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DA ILEGALIDADE DA COBRANÇA POR EMISSÃO DE PASSAPORTES NO

BRASIL

Qualquer cidadão brasileiro que deseje viajar para o exterior obrigatoriamente


deve portar passaporte, sendo este o documento internacionalmente válido no trato com
autoridades de outros países, salvo casos específicos regulados por tratados
internacionais (caso, por exemplo, do MERCOSUL)1.
A emissão de passaporte é de responsabilidade do Departamento de Polícia
Federal, órgão do Ministério da Justiça, sendo necessário, além de diversos documentos,
o pagamento de taxa de expedição no valor atualmente (julho de 2010) de
aproximadamente 175 reais2. Porém, no caso de ter o cidadão previamente possuído
passaporte, deve apresentar o mesmo, expirado ou não, válido ou não, no momento da
solicitação do novo passaporte sob pena de pagamento em dobro da taxa mencionada,
portanto, cerca de 350 reais3. Os valores referidos são arbitrados em tabela cuja
publicação é responsabilidade conjunta do Ministério da Justiça e do Ministério das
Relações Exteriores.
Porém, fica a seguinte pergunta no ar: DE ONDE A POLÍCIA FEDERAL
TIROU A IDÉIA DE QUE PODERIA FAZER TAIS EXIGÊNCIAS AO CIDADÃO
BRASILEIRO?

Taxa é espécie do gênero tributo (CTN, livro primeiro: DO SISTEMA


TRIBUTÁRIO NACIONAL, título I, artigo 5º), cuja possibilidade de exigência,
portanto, está vinculada à edição de lei pelo Poder Legislativo do ente federado que a
exija (CTN, título II COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA, artigo 6º caput c\c artigo 97,
inciso I), a qual é indelegável (CTN, artigo 7º caput). Portanto, como qualquer tributo,
as taxas devem ser instituídas em Lei (CTN, artigo 9º, inciso I), previamente à sua
exigibilidade. O legislador foi exaustivo na conceituação, exatamente porque se não
houver a base legal, não haverá o tributo. Então para que se tenha a base legal da
cobrança do tributo tem que haver a previsão legal de tudo o que se pode cobrar. Trata-
se de um conceito fundamental e sedimentado. Muito bem define Roque Carrazza
(2003, p. 215)4 que “no Estado de Direito o Legislativo detém a exclusividade de editar
normas jurídicas que fazem nascer, para todas as pessoas, deveres e obrigações, que lhes
restringem ou condicionam a liberdade. Também o Poder Público limita seu agir com
tais normas, subordinando assim, a ordem jurídica e passando a revestir, a um tempo, a
condição, de autor e de sujeito de direito.”
Exige-se taxa para a prestação de determinado serviço público5. Para a advogada
tributarista Mizabel Derzi (1999, p. 545)6 “cabe quando os serviços recebidos pelo
contribuinte resultem de função específica do Estado, ato de autoridade, que por sua
natureza repugna ao desempenho do particular e não pode ser objeto de concessão a
este”. Contribuinte de taxa será a pessoa que provoca a atuação estatal a quem seja
prestada, ou à disposição de quem seja colocada a atuação do Estado traduzida em um
serviço público divisível.
1
Decreto 1983/96, modificado pelo decreto 5978/06, artigo 2º caput.
2
http://www.dpf.gov.br/servicos/passaporte/documentacao-necessaria/documentacao-para-passaporte-
comum/documentacao-para-passaporte-comum
3
Ver link acima no item 6.0
4
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 19 ed. 2 Tiragem, São Paulo:
Malheiros, 2003.
5
CF/88 art. 145, II e CTN art. 77
6
DERZI, Mizabel. Direito Tributário Brasileiro. 11 ed. São Paulo: Forense, 1999.
Fundamental diferenciar-se a motivação da cobrança da dita taxa por emissão de
passaporte, evitando-se a confusão com exercício do poder de polícia por parte do
Estado, outra fundamentação para instituição de taxa. No caso da emissão de
passaporte, não há exercício do poder de polícia (definido pelo CTN em seu artigo 78:
“considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos. Parágrafo único - Considera-se regular o exercício do poder de polícia
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionária, sem abuso ou desvio de poder"), mas cobrança por serviço divisível
prestado.
De posse das definições mencionadas, cabe saber de onde vem a autorização
para a Polícia Federal cobrar pela emissão de passaportes? Extensa procura na internet,
nos sites do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Justiça, assim como
na base de dados da Presidência da República e do Senado Federal e do próprio
Departamento de Polícia Federal revelaram a base legal da cobrança: os decretos
1983/96 modificado em 2006 pelo decreto 5798. Nenhuma lei emanada do Poder
Legislativo institui a cobrança da taxa pela emissão de passaportes. Decretos,
conforme pétreo entendimento doutrinal e jurisprudencial, apenas regulamentam leis,
jamais criam figuras de direito (CTN, artigo 99). E o valor em dobro, de onde vem?
Nem é do referido decreto, mas da portaria conjunta dos Ministérios da Justiça e
Relações Exteriores7.
Não bastassem os absurdos mencionados, temos a “motivação legal” da
cobrança em dobro no caso de não apresentação de passaporte anteriormente emitido,
ainda que inválido ou vencido, no fato de a polícia federal ter que realizar “diligências”
no sentido de averiguar os fatos informados na comunicação de extravio. Mas e no caso
de o cidadão informar que o passaporte foi destruído em sua casa mesmo? Não cabem
diligências. Tanto faz o motivo ou forma, o texto no site da PF informa que,
independentemente da razão, a não apresentação do antigo passaporte implica em
pagamento dobrado da taxa.
Analisando o fato temos que ou isso é obrigação acessória tributária ou é
cobrança pura e simples de “outra” taxa para emissão do mesmo serviço.
No primeiro caso, seria regulada pelo artigo 113 do CTN onde se lê que “a
obrigação tributária é principal ou acessória. § 1º omissis; § 2º A obrigação acessória
decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas,
nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos” (grifos
nossos). Portanto, deveria haver lei em sentido estrito regulando a matéria. Mas no caso
em tela não há como dizer que o pagamento em dobro da taxa – portanto a taxa
propriamente dita e a “sobretaxa” – se subsume na regra do CTN, pois não há qualquer
interesse arrecadatório ou fiscalizatório em relação ao tributo8.
O segundo caso, então, teríamos a cobrança pelo mesmo serviço duas vezes, de
forma arbitrária e excessiva. É possível? Não, pois toda cobrança de taxa deve guardar
proporção com o serviço oferecido. Melhor lição tiramos das palavras dos sábios:

7
CTN artigo 100
8
Absurdo ainda maior advém da penalização do cidadão que perdeu ou extraviou seu passaporte antigo
com base em portaria administrativa, conforme CTN artigo 100, parágrafo único c\c artigo 97, inciso V.
“A questão da proporcionalidade entre o custo do serviço ou da atividade de polícia e
o valor da taxa tem o entendimento majoritário na doutrina. Lembra Celso R. Bastos, açulando
a polêmica e com reserva da opinião pessoal, que "se a taxa tem uma natureza
contraprestativa, deve guardar consonância com os serviços objeto da contraprestação, o que
não impede que se cobrem taxas tomando em conta a capacidade contributiva do
contribuinte...".9

Portanto, alegar “diligências” para elucidar o sumiço de passaportes dentro de


casa ou destruição dos mesmos em máquinas de lavar ou ainda de passaportes vencidos
é invencionice com a nítida intenção de tributar ilegal, desarrazoada e excessivamente o
cidadão que necessita de passaporte e não tem mais consigo o anterior10.
Mas qual o interesse nisso? Bem, cabe apenas especular, mas o fato de boa parte
do rendimento com a arrecadação tributária com emissão de passaportes ser destinada a
um fundo da própria Polícia Federal não ajuda a tornar a matéria mais clara.

Provado pelo exposto ser ilegal a cobrança de taxas para expedição de


passaportes no Brasil por ausência de substrato essencial, qual seja, lei em sentido
estrito prevendo-a (assim como do abuso da cobrança em dobro pela não apresentação
de passaporte anteriormente emitido), fica a solicitação ao Ministério Público Federal
para averiguar o caso e tomar as medidas pertinentes.

Favor atualizar meus dados para:

Gustavo Lima Campos


Médico e advogado.
Pós-graduado em Direito (PUC-MINAS) e Medicina (UFRJ, UFJF)
Autor de vários trabalhos científicos publicados

9
http://www.tjmg.jus.br/juridico/jt_/inteiro_teor.jsp?
tipoTribunal=1&comrCodigo=0&ano=0&txt_processo=154688&complemento=0
10
Cabe aqui observar que no trato com a administração pública aplica-se o disposto nos decretos
6.932/2009 e o de número 83.936/79. Para mais informações sobre os mesmos referencio o leitor para
artigo de nossa lavra em http://jus.uol.com.br/revista/texto/16984.