de la Constitución española de 1812 fue
muy influyente en América Latina en el período de la independencia de
las colonias españolas, especialmente en América Central en el decenio
de 1820. Algunas fórmulas parlamentarias se mantuvieron hasta bas­
tante tarde, como en Brasil (de 1824 a 1889) y Chile (de 1891 a 1925).
Las elecciones presidenciales directas según el modelo de Estados Uni­
dos fueron introducidas por primera vez en Honduras (1839), Bolivia
(1839), El Salvador (1841), Haití (1843) y Costa Rica (1844). Pero sólo
se generalizaron en América Latina a partir de 1848, bajo la influencia
adicional de la Segunda República presidencial y el Segundo Imperio en
Francia.
Sin embargo, incluso con fórmulas presidenciales, ciertos procedi­
mientos de tipo parlamentario como el control de los secretarios o mi­
nistros ejecutivos por la Asamblea fueron relativamente corrientes en
ulteriores períodos. Las elecciones presidenciales directas también se
introdujeron en otras antiguas colonias, especialmente en África a prin­
cipios del decenio de 1960, en búsqueda de un ejecutivo unipersonal ca­
paz de afirmar la unidad de la nueva nación.
QUÉ SE VOTA 163
La posterior ingeniería constitucional creó una fórmula intermedia
en la que el Primer ministro y su Gabinete dependen de la Asamblea
(como en los regímenes parlamentarios), pero el Presidente es elegido di­
rectamente y tiene poderes ejecutivos importantes (como en los regíme­
nes presidenciales). Esta fórmula «semipresidencial» fue experimentada
en Alemania tras la caída del Imperio en 1918, más tarde reinventada en
Francia en 1958-62, y reproducida en algunas democracias recientes, es­
pecialmente en Europa oriental en el decenio de 1990 (Fitzgibbon, 1945;
Stokes, 1945; Bartolini, 1984; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997).
Podemos, pues, distinguir tres modelos básicos de relación formal
entre las tres instituciones, los cuales definen diferentes regímenes de­
mocráticos. En un modelo, la Asamblea electa nombra al Primer minis­
tro, quien a su vez nombra al Gabinete. Esta relación, conocida como ré­
gimen parlamentario, puede producir, bien una mayoría unipartidista en
Ja Asamblea y un Gabinete de un solo partido (como en la situación ha­
bitual en el Reino Unido), bien una Asamblea multipartidista en la que
ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños, lo cual conduce
a un Gabinete de coalición o en minoría (como en la mayor parte de los
países de Europa occidental).
En el segundo modelo constitucional, la Asamblea y el Presidente
son elegidos por separado y el segundo nombra al Gabinete. Esta rela­
ción, conocida como régimen presidencial, también puede producir bien
una mayoría unipartidista en la Asamblea y la Presidencia, bien diferen­
tes apoyos partidarios a los ganadores en cada una de las dos institucio­
nes (como suele ocurrir en Estados Unidos y en América Latina).
En el tercer modelo intermedio, la Asamblea y la Presidencia también
son elegidas por separado, pero es la Asamblea la que nombra al Gabine­
te. Esta relación, conocida como régimen «semipresidencial» (o «de Pri­
mer ministro-presidencial», «ejecutivo dual» y, para nuestro propósito, las
categorías parecidas de regímenes «semiparl amentarlo» o «de Primer mi­
nistro-Asamblea»), también puede producir una mayoría del partido del
Presidente en la Asamblea o no (como en Francia y otros países).
Además de estas relaciones «horizontales» entre instituciones, cabe
distinguir relaciones «verticales» correspondientes bien a los estados uni­
tarios, bien a los estados descentralizados de tipo federal. En el modelo
unitario, un solo Gobierno tiene todos los poderes importantes. En los
estados descentralizados, el partido en el Gobierno central puede con­
trolar diferentes proporciones de poder en los Gobiernos regionales y lo­
cales. De nuevo, el grado de coincidencia entre los partidos en el Go­
bierno central y los partidos en los Gobiernos descentralizados, así como
sus relaciones, pueden producir diferentes niveles de gobierno unificado
o dividido.
En las páginas siguientes se distinguirán dos situaciones políticas
para todos los diferentes regímenes constitucionales mencionados y sus
variantes. Se considerará que hay gobierno unificado en todos aquellos
casos en los que un solo partido político controla todas las instituciones
164 INSTITUCIONES POLITICAS

políticas. Esta categoría incluye el típico Gabinete unipartidista en el par­


lamentarismo unicameral con regla de la mayoría relativa, las situacio­
nes de gobierno unificado en los regímenes presidenciales y semipresi-
denciales, así como los estados unitarios o de federalismo centralizado,
a pesar de sus diferentes fórmulas constitucionales, porque todos ellos
son gobiernos de un solo partido.
Se considerará que existe gobierno dividido cuando existe un Gabi­
nete multipartidista o en minoría en el parlamentarismo con representa­
ción proporcional, en la típica situación de gobierno dividido en el pre­
sidencialismo y de «cohabitación» en el semipresidencialismo, así como
en el federalismo descentralizado, porque todos ellos implican la coexis­
tencia o el acuerdo de múltiples ganadores parciales. (Para enfoques re­
lacionados con éste, véanse Laver y Shepsle, 1991; Tsebelis, 1995.) Se
analizará la utilidad social relativa producida por el gobierno unificado
y el gobierno dividido en cada tipo de régimen.
Este capítulo está organizado en dos secciones. La primera trata del
gobierno unificado. La segunda analiza el gobierno dividido «horizontal-
mente», comparando en particular, el parlamentarismo, el presidencia­
lismo y el semipresidencialismo, así como el gobierno dividido «vertical­
mente» o federalismo.

4.1. Gobierno unificado


Hay gobierno unificado cuando un solo partido político tiene pode­
res legislativos y ejecutivos absolutos. Como se ha sugerido anterior­
mente, esta situación puede producirse en diferentes esquemas institu­
cionales, incluidos los siguientes:
(i) Un solo partido reúne una mayoría en la Asamblea y forma un
Gabinete de un solo partido, como suele suceder en los regímenes parla­
mentarios con elecciones por mayoría relativa.
(ii) El partido del Presidente tiene una mayoría en la Asamblea, en
los regímenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir
en elecciones concurrentes.
(iii) El partido del Gobierno central controla todos los Gobiernos re­
gionales o locales, básicamente mediante el control de los jefes ejecuti­
vos regionales o locales.
Cuando diferentes instituciones están en manos de un solo partido
político disciplinado, la institución más concentrada tiende a prevalecer,
es decir, el Primer ministro o Presidente unipersonal tiende a dominar
sobre el Gabinete con pocos miembros, y cada una de estas instituciones
tiende a dominar sobre la Asamblea numerosa.
Puede parecer más bien obvio que el Primer ministro o el Presiden­
te prevalezca sobre el Gabinete cuyos miembros ha nombrado (aunque
QUÉ SE VOTA 165
las reglas constitucionales suelen requerir que algunas decisiones ejecu­
tivas sean compartidas con los miembros del Gabinete). Pero el Primer
ministro o el Presidente también tiende a prevalecer sobre una Asamblea
en la que el partido del Primer ministro o el Presidente tiene una mayo­
ría, más que al contrario, a pesar de que es la Asamblea la que ha nom­
brado al Primer ministro o ha sido elegida por separado del Presidente.
Así, el poder relativo de las instituciones no depende mecánicamente de
las relaciones principal-agente, sino que depende en gran medida de la
capacidad de toma de decisiones de cada unidad institucional.
Así pues, la tendencia a la concentración de poderes se autorrefuer-
za. Cuando diferentes instituciones caen bajo el control del mismo par­
tido político, no sólo se comportan como un solo actor, sino que la más
concentrada o «más pequeña» prevalece.
Esta situación desequilibrada se refleja en las habituales quejas por
el paradójico «declive de los parlamentos» en los regímenes parlamenta­
rios y el no menos paradójico «dominio del ejecutivo» en los regímenes
con elecciones separadas para la Asamblea y la Presidencia. Estas quejas
empezaron a oírse como resultado de las primeras elecciones con virtual
sufragio masculino universal a principios del siglo xx en Europa occi­
dental y América del Norte (Bryce, 1921).
Los nuevos, amplios y complejos electorados lanzaron muchas más
demandas de provisión de bienes públicos y decisiones redistributivas
que sus predecesores en tiempos predemocráticos o semidemocráticos y
contribuyeron a ampliar sustancialmente las agendas de los gobiernos.
En este contexto, tomó relieve la relativa ventaja organizativa de las ins­
tituciones unipersonales sobre la Asamblea con muchos miembros.
Cuanto mayor se hizo el número de temas a tratar, más prominente fue
la ventaja relativa de los Primer ministros o los Presidentes unipersona­
les para tomar decisiones efectivas a costa de unas Asambleas que tenían
que hacer frente a nuevos costes de toma de decisiones. El liderazgo sin
contrapesos y la dominación del ejecutivo emergieron como alternativas
temporalmente atractivas frente a unos parlamentos que se mostraban
más inefectivos de lo esperado.
La dominación de la unidad con menor número de miembros y ma­
yor capacidad de toma de decisiones puede explicarse por factores insti­
tucionales, como la eficacia organizativa y las reglas electorales. La efica­
cia organizativa refleja los problemas de la acción colectiva. Una sola per­
sona o una organización pequeña como tina Presidencia o un Gabinete,
puede decidir más deprisa que una gran organización, como una Asam­
blea, por razones de unidad de propósitos y del tiempo requerido para
reunir información, compartir la información de otros, negociar y votar,
incluso si todos o vina mayoría de los miembros de la organización nu­
merosa comparten preferencias políticas parecidas. Dicho de otro modo,
un Gabinete prevalece sobre una Asamblea con la misma mayoría políti­
ca por similares razones de acción colectiva por las que el Consejo de ad­
ministración prevalece sobre los accionistas en las empresas modernas.
166 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Esta idea no es completamente nueva. Por ejemplo, durante la Baja


Edad Media, en algunas ciudades italianas, como Siena, la Asamblea del
pueblo nombraba a veces una pequeña Comisión con plenos poderes (lla­
mada batía) para reemplazar al Consejo legislativo más numeroso du­
rante un período limitado. Ya en aquel tiempo se sabía que «en casos en
que hay que emprender una acción rápida, pueden hacerlo mejor y más
eficientemente pocos que muchos». (Waley, 1988). Durante la discusión
de la Constitución de Estados Unidos a finales del siglo xvhi, Alexander
Hamilton señaló: «La decisión, la actividad, el secreto y la resolución ca­
racterizarán en genera] los procedimientos de un solo hombre a un nivel
mucho más eminente que los procedimientos de cualquier número ma­
yor; y en la. proporción en que el número aumente, estas cualidades dis­
minuirán» (Hamilton, Madison y Jay, Z788, No 70, cursiva añadida.
Véanse algunas sugerencias parecidas, pero aparentemente poco aperci­
bidas en Olson, 1971, cap. 2).
Sobre la base de su mayor efectividad, un Presidente que disfrute de
un gobierno unificado puede reforzar la disciplina de su partido mayori­
tario en la Asamblea e imponer iniciativas presidenciales incluso en áreas
que estén constitucionalmente fuera del dominio presidencial. En el caso
de Estados Unidos, por ejemplo, se ha observado que, en períodos de go­
bierno unificado, el partido del Presidente vota de un modo más cohe­
sionado en la Cámara que el partido m i n o r i t a r i o de oposición (King y
RagsdaJe, 1988).
Por razones similares de acción colectiva, una Asamblea tiende a de­
sarrollar organizaciones internas más pequeñas, como comités, comisio­
nes y subcomisiones, con objeto de realizar sus tareas más eficazmente.
Las reformas parlamentarias orientadas a aumentar el poder de la Asam­
blea sobre el Primer ministro y el Gabinete siempre incluyen una espe-
cialización de las comisiones parlamentarias, como en el Reino Unido y
Alemania tras la segunda guerra mundial. En cambio, cuando se preten­
de reducir el poder de la Asamblea en beneficio de la Presidencia, se sue­
le reducir el número de comisiones en la Asamblea, como ocurrió en la
transición de la Cuarta a la Quinta Repúblicas en Francia a partir de
1958. (La Asamblea Nacional francesa, que funcionaba con más de vein­
te comisiones, correspondientes a los departamentos ministeriales, fue
reducida a sólo cinco comisiones bajo el nuevo régimen semipresiden-
cial.)
Por la misma razón de eficacia, una cámara relativamente pequeña
con suficientes poderes legislativos, como un Senado federal, debería te­
ner menos dificultades en aprobar legislación que una cámara baja más
numerosa, como suele ocurrir en regímenes de bicameralismo simétrico
como Estados Unidos. (Durante el período 1947-83, como media, la Cá­
mara de Representantes de EE.UU. aprobó sólo un 11,7 por ciento de las
propuestas de ley/mientras que el Senado aprobó un 37,3 por ciento; véa­
se la discusión en Brams 1989, 1990, cap. 8; Brams, Affuso y Kilgour,
1989; Petracca, 1989.)
QUÉ SE VOTA 167
Un segundo factor de dominio de la unidad institucional más pe­
queña reside en las diferentes estrategias inducidas por los procedi­
mientos para nombrar los cargos. Una Asamblea multipartidista o un
Gabinete de coalición están compuestos por múltiples ganadores par­
ciales: todos los partidos en la Asamblea tienen escaños, todos los par­
tidos en el Gabinete tienen carteras. En estas situaciones, cada uno de
los partidos necesita negociar y llegar a acuerdos con otros para tomar
decisiones. En cambio, un Gabinete o un Presidente unipartidista ma-
yoritário es un único ganador absoluto que no comparte poderes con
otros actores. Mientras que, en marcos multipartidistas, varios partidos
pueden recibir escaños en la Asamblea y carteras en el Gabinete, los
candidatos derrotados a la Jefatura del Gabinete o a la Presidencia que­
dan completamente excluidos del cargo. En las relaciones interinstitu­
cionales, el Gabinete unipartidista o el Presidente tiende a reproducir la
lógica de ganador absoluto/perdedor absoluto en vez de la lógica de ga­
nador parcial y de negociación propia de la Asamblea multipartidista y
del Gabinete de coalición.
Este conflicto ya fue percibido durante la discusión de la Constitu­
ción de Estados Unidos en 1787, cuando se oyeron repetidas alarmas de
que se reproduciría una «monarquía electiva». Se formularon comenta­
rios parecidos con ocasión de la primera elección directa de Presidente
por sufragio universal, en Francia en 1851. Alexis de Tocqueville, que en
aquel momento era miembro de la Comisión redactora de la Constitu­
ción, advirtió que un Presidente elegido directamente por el pueblo, es­
pecialmente en un país que salla de una monarquía absoluta y con fuer­
te centralización estatal, es decir, con una alta concentración de poderes
horizontal y vertical, se convertiría en un monarca autoritario. Para Toc­
queville, un régimen democrático sólo sería posible, «si la esfera de los
poderes [presidenciales] se recorta drásticamente», incluida la prohibi­
ción de reelección, pero, «si el Presidente va a perder sus poderes, no de­
bería ser elegido por el pueblo sino por la Asamblea y sometido a su con­
trol», lo cual corresponde a la relación institucional de un régimen par­
lamentario (Tocqueville, 1851).
Una implicación de este análisis es que un Presidente con una ma­
yoría unipartidista en la Asamblea puede ser considerado relativamente
más poderoso que un Primer ministro sin esa mayoría, a pesar de que el
primero tiene menos poderes constitucionales, dado que el Presidente, en
la práctica, tomará la mayor parte de las decisiones sin someterse a un
control parlamentario regular. Otra importante implicación es que una
Asamblea con muchos miembros sólo puede equilibrar su relación con
un ejecutivo unipersonal o con pocos miembros cuando éste no tiene ma­
yoría en aquella; de otro modo, tiende a ser dominado por la institución
más concentrada del ejecutivo y su jefe.
En la época moderna, gozaron de una mayoría unipartidista en la
Asamblea, entre otros, algunos poderosos Primeros ministros británi­
cos, como Winston Churehill (1941-45, 1951-55) y Margaret Thatcher
168 INSTITUCIONES POLÍTICAS

(1979-91); presidentes «monarquizantes» de Francia, como Charles de


Gaulle (1962-69) y Franjois Mitterrand (1981-86); y Presidentes «de
guerra» o «imperiales» de Estados Unidos, como Abraham Lincoln
(1861-64), Theodore Roosevelt (1933-45), Harry S. Truman (1945-46 y
1949-52), John F. Kennedy (1961-61) y Lyndon B. Johnson (1963-68).
En el parlamentario Reino Unido, el político conservador Lord
Hailsham (antes Quintín Hogg) acuñó la expresión «dictadura electiva»
para dar cuenta del modelo de democracia centralizada, el cual contras­
taba con el modelo de gobierno limitado (Hailsham, 1978). Más tarde, el
epíteto fue apropiadamente usado para caracterizar también el período
de los gobiernos de Thatcher en los años ochenta (especialmente por el
politólogo Vemon Bogdanor, 1988).
En la semipresidencial Francia del general De Gaulle, el líder radi­
cal Mendés-France caracterizó el gobierno unificado como «la monopo­
lización del poder en manos de un solo hombre», mientras que el candi­
dato socialista en la oposición, Mitterrand, denunció el poder concentra­
do de De Gaulle como «un golpe de estado permanente» (Mitterrand,
1964). Pero, cuando se convirtió en Presidente con una mayoría absolu­
ta en la Asamblea, Mitterrand encontró que las mismas instituciones «le
caían muy bien» (Suleiman, 1994).
En el régimen presidencial de Estados Unidos, hubo una crecien­
te «apropiación por la Presidencia de los poderes reservados por la
Constitución y por una larga práctica histórica al Congreso», en parti­
cular, la captura por la Presidencia de la decisión de emprender una
guerra. Inicialmente, la Presidencia recibió grandes poderes en políti­
ca exterior por su mayor capacidad de responder a un ataque por sor­
presa o de conducir operaciones militares, pero los presidentes «im­
periales» expandieron estos poderes a los asuntos interiores (Schlesin-
ger, 1973).
Obsérvese de nuevo que estamos tratando de la concentración del
poder y no de las relaciones entre el principal y el agente. El Primer mi­
nistro o el Presidente (el principal) siempre prevalece sobre su Gabinete
(el agente), pero en los regímenes parlamentarios con una mayoría uni-
partidista, el Gabinete (el agente) prevalece sobre la Asamblea (el princi­
pal). Tampoco parece que sea una cuestión de poder de agenda. El Pri­
mer ministro y su Gabinete hacen la agenda y tienden a prevalecer sobre
la Asamblea en los regímenes parlamentarios, pero en los regímenes pre­
sidenciales el Presidente puede prevalecer sobre una Asamblea con una
mayoría del partido del Presidente a pesar de que la Asamblea suele ser
considerada el principal autor de la agenda en períodos de gobierno di­
vidido.
La unidad más concentrada también tiende a prevalecer en es­
quemas de división «vertical» de poderes entre el Gobierno central y
los Gobiernos regionales y locales. Incluso si los poderes legales en di­
ferentes áreas están asignados a diferentes niveles de gobierno, cuan­
do un solo partido ocupa el Gobierno central y la mayor parte de las
QUÉ SE VOTA 169
unidades regionales o locales, tiende a promover unificación y centra­
lización.
El Gobierno central puede tratar de limitar el ejercicio de los po­
deres legislativos y ejecutivos compartidos por las unidades no-centrales
mediante el establecimiento de una legislación básica fuertemente con­
dicionante, la expansión de nuevas áreas de actividad gubernamental
bajo su control, o la redistribución de recursos financieros a favor del
centro. Puede tratar de transformar los poderes separados de las unida­
des no-centrales en poderes compartidos con el centro. En última ins­
tancia, el centro puede tratar de eliminar la capacidad de las unidades
no-centrales de tomar decisiones finales en cualesquiera áreas de activi­
dad. El predominio de la centralización política sobre la descentraliza­
ción legal se refleja en ia etiqueta «federalismo centralizado» que se ha
usado en algunos países durante períodos de gobierno unificado verti­
calmente, como se analizará más adelante.

L ím it e s al G o b ie r n o u n ific a d o

Una de las reglas institucionales dirigidas a mantener cierto equili­


brio de poderes entre la Presidencia y la Asamblea cuando son elegidas
por separado o, al menos, a limitar el grado de concentración de pode­
res en la Presidencia, especialmente en períodos de gobierno unificado,
es la prohibición de la reelección presidencial o el establecimiento de un
número limitado de períodos en el cargo.
Mediante un argumento más general a favor de la reducción del po­
der de los gobernantes y las oportunidades de conducta autointeresada,
también se han promovido límites a los períodos de los legisladores en
la Asamblea. A veces, diferentes propuestas de límites a los períodos es­
tán vinculadas a diferentes duraciones de los mismos.
Dado que ésta es una cuestión de relaciones interinstitucionales y de
poder relativo, necesitamos analizar los límites a los períodos y su dura­
ción en todas las instituciones implicadas, especialmente la Presidencia
y la Asamblea, y no sólo en cada una de las instituciones por separado.
Desde el enfoque analítico presentado anteriormente, se obtiene el si­
guiente argumento.
Cuando tanto el Presidente como los miembros de la Asamblea tie­
nen prohibida la reelección o están sujetos a fuertes límites en el nú­
mero de períodos, así como en el caso de que ni el Presidente ni los
miembros de la Asamblea están limitados en el número de períodos en
que pueden ejercer su cargo, el Presidente prevalece. Esto es debido,
como se ha señalado anteriormente, a la mayor efectividad de la Presi­
dencia unipersonal en la toma de decisiones, así como a su característi­
ca constitutiva de ganador total, las cuales inducen al Presidente a re­
sistirse a compartir el poder con la Asamblea si no se le imponen con­
trapesos asimétricos.
170 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Cabe alcanzar cierto equilibrio de poderes cuando el Presidente pue­


de ser reelegido pero está sometido a límites en el número de períodos,
mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos sin lí­
mites. La relación es, sin embargo, más equilibrada cuando el Presiden­
te tiene prohibida completamente la reelección y los miembros de la
Asamblea pueden ser reelegidos.
Lógicamente, en el caso opuesto, cuando sólo los miembros de la
Asamblea están restringidos a un cierto número de períodos, el Presi­
dente ciertamente dominará. Es revelador que este último modelo sólo
haya existido en procesos conducentes al establecimiento de una dicta­
dura presidencial personal.
El Cuadro 4.1 presenta casos correspondientes a tres de las cuatro
posibles combinaciones de reglas sobre la reelección del Presidente y de
la Asamblea en doce regímenes presidenciales de América del Norte y del
Sur. Como se ha mencionado, la cuarta combinación de reelección del
Presidente y no-reelección de la Asamblea no existe en realidad en regí­
menes democráticos. El Presidente extremadamente poderoso que esta
combinación crearía se acercaría mucho a la dictadura, como se anali­
zará más adelante.

C u a d ro 4.1. Reelección de Presidentes y Asambleas en América del Norte y del Sur

Ventaja del Presidente <------------------------------------> Relación equilibrada

Presidente:
Limitación de mandatos Reelección dos mandatos No reelección inmediata
Asamblea:
Limitación de mandatos Reelección ilimitada Reelección ilimitada
México 1917 3/66 Argentina 1994 4 4/6 Bolivia 1994 5 5/5
Costa Rica 1949 4 4 Brasil 1997 4 4/8 Chile 1994 6 4/8
Venezuela 1999 5 6 Peni 1993 55 Colombia 1991 4 4/4
EE.UU. 1951 4 2/6 Ecuador 1998 4 2-4
Uruguay 1966 5 5/5

N ota : L o s números son la duración del mandato en años para el Presidente y la cámara
o las dos cámaras de la Asamblea, respectivamente (Ecuador usa un sistema mixto para la
Asamblea unicameral). Los años indican las reglas constitucionales más recientes sobre el tema.
Fuentes: González (1998), Jones (1995, 1997), Nohlen (1998), Serrafero (1997),
http ^/www.venezu el a .gov.ve/const itucion
QUÉ SE VOTA 171
Como se ha señalado anteriormente, la combinación de reglas en la
primera categoría —fuertes límites a la reelección de todos los cargos—
da ventaja a la Presidencia. México ha sido un caso destacado en el que
la reelección ha estado prohibida para todos los cargos durante más de
setenta años. También ha incluido una considerable concentración de po­
der en manos del Presidente y el período presidencial más largo de la lis­
ta: seis años. Venezuela adoptó una posición comparable en 1999 cuan­
do se abandonó la anterior relación relativamente equilibrada basada en
la no-reelección inmediata del Presidente y la reelección ilimitada del
Congreso, la cual fue sustituida por límites de dos períodos tanto para el
Presidente, con una duración de seis años cada uno, como para la Asam­
blea Nacional, con una duración de cinco años. En el caso de Costa Rica,
la potencial ventaja relativa de la Presidencia está contrapesada por sus
poderes extraordinariamente limitados. El Presidente de Costa Rica no
tiene facultad de dictar decretos, poder de veto ni iniciativa legislativa ex­
clusiva en ningún tema. Además, los miembros de la Asamblea de Costa
Rica pueden concurrir a las elecciones tras un período interino, mientras
que el Presidente tiene que esperar treinta años. (Para los poderes presi­
denciales, véase Shugart y Carey, 1992, Tablas 8.1 y 8.2.)
En el otro extremo (a la derecha del Cuadro 4.1) cabe encontrar cier­
to equilibro de poderes cuando el Presidente tiene prohibido presentarse
a un segundo mandato consecutivo mientras que los miembros de la
Asamblea pueden ser reelegidos indefinidamente. Bolivia, Chile, Colom­
bia, Ecuador y Uruguay pertenecen a esta categoría. En todos los casos,
excepto Colombia, las reglas constitucionales permiten que el Presidente
vuelva a presentarse tras un período interino, pero esto rara vez ocurre.

Casos:
I n t e r c a m b io s e n t r e l o s l im it e s a l o s p e r ío d o s y su d u r a c ió n

A continuación se ilustran dos pautas básicas en la adopción de re­


glas sobre los límites a los períodos y sobre su duración para institucio­
nes elegidas por separado. Una de estas pautas tiende a mantener un
equilibrio entre la Presidencia y la Asamblea, como puede verse en la
práctica y las regulaciones instituciones en Estados Unidos. La otra pau­
ta conduce al reforzamiento de la Presidencia y a un creciente autorita­
rismo, como se observa en el caso de la evolución institucional en Méxi­
co. En la mayor parte de los regímenes presidenciales latinoamericanos,
este tema ha sido objeto de frecuentes reformas constitucionales. Se re­
visan brevemente cuatro casos en el decenio de 1990: dos cambios a re­
laciones institucionales relativamente equilibradas tras procesos de rede­
mocratización, en Argentina y Brasil, y dos cambios hacia mayor con­
centración del poder presidencial que se aproximan a fórmulas más au­
toritarias, en Perú y Venezuela. Se discute también la relación general en­
tre concentración de poder institucional y autoritarismo.
172 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Limites a la reelección en Estados Unidos


La Constitución de Estados Unidos de 1789 no incluyó regulaciones explí­
citas sobre los límites a la reelección en la Presidencia ni en el Congreso. El pri­
mer Presidente, George Washington, creó un precedente al limitarse a sí mismo
a dos mandatos de cuatro años cada uno (1789-97). Los presidentes Thomas Jef-
ferson (1801-09), James Madison (1809-17) y James Monroe (1817-25) siguieron
su ejemplo. La regla de los dos períodos presidenciales, acompañada por la au­
sencia de límites a la reelección de los miembros del Congreso, fue considerada
por algunos como un elemento de la «constitución no escritas de Estados Uni­
dos. Para otros, en cambio, la ausencia de restricciones legales al ejercicio de la
Presidencia fue vista como una «puerta abierta a la dictadura».
Haciéndose eco de estas inquietudes, el Senado de EE.UU. aprobó una en­
mienda constitucional que establecía un límite de dos mandatos a la Presiden­
cia en 1824, pero la Cámara de Representantes no la confirmó. El Presidente An-
drew Jackson (1829-37) presentó repetidas propuestas de limitar la Presidencia
a un solo período de cuatro o seis años cuando se introdujo la elección popular
del Presidente. Se discutieron otras propuestas parecidas en el Senado en 1866
y en 1912, pero no fueron aprobadas.
Algunos Presidentes consideraron la posibilidad de presentarse a un ter­
cer mandato. Entre ellos se incluye, en particular, Theodore Roosevelt, quien
tras un período en funciones y uno elegido (1901-09), compitió de nuevo tras
un paréntesis en 1912, pero quedó segundo en la carrera. Sólo tras cuatro
elecciones sucesivas del Presidente demócrata Franklin D. Roosevelt en 1932,
1936, 1940 y 1944, rompiendo dos veces la regla existente, y sin admitir, en
plena guerra, que estaba terminalmente enfermo, se introdujo formalmente
un límite a los mandatos presidenciales en la Constitución. En cuanto los re­
publicanos obtuvieron la mayoría en el Congreso, durante la presidencia del
demócrata Harry Truman en 1947, aprobaron un límite de dos períodos.
Como una reproducción de las discusiones constitucionales de finales del si­
glo xvm, los debates estuvieron dominados por advertencias sobre el auge de
la «autocracia», «la dictadura del ejecutivo», «el totalitarismo» y la creación
de una «dinastía». La Vigesimosegunda Enmienda de la Constitución, por la
que se prohibió que el Presidente se presente a un tercer mandato, fue ratifi­
cada por las legislaturas de los estados en 1951 (Rossiter, 1987: 215-22; Sund-
quist, 1992: 46-54).
En contraste con las restricciones formales impuestas a los mandatos pre­
sidenciales, los miembros del Congreso de EE.UU. no han sido sometidos a lí­
mites temporales en el cargo. Una de las más claras desventajas del Congreso,
en contraste con la Presidencia, es la duración relativamente breve de sus man­
datos; dos años para la Cámara y seis años para el Senado, frente a los cuatro
años del Presidente. Se presentaron enmiendas que proponían períodos legisla­
tivos más largos en cada una de las sesiones desde 1869 a 1906. Entre 1929 y
1963 hubo sesenta y cuatro propuestas de este tipo, en contraste con sólo nueve
intentos de limitar los mandatos legislativos presentados durante el mismo pe­
ríodo (Kamber, 1995).
De un modo más destacado, en 1965-66 se discutió en el Congreso una
propuesta para alargar los mandatos a cuatro años en la Cámara y ocho en el
Senado. El Presidente Johnson apoyó la propuesta. Sin embargo, no fue apro­
bada, probablemente porque los congresistas se dieron cuenta de que habría po­
QUÉ SE VOTA 173
dido tener efectos contraproducentes. Con los mandatos propuestos, las eleccio­
nes al Congreso siempre habrían sido concurrentes con las elecciones presiden­
ciales. Como se analizará en la siguiente sección, las elecciones concurrentes a
Presidente y al Congreso habitualmente favorecen al partido del Presidente, en
contraste con las elecciones no-concurrentes. El efecto probable de la reforma
habría sido, pues, una mayor frecuencia de gobierno unificado, es decir, de ma­
yoría del partido del Presidente en el Congreso. De acuerdo con nuestro análisis
anterior, el gobierno unificado habría dado a la Presidencia unipersonal una
fuerte ventaja sobre el Congreso con muchos miembros. (Sundquist, 1992: 71-
74; otras propuestas parecidas fueron presentadas por el Comité sobre la Refor­
ma Constitucional en 1987: Robinson, 1985, 1989.)
Más recientemente, se promovieron límites temporales a la reelección de los
legisladores. Desde 1990, fueron aprobadas iniciativas para limitar los períodos
en el cargo de los miembros de las Asambleas estatales en veintitrés Estados. Los
republicanos se presentaron a las elecciones al Congreso de 1994 con la pro­
puesta de introducir límites temporales a los miembros de las dos cámaras. Pero
estas decisiones y propuestas fueron anuladas por el Tribunal Supremo en 1995
y de nuevo en 1997, así como por algunos tribunales estatales.
Así pues, se ha preservado un cierto equilibrio de poderes entre un Presi­
dente unipersonal limitado a dos períodos en el cargo y un Congreso con mu­
chos miembros sin límites temporales a la reelección. De hecho, la duración me­
dia de los Presidentes americanos en el cargo entre 1945 y 2000 fue de 5,6 años,
mientras que la duración media de los congresistas fue mucho mayor; 10,4 años
los representantes y 10,3 años los senadores durante el período 1953-2000. (Cál­
culos del autor con datos en Omstein, Mann y Malbin, 1998.)

La no-reelección revolucionaria en México


En contraste con Estados Unidos, los mexicanos hicieron varias revolucio­
nes con el propósito de prohibir la reelección del Presidente, pero los resultados
'reales favorecieron la concentración de poder y el autoritarismo. La primera ex­
periencia de presidencialismo autoritario fue protagonizada por el general Anto­
nio López de Santa Anna. Éste fue elegido Presidente de México once veces a
partir de 1833 y se convirtió en un dictador adornado con pompa monárquica,
pero también obtuvo espectaculares fracasos tanto en política local como en po­
lítica exterior, incluida la derrota en la guerra y la correspondiente entrega de te­
rritorio a Estados Unidos. Santa Anna fue derrocado y expulsado del país en
1855.
Una vez restablecida la República, Benito Juárez fue elegido Presidente dos
veces, en 1867 y 1871. Tras la muerte de Juárez durante el ejercicio del cargo, el
Presidente en funciones, Sebastián Lerdo de Tejada, fue elegido en 1872 e in­
tentó la reelección cuatro años después. Hubo oposición a la reelección y pro­
puestas de introducir el principio de un solo término presidencial en la Consti­
tución, tanto frente a Juárez como frente a Lerdo de Tejada, especialmente bajo
la iniciativa del general Porfirio Díaz. Este tema se convirtió en el tema central
de la política mexicana, hasta el punto que Díaz, refiriéndose a su propio movi­
miento de protesta en 1871, sugirió: «Si ningún ciudadano se impone y se perpe­
túa en el poder, ésta será la última revolución.*
174 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Con esta posición, Porfirio Díaz fue elegido Presidente de México en 1877.
Sin embaído, introdujo inmediatamente una reforma institucional para presen­
tarse de nuevo al cargo tras un período interino. Así, fue elegido Presidente de
nuevo en 1884, y de nuevo reformó la Constitución para su propia reelección in­
mediata. Una ulterior reforma en 1890 suprimió todos los límites y alargó el
mandato presidencial de cuatro a seis años. Díaz fue elegido cuatro veces más
con las nuevas reglas. Durante su séptima elección en 1910, las acusaciones de
fraude electoral eran ya muy amplias.
La oposición liberal a la dictadura de Díaz fue liderada por Francisco 1. Ma­
dero, quien organizó un Partido Anti-Reelección con un programa basado en la
no-reelección del Presidente y la reducción del mandato presidencial a cuatro
años. Las demandas sociales de distribución de la tierra a los campesinos y de
mejora de las condiciones de vida de los trabajadores fueron añadidas al pro­
grama político revolucionario. Puede ser interesante observar que, en sus escri­
tos, Madero opuso la democracia al «poder absoluto» (Madero, 1908).
En 1911, Porfirio Díaz fue derrocado por un movimiento revolucionario
bajo el lema «Sufragio efectivo, No reelección». La nueva Constitución de 1917,
escrita en su mayor parte por Venustiano Carranza, que fue el primer Presiden­
te mexicano no reelegido, prohibió la reelección de todos los poderes ejecutivos:
Presidente, Vicepresidente, Gobernadores de los Estados y Presidentes munici­
pales (Brandenburg, 1964; Scott, 1964).
El ejemplo mexicano de limitar el ejecutivo fue celebrado e imitado en otros
países del área. Las desgraciadas experiencias de caudillos y dictadores presi­
denciales llevó a los gobiernos de América Central a comprometerse a mantener
el principio constitucional de la no reelección para los cargos de Presidente y Vi­
cepresidente de la República en el Tratado General de Paz y Amistad firmado en
Washington en 1927. El principio de no-reelección fue también ampliamente
adoptado en las repúblicas de América del Sur.
Sin embargo, el gobierno de un solo partido en el México posrevoluciona­
rio acabó llevando a una nueva forma de concentración del poder que dio ven­
taja a la Presidencia. Primero, el ex Presidente Alvaro Obregón rompió las reglas
existentes cuando intentó que se aprobara la reelección en 1927 y la ampliación
del mandato presidencia] de cuatro a seis años un año después. Consiguió su re­
elección en 1928, pero fue asesinado casi inmediatamente.
En 1933 se introdujo una fórmula más afortunada para establecer una nue­
va relación de poderes ventajosa para la Presidencia; la no-reelección del Presi­
dente, con un mandato de seis años, y también la no-reelección de los diputados
y los senadores, con mandatos de tres y seis años, respectivamente. Esta fórmu­
la hizo que los miembros del Congreso, especialmente los diputados, fueran
siempre inexpertos, así como dependientes del Presidente para ulteriores nom­
bramientos tras sus mandatos. A partir de entonces, el Congreso mexicano estu­
vo formado por hombres más bien pasivos, incompetentes y obedientes. El Pre­
sidente Lázaro Cárdenas (1934-40) fue el primero que gozó de las ventajas de
esta nueva regulación. También suprimió la Vicepresidencia y acumuló por pri­
mera vez los cargos de Presidente de la República y jefe del partido único, el Par­
tido Nacional Revolucionario (PNR, más tarde PRM y, desde 1946, Partido Re­
volucionario Institucional).
Pese a basarse en un esquema constitucional de división de poderes entre
el Presidente y el Congreso, y pese a ser un estado federal, México se convirtió
en un régimen presidencial autoritario con creciente concentración de poderes
QUÉ SE VOTA 175

en la Presidencia a partir del decenio de 1930. El Presidente sólo podía ser ele­
gido para un período de seis años, pero, como consecuencia de aplicar el mismo
principio de no-reelección a las demás instituciones y períodos más cortos a los
diputados, se encontraba con un Congreso mucho más débil, asi como con Go­
bernadores de los Estados bastante limitados.
Hasta finales del siglo xxr los sucesivos Presidentes mexicanos iniciaron
toda la legislación; sus vetos a la legislación del Congreso nunca fueron revoca­
dos por éste; cada uno de ellos nombró a todos los miembros del Gabinete y has­
ta 18.000 funcionarios con sueldo, incluidos los jefes militares y los jueces, sin
contrapesos del Congreso. Como jefe del partido, cada Presidente mexicano
también pudo nombrar y destituir candidatos a unos 25.000 cargos (incluidos los
candidatos a Gobernadores de los Estados y muchos a nivel local). Hasta 1994,
cada Presidente en ejercicio nombró a su sucesor mediante el llamado «dedazo».
Abundaron los sobornos, la manipulación y los fraudes electorales. Como dijo
un ayudante del Presidente Miguel Alemán a principios de los años cincuenta,
«el poder de un Presidente de México no tiene más límite que el temporal, sus
seis años en el cargo».
Una serie de dictadores unipersonales temporales desfilaron por la residen­
cia presidencial de Los Pinos en la ciudad de México durante varios decenios. La
concentración del poder se acentuó aún más tras las medidas represivas adop­
tadas en 1968, con la matanza de estudiantes que protestaban en la plaza de las
Tres Culturas, en Tlatelolco, ciudad de México, durante la presidencia de Gusta­
vo Díaz Ordaz (1964-70), así como durante la de Luis Echevarría, que había sido
Secretario de Gobernación en 1968 (1970-76). Llegó al máximo con José López
Portillo (1976-82), que fue elegido sin siquiera un rival simbólico y conoció la
quiebra del modelo tradicional de crecimiento económico controlado por el es­
tado. La reelección de los miembros del Congreso y otros cargos no-presiden­
ciales fue una demanda permanente de los partidos de oposición en los sucesi­
vos intentos de democratización (Craig y Comelius, 1995; Weldon, 1997; Colo­
mer, 1998b).

Negociar la reelección y el rendimiento de cuentas


Con objeto de conseguir cierto equilibrio de poderes entre instituciones se­
paradas, cabe desarrollar un intercambio entre el número de períodos en el car­
go, la duración del mandato, y la división legal de poderes entre las institucio­
nes. Si, por ejemplo, se acepta la reelección del Presidente, el mandato presi­
dencial puede acortarse y la nueva combinación de reglas puede producir un si­
milar período esperado de ejercicio del cargo presidencial. Los mandatos poten­
cialmente más duraderos pueden ser contrapesados bien con elecciones más fre­
cuentes, las cuales obligan a los gobernantes a rendir más cuentas a los electo­
res, bien con controles institucionales más importantes, bien con una reducción
de los correspondientes poderes legales en la institución. (Algunas ideas en esta
dirección fueron sugeridas en Cain, 1996; Grofman y Sutherland, 1996; Carey,
1996.)
A continuación se describen brevemente cuatro casos de reformas institu­
cionales recientes sobre los límites de los mandatos y su duración. Mientras que
los casos de Argentina y Brasil parecen haberse estabilizado en relaciones reía-
176 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tivamente equilibradas mediante un intercambio de la reelección presidencial


por un mandato más corto, Perú y Venezuela han evolucionado hacia una ma­
yor concentración de poder en la Presidencia y el autoritarismo.
Equilibrio institucional. Las reformas institucionales recientes en Argenti­
na fueron ampliamente consensúales y condujeron a un esquema bastante equi­
librado. Ningún Presidente de Argentina fue reelegido durante casi un siglo des­
de la Constitución de 1853. La primera excepción fue el coronel Juan Domingo
Perón, quien promovió una reforma constitucional en 1949 para ser reelegido
tres años después. Sin embargo, la posibilidad de la reelección presidencial fue
eliminada tras el derrocamiento de Perón en 1955 y, tras varios períodos de go­
bierno autoritario, de nuevo durante la redemocratización del país en 1983.
£l Presidente Raúl Alfonsín, del Partido Radical, apoyó una ulterior refor­
ma, elaborada por el Consejo para la Consolidación de la Democracia en 1987,
que incluyó una reducción de los poderes presidenciales, la creación de la figu­
ra del Primer ministro, y unas relaciones interinstitucionales próximas ai mo­
delo semipresidencial. (Véase Niño et al., 1992.) Pero los radicales fueron am­
pliamente derrotados en la siguiente elección presidencial en 1989 y el nuevo
Presidente, Carlos Menem, del Partido Justicialista, preparó una reforma alter­
nativa que incluía la reelección del Presidente, la cual intentó aprobar por re­
feréndum.
Sin embargo, por iniciativa de Alfonsín, los dos partidos abrieron nego­
ciaciones formales sobre el tema. Éstas llevaron al Pacto de Olivos (por el nom­
bre de la residencia presidencial) entre los dos líderes en 1993, al cual siguió la
elección de una Asamblea Constituyente sin mayoría de ningún partido y a la
aprobación de una nueva Constitución en 1994. El acuerdo intermedio entre un
cambio hacia fórmulas de tipo «parlamentario», inicialmente promovidas por los
radicales, y un cambio hacia mayores poderes presidenciales, como prefería el
líder justicialista, fue conformado del siguiente modo. Se permitió que el Presi­
dente fuera reelegido por un segundo mandato, pero la duración del mandato se
acortó. En vez de un período de seis años, un Presidente podría estar en el car­
go durante dos períodos de cuatro años. En el supuesto de que los resultados de
la segunda elección fueran completamente inciertos, la nueva fórmula produci­
ría, a largo plazo y como promedio, un período esperado en el cargo similar al
anterior 4 + (4 x 0,5) = . Pero la nueva fórmula introduce una ocasión inter­
6
media de rendimiento de cuentas del Presidente en el cargo. Además, la nueva
Constitución creó el cargo de Jefe del Gabinete de Ministros o Ministro Coordi­
nador, el cual puede ser sometido a censura por la Asamblea. El Presidente Me­
nem fue reelegido una vez en 1995 sin mayoría en la Asamblea.
En Brasil nunca se había permitido la reelección del Presidente desde la
fundación de la República en 1889. El más reciente proceso de redemocratiza­
ción condujo a la Constitución de 1988, en la cual fue confirmado el principio
de no-reelección. Además, muchos poderes presidenciales fueron transferidos a
la Asamblea. Se convocó incluso un referéndum para la introducción de un ré­
gimen parlamentario (así como sobre el restablecimiento de la Monarquía) en
1993, pero la mayor parte de los votantes prefirieron mantener la elección di­
recta del Presidente. Una ulterior revisión constitucional por la Asamblea redu­
jo la duración del mandato presidencial de cinco a cuatro años.
Esta tendencia hacia la reducción de los poderes presidenciales sufrió un
freno con la elección del Presidente Femando Henrique Cardoso en 1994, aun­
QUÉ SE VOTA 177
que se aprobaron nuevas reformas con un consenso político bastante amplio.
Cardoso, que no tenía mayoría en la Asamblea, formó un Gabinete de coalición
multipartidista con un apoyo más amplio que su previa candidatura presiden­
cial. En 1997 obtuvo la aprobación de la Asamblea a una enmienda constitucio­
nal que permitía la reelección del Presidente. El anterior mandato de cinco años
fue sustituido por dos mandatos de cuatro años, mediante un intercambio insti­
tucional entre los límites al número de mandatos y la duración de éstos. En 1998
Cardoso fue el primer Presidente brasileño que fue reelegido en más de cien
años.
En ventaja del Presidente. Cuando Alberto Fujimori fue elegido Presidente
de Perú en 1990, los poderes presidenciales constitucionales eran relativamente
limitados. La Constitución de 1980 había creado la figura de un Primer minis­
tro sometido a censura por la Asamblea. Además, el Presidente no tenía poderes
de veto ni de legislar por decreto, y la Asamblea tenía poderes exclusivos para
preparar, enmendar y aprobar el presupuesto. Fujimori se había presentado a las
elecciones sin un partido estructurado y no tenía amplios apoyos en la Asam­
blea. Tras varios intentos de usar poderes legislativos de emergencia y de gober­
nar ilegalmente por decreto, en abril de 1992 el Presidente Fujimori suspendió
la Constitución y disolvió la Asamblea. El «autogolpe» de Fujimori fue organi­
zado con el apoyo de las Fuerzas Armadas e incluyó un despliegue de tropas en
la capital y la detención de los presidentes de las dos cámaras de la Asamblea,
los líderes de los partidos de la oposición y los organizadores de los sindicatos.
Fujimori exigió plenos poderes para implantar reformas económicas y combatir
el terrorismo político y el tráfico de drogas, concentró todos los poderes legisla­
tivos y procedió a reorganizar la justicia.
Los seguidores de Fujimori obtuvieron una mayoría en una Asamblea Cons­
tituyente convocada en noviembre de 1992 que fue boicoteada por la oposición.
La nueva Constitución aprobada en septiembre de 1993 introdujo la reelección
del Presidente para un segundo mandato. La Asamblea fue reducida a una cá­
mara, lo cual da al partido del Presidente más probabilidades de obtener un go­
bierno unificado. En 1995, Fujimori fue reelegido, al tiempo que sus seguidores
obtenían una mayoría en la Asamblea entre acusaciones de fraude electoral. La
Asamblea, dominada por el Presidente, votó una «interpretación» de las reglas
que permitió que Fujimori se presentara a Presidente por tercera vez y ganara,
de nuevo entre acusaciones de fraude, pero dimitió pocos meses después.
Las relaciones inter-ínstítucionaies habían sido relativamente equilibradas
en la Venezuela democrática desde 1958. De acuerdo con la Constitución de
1961, el Presidente era elegido por un período de cinco años y no podía ser re­
elegido antes de dos períodos interinos, mientras que los miembros de la Cáma­
ra de Diputados y del Senado podían ser reelegidos por períodos consecutivos de
cinco años sin límites. Sin embargo, varias fórmulas que habían sido adoptadas
inicialmente con intención de consolidar el régimen democrático acabaron lle­
vando a una mayor rigidez. Los votantes tenían unas posibilidades de elección
relativamente limitadas en un sistema basado en dos partidos políticos princi­
pales, elecciones concurrentes para Presidente y Congreso, y una sola papeleta
para las dos cámaras del Congreso en la que sólo aparecían los emblemas de los
partidos sin nombres de candidatos. Los líderes de los dos partidos mayores,
los socialdemócratas y los cristiano-demócratas, compartían los nombramientos
ejecutivos, legislativos y judiciales claves y controlaban virtualmente todas las
178 INSTITUCIONES POLÍTICAS

instituciones y organizaciones sociales. A largo plazo, la política bipartidista se


convirtió en una barrera de entrada para nuevos partidos, mientras la crisis eco­
nómica y el descontento social aumentaban.
Tras fuertes denuncias de corrupción y abuso de poder contra las viejas éli­
tes políticas, la elección presidencial de diciembre de 1998 dio la victoria al te­
niente coronel Hugo Chávez, quien había encabezado dos intentos de golpe mi­
litar en 1992 (el segundo desde la cárcel). Los seguidores de Chávez también ob­
tuvieron una mayoría en la Asamblea Constituyente convocada en julio de 1999.
La nueva Constitución aprobada en diciembre de 1999 introdujo la reelección in­
mediata del Presidente para un segundo mandato y amplió la duración del man­
dato presidencial de cinco a seis años. La Asamblea fue reducida a una cámara,
y la reelección de sus miembros fue limitada a dos períodos de cinco años. A
Chávez se le permitió que se presentara otra vez para Presidente en 2000 como
si fuera su primer mandato.

Autoritarismo unificado
Un régimen autoritario es siempre un gobierno unificado y altamente con­
centrado. Los procesos de democratización tienden a establecer fórmulas plura­
listas y una relación equilibrada entre instituciones, como se ha sugerido ante­
riormente para casos de democracias recientes y se analizará más extensamente
en el último capítulo de este libro. Por el contrario, los intentos de ampliar los
poderes ejecutivos, de imponer un efectivo gobierno unipersonal, de ampliar el
período presidencial, de multiplicar los mandatos presidenciales consecutivos o
de absorber unidades descentralizadas de gobierno, tienden a conducir a regí­
menes no-democráticos.
Hay unos pocos, aunque destacados, casos de Primeros ministros que di­
solvieron el Parlamento elegido que les había nombrado y se convirtieron en dic­
tadores, incluidos Benito MussoÜni en Italia en 1922 y Adolf Hitler en Alemania
en 1934. Pero la concentración del poder evoluciona con mayor frecuencia ha­
cia formas dictatoriales en regímenes presidenciales. A veces, el Presidente y su
partido dominante pueden mantener elecciones a la Asamblea y a la Presidencia
con bajos niveles de competencia, como hicieron los gobernantes de México des­
de el decenio de 1930, Juan Domingo Perón en Argentina en el de 1950, y otros
muchos caudillos electos en América Latina y en Africa en los años cincuenta y
sesenta.
Algunos Presidentes directamente electos han llegado a eliminar la Asam­
blea elegida. Los casos incluyen el temprano y famoso golpe de Louis Napoléon
en Francia en 1851; asi como los de Gabriel Terra en Uruguay en 1931; José
M. Velasco Ibarra en Ecuador en 1946 y de nuevo en 1970; Mariano Ospina
(frente a un intento de destitución por la Asamblea) en Colombia en 1949; Fer-
dinand Marcos en Filipinas en 1972; Juan M. Bordaberry en Uruguay en 1973;
Alberto Fujimori en Perú en 1992; Jorge Serrano en Guatemala en 1993; y Boris
Yeltsin en Rusia (contra una Asamblea parcialmente no-democrática) en 1993.
Es interesante observar que si un régimen autoritario es establecido direc­
tamente por una facción de las Fuerzas Armadas o por un movimiento revolu­
cionario armado, bien apoya al Presidente unipersonal en el cargo y clausura la
Asamblea con muchos miembros, bien destituye a los dos e instala un Gabine­
te, Comité o Junta con pocos miembros que habitualmente evoluciona hacia la
QUÉ SE VOTA 179
dominación de un caudillo o dictador unipersonal. Alternativamente, el Ejército
puede establecer una dictadura unipersonal desde el principio. En contraste con
las imposiciones autoritarias de ejecutivos unipersonales sobre las Asambleas,
casi no hay casos de una Asamblea que haya eliminado el Gabinete o la Presi­
dencia (la única excepción fue tal vez la breve Convención revolucionaría en
Francia en 1792).
Los gobernantes autoritarios no sólo eliminan los poderes separados en las
relaciones «horizontales» y tienden a concentrar los poderes en un ejecutivo uni­
personal, sino que también tienden a intervenir o suprimir los gobiernos regio­
nales y locales que podrían limitar sus poderes. En particular, esto imposibilita
que un régimen unipartidista se organice como un estado federal, a pesar de las
disposiciones legales federalizantes que han existido en algunos de ellos. La cen­
tralización del partido siempre tiende a prevalecer sobre la división de poderes,
y aún más en los regímenes no-democráticos. La caída de un régimen uniparti-
dista con estructura legal federal, como la Unión de Repúblicas Socialistas So­
viéticas y la Yugoslavia dominadas por los comunistas en el decenio de 1990, re­
vela la ficción mientras el país estalla en un despliegue de movimientos secesio­
nistas, como se analizará más adelante.

4.2. Gobierno dividido


Hay gobierno dividido cuando varios partidos políticos tienen poder
en instituciones relevantes. Esta situación puede producirse en diferen­
tes esquemas constitucionales, incluidos los siguientes:
(i) Ningún partido tiene mayoría en la Asamblea y se forma un Ga­
binete de coalición multipartidista, como suele suceder en los regímenes
parlamentarios basados en la representación proporcional.
(ii) El partido del Presidente no tiene mayoría en la Asamblea, en
los regímenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir
en elecciones no-concurrentes.
(iii) El partido del Gobierno central no controla la mayor parte de
los Gobiernos regionales o locales.
Nos referiremos a los Gabinetes de coalición multipartidista y a la
división entre el Presidente y la Asamblea como casos de gobierno divi­
dido «horizontalmente», mientras que la descentralización política será
llamada gobierno dividido «verticalmente». Estos dos tipos de gobierno
dividido serán analizados por separado en secciones ulteriores, aunque
una comparación final nos permitirá señalar que existe una relación po­
sitiva entre la estabilidad de los esquemas institucionales de división de
poderes en sentido horizontal y en sentido vertical.
El gobierno políticamente dividido, tanto en sentido horizontal
como en sentido vertical, puede ser un resultado mecánico de combina­
ciones peculiares de reglas electorales diferentes (incluso si el mismo
electorado vota del mismo modo para diferentes cargos) o, más fre­
180 INSTITUCIONES POLÍTICAS

cuentemente, del voto dividido. Como se ha sugerido anteriormente, los


regímenes simples inducen a los votantes a elegir un solo «paquete» de
propuestas políticas sobre todos los temáis al mismo tiempo. En cambio,
en los regímenes complejos, ios votantes tienen la oportunidad de dis­
tinguir las propuestas de los partidos con respecto a los diferentes temas,
votar de un modo diferente para diversos cargos, y dividir el gobierno en­
tre más de un partido.
En particular, como se verá en las páginas siguientes, mientras que
las elecciones concurrentes tienden a producir proporciones más altas de
voto unificado, el cual produce gobierno unificado, los votantes tienden
a dividir sus votos bajo los incentivos proporcionados por elecciones no-
concurrentes para diferentes cargos.
Sobre la base de poderes exclusivos y separados de diferentes insti­
tuciones, una situación de gobierno dividido puede reflejar las variadas
preferencias de los votantes sobre diferentes temas mejor que un gobier­
no unificado. Si, en cambio, instituciones elegidas por separado compar­
ten poderes, una situación de gobierno dividido puede forzar a diferentes
partidos con diferentes niveles de apoyo electoral a negociar y pactar de­
cisiones de políticas públicas desde posiciones inicialmente diferenciadas.
Como consecuencia tanto de decisiones separadas como de decisiones
conjuntas, habrá un número relativamente mayor de votantes cuyas pre­
ferencias se tomen en cuenta en un proceso institucional de toma de de­
cisiones con un gobierno dividido que en uno con un gobierno unificado
de un solo partido basado en un apoyo popular más estrecho.

V oto d iv id id o

Las elecciones no-concurrentes para distintos cargos crean incenti­


vos para el voto dividido tanto sincero como estratégico a favor del go­
bierno dividido. Cuando las elecciones a la Presidencia son no-concu­
rrentes con las de la Asamblea, o las elecciones centrales no concurren
con las elecciones regionales o locales, los partidos de la oposición al eje­
cutivo central tienen más oportunidades de promover temas de campa­
ña diferentes de los promovidos por el Presidente o el Gobierno central
en ejercicio en la elección anterior. Las elecciones no-concurrentes per­
miten que los partidos políticos amplíen la agenda electoral y que los ciu­
dadanos revelen un número relativamente más alto de sus preferencias
sinceras en diferentes temas.
Si diferentes instituciones tienen poderes separados sobre diferentes
temas, los votantes tienen la oportunidad de distinguir los partidos polí­
ticos con respecto a varios conjuntos de temas asignados a diferentes ins­
tituciones (pongamos por ejemplo, política exterior a la Presidencia y po­
lítica interior al Congreso, o defensa nacional al Gobierno central y obras
públicas a los Gobiernos locales, etc.). Entonces los votantes pueden ele­
gir diferentes partidos para diferentes instituciones sobre la base de sus
QUÉ SE VOTA 181
preferencias sinceras en estos temas, lo cual es más difícil cuando las
elecciones son concurrentes, las campañas de los partidos se superponen
y la información disponible se centra en un conjunto de temas más pe­
queño.
Si diversas instituciones comparten poderes sobre los mismos te­
mas, ciertos votantes centristas cuyas preferencias sinceras están situa­
das en algún lugar intermedio entre las posiciones de los dos principales
partidos puede dividir sus votos a partir de cálculos estratégicos a favor
del gobierno dividido.
Supongamos que dos partidos, Izquierda y Derecha (I y D), ofrecen
programas diferenciados sobre el mismo conjunto de temas tanto para la
elección de la Presidencia como para la elección de la Asamblea (como al­
ternativa, el lector puede suponer elecciones nacionales y regionales). Los
votantes intermedios cuyas preferencias ideales están relativamente más
cerca del partido Izquierda votarían dos veces por Izquierda sobre la base
de su distancia relativa a cada uno de los dos programas de partido, como
se ilustra en el Gráfico 4.1. Sin embargo, algunos de estos votantes pue­
den esperar que un gobierno dividido entre Izquierda y Derecha inducirá
a los dos partidos a pactar alguna posición política intermedia que puede
estar más cerca de la preferencia sincera del votante, como puede verse
en el Gráfico 4.1. De este modo, los votantes centristas pueden favorecer
un gobierno dividido mediante la división de sus votos entre los dos par­
tidos para diferentes caicos (Alesina y Rosenthal, 1995).
Si sólo hay elecciones separadas para dos instituciones, un voto di­
vidido estratégico sería estrictamente racional sólo para aquellos votan­
tes cuyas preferencias están más cerca de la posición intermedia de com­
promiso esperada que de la posición de alguno de los partidos. Para
otros votantes intermedios pero menos centristas, seguiría siendo racio­
nal concentrar sus votos en ion solo partido.
Partido Partido
I Preferencia de un D

Política de compromiso
en gobierno dividido
N ota : El v o ta n te Interm ed io e s t á m á s c e rc a d el partid o I q u e d el partido 0 . P e ra e s tá a ú n m á s cen ca d e la po­
lítica p a c ta d a po r el p a rtid o l y el p artid o D e n u n a situ ació n d e g o b iern o dividida.

G rá fic o 4.1. Voto dividido estratégico.


182 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Si hay más de dos instituciones con elecciones separadas, el núme­


ro de votantes intermedios con incentivos para elegir partidos diferentes
aumenta. Si, por ejemplo, las elecciones no-concurrentes incluyen no
sólo la Presidencia y la Asamblea con poderes compartidos, sino también
una segunda cámara con poderes simétricos a la primera, Gobiernos re­
gionales y locales que comparten poderes con el Gobierno central, etc.,
un votante intermedio relativamente próximo al partido Izquierda puede
votar por el partido Izquierda en la mayor parte de las ocasiones, pero
dar también algún voto al partido Derecha para uno o más cargos. En
regímenes altamente complejos, es posible que los compromisos inter-
institucionales den satisfacción a un mayor número de votantes que en
regímenes menos complejos. Cuanto mayor sea el número de institucio­
nes con poderes compartidos y elecciones no-concurrentes, más serán las
oportunidades de los votantes intermedios de seleccionar algunas oca­
siones de dividir sus votos.
En contraste con los incentivos para la división del voto que acaba­
mos de analizar, las elecciones concurrentes para diferentes instituciones
tienden tanto a producir un voto sincero unificado como a dificultar el
voto dividido estratégico. Un partido disciplinado puede desarrollar una
sola campaña electoral para diferentes instituciones a partir de una pe­
queña selección de temas presentados en un compacto paquete. Esto
puede inducir a los votantes a elegir candidatos o listas del mismo par­
tido para diferentes cargos sobre la base de sus preferencias en los po­
cos temas de campaña seleccionados —los únicos sobre los que el vo­
tante obtendrá información gratuita—.
Ciertamente, algunos votantes pueden tener diferentes preferencias
políticas en diferentes temas. Por ejemplo, pueden tener preferencias con­
servadoras en política económica (digamos, a favor de mercados compe­
titivos) y preferencias liberales o progresistas en temas morales y familia­
res, o cualquier otra combinación para cualquier conjunto de temas. Sin
embargo, si algunos temas no son aireados por los candidatos durante la
campaña y los partidos no manifiestan sus correspondientes posiciones
de un modo destacado y claro, los votantes pueden dudar acerca de su
proximidad relativa a los candidatos en estos temas. Los temas que no al­
canzan relieve en las campañas de los partidos pueden no ser prioritarios
en la ulterior agenda legislativa o ejecutiva. Dado que cabe esperar que no
haya cambios con respecto a las políticas previamente existentes en estos
temas, sería muy arriesgado para los votantes elegir un partido por posi­
ciones desconocidas e hipotéticas en estos temas.
También puede aparecer alguna inducción institucional a favor del
voto unificado en las elecciones regionales y locales incluso cuando no
concurren con elecciones centrales pero tienen lugar al mismo tiempo.
En contraste con las oportunidades creadas por las elecciones regionales
separadas para que los partidos o candidatos introduzcan temas diferen­
ciados, en las elecciones simultáneas los líderes de partidos nacionales
disciplinados pueden promover una sola campaña de ámbito general en
QUÉ SE VOTA 183
apoyo de sus candidatos regionales o locales, en desventaja de los parti­
dos regionales o locales o de candidatos más independientes. Esto pue­
de reducir el ámbito de las agendas electorales relevantes e inducir un
voto más unificado que las elecciones separadas.
Las elecciones concurrentes no sólo restringen la agenda electoral e
inducen un voto u n i f i c a d o sincero, sino que hacen más arriesgado el voto
dividido estratégico, especialmente si los votantes sofisticados capaces de
realizar cálculos estratégicos están poco informados acerca de las expec­
tativas electorales relativas de los candidatos. Para ver esto, supongamos
que los votantes intermedios cuyas preferencias sinceras están situadas
entre las posiciones de los partidos I y D tienen un interés estratégico en
promover un gobierno dividido entre los dos partidos. Sus preferencias
por los candidatos a la Presidencia y a la Asamblea pueden ser, por ejem­
plo, como las presentadas en el Cuadro 4.2.
C uadro 4.2. Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido

Presidencia Asamblea
Más preferido: I D
D I
I I
Menos preferido: D D
N ota : I: partido Izquierda; D: partido Derecha.

Este ejemplo muestra los difíciles cálculos que los votantes sofisti­
cados tendrían que hacer para dividir sus papeletas con éxito en eleccio­
nes concurrentes. Supongamos que el candidato Izquierda a la Presiden­
cia no tiene ninguna esperanza porque los seguidores fíeles de su rival.
Derecha, son mucho más numerosos, mientras que, en cambio, la com­
petencia por la Asamblea es muy incierta y el voto estratégico de unos
cuantos votantes intermedios centristas podría decidir el ganador. Los
votantes intermedios, si votan de acuerdo con su primera preferencia, I-
D, es decir, si dividen su voto entre Izquierda para la Presidencia y De­
recha para la Asamblea, pueden decantar la balanza a favor de la Dere­
cha en la Asamblea. Pero, en la situación hipotética que acabamos de
describir, estarían desperdiciando sus votos por un candidatos sin espe­
ranzas a la Presidencia. El resultado electoral puede ser, entonces, D-D,
es decir, un gobierno unificado del partido Derecha, la última preferen­
cia de los votantes.
En cambio, si el votante sofisticado decidiera dividir su papeleta al
revés, es decir, D-I (su segunda preferencia), simplemente aumentaría el
apoyo mayoritario al candidato Derecha a la Presidencia, el cual ganaría
igualmente, pero podría ayudar a Izquierda a ganar la competición por
184 INSTITUCIONES POLÍTICAS

la Asamblea, de modo que satisfaría su segunda combinación preferida,


D-I (por la cual habría votado).
El dilema entre votar por la primera preferencia, lo cual puede ayu­
dar a producir el resultado menos preferido por el votante, o por la más
probablemente ganadora segunda preferencia, depende de la información
del votante sobre las expectativas de cada candidato. Esta información es
costosa y puede ser errónea, incompleta o las dos cosas a la vez. Habi­
tualmente, las elecciones democráticas comportan cierto grado de incerti-
dumbre con respecto al ganador y no dan al electorado una información
perfecta por anticipado. La cuestión es que este problema sólo existe en las
elecciones concurrentes. En las elecciones no-concurrentes, en cambio, los
votantes interesados en un gobierno dividido no necesitan saber nada acer­
ca de las expectativas de los candidatos ni hacer cálculos sofisticados. En
las elecciones a la Asamblea o a los Gobiernos regionales o locales, pueden
apoyar sin dudas un gobierno dividido simplemente votando en contra del
partido del Presidente o del Gobierno central existentes, respectivamente.
Incluso en elecciones concurrentes, algunos votantes pueden dividir
sus votos si son capaces de identificar candidatos apropiados en diferen­
tes partidos o, simplemente, para favorecer un gobierno dividido y evitar
que un solo partido imponga su ley exclusiva. Las elecciones no-concu­
rrentes, sin embargo, pueden promover votos a diferentes partidos, tan­
to sinceramente como estratégicamente, más fácilmente que las eleccio­
nes concurrentes.

E l e c c io n e s c o n c u r r e n t e s y n o -c o n c u r r e n t e s

A continuación se presenta una revisión empírica de los efectos de


las elecciones concurrentes y no-concurrentes para esquemas tanto de di­
visión de poderes horizontal entre el Presidente y la Asamblea como de
división de poderes vertical entre el Gobierno central y los Gobiernos re­
gionales.

Elecciones divididas hoñzontalmente


Las elecciones separadas para Presidente y Asamblea en ocho países
americanos de 1945 a 1995 han producido resultados que concuerdan
con los incentivos institucionales que acabamos de analizar, según se
muestra en el Cuadro 4.3. Las elecciones concurrentes han producido go­
bierno dividido en alrededor de una mitad de los casos (53 por ciento
como media en Costa Rica, Perú, Uruguay y Venezuela en el período
mencionado, y Brasil en 1945-50). En cambio, las elecciones no-concu­
rrentes o sólo parcialmente concurrentes han tendido a producir gobier­
no dividido (en más de un 90 por ciento de los casos en Ecuador, Brasil
desde 1954 y Chile en 1946-70).
QUÉ SE VOTA 185
Cuadro 4.3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente
en América del Norte y del Sur (1945-1995)

Elecciones concurrentes Secciones parcial o no-concurrentes


Brasil (1945-50)-¡ 50 Brasil (1954-62, 1989-94)-a 10 0
Estados Unidos -,3 54 Estados Unidos-,* 71
Costa Rica-,, 45 Chile (1946-70)-,3 77
Perú (1980-95)-, 50 Ecuador - 16 10 0
Uruguay-,, 55
Venezuela-, 63
Media elecciones: 53 86
Media países: 53 87
N ota: Los números son los porcentajes de elecciones con diferentes partidos ganadores en
la Presidencia y en la Asamblea. Los subíndices son el número de elecciones contabilizadas para
cada pais entre 1945 y 1995. Argentina y Bolivia no están incluidas porque la papeleta única for­
zaba a los votantes a votar «en bloque» por el mismo partido para las dos instituciones; en Co­
lombia, el pacto de «Frente Nacional» creó gobiernos unificados a pesar de que las elecciones
no eran concurrentes.
Fuente: Cálculos del autor con datos en Nohlen (1993), Congressional Quartaíy’s Cuide to
U.S. Elections (1998), Political Data Base of the Americas (1999), Europa World Yearbook.
Cf. Mainwaring and Shugart (1997), Tabla 11.3, para las dos cámaras de la Asamblea.

Los diferentes efectos de las elecciones concurrentes y no-concu-


rrentes también pueden ser identificados cuando se aplican las dos fór­
mulas al mismo país. En Brasil, por ejemplo, una de las dos elecciones
concurrentes en el período 1945-50 produjo gobierno unificado, mientras
que las ocho siguientes elecciones no-concurrentes en dos períodos ulte­
riores han producido siempre gobierno dividido.
Cabe observar efectos institucionales parecidos en países con elec­
ciones parcialmente concurrentes, como Estados Unidos. Entre 1945 y
1998, un 54 por ciento de las elecciones presidenciales y legislativas con­
currentes han producido gobierno dividido, en contraste con un 71 por
ciento de las elecciones no-concurrentes o a medio mandato. Tras perío­
dos de gobierno dividido, sólo se ha restablecido un solo ganador en la
Presidencia y en la Cámara a través de elecciones concurrentes.
El hecho de que las elecciones concurrentes tiendan a producir un
gobierno unificado ha inducido a algunos políticos en el poder a mani­
pular el calendario electoral. Cuando las reglas constitucionales no esta­
blecen períodos fijos para los cargos separados en la Presidencia y en la
Asamblea, como en los regímenes semipresidenciales, un Presidente elec­
to puede convocar una elección a la Asamblea inmediatamente después
de su victoria con el objetivo de convertirse en un único ganador. Estas
186 INSTITUCIONES POLÍTICAS

elecciones casi-concurrentes, o «de luna de miel», tienden a reproducir


en la Asamblea un apoyo mayoritario al partido del Presidente a partir
de la campaña presidencial inmediatamente anterior (Shugart y Carey,
1992). Esta estrategia fue usada con éxito en Francia por el Presidente
De Gaulle en 1962 (tras un referéndum) y por el Presidente Mitterrand
en 1981 y 1988. Durante la Quinta República francesa, los tres períodos
de «cohabitación» de un Presidente y una mayoría en la Asamblea con
diferentes apoyos partidarios han sido resultado, en cambio, de eleccio­
nes no-concurrentes (en 1986, 1993 y 1997).

Elecciones divididas verticalmente


El gobierno dividido verticalmente puede ser medido por la propor­
ción de jefes de ejecutivos regionales cuyo partido no está en el Gobier­
no central. Esta medida de descentralización política captura el hecho de
que los gobiernos nacionales tienden a excluir a los socios superfluos a
nivel nacional (como se ha señalado en el análisis de la formación de co­
aliciones en el Capítulo 3), aunque estos socios sean fuertes a nivel re­
gional o local.
La división vertical del gobierno entre diferentes partidos es menor
en países federales con elecciones concurrentes a los cargos centrales y
regionales o con elecciones regionales no-concurrentes pero simultáneas
que en aquellos con elecciones no-concurrentes y separadas a los Go­
biernos regionales. Los resultados se muestran en el Cuadro 4.4 para
1.765 elecciones regionales en once países durante el período 1945-95.
Globalmente hablando, en los países con elecciones concurrentes, menos
de un tercio de las regiones están fuera del control del partido en el Go­
bierno central, mientras que en los países con elecciones regionales no-
concurrentes y separadas, alrededor de la mitad de las regiones, como
media, están gobernadas por un partido que no está en el Gobierno cen­
tral.
En varios países federales (Argentina, Brasil e India), las elecciones
regionales concurrentes en períodos anteriores fueron sustituidas por
elecciones separadas, con el efecto de que aumentaron las proporciones
de Gobiernos regionales gobernados por un partido que no estaba en el
Gobierno central.
Cabe observar efectos parecidos en Estados Unidos, donde, en para­
lelo a una frecuencia creciente de gobierno dividido horizontalmente, los
gobiernos divididos verticalmente han sido más habituales en períodos
recientes. El análisis de las cifras muestra proporciones crecientes de
voto dividido, tanto en las elecciones concurrentes como en las no-con­
currentes. Además, una serie de estados han introducido cambios insti­
tucionales para sustituir mandatos de dos años de los Gobernadores (los
cuales producían elecciones concurrentes la mitad de las veces) por man­
datos de cuatro años, casi siempre arreglando el calendario electoral de
QUÉ SE VOTA 187
Cuadro 4.4. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido verticalmente (1945-1995)

Elecciones concurrentes Elecciones no-concurrentes


Argentina (1946-73)-,20 12 Argentina (1983-) -w 60
Brasil (1947-50)-K 55 Brasil (1954-)-,82 55
India (1952-67)-I(W 23 India (1971-)-,jo 33
Alemania-,M 50
Australia -,4 50
Austria-, J0 31
Canadá - IS4 61

Parcialmente concurrentes No-concurrentes


Estados Unidos -?61 55 España-^, 48
- no-concurrentes -519 62 - separadas (4 regiones)-,, 83
- concurrentes-24i 41 - simultáneas (13 regiones ) - 52 37
Ma]asia - I04 7 Italia-,0s 21

- no-concurrentes regiones (2 ) - 14 25 - separadas (5 regiones)-^, 32


- concurrentes regiones)-^(11 5 - simultáneas (13 regiones ) - ,5 16

N o ta : L o s n ú m e ro s s o n e l p o rc e n ta je d e re g io n e s c o n u n je f e d e l e je c u tiv o c u y o p a rtid o
n o e s tá e n el g o b ie rn o c e n tra l. L o s s u b ín d ic e s s o n el n ú m e ro d e e le c c io n e s re g io n a le s e n e l p e ­
río d o 1945-95.
FUENTES: Cálculos del autor con datos en Balestra y Ossona (1983), Cantón (1973), Cha-
terjee (1997), Feigerc (1989), Fisher (1990), Fleischer (1986), Jaensch y Teiehmann (1988), Jo­
nes (1997), Kallenbach (1977), Ritter y Niehuss (1987), Thaysen (1994), Tribunal Superior
Electoral (1950), Zaidi Zaidi (1976-), The Book o f the States (Lexington, Ky: Council of State
Govemments), Congressional Quanerly's Guide to U.S. Elections, Europa World Yearbook, A n ­
tonio Agosta-Ministerio del Interior de Italia (comunicación personal).

modo que no coincida con las elecciones presidenciales. En el período


1945-95, menos de un tercio de las elecciones estatales fue concurrente
con las elecciones presidenciales (242 de 761 elecciones estatales). La
proporción media de Gobernadores pertenecientes a un partido que no
estaba en la Presidencia es mayor en las elecciones estatales que no con­
curren con la elección presidencial que en las que concurren (62 y 41 por
ciento, respectivamente). (Cálculos del autor.)
En una línea similar, los análisis empíricos de las elecciones territo­
riales en Alemania, en períodos tanto de gobierno unificado como de go­
bierno dividido (1953-57 y 1972-76, respectivamente), muestran que el
partido del Canciller, es decir, el socio mayor de la coalición gobernante
a nivel nacional, tiende a perder votos en las elecciones territoriales que
188 INSTITUCIONES POLITICAS

siguen a la elección nacional, aunque el partido sea reelegido con un por­


centaje de votos relativamente alto en la siguiente elección nacional.
Dado que la cámara alta federal de Alemania, el Bundesrat, está forma­
da por delegados de los gobiernos territoriales, el voto dividido es tam­
bién un medio de equilibrar la relación de fuerzas entre los partidos ma-
yoritarios en las dos cámaras del parlamento nacional (Lohmann, Brady
y Rivers, 1997).
Una interesante variante se da en las elecciones separadas para las
dos cámaras del parlamento, como puede ilustrarse con las elecciones al
Senado federal de Australia. Las elecciones a la Cámara y al Senado fue­
ron concurrentes durante el período 1946-61, lo cual produjo dos mayo­
rías partidistas diferentes en sólo un tercio de los casos (en dos de seis
elecciones). Es interesante observar que, aunque se reintrodujeron elec­
ciones concurrentes en 1974, muchos votantes se han beneficiado de las
diferencias entre los sistemas electorales de cada una de las dos cámaras
para mantener su anterior tendencia a dividir los votos. Las encuestas su­
gieren que un cierto número de votantes estratégicos votan por un par­
tido minoritario al Senado para producir un bicameralismo perma­
nentemente dividido (en las nueve elecciones siguientes) (Bowler y De-
nemark, 1993).
Hay otra variante en los países regionalizados con elecciones no-
concurrentes, como España e Italia, donde las regiones con elecciones se­
paradas tienen mayores proporciones de Presidentes de partidos que no
están en el Gobierno central que aquellas regiones que celebran sus elec­
ciones simultáneamente, como se muestra en el Cuadro 4.4. Un análisis
más detallado de las elecciones regionales en España desde 1980 mues­
tra que esto se debe a las mayores oportunidades creadas por las elec­
ciones separadas para que los votantes revelen sus variadas preferencias
en diferentes temas (especialmente en temas culturales regionales), a los
diferentes niveles de participación en las elecciones a diferentes niveles
(los cuales revelan diferentes intensidades de preferencias en temas na­
cionales y en temas regionales), y al voto dividido estratégico de un sec­
tor decisivo de votantes centristas (Colomer y Martínez, 1995; Colomer,
1998a, 1999c).

G o b ie r n o d iv id id o h o r iz o n t a l m e n t e :
PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO
La frecuencia del gobierno dividido puede ser comparada en rela­
ción con los tres tipos de régimen anteriormente distinguidos; parla­
mentarismo con reglas electorales mayoritarias, presidencialismo y se-
mipresidencialismo, y parlamentarismo con representación proporcio­
nal. El Cuadro 4.5 muestra datos para 507 elecciones en cuarenta países
democráticos con diferentes combinaciones institucionales durante el pe­
ríodo 1945-2000.
QUÉ SE VOTA 189
C uadro 4.5. Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000)

Parlamentario- Presidencial y Parlamentario-


mayoritarista semipresidencial repr. proporcional
Australia - 21 48 Argentina-, 2 33 Alemania-u 93
Canadá - 17 41 Bolivia-s 10 0 Austria-,, 71
India-,} 31 Brasil-^ 90 Bélgica-,, 94
Japón- ,j 31 Chile-15 93 R Checa -3 100

Nueva Zelanda-, 5 0 Colombia-14 29 Dinamarca^, 100

Reino Unido-, 5 7 Corea del Sur -7 43 España-, 63


Costa Rica - 12 42 Finlandia-, s 10 0

Ecuador -,6 10 0 Francia, 4“-s 10 0

Estados Unídos - 27 63 Grecia- ]4 25


Filipinas-, 60 Holanda-,^ 10 0

Perú-, 57 Hungría-} 67
Uruguay-,, 55 Irlanda-,6 63
Venezuela-,,, 50 Israel
-,3 10 0

Semi-oresidencial Italia-,, 91
Bulgaria-, 80 Noruega -,3 61
Francia, 5* - l7 59 Sueda - ,7 94
Polonia-* 75 Suiza-,; 100

Portugal-,* 57
Media elecciones: 27 63 84
Media países: 26 64 84
N ota : L o s números son porcentajes de elecciones parlamentarías y presidenciales en las
que el partido del Prim er ministro o del Presidente no obtuvo una mayoría en la Asamblea.
Los subíndices son el número de elecciones en cada país.
F u e n te : Cálculos del autor con datos en Bennett (1996), Mainwaring y Scully (1995),
Mainwaring y Shugart (1997), Nohlen (1993), Woldendorp, Budge y Keman (1997), Cortgressio-
nal Quarterly’s Guide to U.S. Elections, Political Data base of the Americas (1999), Europa World
Yearbook.

De acuerdo con el análisis anterior, se observa que los regímenes


parlamentarios con reglas electorales mayoritarias tienden a producir go­
bierno unificado la mayor parte del tiempo. Los regímenes presidencia­
les y semipresidenciales producen mayores proporciones de gobierno di­
vidido. La representación proporcional tiende a producir efectos aún más
pluralistas que la división de poderes.
En particular, en todas las elecciones con regla de la mayoría relati­
va en Nueva Zelanda (hasta 1993), en todas menos una en el Reino Uni­
do y en la mayor parte de las elecciones en los otros países con este mo­
delo institucional, un solo partido consiguió una mayoría de escaños.
190 INSTITUCIONES POLÍTICAS

En cambio, todos los casos menos uno de los regímenes con repre­
sentación proporcional en la muestra han producido gobierno dividido
la mayor parte del tiempo, bien Gabinetes de coalición multipartidista,
bien Gabinetes en minoría con apoyo multipartidista en el parlamento.
En la República Checa, Dinamarca, Finlandia, la Cuarta República en
Francia, Holanda, Israel y Suiza, el gobierno dividido ha sido el resulta­
do del 100 por ciento de las elecciones.
Entre los regímenes pluralistas, los diferentes efectos de la repre­
sentación proporcional y de los esquemas de división de poderes pueden
ser explicados por las estrategias que inducen. Como se ha indicado ante­
riormente, la representación proporcional induce que un número relati­
vamente alto de partidos compita en las elecciones con agendas y pro­
gramas diferentes e induce a los ciudadanos a votar sinceramente en su
mayor parte, de acuerdo con sus variadas preferencias.
La división de poderes en los regímenes presidenciales y semipresi-
denciales también da a los partidos políticos algunas oportunidades de
participar en las elecciones aireando diferentes temas, y a los ciudada­
nos, la ocasión de elegir diferentes partidos para diferentes cargos. Sin
embargo, el típico ganador único en una elección presidencial introduce
un nivel importante de unificación de las preferencias de los ciudadanos.
La elección popular de un Presidente unipersonal, que debe ser decidida
por medio de alguna regla excluyente, es siempre una competición con
un solo ganador absoluto. Por este motivo, ciertos partidos que compe­
tirían en elecciones parlamentarias con representación proporcional se
abstienen de participar en las elecciones presidenciales. La mayor parte
de los candidatos que compiten creen tener expectativas razonables de
convertirse en ganadores absolutos, especialmente con la regla de la ma­
yoría relativa. Aun si los candidatos proliferan (como puede ocurrir en la
primera vuelta con un sistema con segunda vuelta), los ciudadanos tien­
den a concentrar su apoyo en unos pocos candidatos para no desperdi­
ciar sus votos. La reducción de las alternativas políticas disponibles ori­
ginada por las elecciones presidenciales tiene también efectos en las elec­
ciones paralelas a la Asamblea, incluso si éstas se deciden por represen­
tación proporcional, especialmente si las campañas a la Presidencia y a
la Asamblea son concurrentes. Como resultado, el grado de pluralismo
político y la frecuencia de gobierno dividido en los regímenes presiden­
ciales y semipresidenciales es relativamente menor que en los regímenes
parlamentarios con representación proporcional.

Conflicto y cooperación en el parlamentarismo y el presidencialismo


Tanto los regímenes parlamentarios como los semipresidenciales y
los presidenciales proveen mecanismos institucionales para inducir con­
trol mutuo y cooperación entre el Primer ministro o el Presidente y el
Gabinete, por un lado, y la Asamblea, por otro.
QUÉ SE VOTA 191
Algunos de estos mecanismos fueron designados originariamente
en la Inglaterra medieval durante el proceso de reducción gradual de los
poderes de la Corona por el Parlamento. Mientras que el Rey permane­
ció formalmente invulnerable, sus ministros fueron crecientemente con­
trolados por el Parlamento, que les exigía responsabilidades. En los 138
años entre 1321 y 1459, hubo no menos de treinta y cuatro casos (uno
cada cuatro años) de ministros del Rey que fueron separados del cargo
(con frecuencia, también fueron multados, encarcelados o incluso eje­
cutados) por iniciativa de los Comunes y tras haber sido sometidos a jui­
cio por los Lores. Ibas el interludio absolutista de la dinastía Tbdor, es­
tas prácticas fueron reanudadas y aumentaron su frecuencia durante el
siglo xvn, con al menos dieciocho casos en el período 1604-28 (uno cada
año y medio).
A través del tiempo, se desarrollaron diferentes procedimientos, in­
cluidos los llamados «interpelación» y «mensaje» al Rey, así como la des­
titución, llamada también «juicio parlamentario!» o «agravio» (impeack-
ment, del latín: impedir). Los ministros del Gabinete fueron destituidos
por el Parlamento inglés no sólo bajo acusaciones de conductas delicti­
vas, como corrupción, nepotismo, malversación o aprovechamiento per­
sonal de la guerra, sino también por conflictos políticos vinculados a te­
mas religiosos, financieros o exteriores, así como por interferirse con el
Parlamento y por ejercer «un gobierno arbitrario y tiránico».
A partir de 1688, estos procedimientos medievales evolucionaron ha­
cia instrumentos más regulares de control político del ejecutivo por el ór­
gano legislativo. Estas prácticas se difundieron en Europa y acabaron
conduciendo a los actuales procedimientos de «voto de confianza» y
«voto de censura», tal como están establecidos en los regímenes parla­
mentarios modernos.
Paralelamente, las colonias inglesas en América del Norte habían
adoptado la destitución a la inglesa y otros procedimientos similares en
1635. Estos mecanismos fueron decisivos para que las Asambleas repre­
sentativas desarrollaran el control de los cargos ejecutivos y judiciales,
incluidos los gobernantes ingleses. Cuando se proclamó la independen­
cia en 1776, todas las instituciones de los nuevos estados contenían al­
guna forma de revocar a los funcionarios gubernamentales, incluida la
destitución, la «interpelación» al Gobernador o al Rey, y la apertura de
investigaciones.
La Constitución de Estados Unidos estableció la destitución en un
esquema de separación de poderes con objeto de que los gobernantes
fueran responsables no sólo por su conducta privada delictiva, sino tam­
bién por su mala conducta política, aunque no fuera delictiva. La preo­
cupación principal era evitar que la nueva figura de un Presidente po­
deroso pudiera convertirse en un déspota. Los procesos de destitución
fueron raros a nivel federal durante el siglo xix. Pero los mecanismos
tradicionales de control del ejecutivo continuaron usándose en los esta­
dos y fueron extendidos con éxito a los nuevos regímenes presidenciales
192 INSTITUCIONES POLÍTICAS

latinoamericanos (Black, 1974; Ehrlich, 1974; Títe, 1974; Hoffer y Hull,


1984).
Para evaluar la eficacia de los diferentes incentivos institucionales
en la promoción de conflicto o de cooperación entre el Primer ministro
o el Presidente y la Asamblea, puede ser útil la siguiente clasificación.
Con ella intentaremos una evaluación comparativa de las oportunidades
de cooperación interinstitucional y multipartidista en los diferentes mo­
delos de régimen: parlamentario, semipresidencial y presidencial. Como
se verá, este esquema analítico también puede sugerir la elección o la re­
forma de las instituciones para favorecer la cooperación y las decisiones
consensúales.
La cooperación puede ser promovida por iniciativa bien de la Asam­
blea, bien del Primer ministro o Presidente. Primero, la Asamblea puede
generar cooperación mediante el nombramiento o la investidura del Pri­
mer ministro y los ministros del Gabinete (en regímenes parlamentarios
y semipresidenciales), así como mediante el consejo y la aquiescencia a
los nombramientos presidenciales de miembros del Gabinete y otros car­
gos ejecutivos y judiciales (en algunos regímenes presidenciales).
Segundo, la cooperación puede ser promovida por el veto del Presi­
dente a las decisiones legislativas, el cual puede ser superado por una
mayoría cualificada de la Asamblea (en los regímenes presidenciales y se­
mipresidenciales) .
Estos dos mecanismos de inducción de la cooperación —la investi­
dura parlamentaria, el veto presidencial— pueden favorecer amplios
acuerdos entre diferentes actores políticos y la consistencia política en­
tre el ejecutivo y la Asamblea. A través de acuerdos interinstitucionales,
los actores políticos pueden introducir decisiones innovadoras con res­
pecto a las políticas públicas existentes e impedir decisiones sesgadas y
relativamente ineficientes.
Los instrumentos de conflicto también están disponibles tanto para
la Asamblea como para el Primer ministro o el Presidente. Primero, el
conflicto puede ser promovido por la Asamblea mediante la censura del
Primer ministro y los miembros del Gabinete (en los regímenes parla­
mentarios y semiparlamentarios), así como por la censura y la destitu­
ción de los miembros del Gabinete presidencial (en los regímenes presi­
denciales).
Segundo, el Primer ministro o el Presidente puede proceder a disol­
ver la Asamblea y convocar unas nuevas elecciones (en los regímenes
parlamentarios y semipresidenciales). Como se ha señalado anterior­
mente, también en regímenes presidenciales algunos Presidentes han su­
primido la Asamblea por medios inconstitucionales, pero evidentemente
esta decisión es más conflictiva que la típica disolución en un esquema
parlamentario.
Estos mecanismos de inducción de conflicto —la censura, la desti­
tución, la disolución— pueden decantar la relación a favor de una de las
instituciones a corto plazo, favoreciendo así resultados sesgados, posi­
QUÉ SE VOTA 193
blemente minoritarios y poco eficientes socialmente. En ciertas situacio­
nes de crisis, sin embargo, estos mecanismos pueden ayudar a establecer
nuevas bases para una ulterior cooperación política e interinstitucional.
Esta clasificación permite observar que los incentivos instituciona­
les para la cooperación multipartidista e interinstitucional en el parla­
mentarismo y el semipresidencialismo son más efectivos que en el presi­
dencialismo. El principal elemento de cooperación para producir consis­
tencia entre el Primer ministro y el Parlamento en el parlamentarismo y
el semipresidencialismo —la investidura— es más suave, más previsible
y menos distorsionador que la comparable medida de la supervisión o el
veto de nombramientos ejecutivos por la Asamblea y que el veto presi­
dencial de la legislación en el presidencialismo.
Asimismo, los elementos de conflicto en el parlamentarismo y el se­
mipresidencialismo, especialmente la moción de censura al Primer mi­
nistro y la disolución de la Asamblea y la convocatoria de una nueva elec­
ción , son menos severos que la destitución del Presidente y la supresión
de la Asamblea, respectivamente, en el presidencialismo. Pero este análi­
sis también sugiere una variedad de posibles fórmulas que pueden crear
situaciones intermedias entre los tres clásicos modelos de régimen antes
descritos, incluidos, en particular, el papel positivo de la Asamblea en el
nombramiento y la revocación de miembros del Gabinete y el poder del
Presidente para disolver la Asamblea en los regímenes presidenciales. El
diseño y la reforma constitucionales pueden beneficiarse de combinacio­
nes institucionales innovadoras como las que se acaban de sugerir.
Una revisión empírica puede clarificar la eficacia relativa de los di­
ferentes mecanismos institucionales que se acaban de exponer. En los re­
gímenes parlamentarios y semipresidenciales de Europa occidental, el
nombramiento del Primer ministro y del Gabinete toma diferentes for­
mas. Habitualmente, el partido más votado en la elección encabeza el
proceso de formación de una coalición multipartidista mayoritaria en el
Parlamento, especialmente cuando el jefe del estado (como en España,
Francia e Italia) o un «formador» nombrado por el jefe del estado (como
en Finlandia y Holanda) desempeña un papel activo en el proceso. En
otros casos, especialmente si no hay requerimiento legal de una investi­
dura formal en el Parlamento, el proceso de negociaciones entre los par­
tidos políticos es más abierto y puede conducir con mayor probabilidad
a la formación de una coalición sin el partido más votado o a un Gabi­
nete minoritario (como en Dinamarca, Noruega y Suecia). Sin embargo,
en todos los casos mencionados, los partidos tienden a mantener su co­
nexión política e ideológica con los otros miembros de la coalición, con
el resultado de que el partido que contiene el escaño mediano queda in­
cluido en el Gabinete.
También hay varias fórmulas para la moción de censura. En algunos
países, el Gabinete suele dimitir sin necesidad de un voto formal negati­
vo tras ser derrotado en el Parlamento en algún proyecto de ley impor­
tante (como en Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y
194 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Suecia). A veces hay que votar una explícita moción de no-confianza en


el Parlamento, bien por mayoría relativa (de modo que las abstenciones
cuentan como contrarias al Gabinete, como en Austria, Holanda, Italia,
Noruega y el Reino Unido), bien por mayoría a favor de un candidato al­
ternativo a Primer ministro en una moción de censura «constructiva»
(como en Alemania, Bélgica y España).
En casi todos los países de Europa occidental (excepto Noruega), el
Primer ministro o el Presidente puede disolver el Parlamento y convocar
una nueva elección, en algunos casos con restricciones temporales.
Estos mecanismos parlamentarios —investidura, censura, disolu­
ción— producen continuas interacciones entre el Primer ministro y el
Gabinete, por un lado, y los partidos en el Parlamento por otro, lo cual
favorece la consistencia política entre las decisiones tomadas por cada
una de las dos instituciones.
Las variantes institucionales mencionadas tienen efectos en la dura­
ción de los Gabinetes parlamentarios (más o menos en el orden en que
se han presentado, de menor a mayor duración). Alrededor de un sexto
de los Gabinetes formados en los dieciséis países de Europa occidental
mencionados anteriormente en el período 1945-90 (60 de 380 Gabinetes)
fueron derrocados bien por un voto de no-confianza, bien por la retira­
da de apoyo de algún miembro de la coalición, lo cual es otro modo de
recrear consistencia entre el Gabinete y una mayoría multipartidista en
el Parlamento. La duración media por país de los Gabinetes parlamen­
tarios en los países y el período mencionados es de alrededor de veinti­
dós meses (sobre cuarenta y ocho o sesenta meses como término consti­
tucional máximo) (Budge y Keman, 1990; Warwick, 1994; de Winter,
1995; Ieraci, 1996).
Las interacciones y la cooperación entre el Presidente y la Asamblea
son más difíciles en los regímenes presidenciales debido a la asimetría
entre la condición de ganador absoluto del Presidente y la de ganadores
parciales de los partidos de la Asamblea, y especialmente cuando el Pre­
sidente no corresponde a la preferencia del votante mediano. La coope­
ración interinstitucional también es más difícil si hay pocos mecanismos
de mutuo control.
Sin embargo, en una serie de reformas constitucionales recientes se
han introducido mecanismos de tipo parlamentario que promueven re­
laciones interinstitucionales más regulares. Entre las reglas en vigor en
2000, los miembros del Gabinete pueden ser sometidos a censura por un
voto de mayoría de la Asamblea en Argentina (sólo el jefe del Gabinete),
Ecuador y Perú, y por mayoría cualificada de la Asamblea en Costa Rica,
Guatemala, Uruguay y Venezuela. En Bolivia, la Asamblea puede censu­
rar a los ministros, pero esto no comporta necesariamente su dimisión.
(En períodos anteriores, los miembros del Gabinete fueron responsables
ante la Asamblea en dos largos períodos de gobierno democrático en
América Latina: Chile de 1891 a 1925 y Uruguay de 1917 a 1933, así
como en Cuba de 1940 a 1952.)
QUÉ SE VOTA 195
Los casos de destitución del Presidente por la Asamblea en regíme­
nes presidenciales incluyen los siguientes: Amulfo Arias (1951) y José R.
Guizado (1955) en Panamá, Femando Collor de Meló en Brasil (1992),
Carlos-Andrés Pérez en Venezuela (1993), Abdala Bucaram en Ecuador
(1997), y Raúl Cubas en Uruguay (quien dimitió y huyó del país pocas
horas antes de la votación final en la Asamblea, en 1999).
En Estados Unidos, entre 1797 y 2000, el Congreso aprobó mocio­
nes de «censura» que no comportaban dimisión contra siete senadores y
cuatro presidentes; éstos fueron Andrew Jackson en 1834, John Tyler en
1843, James Buchanan en 1859, y Richard Nixon en 1973 y 1974 en el
proceso hacia la destitución. El procedimiento de destitución fue inicia­
do en cincuenta y cuatro ocasiones por la Cámara de Representantes en
el mismo período, en quince llegó al Senado y, como resultado, siete jue­
ces federales fueron condenados y destituidos del cargo y otros dos di­
mitieron (mientras que cuatro jueces más, un senador y un miembro del
Gabinete fueron absueltos).
El Presidente Andrew Jackson fue acusado por la Cámara pero ab-
suelto por el Senado, Richard Nixon dimitió del cargo tras la votación
por el Comité Judicial de la Cámara de tres artículos de destitución pero
antes de que votara el pleno de la Cámara, en 1974, y William Clinton
fue acusado por la Cámara pero absuelto por el Senado en enero de 1999.
{New York limes, 13 de septiembre de 1998; Washington Post, 8 de sep­
tiembre y 19 de noviembre de 1998.)
A la inversa, la disolución legal de la Asamblea por el Presidente está
permitida en 2000 en Chile, Perú y Uruguay, en los dos últimos casos sólo
como consecuencia de la aprobación de mociones de censura (Shugart y
Carey, 1992; Alcántara, 1999). La disolución también está permitida en
Rusia si el candidato del Presidente a Primer ministro es rechazado por
la Asamblea tres veces. Pero este mecanismo no ha sido usado aún en
ninguno de los países mencionados.

Presidentes multipartidistas
La cooperación interinstitucional en situaciones de gobierno presi­
dencial dividido puede ser más difícil de alcanzar en sistemas bipartidis­
tas que en sistemas multipartidistas, debido al gran número de oportu­
nidades creadas por el multipartidismo para que el partido del Presiden­
te forme coaliciones legislativas y de Gabinete con otros partidos.
En un sistema bipartidista, los acuerdos interinstitucionales cuan­
do el Presidente y la mayoría de la Asamblea están apoyados por dife­
rentes partidos políticos requieren bien difíciles acuerdos unánimes,
bien indiscipÜna de partido. Se alcanzaron acuerdos bipartidistas casi
unánimes para compartir el poder durante largos períodos en Colombia
y Venezuela durante su redemocratización en 1958, respectivamente en
los llamados «Frente Nacional» y «Pacto de Punto Fijo». Estos acuerdos
196 INSTITUCIONES POLÍTICAS

cooperativos fueron concebidos con el fin de apoyar un nuevo y frágil


régimen democrático. Sin embargo, los consiguientes repartos de poder
entre los dos partidos acabaron siendo exclusivistas y promovieron in­
directamente la emergencia de conflictos y movimientos antisistema
(Hartlyn, 1994: Coppedge, 1994).
En el bipartidismo de Estados Unidos, los altos niveles de indiscipli­
na de partido suelen permitir que los Presidentes reúnan mayorías legisla­
tivas que incluyen congresistas del partido de oposición en variados temas.
Pero el gobierno dividido ha sido difícil de manejar en períodos de mayor
disciplina de partido, como se discutirá más adelante. En general, los sis­
temas bipartidistas pueden ser compatibles con la cooperación interinsti­
tucional en la medida en que los partidos están internamente fracturados,
lo cual equivale a decir que existen de hecho más de dos partidos.
En contraste con los problemas del bipartidismo en las situaciones
de gobierno dividido, los sistemas multipartidistas permiten mayor coo­
peración. Si la relación interinstitucional está suficientemente equilibra­
da, es decir, si el Presidente unipersonal tiene poderes limitados, la
Asamblea puede convertirse en la arena apropiada para las negociaciones
y los compromisos multipartidistas de un modo parecido a lo que ocu­
rre en los regímenes parlamentarios.
De hecho, la mayor parte de los Gabinetes presidenciales en los re­
gímenes presidenciales en América Latina han sido coaliciones multi­
partidistas. Una revisión empírica por Grace-Ivana Deheza abarca 116
Gabinetes presidenciales en nueve democracias presidenciales de Améri­
ca del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú,
Uruguay y Venezuela) entre 1958 (año en que se formaron los primeros
Gabinetes de coalición en Colombia y Venezuela) y 1994. Se considera
que se ha formado un nuevo Gabinete cuando cambia el Presidente o
cuando se modifica la composición de partido del Gabinete.
La coaliciones multipartidistas constituyen un 59 por ciento de los
Gabinetes presidenciales examinados, una proporción aún más alta que
los Gabinetes de coalición multipartidistas en los regímenes parlamenta­
rios en un período similar (la cual está alrededor del 50 por ciento, se­
gún las fuentes mencionadas más adelante). Sólo un cuarto de los Gabi­
netes presidenciales multipartidistas corresponde a coaliciones presiden­
ciales preelectorales, mientras que tres cuartos están creados por nego­
ciaciones parlamentarias poselectorales. El caso más pluralista es Brasil,
donde todos los Gabinetes presidenciales examinados eran coaliciones
multipartidistas.
Los Gabinetes de un solo partido en minoría en la Asamblea son un
22 por ciento de los casos, pero en muchos de éstos el partido del Presi­
dente tiene más de un 45 por ciento de los escaños en la Asamblea y pue­
de formar coaliciones mayoritarias ad hoc con partidos pequeños en di­
ferentes temas. Por último, los Gabinetes de mayoría de un solo partido
son sólo un 19 por ciento de los casos (incluidos, en particular, todos los
Gabinetes presidenciales en la bipartidista Argentina).
QUÉ SE VOTA 197
Las carteras del Gabinete presidencial se distribuyen entre los miem­
bros de la coalición en proporciones muy próximas a las contribuciones
de cada partido en escaños para formar una mayoría en la Asamblea, de
un modo muy parecido a las negociaciones en los regímenes parlamen­
tarios. El partido del Presidente suele retener las carteras más importan­
tes, incluidas Economía, Defensa e Interior, pero los otros partidos de la
coalición son compensados con proporciones de carteras algo superiores
a sus contribuciones en escaños. (Deheza, 1997, 1998; para datos com­
parables en los regímenes parlamentarios, Laver y Schofield, 1990;
Strom, 1990.)
Las oportunidades para la cooperación y los acuerdos amplios que
crea el gobierno dividido horizontal han sido observadas incluso por
Juan J. Linz, el mayor crítico del presidencialismo, quien sostiene que
éste fue un factor crucial de la quiebra de las democracias en América
Latina en el pasado. En palabras de Linz, «el hecho de que, de los 10 paí­
ses [presidencialistas] que han experimentado una quiebra desde 1945
[Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Fi­
lipinas, Perú, Uruguay], en el momento de escribir [1994] nueve sean de­
mocracias [presidenciales] muestra que la democratización es posible en
países con una tradición presidencialista. Tal vez las sociedades y sus li­
derazgos en estas democracias presidenciales han aprendido de los fra­
casos del pasado y podamos encontrar en el futuro sistemas presiden­
ciales que sean tan estables como las democracias parlamentarias lo son
en Europa» (Linz, 1994: 74; Linz y Valenzuela, 1994; véanse también Co­
lomer, 1994; Mainwaring y Shugart, 1997).

Casos:
C o o pe r a c ió n in t e r in s t it u c io n a l h o r iz o n t a l

A continuación se examinan tres casos de cooperación interinstitu­


cional con relativo éxito en esquemas de división horizontal de poderes.
Primero, se discutirán las oportunidades y los problemas del gobierno di­
vidido en el sistema presidencial bipartidista de Estados Unidos. Segun­
do, se analizarán los resultados de la «cohabitación» de diferentes ma­
yorías políticas de apoyo al Presidente y al Primer ministro parlamenta­
rio en la semipresidencial Quinta República de Francia. Por último, se
revisarán las peculiares condiciones institucionales para la formación de
coaliciones multipartidistas en la Asamblea en apoyo del Presidente en el
régimen presidencial «parlamentarizado» de Bolivia.

Gobierno dividido en el presidencialismo: Estados Unidos


El gobierno dividido tiende a ser la situación «normal» en Estados Unidos
a todos los niveles de su compleja división de poderes: entre el Presidente y las
198 INSTITUCIONES POLÍTICAS

dos cámaras del Congreso, entre el gobierno federal y los estados, y entre los
Gobernadores y las Asambleas de los estados.
Concretamente, ha habido mayorías de partido diferentes en apoyo del Pre­
sidente y en el Congreso tras un 42 por ciento de las elecciones en el periodo
1832-1998. La proporción de elecciones federales que han producido gobierno
dividido es aún mayor en el más reciente período 1945-98: un 71 por ciento de
las elecciones no-concurrentes y un 54 por ciento de las elecciones concurren­
tes. La proporción media de estados con representación dividida en el Senado
entre los dos partidos fue de un 26 por ciento desde la primera elección directa
de senadores en 1914 hasta 1954, pero aumentó a un 40 por ciento en el ulte­
rior período 1956-96. Los Gobernadores pertenecientes a un partido que no está
en la Casa Blanca han ganado en un 55 por ciento de las elecciones en el perío­
do 1945-95 (en 421 de 761 elecciones). La proporción de estados con diferentes
partidos en la Gubematura y en la mayoría de la Asamblea era sólo un 15 por
ciento en 1945, pero ha crecido continuadamente hasta un 60 por ciento a me­
diados del decenio de 1990. (Jacobson, 1990; Coz y Kemell, 1991; Brunell y
Grofman, 1998; cálculos del autor; y Fiorina, 1992, respectivamente.)
Como se ha señalado anteriormente, el gobierno dividido puede ser creado
tanto por los efectos mecánicos de ciertos mecanismos institucionales, como el
trazado irregular de los distritos en diferentes elecciones, como por el voto di­
vidido, ayudado por la convocatoria de elecciones no-concurrentes y dispersas
en el tiempo. Una gran parte de los analistas ha observado la importancia cre­
ciente del voto dividido estratégico en la producción de gobierno dividido en Es­
tados Unidos. Se ha señalado, en particular, que en las elecciones al Congreso
no-concurrentes (convocadas a mitad del término presidencial), en los distritos
en los que compiten candidatos nuevos de los dos partidos, los votantes favore­
cen a los del partido que no está en la Presidencia; los candidatos en el cargo
del partido que no está en la Presidencia «arrasan»; y los márgenes de victoria
de los candidatos en el cargo del partido del Presidente en distritos no margi­
nales se reducen en comparación con los obtenidos en las elecciones concu­
rrentes (Alesina y Rosenthal, 1995).
En la segunda mitad del siglo xx, el gobierno dividido a nivel federal fue
creado habitualmente por la elección de un Presidente republicano y una ma­
yoría demócrata en el Congreso, como sucedió durante las presidencias de
Dwight Eisenhower (en el período 1955-61), Richard Nixon (1969-74), Gerald
Ford (1974-77), Ronaid Reagan (1981-89) y George Bush (1989-93). En estas si­
tuaciones, el Presidente republicano podía reunir una mayoría en el Congreso o
adaptarse a las iniciativas de los congresistas con relativa frecuencia, gracias al
alto nivel de indisciplina de partido de los representantes y senadores demócra­
tas (especialmente debida a las diferencias entre los liberales del Norte y los con­
servadores del Sur), lo cual movía al Presidente a negociar con el congresista
mediano. Se obtuvieron también muchos compromisos gracias a la abundancia
de temas locales, a las decisiones «de repartidora», así como al comercio y los
intercambios de votos entre congresistas en diferentes temas (King y Ragsdale,
1988; Riggs, 1988; Cox y McCubbins, 1993).
El período de gobierno dividido entre un Presidente demócrata y una ma­
yoría republicana en el Congreso durante la presidencia de William Clinton, en
1995-2001, creó una nueva situación, especialmente como resultado del mayor
nivel de fervor político e ideológico y de disciplina de partido en las votaciones
QUÉ SE VOTA 199
de los congresistas republicanos elegidos en 1994. En este marco con dos parti­
dos relativamente disciplinados, sólo cabía esperar bien difíciles acuerdos por
unanimidad, bien conflicto interpartidista e interinstitucional. No obstante, el
Presidente Clinton fue capaz de alcanzar una importante cooperación biparti­
dista e interinstítucional mediante la renuncia a algunas de las reformas que ha­
bía propuesto inicialmente y la adopción de posiciones políticas moderadas, es­
pecialmente con respecto al comercio internacional, una serie de presupuestos
equilibrados, la reforma de la asistencia social, así como la más tradicional­
mente bipartidista política exterior. Las fuentes más claras de conflicto poten­
cial fueron reducidas a los temas morales y de valoFes de familia (lo cual pro­
movió indirectamente el relieve de los escándalos sexuales, incluido sobre el
comportamiento privado del Presidente). Pero, durante esta innovadora expe­
riencia de gobierno dividido, los dos partidos aproximaron sus posiciones en las
principales políticas públicas más que en ningún período anterior (Quirk y Cu-
nion, 1999).
En general, el desempeño gubernamental en períodos de gobierno dividido
no es inferior al de los periodos de gobierno unificado. Con respecto a la pro­
ducción legislativa, mientras que los Presidentes se oponen a legislación impor­
tante más frecuentemente en situaciones de gobierno dividido, «no parece que
haya ninguna relación entre el gobierno dividido y el volumen de legislación im­
portante apoyada por la administración» (Edwards, Barrett y Peake, 1997). El
nivel global de conflicto entre el ejecutivo y el legislativo en los comités del Con­
greso de EE.UU entre 1947 y 1990 disminuyó, a pesar de las proporciones cre­
cientes de gobierno dividido (Peterson y Greene, 1993). De las 267 leyes impor­
tantes aprobadas entre 1946 y 1990, una media anual de 6,4 fueron aprobadas
durante los dieciocho años de gobierno unificado, mientras que una media
anual de 5,9 fueron aprobadas durante los veintiséis años de gobierno dividido.
Con respecto a los nombramientos judiciales, que requieren un amplísimo con­
senso interinstitucional, los Presidentes fueron capaces de nombrar nueve jue­
ces en situaciones de gobierno unificado (uno cada veinticuatro meses) y quin­
ce en situaciones de gobierno dividido (uno cada veintiún meses) (Mayhew,
1991; Fiorina, 1992).
En períodos de gobierno dividido se oyen frecuentes acusaciones de «pa­
rálisis», «bloqueo», «punto muerto» y «embotellamiento». (Véase, por ejemplo,
Sundquist, 1995.) Ciertamente, el gobierno unificado permite que el Presidente
concentre muchísimo poder y lance decisiones expeditivas. Pero, precisamente
porque cuentan con el apoyo de un solo actor ganador, muchas de estas deci­
siones son vulnerables a la arbitrariedad o a la influencia de intereses minori­
tarios y pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. En
cambio, la toma de decisiones políticas en situaciones de gobierno dividido pue­
de ser relativamente contenciosa y requerir más tiempo de negociación de los
legisladores y los funcionaros ejecutivos. Pero es evidente que los Presidentes sin
una mayoría de partido en el Congreso tienden a promover menos confronta­
ción partidista y a ser más pactistas que los que se encuentran en la situación
alternativa. Las decisiones de políticas públicas en períodos de gobierno dividi­
do tienden a ser más consensúales y socialmente eficientes que las que se toman
en períodos de gobierno unificado.
200 INSTITUCIONES POLITICAS

«Cohabitación» en el semipresidencialismo: Francia


El general Charles De Gaulle estableció nuevas reglas constitucionales en
Francia durante el período 1958-62 como reacción al alto nivel de pluralismo po­
lítico de la Cuarta República (como se ha analizado en el Capítulo 3). Aunque el
principal destinatario de las críticas del momento fue la inestabilidad de los Ga­
binetes durante el régimen anterior, el principal objetivo de De Gaulle era la ob­
tención de una altísima concentración de poder en un Presidente directamente
elegido. Ya durante su primera ocasión como jefe ejecutivo provisional al final
de la segunda guerra mundial, De Gaulle había revelado su ambición: «En ver­
dad, la unidad, la cohesión y la disciplina interna del gobierno francés debe ser
sagrada, si no se quiere que el liderazgo mismo del país se debilite y se desau­
torice» (De Gaulle, 1946). Una vez hubo confeccionado la Quinta República a su
medida, declaró: «La autoridad indivisible del estado es entregada enteramente
al Presidente por el pueblo que lo elige. No existe otra autoridad, ni ministerial
ni civil ni militar ni judicial, que no sea conferida o mantenida por él» (Sulei-
man, 1994).
Como se esperaba, hubo gobierno unificado en la Quinta República fran­
cesa durante las presidencias de Charles de Gaulle (1962-69) y Georges Pompi-
dou (1969-74) (cuando el partido gaullista incluyó republicanos independientes
en sus candidaturas), así como durante las presidencias del socialista Fran^ois
Mitterrand en los años 1981-86, cuando pretendió «ejercer, en toda su extensión,
los poderes que me confiere la Constitución», y del gaullista Jacques Chirac en
los años 1995-97, cuando se formaron candidaturas únicas de los gaullistas y
otros partidos de centro-derecha.
Sin embargo, ha habido alguna forma de gobierno dividido durante la ma­
yor parte del tiempo y de un modo cada vez más frecuente en la Quinta Repú­
blica francesa. El partido del Presidente no tuvo una mayoría en la Asamblea Na­
cional no sólo durante el primer período gaullista de transición entre la Cuarta
y la Quinta Repúblicas en 1958-62, sino también durante la mayor parte de la
presidencia de Valéry Giscard d'Estaing (1974-81), cuando los gaullistas y los
otros partidos de centro-derecha concurrieron por separado a las elecciones a la
Asamblea. Durante la mayor parte del segundo mandato de Mitterrand (1988-
95), el partido socialista tampoco tuvo una mayoría en la Asamblea y formó un
Gabinete de coalición con cuatro ministros de centro-derecha.
De un modo más destacado, ha habido «cohabitación» entre un Presidente
y un Primer ministro apoyado por una mayoría política alternativa durante nue­
ve años en total, tanto entre el Presidente socialista Mitterrand y los Primeros
ministros gaullistas Jacques Chirac (1986-88) y Édouard Balladur (1993-95),
como entre el Presidente gaullista Chirac y el Primer ministro socialista Lionel
Jospin (1997-2002). En consistencia con nuestro anterior análisis comparativo de
las elecciones presidenciales y parlamentarias, el partido del Presidente francés
perdió su mayoría en la Asamblea, con lo que se creó gobierno dividido, en las
tres elecciones no-concurrentes a la Asamblea celebradas desde la primera vic­
toria presidencial de un oponente a De Gaulle en 1981 (en 1986, 1993 y 1997).
La etiqueta «semipresidencial» fue acuñada para el régimen político fran­
cés por el politólogo Maurice Duverger (1970). La mayor parte de los constitu-
cionalistas franceses observaron que, en períodos de gobierno unificado, el régi­
men comportaba el alto nivel de concentración del poder que es característico
QUÉ SE VOTA 201
del presidencialismo. Antes de las experiencias reales de cohabitación, Duverger
especuló que las instituciones existentes producirían «alternativas fases presi­
denciales y parlamentarias», siempre a favor de una sola mayoría política com­
pacta con una sola figura dominante, bien el Presidente, bien el Primer minis­
tro, respectivamente (Duverger, 1978, 1980). La hipótesis de las fases alternati­
vas fue reproducida en la mayor parte de las publicaciones en inglés sobre Fran­
cia (véase la discusión en Lovecy, i992; Bahro, Bayerlein y Veser, 1998). Sin em­
bargo, la experiencia real de cohabitación desde mediados del decenio de 1980
movió al propio Duverger a un nuevo análisis de lo que se había esperado que
sería una «fase parlamentaría» en el que reconocía que había una división de
poderes más importante de lo esperado (Duverger, 1986 y, sobre todo, 1996,
pp. 519 ss.).
La distinción entre gobierno unificado y gobierno dividido puede dar cuen­
ta de la evolución política durante la Quinta República francesa en un marco
comparativo. Primero, durante los períodos en que el partido del Presidente tie­
ne una mayoría en la Asamblea, el régimen funciona de un modo muy parecido
a un régimen presidencial con gobierno unificado, como había sido deseado y
previsto por sus diseñadores, pero también como un régimen parlamentario en
circunstancias parecidas de mayoría de un solo partido. En todas estas situacio­
nes, el unipersonal Presidente (o Primer ministro parlamentario de un solo par­
tido) se convierte en la figura principal, con considerables poderes.
Segundo, tanto durante los períodos de Presidentes minoritarios como du­
rante los de cohabitación, diferentes partidos políticos o coaliciones comparten
el poder, lo cual les fuerza a negociar y formar amplias mayorías multipartidis-
tas para la toma efectiva de decisiones políticas. Más concretamente, la situación
de un Presidente en minoría es, como señaló Duverger, «más débil que en el ré­
gimen británico [con gobiernos parlamentarios unificados] porque el socio prin­
cipal de la alianza sólo controla directamente uno de los partidos aliados» (Du­
verger, 1986: 512). Pero en una situación de cohabitación, aunque el Presidente
es ciertamente más débil que el Presidente en una situación de gobierno dividi­
do en un régimen presidencial, no está completamente subordinado al Primer
ministro parlamentario y mantiene poderes importantes que le permiten, de he­
cho, limitar los del Primer ministro.
Los poderes presidenciales en situaciones de cohabitación incluyen los si­
guientes: ciertos dominios «reservados» (de hecho compartidos), como la defen­
sa (incluido el control sobre el uso de la fuerza nuclear), la política exterior (in­
cluidas las enormes consecuencias de la pertenencia a la Unión Europea en la
política económica y otras políticas), y la justicia, incluido el veto al nombra­
miento de los tres ministros correspondientes. Los poderes del Presidente tam­
bién incluyen: muchos nombramientos ejecutivos; la presidencia de las reunio­
nes semanales del Consejo de ministros y su agenda; el poder de veto de hecho
de ciertos decretos-leyes y ordenanzas aprobados por el Gabinete por delegación
de la Asamblea; la posibilidad de pedir revisiones de las leyes al Gabinete o a la
Asamblea y de apelar al Consejo Constitucional con respecto a la legislación; la
convocatoria de referéndums, especialmente en asuntos constitucionales; y los
poderes excepcionales. Todas estas oportunidades convierten al Presidente fran­
cés en mucho más poderoso que cualquier monarca o presidente elegido en un
régimen parlamentario. Además, tiene el poder de disolver la Asamblea, del cual
carece habitualmente el Presidente en los regímenes presidenciales.
202 INSTITUCIONES POLITICAS

Todos los Presidentes en situaciones de cohabitación han ejercido sus po­


deres para bloquear o moderar ciertas iniciativas del Gabinete, incluidos temas
tales como la privatización de empresas estatales, hospitales y prisiones; las sub­
venciones públicas a las escuelas privadas; la regionalización de los dominios co­
loniales; la regulación de los medios audiovisuales; el despido de los empleados;
y los derechos de asilo y ciudadanía. La cooperación ínter-institucional ha pro­
ducido compromisos consensúales para el nombramiento de los miembros del
Consejo de Política Monetaria, el Consejo Económico y Social, y los dos miem­
bros franceses de la Comisión Europea. Un innovador acuerdo en política exte­
rior movió a establecer la participación conjunta del Presidente y del Primer mi­
nistro en las reuniones en la cumbre del Grupo de los Siete y del Consejo Euro­
peo, en llamativo contraste con las confrontaciones habituales en política exte­
rior que habían tenido lugar en los períodos anteriores de gobierno unificado.
Todos los especialistas en la política francesa están de acuerdo en que la
primera experiencia de cohabitación, en 1986-88, que había sido recibida con
alarma y con la expectativa de «conflicto» y «discordia» por la mayor parte de
los observadores, fue menos suave que las subsiguientes «cohabitaciones cons­
tructivas». (Véanse, por ej., Pierce, 1991; Gouaud, 1996.) Como se ha indicado
en el Capítulo 3, los dos siguientes Presidentes en cohabitación, Mitterrand en
1993-95 y Chirac en 1997-2002, no correspondían a la primera preferencia del
votante mediano. Pero gracias a la interacción de estos Presidentes con Prime­
ros ministros que incluían al votante mediano entre sus apoyos, se evitaron de­
cisiones políticas muy sesgadas y socialmente ineficientes —en contraste con el
alto nivel de bipolarización que dominó el período presidencial de De Gaulle—.
La cohabitación interinsdtucional promovió más compromisos y mayorías de
apoyo a las políticas consensúales más amplias que en la mayor parte de los re­
gímenes parlamentarios. La mayor parte de los ciudadanos en seguida se dieron
cuenta de las ventajas del gobierno dividido y lo aprobaron ampliamente con sus
votos y opiniones (como se refleja, por ejemplo, en la serie de encuestas de So-
fres y de BVA compiladas por Duverger, 1996: 556 ss.). (Para otra interpretación
positiva en un marco histórico y comparativo más amplio, véase Furet, Julliard
y Rosanvallon, 1998.)
Un «presidencialism o parlamenteorizado»: Bolivia
Hubo 189 golpes militares en Bolivia entre 1826 y 1980, es decir, una me­
dia de uno cada diez meses durante 154 años, un récord mundial en todos los
aspectos. Sobre la base de la Constitución de 1967 (que había sido establecida
durante el gobierno militar del general René Barrientos), en 1979 fueron convo­
cadas unas elecciones generales que abrieron un nuevo período histórico de de­
mocratización, aunque sus resultados sólo entraron en vigor a partir de 1982.
Los partidos políticos negociaron una serie de reformas constitucionales
que produjeron sucesivas correcciones y ajustes de los mecanismos institucio­
nales a favor de la estabilidad democrática y de una política consensual. A par­
tir de 1991, el Presidente Jaime Paz Zamora (del Movimiento de Izquierda Re­
volucionaria, MIR), nombró una Comisión de Reforma Constitucional que fue
capaz de obtener sucesivos acuerdos multipartidistas. (Véase una parte del de­
bate en Toranzo Roca, 1991.) Por su parte, el líder de la oposición, Gonzalo Sán­
QUÉ SE VOTA 203
chez de Lozada (del partido nacionalista histórico, Movimiento Nacional Revo­
lucionario, MNR) convocó a un grupo internacional de académicos y expertos
que tomaron inspiración en la transición a la democracia con un régimen par­
lamentario en España. (Véase el informe en Fundación Milenio, 1997.) Así se lle­
gó a acuerdos constitucionales a favor tanto de la democratización como de una
toma de decisiones más efectiva, incluidas las garantías de los derechos civiles,
los derechos de los pueblos indígenas, la independencia de la justicia, el refor­
zamiento de los gobiernos locales, nuevas formas de participación popular y las
reformas electorales.
En el marco constitucional inicial, cada boliviano votaba «en bloque» para
muchos cargos, incluidos los de Presidente, Vicepresidente, senadores, diputa­
dos, alcaldes y consejeros locales; en otras palabras, cada votante tenía que ele­
gir un solo partido y todos sus candidatos para los diferentes cargos. La Cáma­
ra de diputados (o cámara baja del Congreso bicameral) era elegida por repre­
sentación proporcional con la fórmula de cuota Haré y los restos más altos.
Como se ha mencionado anteriormente, esta fórmula puede promover fragmen­
tación de los partidos porque un conjunto de candidaturas pequeñas puede ob­
tener una representación más ventajosa que una candidatura grande (de hecho,
hasta veintiséis partidos obtuvieron escaños en la primera elección boliviana de
1979). Sin embargo, en contraste con el proceso en Colombia descrito anterior­
mente, el nivel de fragmentación de los partidos en Bolivia fue reducido como
consecuencia del procedimiento de voto en bloque en la elección presidencial.
Con este mecanismo, algunos candidatos con expectativas de ser minoritarios
tienen incentivos para no concurrir separadamente a la elección y mantener su
apoyo a algún candidato presidencial potencialmente ganador.
No obstante, la fórmula electoral boliviana fue revisada en 1986 mediante
el requerimiento de que un partido obtenga al menos un escaño basado en la
cuota de votos para poder entrar en el reparto de escaños por restos, lo cual re­
duce la fragmentación. En 1994 se introdujo un nuevo sistema electoral con do­
ble voto basado en el modelo alemán (analizado en el Capítulo 3), el cual crea
ciertas oportunidades para el voto dividido. Las elecciones nacionales y las lo­
cales fueron programadas para años alternativos, lo cual también crea incenti­
vos para que algunos ciudadanos dividan sus votos entre diferentes partidos para
diferentes cargos. El Senado pasó a ser elegido en distritos trinominales en los
que el partido más votado es recompensado con dos escaños, lo cual tiende a
producir una mayoría diferente que en la Cámara de diputados.
El Presidente de Bolivia no puede ser reelegido en períodos sucesivos. Si
ningún candidato a Presidente obtiene una mayoría absoluta de los votos popu­
lares, la segunda vuelta es transferida al Congreso. Según la Constitución de
1967, el Congreso podía elegir entre los tres candidatos más votados en una pri­
mera ronda y sólo entre los dos más votados en las rondas siguientes. La refor­
ma de 1994 redujo las posibilidades de elección del Congreso a los dos candida­
tos más votados en tres rondas; tras éstas, el candidato con más votos populares
sería nombrado Presidente. Esta última reforma pretendía tanto reducir la dis­
torsión institucional de los resultados electorales como conseguir una decisión
más efectiva en la selección de un ganador.
El régimen político boliviano ha sido llamado «presidencialismo híbrido» y
«presidencialismo parlamentarizado*. (Véanse, por ejemplo, Shugart y Carey,
1992: 81-85; Gamarra, 1997.) Este tipo de régimen tiene al menos dos ventajas.
204 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Primero, el esquema institucional boliviano hace muy difícil el gobierno unifi­


cado gracias al alto grado de multipartidismo que permiten los diferentes siste­
mas electorales de las dos cámaras. Segundo, en contraste con la situación ha­
bitual de gobierno dividido en el presidencialismo, promueve la consistencia po­
lítica entre la coalición de apoyo al Presidente y al Gabinete y la coalición legis­
lativa mayoritaría en la Asamblea. Esta consistencia no es tan sólida como en los
regímenes parlamentarios debido a la ausencia de una efectiva moción de cen­
sura del ejecutivo por la Asamblea. Sin embargo, hay algunos incentivos institu­
cionales para que las dos instituciones mantengan interacciones regulares y
cooperación, incluida la posibilidad de que la Asamblea interpele a los miembros
del Gabinete, los someta a juicios de rendimiento de cuentas, y vote mociones
de censura o desaprobación (aunque no vinculadas a la dimisión obligatoria).
En tres de las cinco elecciones del período 1982-97, el candidato con más
votos populares fue elegido Presidente por el Congreso: el izquierdista Hernán
Siles Suazo en 1980 (que había obtenido un 39 por ciento de los votos popula­
res), el nacionalista Sánchez de Lozada en 1993 (con un 34 por ciento de los vo­
tos populares), y el derechista Hugo Bánzer en 1997 (con sólo un 22 por ciento
de los votos populares). En otras dos ocasiones, el primero en la elección popu­
lar fue reemplazado por un candidato alternativo apoyado por una coalición
muldparüdista en el Congreso. En 1985, el segundo candidato en votos, Víctor
Paz Estenssoro (MNR), fue preferido por una mayoría del Congreso al antiguo
dictador Bánzer que había obtenido sólo un punto y medio porcentual de ven­
taja en votos populares (con un 28 por ciento). Quizás en una réplica a este giro,
en 1989 el primer candidato, Sánchez de Lozada del MNR, que había obtenido
sólo un 23 por ciento de los votos populares, se quedó sin el cargo. El partido
de Bánzer, segundo en votos con menos de medio punto porcentual de desven­
taja, apoyó a Jaime Paz Zamora, el tercer candidato en votos (con un 20 por
ciento). Tras esta experiencia, como se ha mencionado, la posibilidad de elegir
al tercer candidato en votos fue eliminada por la correspondiente reforma elec­
toral que redujo la elección congresual a los dos candidatos más votados.
En el marco de una relación de fuerzas considerablemente equilibrada en­
tre los tres partidos mayores, ha habido, pues, hasta ahora, dos presidentes de
la izquierda, dos del centro nacionalista, y uno de la derecha. Las coaliciones en
el Gabinete y la Asamblea incluyen las formadas por el centro y la izquierda, por
el centro y la derecha, así como por la izquierda y la derecha con el apoyo aña­
dido de algunos partidos populistas menores.
Los desempeños institucionales comparados deben ser evaluados en el con­
texto de similares condiciones económicas y culturales. En el particular contex­
to de Bolivia, los incentivos proporcionados por el «presidencialismo parlamen­
tar-izado» a la toma de decisiones multipartidistas, consensúales y efectivas han
permitido algunos éxitos importantes en la democratización, la alternancia en el
gobierno, y la política económica, los cuales han producido una amplia distri­
bución de satisfacción política relativa entre diferentes grupos de ciudadanos.
Teniendo en cuenta la accidentada historia de Bolivia, un tan largo período de
estabilidad democrática es en sí mismo un logro notable.
QUÉ SE VOTA 205
G o b ie r n o d iv id id o v e r t ic a l m e n t e : f e d e r a l is m o

Un gobierno dividido verticalmente se basa en poderes separados


entre las instituciones centrales y las no-centrales. Hay varios orígenes
diferentes de los esquemas de división vertical del poder. Uno es el de­
sarrollo de intereses comunes a gran escala entre unidades políticas
previamente separadas o recientemente independizadas. Éste fue el
caso de las trece colonias independientes que formaron los Estados
Unidos de América en 1776, los veintidós cantones que formaron Sui­
za en 1848, y los once gobiernos territoriales que reconstruyeron el es­
tado alemán en 1949. De un modo parecido, entre los nuevos estados
independientes con territorios amplios y variados que adoptaron es­
tructuras de tipo federal cabe incluir a Venezuela en 1811, México en
1824, Argentina en 1853, Canadá en 1867, Brasil en 1891, Australia en
1901, e India en 1947. Otro camino es la emergencia o la promoción
política de intereses comunitarios locales dentro de las fronteras de una
dominación estatal-nacional previamente existente, pero débil, catego­
ría en la que se incluyen, por ejemplo, Bélgica en 1970 y España en
1978.
En un distribución eficiente de poderes, se asignarían al Gobierno
central poderes sobre temas relacionados con intereses de grupos gran­
des, incluidos la defensa, los asuntos exteriores, el comercio exterior, la
moneda y el crédito, la política redistributiva, así como los poderes fis­
cales correspondientes. Por su parte, los Gobiernos no-centrales se de­
dicarían a temas económicos relacionados con problemas de escala te­
rritorial o de localización, como el comercio local, la agricultura, las
obras públicas, así como a temas vinculados a intereses de grupos loca­
les o regionales que puedan, ser definidos sobre una base territorial, in­
cluidos la educación y la gestión de las diferencias étnicas y religiosas y
de las lenguas.
Sin embargo, no cabe una distribución de poderes entre institucio­
nes que sea perfectamente eficiente porque, si se pretendiera minimizar
los costes de la provisión de bienes públicos, debería haber una unidad
administrativa especial para cada bien que contuviera exactamente a sus
usuarios, los cuales se convertirían en contribuyentes a su financiación.
Dado que el grupo formado por los usuarios de una autovía es diferente
del que envía a sus hijos a las escuelas locales o de los ciudadanos que
comparten una lengua, etcétera, el principio de eficiencia conduciría a la
creación de un altísimo número de estructuras administrativas parcial­
mente superpuestas, lo cual multiplicaría enormemente las burocracias
y sus costes (Tüllock, 1969; Oates, 1972).
Por ello, los Gobiernos centrales, regionales y locales, además de te­
ner poderes exclusivos en algunos temas, tienen que compartir ciudada­
nos con intereses comunes entrelazados y compartir poderes en forma de
jurisdicciones concurrentes y funciones divididas en otros temas. Los po­
deres compartidos pueden promover la cooperación y los acuerdos in-
206 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tergubemamentales para completar el proceso desde la aprobación de los


esquemas legislativos básicos a las decisiones políticas más concretas y
a su ejecución. La cooperación multilateral en esquemas de división ver­
tical del poder tiende a producir resultados consensúales. Asimismo, pro­
mueve bien el apoyo político a las instituciones existentes, bien nuevas
soluciones de equilibrio institucional.
Este enfoque puede iluminar algunas definiciones típicas del fede­
ralismo, como éstas: una relación entre el Gobierno central y los Go­
biernos regionales en la que están al mismo tiempo «coordinados e in­
dependientes [o no subordinados] en sus respectivas esferas» (Wheare,
1946); un esquema en el que cada nivel de gobierno «tiene la autoridad
de tomar ciertas decisiones finales independientemente del otro» (Riker,
1964, 1987); una combinación de «autogobierno* y «regímenes concu­
rrentes» (Ostrom, 1971); o, de un modo aún más simple, «autogobierno
y gobierno compartido» (Elazar, 1987, 1996).
El gobierno verticalmente dividido (es decir, la existencia de dife­
rentes mayorías políticas en el Gobierno central y en los Gobiernos re­
gionales o locales) puede ser un resultado de un voto dividido en elec­
ciones a diferentes niveles, como se ha analizado anteriormente. Tam­
bién puede ser un resultado del vóto de los ciudadanos por un mismo
partido para diferentes cargos si la distribución de las preferencias de
los votantes es suficientemente variada a través del territorio, es decir,
si hay un número suficiente de mayorías regionales o locales que son
minorías nacionales. En contraste con los estados unitarios, donde sólo
obtienen satisfacción los ciudadanos cuyas preferencias coinciden con
la mayoría nacional, en un gobierno verticalmente dividido los perde­
dores nacionales son compensados porque se convierten en ganadores
parciales a nivel regional o local. En elecciones a dos o tres niveles, el
número total de perdedores tenderá a ser menor que en elecciones a un
solo nivel.
El monto total de satisfacción política o utilidad social producida
por el gobierno verticalmente dividido depende de la importancia conce­
dida por los votantes a los diferentes temas asociados a cada nivel de go­
bierno. Pero el número de temas en los que los votantes pueden satisfa­
cer sus preferencias nunca es inferior que con un gobierno unificado.
Como una simplificación y adaptación de la prueba matemática presen­
tada por Roland Pennock (1959), el Cuadro 4.6 muestra un ejemplo de
los diferentes montos de utilidad social que pueden obtenerse mediante
una decisión unitaria y mediante decisiones descentralizadas en una si­
tuación en la que una minoría a gran escala (nacional) es mayoría a una
escala menor (regional). En comparación con un único ganador absolu­
to en un esquema unitario (que en el ejemplo daría satisfacción a 160 in­
dividuos), los diferentes ganadores en diferentes regiones en un esquema
descentralizado pueden producir niveles más altos de utilidad social (sa­
tisfaciendo a 180 individuos en el mismo ejemplo).
QUÉ SE VOTA 207
C u a d ro 4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados
Partidos: Izquierda Derecha
Regiones: A: £4 40
B: m 40
C: 40
Unitario ____ _ ______
(ganador nacional): m 140
Descentralizado
(ganadores regionales): 60 + 60 + 60 = 180
N ota : L o s n ú m e ro s s o n v o ta n te s e n c a d a u n a d e la s re g io n e s (A , B , C) y a n iv e l n a c io n a l.
E s tá n s u b ra y a d o s lo s n ú m e ro s d e v o ta n te s g a n a d o re s c o n d ife re n te s fó rm u la s in s titu c io n a le s .

Muchos es mejor que pocos


Un número alto de unidades regionales diferenciadas crea una base
más firme para un estado federal que un número bajo. En federaciones
formadas por sólo dos o tres grupos regionales de tamaño desigual, uno
de ellos puede esperar razonablemente dominar el centro así como las
otras regiones y desarrollar la correspondiente ambición. Ésta puede lle­
var bien a la absorción de los grupos menores en una estructura unifi­
cada, bien al conflicto y la secesión.
En un esquema simple de división de poderes entre regiones desi­
guales, una «grande» y otra «pequeña», la región grande puede preferir
la dominación a la separación. Pero, dado que ambas alternativas con­
vertirían a la región grande en ganadora única, puede relegar a su últi­
ma preferencia la paridad de poderes entre las dos regiones (la alterna­
tiva típicamente federal con múltiples ganadores). En cambio, la región
pequeña y previsiblemente dominada desarrollará el orden de preferen­
cias exactamente opuesto. Preferirá, en primer lugar, la paridad de po­
deres (la cual implica una sobrerrepresentación de la región pequeña al
nivel federal), pero antes la separación que la subordinación. La región
pequeña puede aceptar la subordinación quizá por el coste de separarse
o como protección frente a la amenaza de una gran potencia. Pero la se­
paración aparece como una alternativa intermedia en las dos ordenacio­
nes de preferencias a la que puede converger una negociación bilateral
(Cuadro 4.7). (Para sugerencias comparables, véanse Elster, 1995; Laitin,
1995; Riker, 1996a.)
Entre los fracasos de federaciones con dos unidades en las que el
grupo menor y probablemente dominado se ha separado, se incluyen los
siguientes: el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda, con secesión de la
República de Irlanda en 1920; Gran Bretaña-Irlanda del Norte, con su-
208 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C uadro 4.7. Órdenes de preferencias entre unidad, federación y secesión


Grupo grande Gruvo oeaueño
Primera preferencia: Unitario Paridad
(ganador total) (ganador parcial)
Segunda preferencia: Separación Separación
(ganador único) (ganador único)
Última preferencia Paridad Unitario
(perdedor parcial) (perdedor total)

presión del Gobierno local norirlandés (1920-69); India-Paquistán en el


momento de su independencia (1947); Paquistán occidental-Bangladesh,
con secesión de la segunda (1947-71); África del Sur-África Sudocciden­
tal, con secesión de la segunda, actualmente llamada Namibia (1948-68);
Rodesia-Niasalandia, con secesión de Zambia y Malawi de Rodesia
(1953-63); Egipto-Siria, rota por la segunda (1958-61); Tanzania, donde
Zanzíbar aprobó una constitución separada de Tanganika (1964-79);
Etiopía-Eritrea, con secesión de la segunda (1952-91); y Checo-Eslova-
quia, también con secesión de la segunda y, como siempre, menor uni­
dad (1991-92). Nigeria, inicialmente independiente en 1960 con sólo tres
unidades regionales, experimentó la secesión de Biafra en 1967; es inte­
resante observar que, tras un período de gobierno militar, se creó una
nueva federación nigeriana con un número inicial de doce unidades re­
gionales, que posteriormente aumentó hasta treinta.
Las relaciones desequilibradas entre un gran número de unidades
regionales también pueden ser conflictivas e inestables si una de las re­
giones es suficientemente grande y suficientemente dominante en algún
tema conflictivo como para imponer su gobierno exclusivo. En particu­
lar, un dualismo lingüístico, étnico o religioso sobre una base territorial
puede ser una fuente de bipolarización política y de relación desigual. Así
ocurrió durante la Segunda República española, en la que se desarrolló
una confrontación territorial bipolar tras el establecimiento de un solo
Gobierno regional en Cataluña en 1931, en contraste con el arreglo mul-
tirregional adoptado durante la siguiente experiencia democrática a par­
tir de 1978.
Asimismo, Bélgica ha experimentado fuertes conflictos políticos en
la segunda mitad del siglo xx sobre la base de su dualismo lingüístico en­
tre los territorios valón y flamenco. También éste parece ser el caso de
Canadá, a pesar de estar organizado con un alto número de provincias.
Como consecuencia de la evolución de la población hacia dos territorios
lingüísticamente homogéneos de desigual tamaño, muchos francopar-
QUÉ SE VOTA 209
lantes del minoritario Quebec temen la asimilación por el componente
anglo y han desarrollado movimientos secesionistas.
Los estados de tipo federal más estables suelen tener un número
más alto de unidades regionales, de modo que ninguna de ellas puede as­
pirar razonablemente a convertirse en grupo dominante único. Los casos
incluyen: Estados Unidos (50), México (32), Suiza (26), Brasil (26), India
(25), Argentina (24), Venezuela (20), Italia (20), España (17), Alemania
(16), Malasia (13), Canadá (11), Austria (9), África del Sur (9), Australia
(8), así como la Unión Europea (15).

Bicameralismo dividido
Un elemento institucional crucial para la cooperación entre el Go­
bierno central y los Gobiernos regionales en los estados federales es la
cámara alta de representación territorial.
Las cámaras altas son muy corrientes en las Asambleas del mundo,
pero su diversidad institucional es muy notable. Las cámaras altas de ori­
gen no-democrático en los regímenes parlamentarios fueron desprovistas
de poderes importantes mediante la asignación a la cámara baja del pa­
pel decisivo en caso de desacuerdo (como en Gran Bretaña, Francia e in­
cluso en algunos países regionalizados como Austria, Bélgica y España).
En otros casos, la cámara alta es elegida mediante procedimientos que
tienden a reproducir la composición política de la cámara baja, de modo
que resulta improbable que aparezca un fuerte desacuerdo político entre
ellas (como en Austria, Italia y Japón). Los miembros de la cámara alta
también pueden ser nombrados al margen de las elecciones (como en Ca­
nadá).
En la mayor parte de estos casos de bicameralismo asimétrico, la se­
gunda cámara no representa preferencias de los votantes muy diferentes
de las representadas en la cámara baja. La segunda cámara sólo puede
introducir retrasos y mejoras en la aprobación de las leyes, especialmen­
te si puede iniciar legislación, si las dos cámaras pueden proceder a un
alto número de rondas negociadoras antes de que la cámara baja tome
la decisión final, o si la cámara baja subordinada contiene un solo par­
tido ganador frente a una cámara baja multipartidista (Tsebelis y Money,
1997).
La segunda cámara es sólo un actor fuertemente decisivo si tiene a
la vez poderes legislativos y una mayoría política diferenciada de la cá­
mara baja. Estas condiciones de simetría sólo se cumplen en cámaras al­
tas de representación territorial en estados federales. El bicameralismo
simétrico suele requerir bien la elección indirecta de la cámara por los
Gobiernos o los Parlamentos regionales (como en Alemania, India y Ru­
sia), bien distritos regionales diferentes y elecciones populares no-con­
currentes capaces de producir ganadores distintos de los de la cámara
baja (como en Argentina, Australia, Brasil, Estados Unidos, Suiza y Ve­
210 INSTITUCIONES POLÍTICAS

nezuela), En contraste con la asignación de escaños más o menos pro­


porcional a la población que suele corresponder a la cámara baja, en la
cámara alta federal suele darse tina representación igual a cada región,
independientemente de la población (o al menos las unidades más pe­
queñas reciben una sobrerrepresentación). Los desacuerdos entre las dos
cámaras en un estado federal pueden resolverse mediante negociaciones
de delegados de las dos cámaras en un comité conjunto (como en Ale­
mania, Estados Unidos y Suiza) o por decisión de las dos cámaras en se­
sión conjunta (como en Australia, India, Venezuela y, para algunos te­
mas, Brasil).
El bicameralismo reúne algunos efectos de la división de poderes
tanto horizontal como vertical. Primero, ofrece a los partidos un incen­
tivo para ampliar la agenda de temas, a la vez que permite a los ciu­
dadanos la división de sus votos de un modo análogo a las elecciones se­
paradas «horizontalmente». Al mismo tiempo, las cámaras altas federa­
les pueden promover la cooperación «vertical» entre el Gobierno central
y los Gobiernos regionales en la toma de decisiones políticas.
Un bicameralismo simétrico con suficientes mecanismos de coope­
ración tiene efectos parecidos a las reglas de decisión inclusivas (como
la mayoría de dos tercios que se requiere para decisiones en muchos te­
mas constitucionales en Bélgica, la mayoría de dos tercios en cada una
de las dos cámaras usada en Argentina, o el requerimiento de doble ma­
yoría con respecto a los cantones de Suiza, como se verá más adelante).
El requerimiento de dos mayorías diferentes en las dos cámaras para la
toma de decisiones equivale al requerimiento de una supermayorfa. In­
cluso si cada una de las cámaras toma decisiones por la regla de la ma­
yoría simple, las decisiones conjuntas de dos cámaras políticamente di­
ferenciadas serán negociadas y se alcanzarán en tomo a alternativas
moderadas e intermedias. Una decisión bicameral recibirá habitual­
mente el apoyo de una mayoría inclusiva, de modo que dará satisfacción
a un número mayor de ciudadanos que una decisión unicameral (Riker,
1992a, b).

Casos:
C o o p e r a c ió n y c o n f l ic t o in t e r in s t it u c io n a l v e r t ic a l

A continuación se revisan tres casos de cooperación interinstitucio­


nal y decisiones supermayoritarias en esquemas de división vertical de
poderes. Primero, analizaremos la combinación de gobierno federal y re-
feréndums cantonales que conduce a permanentes Gabinetes de super-
mayoría en Suiza. Segundo, observaremos las decisiones multipartidistas
consensúales producidas por el bicameralismo simétrico en Alemania.
Tercero, nos aproximaremos a la evolución en curso en la Unión Euro­
pea hacia una estructura institucional de tipo federal, la cual es impul­
sada sobre todo por el Parlamento Europeo multipartidista. En todos es­
QUÉ SE VOTA 211
tos casos, la cooperación multilateral ayuda a mantener los esquemas
institucionales pluralistas en equilibrio.
En cambio, la disolución de la Yugoslavia federal autoritaria mues­
tra que los estados compuestos en los que una de las unidades es sufi­
cientemente grande para convertirse en dominante pueden encontrarse
en desequilibrio cuando se mueven a un contexto democrático.

La. «fórmula mágica» suiza

La Asamblea Federal de Suiza toma decisiones por amplísimas mayorías y


nombra Consejos Federales (o Gabinetes parlamentarios) de «Gran Coalición».
En concreto, la llamada «fórmula mágica» de coalición gubernamental entre los
partidos radical, cristiano, populista y socialista, que reúnen en conjunto hasta
un 85 por ciento de los votos populares y los escaños parlamentarios, se ha man­
tenido sin interrupción desde 1959.
Las decisiones supermayoritanas y la política de amplio consenso en Suiza
son resultado de los incentivos proporcionados por una combinación institucio­
nal poco habitual: un régimen nacional parlamentario y los referéndums canto­
nales. Suiza, una tierra de pequeñas comunidades homogéneas que usó la de­
mocracia directa desde la Baja Edad Media (como se ha analizado en el Capítu­
lo ), fue organizada como un estado federal basado en veintidós cantones tras
2
la guerra civil de 1847-48. La Asamblea federal tiene dos cámaras. La cámara
alta, o Consejo de los Estados, está formada por dos representantes por cantón,
independientemente de la población. La cámara baja, o Consejo Nacional, fue
inicialmente elegida en distritos cantonales multínominales por la regla de la
mayoría absoluta con una segunda vuelta por mayoría relativa. Durante unos
cuarenta años, los vencedores de la guerra civil, los radicales (o Liberal-Demó­
cratas, más tarde FDP), fueron el partido dominante, pero la representación es­
taba ampliamente basada en aquella época en partidos cantonales con débiles la­
zos nacionales.
Hubo a continuación una serie de cruciales innovaciones institucionales.
En 1874, los ciudadanos obtuvieron la posibilidad de pedir referéndums sobre la
legislación (mediante la colección de 30.000 firmas, cifra aumentada a 50.000 en
1977). Mientras que cualquier proyecto de ley sometido a referéndum popular
debe ser aprobado por una mayoría de los votantes suizos, las reformas consti­
tucionales y los tratados internacionales requieren tanto una mayoría de los vo­
tantes suizos como una mayoría de los votantes en una mayoría de los cantones.
Desde 1891, los referéndums sobre enmiendas constitucionales, que antes eran
obligatorios para las propuestas de la Asamblea, también fueron permitidos para
las iniciativas populares.
El desarrollo de nuevos partidos, los conservadores a finales del siglo XK
(más tarde llamados social-cristianos y demócrata-cristianos, CVP) y los socia­
listas (SPS) a principios del siglo xx, movió a introducir la representación pro­
porcional en 1918. El nuevo sistema electoral se basó en distritos cantonales, una
fórmula de cuota con restos más altos (más tarde sustituida por dlíondt), y una
papeleta abierta que permite al votante elegir candidatos de diferentes listas de
partido. Los tres partidos mayores, los radicales, los conservadores-cristianos y
los socialistas, han obtenido proporciones de votos parecidas desde entonces,
212 INSTITUCIONES POLÍTICAS

cada uno de ellos alrededor del 25 por ciento, mientras que algunos nuevos par­
tidos menores, especialmente los populistas (o agrarios, más tarde Partido Po­
pular, SVP), también han obtenido representación (Gruner, 1978; Linder, 1994).
De 1874 a 1959, el número de referéndums sobre legislación federal au­
mentó continuadamente desde una media de uno cada dos años y medio a uno
cada cuatro meses, especialmente por iniciativa de los partidos excluidos del go­
bierno nacional. Con respecto a las enmiendas constitucionales, dado que mu­
chos cantones contienen un número muy pequeño de votantes, una minoría na­
cional formada por un conjunto de pequeñas mayorías cantonales puede vetar
una propuesta. Exactamente, si los votos negativos en un referéndum estuvieran
distribuidos entre los cantones de un modo óptimo, el mínimo número de vo­
tantes capaz de derrotar una propuesta de enmienda a nivel nacional sería me­
nor del 10 por ciento (Germann, 1992).
La amenaza permanente de referéndum —más que el veto real en sí mis­
mo— evita que la Asamblea tome ciertas decisiones legislativas. A pesar de que
la Asamblea puede aprobar legislación por mayoría simple, el temor de una ul­
terior derrota en referéndum induce a los legisladores a construir mayorías par­
lamentarias muy amplias (Neidhart, 1970).
Los siete miembros del Consejo Federal, el cual incluye un presidente rota­
torio, son nombrados en sesiones conjuntas de las dos cámaras de la Asamblea
Federal. Durante mucho tiempo, la Constitución requirió formalmente que no
hubiera dos miembros del Consejo del mismo cantón (hasta que la regla formal
fue abolida por voto popular en febrero de 1999). Otras costumbres fielmente
obedecidas son que el Consejo debe incluir representantes de los dos cantones
germanófonos más grandes, Berna y Zurich, y no menos de dos representantes
de los cantones «latinos» (habitualmente, un miembro del cantón francófono
más grande, Vaud, y otro bien de otro cantón francófono, bien del cantón ita-
lianófono de Ticino, bien los dos). Esta distribución es bastante proporcional a
la distribución de las lenguas de familia entre la población: aproximadamente,
un 70 por ciento alemán, un 20 por ciento francés, un 9 por ciento italiano (y
un 1 por ciento romance). En años recientes, la inclusión de al menos una mu­
jer en el Consejo se ha convertido también en una regla informal. Los cargos en
el Consejo suelen cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a pro­
puesta del partido correspondiente cuyo miembro es sustituido, y de acuerdo
con el origen esperado de área y lengua. La combinación de reglas sobre el can­
tón, la lengua y el género, así como las preferencias de partido, suelen reducir
mucho el número de candidatos potenciales.
Sobre la base de la evolución electoral anteriormente esbozada y la ame­
naza de referéndum, estas reglas condujeron a coaliciones de Gabinete estables
entre los radicales y los conservadores desde 1891, así como a la ampliación de
la coalición a los populistas a partir de 1929 y a los socialistas temporalmente
durante el período de guerra y de posguerra, 1943-54. La «fórmula mágica» más
estable no fue adoptada, sin embargo, hasta después de las elecciones de 1959,
cuando, excepcionalmente, hubo que sustituir a cuatro miembros del Consejo
(tres de ellos por enfermedad). Esta oportunidad para una renovación más am­
plia abrió la puerta a los candidatos socialistas. Desde entonces, la correspon­
diente distribución de cargos en el Consejo para los radicales, los cristianos, los
socialistas y los populistas es : : : , respectivamente, en ajustada proporción
2 2 2 1
a los votos y escaños de cada partido.
Para tener expectativas razonables de ganar un referéndum en la mayoría
QUÉ SE VOTA 213
de los cantones, una coalición nacional mayoritaría deberla tener una mayoría
o al menos incluir a los partidos del votante mediano en una mayoría de los can­
tones. Además, un número notable de votantes en un referéndum pueden no se­
guir !a posición adoptada por el partido por el que votan en las elecciones, es­
pecialmente en aquellos temas que afectan intensamente a intereses minorita­
rios, o pueden abstenerse en temas en los que tienen preferencias poco intensas
o son indiferentes. Ni siquiera los líderes nacionales de los partidos pueden con­
tar siempre con el apoyo de todas sus secciones cantonales, que son bastante in­
dependientes (Steiner, 1983).
En la crucial elección de 1959, los conservadores-cristianos obtuvieron una
mayoría absoluta de votos y fueron, pues, el partido del votante mediano en sólo
seis cantones, mientras que los radicales obtuvieron una mayoría en sólo un can­
tón. En cambio, los socialistas fueron el partido más votado en ocho cantones,
incluidos los dos cantones germanófonos más grandes, Berna y Zurich, y que­
daron a la par con los radicales en el cantón francófono más grande, Vaud, to­
dos ellos proveedores habituales de miembros del Consejo, como se ha mencio­
nado anteriormente.
Todos estos factores llevaron a partidos políticos movidos por motivacio­
nes razonablemente auto-interesadas a la formación racional de mayorías con
miembros numéricamente superfluos en la Asamblea Federal y el Consejo Fe­
dera], En la Asamblea bicameral elegida en 1959, cabla formar una coalición es­
trechamente ganadora mínima con los radicales y los conservadores-cristianos,
los cuales habrían reunido 130 escaños sobre 244. Los dos partidos habían ob­
tenido en total un 50,1 por ciento de los votos populares, pero hablan obtenido
un apoyo mayoritario entre los dos en sólo doce de los veintiún cantones, entre
los cuales no estaban incluidos los francófonos Vaud y Ginebra. Una mayoría
alternativa con miembros numéricamente superfluos, formada por los radica­
les, los conservadores-cristianos y los populistas, se habría basado en un 59 por
ciento de los votos populares y en un 64 por ciento de los escaños, pero sus so­
cios habían obtenido un apoyo mayoritario entre los tres en sólo dieciséis can­
tones, entre los cuales tampoco estaban incluidos los dos francófonos más gran­
des. En cambio, sólo los cuatro socios de la «fórmula mágica», con inclusión de
los socialistas, que reunían entre todos un 85 por ciento de los votos populares
y los escaños parlamentarios, hablan obtenido una mayoría de votos en los vein­
tidós cantones, lo cual permitía que la correspondiente mayoría legislativa y el
Consejo pudieran hacer frente con confianza al desafío de los referéndums po­
pulares. (Cálculos del autor con datos en Statistiches Jahrbuch der Schweiz, Ba-
silea, 1964.)
De hecho, tras la adopción de la «fórmula mágica» en 1959, la proporción
de todas las propuestas gubernamentales (incluidos las enmiendas constituciona­
les, las leyes, los decretos, los tratados y los decretos de urgencia no constitucio­
nales) que fueron derrotadas en referéndum disminuyó de un 40 por ciento en el
período anterior a un 25 pór ciento (Kobach, 1993; Trechsel y Sciarini, 1998).
Un modelo simplificado de la discusión aquí analizada puede verse en el
Cuadro 4.8. Una serie de cantones de diferente tamaño con desigual apoyo a los
partidos políticos puede producir una mayoría nacional estrecha que es una mi­
noría en la mayoría de los cantones, asi como una mayoría nacional ampliada
del 60 por ciento que sigue siendo una minoría en algunos cantones, mientras
que, en cambio, una mayoría tetrapartidista basada en un 85 por ciento de los
votos populares obtiene un apoyo mayoritario en todos los cantones.
214 INSTITUCIONES POLÍTICAS

La política consensual en la Suiza federal se ha explicado a veces como un


resultado de las estrategias cooperativas de los líderes políticos. Arend Lijphart
señaló que la toma de decisiones «consociativa», como opuesta a la toma de de­
cisiones «competitiva», se desarrolló a pesar de la existencia de subculturas bas­
tante fragmentadas y cantones homogéneos (Lijphart, 1968, 1979). Otros auto­
res, como Jürg Steiner, situaron la pauta de toma de decisiones por «acuerdos
amigables» en el contexto más favorable de un entrecruzamiento de las líneas di­
visorias en lengua, religión y economía (Steiner, 1974; Bohn, 1980).
El enfoque aquí desarrollado sugiere que un resultado consensual, como la
amplísima coalición multipartidista habitualmente conocida como «fórmula má­
gica», así como las correspondientes políticas moderadas y estables, pueden no
ser un resultado de estrategias cooperativas. El resultado consensual y coopera­
tivo puede ser producido por estrategias competitivas de partido no sustancial­
mente diferentes de las adoptadas habitualmente por los líderes políticos en las
democracias estables, pero desarrolladas bajo los precisos incentivos proporcio­
nados por un marco institucional que requiere una doble mayoría. Aunque la ex­
periencia repetida de negociaciones puede desarrollar unas normas informales
de conducta capaces de autorreproducirse, la estabilidad de una fórmula de
coalición concreta depende en última instancia de la estabilidad de la distribu­
ción de los votos y los escaños entre los partidos políticos. De hecho, las fórmu­
las de coalición de partidos en Suiza han cambiado, en varios momentos histó­
ricos dentro de un mismo marco institucional básico. En la elección de octubre
de 1999, los populistas aumentaron espectacularmente sus votos y pidieron una
segunda cartera en el Consejo, a costa de los debilitados socialistas. En esa oca­
sión se reprodujo la «fórmula mágica», pero en el futuro podría cambiar de nue­
vo si hubiera cambios importantes en la distribución de las preferencias de los
votantes entre los partidos políticos.

Cuadro 4.8. Mayorías nacional y cantonales


Cantones: A B C Total
nacional:
Radicales kT "h T 26
Cristianos 5 15 5 25
Socialistas 10 5 10 25
Populistas 10 0 0 10
Otros 5 5 4 14
Total: 40 35 ~ ?
2 loo

N ota : La mayoría nacional hipotética formada por los radicales y los cristianos con
(26+25) 51 por ciento de los votos, es mayoría en sólo un cantón, B (25/35). La mayoría nacional
con miembros superfluos formada por los radicales, los cristianos y los populistas, con
(26+25+10) 61 por ciento de los votos, es mayoría en sólo dos cantones, A (25/40) y B (25/35).
Sólo la aún más amplia coalición de cuatro partidos formada por los radicales, los cristianos,
los populistas y los socialistas, que reúne un 86 por ciento de los votos, es mayoría en todos los
cantones.
QUÉ SE VOTA 215

Los ciudadanos suizos se han beneficiado de varias circunstancias afortu­


nadas en la historia contemporánea, las cuales han establecido los fundamentos
de su bienestar. Una de ellas, y no la menos importante, ha sido el estableci­
miento de unas instituciones federales que requieren mayorías tanto a nivel na­
cional como en los cantones para la toma de decisiones políticas. Las corres­
pondientes supermayorfas legislativas y ejecutivas han permitido el desarrollo
pacífico de un alto grado de pluralismo político y cultural y una gran estabilidad
democrática y de políticas públicas.
El federalismo cooperativo alemán
El federalismo fue restablecido en Alemania por las fuerzas de ocupación
al final de la segunda guerra mundial con objeto de debilitar el estado alemán e
impedir nuevos experimentos autoritarios. Sin embargo, la estructura federal de
Alemania ha producido efectos no-intencionados a favor de una toma de deci­
siones muy efectiva y de una política de consenso, tanto a nivel regional como a
nivel nacional.
Tras la derrota de los nacional-socialistas en 1945, mientras que los sovié­
ticos deseaban un nuevo gobierno unificado en Alemania, que acabaron estable­
ciendo en la parte oriental del territorio, los americanos, los británicos y los fran­
ceses dieron prioridad a la creación de nuevos gobiernos democráticos regiona­
les o territoriales (Lünder). En palabras del secretario de Estado norteamericano
en 1947, Estados Unidos se oponía a un fuerte Gobierno central porque «podría
ser fácilmente convertido en el dominio de un régimen similar al de los nazis».
El ministro de Asuntos Exteriores británico quería que «todos los poderes fue­
ran asignados a los Lünder excepto aquellos que fueran expresamente delegados
al Gobierno central». Su colega francés llegó a concebir el centro como una mera
«coordinación» de Lünder con una Asamblea nacional formada solamente por
una cámara territorial (Golay, 1958: 5).
Bajo la inducción de los Aliados occidentales en 1948, los once gobiernos
territoriales recientemente elegidos en la parte occidental de Alemania nombra­
ron una Asamblea Constituyente (que se llamó modestamente «Consejo Parla­
mentario») para «redactar una constitución democrática que establecerá para los
estados participantes [Lünder] una estructura gubernamental de tipo federal»,
bajo la supervisión de las fuerzas de ocupación de los Aliados.
En la «Ley Fundamental (Constitución Provisional)» aprobada en Bonn en
1949 se cumplieron tres condiciones básicas de un estado federal eficiente y es­
table, tal como han sido identificadas anteriormente en el análisis general de este
capítulo. Primero, el número de unidades regionales fue relativamente alto: once
(excluyendo provisionalmente Berlín occidental). Aunque sólo Baviera, Bremen
y Hamburgo podían reivindicar cierta continuidad con estados históricos de la
época imperial, y los límites territoriales de los demás Lünder fueron creaciones
nuevas, se adoptaron nuevas constituciones de los Lünder y se desarrollaron im­
portantes intereses locales. Con la reunificación con la parte oriental del país en
1990, el numero de Lünder aumentó a dieciséis.
Segundo, se estableció una efectiva división de poderes entre los Gobier­
nos territoriales y el Gobierno central. En particular, los territorios recibieron
poderes exclusivos en educación, asuntos culturales y religiosos y gobierno
local, poderes concurrentes en muchos otros campos, incluida la sanidad y el
216 INSTITUCIONES POLÍTICAS

bienestar, así como el control del cálculo y la recaudación de los principales im­
puestos.
Tercero, se estableció una cámara alta de representación territorial, el Bun-
desrat, en paralelo a la cámara baja nacional, el Bundestag (cuya elección, com­
posición de partido y toma de decisiones se han analizado en el Capítulo 3). El
Bundesrat o cámara alta es una institución clave en la estructura federal de Ale­
mania. Es a la vez el guardián de la división de poderes a favor de los territorios
y el escenario institucional principal para la cooperación entre los gobiernos te­
rritoriales en la toma de decisiones a nivel federal.
La cámara alta federal está compuesta por miembros de los gobiernos te­
rritoriales (en una adaptación democrática de la tradición imperial) con cierta
sobrerrepresentación de los territorios pequeños. Cada delegación territorial vota
en bloque de acuerdo con las instrucciones del gobierno territorial correspon­
diente. La composición de ia cámara alta cambia con frecuencia como resulta­
do de las sucesivas elecciones regionales. En contraste con la cámara baja, la cá­
mara alta no puede ser disuelta por el canciller.
Como se ha analizado anteriormente, la emergencia de diferentes mayorías
políticas en las dos cámaras puede ser explicada en parte por el relieve concedi­
do a diferentes temas en las elecciones nacionales y en las elecciones territoria­
les no-concurrentes, pero también por el efecto indirecto de la división del voto
entre diferentes partidos por razones estratégicas en las elecciones a la cámara
baja nacional y a los gobiernos territoriales.
Los cristiano-demócratas dominaron los Gabinetes y tuvieron mayorías en
las dos cámaras durante los años 1949-69 y 1982-90. Sin embargo, ha tábido di­
ferentes mayorías políticas en tomo a los cristianos y en tomo a los socialistas
en cada una de las dos cámaras, o bicameralismo dividido, durante los periodos
de gobiernos liderados por los socialistas en 1969-82, por los cristiano-demócra­
tas desde la reunificación con Alemania oriental en 1991 hasta 1998, y por los
socialistas desde 1999. Así pues, ha habido bicameralismo dividido durante un
46 por ciento del tiempo entre 1949 y 2002 (y durante un 75 por ciento del tiem­
po desde 1969).
De acuerdo con la Constitución, la cámara alta tiene poderes iguales a la cá­
mara baja con respecto a las enmiendas constitucionales, un cierto derecho de
veto preventivo sobre la legislación federal en general (que puede ser superado
por la cámara baja), y un veto absoluto sobre la legislación que afecta a los inte­
reses territoriales. Al principio, estos últimos fueron identificados como decisio­
nes sobre el territorio de los Lünder, ciertos impuestos y tasas, y la creación de
nuevas agencias administrativas federales en las áreas de competencia de los Ldn-
der. La cámara alta también puede ejercer un amplio control sobre la adminis­
tración federal, incluida la ejecución de la legislación federad por los ministros.
Sin embargo, la «cláusula elástica» que regida qué temas puede conside­
rarse que afectan a los intereses territoriales ha funcionado a favor de los Go­
biernos territoriales y la cámara alta en los conflictos sobre la división de pode­
res y ha acabado produciendo un bicameralismo simétrico. El Bundesrat, que re­
presenta a los Gobiernos regionales, ha conseguido en la práctica iguales pode­
res que la cámara baja. Entre los factores más importantes de esta evolución des­
tacan: la creciente prominencia de la legislación de ámbito europeo, especial­
mente con respecto a la política económica, la cual afecta a la distribución te­
rritorial del poder; las frecuentes mayorías políticas diferentes en las dos cáma­
ras; y el apoyo del Tribunal Constitucional independiente (Golay, 1958).
QUÉ SE VOTA 217
El gobierno horizontalmente dividido entre las dos cámaras, que es un pro­
ducto de la división vertical de poderes y de las elecciones separadas para los di­
ferentes niveles institucionales, fuerza las correspondientes negociaciones entre
los dos principales partidos y sus socios de coalición para la aprobación de le­
gislación en temas importantes con amplio apoyo político. En 1949, sólo un 10
por ciento de todas las leyes federales requirieron la aprobación de la cámara
alta. A mediados del decenio de 1990, la proporción de legislación federal so­
metida al derecho de veto absoluto de la cámara alta había aumentado hasta un
60 por ciento. Así pues, la mayor parte de la legislación tiene que ser aprobada
de hecho con el apoyo de los cristianos, los liberales y los socialistas, los cuales
reúnen en conjunto una media del 90 por ciento de los votos populares. A pesar
de que ]a cámara alta no interviene formalmente en la investidura o la censura
del Canciller y del Gabinete, se considera que tuvo un papel destacado en las di­
misiones de al menos dos Cancilleres, el cristiano-demócrata Konrad Adenauer
en 1963 y el socialdemócrata Willy Brandt en 1974 (Dalton, 1993).
El desempeño legislativo en períodos de gobierno bicameral dividido puede
ser comparado favorablemente con el de los períodos de gobierno bicameral uni­
ficado, es decir, con la misma mayoría política en las dos cámaras. El número de
leyes aprobadas anualmente por la cámara baja en el período de gobierno bica­
meral dividido 1969-81 fue 103, mientras que los números correspondientes en
los períodos de gobierno bicameral unificado fueron 120 para 1949-69 y 92 para
1982-90, con una media total de 111. La proporción de leyes que requerían la
aprobación de la cámara alta que fueron promulgadas fue de un 53 por ciento en
el período mencionado de bicameralismo dividido, y de un 50 y un 56 por cien­
to en los dos períodos mencionados de bicameralismo unificado, con una inedia
total de un 52 por ciento. (Cálculos del autor con datos en Thayssen, 1994.)

Una Unión Europea federalizante


Las relaciones institucionales en la Comunidad Económica Europea co­
rrespondieron muy aproximadamente a las de una organización internacional
durante unos treinta años (1957-86). De acuerdo con el modelo «intergubema-
mental» de relaciones institucionales, la mayor parte de las decisiones se toma­
ban por unanimidad de los delegados de los gobiernos de los estados, represen­
tados en el Consejo de Ministros y en las reuniones periódicas de los jefes de go­
bierno en el Consejo Europeo. Gradualmente, emergieron el estancamiento y la
inmovilidad, especialmente tras sucesivas ampliaciones de la Comunidad Euro­
pea de seis a doce estados-miembros, dado que cualquier miembro del Consejo
podía vetar una decisión innovadora (como se ha analizado en el Capítulo 3).
Una serie de regulaciones de tipo constitucional establecieron nuevas reglas
de decisión que han promovido relaciones institucionales federalizantes, inclui­
dos el Acta Unica Europea (1986), el Tratado de Maastricht de la Unión Euro­
pea (1992), y el Tratado de Amsterdam (1997). Los diversos procedimientos de
decisión requieren que las principales instituciones de la Unión Europea, es de­
cir, el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, compartan po­
deres. Bajo el impulso de partidos políticos agregativos de ámbito europeo, es­
tas reglas han promovido decisiones más innovadoras hacia una Unión «aún más
estrecha», incluido el mercado común y la moneda única, asi como nuevas am­
pliaciones a quince estados-miembros.
218 INSTITUCIONES POLITICAS

£1 despliegue del modelo «federad» de la Unión Europea requeriría una ex­


pansión de los poderes del Parlamento Europeo y unas relaciones interinstitu-
cionales más equilibradas, pe^o está anticipado por la evolución reciente. El mo­
delo federal se basa en un doble criterio de representación. Mientras que el Con­
sejo, formado por representantes de los gobiernos de los estados, puede ser con-
siderado una cámara alta de representación territorial, el Parlamento serla el ór­
gano representativo de los ciudadanos europeos en su conjunto. De acuerdo con
las relaciones típicas de un régimen parlamentario, la Comisión, u órgano eje­
cutivo, sería nombrada por las dos cámaras parlamentarias y sería responsable
ante ellas.
En el esquema existente, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo
son elegidos por separado y con diferentes reglas. Esto suele producir la posibi­
lidad de formar diferentes mayorías políticas de partido en cada cámara, como
el típico bicameralismo simétrico de los estados federales anteriormente anali­
zado. Como resultado, las decisiones interinstituciorües tienen que basarse en
acuerdos muy amplios. En particular, los miembros de la Comisión Europea, in­
cluido su Presidente, que eran tradicionalmente nombrados por el Consejo (en
la práctica, por los gobiernos estatales), necesitan la aprobación del Parlamento
desde que entró en vigor el Tratado de Amsterdam en 1999. El requerimiento de
dos mayorías, en el Consejo y en el Parlamento, tiende a producir una super-
mayoría consensual no sustancialmente diferente en su composición partidaria
del apoyo dado a las Comisiones nombradas con los procedimientos anteriores,
pero somete al órgano ejecutivo de la Unión Europea al control de los represen­
tantes de los ciudadanos europeos.
Las relaciones interinstitucionales federalizantes según el modelo aquí es­
bozado han sido promovidas por los partidos políticos agregativos de ámbito eu­
ropeo. Las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea hicieron que un núme­
ro creciente de partidos nacionales o regionales obtuvieran representación en las
instituciones, desde unos 40 en la primera elección directa del Parlamento Eu­
ropeo en 1979, hasta 110 en 1999. No obstante, es muy notable que el número
absoluto de Grupos Políticos Europeos en el Parlamento disminuyera a raíz de
las elecciones de 1994 y de 1999 y que la fragmentación partidaria en el Parla­
mento disminuyera de un modo continuado en cada una de las cinco elecciones
del período 1979-99 (si se mide, por ejemplo, mediante el número efectivo de
partidos u otros índices parecidos de fragmentación). A pesar de representar a
quince estados-miembros con sus propios sistemas de partidos, el Parlamento
Europeo de finales del siglo xx y principios del siglo xxi está menos fragmenta­
do que los parlamentos de varios países europeos, como Bélgica, Dinamarca,
Finlandia, Holanda e Italia.
El Partido Socialista Europeo fue el grupo mayor en el Parlamento Euro­
peo tras las cuatro primeras elecciones, con una media de un tercio de los es­
caños, aproximadamente, y el único grupo que integró partidos nacionales de
todos los estados-miembros desde la primera elección. También incluye al par­
tido poscomunista italiano de los Demócratas de Izquierda desde 1994. El Par­
tido Popular Europeo, que inicialmente reunió a partidos cristiano-demócratas
de nueve países, fue ampliado con los conservadores británicos y otros aliados
menores en 1992, Forza Italia en 1995, y los gaullistas franceses en 1999, cada
uno de los cuales había formado anteriormente sus propios grupos de tipo na­
cionalista. Se convirtió en el mayor grupo del Parlamento tras la quinta elec­
ción en 1999.
QUÉ SE VOTA 219
Los dos Grupos Políticos Europeos mencionados, los socialistas y los po­
pulares, siempre han reunido conjuntamente más de la mitad de los miembros
del Parlamento Europeo y esta proporción ha aumentado en cada elección. Los
socialistas y los populares, junto con los intermedios liberales, que son el tercer
grupo en número de escaños, tienden a formar coaliciones «conectadas» en tor­
no al centro, especialmente en temas económicos y de política exterior. También
se forman algunas coaliciones alternativas, como la llamada «mayoría de pro­
greso* organizada en tomo a los socialistas con los verdes, los comunistas y los
liberales como socios potenciales, especialmente con respecto a temas de políti­
ca social y derechos humanos. Asimismo, se han formado coaliciones de centro-
derecha sin los socialistas, incluso para la elección del presidente del Parlamen­
to (Gaffney, 1996; Raunio, 1997; Jacobs, Corbett y Shakleton, 2000).
La formación de Grupos Políticos Europeos cada vez más agregativos y de
coaliciones mayoritarias políticamente viables ha dado mucha más eficacia al
Parlamento Europeo desde finales del decenio de 1980 que en períodos anterio­
res. En la medida en que el Parlamento es capaz de tomar decisiones, se pro­
mueven relaciones interinstitucionales correspondientes al modelo federal de la
Unión Europea. Los partidos políticos en el Parlamento Europeo se benefician
de las oportunidades creadas por las reglas institucionales existentes en un mo­
mento dado. Pero, al mismo tiempo, crean estas oportunidades mediante la pro­
moción de tratados y regulaciones de tipo constitucional que reducen ei tradi­
cional «déficit democrático* de las instituciones europeas y reemplazan el papel
dominante del Consejo por fórmulas más complejas. En la medida en que las
agrupaciones partidistas nacionales ceden terreno a grupos multipartidi stas más
amplios de ámbito europeo, las decisiones hacia una unión más estrecha en­
cuentran menor resistencia nacionalista. El modelo intergubemamental, que
condujo a la «euroesclerosis» y el «europesimismo» a principios del decenio de
1980, ha sido gradualmente sustituido por relaciones interinstitucionales federa-
lizantes capaces de promover perspectivas más optimistas (Colomer y Hosli,
1997; Colomer, 2001a).

La desintegración de Yugoslavia

La dispersión de Yugoslavia en el decenio de 1990 es un ejemplo especta­


cular de la difícil supervivencia de una federación multinacional en democracia
cuando uno de los grupos es suficientemente grande para intentar convertirse en
dominante. La mayor debilidad del país desde su fundación fue una composi­
ción dispar en ventaja de Serbia, previamente independiente.
Al final de la primera guerra mundial, Eslovenia y Croacia, liberadas por la
calda del Imperio Austrohúngaro y con temor al expansionismo italiano, se unie­
ron a la Gran Serbia para formar el llamado Reino Unido de los Serbios, los
Croatas y los Eslovenos (en este orden), bajo la monarquía serbia. Dicho en po­
cas palabras, las instituciones políticas serbias, tal como hablan sido diseñadas
en la Constitución serbia de 1903, fueron extendidas a otros territorios en 1918.
Se mantuvieron las fórmulas básicas de un estado unitario y un régimen parla­
mentario unicameral, las cuales promovían una alta concentración del poder. Se
estableció una sola nacionalidad e incluso se proclamó una sola lengua, el «ser-
bo-croata-esloveno». Los tres pueblos se consideraban eslavos y compartían la
religión cristiana, aunque habían acumulado la pertenencia a dos imperios (el
220 INSTITUCIONES POLÍTICAS

turco y el austríaco), dos obediencias eclesiásticas (la ortodoxa oriental y la ca­


tólica romana) y dos alfabetos (el cirílico y el latino).
Durante la experiencia unitaria, los serbios, que eran la mitad de la pobla­
ción aproximadamente (sobre 17 millones), dominaron la mayor parte de las de­
cisiones políticas. Casi todos los Gabinetes fueron formados por el Partido Ra­
dical Serbio, a veces con el apoyo de la pequeña minoría musulmana. La domi­
nación serbia fue combatida por los partidos croatas, lo cual provocó una cier­
ta inestabilidad gubernamental. Frente a las estables mayorías dominadas por
los serbios, pronto se desarrollaron movimientos secesionistas entre los croatas.
En 1929, el Rey serbio, Alejandro, reaccionó a los disturbios étnicos con la su­
presión de la Constitución y la disolución del Parlamento y se erigió en dictador.
En aquel preciso momento se acuñó y adoptó el nuevo nombre unitario, Yugos­
lavia (literalmente, «eslavos del sur») (Dragnich, 1983, 1992).
La ocupación alemana y la segunda guerra mundial incluyeron una serie de
guerras civiles en los Balcanes, especialmente entre los croatas y los serbios. Con
la victoria de los comunistas en 1945, Yugoslavia fue refundada como una re­
pública federal. El líder comunista, el mariscal Josip Broz, Tito (miembro de una
familia eslavo-croata y él mismo croata), intentó reducir la temida dominación
serbia mediante una nueva redistribución territorial del poder. Por un lado, las
fronteras de Croacia fueron ampliadas (al no aceptar, por ejemplo, la autonomía
de Dalmacia). Por otro lado, Serbia fue reducida mediante la creación de las re­
públicas separadas de Bosnia-Herzegovina (con una población étnicamente mix­
ta), Montenegro (que era serbia en religión y en lengua) y Macedonia, antes Ser­
bia del Sur (cuya lengua no se normativizó con un alfabeto y una ortografía nue­
vos hasta 1948 y no fue reconocida como «nación» hasta 1967). Dentro de Ser­
bia, se crearon dos pequeñas provincias con composición étnica mixta, Vojvodi-
na y Kosovo. Las dos provincias recibieron una representación igual en los ór­
ganos federales: el Consejo Federal, la Asamblea Federal bicameral creada en
1953, así como la Presidencia colectiva del estado creada más tarde por Tito para
su sucesión. En 1974, las dos provincias recibieron también poder de veto de he­
cho en el Parlamento serbio.
La unión inicial de tres pueblos con dos tradiciones culturales fue trans­
formada, pues, en un conglomerado de cuatro lenguas, cinco naciones, seis re­
públicas y ocho unidades políticas con poderes iguales en el Gobierno federal.
La República Serbia fue reducida a una de las ocho unidades con un cuarto de
la población total, aunque los serbios, que quedaron territorialmente dispersa­
dos, eran aún el grupo mayor (con un 40 por ciento de la población total, apro­
ximadamente, en el decenio de 1980) (Curtís, 1990).
La federación dominada por los comunistas no fue más que una ñcción
temporal porque de hecho un solo partido monopolizaba el poder. Tras la muer­
te de Tito y, sobre todo, tras la caída del comunismo en la Europa central y
oriental en 1989, los conflictos étnicos proliferaron. El resentimiento por los
agravios del pasado se unió a la sensación de que la distribución del poder ins­
titucional era injusta. Una decisión crucial para los ulteriores desarrollos políti­
cos fue la convocatoria de las primeras elecciones multipartidistas en 1990 a ni­
vel de cada república, en vez de una elección federal. Esto promovió los temas
nacionalistas y el correspondiente apoyo popular a los movimientos nacionalis­
tas y secesionistas (de un modo parecido a lo ocurrido en la Unión Soviética más
o menos al mismo tiempo y en contraste con España en 1977, como observó
Juan Linz, 1992). De hecho, la elección de este calendario electoral reflejaba las
QUÉ SE VOTA 221
dudas generalizadas acerca del futuro de la ficción federal autoritaria. La inge­
niería constitucional de Tito a favor de nuevas repúblicas y provincias acabó pro­
vocando efectos no intencionados. Una vez se convocaron elecciones competiti­
vas, éstas se convirtieron en plataformas para la promoción y la manipulación
de sentimientos de pertenencia e «identidad» que promovieron confusión y de­
sintegración.
A partir de 1989, el nuevo Presidente serbio elegido, el ex comunista (aho­
ra socialista) Slobodan Milosevic, lideró el proyecto de una «reunificación ser­
bia». Primero, impuso el control de su partido político sobre el Gobierno de
Montenegro y el control administrativo de Vojvodina, al tiempo que suprimió la
Asamblea y él Gobierno de Kosovo. En 1991, la declaración de independencia de
la étnicamente homogénea Eslovenia, donde apenas vivían serbios, fue respon­
dida con la rápida retirada de las tropas federales dominadas por los serbios. De
hecho, la secesión eslovena podría haber dado a los serbios una mayoría más
clara en el resto de Yugoslavia. La independencia de Croacia en 1992, en cam­
bio, provocó un intento serbio de conquistar la Eslavonia oriental, así como la
proclamación de la República serbia de Krajina, aunque Croacia acabó recon­
quistando el territorio en 1995. El choque entre los serbios y los croatas fue muy
sangriento durante la guerra de Bosnia-Herzegovina en 1992-95 (con unos
250.000 muertos), y terminó en la división de hecho del país entre la federación
croata-musulmana de Bosnia-Herzegovina y la República Serbia de Bosnia. En
Kosovo se procedió a una «limpieza étnica» (por las dos partes), incluso duran­
te los bombardeos de la OTAN en 1999.
En suma, el líder del proyecto de la Gran Serbia, Milosevic, que gobernaba
sobre un cuarto, aproximadamente, de la población total de la antigua Yugosla­
via, trató una y otra vez de redibujar el mapa de los Balcanes de modo que le
permitiera, como nifevo presidente de una Yugoslavia reducida, gobernar sobre
más de la mitad de la misma población. Pero todos los grupos minoritarios re­
sistieron el intento y eligieron la secesión (Bennett, 1995; Udovicki y Ridgeway,
1997).

División de poderes horizontal y vertical


Un gobierno horizontalmente unificado tiende a eliminar la división
vertical de poderes. Como se ha analizado anteriormente, la Jefatura del
Gobierno o la Presidencia en una situación de gobierno unificado tiende
a dominar, doblegar o incluso suprimir la Asamblea con objeto de con­
vertirse en un único ganador absoluto. Por parecidos motivos de eficacia
y concentración del poder, un Gobierno central unificado tiende a redu­
cir o eliminar la autonomía de los Gobiernos regionales y locales.
Si un solo partido tiene una mayoría absoluta en el Gobierno cen­
tral, pero no controla los Gobiernos no-centrales, puede tratar de reem­
plazar el esquema legal de división vertical de poderes con una fórmula
unitaria con objeto de eliminar las fuentes alternativas de poder y con­
vertirse en el único actor dominante. Si un solo partido tiene una mayo­
ría absoluta en el Gobierno central y también en los Gobiernos no-cen-
trales, el partido se convierte en el único actor dominante en las relacio­
222 INSTITUCIONES POLÍTICAS

nes institucionales tanto horizontales como verticales. La división legal


de poderes entre el Gobierno central y las unidades no-centrales puede
sobrevivir, pero de hecho es eliminada por el control político homogéneo
de todas las instituciones.
Por el contrario, es más probable que exista y sobreviva una división
vertical de poderes efectiva en el marco de un Gobierno central dividido,
en forma bien de Gabinetes de coalición multipartidista, bien de coexis­
tencia de diferentes mayorías de partido en la Presidencia y en la Asam­
blea. Si ningún partido es un ganador absoluto y varios partidos tienen
que compartir el poder en las instituciones centrales, tenderán a nego­
ciar y llegar a compromisos también con los partidos gobernantes en las
instituciones no-centrales con objeto de ampliar sus cuotas de poder. La
competencia interna latente entre socios del Gobierno central puede in­
ducirles a buscar otros socios con posiciones de poder en los Gobiernos
no-centrales, expandiendo así el alcance de los acuerdos multipartidistas.
Por su parte, los Gobiernos no-centrales pueden mantener y defender
sus poderes separados en algunos temas o sus poderes compartidos en
otros temas, es decir, pueden sostener la división vertical de poderes me­
diante la introducción de división en el Gobierno central. Una cámara alta
de representación territorial, en particular, puede convertir a los Gobier­
nos regionales en actores decisivos a nivel federal y evitar que un solo par­
tido con mayoría absoluta en la cámara baja se convierta en un ganador
total que monopolice todos los poderes. Asimismo, una justicia indepen­
diente no controlada por ningún partido puede ayudar a mantener el
equilibrio de la descentralización (Bednar, Eskridge y Ferejohn, 1995).
Cabe ilustrar con varios casos la idea de que la división vertical de
poderes es relativamente más estable y efectiva cuando va acompañada
por una división horizontal de poderes que cuando coexiste con un Go­
bierno central unificado. Por ejemplo, el federalismo tiene bases más só­
lidas en Alemania que en Austria. Como se ha analizado anteriormente,
la República Federal de Alemania, que está organizada en dieciséis terri­
torios, está basada en un sistema de representación proporcional en la
cámara baja nacional, que produce Gabinetes de coalición multipartidis­
ta, y vina cámara alta simétrica con frecuentes mayorías alternativas. En
cambio, en Austria, donde hay sólo nueve territorios, ha habido largos
períodos de mayoría absoluta de un solo partido o de gran coalición en
el Gobierno central, mientras que el Consejo Federal suele ser conside­
rado, más que una segunda cámara, «una cámara de segunda». Como re­
sultado, mientras que Alemania es uno de los países más descentraliza­
dos de Europa, los territorios austríacos no tienen poderes separados y
muy pocos poderes compartidos, así como escasa co-decisión en los
asuntos federales. (Para una presentación comparativa del federalismo
en Europa, véase Hesse y Wright, 1996.)
De un modo parecido, el federalismo es más robusto en Estados Uni­
dos que en Canadá. Como se ha indicado anteriormente, Estados Unidos,
con cincuenta estados, experimenta frecuentes períodos en los que el go-
QXJÉ SE VOTA 223

biemo federal está dividido entre la Presidencia y el Congreso. Existe una


clara correlación entre los períodos de gobierno unificado en Washington
y los de centralización creciente, incluidos, en particular, el período de
«Reconstrucción» en el decenio de 1860, el período de «Nuevo Trato» en
los decenios de 1930 y 1940, y el de la «Gran Sociedad» en el decenio de
1960. En cambio, se ha reconocido generalmente que la descentralización
ha sido mayor en períodos de Gobierno central dividido, como en los de­
cenios de 1980 y 1990.
En cambio, Canadá, organizado en sólo once provincias, tiene con
frecuencia Gabinetes nacionales de un solo partido, mientras que la cá­
mara alta, cuyos miembros son nombrados por el Gobernador General
británico, es inefectiva para representar asuntos provinciales. Hubo xana
restricción adicional al poder de los Gobiernos provinciales con la aboli­
ción del papel del Consejo Privado británico como órgano judicial inde­
pendiente en 1947-49, el cual fue sustituido por el Tribunal Supremo de
Canadá, que es menos independiente de los partidos políticos. Este cam­
bio condujo al declive de la protección judicial de las provincias. Las sub­
siguientes demandas de Quebec de que se restableciera el derecho de
veto de las provincias no han sido satisfechas. Tras el fracaso de varios
intentos de alcanzar un compromiso sobre la definición de la relación fe­
deral, han proliferado las tendencias secesionistas y los conflictos inter­
nos en la provincia (Bretón, 1964: Watts, 1996a).
En general, el federalismo ha tenido dificultades para sobrevivir en
regímenes políticos simples, de tipo británico, basados en elecciones con
la regla de la mayoría relativa y en un parlamentarismo unicameral. Al­
gunas ex colonias británicas que fueron organizadas como estados fede­
rales han experimentado una erosión de la división vertical del poder y
las correspondientes tensiones entre el centro y algunas regiones. En In­
dia, las reglas constitucionales dan incluso al Gobierno central el dere­
cho de destituir a los Gobiernos de los estados y de sustituirlos por el go­
bierno directo desde el centro, legalmente sólo por razones de orden pú­
blico, pero de hecho también por motivos partidistas. El proceso centra-
lizador en India, especialmente durante el largo período de mayoría ab­
soluta del Partido del Congreso en el gobierno central en Delhi, suscitó
movimientos secesionistas, especialmente en Cachemira, Punjab y Uttar
Pradesh (Thakur, 1995; Lijphart, 1996).
Por el contrario, la descentralización y la división vertical de pode­
res puede desarrollarse en condiciones relativamente favorables, incluso
si no hay un mandato constitucional explícito a favor del federalismo,
bajo la presión de partidos regionales en un contexto de Gobiernos cen­
trales divididos. Países como Bélgica y España, por ejemplo, han desa­
rrollado niveles importantes de descentralización política, administrativa
y financiera a favor de los Gobiernos regionales en condiciones propicias
creadas por sistemas electorales nacionales de representación proporcio­
nal, multipartidismo y la correspondiente ausencia de mayoría absoluta
de un solo partido en el centro. Estos procesos no-institucionalizados, sin
224 INSTITUCIONES POLÍTICAS

embargo, son más vulnerables al conflicto que aquellos que incluyen me­
canismos federales más robustos de cooperación multilateral (Colomer,
1998a, 1999c).

Caso:
E l Reino muy Unido
A mediados del siglo xvm, el régimen político de Inglaterra era considera­
do el mejor ejemplo de «una nación en el mundo que tiene como fin directo de
su constitución la libertad política» fundada en el principio de la separación de
poderes (Montesquieu, 1748, libro XI). En cambio, a mediados del siglo XX, los
estudiosos de la política coincidían ampliamente en que el Reino Unido era «el
ejemplo original y mejor» de un modelo de democracia basado en la concentra­
ción del poder (véase, por ejemplo, Lijphart, 1984: 5).
De hecho, la vieja «Inglaterra» se había convertido en un complejo com­
puesto territorial de Inglaterra y Gales, Escocia (desde 1707) e Irlanda (en 1801-
1921). Durante algún tiempo tras la unión con Escocia, el Gobierno central en
Londres respetó la autonomía escocesa, especialmente en asuntos de religión,
derecho civil y sistema judicial. Gran Bretaña estuvo también altamente descen­
tralizada a favor de los Gobiernos locales al menos hasta principios del siglo xix
(North y Weingast, 1989; Weingast, 1995).
Sin embargo, el régimen británico era particularmente vulnerable a las
tendencias unificadoras debido a que la inicial división horizontal de poderes
se basaba en la coexistencia de la Cámara de los Comunes con instituciones
no-democráticas, principalmente un ejecutivo monárquico y una cámara alta
aristocrática. Con la continuada expansión de los derechos de voto durante los
siglos xdc y xx (como se ha analizado en el Capítulo 2), la Cámara de los Co­
munes elegida popularmente acabó prevaleciendo sobre el Rey y la Cámara de
los Lores no electos. Pero los Comunes fueron elegidos por medio de un sis­
tema electoral muy restrictivo basado en la regla de a- mayoría relativa, el cual
1
suele producir un sistema: de dos partidos y Gabinetes de un solo partido. Así
pues, la democratización comportó una creciente concentración de poderes en
manos de un solo actor, el partido en el Gabinete y, más exactamente, el Pri­
mer ministro. Como resultado de esta evolución, también la justicia se hizo
vulnerable a la correspondiente mayoría parlamentaria. La unificación del Go­
bierno nacional provocó, asimismo, una creciente centralización. Mientras que
ciertas instituciones escocesas tradicionales fueron doblegadas. Irlanda eligió
la secesión antes de ser dominada, en 1921. Más tarde, el conflicto violento en
Irlanda del Norte condujo a la supresión de la Asamblea local por el Gobier­
no central en 1969. Los Gobiernos locales fueron debilitados por el Gobierno
central durante el decenio de 1980, incluida la abolición del Consejo del Gran
Londres.
Sólo se iniciaron reformas institucionales importantes a favor de un resta­
blecimiento del pluralismo por iniciativa de aquellos que habían sido excluidos
del poder durante un largo período sin alternancia en el Gobierno. Los tumos
entre los partidos laborista y conservador habían durado una media de menos
de siete años entre 1945 y 1979. Pero los laboristas no consiguieron derrotar de
nuevo a los conservadores en el Gabinete hasta dieciocho años después de la pri­
QUÉ SE VOTA 225
mera victoria de Margaret Thatcher, es decir, tras cuatro elecciones sucesivas
que dieron a los conservadores una mayoría absoluta de escaños en la Cámara
de los Comunes (siempre basada en una minoría de votos populares), un perio­
do casi tres veces más largo que el promedio anterior.
A partir de ciertos cálculos adversos al riesgo, el nuevo liderazgo laborista
eligió preferir la expectativa de compartir el poder regularmente (principalmen­
te con los liberales, que habían permanecido en la oposición durante varios de­
cenios) antes que apostar por mantener unas instituciones que producían una al­
ternancia tan incierta entre ganadores absolutos y perdedores absolutos. El Ga­
binete laborista elegido en 1997, liderado por Anthony Blair, inició las corres­
pondientes reformas institucionales.
Es muy interesante observar que se introdujeron, en paralelo, elementos de
división del poder tanto en un sentido horizontal como en uno vertical. Prime­
ro, los Gobiernos locales fueron reforzados, en particular mediante la introduc­
ción de la elección directa del alcalde de Londres y de la representación propor­
cional para la elección separada de la correspondiente Asamblea local. Se crea­
ron Asambleas y Gobiernos regionales en Escocia y en Gales (el segundo sin po­
deres fiscales ni legislativos) sobre la base de una representación proporcional.
Un pacto entre los Gobiernos británico e irlandés, así como entre todos los par­
tidos de la región, condujo a la devolución condicional del autogobierno a Ir­
landa del Norte y al establecimiento de un esquema de relaciones de tipo confe­
deral entre los estados de las dos islas.
A nivel horizontal, se lanzó una iniciativa para una ambiciosa reforma elec­
toral de la Cámara de los Comunes. Como primer paso, el Reino Unido dejó de
ser una excepción en Europa cuando, en 1999, sus representantes en el Parla­
mento Europeo fueron elegidos por representación proporcional (como en todos
los demás estados-miembros de la Unión Europea). El Gobierno había estable­
cido una Comisión Independiente sobre el Sistema de Votación, presidida por el
antiguo ministro laborista y líder de los liberales en la Cámara de los Lores, Lord
Jenkins de Hillhead (antes Roy Jenkins), con la colaboración de una selección de
destacados politólogos (o «psefólogos», como llaman allí a los expertos electo­
rales). En diciembre de 1998, la Comisión publicó un informe en el que reco­
mendaba que el tradicional sistema electoral, con varios siglos de antigüedad,
basado en la regla de la mayoría relativa fuera reemplazado por un «sistema de
miembros adicionales» capaz de producir una alta proporcionalidad de la re­
presentación. (Jenkins, 1998; las simulaciones de resultados electorales con sis­
temas electorales alternativos pueden encontrarse en Dunleavy, Margetts y Weir,
1998; Dunleavy y Margetts, 1999.)
Estas reformas podrían producir un giro espectacular en las tendencias his­
tóricas tradicionales del régimen político británico que le llevarían de la con­
centración del poder a un gobierno dividido vertical y horizontalmente. No obs­
tante, desde el enfoque presentado en las páginas anteriores, hay que añadir al­
gunos comentarios.
Primero, la ausencia de provisiones para el establecimiento de Gobiernos
regionales en los territorios de Inglaterra podría inducir bien gobierno unifica­
do (si el partido en el Gobierno nacional obtuviera una mayoría en las regiones),
bien bipolarización entre el Gobierno central y Escocia, más que una coopera­
ción interregional.
Segundo, aunque se suprimieron la mayor parte de los puestos hereditarios
en la Cámara de los Lores, ésta no fue reemplazada por la correspondiente cá­
226 INSTITUCIONES POLITICAS

mara alta de representación territorial, lo cual reduce también las oportunida­


des de intercambios multilaterales.
En resumen, la suerte de la nueva división vertical de poderes en el Reino
Unido puede depender de una ulterior extensión de la descentralización a otras
unidades regionales y del desarrollo de instituciones de cooperación multirre-
gionai, así como de la emergencia de un gobierno horizontalmente dividido en
forma de Gabinetes nacionales de coalición muldpartidista.
C apítulo 5
LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES
SOCIALMENTE EFICIENTES
AI elaborar un sistema de gobierno y fijar los diversos contra­
pesos y controles de la constitución, debe suponerse que todo
hombre es un sinvergüenza y no tiene otro fin en sus acciones
que el interés privado.
Mediante este interés hemos de gobernarlo y, por medio de él,
hacerle cooperar al bien público, a pesar de su insaciable ava­
ricia y ambición.
D avid H um e
De la independencia del Parlamento
(1741)

La teoría de la elección social ha guiado nuestra investigación de las


variables institucionales que parecen explicar diferentes grados de
eficiencia social de los resultados políticos. Las preguntas simplificadas
y abstractas que hemos identificado a partir del modelo inicial: quién
puede votar, cómo se cuentan los votos, y qué se vota, nos han conduci­
do a análisis más detallados de los derechos de voto, las reglas de vota­
ción y los esquemas de división del poder, respectivamente. Estas varia­
bles institucionales no han sido seleccionadas por su influencia en la di­
námica del proceso de toma de decisiones, sino más bien en una pers­
pectiva orientada a los resultados en políticas públicas.
La utilidad social puede ser considerada relativamente alta cuando
los resultados del proceso institucional cumplen ciertas condiciones.
Concretamente, cabe obtener resultados socialmente eficientes de proce­
sos conducentes a la formación de Gabinetes parlamentarios o Presiden­
tes ejecutivos cuando el ganador incluye la preferencia del votante me­
diano. Como se ha recordado anteriormente, la mediana es la posición
que minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los vo­
tantes y, por tanto, cabe considerar que maximiza la satisfacción políti­
ca de los ciudadanos o la utilidad social.
Asimismo, en esquemas de división de poderes, la utilidad social es
mayor cuando diferentes ganadores pueden dar satisfacción a diferen­
228 INSTITUCIONES POLITICAS

tes grupos de preferencias de los votantes. Pueden obtenerse resultados


eficientes bien mediante la asignación de diferentes temas a diferentes
instituciones de acuerdo con la intensidad de preferencias de los ciu­
dadanos, bien mediante una cooperación interinstitucional capaz de
producir mayorías más amplías y consensúales que con un gobierno
unificado.
Desde esta perspectiva, la cuestión de cuál es el mejor régimen po­
lítico puede ser respondida del siguiente modo. Primero, los derechos
amplios de voto son mejores que los derechos restringidos porque dan
más oportunidades a más individuos y a grupos más amplios de desa­
rrollar sus demandas y obtener la satisfacción política de sus preferen­
cias. Una democracia estable, como fórmula basada en elecciones plura­
listas de los gobernantes por el mayor número de ciudadanos, es, en con­
junto y a largo plazo, siempre mejor, es decir, más eficiente socialmente,
según las categorías de la teoría de la elección social, que los regímenes
no-democráticos.
Hacia el principio de este libro, hemos revisado una serie de expe­
riencias históricas de pequeñas comunidades homogéneas en las que las
decisiones colectivas obtenían amplio consenso a través de un virtual su­
fragio universal y de reglas basadas en la unanimidad o casi-unanimidad.
En tiempos modernos, las comunidades políticas pequeñas han prolife-
rado en todas las partes del mundo. Esto se debe, en parte, a que el co­
mercio y las comunicaciones abiertas disminuyen las ventajas económi­
cas y culturales relativas de los estados de gran escala, mientras que los
costes de la toma de decisiones en ellos se hacen más visibles.
Las ventajas de las comunidades políticas pequeñas para la toma de
decisiones pueden percibirse en el hecho de que, de los países indepen­
dientes con más de cinco mil y menos de un millón de habitantes, un 70
por ciento (28 de 40 países) son democracias, la mayor parte de ellos con
fórmulas institucionales simples, mientras que la proporción de demo­
cracias entre los países con más de un millón de habitantes es sólo de un
42 por ciento (64 de 151 países). (Cálculos del autor con datos de Free-
dom House, 1999, y United Nations, 1998. Además de 191 países inde­
pendientes, Freedom House también incluye nueve microterritorios, cua­
tro de los cuales son reconocidos por las Naciones Unidas, pero ninguna
de las dos listas incluye el Vaticano.)
En comunidades políticas grandes que abarcan sociedades comple­
jas, los mecanismos institucionales necesarios para producir resultados
socialmente eficientes requieren más sofisticación. En general, las fór­
mulas institucionales pluralistas, incluida la representación proporcio­
nal, así como la división de poderes «horizontal» y la «vertical», pueden
producir mayor utilidad social que las fórmulas simples basadas en re­
glas de votación mayoritaristas que favorecen la concentración de poder
en un solo ganador.
Más concretamente, y de acuerdo con los análisis presentados ante­
riormente, las mejores oportunidades de satisfacer las preferencias de los
UV ELECCIÓN DE INSTITUCIONES SOCLALMENTE EFICIENTES 229

ciudadanos y de producir alta utilidad social pueden ser creadas por los
regímenes parlamentarios con representación proporcional, así como por
el federalismo descentralizado y bicameral. En estos marcos, la existen­
cia de múltiples ganadores y los incentivos institucionales para la coo­
peración multipartidista tienden a producir resultados altamente satis­
factorios.
Asimismo, la división «horizontal» de poderes entre el Presidente y
la Asamblea puede producir niveles relativamente altos de consenso y de
utilidad social si los incentivos para la cooperación interinstitucional y
multipartidista son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto. Más
concretamente, las fórmulas semipresidenciales con gobierno dividido,
es decir, la «cohabitación» de diferentes mayorías políticas en apoyo del
Gabinete parlamentario y de la Presidencia, así como otras variantes in­
termedias y parlamentarizadas de la división horizontal del poder, son
mejores para inducir cooperación interinstitucional que los regímenes
presidenciales puros con gobierno unificado o con esquemas más rígidos
y potencialmente conflictivos de separación de poderes.
Por último, los regímenes parlamentarios unicamerales con reglas
electorales mayoritaristas, los cuales suelen producir un gobierno unifi­
cado, es decir, un solo ganador absoluto, deberían ser considerados me­
nos eficientes socialmente que las alternativas antes mencionadas. Los
estados unitarios en sociedades complejas también producen resultados
peores que los estados descentralizados.
Estos resultados desde la perspectiva de la utilidad social son con­
sistentes con una serie de contribuciones en distintos enfoques sobre el
desempeño económico y social de diferentes tipos de régimen democrá­
tico. Entre ellas se incluyen las siguientes. Primero, el modelo británico
de régimen simple basado en el parlamentarismo y la regla de la mayo­
ría relativa fue analizado como el origen de la «política de confronta­
ción». Los efectos sociales de este modelo institucional pueden resumir­
se en dos puntos. En primer lugar, tiende a producir Gobiernos social­
mente minoritarios y sesgados que satisfacen sólo las preferencias de pe­
queños grupos de ciudadanos y son propicios a ser capturados por inte­
reses minoritarios. En segundo lugar, la alternancia completa de partidos
en el Gobierno sin puentes intermedios provoca cambios drásticos e ines­
tabilidad en las políticas públicas, las cuales a su vez desaniman la in­
versión y los planes a largo plazo de los actores privados en la sociedad
(Finer, 1975, 1982).
Segundo, ciertas correlaciones estadísticas muestran que los regí­
menes pluralistas pueden ser comparados favorablemente con los re­
gímenes que promueven la concentración del poder con respecto a cier­
tas variables económicas y sociales. Concretamente, se ha encontrado
que los regímenes parlamentarios con representación proporcional es­
tán asociados a más altos niveles de participación política y más bajos
niveles de violencia política que las fórmulas democráticas alternativas
(Powell, 1982). Los regímenes políticos «gobernados colegialmente» con
232 INSTITUCIONES POLÍTICAS

ñas resistencia, la democracia pluralista puede ser ampliamente preferi­


da porque compensa a los perdedores.
Un régimen político está en equilibrio, es decir, se convierte en un
juego estable y que se autorrefuerza si promueve estrategias de los ac­
tores que corresponden a las reglas institucionales existentes. El juego
de los actores dentro de las reglas existentes (en particular, la partici­
pación de los actores en la competición electoral) tiende a reforzar las
reglas mismas. Los mismos actores cuya existencia es viable bajo el es­
quema institucional en vigor apoyarán las instituciones existentes y re­
sistirán la introducción de cambios adversos. Si las instituciones exis­
tentes favorecen o permiten la creación y la supervivencia de múltiples
ganadores, obtendrán un amplio apoyo endógeno y generarán resisten­
cia a la introducción de reglas menos inclusivas. En otras palabras, es
más probable que permanezcan en equilibrio las instituciones democrá­
ticas pluralistas que producen una amplia satisfacción política y una uti­
lidad social relativamente alta que las fórmulas más exclusivas. Los ciu­
dadanos tienden a apoyar las instituciones que les dan satisfacción.
Algunas implicaciones de este modelo pueden ser sometidas a la ob­
servación empírica. Según el razonamiento anterior, las instituciones de­
mocráticas pluralistas deberían obtener un alto apoyo endógeno y, como
consecuencia, deberían ser más longevas que las instituciones exclusivas
o simples que favorecen la concentración del poder. Si esta implicación
resiste la prueba de los hechos a largo plazo, será posible sostener que
las instituciones elegidas por actores con estrategias autointeresadas
tienden a producir altos niveles de utilidad social. Al menos en el campo
de las instituciones políticas, el comportamiento autointeresado puede
producir resultados socialmente eficientes.
Más concretamente, las implicaciones son las siguientes. Primero, los
intentos de establecer regímenes democráticos pluralistas deberían obtener
más altas proporciones de éxito, en otras palabras, más altas proporciones
de autoconsolidación y duración a largo plazo, que las democracias ma-
yoritaristas más simples. Segundo, como consecuencia de esta tendencia,
el número y la proporción de democracias pluralistas supervivientes debe­
ría ser mayor que el de regímenes democráticos mayoritaristas y simples.
En el Cuadro 5.1 se resumen los datos de las 123 tentativas de de­
mocratización y de cambios institucionales democráticos mayores en 85
países con más de un millón de habitantes durante el período de 127
años entre 1874 y 2000 (hay más detalles en los Cuadros 5.2 y 5.3). El
punto de partida elegido corresponde a la primera introducción de elec­
ciones para cargos relevantes con sufragio masculino universal que ha
mantenido continuidad democrática hasta nuestros días, en Suiza. (Re­
cuérdese, sin embargo, que el sufragio masculino universal fue pasajera­
mente introducido en Francia y en España en períodos anteriores y que
algunas de las fórmulas institucionales supervivientes, como en el Reino
Unido y en Estados Unidos, fueron establecidas con sufragio restringido
antes del período mencionado.)
LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES SOCIALMENTE EFICIENTES 233

C uadro 5.1. Instituciones políticas y áemocralización (J874-2000)


Parlameniaño- Presidencial y Parlamentario Total
mayorítarisía semipresidencial repr. proporciona!
1.* ola 5 1 4 10
1874-1943 (3) ()
8 ( )
10 ( )
21

2 * ola 6 4 9 19
1944-1973 (15) (13) ()1 (29)
3* ola 2 27 11 40
1974-2000 () 0 (4) () 0 (4)
Total 13 (18) 32 (25) 24 (11) 69 (54)

Proporción éxito: 42 % 56% 69 %

N ota : L o s n ú m e ro s s o n lo s c a s o s d e d e m o c ra c ia s e n p a íse s c o n m á s d e u n m illó n d e h a ­


b ita n te s « co n é x ito * o d u ra d e r a s , e s d e c ir, q u e h a n d u ra d o h a s ta 2 0 0 0 ; lo s n ú m e r o s e n tr e p a ­
ré n te s is s o n lo s c a s o s d e d e m o c ra c ia s e n p a íse s c o n m á s d e u n m illó n d e h a b ita n te s « fra c a s a ­
d a s* , e s d e c ir, q u e n o h a n d u r a d o h a s ta 2000. L a s « p ro p o rc io n e s d e é x ito * s o n la s p ro p o r c io n e s
d e c a so s d e d e m o c ra tiz a c ió n c o n é x ito s o b re el n ú m e ro to ta l d e in te n to s d e d e m o c ra tiz a c ió n .
F u e n te : Elaboración del autor con datos en Huntington (1991), Alvarez el aJ. (1996), Ga-
siorowski (1996), Power y Gasiorowski (1997), Przeworski et al. (en prensa), informes de Free-
dom House (1972-1999), y prensa. Véanse también los Cuadros 5.2 y 5.3.

Según las categorías usadas en este libro, los regímenes institucio­


nales democráticos se clasifican en parlamentano-mayoritarista, presi­
dencial y semipresidencial, y parlamentario-representación proporcional,
en el orden presumido de menor a mayor eficiencia social. Los cambios
institucionales se agrupan en los tres períodos históricos u «olas» de de­
mocratización habitualmente establecidos: 1874-1943, 1944-1973, y
1974-2000.
Los números de cambios institucionales recopilados son 31 en la
primera ola, 48 en la segunda ola y 44 en la tercera ola. Los números de
intentos de democratización con éxito, es decir, los números de demo­
cracias actualmente existentes que fueron establecidas en diferentes pe­
ríodos, son crecientes: 9 en la primera ola, 18 en la segunda ola, y 37 en
la tercera ola (más cinco cambios institucionales mayores en democra­
cias establecidas).
Las correspondientes proporciones de éxito, o proporciones de in­
tentos democratizadores que han producido democracias que continúan
existiendo, son los siguientes: un 42 por ciento de los regímenes parla-
mentarios-mayoritaristas, un 56 por ciento de los presidenciales y semi-
230 INSTITUCIONES POLITICAS

poder ejecutivo compartido, especialmente los Gabinetes de coalición,


han sido asociados a más altos niveles de renta per cápita y a más ba­
jos niveles de manifestaciones de protesta, huelgas políticas, revueltas,
ataques armados, asesinatos políticos y muertes políticas, que los regí­
menes políticos «gobernados monocráticamente» (Baylis, 1989).
Los datos de dieciocho países muestran que las democracias plura­
listas, especialmente los regímenes parlamentarios con representación
proporcional, están asociados a niveles más bajos de desempleo y de de­
sigualdades de renta, así como a niveles más altos de participación elec­
toral y de representación de las mujeres, que las democracias «mayori-
tarias» o del modelo «Westminster». No se han encontrado diferencias
significativas con respecto a la inflación, el crecimiento económico y el
orden público (Lijphart, 1991, 1994b; Crepaz, 1996; Birchfield y Crepaz,
1998).
Por último, las encuestas disponibles sobre la opinión subjetiva de
los ciudadanos apoyan la hipótesis de que las instituciones pluralistas
producen amplia satisfacción política. Los datos del Eurobarómetro para
once democracias europeas en 1990 muestran que hay siempre una di­
ferencia de satisfacción con el modo como la democracia funciona entre
los ganadores y los perdedores, es decir, entre aquellos ciudadanos que
votaron al partido o los partidos en el Gobierno y aquellos que votaron
a los partidos en la oposición. Sin embargo, los ganadores tienden a es­
tar más satisfechos con la democracia cuanto más se aproximan las ins­
tituciones políticas del país a los regímenes simples y «mayoritaristas»
con alta concentración del poder (entre los cuales el caso extremo en la
muestra es el Reino Unido). Al mismo tiempo, los perdedores que viven
en democracias pluralistas y «consensúales» muestran un nivel más alto
de satisfacción que los perdedores que viven en democracias mayorita­
ristas. Cuanto más pluralista es el sistema, más probable es que los per­
dedores estén satisfechos con el modo como funciona la democracia (en­
tre los cuales el caso extremo en la muestra es Holanda). En otras pala­
bras, la satisfacción política está más amplia y regularmente distribuida
en los regímenes pluralistas que en los mayoritaristas (Anderson y Gui-
llory, 1997).

La elección de instituciones políticas pluralistas


Las relaciones analíticas entre las instituciones políticas y la utilidad
social que han sido establecidas en este libro pueden extenderse al aná­
lisis del cambio institucional. En anteriores capítulos se ha esbozado una
explicación estratégica del cambio institucional, que puede ser válida
tanto para la transición entre regímenes no-democráticos y democráticos
como para las reformas institucionales dentro de los regímenes demo­
cráticos. Los supuestos básicos del modelo que se desarrollará a conti­
nuación son los siguientes. Primero, los actores políticos están autointe-
LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES SOCIALMENTE EFICIENTES 231

resados en el poder, incluidos en particular los gobernantes en ejercicio.


Segundo, en situaciones de incertidumbre con respecto al futuro, los ac­
tores políticos tienden a desarrollar preferencias institucionales adversas
id riesgo que favorecen el poder compartido o la alternancia frecuente en
el poder antes que a apostar por instituciones exclusivas que crean ga­
nadores absolutos y perdedores absolutos permanentes. (Pueden encon­
trarse algunas ideas de este tipo en Przeworski, 1991, cap. 2; Elster, 1991,
1993; Lijphart, 1992b; Colomer, 1995c, 2000a, cap. ; Dunleavy y Mar­
6
getts, 1995; Geddes, 1996.)
Más concretamente, el proceso de cambio institucional puede ser es­
tilizado del siguiente modo. Aparece una situación de incertidumbre
cuando los gobernantes en el poder son desafiados por las demandas de
nuevos grupos. Si el esquema institucional existente es restrictivo, es de­
cir, si permite sólo la victoria absoluta de un actor a costa de los demás,
sea el ganador definido como una clase social, com o un grupo étnico o
como un partido político, los gobernantes en el poder se arriesgan a con­
vertirse en perdedores absolutos. La oposición emergente puede alimen­
tar expectativas de convertirse en un nuevo ganador absoluto y de reem­
plazar a los gobernantes en el marco de las instituciones existentes. Pero
si la oposición también comparte cierto grado de incertidumbre con res­
pecto a los resultados futuros, puede desarrollar preferencias adversas al
riesgo parecidas a las de los gobernantes en crisis a favor de institucio­
nes más inclusivas y pluralistas.
Como se ha sugerido en los capítulos anteriores, los actores con ex­
pectativas inciertas de permanecer en el poder o de conquistarlo pueden
promover o aceptar cambios institucionales a favor de vina mayor aper­
tura e inclusividad. Los cambios de este tipo incluyen los derechos de voto
más amplios, especialmente si son introducidos en paralelo a nuevas re­
glas de votación que favorezcan la formación de múltiples ganadores y el
poder compartido; la representación proporcional que induce la forma­
ción de coaliciones multipartidistas; y las elecciones separadas para dis­
tintos cargos que pueden producir múltiples ganadores. Con estos cam­
bios, tanto los gobernantes en crisis como la oposición emergente pueden
esperar que evitarán una derrota completa y una total exclusión del po­
der y que se garantizarán una mínima cuota de poder a largo plazo.
El apoyo de los actores bien a las instituciones existentes, bien a las
establecidas en el proceso de cambio, depende de la correspondiente dis­
tribución del poder. Si algunos actores significativos están y esperan es­
tar excluidos del poder permanentemente (es decir, durante un largo pe­
ríodo) —como suele ocurrir en esquemas institucionales que producen
ganadores absolutos y perdedores absolutos—, pueden preferir desafiar
las instituciones existentes y tratar de reemplazarlas con fórmulas alter­
nativas. En cambio, si los actores significativos tienen expectativas razo­
nables de ganar o de compartir poder dentro del marco institucional
existente, tenderán a apoyarlo. Mientras que la democracia «mayorita-
rista» permite que los ganadores ejecuten sus políticas preferidas sin ape-
234 INSTITUCIONES POLÍTICAS

presidenciales, y un 69 por ciento de los parlamentarios con representa­


ción proporcional. Esto parece confirmar nuestra hipótesis acerca de la
capacidad relativamente más alta de los regímenes democráticos plura­
listas de obtener apoyo endógeno y durar.
Las proporciones de éxito fueron relativamente favorables para la
fórmula parlamentaria-mayoritarista, el modelo británico, durante la pri­
mera ola de democratización antes de la segunda guerra mundial, con un
62 por ciento de éxito. Pero esta proporción fue obtenida para un pe­
queño número de casos: sólo ocho intentos de democratización con este
modelo institucional. Además, Suiza sustituyó el sistema electoral ma-
yoritarista por la representación proporcional dentro del período. Du­
rante la segunda ola, en cambio, la proporción de éxito del modelo bri­
tánico fue sólo de un 29 por ciento, debido en parte al fracaso de las ins­
tituciones democráticas simples y restrictivas en una serie de antiguas
colonias en África y Asia con composición religiosa, racial o lingüística
plural. Durante la tercera ola, el número de democracias con más de un
millón de habitantes se ha más que duplicado, de veintisiete a sesenta y
cuatro, pero, a finales del siglo xx, el número de regímenes democráti­
cos que usan el parlamentarismo y unas reglas electorales mayoritaristas
sigue siendo el mismo que en 1973: diez. La adición de dos nuevos ca­
sos, Papua-Nueva Guinea y Tailandia, fue compensada por cambios ins­
titucionales a fórmulas pluralistas en dos democracias mayoritaristas
previamente establecidas, Japón y Nueva Zelanda.
En cambio, las fórmulas parlamentarias con representación propor­
cional funcionaron muy bien en términos de duración tanto en la se­
gunda como en la tercera olas, con un 90 por ciento y un 100 por cien­
to de éxito en el establecimiento de regímenes democráticos duraderos,
respectivamente. Obsérvese que varios casos de fórmulas de representa­
ción proporcional contadas como «fracasos» en la primera ola podrían
ser atribuidos no al desempeño institucional interno sino a una invasión
externa (Bélgica, Checoslovaquia, Dinamarca, Holanda y Noruega),
mientras que sólo cabría eliminar un caso de la lista de fracasos de las
fórmulas mayoritaristas con el mismo criterio (Francia).
Las fórmulas presidenciales y, especialmente, las semipresidenciales
han obtenido niveles muy altos de éxito en la tercera ola, ya que un 84
por ciento y un 100 por ciento de los casos, respectivamente, han dura­
do hasta hoy. Estas fórmulas han sido restablecidas sobre todo en Amé­
rica Latina en los procesos de redemocratización. Pero también han sido
elegidas en algunos países de Europa oriental, África y Asia recién llega­
dos a la democracia. El desempeño global de las fórmulas presidenciales
y semipresidenciales en las tres olas corresponde a la media de todos los
intentos de democratización: un 56 por ciento. La evolución de las tres
variantes institucionales democráticas a través del tiempo se muestra en
el Gráfico 5.1.
Un análisis más detallado de los cambios institucionales refuerza la
idea de que las fórmulas pluralistas pueden obtener un apoyo relativa-
LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES SOCIALMENTE EFICIENTES 235
Presidencial y

1943 1973 2000

G ráfico 5.1. Tipos de régimen democrático en tres olas de democratización.

mente amplio. Con respecto a las elecciones parlamentarias, es intere­


sante observar que de las once democracias europeas con representa­
ción proporcional que quebraron durante los decenios de 1920 y 1930,
todas restablecieron la representación proporcional en la ulterior rede­
mocratización: siete tras la segunda guerra mundial (Alemania, Austria,
Bélgica, Dinamarca, Holanda, Italia y Noruega) y cuatro tras la caída del
comunismo en el decenio de 1990 (Checoslovaquia, Estonia, Letonia y
Lituania). Entre los nuevos países que usan la representación propor­
cional, dos habían usado fórmulas electorales mayoritaristas en ante­
riores experiencias democráticas fracasadas (España y Grecia) y cuatro
fueron nuevos llegados a la democracia (África del Sur, Eslovenia, Hun­
gría e Israel).
Como ya se ha mencionado, tres democracias parlamentarias-ma-
yoritaristas cambiaron a alternativas más pluralistas sin fractura demo­
crática. Suiza se unió a la tendencia general europea de las nuevas de­
mocracias al final de la primera guerra mundial (Rappard, 1936). Nue­
va Zelanda reemplazó los distritos uninominales y la regla de la mayo­
ría relativa, que habían producido el sistema bipartidista más puro del
mundo, con la representación proporcional, que ha producido multi-
partidismo y Gabinetes de coalición, tras una decisión en referéndum en
1993 (Vowles, 1995; Jackson y McRobie, 1998). Japón reemplazó un sis­
236 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tema mayoritarista basado en distritos multinominales y un voto lim i­


tado con un sistema mixto de representación proporcional en 1994 (Shi-
ratori, 1995).
Los cambios a partir de la representación proporcional incluyen a
Francia en el paso de la Cuarta a la Quinta Repúblicas a partir de 1958.
Pero, como se ha analizado en los Capítulos 3 y 4, el multipartidismo
francés resistió la nueva regla electoral de mayoría con segunda vuelta.
Al mismo tiempo, se introdujo un nuevo elemento de pluralismo institu­
cional con la elección directa del Presidente. A principios del siglo xxi,
Francia era una democracia más pluralista que la Cuarta República en
todos los aspectos.
En Italia, como también se ha mencionado en el Capítulo 3, la re­
presentación proporcional fue sustituida por un sistema electoral mixto
tras un referéndum en 1993. Sin embargo, el número de partidos políti­
cos en el nuevo marco se hizo aún mayor que antes (Donovan, 1995;
D'Alimonte y Bartolini, 1997). Los intentos de eliminar la porción de es­
caños elegida por representación proporciona] mediante nuevos referén­
dums fracasaron dos veces, en 1999 y 2000. Paralelamente, se introdu­
jeron nuevas divisiones del poden las regiones recibieron nuevos pode­
res y los presidentes regionales pasaron a ser elegidos directamente,
mientras que los principales partidos apoyaban la introducción de la
elección directa del Presidente.
La capacidad de las democracias presidenciales de sobrevivir ha
sido muy discutida (Linz, 1990, 1994; Mainwaring, 1993; Power y Ga-
siorowski, 1997; Blais, M assicotte y Dobrzynska, 1997). Pero la obser­
vación empírica con una perspectiva amplia y a largo plazo sugiere
que, una vez establecidas, las elecciones presidenciales directas no son
fácilmente abandonadas. Ha habido unos pocos casos de cambios en
contra, como Alemania después del nazismo. Pero en casi todos los ca­
sos, la ulterior redemocratización tras un período autoritario ha com­
portado el restablecimiento de elecciones presidenciales directas, es­
pecialmente en América Latina en el decenio de 1980. La propuesta de
suprimir el presidencialismo fue explícitamente derrotada en Brasil en
un referéndum en 1993. Los resultados de las elecciones presidencia­
les han mejorado con la sustitución de la regla de la mayoría relativa
por la regla relativamente menos ineficiente de la mayoría con segun­
da vuelta en doce países de América Latina durante el período 1978-
2000 (como se ha analizado en el Capítulo 3). Los nuevos casos de
elección directa del jefe del ejecutivo incluyen Francia, ya menciona­
do, e Israel, donde el régimen parlamentario fue modificado con la in­
troducción de la elección directa del Primer ministro en 1996 (Diskin,
1995).
En suma, además de los 118 intentos de democratización, se han
identificado cinco cambios institucionales mayores sin quiebra demo­
crática. De éstos, tres han sido cambios desde fórmulas parlamentarias-
mayoritaristas a parlamentarias con representación proporcional (Suiza
LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES SOCIALMENTE EFICIENTES 237

en 1918, Nueva Zelanda en 1993 y Japón en 1994), y dos han sido cam­
bios desde fórmulas parlamentarias con representación proporcional a
fórmulas de tipo presidencial (Francia en 1958 e Israel en 1996). Ningu­
na democracia establecida ha cambiado hasta ahora a favor de un régi­
men parlamentario-mayoritarista. Incluso el Reino Unido ha introducido
varias reglas electorales proporcionales y una incipiente descentraliza­
ción, como se ha analizado al final del Capítulo 4.
Los cambios a favor del federalismo y otras fórmulas de división
«vertical» del poder pueden ser analizados de un modo parecido. Cua­
tro democracias de larga duración han mantenido estructuras federales
desde el principio: Australia, Canadá, Estados Unidos y Suiza. Cuatro
grandes países latinoamericanos han mantenido fórmulas federales in­
cluso durante períodos autoritarios: Argentina, Brasil, México y Vene­
zuela. Los cambios desde estados unitarios o imperiales a estructuras
federales o regionales durante los procesos de democratización o du­
rante períodos democráticos incluyen África del Sur, Alemania, Austria,
Bélgica, España, India e Italia (cf. Elazar, 1987, Tabla 2.2; Watts, 1996b,
Tabla 2).
Las federaciones tienden a fracasar si están formadas por sólo dos
unidades y si han sido diseñadas bajo regímenes autoritarios, como se ha
analizado en el Capítulo 4. Pero no parece haber habido cambios hacia
atrás a partir de federaciones multilaterales en contextos democráticos.
Cuando en un territorio se han creado múltiples ganadores, éstos resis­
ten efectivamente los intentos de simplificar la estructura política co­
rrespondiente.
A finales del siglo X X , de los sesenta y cuatro regímenes democráti­
cos en países con más de un millón de habitantes, sólo un 16 por ciento
son regímenes parlamentarios con reglas electorales mayoritaristas,
mientras que un 50 por ciento son regímenes presidenciales o semipre­
sidenciales, y un 34 por ciento son regímenes parlamentarios con repre­
sentación proporcional, como se muestra en el Cuadro 5.3. Al menos un
23 por ciento tienen una división de poderes de tipo federa). El éxito re­
lativo de las fórmulas pluralistas debe ser sometido a la observación de
su supervivencia en el futuro. Sin embargo, el análisis empírico aquí pre­
sentado permite mantener la hipótesis sobre la mayor capacidad de las
instituciones políticas pluralistas y socialmente eficientes de obtener un
apoyo estable.
238 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C uadro 5.2. Instituciones políticas y democratización, por países (J874-2000)


Parlamentario- Presidencial y Parlamentario
mayoríiarista semipresidencial repr. proporcional

1■*ola Australia 1902 Estados Unidos 1879 Finlandia 1907


1874-1943 Canadá 1891 Irlanda 1920
Nueva Zelanda 1876 Suecia 1910
Reino Unido 1885 Suiza 1918
Suiza 1874-1918

FRACASOS: Francia 1870-1940 Argentina 1912-30 Austria 1918-33


España 1869-73, Chile 1925-73 Bélgica 1899-1940
1890-1923, 1931-36 Colombia 1903-49 Checoslovaquia 1918-39
Portugal 19¡0-26 Costa Rica 1920-48 Dinamarca 1915-40
Cuba 1940-52 Estonia 1922-34
Francia 1848-51 Holanda 1917-40
Uruguay 1918-73 Italia 1919-22
Sentir/residencial Letonia 1922-34
Alemania 1918-33 Lituania 1922-26
Noruega 1897-1940
Total-
Democracias duraderas: 5 4
Democracias fracasadas: 3 10
QUÉ SE VOTA 239
C uadro 5.2. (Cont.)
Pariameiuario- Presidencial y Parlamentario
mayoriiarísta semipresidencial repr. proporcional

2.a ola Botsuana 1966 Colombia 1958 Alemania 1948


ímai India 1947, 1977 Costa Rica 1953 Austria 1945
Jamaica 1962 Venezuela 1958 Bélgica 1945
Japón 1952-1994 Semipresidencial Dinamarca 1945
Mauricio 1968 Francia 1958 Francia 1945-1958
Trinidad 1962 Holanda 1945
Israel 1948
Italia 1945
Noruega 1945
FRACASOS: Birmania 1948-62 Aigentinal946-55 Líbano 1943-76
Corea S. 1960-61 Bolivia 1952-64
Ghana 1969-72 Brasil 1945-64
Greda 1946-67 Ecuador 1948-61
Indonesia 1955-66 Filipinas 1946-72
Kenya 1963-66 Guatemala1944-54
Laos 1954-58 Honduras 1957-62
Malasia 1957-69 Madagascar 1960-71
Nigeria 1960-5 Nigeria 1979-82
Paquistán 1947-54 Panamá 1952-68
Sierra Leone 1961-6 Paquistán 1972-6
Sri Lanka 1948-83 Perú 1956-67
Sudán 1956-57,65-68
Tailandia 1975-76 Semipresidencial
Turquía 1961-80 Somalia 1960-8

Total
Democracias duraderas: 6 4
Democracias fracasadas: 15 13
240 INSTITUCIONES POLÍTICAS

C uadro 5.2. (Cont.)


Parlamentario- Presidencial y Parlamentario
mayoritarista sem¡presidencial repr. proporcional
3.* ola Papúa-N. Guinea 1977 Argentina 1983 África Sur 1994
1974- Tailandia 1983 Bolivia 1982 R. Checa 1990
Brasil 1979 Eslovaquia 1994
Chile 1990 Eslovenia 1991
Corea S. 1988 España 1977
R. Dominicana 1966 Estonia 1992
Ecuador 1979 Greda 1975
El Salvador 1984 Hungría 1990
Filipinas 1986 Japón 1994
Guatemala 1985 Letonia 1994
Honduras 1982 Nueva Zelanda 1993
Israel 1996
Malawi 1994
Malí 1992
México 1997
Namibia 1990
Nicaragua 1990
Panamá 1994
Taivvan 1996
Uruguay 1984
Sem ivresidencial
Benin 1991
Bulgaria 1990
Lituania 1992
Mongolia 1992
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996
FRACASOS: Ghana 1979-82
Nigeria 1991-2
Perú 1980-92
Uganda 1980-4
Total:
Democracias duraderas: 2 27 11
Democracias fracasadas: 0 4 0
F u e n t e s : L as m is m a s q u e p a ra el C u a d ro 5.1.
LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES SOCIALMENTE EFICIENTES 241

C uadro 5.3. Democracias en 2000


Parlamentario- Presidencia! y Parlamentario
mayorilarista sem ¡presidencial repr. proporcional
Australia 1902 Argentina 1983 Africa Sur 1994
Botsuana 1966 Bolivia 1982 Alemania 1948. 1990
Canadá 1891 Brasil 1979 Austria 1945
India 1947 Chile 1990 Bélgica 1945
Jamaica 1962 Colombia 1958 R. Checa 1990
Mauricio 1968 Corea S. 1988 Dinamarca 1945
Papúa-N. Guinea 1977 Costa Rica 1953 Eslovaquia 1994
Reino Unido 1885 R. Dominicana 1966 Eslovenia 1991
Tailandia 1983 Ecuador 1979 España 1977
Trinidad 1962 El Salvador 1984 Estonia 1992
Estados Unidos 1879 Finlandia 1907
Filipinas 1986 Grecia 1975
Guatemala 1985 Holanda 1945
Honduras 1982 Hungría 1990
Israel (1948) 1996 Irlanda 1920
Malawi 1994 Italia 1945
Malí 1992 Japón (1952) 1994
México 1997 Letonia 1994
Namibia 1990 Nueva Zelanda (1876) 1993
Nicaragua 1990 Noruega 1945
Panamá 1994 Suecia 1910
Taiwan 1996 Suiza (1874) 1918
Uruguay 1984
Venezuela 1958
Semiprestáencial
Benin 1991
Bulgaria 1991
Francia (1945) 1958
Lituania 1991
Mongolia 1991
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996
Total:
10 32 22
16 % 50% 34%

F u e n te s : Las mismas q u e para los Cuadros 5.1 y 5.2.


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