Aula 02 Princípios Da Administração PDF

Curso Teórico de Direito Administrativo para o MPU
Profº Cyonil Borges – aula 02
AULA 02: PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO

Oi Pessoal,
A aula de hoje é sobre o tal Regime Jurídico Administrativo, mais
detidamente sobre os princípios da Administração.
Queridas(os), ao lado da teoria, serão apresentados exercícios de
fixação, e reproduzidas jurisprudências.
Sem mais, vamos ao encontro do dia,
Cyonil Borges.
Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 1

Sumário
2. Regime Jurídico da Administração ................................................................. 4
2.1. Regime Jurídico Administrativo................................................................... 8
2.2. Princípios Básicos da Administração ...................................................... 13
2.2.1. Princípios Expressos .................................................................................... 19
2.2.1.1. Legalidade ............................................................................................ 21
2.2.1.2. Impessoalidade, finalidade ou isonomia .............................................. 26
2.2.1.3. Moralidade ........................................................................................... 30
2.2.1.4. Publicidade ........................................................................................... 40
2.2.1.5. Eficiência ............................................................................................... 47
2.2.2. Princípios implícitos ou reconhecidos ............................................... 54
2.2.2.1. Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado................. 54
2.2.2.2. Indisponibilidade do Interesse Público ................................................. 55
2.2.2.3. Finalidade Pública................................................................................. 56
2.2.2.4. Controle Judicial dos Atos Administrativos........................................... 57
2.2.2.5. Princípio da Responsabilidade Civil do Estado...................................... 60
2.2.2.6. Princípio da Autotutela ......................................................................... 62
2.2.2.7. Princípio da Igualdade .......................................................................... 63
2.2.2.8. Especialidade ........................................................................................ 63
2.2.2.9. Presunção de legitimidade ou de veracidade ....................................... 64
2.2.2.10. Probidade Administrativa ................................................................... 65
2.2.2.11. Segurança Jurídica .............................................................................. 67
2.2.2.12. Princípio da Confiança e Boa Fé ......................................................... 72
2.2.2.13. Princípio da Motivação ....................................................................... 74
2.2.2.14. Princípio da Proporcionalidade........................................................... 77
2.2.2.15. Razoabilidade ..................................................................................... 79
2.2.2.16. Princípio da Continuidade do Serviço Público..................................... 83

2.2.2.17. Princípio da Realidade ........................................................................ 84
2.2.2.18. Princípio da Responsividade ............................................................... 85
2.2.2.19. Princípio da Sindicabilidade ................................................................ 85
2.2.2.20. Princípio da Juridicidade ..................................................................... 87
2.2.2.21. Princípio da Sancionabilidade ............................................................. 88
2.2.2.22. Princípio da Precaução ....................................................................... 88
2.2.2.23. Princípio da Subsidiariedade .............................................................. 88
2.2.24. Princípio da Função Cogente ................................................................. 89

2. REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em alguns editais de concursos públicos, há a menção aos “princípios
da Administração”. Porém, os manuais clássicos de Direito
Administrativo, preliminarmente ao estudo de tal conteúdo, avançam
pelo Regime Jurídico Administrativo.
De pronto, vamos definir a expressão “regime” isoladamente.
Regime quer dizer o conjunto de normas e de princípios
aplicáveis a uma determinada situação. Muitas vezes a expressão é
conjugada com um qualificativo, um termo, que lhe trará
adjetivação. Por exemplo:
- Regime de concurso público: para passar no concurso público,
devemos seguir um conjunto de normas e de princípios, caso
contrário, o resultado final (passar no concurso) não será
facilmente alcançável.
- Regime de peso: para emagrecer devemos seguir um conjunto de
regras (caminhar uma hora/dia) e de princípios (evitar a gula), sob
pena de não alcançarmos o objetivo desejado.
- Regime de escola militar: para cumprir o estágio militar,
devemos acordar cedo, malhar (natação, corridinha mixuruca que
não dá nem pra cansar), estudar, passar pela provação das refeições
(carne de monstro, jacuba das cores mais variadas), enfim, cumprir
uma série de princípios e de regras, sob pena de não alcançarmos a
excelência na formação militar.
Trazendo agora para a nossa realidade, há, igualmente, regime
jurídico. Há regime jurídico de servidores. Há regime jurídico
de licitações. Nesses casos, a expressão diz respeito às normas
principais aplicáveis aos servidores e às licitações,
respectivamente. Enfim, a Administração Pública convive com um
conjunto de normas e de princípios, no Regime Jurídico da
Administração.
A expressão “regime jurídico da Administração” é o gênero, que
comporta como espécies o Regime de Direito Privado e o Regime
Jurídico Administrativo (normas e princípios de Direito Público). Para
a Professora Maria Sylvia Di Pietro, a expressão regime jurídico da
Administração Pública é utilizada para designar, em sentido amplo,
os regimes de direito público e de direito privado a que pode
submeter-se a Administração Pública. Já a expressão regime-
jurídico administrativo é reservada tão-somente para abranger o
conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito
Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição
privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa.

Fácil concluir, portanto, que o regime jurídico adotado pela

Administração não é formado só por normas de Direito Público. Nem
sempre a Administração acha-se em posição de verticalidade
(unilateralidade, império) sobre os administrados. Vamos entender
um pouco melhor o assunto, ao velho estilo “Jack” (por partes).
Quem já ouviu falar em Caixa Econômica Federal (CEF)?
Todos, obviamente. A CEF é empresa pública da União (é do Estado,
portanto).
E o Banco do Brasil (BB), alguém já ouviu falar?
Claro que sim! O BB é sociedade de economia mista da União (é do
Estado, em conclusão).
Será que tais entes são pessoas jurídicas de Direito Público ou de
Direito Privado? Será que o regime é de Direito Público ou de Direito
Privado?
Façamos, agora, a leitura do art. 173, §1º, da CF/1988:
A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública,

da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias
que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
(...)
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários;
Em síntese: a CF/1988 definiu, a priori, o regime das empresas
governamentais como de Direito Privado (próprio das empresas
privadas, no dispositivo acima), não deixando, portanto, espaço
para a adoção de regime jurídico distinto. Assim, temos que nem
sempre o Estado se submete integralmente às normas de Direito
Público.
Façamos a leitura, nesse instante, do art. 175 da CF/1988:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,

diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre
através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e

permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de
seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
(...).
Distintamente das empresas do Estado (CEF e BB, por exemplo),

em que o regime é, primordialmente, de Direito Privado, nos
termos da CF/1988, percebemos que a Lei disporá sobre o regime
das empresas concessionárias e permissionárias, logo, podendo
ser: Direito Público ou Direito Privado ou Híbrido (público e
privado).
Fixação
CESPE - TJ TRE ES/TRE ES/Administrativa/"Sem Especialidade"/2011
Acerca da administração pública e de seus princípios, julgue o
próximo item.
Os princípios elencados na Constituição Federal, tais como legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, aplicam-se à
administração pública direta, autárquica e fundacional, mas não às
empresas públicas e sociedades de economia mista que explorem
atividade econômica. (Certo/Errado)1
Em suma: a Administração Pública não é regida só por normas

de Direito Privado, podendo o regime ser definido como de Direito
Público na própria CF/1988 ou pela legislação ordinária.
Essa submissão ora ao Direito Público, ora ao Direito Privado, ou a
ambos, levou parte dos doutrinadores à classificação de que existe
algo maior que regime jurídico administrativo, é o Regime
Jurídico DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ou regime jurídico
administrativo, em sentido amplo). Responsável, assim, por
englobar tanto as normas de Direito Público (regime jurídico-
administrativo), como as de Direito Privado (regime jurídico de
direito privado), aplicáveis à própria administração em situações
específicas.
Chegamos à conclusão de que o conceito de “DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA” é MAIOR que “ADMINISTRATIVO”. Assim, regime
jurídico DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA não abrange tão-
1
ERRADO.

somente o regime JURÍDICO-ADMINISTRATIVO, como também

o de DIREITO PRIVADO.
No entanto, é no regime jurídico-administrativo (de Direito
Público) que a Administração dispõe de prerrogativas (de força,
de supremacia sobre os particulares). Isso ocorre em razão do
significado que o Estado possui na sociedade: a de ser responsável
pelo cumprimento dos interesses coletivos (públicos).
Em consequência, a Administração Pública dispõe de “poderes
especiais” que não são colocados à disposição do particular.
Como exemplos de tais prerrogativas: o exercício do poder de
polícia, a desapropriação de bens, a possibilidade de aplicação
de sanções administrativas independentemente da
intervenção judicial.
Todavia, no regime jurídico-administrativo, não há só
prerrogativas (autonomia). Jamais! Existem também as
restrições (à liberdade), contrapartida das prerrogativas. Vamos
mais um exemplo.
Imagine que a Administração Pública tenha de adquirir
veículos e toma conhecimento que uma loja está com uma
“promoção”, com preços bastante inferiores aos correntes no
mercado. Poderia o Administrador livremente, ao seu arbítrio,
adquirir os veículos? Sonoramente, NÃO!
A razão disso que é Constituição Federal submete a Administração
ao dever de licitar suas aquisições (art. 37, inc. XXI), restringindo
o que se poderia nominar de “liberdade” da Administração em realizar
contratos.
Portanto, o regime jurídico-administrativo poderia ser resumido
em duas expressões: prerrogativas e sujeições do Estado, no
desempenho de suas atividades Administrativas.
Ainda quanto aos regimes jurídicos aplicáveis à Administração, como
já se disse, a Administração Pública pode estar submetida,
preponderantemente, a normas do Direito Privado. É o que
acontece, por exemplo, na exploração de atividades econômicas
por parte do Estado.
Com efeito, como sobredito, o inc. II do §1º do art. 173 da CF/1988
estabelece que as empresas públicas e sociedades de economia
mista que explorem atividades econômicas se submetem às

mesmas normas que valem para as empresas privadas quanto a

direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.
Assim, o Banco do Brasil, sociedade de economia mista federal, ao
atuar no mercado, submete-se às mesmas “regras do jogo” que
valem para os bancos privados.
A doutrina clássica costuma firmar que, nestes casos, os órgãos ou
entidades da Administração Pública se encontram em posição
“horizontal” quando comparados ao particular.
Cuidado especial, no entanto, merece ser dado. Por mais que a
Administração Pública submeta-se predominantemente ao
Direito Privado, esta submissão não é integral. Isso se dá
porque, ao fim, o papel dos órgãos/entidades da Administração é o
alcance do interesse público, independentemente de qual
regime jurídico é aplicável ao caso. Por exemplo: a CEF e o BB
devem licitar, devem realizar concursos públicos, ou seja, apesar de
não gozarem de prerrogativas, contam com restrições de
Direito Público.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/2004
Considerando as fontes e os princípios constitucionais do direito
administrativo e a organização administrativa da União, julgue
os seguintes itens.
A expressão regime jurídico-administrativo, em seu sentido
amplo, refere-se tanto aos regimes de direito público e de
direito privado a que se submete a administração pública
quanto ao regime especial que assegura à administração
pública prerrogativas na relação com o administrado.
(Certo/Errado)2
2.1. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Como esclarece a Professora Maria Sylvia Di Pietro, o Direito
Administrativo nasceu e se desenvolveu baseado em duas ideias
opostas: de um lado, a proteção aos direitos individuais frente ao
Estado, que serve de fundamento ao princípio da legalidade, um
dos pilares do Estado de Direito; de outro lado, a de necessidade de
2
O item está ERRADO. Não é uma questão trivial. A expressão regime jurídico administrativo, em
sentido amplo, pode ser utilizada como sinônimo para Regime Jurídico da Administração. Este, por sua
vez, refere-se ao conjunto de normas de Direito Público e Direito Privado. Perceba que, no quesito, há a
afirmação de que o Regime, em sentido amplo, assegura “regime especial”. Na verdade, apenas o
regime jurídico administrativo, em sentido estrito, é que garante prerrogativas.

satisfação dos interesses coletivos, que conduz à outorga de

prerrogativas e privilégios para a Administração Pública, quer
para limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do bem-
estar coletivo (poder de polícia), quer para a prestação de serviços
públicos.
As liberdades dos indivíduos são, para estes, verdadeiros direitos, e,
portanto, restrições para o Estado. Por outro lado, o Estado conta
com autoridade, sintetizada nas prerrogativas que lhe permitem
assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular.
Para o autor Celso Antônio, o regime jurídico-administrativo é
construído, fundamentalmente, em dois princípios básicos, dos quais
os demais decorrem: o da supremacia do interesse público sobre
o particular (prerrogativas) e o da indisponibilidade do
interesse público (restrições).
Portanto, relativamente ao estudo do regime jurídico-
administrativo, percebemos que as prerrogativas são sinais de
força (poderes) (p. ex.: a desapropriação), enquanto que as
restrições representam sujeições (deveres) (p. ex: o
cumprimento da finalidade pública), binômio poder-dever ou
dever-poder.
As prerrogativas podem ser traduzidas no princípio da
supremacia do interesse público sobre o particular, enquanto
que as restrições, no princípio da indisponibilidade e da
legalidade. Esses dois princípios são informadores do regime
jurídico administrativo.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/Auditoria de Obras
Públicas/2009
Acerca dos contratos administrativos, julgue o item seguinte.
O regime jurídico-administrativo fundamenta-se, conforme
entende a doutrina, nos princípios da supremacia do interesse
público sobre o privado e na indisponibilidade do interesse
público. (Certo/Errado)3
O princípio da supremacia do interesse público,
metaforicamente, quer significar que a Administração Pública é
colocada em posição vertical (diferenciada) quando comparada
aos particulares. Isso se deve à prevalência do interesse
público sobre o privado, que dá, por conseguinte, uma série de
prerrogativas em favor da Administração.
3
O item está CERTO.

Fixação
CESPE - PMP (INSS)/INSS/2010
Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir.
O sistema administrativo ampara-se, basicamente, nos princípios da

supremacia do interesse público sobre o particular e da
indisponibilidade do interesse público pela administração.
4
(Certo/Errado)
No caso de confronto entre o interesse individual e o público, este é

que, em regra, prevalecerá, tendo em conta ser mais amplo. Ou de
outra forma: o grupo é mais importante do que o indivíduo.
Aprendemos isso cedo, não é mesmo? Quantas vezes as nossas
professoras do primário nos disseram isso...
Obviamente, não só de prerrogativas se faz um Estado. Em
contrapartida da supremacia do interesse público, a
indisponibilidade desse mesmo interesse faz com que a
Administração, por intermédio de seus agentes, não tenha “vontade
própria”, por estar investida no papel de satisfazer a vontade de
terceiros, quais sejam, o coletivo, a sociedade.
De fato, os agentes públicos têm o papel de levar as atribuições do
Estado a efeito, Estado esse que, ao fim, é uma espécie de “tutor”
dos interesses públicos. Não pode o agente, dessa forma, atuar da
forma que bem entender, mas sim conforme exigido pela coletividade
por intermédio do instrumento que é próprio para tal exigência: a lei.
Fixação
CESPE - Ana MPU/MPU/Administrativo/2010
Com relação aos poderes, atos e contratos administrativos, julgue o
item a seguir.
As prerrogativas do regime jurídico administrativo conferem poderes
à administração, colocada em posição de supremacia sobre o
particular; já as sujeições servem de limites à atuação administrativa,
como garantia do respeito às finalidades públicas e também dos
direitos do cidadão. (Certo/Errado)5
Com efeito, o princípio da indisponibilidade guarda uma relação
muito estreita com o princípio da legalidade. Por este último, a
Administração só faz o que a norma determina ou autoriza,
4
CERTO.
5
CERTO.

quando e como permite, sendo, pois, bastante diferente da legalidade

aplicada aos particulares, que podem fazer tudo o que não é
proibido pela norma.
Percebe-se, por fim, significativa diferença quanto à vontade
administrativa X vontade dos particulares, que pode ser assim
resumida: enquanto os particulares possuem ampla liberdade
de vontade, podendo realizar tudo aquilo que não lhes seja
proibido, à Administração só é lícito fazer o que lhe é
determinado, ou ao menos autorizado pela norma.
Antes de passarmos para o próximo tópico, seguem breves
considerações sobre o interesse público. O que é esse tal de interesse
público?
O interesse público, por dizer respeito ao coletivo, sobrepõe-se aos
interesses individuais, daí ser dito “supremo”. Claro que a prevalência
do interesse público não é um fim em si mesmo. Sob o pretexto de
dar cumprimento aos interesses públicos não pode o administrador
público simplesmente fulminar os direitos e liberdades individuais,
garantias consagradas constitucionalmente.
A “chave” então da melhor interpretação do princípio da
supremacia do interesse público é a ponderação entre as
prerrogativas estatais de um lado e os direitos/liberdades
individuais de outro, entendidas estas como verdadeiras restrições
na atuação do Estado. Portanto, deve-se preservar o equilíbrio, dado
que não há poderes ilimitados concedidos à Administração Pública.
Ainda que quase inviável precisar-se o que é “interesse público”, não
se pode conceituar esse como sendo apenas o que diz respeito
ao Estado, em si, relacionado à entidade representante. Tampouco
se pode conceituá-lo como resultante do somatório dos interesses
individuais. Dessa forma, a doutrina costuma segmentar o interesse
público em:
I) Primário – corresponde ao cumprimento da lei, e, portanto,
ao interesse público propriamente dito ou finalístico. É
visto de dentro para fora, exemplo da prestação de serviços
públicos.
II) Secundário – entendido como a necessidade de a
Administração lograr vantagens para si. Ocorre internamente
à Administração (atividade-meio): finanças públicas e
nomeação de servidores, por exemplo.

O Estado é uma instituição que age por intermédio de órgãos,

entidades e agentes, mas que, ao fim, num plano extrajurídico, tem
interesse de “maximizar” seus ganhos, e muitas vezes tende a
privilegiar interesses secundários em detrimento dos primários
(o que veremos não ser possível). Mais um exemplo para ilustrar o
que se expõe.
O Estado pode, em determinado momento, querer elevar ao máximo
as alíquotas dos impostos, almejando mais receita para cobrir dívidas
passadas. Neste caso, tenderia a agir como um particular: maximizar
receitas para cobrir despesas. Só que, evidentemente, não é isso que
a sociedade e a lei exigem do Estado.
De outra forma, quer-se do Estado que a tributação seja feita nos
limites necessários para se proporcionar o bem-estar social. Por
conseguinte, pode-se afirmar que só é permitido ao Estado
perseguir interesses públicos secundários quando estes
coincidirem com os interesses públicos primários (os públicos,
propriamente ditos).
Assim, é correto afirmar que o interesse público primário não
coincide, necessariamente, com o do Estado (o secundário, o
destinado para atender suas conveniências internas). De fato, em um
aspecto puramente “gerencial”, o Estado tentaria maximizar seus
próprios interesses, muitas vezes não condizentes com aqueles
dispostos na norma.
Por outro lado, a observância dos interesses públicos compete
não aos órgãos e entidades da Administração em si, uma vez
que estes não passam de mera ficção jurídica. Para que os interesses
públicos sejam atingidos, são necessários agentes públicos, os
quais tornarão concreta a atuação da Administração Pública.
Esses agentes, na busca dos interesses públicos, atuam não em razão
de vontade pessoal, mas daquilo que lhes impõe a norma, em
sentido amplo. A doutrina majoritária tem dito que “falta vontade”
àquele que atua em nome do interesse público, o agente público. De
outra forma, este se norteia por determinação ou autorização da
norma, que torna o interesse público indisponível ao agente em si.
Melhores momentos:
I) regime jurídico é um conjunto de normas e de
princípios aplicado à determinada situação;

II) o regime jurídico aplicável à Administração pode ser tanto

de direito público (administrativo), como de direito
privado (Regime Jurídico da Administração ou regime
jurídico-administrativo, em sentido amplo);
III) o regime jurídico-administrativo é um conjunto de
prerrogativas e sujeições concedido à Administração Pública,
para melhor cumprimento dos interesses públicos;
IV) ainda que se sujeite predominantemente a normas de
direito privado, a Administração Pública nunca se submete
de forma integral a normas de tal ramo jurídico. Por exemplo:
as empresas estatais estão sujeitas às restrições legais e
constitucionais (realização de concurso público e de licitações,
por exemplo);
V) O interesse público primário representa a
Administração Pública no sentido finalístico, extroverso,
com outras palavras, é o interesse público propriamente dito,
pois dirigido diretamente aos cidadãos (de dentro do Estado
para fora – Administração Extroversa). Já o interesse
público secundário diz respeito aos interesses do próprio
Estado, internos, introversos, portanto, inconfundíveis com
os primários (propriamente ditos). Por exemplo: a locação
de um galpão para guarnecer livros, enquanto a biblioteca
passa por reforma. É ato interno, porém, visa à proteção do
interesse público propriamente dito.
2.2.PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A palavra princípio quer significar o que vem antes ou depois?
Claro que antes!
Os princípios são os vetores fundamentais que alicerçam o edifício
jurídico das regras. Há quem diga que a não observância aos
princípios é mais grave que ignorar o comando legal 6, afinal os
princípios têm eficácia nomogenética, ou seja, na genética
(DNA) das leis encontramos os princípios (consiste em dar
fundamentos finalístico-valorativos para a edição de novos
preceitos e neles reproduzir esse conteúdo).
6
Celso Antônio Bandeira de Mello, por exemplo.

Além da eficácia normogenética, socorre-se dos ensinamentos do

autor Diogo de Figueiredo para enumerar outras formas de eficácia
mediata dos princípios. Vejamos:
 Axiológica: consiste em definir com clareza, na ordem jurídica,
os valores que a informam;
 Otimizadora: consiste em orientar a interpretação dos
preceitos e dos atos concretos que conformam uma ordem
jurídica, conferindo-lhes a mais ampla, profunda e completa
aplicação possível a seu conteúdo de valor;
 Sistêmica: consiste em interconectar todos os preceitos e atos
concretos informados pelo mesmo princípio, como que
conformando uma superestrutura abstrata, que lhes infunde
unidade e coerência;
 Integrativa: consiste em preencher eventuais lacunas da
ordem jurídica.
A doutrina [Cretella] classifica os princípios em:
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do
saber, como o da identidade e o da razão suficiente. Por
exemplo: A não é B, logo B não é A (isso é universal);
b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de
ciências, informando-as nos aspectos em que se
interpenetram. Exemplos: o princípio da causalidade, aplicável
às ciências naturais e o próprio princípio do alterum non laedere
(não prejudicar a outrem), aplicável às ciências naturais e
jurídicas;
c) monovalentes, que se referem a um só campo do
conhecimento, há tantos princípios monovalentes quantas
sejam as ciências cogitadas pelo espírito humano. É o caso dos
princípios gerais de direito, como o de que ninguém se escusa
alegando ignorar a lei.
d) setoriais, que informam os diversos setores em que se
divide determinada ciência. Por exemplo, na ciência jurídica,
existem princípios que informam o Direito Civil, o Direito do
Trabalho, o Direito Penal etc.
Com base nesta classificação, pode-se dizer [Maria Sylvia Zanella Di
Pietro] que o Direito Administrativo está informado por determinados

princípios, alguns deles próprios também de outros ramos do Direito

Público e outros dele específicos e enquadrados como setoriais.
Se os princípios são normas que antecedem as regras, fácil perceber
que os são dotados de carga normativa mais perene do que as
leis, principalmente porque não há hierarquia material entre
princípios (por exemplo: princípio da eficiência é o mais recente dos
princípios expressos, porém não apaga a legalidade. Tais postulados
convivem harmonicamente). A partir de um exemplo, fica mais
tranquilo compreender a ausência de hierarquização material entre
princípios.
Imaginem a construção de um prédio. Começamos por onde?
Pela sua base, claro, seus alicerces, que devem estar nivelados,
para que o prédio não corra risco de desmoronar. Se
tivéssemos uma parte do alicerce mais elevada que as demais,
nosso prédio certamente tombaria.
Pois bem. Nosso “prédio”, daqui por diante, é a Administração
Pública. E seus pilares, seus princípios, dão suporte a toda
atividade da Administração, e as janelas são as regras (leis). Ah!
Quebrar a janela é menos grave que derrubar um dos alicerces,
concordam?
Alguns desses “pilares” são explícitos na Constituição, e constam,
por exemplo, do caput do art. 37 da CF/1988. Outros são
encontrados implicitamente no texto constitucional, são
depreendidos do sistema jurídico-administrativo-constitucional.
Mas a CF não é o único repositório dos princípios. Há
princípios expressos em textos legais (no campo
infraconstitucional), como os do art. 2º da Lei 9.784/1999 (Lei de
Processo Federal), e, por fim, a doutrina pátria “constrói”
inúmeros princípios, a partir da interpretação da ordem jurídica.
Abre-se um parêntese para esclarecer que há, na doutrina, quem
defenda a existência de hierarquia entre princípios. Por isso, citou-se,
acima, ausência de hierarquia material entre os princípios. Para
Diogo de Figueiredo, os princípios podem se hierarquizar
formalmente, enciclopedicamente ou axiologicamente. Na ordem
jurídica brasileira, hierarquizam-se, formalmente, os princípios
constitucionais e infraconstitucionais. Enciclopedicamente, os
princípios distinguem-se em fundamentais, gerais e setoriais. Por fim,
axiologicamente, segundo a importância filosófica, política,

econômica ou social que apresentam (preeminência da dignidade

humana sobre o da publicidade, por exemplo).
Como dito, por serem orientativos, os princípios constitucionais não
possuem, entre si, hierarquização conceitual: não há princípio
mais ou menos importante, TODOS são de igual importância. Vem
a pergunta: se não há hierarquia material, como resolver
eventuais conflitos?
O quadro, a seguir, sintetiza as formas de resolução de conflitos das
leis e dos princípios. Perceba que são critérios distintos.
CONFLITO
LEIS PRINCÍPIOS
Hierarquia
Princípio da predominância
Cronológico
dos valores
Especialidade
Para o conflito entre as leis, vale a norma superior sobre a inferior

(critério da hierarquia “lex superior derogat inferior”). Exemplo da
prevalência da CF sobre as normas infraconstitucionais); se
equivalentes em termos de hierarquia, aplica-se a lei mais nova sobre
a antiga (critério cronológico ou da anterioridade “lex posterior
derogat priori”), e, por fim, o critério da especialidade, em que lei
especial derroga lei geral.
Agora, tratando-se de princípios, o que acontece, em um caso
concreto, é que um ou mais princípios podem prevalecer quando
comparado a outro. Aplica-se o princípio da preponderância de
interesses ou valores ou da ponderação.
Assim, devemos afastar a “velha” ideia de que o princípio da
legalidade está além, acima, dos demais, em razão do estrito dever
de a Administração obedecer à lei, por intermédio de seus agentes. O
entendimento é equivocado. O princípio da legalidade precede
(vem antes) aos demais, mas não é maior do que os demais
princípios.
Com efeito, como dito, os princípios não possuem, entre si,
hierarquização material: não há princípio mais ou menos

importante, todos se equiparam. Explicando de uma forma mais

“construtiva”.
Foi realizada uma comunicação anônima ao TCU ou ao MPF a
respeito de fatos graves praticados no âmbito da Administração
Pública. Ora, o texto constitucional veda o anonimato (inc. IV
do art. 5º), logo, deve o TCU ou o MP determinar o
arquivamento do processo?
Não é bem assim. Se, por um lado, a liberdade de expressão
não é absoluta, impedindo o abuso quanto à opinião,
garantindo-se a identificação do eventual denunciante; por
outro, não há impedimento para que o TCU e o MP adotem
medidas de ofício (por iniciativa sua) para averiguação de fatos
informados mediante documentos apócrifos.
A Administração Pública não pode se furtar de atender o
interesse público. Assim, imagine-se que os fatos comunicados
ao Estado sejam extremamente graves e que possuam claros
indícios de serem verdadeiros. Poderia o Estado
simplesmente não apurar por conta da sobredita vedação
ao anonimato? Claro que não! Deveria apurar, mas não em
um processo autuado como denúncia, mas noutro, como, por
exemplo, numa representação da Unidade Técnica.
Dessa forma, a denúncia não seria conhecida, mas a situação
seria apurada, se fundamentada estivesse. Pergunta-se:
qual seria o princípio a amparar essa apuração de ofício?
Além da legalidade, impessoalidade e moralidade, o
princípio da verdade real (ou material) determinaria a
apuração.
Professor, o que é esse tal princípio da verdade real

ou material? Não é o momento ideal para avançarmos nos
pormenores do referido princípio. Em todo caso, uma rápida
“pincelada” acerca do princípio da verdade material.
A busca pela verdade real orienta a atuação da Administração
Pública. Isso se dá, em especial, porque, diferentemente dos
processos judiciais comuns (da esfera cível), nos processos
administrativos a relação jurídica constituída é bilateral e não
trilateral.
Nos processos administrativos, de um lado, tem-se a Administração
que, ao tempo que integra o processo como interessada, possui o

dever de buscar as informações (provas, quando for o caso) para a

tomada de decisão.
Nos processos judiciais cíveis, a produção de provas compete às
partes, com um terceiro isento, neutro (o Juiz ou Tribunal Judicial)
responsável pela decisão. Bem diferente, portanto, da natureza dos
processos administrativos, para os quais podem ser apontadas as
seguintes características básicas:
I) é uma relação bilateral: de um lado estará a Administração e
de outro, o interessado, que pode ser um particular ou mesmo um
agente público. Já os processos judiciais comuns constituem
uma relação trilateral;
II) cumpre à Administração movimentar o processo
administrativo, uma vez que o integra como interessada. Vale o
princípio do “impulso oficial”.
Assim, mesmo que não provocada, a Administração poderá
instaurar um processo administrativo, desde que entenda necessário.
Por isso, um documento apócrifo (anônimo), em casos concretos,
poderá dar início a um processo administrativo, ainda que tal
processo não seja constituído a partir do expediente anônimo.
Nos processos judiciais comuns, o impulso (andamento) do processo
incumbe às partes (de regra), as quais devem provocar a atuação
jurisdicional para que o feito tenha andamento; e,
III) nos processos administrativos prevalece a busca da
verdade real, assim entendida como aquela que se levanta dos fatos
efetivamente ocorridos, ainda que não constantes formalmente de
um processo administrativo, por exemplo.
Nos processos judiciais cíveis, vale a verdade formal, ou seja, se
uma informação não estiver formalmente contida nos autos do
processo, para o Juiz ou Tribunal Judicial é como, de regra, não
houvesse no mundo.
Dessa forma, ainda que a comunicação tenha sido anônima,
poderia (e até deveria) o TCU instaurar um procedimento de ofício,
visando ao esclarecimento dos fatos. A vedação ao anonimato,
portanto, pode ser relativizada, em casos específicos, a bem
da preservação do interesse público.
Outro exemplo de ponderação é colhido na jurisprudência do STJ
(RMS 24339). Na ocorrência de ilegalidade, é dever de a

Administração (de ofício ou por provocação) e o Judiciário (por

provocação) anular o ato administrativo. No entanto, é possível a
legalidade ceder espaço para o princípio da segurança jurídica, em
que a manutenção do ato ilegal causará menos prejuízos que a sua
retirada (fenômeno da estabilização dos efeitos do ato
administrativo).
2.2.1. PRINCÍPIOS EXPRESSOS
Em termos de texto constitucional, o Capítulo VII, do Título III (Da
organização do Estado), da Constituição da República Federativa do
Brasil, consagra as normas básicas regentes da Administração
Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios; e proclama
os princípios constitucionais essenciais para a probidade e
transparência na gestão da coisa pública. São princípios
constitucionais expressos no caput do art. 37 da CF (LIMPE):
Legalidade;
Impessoalidade;
Moralidade;
Publicidade e
Eficiência.
Tais princípios valem para todos os Poderes, de todos os entes
integrantes da Federação Brasileira (União; estados; Distrito
Federal, e municípios), e respectivas Administrações Direta e
Indireta. Façamos a leitura do teor do referido dispositivo
constitucional:
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...).
No momento adequado, veremos que a Administração Indireta dos

Estados, também chamada de Descentralizada, é formada por
entidades administrativas de Direito Público (Autarquias, por
exemplo) e de Direito Privado (Sociedades de Economia Mista, por
exemplo).

Importante: perceba que o comando constitucional, também, dirige-

se a toda a Administração Indireta, independentemente da natureza
jurídica da entidade. Assim, mesmo entidades da Administração
Pública que explorem atividades econômicas, como o Banco do Brasil
e a Petrobras, submetem-se aos princípios constitucionais da
Administração Pública.
(2011/Cespe – TJ TRE ES/Administrativa/"Sem
Especialidade" Acerca da administração pública e de seus princípios, julgue
o próximo item. Os princípios elencados na Constituição Federal, tais como
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, aplicam-se à
administração pública direta, autárquica e fundacional, mas não às empresas
públicas e sociedades de economia mista que explorem atividade econômica7.
Na verdade, além da Administração Pública, a carga normativa dos

princípios é cogente, coativa, obrigatória, inclusive, para os
particulares. Como assim para os particulares? Nunca ouvi falar
sobre isso! Vamos entender melhor, então.
Os particulares não são obrigados a manter qualquer vínculo especial
com a Administração Pública. Porém não há impedimento de se
submeterem, facultativamente, conforme o interesse, às regras de
Direito Público. Por exemplo: tais particulares podem ser qualificados,
discricionariamente, como Organizações Sociais (OSs), e podem,
doravante, passar a receber dinheiros públicos para operacionalizar
eventual contrato de gestão celebrado com Ministério Supervisor. Nos
termos da Lei 9.637, de 1998 (Lei das OSs), as OSs acham-se
presas, em suas aquisições, ao cumprimento dos princípios da
Vendo o assunto sob outra ótica, pode se afirmar que os princípios
constituem, ainda, direitos do cidadão. Com efeito, caso a
Administração atue em conformidade com os princípios isso garantirá
que suas ações sejam legais, impessoais, morais, por exemplo. Por
isso a afirmativa – a observância dos princípios por parte
Administração constituem verdadeiro direito do cidadão.
(2011/Cespe – PREVIC – Cargo 6) O cumprimento dos princípios
administrativos — especialmente o da finalidade, o da moralidade, o
do interesse público e o da legalidade — constitui um dever do
7
Gabarito: ERRADO.

administrador e apresenta-se como um direito subjetivo de cada

cidadão8.
Deixando de lado, por enquanto, os princípios específicos contidos

nas leis 9.784/1999, 8.666/1993, e 8.987/1995 (os quais serão
analisados nas cenas das próximas aulas), serão comentados os
princípios constitucionais e legais expressos, bem como implícitos
ou reconhecidos no direito positivo, igualmente informadores do
Direito Administrativo. Evidentemente, as análises, a seguir
procedidas, não esgotarão todos os princípios, já o número destes
dependerá do doutrinador utilizado como referência. Mas serão
abordados aqueles considerados mais relevantes para o nosso
objetivo: GABARITAR o assunto em prova.
2.2.1.1. Legalidade
Sabe-se que, no âmbito das relações privadas, vige a ideia de
que tudo que não está proibido em lei está permitido. Nas
relações públicas, contudo, o princípio da legalidade envolve a
ideia de que a Administração Pública só pode atuar quando
autorizada ou permitida pela lei. A norma deve autorizar o agir
e o não agir dos sujeitos da Administração Pública, pois ele é
integralmente subserviente à lei. (por Dirley Cunha)
Sabemos que os princípios da Administração possibilitam a

responsabilização dos agentes estatais, bem como visam garantir a
honestidade do emprego dos dinheiros públicos.
Para Maria Sylvia, sendo o Direito Administrativo de elaboração
pretoriana e não codificado, os princípios representam papel
relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao
Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos
dos administradores e as prerrogativas da Administração.
Para concluir que a partir dos princípios da legalidade e da
supremacia do interesse público sobre o particular se
constroem os demais, enfim, tais princípios precedem os
demais. Atenção: não confundir “preceder” com “prevalecer”.
Prevalecer remete-nos a ideia de hierarquia, e, como sabemos,
inexiste hierarquia material entre os princípios. A precedência,
portanto, é mais interpretativa: como os interesses públicos são
superiores (supremos) quando comparados aos particulares e como a
Administração só pode agir em conformidade com a Lei, os princípios
8
Gabarito: CERTO.

em referência servem à interpretação de tudo que vá ser feito pela

Administração.
O princípio da legalidade é da essência do Estado de Direito e, por
isso, fundamental para o Direito Administrativo, já que este
nasce com aquele. É fruto da necessária submissão do Estado à
Lei. Consagra a ideia de que por meio da norma geral, abstrata e,
portanto, impessoal, editada pelo Poder Legislativo, a atuação da
Administração objetiva a concretização da vontade geral (art.
1º, parágrafo único, da CF/1988).
Fixação
2004/Cespe – Procurador TCU
O princípio da legalidade pode ser afastado ante o princípio da
supremacia do interesse público, especialmente nas hipóteses de
exercício de poder de polícia. (Certo/Errado)9
De acordo com a acepção doutrinária clássica do princípio da
legalidade, a Administração Pública só pode fazer aquilo que a
norma determina, permite, autoriza, de modo expresso ou
implícito.
De modo expresso ou implícito?! Com isso pode acontecer

Professor? Explico.
Quando a norma traça todos os pormenores, sem deixar espaço de
atuação por parte dos administradores, ter-se-á atuação
vinculada. Por exemplo: na esfera federal, a aquisição de bens e de
serviços comuns, enquadrados como padronizados, devem ser
adquiridos por Pregão. Isso mesmo. Na esfera federal, o uso do
Pregão é obrigatório, uso vinculado.
Já, quando a norma deixa escolha, opção aos administradores,
enfim, uma maior margem de liberdade (mas sempre com
limites postos pela norma), verificar-se-á discricionariedade. Por
exemplo: o Pregão pode ser presencial ou eletrônico. Apesar de o
presencial, na esfera federal, ser obrigatório, o eletrônico permanece
preferencial (leia-se: há certa discricionariedade).
Mas vejam: mesmo que conte com certa liberdade
(discricionariedade), a Administração só faz o que lei estabelece.
Por isso, pode-se afirmar que o princípio da legalidade “precede”
todos os demais, isto é, vem na frente, para efeitos interpretativos.
Obviamente, essa “precedência” não tem sentido hierárquico. Não é
que o princípio da legalidade seja mais importante que os demais,
9
ERRADO.

mas sim que todos estes outros princípios devem ser interpretados à
luz das leis.
O princípio da legalidade não é restrito à Administração, enfim,
também vale para o particular, mas com outro enfoque (legalidade
constitucional): se uma norma não proibir, o particular, dispondo
de forma livre de sua vontade, pode agir da maneira que melhor
entender. Pode-se, previamente, concluir que a Administração
Pública só pode agir da maneira que a lei determinar ou
autorizar, enquanto o particular age do modo que julgue mais
conveniente, desde que a lei (não apenas a Constituição) não
o proíba.
Isso significa que o agente público, responsável por tornar concreta
a missão da Administração Pública, não pode fazer tudo o que não
seja proibido em lei, e sim só o que a norma autoriza ou
determina. Para o particular, o princípio da legalidade terá caráter
mais restritivo que impositivo: não sendo proibido em norma, é
possível ao particular fazer. Parafraseando o autor Hely Lopes, o
princípio da legalidade para o administrador significa “deve fazer
assim”, enquanto para os particulares, “pode fazer assim”.
Referência doutrinária (Gustavo Scatolino):
O princípio da legalidade pode ser entendido em dois sentidos:
legalidade em sentido amplo e em sentido estrito. A
legalidade em sentido estrito significa atuar de acordo com a
lei, ou seja, obedecer à lei feita pelo Parlamento. A legalidade
em sentido amplo ou legitimidade significa obedecer não só
à lei, mas também obedecer aos princípios da moralidade e do
interesse público. Dessa forma, a palavra legitimidade
apresenta um conceito mais abrangente do que o conceito de
legalidade, pois legalidade seria obedecer à lei e a legitimidade
obedecer à lei e aos demais princípios administrativos.
Em síntese: o princípio da legalidade é bem mais amplo do que

a mera sujeição do administrador à lei formal, pois se refere ao
ordenamento jurídico, às normas e aos princípios constitucionais, sem
falar das normas regulamentares por ele mesmo editadas.
Obviamente, algumas disciplinas são separadas pelas constituições à
disciplina de lei formal (reserva de lei), ou seja, necessariamente
resultante da tramitação de norma no Poder Legislativo.
No entanto, os limites do princípio da legalidade devem ser bem
compreendidos. A doutrina registra que, em casos de prestações
pessoais ou patrimoniais, o princípio tem força absoluta (estrita
legalidade), decorrente da norma que estabelece que “ninguém é

obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de

lei”. Sobre o tema, vejamos trecho da ADI-STF 2075:
O tema concernente à disciplina jurídica da remuneração
funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva
absoluta de lei, vedando-se, em consequência, a intervenção de
outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica,
emanados de fontes normativas que se revelem estranhas,
quanto à sua origem institucional, ao âmbito de atuação do
Poder Legislativo, notadamente quando se tratar de imposições
restritivas ou de fixação de limitações quantitativas ao
estipêndio devido aos agentes públicos em geral.
O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz
limitação ao exercício das atividades administrativas e
jurisdicionais do Estado. A reserva de lei - analisada sob tal
perspectiva - constitui postulado revestido de função
excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela
sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário,
de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional,
por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a
sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade
da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a
necessária submissão aos comandos estatais emanados,
exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo,
em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na
anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em
assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios,
afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso
sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos
pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo
passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente
estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto
de um sistema de poderes essencialmente limitados,
competência que não lhe pertence, com evidente transgressão
ao princípio constitucional da separação de poderes.
Já no que diz respeito ao processo administrativo, o entendimento
doutrinário é o de que a Administração não pode eximir-se de decidir
os pedidos em razão de inexistirem normas de competência expressa,
pois ao processo administrativo foram dadas as mesmas garantias
constitucionais do processo judicial (art. 5º, LV, da CF/1988). Assim,

ao administrador não é permitido lançar o administrado à via mais

dificultosa: a judicial. Deve-se considerar que o ordenamento jurídico
supre suas próprias lacunas, mediante a aplicação/criação de normas.
Por fim, a doutrina aponta situações em que o princípio da
legalidade sofrerá constrições (restrições) temporárias:
medidas provisórias (espécies normativas efêmeras), estado de
defesa e de sítio (o Presidente da República é quem decreta, não há
lei formal). Para Celso Antônio, as medidas provisórias não se
confundem com as leis, têm força de leis, mas com estas não se
confundem. São espécies normativas efêmeras. Já o Estado de
Defesa e o de Sítio são situações excepcionalíssimas regidas por
Decreto do presidente da República.
CESGRANRIO - PB (BNDES)/Direito/2006
A doutrina aponta como restrições excepcionais ao princípio da legalidade:
I - as normas contidas nas medidas provisórias;
II - o estado de defesa;
III - o estado de sítio.
Está(ão) correta(s):
a) II, apenas.
b) III, apenas.
c) I e II, apenas.
d) I e III, apenas.
e) I, II e III.10
Fixação
CESPE - TA (IBAMA)/IBAMA/2012
No que concerne à administração pública, julgue o item a seguir.
De acordo com a CF, a medida provisória, o estado de defesa e o
estado de sítio constituem exceção ao princípio da legalidade na
administração pública. (Certo/Errado)11
10
Letra E.
11
CERTO.

2.2.1.2. Impessoalidade, finalidade ou isonomia

O princípio republicano e o dever, que nele se contém, de ser
dar trato público à coisa pública, que nesta forma de governo
se encarece, fundamentam a impessoalidade administrativa.
É que nela a qualificação pessoal não conta, como não conta
a situação pessoal daquele que detém o cargo público e que
se deve manter neutro e objetivo em sua conduta, seja qual
for a situação social, econômica ou político-partidária do
cidadão sobre o qual incidirão os efeitos do ato da
Administração. (por Cármen Lúcia)
Como esclarece Lucas Rocha Furtado, o princípio da impessoalidade

admite seu exame sob os seguintes aspectos:
 Dever de isonomia por parte da Administração Pública;
 Dever de conformidade ao interesse público;
 Imputação dos atos praticados pelos agentes públicos
diretamente às pessoas jurídicas em que atuam.
Nesse contexto, pode-se dizer que o princípio da impessoalidade,
expresso na CF, de 1988, e implícito na Lei Federal 9.784, de
1999, tem uma “tripla formulação”, “três faces”.
Numa primeira visão, para parte da doutrina, a impessoalidade
como princípio significa que o administrador público só deve
praticar atos voltados à consecução do interesse público.
Por tal princípio, o tratamento conferido aos administrados em geral
deve levar em consideração não o “prestígio” social por estes
desfrutado, mas sim suas condições objetivas em face das normas
que cuidam da situação, tendo em conta o interesse público, que
deve prevalecer.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/Auditoria Governamental/2007
Acerca dos princípios constitucionais que informam o direito
administrativo, julgue os próximos itens.
O atendimento do administrado em consideração ao seu prestígio

social angariado junto à comunidade em que vive não ofende o
princípio da impessoalidade da administração pública.
12
(Certo/Errado)
12
ERRADO.

Para esses doutrinadores, a atuação impessoal determina uma

atuação finalística da Administração, ou seja, voltada ao melhor
atendimento dos interesses públicos. Desse modo, o princípio da
impessoalidade é sinônimo de finalidade pública. Sobre o tema,
vejamos Ementa do Recurso Extraordinário (RE) 191.668, apreciado
pelo STF:
1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição
Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre
a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos
políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional
que assegura o princípio da impessoalidade vincula a
publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação
social é incompatível com a menção de nomes, símbolos
ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem
promoção pessoal ou de servidores públicos. A
possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o
partido político a que pertença o titular do cargo público
mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter
educativo, informativo ou de orientação que constam do
comando posto pelo constituinte dos oitenta.
(2011/CESPE/ECT/Administrador) Entre as acepções do

princípio da impessoalidade, inclui-se aquela que proíbe a
vinculação de atividade da administração à pessoa do gestor
público, evitando-se, dessa forma, a realização de propaganda
oficial para a promoção pessoal13.
Em outra interessante acepção do princípio da impessoalidade, os

atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade
administrativa em nome do qual age o funcionário.
Por essa linha, pelos atos dos agentes responde a Administração
Pública, em razão da impessoalidade de atuação daqueles. A tese é
consagrada em diversos momentos da nossa atual Constituição
Federal, como no art. 37, §6º do texto constitucional:
As pessoas jurídicas de direito público e as de

direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa
13
Gabarito: CERTO.

qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito

de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.
Vê-se que a pessoa jurídica à qual é vinculado o agente

responde pelo dano causado por este, nitidamente devido à
impessoalidade da atuação funcional. Portanto, o agente tem sua
atuação imputada ao órgão/entidade a que se vincula (teoria
do órgão ou da imputação volitiva).
Uma terceira face da impessoalidade pode ser encontrada no art.
37, inc. II, por exemplo. Ao se exigir concurso público para o acesso
aos cargos públicos, o legislador prezou pelo mérito, sem criar
discriminações benéficas ou detrimentosas, em observância ao
princípio da isonomia ou igualdade. Obviamente, não significa
dizer que as leis não possam criar critérios para a seleção dos
candidatos. Sobre o tema, o STF, no RE 148.095, reconheceu que,
em se tratando de concurso público para agente de polícia, mostra-
se razoável a exigência, por lei, de que o candidato tenha altura
mínima de 1,60m. A exigência de altura, por sua vez, não é razoável
para o cargo de escrivão de polícia, dado as atribuições do cargo,
para as quais o fato altura é irrelevante (STF - AI 518863).
Fixação
CESPE - ATI (ABIN)/ABIN/Administração/2010
Julgue o item subsequente, acerca dos princípios, poderes e atos
administrativos.
O princípio da impessoalidade decorre, em última análise, do princípio

da isonomia e da supremacia do interesse público, não podendo, por
exemplo, a administração pública conceder privilégios injustificados
em concursos públicos e licitações nem utilizar publicidade oficial para
veicular promoção pessoal. (Certo/Errado)14
Assim, a atividade administrativa deve se dar segundo critérios de

bom andamento do serviço público, afastando-se favoritismo ou
mesmo desfavoritismos. Sobre o tema, o STF, na ADI 1072/RJ,
declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que dispensava os
candidatos integrantes do Quadro Permanente da Polícia Civil da
prova de capacitação física e de investigação social (“Não há razão
14
CERTO.

para se tratar desigualmente os candidatos ao concurso público,

dispensando-se, da prova de capacitação física e de investigação
social, os que já integram o Quadro Permanente da Polícia Civil do
Estado, pois a discriminação implica ofensa ao princípio da
isonomia”).
Lúcia Figueiredo explica que a impessoalidade pode levar à igualdade,
mas com ela não se confunde. É possível haver tratamento igual a
determinado grupo (que estaria satisfazendo o princípio da
igualdade), porém, se ditado por conveniências pessoais do grupo
e/ou do administrador, estará infringindo a impessoalidade. É
verdade que estão próximos os princípios, mas certamente não se
confundem.
Para efeito de concursos públicos, é costumeiro as organizadoras
exigirem as aplicações práticas dos princípios. Assim, vejamos abaixo
algumas das mais importantes aplicações:
 §1º do art. 37 da CF/1988:
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e

campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter
educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos.
 Art. 18 da Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo

Federal): regras de impedimento e de suspeição. Responda rápido:
se você fosse o julgador de processo administrativo em que o
acusado é sua sogra, o resultado seria favorável? Não precisa
responder! No caso concreto, para evitar a parcialidade no
julgamento, é conveniente que o agente público se reconheça
impedido, evitando-se, inclusive, eventual responsabilização
administrativa.
Fixação
CESPE - Proc (MPTCU)/TCU/2004
A respeito dos princípios administrativos, julgue os itens
subsequentes.
Regras relativas a impedimentos e suspeições são aplicadas a
servidores públicos como corolário do princípio da impessoalidade.
(Certo/Errado)15
15
CERTO.

 Atos praticados por agente de fato (putativo ou

necessário): é, por exemplo, o particular que ingressou na
Administração Pública, no entanto, de forma irregular (agente
putativo). É o agente “denorex” (parece que é, mas não é), e, de
acordo com a teoria da aparência, seus atos praticados serão
considerados válidos perante terceiros de boa-fé. O agente
necessário, por sua vez, é aquele que atua em casos de emergência,
fazendo as vezes do agente público, como, por exemplo, o cidadão
que orienta o trânsito, haja vista o mau funcionamento do semáforo.
 Art. 100 da CF/1988: o regime célere e eficaz de pagamento
de dívidas do Estado - precatórios. A inscrição em precatórios
observa, de regra, uma ordem cronológica de apresentação,
sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas
dotações orçamentárias.
CESPE - ATI (ABIN)/Administração/2010 Julgue o item subsequente,
acerca dos princípios, poderes e atos administrativos. O princípio da
impessoalidade decorre, em última análise, do princípio da isonomia e da
supremacia do interesse público, não podendo, por exemplo, a administração
pública conceder privilégios injustificados em concursos públicos e licitações
nem utilizar publicidade oficial para veicular promoção pessoal.
2.2.1.3. Moralidade
A ilegalidade mais grave é a que se oculta sob a aparência de
legitimidade. A violação maliciosa encobre os abusos de direito
com a capa de virtual pureza (por Caio Tácito).
O princípio da moralidade é “velho” conhecido da doutrina. No

entanto, passou a ser explícito, em termos constitucionais, a partir de
1988.
Na doutrina francesa, Maurice Hauriou, depois de diferenciar a moral
comum da moral jurídica, define a moralidade jurídica como o
conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da
Administração.
Portanto, a conduta da Administração deve ser mais exigente do que
simples cumprimento da frieza das leis. Deve-se divisar o justo do
injusto, o lícito do ilícito, o honorável do desonorável, o conveniente
do inconveniente. A moralidade passa a ser pressuposto de validade
dos atos do Estado, sendo que em toda a atuação estatal deverão
estar presentes princípios da lealdade, da boa-fé, da fidelidade
funcional, dentre outros, atinentes à moralidade.

Lúcia de Figueiredo esclarece que a anulação de atos provenientes do

excesso de poder é fundada tanto na noção de moralidade
administrativa quanto na legalidade, de tal sorte que a Administração
é ligada, em certa medida, pela moral jurídica, particularmente no
que concerne ao desvio de poder.
Lealdade, boa-fé, honestidade são preceitos éticos desejados pela
sociedade que nos remunera direta ou indiretamente. Por isso, o
princípio da moralidade pode ser considerado a um só tempo
dever do administrador e direito público subjetivo.
O legislador constitucional, sensibilizado com a moralidade, traz
algumas aplicações práticas. Vejamos:
 Art. 5º, LXXIII (ação popular) - a proteção da moralidade
administrativa, nesse caso, depende de iniciativa exclusiva de
qualquer cidadão (não é qualquer particular, cuidado);
 Art. 37, § 4º, e 85, V, (atos de improbidade
administrativa);
A probidade é um aspecto da moralidade. De acordo com o
Dicionário Aurélio (eletrônico), probidade diz respeito à integridade
de caráter, honradez, ou seja, conceito estreitamente
correlacionado com o de moralidade administrativa, tal como
gosta de afirmar o examinador em provas do CESPE. Vejam aí o
exemplo:
(2007/CESPE/TCU/Analista) A probidade administrativa é um
aspecto da moralidade administrativa que recebeu da Constituição
Federal brasileira um tratamento próprio16.
 Art. 70 (princípios da legitimidade e economicidade,

das quais irradia a moralidade);
Os amigos são sabedores de que a Constituição Federal vigente
consagra os controles interno e externo, este, em termos
parlamentares, a cargo das Casas Legislativas com o auxílio técnico
dos Tribunais de Contas.
O controle parlamentar está previsto, ainda, no art. 50 e seus
parágrafos, além do § 3º do art. 58 da CF, de 1988, que dá poderes
16
Gabarito: CERTO. Apesar de ser tecnicamente ligada à moralidade, a probidade possui tratamento
próprio no § 4º do art. 37 da CF/1988.

de investigação próprios das autoridades judiciais às Comissões

Parlamentares de Inquérito – CPIs. A esses órgãos incumbe
controlar os atos da Administração, inclusive sob o aspecto da
moralidade.
 Art. 129, III (ação civil pública);
Então, prontos para definir moralidade administrativa?
O conceito talvez não, mas as aplicações vocês já estão treinados. O
conceito de moralidade é um conceito jurídico indeterminado, tais
como “bem comum” e “interesse público”.
De fato, o Direito contém um sem-número de conceitos
indeterminados, elásticos, plurissignificativos, equívocos, os quais
levam à loucura alguns, sobretudo aqueles da área das ciências mais
precisas (as ditas “exatas”).
Nós temos amigos de engenharia, matemática e outras, que sempre
dizem assim: mas que ciência ‘doida’ esse tal de direito, hein?
Como é que pode uma situação concreta ter um monte de
interpretação? Nossa resposta: o Direito é uma ciência do social, e
suas interpretações irão mudar junto com a sociedade, resultando
essa “multiplicidade” de interpretações. Com a mudança social,
muda-se a interpretação...
Realmente, a moralidade é um conceito indeterminado, como muitos
outros. Mas qual seria a razão de o legislador utilizar essa “técnica”
de conceitos indeterminados?
Quando o legislador lança mão de conceitos vagos, indeterminados,
faz com que uma norma tenha maior “longevidade”, ou seja, viva por
mais tempo. Um exemplo torna mais claro.
O art. 1º da Lei 10.520/2002 diz que o pregão, uma das modalidades
de licitação, serve à aquisição de bens e serviços “comuns”. Vem a
indagação: mas o que são ‘bens e serviços comuns’? Esse
conceito é vago demais! De fato, o conceito é bastante “aberto”,
ou, abstrato. Porém, isso é positivo, faz com que a norma “viva” mais
tempo.
Por exemplo, o Pregão, há trinta anos, não serviria à aquisição de
bens e serviços de informática, pois não eram comuns (no sentido de
padronizados). Hoje, no entanto, o Pregão servirá, sim, para boa
parte destas aquisições, uma vez que muitos bens e serviços de

informática são padronizados no mercado. É isso que quero dizer com

“a norma vive mais tempo”, ao se utilizar conceitos indeterminados.
Apesar de tratar-se de um conceito vago, a moralidade
administrativa não está imune ao controle judicial. Basta ver o que
diz o inc. XXXV do art. 5º da CF/1988 para chegar a essa conclusão.
Relembremos o dispositivo: a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito.
Notem, nem mesmo a lei excluirá da apreciação judicial um ato que,
ao menos potencialmente, possa causar prejuízos. A simples
utilização de um conceito indeterminado, como a moralidade,
não impede a atuação do Poder Judiciário de exercer o
legítimo controle do ato.
Mesmo que tal conceito seja empregado em sua “acepção pura”, ou
seja, em seu sentido filosófico, entendida, portanto, como um
conjunto de regras de conduta consideradas como válidas, quer de
modo absoluto para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou
pessoa determinada (conceito extraído do Dicionário Aurélio
Eletrônico), estará a salvo do controle judicial.
E, agora, prontos para separar a moralidade da legalidade? E a
moralidade comum da jurídica?
É de interesse a distinção entre a legalidade e moralidade,
enquanto princípios, os quais, por razões óbvias, não podem ser
entendidos como sinônimos perfeitos.
Pelo princípio da legalidade, a Administração Pública só pode atuar de
acordo com o que a lei estabelece ou autoriza. Já a moralidade é um
dos conceitos que conta com um dos maiores graus de abstração no
mundo jurídico: o que seria a “moral”?
Ainda que o conceito seja passível de inúmeras interpretações, é
claro que sua definição perpassa por uma noção muito subjetiva,
influenciada, ainda, pelo momento histórico vivido. Exemplo disso é o
nepotismo, tratado mais à frente.
Há dez, vinte anos, seria impensável alguma autoridade judicial dizer
que a prática do nepotismo não se alinhava ao princípio da
moralidade. Hoje, felizmente, nosso direito evoluiu, e a nomeação de
parentes para cargos de chefia passou a ser refutada pela sociedade,
bem como por tribunais judiciais.

O princípio da moralidade tem profunda relação com o “padrão de

comportamento” desejável dos agentes públicos, estreitando-se com
o que poderia nominar, sinteticamente, por ética.
Por dizer respeito a “comportamento”, nota-se extrema dificuldade
em tentar se “isolar” uma moral essencialmente administrativa, ou
seja, do Estado. De fato, para se chegar ao conceito de padrão, o
intérprete da lei será certamente influenciado pela noção de moral
“comum”, que prevalece no seio da sociedade em determinado
momento histórico.
Em síntese: a “moralidade” administrativa e a comum são
indissociáveis, não havendo como se falar de uma sem se abordar a
outra.
É fácil observar a consagração do princípio da moralidade
administrativa, mesmo em âmbito constitucional. Dessa maneira,
cabe aos órgãos competentes e aos cidadãos em geral diligenciar aos
órgãos judiciais para que invalidem atos ofensivos à moral, com a
consequente aplicação das devidas punições aos responsáveis.
Nesse contexto, cabe ao Judiciário o controle do ato
administrativo, tanto sob o aspecto da legalidade quanto sob o
aspecto da moralidade. Exemplo disso é a prática do nepotismo,
a qual é vista como imoral por diversos tribunais judiciais, como o
próprio STF.
Por fim, ressalto que legal e moral são qualificativos próximos,
mas não idênticos. Ambos têm origem em um mesmo conceito: a
conduta, mas possuem círculos de abrangência diferenciados.
Vejamos um exemplo concreto.
Imagina que um servidor do Fisco passe a namorar a filha do
Ministro ou Secretário da Fazenda, que é muito ciumento. Tão
logo descobre o relacionamento, o Ministro/Secretário remove o
servidor, transferindo-o para um distante rincão de nosso país,
no intuito de separar o casal.
Pergunta-se: a conduta da autoridade seria legal? A princípio,
sim. Todavia, no aspecto do comportamento esperado da
autoridade, o ato não se alinharia à moral, daí porque deveria
ser anulado, uma vez que conteria um desvio de finalidade,
ou seja, praticado visando fins outros, que não o interesse
público.
Ainda sobre o tema, vejamos jurisprudência do STJ, que demarca,
com clareza, a autonomia do princípio da moralidade em face do
princípio da legalidade:
A constituição de nova sociedade, com o mesmo objeto social,

com os mesmos sócios e com o mesmo endereço, em

substituição a outra declarada inidônea para licitar com a

Administração Pública Estadual, com o objetivo de burlar a
aplicação da sanção administrativa, constitui abuso de forma e
fraude à Lei de Licitações, Lei n.º 8.666/93, de modo a
possibilitar a aplicação da teoria da desconsideração da
personalidade jurídica para estenderem-se os efeitos da sanção
administrativa à nova sociedade constituída.
A Administração Pública pode, em observância ao princípio da

moralidade administrativa e da indisponibilidade dos interesses
públicos tutelados, desconsiderar a personalidade jurídica de
sociedade constituída com abuso de forma e fraude à lei, desde
que facultado ao administrado o contraditório e a ampla defesa
em processo administrativo regular.
Ainda que se trate de conceitos concêntricos (ou secantes) (origem

em idêntico conceito: a conduta), moralidade e legalidade
distinguem-se: cumprir aparentemente a lei não implica
necessariamente a observância da moral.
Por exemplo: nos termos da Lei 8.666, de 1993, o chefe da
divisão de Licitações não pode participar da licitação, mas, a
rigor, não há impedimento de o filho participar da licitação,
certo?
Acontece que o filho tem 16 anos, porém, na condição de
empresário, pode ser emancipado. Abre a empresa e, por
coincidência do destino, vence a licitação no órgão em que o pai
é chefe do setor de licitações.
Durante um trabalho de fiscalização pela Controladoria-Geral da
União ou pelo TCU detecta-se o fato acima. Então, há
ilegalidade? Claro que não! Há imoralidade? Difícil, não é
verdade.
Acontece que todas as notas fiscais de serviços da empresa
foram emitidas, durante 6 anos, exclusivamente para o referido
órgão. E agora? Induvidosamente houve imoralidade.
Vamos trabalhar, agora, as regras sobre o nepotismo, tema de maior
incidência nos últimos concursos, logo, toda a atenção.
Nepotismo funciona como uma espécie de favoritismo,
preferência, por alguns. No direito administrativo brasileiro, o
nepotismo tem sido identificado pela nomeação de parentes para
cargos de chefia.
Não há uma LEI que vede, expressamente, o nepotismo no
âmbito de todas as esferas federativas. Não obstante prática

indesejável, o nepotismo não seria, então, uma ilegalidade

explícita, por falta de lei que assim estabeleça.
Todavia, além do princípio da legalidade, cabe observar e aplicar
outros princípios constitucionais na produção de atos administrativos.
O nepotismo precisa ser combatido, integrando todos os
princípios constitucionais, o que, por sorte da moralidade e da
eficiência, já foi feito pelo Supremo Tribunal Federal - STF.
Fixação
CESPE - Adv (AGU)/AGU/2009
Ora, um Estado funcionalmente eficiente demanda um Direito Público
que privilegie, por sua vez, a funcionalidade. Um Direito Público
orientado por uma teoria funcional da eficiência.
(...)
A administração privada é sabidamente livre para perseguir as

respectivas finalidades a que se proponha e, assim, a falta de
resultados não traz repercussões outras que as decorrentes das
avenças privadas, como ocorre, por exemplo, nas relações
societárias. Distintamente, a administração pública está
necessariamente vinculada ao cumprimento da Constituição e, por
isso, os resultados devem ser alcançados, de modo que se não o
forem, salvo cabal motivação da impossibilidade superveniente, está-
se diante de uma violação praticada pelo gestor público, pois aqui
existe relevância política a ser considerada.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Quatro paradigmas do direito administrativo pós-

moderno. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2008, p. 110-11 (com adaptações).
Considerando o texto acima e com base nos princípios que regem a

administração pública, julgue o próximo item.
Com base no princípio da eficiência e em outros fundamentos

constitucionais, o STF entende que viola a Constituição a nomeação
de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou
de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção,
chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou
de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração
pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas. (Certo/Errado)17
17
CERTO.

Ao apreciar a Ação Declaratória de Constitucionalidade 12/2006 –

ADC 12, em que se discutia Resolução do CNJ, a qual vedava a
nomeação de parentes dentro do Poder Judiciário, a Corte
Constitucional entendeu que o nepotismo é uma afronta a
princípios de Administração Pública constantes do art. 37 da
CF/1988, principalmente aos princípios da impessoalidade,
moralidade, eficiência e igualdade.
Os amigos concursandos mais atualizados se questionam: é verdade
que só o Poder Judiciário está sujeito à vedação do
nepotismo? Não é verdade! Vejamos.
Com base no princípio da eficiência, da moralidade, e em outros
fundamentos constitucionais, o STF, por meio da Súmula
Vinculante 13, entendeu que viola a Constituição a nomeação de
cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em
comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta18.
A presente Súmula só faz reafirmar o entendimento do STF: a
vedação ao nepotismo não exige edição de lei formal, visto que
a proibição é extraída diretamente dos princípios
constitucionais que norteiam a atuação administrativa.
(2011/CESPE – TJ TRE ES/Administrativa) Acerca da

administração pública e de seus princípios, julgue o próximo item.
Contraria o princípio da moralidade o servidor público que nomeie o seu
sobrinho para um cargo em comissão subordinado19.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/Auditoria de Obras
Públicas/2009
A respeito da administração pública, julgue o próximo item.
Os princípios constitucionais, assim como as regras, são dotados de

força normativa. Com base nesse entendimento doutrinário, o
Supremo Tribunal Federal (STF) tem entendido que o princípio da
18
Acrescenta-se que, no Código Civil, o parentesco por afinidade é limitado ao 2º Grau.
19
Gabarito: Certo.

moralidade, por exemplo, carece de lei formal que regule sua

aplicação, não podendo a administração disciplinar, por meio de atos
infralegais, os casos em que reste violado esse princípio, sob pena de
desrespeito ao princípio da legalidade. (Certo/Errado)20
Com a edição dessa Súmula (a de número 13), a regra do

nepotismo, antes só existente no Poder Judiciário (Resolução
do CNJ), foi estendida para qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o
ajuste mediante designações recíprocas (o que a doutrina
chama de nepotismo cruzado).
No entanto, duas exceções à Súmula merecem destaque.
A primeira diz respeito aos servidores já admitidos via concurso
público, os quais, na visão do STF, não podem ser prejudicados em
razão do grau de parentesco, inclusive porque tais servidores
passaram por rigorosos concursos públicos, tendo, portanto, o mérito
de assumir um cargo de chefia, de direção. Se entendêssemos
diferente disso, alguns servidores seriam punidos eternamente,
apesar de competentes para galgarem postos mais elevados. No
entanto, esclareça-se que permanece em vigor a diretriz contida na
Lei Federal 8.112, de 1990, em que se proíbe ao servidor público
manter sob sua chefia imediata cônjuge ou parentes até o 2º grau
civil.
A segunda exceção consta da Reclamação 6650 – PR, na qual o STF
reafirmou seu posicionamento no sentido de que a Súmula 13 não
se aplica às nomeações para cargos de natureza política
(Secretário Estadual de Transporte, no caso da decisão).
Fixação
CESPE - Adv (AGU)/AGU/2009
Considere que Platão, governador de estado da Federação, tenha
nomeado seu irmão, Aristóteles, que possui formação superior na
área de engenharia, para o cargo de secretário de estado de obras.
Pressupondo-se que Aristóteles atenda a todos os requisitos legais
para a referida nomeação, conclui-se que esta não vai de encontro ao
posicionamento adotado em recente julgado do STF. (Certo/Errado)21
20
ERRADO. Não há necessidade de lei formal.
21
CERTO. É exceção à vedação ao nepotismo. Logo “vai ao encontro” e não “de encontro” do
entendimento do STF.

Relativamente aos membros dos Tribunais de Contas, o STF

recentemente afirmou, categoricamente, que os tais agentes são
simples auxiliares do Legislativo (os legítimos políticos), não
podendo, portanto, serem enquadrados como políticos (são cargos
administrativos, de natureza técnica) (Reclamação/STF nº
6702). Logo, a nomeação de parentes não constituirá exceção
à vedação do nepotismo (fiquem de olho!). Vejamos:
Considerou-se que a natureza do cargo de Conselheiro do
Tribunal de Contas não se enquadraria no conceito de agente
político, uma vez que exerce a função de auxiliar do Legislativo
no controle da Administração Pública, e que o processo de
nomeação do irmão do Governador, ao menos numa análise
perfunctória dos autos, sugeriria a ocorrência de vícios que
maculariam a sua escolha por parte da Assembleia Legislativa
do Estado.
E, na mesma reclamação, o STF considerou desnecessária a edição
de Lei para que se tenha de observar o dever de conduta moral,
como já dito anteriormente. Observemos, mais uma vez:
(...) A vedação do nepotismo não exige a edição de lei
formal para coibir a prática, uma vez que decorre diretamente
dos princípios contidos no art. 37, caput, da CF. O cargo de
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paraná
reveste-se, à primeira vista, de natureza administrativa, uma
vez que exerce a função de auxiliar do Legislativo no controle
da administração pública. Aparente ocorrência de vícios que
maculam o processo de escolha por parte da Assembleia
Legislativa paranaense.”
Por conta desse entendimento, itens como o a seguir estarão
ERRADOS:
(2009/CESPE/TCU/AUFC) Os princípios constitucionais, assim como

as regras, são dotados de força normativa. Com base nesse
entendimento doutrinário, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem
entendido que o princípio da moralidade, por exemplo, carece de lei
formal que regule sua aplicação, não podendo a administração

disciplinar, por meio de atos infralegais, os casos em que reste violado

esse princípio, sob pena de desrespeito ao princípio da legalidade 22.
Além dessas duas exceções, os concursandos da área de Tribunais
judiciais devem ficar atentos para as Resoluções do CNJ, o qual
excluiu, ainda, da vedação à prática do nepotismo: os servidores
admitidos, sem concurso público, antes da CF, de 1988; os parentes
de juízes aposentados ou falecidos; e servidores casados com
magistrado depois da nomeação para os cargos em comissão.
Não faltam instrumentos de combate a condutas e atos ofensivos ao
princípio da moralidade administrativa. Cabe aos órgãos competentes
e aos cidadãos em geral diligenciar para que todos estejam realmente
mais envolvidos com os valores morais que devem inspirar uma
sociedade justa e igualitária.
2.2.1.4. Publicidade
Ultimamente, tem-se desenvolvido a ação administrativa
denominada “chamada pública”, por meio da qual a
Administração publica edital com o objetivo de divulgar a
adoção de certas providências específicas e convocar
interessados para participar da iniciativa, indicando, quando
for o caso, os critérios objetivos necessários à seleção. (por
Carvalho Filho)
O quarto princípio constitucional de previsão expressa é o da

publicidade. Por este, a Administração Pública deve tornar
públicos seus atos, na forma prevista na norma.
A publicidade é um princípio democrático, republicano, por assim
dizer, que faz com que se possibilite o controle da
Administração, por razões que são dotadas de obviedade: sem se
dar transparência aos atos da Administração, inviável pensar-se no
controle desta. A transparência é exigência, por exemplo, do devido
processo legal (art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal), afinal os
princípios da ampla defesa e do contraditório só podem ser
efetivados se existente a publicidade.
A publicidade, apesar de não ser elemento de formação dos
atos, constitui-se requisito de sua moralidade e eficácia,
22
Gabarito: ERRADO. Relembre-se que a prática do nepotismo afronta, dentre outros
aspectos, a moralidade. Não carece a Administração Pública de lei específica para ter de
cumpri-lo.

entendida esta última como aptidão do ato para produção dos

seus efeitos. Sobre o tema, façamos a leitura do §1º do art. 61 da
Lei 8.666, de 1993:
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de

contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é
condição indispensável para sua eficácia, será
providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês
seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte
dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que
sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.
Publicidade não é elemento de formação? O que isso

significa? Vejamos.
Os atos administrativos contam com cinco elementos de formação,
são eles: Competência (sujeito, agente); Finalidade; Forma;
Motivo; e Objeto (conteúdo). Perceba que não há elemento
publicidade, sinal de que não é elemento formativo do ato, em
si. É, como dito, requisito de eficácia e não de validade. Mas
vamos por outro caminho. Responda rápido: o edital de licitação foi
“encomendado” por determinada empresa, a qual, por questões
lógicas, sagrou-se vencedora do certame. Com a publicação
(publicidade) do extrato do contrato a licitação de ilícita passa à
lícita? Obviamente não! Para Hely Lopes, os atos irregulares não
se convalidam com a publicação, nem os regulares a
dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a
exige.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/2005
Acerca dos princípios constitucionais relativos ao direito
administrativo, julgue o item:
Um jornal noticiou que, de acordo com o princípio constitucional da

publicidade, a publicação na imprensa oficial é requisito essencial de
validade dos atos administrativos praticados pela administração
federal direta. Nessa situação, a afirmação veiculada pelo jornal é
correta. (Certo/Errado)23
23
ERRADO.

Além da transparência, maior visibilidade, para Diógenes Gasparini

os seguintes objetivos podem ser cumpridos por meio da
publicidade:
I) permitir o controle dos atos da Administração Pública,
dando, inclusive, oportunidade ao controle social, assim entendido
aquele realizado pela própria coletividade. Este fim possui estreita
correlação com a transparência e com o princípio democrático:
compreendendo-se democracia como governo do povo, é preciso que
o povo saiba o que é feito com os recursos entregues à Administração
Pública, por meio dos tributos que paga.
II) desencadear o decurso dos prazos de interposição de
recursos, que são contados a partir do momento em que o ato se
torna público. Lembramos que se o ato alcança estranhos aos
quadros da Administração deverá, salvo exceções, ser publicado;
III) marcar o início dos prazos de decadência e prescrição
administrativas.
No entanto, há exceções ao dever de a Administração tornar
públicos seus atos, desde que assim necessário. Nesse sentido, a
CF/1988 estabelece no inc. XXXIII do art. 5º:
todos têm direito a receber dos órgãos públicos

informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança
da sociedade e do Estado.
Fixação
(2007/CESPE – TCU/AUFC) Acerca dos princípios constitucionais
que informam o direito administrativo, julgue os próximos itens. A
declaração de sigilo dos atos administrativos, sob a invocação do
argumento da segurança nacional, é privilégio indevido para a prática de
um ato administrativo, pois o princípio da publicidade administrativa
exige a transparência absoluta dos atos, para possibilitar o seu controle
de legalidade24.
Os critérios para definição das informações essenciais à segurança da
sociedade encontram-se regulamentados pela Lei de Acesso à
Informação. Carvalho Filho registra que o princípio da publicidade
24
Gabarito: ERRADO.

deve ser harmonizado, no entanto, com os princípios da

proporcionalidade e razoabilidade. Sobre o tema, o STF declarou
inconstitucional dispositivo de lei que previa a obrigatoriedade de
publicação dos custos dos atos do Executivo efetuados em jornais ou
veículos similares (ADI 2472).
Outro dispositivo do texto constitucional que permite certa restrição
à necessidade de a Administração dar publicidade a seus atos é
o inc. LX do art. 5º, com a seguinte redação: a lei só poderá
restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa
da intimidade ou o interesse social o exigirem.
Em síntese: ainda que a publicidade seja um princípio para os atos
da Administração Pública, não se reveste de caráter absoluto,
encontrando exceções no próprio texto da CF/1988.
Importante: não confundir publicidade com publicação. A última
é um dos meios de se dar cumprimento à primeira. Mas, antes de
prosseguir, façamos uma distinção entre a publicidade geral e a
restrita.
Como o nome denuncia, a publicidade geral é a que requer a
publicação dos atos em órgãos oficiais; a restrita, por sua vez, é a
que ocorre no interior da Administração, em seus boletins internos,
ou por meio de intimações, citações e notificações aos destinatários.
Pelo que se viu, é possível atender o princípio da publicidade mesmo
sem publicação do ato administrativo, entendida esta como
divulgação do ato em meios da imprensa escrita, como diários
oficiais ou jornais contratados com essa finalidade. Vejamos, por
exemplo, a modalidade de licitação convite, tratada no §3º do art. 22
da Lei nº 8.666/1993:
Convite é a modalidade de licitação entre interessados
do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não,
escolhidos e convidados em número mínimo de 3
(três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em
local apropriado, cópia do instrumento convocatório e
o estenderá aos demais cadastrados na correspondente
especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da
apresentação das propostas (o grifo não é do original).
Conforme o dispositivo, o Estado tem por obrigação enviar a carta-
convite25 para, no mínimo, três interessados do ramo, bem como
25
Nome recebido pelo instrumento convocatório na modalidade convite.

afixá-lo em local público. A lei não exigiu, portanto, a

publicação do convite.
Conclui-se que podem existir outras formas de se cumprir com a
publicidade, mesmo que não haja publicação do ato. São
exemplos: notificação direta do interessado, afixação de avisos,
e divulgação na internet.
Lembre-se, ainda, de que nos municípios em que não exista imprensa
oficial, admite-se a publicação dos atos por meio de afixação destes
na sede da prefeitura ou da câmara de vereadores. Esse trecho
revela que, além dos Diários Oficiais e jornais contratados, outros
meios servem para a produção dos efeitos jurídicos desejados pela
Administração.
Fixação
CESPE - AJ (STF)/STF/Administrativa/2008
A respeito do direito administrativo, julgue o item seguinte.
Nos municípios em que não exista imprensa oficial, admite-se a

publicação dos atos por meio de afixação destes na sede da
prefeitura ou da câmara de vereadores. (Certo/Errado)26
Para saber quais os atos necessitam ser publicados, deve-se

vasculhar o instrumento básico orientador da atuação do Estado: a
lei. Na falta de disposição legal específica, a regra é que atos
externos ou internos (com efeitos externos), por alcançarem
particulares estranhos ao serviço público, devam ser divulgados por
meio de publicação em órgão oficial (diários oficiais).
Atos interna corporis dos órgãos/entidades administrativos
também necessitam ser divulgados, mas não demandam
publicação em diários oficiais. Por isso, muitos órgãos acabam
criando boletins internos, cuja função principal é exatamente dar
publicidade aos atos internos da instituição. Sobre o tema, o STF,
no MS 25022/DF, registrou que, tratando-se de instrução interna,
visando aos trabalhos administrativos, descabe a exigência de
publicidade via Diário Oficial.
Professor, o órgão oficial, tão falado, é apenas o
Diário Oficial?
Para Diógenes Gasparini, órgão oficial é o jornal, público ou privado,
destinado à publicação dos atos estatais. Atualmente, tem sido
corrente o Diário Oficial na forma eletrônica pela Internet. No Recurso
Extraordinário 71.652, por exemplo, o STF registrou que a
publicidade não é atendida com a mera notícia, veiculada pela
26
CERTO.

imprensa falada, escrita ou televisiva do ato praticado pela

Administração Público, mesmo que seja divulgada pela Voz do
Brasil.
Fixação
CESPE - AUD (TCU)/TCU/1996
Em decorrência da conformação constitucional dos princípios da
administração, é correto afirmar que:
supre a exigência de publicidade a divulgação dos atos
administrativos na imprensa não-oficial, pela televisão ou pelo rádio,
desde que em horário oficial. (Certo/Errado)27
CESPE - DPF/PF/2004
No que se refere a fontes e princípios do direito administrativo, julgue o item seguinte.
A veiculação do ato praticado pela administração pública na Voz do Brasil, programa
de âmbito nacional, dedicado a divulgar fatos e ações ocorridos ou praticados no âmbito
dos três poderes da União, é suficiente para ter-se como atendido o princípio da
publicidade. (Certo/Errado)28
Referência doutrinária (Edmir Neto Araújo):
A publicidade geral, produtora de efeitos, é a publicação, no
órgão oficial (...). Em princípio todo ato administrativo deve ser
publicado, só se admitindo a decretação de sigilo nos casos
especiais de segurança nacional, investigações policiais ou
interesse superior da Administração (...). Já a publicidade
restrita, que pode constituir-se do conhecimento pessoal dos
interessados diretos, por notificação, citação ou intimação, ou
ainda por afixação em local próprio da repartição, ou mesmo
por franquear-se a presença do público ou interessados no local
onde o ato e ou será praticado (...).
Fixação
(2008/CESPE – ABIN/AI) Com base no princípio da publicidade, os atos
internos da administração pública devem ser publicados no diário oficial
(Certo/Errado)29.
A seguir, uma questão de ESAF (não é Cespe), bem recente e,
certamente, que será objeto de cobrança por todas as ilustres bancas
organizadoras, como é o caso da ilustre Cespe.
(2012/ESAF – MDIC) Determinado município da
federação brasileira, visando dar cumprimento a sua
27
ERRADO.
28
ERRADO.
29
Gabarito: ERRADO. Nem sempre é necessário divulgação dos atos da Administração no Diário Oficial.

estratégia organizacional, implantou o programa

denominado Administração Transparente.
Uma das ações do referido programa consistiu na divulgação da
remuneração bruta mensal, com o respectivo nome de cada
servidor da municipalidade em sítio eletrônico da internet.
A partir da leitura do caso concreto acima narrado, assinale a
opção que melhor exprima a posição do Supremo Tribunal
Federal – STF acerca do tema.
a) A atuação do município encontra-se em consonância com o
princípio da publicidade administrativa.
b) A atuação do município viola a segurança dos servidores.
c) A atuação do município fere a intimidade dos servidores.
d) A remuneração bruta mensal não é um dado diretamente
ligado à função pública.
e) Em nome da transparência, o município está autorizado a
proceder a divulgação da remuneração bruta do servidor e do
respectivo CPF.
Comentários:
Questão excelente.
O princípio da publicidade impõe a divulgação dos atos da Administração
Pública em diários oficiais, em jornais contratados, e, mais recentemente, na
internet, conforme o caso.
Segundo esse princípio, há, ainda, o dever de a Administração franquear aos
particulares o acesso às informações públicas que não foram objeto de
publicação.
No entanto, a aplicação do princípio, em estudo, não é irrestrita. A
Constituição Federal de 1988 (CF, de 1988), por exemplo, restringe o
conteúdo da informação quanto a assuntos atinentes à Segurança Nacional,
à intimidade, à honra e à imagem. Vejamos (incisos X e XXXIII do art. 5º da
CF, de 1988):
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem
das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material
ou moral decorrente de sua violação;
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado;
Vencidas essas considerações preliminares, será que a divulgação da
remuneração bruta mensal dos servidores, em sítio eletrônico da internet, é
uma das vedações ao princípio da publicidade? Até onde a divulgação pode
ser considerada eventual ofensa à intimidade ou à vida privada do servidor?
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a
constitucionalidade da divulgação na internet da remuneração paga a cada

um dos ministros (ativos e aposentados) bem como de seus servidores,

ativos e inativos, além de pensionistas. Para a Corte, a decisão atende ao
comando da nova Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011).
Como bem registrou o ministro Ayres Britto, a folha de pagamento será
divulgada integralmente, com os nomes dos servidores, os cargos que
ocupam e a remuneração bruta mensal que recebem, afinal o contribuinte é
o empregador dos servidores, tendo, por conseguinte, o direito de saber
quanto paga.
No entanto, a questão, ora analisada, teve por fundamento a decisão do
STF, no julgamento de Agravo Regimental na Suspensão de Segurança (SS)
3902, interposto por um sindicato e uma associação de servidores do
Município de São Paulo (SP) contra decisão do presidente do STF, tendo por
objeto a Lei municipal 14.720/2008.
Na ocasião, o argumento do sindicato foi a preservação da intimidade
financeira dos servidores. Para o STF:
Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de
sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo
ou geral. Expondo-se, portanto, à divulgação oficial.
Na oportunidade, o STF afastou, ainda, a questão da exposição ao risco
pessoal e familiar, isso porque proibida a revelação do endereço residencial,
do CPF e do RG de cada servidor. Daí, inclusive, a incorreção da alternativa
E.
Por todo o exposto, concluímos pela correção da letra A [a divulgação está
de acordo com o princípio da publicidade].
2.2.1.5. Eficiência
O núcleo do princípio é a procura de produtividade e
economicidade e, o que é mais importante, a exigência de
reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a
execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e
rendimento funcional (por Fernanda Marinela).
Chegamos ao princípio constitucional mais “moderninho”, o da

eficiência (não eficácia ou efetividade), também chamado de
princípio da qualidade dos serviços públicos, inserido no texto
da CF/1988 por meio da Emenda Constitucional 19/1998, a
denominada emenda da “Reforma Administrativa”, assunto
importante não só para a nossa matéria, o Direito Administrativo,
mas, sobretudo, para a matéria de Administração Pública.
Entre parênteses, informou-se “não eficácia ou efetividade”. Sim,
mas o que são eficácia e efetividade? E em que medida tais conceitos
distinguem-se da eficiência? Vejamos.
Ação administrativa eficaz é aquela que alcançou a meta prevista.
Por sua vez, na efetividade, dá-se relevo aos resultados sociais
planejados. E, por fim, na eficiência, atém-se à relação custo versus
benefício, isto é, menor volume de recursos públicos para o alcance
dos resultados previstos.

Por exemplo: o governo do Estado “X” propõe a inclusão na

Lei Orçamentária Anual de R$ 10 milhões de reais para a
construção de 30 escolas públicas. O Legislativo aprova o
crédito orçamentário. As receitas previstas para amparar as
despesas fixadas são realizadas. O governo executa a
construção de 30 escolas, dentro da vigência do crédito
orçamentário, utilizando-se de R$ 9 milhões de reais. As
escolas, no entanto, ficam abandonadas, porque não se
planejou a contratação de novos Professores e pessoal
administrativo. No caso, a ação foi eficaz (alcançou a meta
prevista), foi eficiente (os recursos foram suficientes para o
resultado pretendido), porém não foi efetiva (o resultado social
não foi alcançado).
Referência doutrinária (Carvalho Filho): a eficiência não se
confunde com a eficácia nem com a efetividade. A eficiência
transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o
desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito,
portanto, à conduta do agente. Por outro lado, a eficácia tem
relação com os meios e instrumentos empregados pelos
agentes no exercício de seus misteres na administração; o
sentido aqui é tipicamente instrumental. Finalmente, a
efetividade é voltada para os resultados obtidos com as
ações administrativas, sobreleva nesse aspecto a positividade
dos objetivos.
O princípio da eficiência pode ser analisado em confronto com o
art. 70 da Constituição Federal, no qual está disciplinado o controle
da Administração Pública Federal, realizado pelo Congresso
Nacional, com o auxílio do TCU (art. 70 da CF/1988).
No âmbito da Corte de Contas Federal, é firme o entendimento de
que o controle da Administração Pública deve considerar não só
aspectos restritos de legalidade. De outra forma, devem ser
levados em consideração aspectos relacionados à otimização do
gasto público, ou seja, a eficiência na utilização de tais valores.
É o que se conclui a partir do citado art. 70 da CF/1988, ao
estabelecer o controle da Administração também quanto à
legitimidade e economicidade, enfim, se houve eficiência ou
não no dispêndio dos recursos públicos.
Em outra ótica, o dever de eficiência corresponde ao “dever de boa
administração”, já consagrado entre nós desde a Reforma
Administrativa Federal em 1967 (Decreto Lei 200). Essa “antiga”
norma submete toda atividade do Executivo Federal ao controle
de resultado (art. 13 e inc. V do art. 25), fortalece o sistema de

mérito (art. 25, VII), sujeita a Administração indireta à supervisão

ministerial quanto à eficiência administrativa (art. 26, III) e
recomenda a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente
ineficiente ou desidioso (art. 100).
O princípio ou dever de eficiência impõe-se a toda
Administração Pública (art. 37, caput, da CF/1988). Parte da
doutrina entende que, caso atue eficientemente, o agente
público exercerá suas atribuições com perfeição, rendimento
funcional, rapidez, em síntese, deve ser eficiente. Sobre o
tema, vejamos, abaixo, manifestação do STJ (Recurso Especial
1044158):
1. Ao processo administrativo devem ser aplicados os princípios
constitucionais insculpidos no artigo 37 da Carta Magna.
2. É dever da Administração Pública pautar seus atos dentro

dos princípios constitucionais, notadamente pelo princípio da
eficiência, que se concretiza também pelo cumprimento dos
prazos legalmente determinados.
3. Não demonstrados óbices que justifiquem a demora na

concessão da aposentadoria requerida pela servidora, restam
malferidos os princípios constitucionais elencados no artigo 37
da Carta Magna.
4. Legítimo o pagamento de indenização, em razão da

injustificada demora na concessão da aposentadoria.
5. No caso, como a lei fixa prazo para a Administração Pública

examinar o requerimento de aposentadoria, o descumprimento
desse prazo impõe ao administrador competente o dever de
justificar o retardamento, o que gera uma inversão do ônus
probatório a favor do administrado. Assim, cabe ao Estado-
Administração justificar o retardo na concessão do benefício. Se
não o faz, há presunção de culpa, que justifica a indenização
proporcional ao prejuízo experimentado pelo administrado.
De fato, o que temos é uma conjugação de fatores, sendo o princípio

da eficiência bifrontal - não adianta o servidor ser rápido, se não
alcança a perfeição (fazer duas vezes não é ser eficiente, é gerar
retrabalho e dispêndios desnecessários); não adianta ter ótimo
rendimento funcional, se demora três anos para concluir o trabalho;

e não adianta ser perfeito, se do trabalho efetuado não decorre

qualquer utilidade.
Fixação
2004/TCU/Cespe
O princípio da eficiência relaciona-se com o modo de atuação do
agente e com o modo de organização e estruturação da
administração pública, aspectos cujo conteúdo identifica-se com a
obtenção de melhores resultados na relação custo versus benefícios e
com o satisfatório atendimento das necessidades do administrado.
(Certo/Errado)30
Sobre o tema, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão 277, de

2003, considerou legal a realização de licitação na modalidade pregão
para aquisição de veículos, dando como parte do pagamento bens
inservíveis da Administração. Perceba que, nesse caso, a
Administração agiu com eficiência, evitando-se a realização de duplo
procedimento de licitação (pregão para a aquisição de novos veículos,
e leilão para a alienação dos antigos).
Vamos retomar e esclarecer, mais claramente, o conceito de princípio
bifrontal.
Na realidade, o princípio da eficiência deve ser compreendido, a um só
tempo, em relação à forma de estruturação, de organização, da
Administração, bem como relativamente a seus servidores. Por
exemplo:
- o concursando “X”, formado em engenharia eletrônica no ITA,

com mestrado em Harvard, toma posse em órgão municipal. Ao
entrar em exercício, “cheio de gás” para o trabalho, depara-se com a
situação de inexistência de computadores. Em síntese: do que
adianta um servidor eficiente, se a Administração não se aparelhou
para tanto?;
- agora, o mesmo concursando passa em concurso federal,
deparando-se com excelentes estruturas, ótimos computadores
etc. Logo no primeiro dia, o servidor aventura-se na missão de
descobrir as bombas no jogo “campo minado”. Vencida essa primeira
etapa, com o suor do árduo trabalho, aventura-se no jogo
“paciência”. Em síntese: do que adianta a Administração encontrar-
se estruturada, se o servidor não está nem aí...
30
CERTO.

Então, agora entenderam o motivo de o princípio da eficiência deve

ser considerado em dupla acepção?
Alguns ainda entendem a eficiência como o mais “moderno” princípio
de Administração Pública, que já não se contenta em dar
cumprimento estrito à norma, mas exige de si resultados
positivos para os serviços que presta, atendendo de forma
satisfatória os cidadãos destinatários das ações públicas, que
deixam de ser vistos como meros contribuintes e passam a
ser reconhecidos como clientes.
Essa noção de “cidadão-cliente” é um dos principais valores da
Nova Administração Pública (ou Administração Gerencial), e pode
ser entendida como um movimento teórico que preceitua a
mudança de orientação nos valores centrais da Administração
Pública: do formalismo impessoal da Administração
Burocrática para a eficiência da Administração Gerencial.
Cabem algumas colocações quanto a essas duas linhas de
pensamento.
A Administração Pública Burocrática surge, conceitualmente, na
2ª metade do séc. XIX, em conjunto com o Estado Liberal.
Constituiu, inicialmente, numa forma de combater determinadas
mazelas, como a corrupção e o nepotismo, próprios da forma de
Administração Pública até então predominante: o patrimonialismo
(a figura do soberano confundia-se com a do próprio Estado).
Além do princípio da legalidade, outros princípios estão
ligados intrinsecamente à burocracia: profissionalização,
hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo, em resumo, o
poder racional legal, defendido por Max Weber.
Os controles burocráticos, em regra, são a priori, com foco nos
processos, nos procedimentos. Para a burocracia, a observância das
normas relacionadas aos processos já garantiria o resultado a ser
atingido. Em tal modelo existe uma “desconfiança prévia” com
relação aos administradores. Desse modo, são sempre necessários
controles rígidos, que constituem a própria razão de ser do agente
público.
O Estado volta-se para si mesmo, autorreferenciando-se,
tornando-se, com o tempo, inoperante com relação ao atendimento
das demandas da sociedade, uma das relevantes disfunções
burocráticas. De toda forma, esses defeitos ou disfunções, como

preferem alguns, não emergem de pronto, em face das não variadas

atribuições do Estado à época.
A Administração Pública Gerencial emerge na 2ª metade do séc.
XX, como que em resposta à expansão das funções econômicas e
sociais do Estado, bem como ao desenvolvimento tecnológico e à
globalização da economia mundial.
Os valores da eficiência, a relação custo versus benefícios e a
qualidade dos serviços, com o cidadão tomado como cliente,
ganham relevo.
Apesar de, sem dúvida, constituir um avanço com relação ao modelo
burocrático, a Administração Gerencial aproveita boa parte das
ideias daquele, tais como a admissão segundo critérios de
mérito, adotados com rigidez, um sistema estruturado e
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação de
desempenho e o treinamento sistemático, dentre outros.
Quanto ao controle da Administração preceituado pelos
gerencialistas, o diferencial básico diz respeito ao foco: deixa de ser
o processo (burocrático) e passa a ser o resultado (gerencial),
induzindo-se a maior participação dos agentes privados e/ou das
organizações da sociedade civil para o desempenho dessa tarefa, o
sonhado controle social, que deve ser levado a efeito pelos próprios
cidadãos.
Há uma necessidade clara de definição dos objetivos, com a
consequente autonomia do administrador, para que se possam cobrar
resultados. Descentralização e redução de níveis hierárquicos
são inerentes ao modelo gerencial.
Algumas outras comparações úteis podem ser feitas entre a
Burocracia X Gerencialismo, sobretudo no que diz respeito ao
cumprimento do interesse público.
O que difere é a concepção de tal interesse. Para a Administração
Pública Burocrática, o interesse público é frequentemente
identificado com a afirmação de poder do próprio Estado. Desse
modo, boa parte das ações estatais volta-se para satisfação de
seus próprios interesses, ou seja, da burocracia, haja vista que
esta passa a ser identificada como o próprio Estado. As políticas
públicas ficam relegadas a um segundo plano.
Já para Administração Pública Gerencial, o interesse público
relaciona-se com o interesse da coletividade, os interesses

públicos primários, portanto. É nesse sentido que o cidadão passa

a ser visto como cliente, contribuindo com os impostos que são de
sua incumbência, mas cobrando resultados por parte da
Administração. No entanto, o princípio da eficiência não pode
(deve) deixar em segundo plano o princípio da legalidade, os
princípios, como vimos, devem conciliar-se.
Acrescente-se que, para o alcance da propalada eficiência, a
Administração Pública, por razões óbvias, deve buscar alterações
em sua própria estrutura. Com efeito, podem ser citados alguns
exemplos constitucionais:
 O inciso LXXVIII do art. 5º, inserido pela Emenda 45/2004
(Reforma do Poder Judiciário), estabelece que a todos, no âmbito
judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do
processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação.
 O §3º do art. 37 dispõe que a lei disciplinará as formas de
participação do usuário na administração pública direta e indireta,
regulando especialmente as reclamações relativas à prestação dos
serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de
atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna,
da qualidade dos serviços (princípio da participação popular).
Esse dispositivo deixa patente ser possível o controle jurisdicional
(art. 5º, XXXV, da Constituição Federal) em relação aos atos
administrativos também sob o aspecto do princípio da eficiência.
 O §8º do art. 37 garante a celebração de contratos de
gestão entre órgãos/entidades públicos para incremento da
autonomia gerencial, orçamentária e financeira, com a fixação
de metas de desempenho.
 O §2º do art. 39 da CF/1988 estabelece a obrigatoriedade
de a União, de os Estados e de o Distrito Federal manterem
escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos
servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um
dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a
celebração de convênios ou contratos entre os entes
federados.
A celebração de convênios deve alcançar principalmente municípios,
afinal tais entes sequer foram obrigados a constituírem escolas de
governo. E mais: não há óbice de grandes municípios

facultativamente aderirem à ideia de aumentar a eficiência da

Administração Pública, criando suas próprias escolas de governo.
 O §7º do art. 39 dispõe que Lei da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos
orçamentários provenientes da economia com despesas correntes
em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no
desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade,
treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e
racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional
ou prêmio de produtividade.
 O § 4º do art. 41 da CF/1988 previu como condição
obrigatória para a aquisição da estabilidade, além do decurso do
prazo de três anos, a avaliação especial de desempenho por
comissão instituída para essa finalidade.
Enfim, o princípio da eficiência poderia ser resumido como o do
“cobertor curto”: é cabeça ou pé! Não há recursos ilimitados. É
preciso aperfeiçoar as escolhas da Administração, é dizer,
ampliar as quantidade e qualidade das atividades prestadas pela
Administração, em contrapartida à redução de custos.
(2004/CESPE/TCU/ANALISTA) O princípio da eficiência relaciona-

se com o modo de atuação do agente e com o modo de organização e
estruturação da administração pública, aspectos cujo conteúdo
identifica-se com a obtenção de melhores resultados na relação custo
versus benefícios e com o satisfatório atendimento das necessidades
do administrado31.
2.2.2. Princípios implícitos ou reconhecidos

Nem todos os princípios aplicáveis à Administração Pública acham-se
explícitos no texto constitucional. Ainda que assim não chamados
expressamente pela CF, de 1988, há princípios que podem ser desta
extraídos. São exemplos: o princípio da participação popular (art. 37,
§3º); princípio da licitação (art. 37, inc. XXI); princípio da probidade
(art. 37, §4º), o princípio do concurso público (art. 37, II), e os a
seguir listados.
2.2.2.1. Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse
Privado
Esse princípio é chamado também de princípio da finalidade
pública, presente tanto no momento da elaboração da lei, quanto
31
Gabarito: CERTO.

no momento da sua execução em concreto pela Administração

Pública. Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa
em toda a sua atuação, ensina a autora Maria Sylvia Di Pietro.
Como expressão desta supremacia, a Administração, por representar
o interesse público (e não propriamente da maioria! Esse pode
não ser público!), tem a possibilidade, nos termos da lei, de
constituir terceiros em obrigações mediante atos unilaterais. Tais atos
são imperativos como quaisquer atos do Estado.
Por exemplo, a lei confere à Administração os poderes de
desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, de
encampar, sempre com o objetivo de atender ao interesse geral, que
não pode ceder diante do interesse individual.
Em razão disso, se, ao usar de tais prerrogativas, a autoridade
administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um
amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estará
fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse público e,
em consequência, estará se desviando da finalidade pública prevista
na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de finalidade, que
torna o ato ilegal, ensina Maria Sylvia.
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, é fácil observar que
os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-
dever; são poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de
responder pela omissão. Assim, a autoridade não pode renunciar ao
exercício das competências que lhe são outorgadas por lei; não pode
deixar de punir quando constate a prática de ilícito administrativo;
não pode deixar de exercer o poder de polícia para coibir o exercício
dos direitos individuais em conflito com o bem-estar coletivo; não
pode deixar de exercer os poderes decorrentes da hierarquia; não
pode fazer liberalidade com o dinheiro público. Cada vez que ela se
omite no exercício de seus poderes, é o interesse público que está
sendo prejudicado.
2.2.2.2. Indisponibilidade do Interesse Público
José dos Santos Carvalho Filho ensina que os bens e interesses
públicos não pertencem à Administração nem a seus agentes. Cabe-
lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles velar em prol da
coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses
públicos. Enfim, a Administração não tem liberdade para dispor dos
bens e interesses públicos, isso porque age na defesa alheia.

Entendeu? Então responda: os bens públicos podem ser

alienados? Os contratos podem ser celebrados, de regra, sem
modalidade de licitação?
A resposta é tranquila. Os bens até podem ser alienados, porém nos
termos da lei. Os contratos de obras e de serviços podem ser
celebrados, se, de regra, houver procedimento de licitação prévio,
garantindo-se a isonomia, a escolha de propostas vantajosas e a
promoção do desenvolvimento nacional sustentável, conforme o caso.
Ainda sobre a indisponibilidade do interesse público, surge a
intrigante questão do uso da arbitragem na esfera pública.
Sinteticamente, pode-se definir arbitragem como o mecanismo para
a solução de conflitos em foro extrajudicial. Porém, a arbitragem
dá-se em relação a direito disponível das partes, e, como registrado,
o interesse público é indisponível. Assim, numa visão apressada,
seríamos levados à inaplicabilidade do instituto na esfera pública.
Ocorre que a legislação brasileira já admite o uso da arbitragem na
esfera pública (art. 23-A da Lei 8.987, de 1995, e art. 11 da Lei
11.079, de 2004), e o STF reconheceu sua constitucionalidade (ver
RE 253.885).
(2006/CESPE/TCE-AC/ANALISTA-ADMINISTRAÇÃO) O regime
jurídico de direito público encontra-se fundado nos princípios da
prevalência do interesse público sobre o privado e o da
indisponibilidade desse interesse público. No entanto, de acordo com
uma concepção moderna do direito administrativo, de cunho
gerencial, não se pode afirmar que o interesse público se confunde
com o do Estado.32
(2007/CESPE/PGE-PA/ADVOGADO) A doutrina aponta como

princípios do regime jurídico administrativo a supremacia do interesse
público sobre o privado e a indisponibilidade do interesse público.33
2.2.2.3. Finalidade Pública

Como já registrado, há quem equipare o princípio da impessoalidade
ao da finalidade. No entanto, outra parte da doutrina aproxima a
32
Gabarito: CERTO.
33
Gabarito: CERTO.

finalidade pública da teoria do abuso de poder, desdobrado em:

desvio de finalidade e excesso de poder.
De uma forma ou de outra, o certo é que toda conduta da
Administração deve dirigir-se para o interesse público, enfim,
interesse de toda a sociedade, da comunidade como um todo.
Na visão de Celso Antônio Bandeira Mello, o princípio da finalidade
impõe ao administrador que sua atuação vise sempre ao objetivo da
norma, cingindo-se à mesma, para concluir que a finalidade, em
verdade, não é uma decorrência da legalidade, mas é inerente à -
esta, estando nela.
2.2.2.4. Controle Judicial dos Atos Administrativos
O assunto tem mais pertinência com o tópico atos administrativos,
no entanto, para o entendimento de outros temas abordados, ao
longo das aulas, é salutar adiantarmos os comentários.
Basicamente, este item diz respeito ao controle efetuado pelo Poder
Judiciário com relação aos atos administrativos e os limites de tal
atividade.
É clássica a afirmação de que não cabe ao Poder Judiciário adentrar o
mérito da decisão administrativa, sob pena de “fazer ruir” o sistema
de separação de poderes, consagrado na CF/1988 (art. 2º).
Apesar disso, não quer dizer, sobremaneira, que o Judiciário estaria
afastado de exercer o controle amplo com relação aos atos da
Administração, em especial, se, no uso de uma suposta
“discricionariedade”, o administrador estiver agindo de forma
abusiva, arbitrária.
O controle judicial resume-se à aferição da legalidade do ato
administrativo, ou seja, se a conduta do administrador público foi
realizada com fundamento nas normas jurídicas em vigor (decretos,
regulamentos, leis, instruções normativas etc.). No contraste de tais
diplomas normativos com o exercício funcional do servidor é que o
Poder Judiciário poderá desfazer os atos eivados de ilegalidade.
Assim, se a Administração pratica ato desviado de sua finalidade
ampla, isto é, o cumprimento dos interesses públicos, há
legitimidade para que o órgão judicial possa (melhor, deva) exercer
o controle sob tal ato.
Fixação
CESPE - TA (ANATEL)/ANATEL/2012

Josué, servidor público de um órgão da administração direta federal,

ao determinar a remoção de ofício de Pedro, servidor do mesmo
órgão e seu inimigo pessoal, apresentou como motivação do ato o
interesse da administração para suprir carência de pessoal. Embora
fosse competente para a prática do ato, Josué, posteriormente,
informou aos demais servidores do órgão que a remoção foi, na
verdade, uma forma de nunca mais se deparar com Pedro, e que o
caso serviria de exemplo para todos. A afirmação, porém, foi gravada
em vídeo por um dos presentes e acabou se tornando pública e
notória no âmbito da administração.
À luz dos preceitos que regulamentam os atos administrativos e o
controle da administração pública, julgue o item seguinte, acerca da
situação hipotética acima.
Pedro não poderá ingressar em juízo visando a anulação do ato
administrativo, visto que é proibido, em qualquer hipótese, o exame
pelo Poder Judiciário da conveniência e oportunidade de atos
administrativos. (Certo/Errado)34
Que é esse tal de mérito administrativo? Deve ter sido esta a
pergunta feita por alguns. Vamos à resposta.
Diferentemente da legalidade, o mérito administrativo
corresponde à liberdade (com limites) de a autoridade administrativa
escolher determinado comportamento e praticar o ato administrativo
correspondente, referindo-se ao juízo de valor sobre a conveniência e
a oportunidade da prática do ato administrativo, dentro dos limites
admissíveis estabelecidos na ordem jurídica.
Em decorrência do mérito administrativo, a Administração pode
decidir ou atuar valorando internamente as consequências ou
vantagens do ato, traduzindo-se, pois, na valoração dos motivos e na
escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua
prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar. Em síntese, o mérito
administrativo poderia ser definido com uma espécie de liberdade
administrativa, a qual, contudo, não é ilimitada.
De fato, a liberdade dada ao administrador público para tomar
determinadas decisões não pode ser entendida como arbítrio, ou
seja, irrestrita liberdade, eis que A LEI, direta (expressa) ou
indiretamente (implicitamente), sempre constitui limite ao exercido
da atividade administrativa.
34
ERRADO.

Para que fique mais fácil: o ato é discricionário quando há pelo menos
duas alternativas juridicamente válidas para que a Administração
Pública possa valorar entre ambas, ou seja, pelo menos duas saídas
jurídicas. Como exemplo, tomemos a licença-capacitação, prevista no
art. 87 da Lei Federal 8.112, de 1990:
Após cada quinquênio de efetivo exercício, o servidor poderá,

no interesse da Administração, afastar-se do exercício do
cargo efetivo, com a respectiva remuneração, por até três
meses, para participar de curso de capacitação profissional.
Percebe-se que cabe à Administração Pública deferir ou negar o

pedido da licença-capacitação, conforme tenha interesse ou não,
no curso pretendido pelo servidor público. Fica a pergunta, então:
quando a atuação é discricionária, e, por consequência,
quando há mérito no ato administrativo?
Basicamente, pode-se apontar que há discricionariedade em três
casos (por Maria Sylvia Di Pietro):
I) a própria lei concede a possibilidade à Administração de
agir de forma discricionária, como no caso de remoção de ofício
do servidor, para atender necessidade de serviço;
II) a lei é omissa, visto que não há viabilidade de se prever
por meio de normas de cunho geral e abstrato todas as
hipóteses que surgirão para a decisão administrativa. Assim,
cabe à Administração decidir, em razão do “vazio da norma”,
sempre tendo em conta o interesse público que deve ser
atingido; e
III) a lei prevê certa competência, mas não a conduta a
ser adotada, diante de determinada situação. É o caso, por
exemplo, do poder de polícia, para cujo exercício é impossível
traçar todas as condutas cabíveis diante de lesão ou ameaça de
lesão à vida, à segurança pública etc.
A Constituição de 1988 consagra a separação não absoluta das
funções de Estado, quando trata da independência dos Poderes, em
seu art. 2º. Nesse contexto, é clássica a afirmativa que não cabe ao
Judiciário rever os critérios adotados pelo administrador, a não
ser que sob a rotulação de mérito administrativo encontre-se inserida
qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder. De fato,
não fosse assim, seria melhor o Juiz substituir o administrador,
assumindo o papel deste.

Todavia, a doutrina mais moderna tem apontado que é cada vez

menor a discricionariedade da Administração, em razão da ampliação
dos fundamentos que permitem o controle judicial dos atos
administrativos.
Embora permaneça válida, para fins de concurso, que ao Poder
Judiciário não é dado o exame do mérito do ato
administrativo, nota-se, atualmente, forte tendência a reduzir-se o
espaço entre a legalidade e o mérito, admitindo-se a apreciação
judicial sobre a legalidade da discricionariedade e dos limites de
opção do agente administrativo. Isso se dá, sobremodo, em face
dos novos princípios norteadores da atividade administrativa e de
teorias que permitem a aferição da legalidade do ato discricionário.
Princípios como os da razoabilidade e da proporcionalidade e a
teoria como a dos motivos determinantes e do desvio de
finalidade estreitam, cada vez mais, a faixa de liberdade concedida
à Administração Pública, a qual se convencionou chamar de mérito
administrativo.
Fica o recado de que se admite, sim, o controle judicial dos atos
administrativos de modo geral, desde que não haja, por exemplo,
invasão de competência do Poder Judiciário com relação aos limites
de liberdade de que a Administração dispõe, ou seja, do mérito
Administrativo.
Por oportuno, cabe registrar que o Judiciário, para que se pronuncie
sobre a legalidade dos atos de modo geral precisa ser ‘provocado’,
isto é, demandado, não sendo comum o Juiz ou o Tribunal se
pronunciarem de ofício sobre a legalidade dos atos administrativos.
Como o assunto será retomado na aula referente aos atos
administrativos, deixaremos para tal aula abordagem mais
aprofundada, ok?
(2010/CESPE/TCU-AUFC/Tecnologia) O Poder Judiciário pode, de
ofício, apreciar a validade de um ato administrativo e decretar a sua nulidade,
caso seja considerado ilegal.35
2.2.2.5. Princípio da Responsabilidade Civil do Estado

Por força do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, as
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
35
Gabarito: ERRADO.

prestadoras de serviços públicos responderão por danos causados

a terceiros por seus agentes.
A responsabilidade civil do Estado aplica-se a qualquer das funções
públicas e não somente aos danos provenientes dos atos
administrativos.
A responsabilidade independe da existência de dolo ou culpa,
acolhendo a Constituição Federal a responsabilidade objetiva do
Estado, segundo a qual, diante das inúmeras e variadas atividades da
administração, existe a probabilidade de serem causados danos a
particulares e assim sendo, como toda a coletividade se beneficia das
atividades administrativas, deve-se também repartir o ônus do
ressarcimento do dano causado.
Das palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, é possível extrair os
seguintes entendimentos:
a) a responsabilidade do Estado aplica-se indistintamente a
quaisquer das funções públicas, não estando restrita a
danos provenientes de atos administrativos;
b) posto que exista direito de regresso contra o agente
responsável nos casos de dolo ou culpa - e não em outros -, é
porque cabe responsabilização estatal também em hipóteses
nas quais inexista dolo ou culpa. Noutras palavras, está
acolhida, conforme pacífico entendimento jurisprudencial
(assentado em textos constitucionais anteriores desde 1946 e
nisto não discrepantes do atual), a responsabilidade objetiva
do Estado;
c) dita responsabilidade objetiva, entretanto, só está
consagrada constitucionalmente para atos comissivos do
Estado, ou seja, para os comportamentos positivos dele. Isto
porque o texto menciona "danos que seus agentes causarem".
A omissão, rigorosamente falando, não é causa de dano,
conquanto seja certo que condiciona e irresistivelmente sua
ocorrência nos casos em que, se houvesse a ação, o dano seria
evitado.
d) estes mesmos critérios de responsabilidade concernem tam-
bém - como está explícito no referido art. 37, § 6º - às pessoas
de Direito Privado prestadoras de serviço público.
Fixação


A administração pública responde civilmente pela inércia em atender

uma situação que exige a sua presença para evitar uma ocorrência
danosa. Exemplo disso é a situação em que há demora do Estado em
colocar um pára-raios em uma escola localizada em área com grande
incidência de raios, o que leva a uma catástrofe, ao serem as crianças
atingidas por um relâmpago em dia chuvoso. Nesse caso, o princípio
da eficiência, que exige da administração rapidez, perfeição e
rendimento, deve incidir no processo de responsabilização do gestor
público. (Certo/Errado)36
2.2.2.6. Princípio da Autotutela

Esse princípio é reconhecido expressamente na Súmula 473 do STF.
Vejamos:
A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial.
Enfim, a Administração tem a prerrogativa de policiar seus próprios
atos, retirando os atos inconvenientes por revogação, e os ilegais por
anulação.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Apoio Técnico e
Administrativo/Tecnologia da Informação/2010
A respeito dos princípios constitucionais aplicados ao direito
administrativo, julgue o item que se segue. Nas situações em que for
empregada, considere que a sigla CF se refere à Constituição Federal
de 1988.
O princípio da autotutela possibilita à administração pública anular os
próprios atos, quando possuírem vícios que os tornem ilegais, ou
revogá-los por conveniência ou oportunidade, desde que sejam
respeitados os direitos adquiridos e seja garantida a apreciação
judicial. (Certo/Errado)37
O art. 54 da Lei Federal 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo
Federal) estabelece um limite temporal para a correção, ao dispor
36
CERTO.
37
CERTO.

que o direito de a Administração anular atos administrativos que

tenham produzido efeitos favoráveis para os destinatários decai em
cinco anos a partir da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé.
(2010/CESPE/TCU-AUFC/Tecnologia) princípio da autotutela
O
possibilita à administração pública anular os próprios atos, quando possuírem
vícios que os tornem ilegais, ou revogá-los por conveniência ou oportunidade,
desde que sejam respeitados os direitos adquiridos e seja garantida a
apreciação judicial.38
2.2.2.7. Princípio da Igualdade

O princípio da igualdade decorre dos princípios da legalidade e
impessoalidade, fundamentado no art. 5º da CF/1988, o qual dispõe
que todos os cidadãos devem receber igual tratamento da
Administração, sendo vedado que se estabeleça de modo
desarrazoado qualquer privilégio, favoritismo ou desvalia, entre os
administrados.
Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que a igualdade deve garantir
o tratamento impessoal e isonômico entre iguais, isto é, “entre os
que preenchem as mesmas condições ou se encontram em situações
comparáveis”, sob pena de se impedir o bom e eficaz desempenho da
atividade pública.
Em nome deste princípio é que, por exemplo:
- as tarifas pagas pelos usuários de serviços públicos devem ser
iguais para aqueles que se encontram em uma idêntica zona jurídica;
- os contratos administrativos devem ser precedidos, de regra, do
procedimento de licitação; e,
- o acesso aos cargos públicos promova-se mediante concurso
público.
2.2.2.8. Especialidade
Antes de tecer considerações sobre o princípio da especialidade,
falemos acerca do conceito de centralização.
Os concursandos já devem ter ouvido falar, no cotidiano, em
“pessoas centralizadoras”, enfim, aquela pessoa que realiza as
38
Gabarito: CORRETO.

tarefas sem qualquer distribuição de parcela da atribuição a qualquer

pessoa. Por exemplo: na casa de Tício, ele é quem lava, passa, e
cozinha, logo, realiza as tarefas de forma centralizada.
Já na casa de Penélope, é Hércules quem cozinha, lava, e passa.
Nesse caso, houve distribuição de determinadas tarefas de
titularidade de Penélope a outras pessoas (garota inteligente, para
que centralizar se é possível descentralizar? Tudo em nome da
eficiência!).
Enfim, o princípio da especialidade é ligado à ideia de
descentralização administrativa, de eficiência. Assim, o Estado, ao
criar pessoas jurídicas administrativas (Autarquias, por exemplo),
como forma de descentralizar a prestação de serviços públicos, faz
isso com a finalidade de especialização de funções. Retira-se
determinada tarefa do centro da Administração, em que há um
amontoado de competências, e a redistribui para a periferia
(entidades administrativas descentralizadas).
Veremos que, embora esse princípio seja normalmente referido às
autarquias, não há razão para negar a sua aplicação quanto às
demais pessoas administrativas, instituídas por intermédio da lei,
para integrarem a Administração Pública Indireta. Por exemplo: o
artigo 237 da Lei 6.404/1976 estabelece que a sociedade de
economia mista somente poderá explorar os empreendimentos ou
exercer as atividades previstas na lei que autorizou a sua
constituição.
2.2.2.9. Presunção de legitimidade ou de veracidade
Para Maria Sylvia Di Pietro, a presunção de legalidade engloba dois
aspectos: de um lado, a presunção de verdade (veracidade), que
diz respeito à certeza dos fatos; de outro lado, a presunção da
legalidade, pois, se a Administração Pública se submete à lei,
presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam
verdadeiros e praticados com observância das normas legais
pertinentes.
Trata-se de presunção relativa de veracidade (juris tantum) que,
como tal, admite prova em sentido contrário. Os efeitos lógicos de
referida presunção é o de inverter o ônus da prova e o da celeridade
na produção de efeitos.

Uma aplicação do referido princípio pode ser encontrada no art. 19,

inc. II, da CF/1988, o qual veda à União, aos estados, ao Distrito
Federal e aos municípios recusar fé aos documentos públicos.
2.2.2.10. Probidade Administrativa
A probidade é um aspecto da moralidade, como dito na
abordagem deste último princípio. De acordo com o Dicionário Aurélio
(eletrônico), probidade diz respeito à integridade de caráter,
honradez, ou seja, conceito estreitamente correlacionado com o
de moralidade administrativa. Nesse contexto, observemos o
julgado abaixo, do STF (AP 409):
“(...) a probidade administrativa é o mais importante conteúdo
do princípio da moralidade pública. Donde o modo
particularmente severo como a Constituição reage à violação
dela, probidade administrativa, (...). É certo que esse
regramento constitucional não tem a força de transformar em
ilícitos penais práticas que eventualmente ofendam o
cumprimento de deveres simplesmente administrativos. Daí por
que a incidência da norma penal referida pelo Ministério Público
está a depender da presença de um claro elemento subjetivo –
a vontade livre e consciente (dolo) – de lesar o interesse
público. Pois é assim que se garante a distinção, a meu sentir
necessária, entre atos próprios do cotidiano político-
administrativo (controlados, portanto, administrativa e
judicialmente nas instâncias competentes) e atos que revelam o
cometimento de ilícitos penais. E de outra forma não pode ser,
sob pena de se transferir para a esfera penal a resolução de
questões que envolvam a ineficiência, a incompetência
gerencial e a responsabilidade político-administrativa. Questões
que se resolvem no âmbito das ações de improbidade
administrativa, portanto.”
Fixação
A probidade administrativa é um aspecto da moralidade

administrativa que recebeu da Constituição Federal brasileira um
tratamento próprio. (Certo/Errado)39
De fato, a Constituição Federal dispensou trato diferenciado à
probidade. Vejamos o que prevê o §4º do art. 37:
39
CERTO.

Os atos de improbidade administrativa importarão a

suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal
cabível.
À semelhança do LIMPE, o §4º do art. 37 da CF/1988, ao traduzir o

princípio da probidade administrativa, também deve ser observado
por toda a Administração Pública, construído pela seguinte ótica:
é dever do Administrador Público agir de forma proba, honesta,
leal, de boa-fé.
Os atos de improbidade podem importar (§4º do art. 37 da
CF/1988):
- suspensão dos direitos políticos;
- perda da função pública;
- indisponibilidade dos bens; e
- ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas
em lei.
O grifo é para que os(as) amigos(as) notem que as graves punições
decorrentes dos atos de improbidade deverão ser graduadas, na
forma prevista em Lei.
A Lei de Improbidade – Lei 8.429/1992 – fixa três tipos de
improbidade, estabelecendo punições correspondentes, que levam
em conta a disposição constitucional (as punições devem ser
proporcionais): enriquecimento ilícito, os que acarretem prejuízo ao
erário, e lesão a princípios da Administração.
Por exemplo: a suspensão dos direitos políticos para a prática de
enriquecimento ilícito varia de 8 a 10 anos e a multa civil
aplicada pode chegar até três vezes o valor do enriquecimento.
Já para as lesões aos princípios, a suspensão dos direitos
políticos varia de três a cinco anos e a multa civil é de até 100
vezes o valor da remuneração do agente.
Notamos, portanto, que há “gradação” nas punições aplicáveis às
condutas de improbidade. O enriquecimento ilícito, por se tratar de
hipótese mais gravosa, é punido mais duramente na Lei. Sem dúvida,
é correto que as punições decorrentes de atos de improbidade
administrativa devem ser tanto mais duras quanto mais graves forem
as infrações cometidas.

A proporcionalidade das penas vale não só para as condutas

caracterizadas como ímprobas, mas para toda sorte de punições a
serem aplicadas em nossa ordem jurídica, as quais, portanto,
precisam ser “dosadas” de acordo com a gravidade da conduta do
infrator.
O assunto improbidade é tão importante na ordem jurídica brasileira,
a ponto de contar com norma própria: a Lei de Improbidade
Administrativa (Lei 8.429/1992), a ser tratada em tópico específico
do nosso curso.
2.2.2.11. Segurança Jurídica
Súmula 249 do TCU
É dispensada a reposição de importâncias indevidamente

percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e
pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de
lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade
legalmente investida em função de orientação e supervisão, à
vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do
caráter alimentar das parcelas salariais.
À semelhança da motivação, da razoabilidade, da

proporcionalidade, o princípio da segurança jurídica foi
catalogado de forma expressa pela Lei Federal 9.784/1999.
Percebemos claramente sua presença no inciso XIII do parágrafo
único do art. 2º da Lei de Processo, quando impõe a interpretação
da norma administrativa de forma a garantir o atendimento do
fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação.
Vejamos, abaixo, como se comportam as bancas de concurso:
CESGRANRIO – Ana (BACEN)/Área 1/2009

Após consulta formulada pelo Governador, o órgão central do sistema
jurídico de um Estado-membro da Federação exarou parecer revendo a
interpretação anteriormente conferida a determinada norma
administrativa, aplicando-a retroativamente de forma a cassar direitos
que já haviam sido reconhecidos a diversos interessados.
Essa postura da Administração Pública agride o princípio básico da:
a) instrumentalidade das formas.
b) motivação.
c) lealdade processual.

d) segurança jurídica.
e) publicidade.40
Fixação
2004/Cespe – Procurador do TCU
A vedação de aplicação retroativa de nova interpretação de norma
administrativa encontra-se consagrada no ordenamento jurídico
pátrio e decorre do princípio da segurança jurídica. (Certo/Errado)41
A segurança jurídica é um princípio geral do direito, não se
restringindo, portanto, ao direito administrativo. Com base nele,
as relações jurídicas, em determinado momento, devem se
estabilizar, tornarem-se intocáveis, enfim, não sendo mais
alteráveis.
Apesar disso, é preciso alertar que a interpretação da segurança
jurídica não pode ser absoluta, a ponto de entrar em confronto
com o princípio da legalidade, por exemplo.
Muitas vezes, situações ilegais ocorreram de longa data, sem má-fé
pelos destinatários. Seria justo, então, desconstituir a situação,
por que ilegal? Vejamos.
Suponha que uma entidade pública (p. Ex.: empresa pública)
tenha feito um “processo seletivo” para escolha de empregados.
No evento, obtiveram êxito várias pessoas, que passaram aos
quadros da instituição. Depois de dez anos, o TCU, na sua
missão de controle externo, percebe a irregularidade: a
Constituição exige concurso público, tanto para cargos
quanto para empregos públicos (inc. II do art. 37 da
CF/1988), e, portanto, resolve anular o tal processo seletivo.
Seria admissível a atuação do TCU, sabendo, inclusive, que não
houvera má-fé dos ocupantes dos empregos? Claro que não!
A situação, que poderia ser hipotética, é real, e foi apreciada no MS
22.357, julgado pelo STF. Na oportunidade, a Corte Constitucional
declarou afastada a ilegalidade das contratações, dentre outras,
por razões de segurança jurídica. A explicação é simples: ainda que
muitas vezes uma situação fosse vista como ilegal, não seria mais
40
Letra D.
41
CERTO.

justo anular-se um ato qualquer, em nome da segurança jurídica.

Abaixo, trecho do citado MS:
Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da
União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO. Emprego Público.
Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em
conformidade com a legislação vigente à época. Admissões
realizadas por processo seletivo sem concurso público,
validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU.
4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da
liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da
observância do princípio da segurança jurídica enquanto
subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade
das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da
confiança como elemento do princípio da segurança jurídica.
Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação
nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de
circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa-fé
dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a
observância do regulamento da Infraero, vigente à época da
realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à
época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art.
37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas
públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias
que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a
alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado
de Segurança deferido.
Fixação
CESPE - JE TJBA/TJ BA/2012
Após a edição da CF, havia controvérsia sobre a obrigatoriedade de
concurso público para o provimento de cargos nas empresas públicas
e sociedades de economia mista. A questão foi pacificada pelo STF,
no ano de 1993, em decisão que confirmou a obrigatoriedade do
concurso público. Posteriormente, avaliando contratações sem
concurso público ocorridas no período entre 1988 e 1993, o STF
assim decidiu: "(…) A existência de controvérsia, à época das
contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das
empresas públicas e sociedades de economia mista, questão dirimida
somente após a concretização dos contratos, não tem o condão de
afastar a legitimidade dos provimentos, realizados em conformidade

com a legislação então vigente." Nessa decisão, fica evidenciada a

aplicação do princípio da
a) juridicidade.
b) recepção.
c) segurança jurídica.
d) continuidade do serviço público.
e) supremacia do interesse público.42
Fixação
CESPE - TA (ANATEL)/ANATEL/2012
Julgue o item que se segue, relativo aos princípios e poderes da
administração pública.
O princípio da segurança jurídica resguarda a estabilidade das
relações no âmbito da administração; um de seus reflexos é a
vedação à aplicação retroativa de nova interpretação de norma em
processo administrativo. (Certo/Errado)43
Além da vedação retroativa a nova interpretação, a Lei 9.784/1999
traz outra importante disposição quanto à possibilidade de a própria
Administração anular seus atos. Vejamos o art. 54:
O direito de a Administração anular os atos

administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Institutos como a prescrição e decadência vêm exatamente ao

encontro do que se quer com a segurança jurídica: dar estabilidade
às relações constituídas.
O legislador foi cuidadoso quando fez ressalva à má-fé: esta afasta
a decadência, pelo intuito do beneficiário do ato em obter vantagem
indevida a partir de uma irregularidade para a qual ele mesmo,
beneficiário do ato, haja contribuído. Não há, nesse caso, que se
falar em segurança jurídica (no prazo de cinco anos).
Outra aplicação interessantíssima do princípio da segurança
jurídica é o princípio da modulação temporal.
A modulação temporal é uma técnica que vem sendo utilizada pelo
STF já há algum tempo. Regra geral, quando a Corte Constitucional
42
Letra C.
43
CERTO.

declara a inconstitucionalidade de um ato estatal, o faz com

efeitos ex tunc, isto é, retroativos à data de sua ocorrência.
Apesar disso, o STF tem reconhecido, excepcionalmente, a
possibilidade de proceder à modulação ou limitação temporal dos
efeitos da declaração de inconstitucionalidade, oferecendo a decisão
efeitos ex nunc ou pro futuro.
Um exemplo diz mais que mil palavras. Vejamos o Recurso
Extraordinário 197.917, que cuidou do célebre caso do município de
Mira Estrela (Estado de São Paulo).
Nas eleições daquele município, foram eleitos onze vereadores, sendo
que o número correto seria apenas nove, de acordo com o coeficiente
eleitoral. Mais à frente, percebeu-se o erro, com a matéria acabando
por desaguar no STF, por tratar de assunto de índole constitucional.
Reconhecendo o equívoco nos cálculos, o STF declarou a
inconstitucionalidade incidental da lei municipal que havia
fixado o número de vereadores do município em onze, determinando
sua redução para o número correto, nove.
Pergunta-se: caso houvesse a declaração de inconstitucionalidade
com efeitos ex tunc, como ficariam todos os atos produzidos pela
Câmara Municipal de Mira Estrela no período em que funcionara com
número errado de vereadores? Simplesmente fulminados pela ação
apreciada pelo STF? E as relações jurídicas nascidas a partir daquelas
leis? Também fulminadas? Imagine-se o “efeito dominó” que o
reconhecimento da inconstitucionalidade poderia ter...
Nesse caso emblemático, o STF utilizou a técnica da modulação
temporal dos efeitos dos atos inconstitucionais, para limitá-los à
eficácia pro futuro. Por elucidativa, transcrevemos parte da ementa
da Decisão:
Efeitos. Princípio da Segurança Jurídica. Situação

excepcional em que a declaração de nulidade, com seus
normais efeitos ex tunc resultaria grave ameaça a todo o
sistema legislativo vigente. Prevalência do interesse
público para assegurar, em caráter de exceção, efeitos pro
futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade.
Vê-se, portanto, que o princípio da segurança jurídica é um dos

sustentáculos da declaração de inconstitucionalidade (ou de

ilegalidade, conforme o caso) da modulação dos efeitos

temporais.
2.2.2.12. Princípio da Confiança e Boa Fé
No direito comparado, especialmente no direito alemão, os
estudiosos se têm dedicado à necessidade de estabilização de
certas situações jurídicas, principalmente em virtude do
transcurso do tempo e da boa-fé, e distinguem os princípios
da segurança jurídica e da proteção à confiança. Pelo primeiro,
confere-se relevo ao aspecto objetivo do conceito, indicando-
se a inafastabilidade da estabilização jurídica; pelo segundo, o
realce incide sobre o aspecto subjetivo, e nesse se sublinha o
sentimento do indivíduo em relação a atos, inclusive e
principalmente do Estado, dotados de presunção de
legitimidade e com a aparência de legalidade (por Carvalho
Filho).
Analisemos o seguinte caso:Tício transita em via preferencial,

enquanto Mévio, com Penélope do lado, segue por Avenida
transversal. As ruas são não sinalizadas e os semáforos são
inexistentes. Mévio, com Penélope do lado, é perigo dobrado! Assim,
ao cruzar a via, sem a devida atenção, colide com o veículo de Tício.
Na situação hipotética, temos a aplicação do princípio da
confiança, afinal era calculável e previsível, por parte do Tício,
que Mévio, antes de prosseguir, reduzisse a velocidade e, com
prudência, cruzasse a Avenida. Perceba que não tem nada de
objetivo nisso! É só uma previsibilidade! A questão é cercada de
toda ordem de subjetivismo.
Agora, outra situação: Mévio é servidor aposentado do TCU. Depois
de 15 anos, a Corte de Contas, no exercício do controle externo, ao
aferir a legalidade do ato para fins de registro, descobre a
concessão de vantagem indevida à luz da legislação vigente à
época da aposentação e, por isso, determina o desconto da rubrica,
bem como a devolução dos dinheiros recebidos.
Pobre Mévio! Mévio aprendera que os atos administrativos são
dotados do atributo da presunção de legitimidade e de
veracidade, de tal sorte que agira, durante todo o tempo, na certeza
jurídica da boa-fé (lealdade e honestidade).
Nesse caso, há a aplicação de dois princípios: da confiança (crença
de que o ato estatal era legítimo) e da boa-fé (conduta honesta e
leal – aspecto objetivo – e crença de que se estava agindo
corretamente – aspecto subjetivo).

Vencidos os casos referenciais, pensamos que fica mais fácil

plantarmos a semente teórica dos princípios da confiança e da
boa-fé (objetiva e subjetiva). Vejamos.
Em flashes anteriores, vimos que o princípio da segurança
jurídica, sob o aspecto objetivo, embora implícito no texto
constitucional, acha-se, atualmente, expresso na Lei de Processo
Administrativo Federal, em seu art. 2º. Referido postulado é
concretizado, entre outros, nos institutos da decadência e da
prescrição, na vedação à interpretação retroativa, na Súmula
Vinculante (art. 103-A da CF/1988), na proteção do ato jurídico
perfeito, direito adquirido e coisa julgada.
Relativamente ao princípio da confiança, implícito no
ordenamento jurídico, há quem defenda tratar-se da segurança
jurídica sob o aspecto subjetivo.
Nesse contexto, o referido princípio está atrelado à segurança
jurídica, mas com ela não se confunde, remetendo-nos à ideia de
que os atos praticados pelo Poder Público são legítimos
(presumem-se legais e verdadeiros), de tal sorte que os atos
devem ser preservados em nome da boa-fé, sobrepondo-se, no
caso concreto, ao princípio da legalidade.
Enquanto o princípio da confiança protege a boa-fé do
administrado; a boa-fé, por sua vez, é princípio que tanto se
aplica aos administrados (protegendo-os e impondo-os proceder
com lealdade e honestidade) como à Administração Pública,
quando determina que se atue com correção.
O princípio da boa-fé pode ser notado sob dois aspectos: objetivo
e subjetivo. A conduta leal e honesta do administrado e da
Administração refere-se ao sentido objetivo, enquanto que a
crença de que os atos são legais e está-se agindo corretamente é
a acepção subjetiva.
Maria Sylvia Di Pietro nos fornece rol exemplificativo de situações
em que tais princípios podem ser invocados, a saber:
 Manutenção de atos administrativos inválidos – situações
excepcionais em que a retirada dos atos provoca prejuízos maiores
que sua conservação.
Por exemplo: Tício adquire, de boa-fé, terreno em área de
manguezal, assim como Van, Sean e vários outros amigos recém-
aprovados no concurso do Fisco. Depois de 20 anos, o Poder Público

notifica os moradores, agora de loteamento urbanizado, com ruas,

praças e escolas, que a área é de preservação ambiental e de
titularidade do Estado.
Então, como proceder diante da situação hipotética? Anular o
loteamento?
Por uma questão de estabilidade das relações jurídicas, da
confiança (aspecto subjetivo) e da boa-fé, melhor a
manutenção do ato inválido, pois a anulação deste geraria
prejuízo social a todos os moradores que haviam adquirido os
terrenos.
 Atos praticados por funcionários de fato – aplicável, nesse
caso, a teoria da aparência, logo, embora ilegais, os atos podem
ser mantidos perante terceiros de boa-fé.
 Prazo decadencial para anulação – há previsão, na Lei de
Processo Federal44, de que, depois de decorridos cinco anos, o
desfazimento dos atos viciados pela Administração não será mais
possível.
 Modulação temporal dos efeitos dos atos ilegais – com base
na Lei 9.868/1999, o STF pode, por 2/3 de seus membros, modular
temporalmente os efeitos dos atos inconstitucionais, restringindo-
se os efeitos retroativos (ex tunc mitigado), dando-se caráter ex
nunc ou em momento no futuro (pro futuro), como aplicação
direta da segurança jurídica.
 Modulação no âmbito das Súmulas Vinculantes – na Lei
11.417/2006, a eficácia vinculante da Súmula é imediata, no entanto,
os efeitos, por votação de 2/3 dos Ministros, poderão ser restringidos.
2.2.2.13. Princípio da Motivação
A motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo
ser ou não concomitante com o ato, além de ser feita, muitas
vezes por órgão diverso daquele que proferiu a decisão (por
Maria Sylvia Di Pietro).
A Administração tem o dever de motivar seus atos, sejam eles

discricionários, sejam vinculados. Assim, de regra, a validade do
ato administrativo depende do caráter prévio ou da
concomitância da motivação pela autoridade que o proferiu com
relação ao momento da prática do próprio ato.
44
Art. 54 da Lei 9.784/1999.

O princípio da motivação é o elo com os princípios constitucionais,

isso porque é inimaginável em um Estado de Direito e Democrático
em que os cidadãos não conheçam os motivos pelos quais são
adotadas as decisões administrativas.
Portanto, decisões administrativas, legislativas e judiciais devem ser
precedidas dos pressupostos de fato e de direito que
fundamentaram a prática dos atos discricionários e vinculados.
Detalhe! Atos discricionários não podem ser motivados a
posteriori (mas sim prévia ou concomitantemente), caso
contrário, o administrador ficaria livre para criar o motivo que melhor
lhe aprouver.
Em outra visão, a República, quanto à origem da expressão, pode ser
vista como coisa pública, como explica a maior parte dos dicionários
pátrios. Desse modo, por pertencer a todos, o uso que se faz da
República deve ser bem explicado, levando, portanto, à necessidade
de motivação da maior parte dos atos que provenha da
Claro que essa maior parte dos atos deve ter chamado atenção dos
amigos. É assim, porque há certos atos que dispensarão
motivação para sua prática. Nesse sentido, leiam, por curiosidade, o
art. 50 da Lei Federal 9.784/1999, que determina ser necessária a
motivação dos atos administrativos:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou
sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou
seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a
questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo.

Aqui, uma rápida nota sobre este assunto que voltará a ser exposto
na aula referente aos processos administrativos: se a lei determina
que, nessas hipóteses, os atos administrativos deverão ser
motivados, em outras, evidentemente, poderão deixar de sê-
lo.
Assim, conclui-se que NEM SEMPRE a motivação prévia ou
concomitante dos atos é OBRIGATÓRIA. Ainda que desejável,
poderá não ser expressamente exigida. Com efeito, cite-se a
possibilidade de exoneração ad nutum (“movimento de cabeça”) de
um servidor ocupante de cargo em comissão (de chefia ou
assessoramento) (p. ex.: Ministro de Estado), para a qual a
Administração é eximida de apresentar motivação expressa.
Outro exemplo de situação que dispensa a motivação é a
homologação de processo licitatório, uma vez que as leis não
exigem expressa justificação. A desnecessidade de motivação é
absolutamente excepcional, já que, por princípio, a regra é que
a Administração motive seus atos.
A motivação pode ser contextual ou aliunde. A contextual, como o
nome denuncia, é aquela que é acompanhada de produção textual,
ou seja, você abre o ato administrativo, e, no interior deste, encontra
as razões de justificativa. Ocorre que a motivação do ato
administrativo não precisa estar expressa nele, sendo bastante o
indicativo da fonte de suas razões, é o que doutrina chama de
motivação aliunde.
A motivação pode ser fundamentada, ainda, na transparência na
gestão pública, que, dissemos, é de índole constitucional. De fato,
nossa atual Constituição faz referência ao dever de a Administração
estar aberta (transparente) à participação particular. Vejamos o
que diz o §3º do art. 37 da CF/1988:
§3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na

administração pública direta e indireta, regulando
especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos
em geral, asseguradas a manutenção de serviços de
atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e
interna, da qualidade dos serviços;
Do dispositivo se percebe o desejo do Constituinte de reforçar a

participação da sociedade na gestão da coisa pública. Ganha relevo a

questão da necessidade de avaliação dos serviços públicos,

avaliação esta cujos resultados precisam ser informados
adequadamente aos usuários, sob pena de tornar letra morta essa
desejável participação.
Em suma: só com a motivação dos atos da Administração é que
se pode pensar em participação popular. O princípio da motivação
encontra amparo e não somente é recomendado, mas determinado
implicitamente pelo texto constitucional.
Um último detalhe, porém, não menos importante. A Constituição não
exige expressamente do ADMINISTRADOR a motivação como
princípio. Mas é bom lembrar que hoje, para as decisões levadas a
efeito no âmbito do Poder Judiciário e para o Ministério Público,
a necessidade de motivação é expressa na CF/1988. Vejamos o
inc. X do art. 93 da CF/1988:
As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas

e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto
da maioria absoluta de seus membros.
Assim, a motivação, hoje, não é um princípio absolutamente

implícito no texto constitucional. Mas seu registro constitucional
expresso diz respeito às decisões dos Tribunais Judiciais e,
igualmente, do Ministério Público (art. 129, §4º, da CF/1988), não
sendo diretamente relacionado, portanto, aos administradores
públicos.
Por fim, pede-se aos amigos que não confundam motivo com
motivação. Este assunto será estudado na parte de atos
administrativos com mais detalhes. Mas se antecipa que motivo é
elemento de formação do ato em si, e SEMPRE existirá.
Exemplo disso: na exoneração de um ocupante do cargo em
comissão é desnecessária a motivação do ato. Todavia, claro que
haverá um motivo para tal exoneração, o qual, por permissão da
lei, não precisa ser exposto. Captaram? Fica assim, então: TODO
ato tem motivo, mas NEM TODO ato precisa ser motivado.
2.2.2.14. Princípio da Proporcionalidade

Não há dúvida de que, há tempos, o princípio da proporcionalidade é
reconhecido pela doutrina como um dos orientadores da atuação
administrativa.

A proporcionalidade pode ser traduzida como a adequabilidade

entre os meios utilizados e os fins pretendidos – princípio da
vedação de excesso. Se a conduta do Administrador não respeita
tal relação, será excessiva, portanto, desproporcional.
Fixação
CESPE - AJ TRE RJ/TRE RJ/Administrativa/"Sem Especialidade"/2012
Julgue o item que se segue, relativo ao direito administrativo.
No âmbito da administração pública, a correlação entre meios e fins é
uma expressão cujos sentido e alcance costumam ser diretamente
associados ao princípio da eficiência. (Certo/Errado)45
A ideia central da proporcionalidade é que TODOS só são obrigados
a suportar restrições em sua liberdade ou propriedade, por
iniciativa da Administração Pública, se imprescindíveis ao
atendimento do interesse público.
O princípio da razoabilidade tem relação próxima com o princípio
da proporcionalidade.
Há doutrinadores que defendem a tese de que a proporcionalidade
seria uma “faceta” da razoabilidade, de que a razoabilidade
seria maior que a proporcionalidade.
De certa forma, essa asserção é verdadeira, haja vista a
razoabilidade também exigir a adequação entre meios e fins,
pelo que não estaria incorreto, numa prova de concurso, afirmar-se
que o princípio da proporcionalidade está contido, ou é uma
decorrência, da razoabilidade.
(2010/CESPE/TRE-RJ/Analista Administrativo) No âmbito da
administração pública, a correlação entre meios e fins é uma expressão cujos
sentido e alcance costumam ser diretamente associados ao princípio da
eficiência.46
Em resumo: a razoabilidade é princípio dotado de forte carga de

abstração, já a proporcionalidade é princípio mais concreto.
Por exemplo: Lei que exigisse a pesagem de botijão na frente do
consumidor seria não razoável. Agora, a interdição de
estabelecimento (um sacolão, por exemplo) com uso de força física
imoderada seria desproporcional. Assim, a razoabilidade é vista
45
ERRADO.
46
Gabarito: ERRADO

no campo abstrato, já a proporcionalidade refere-se a práticas

de atos, em si.
Veremos, ao longo do curso, que é permitida ao Judiciário a
apreciação de atos administrativos, sobretudo os
discricionários, sob os critérios da
razoabilidade/proporcionalidade.
Destacam-se esses atos (os discricionários), porque o examinador
“adora” afirmar algo do tipo: não cabe ao Judiciário a apreciação
dos atos discricionários, ante a separação de poderes estabelecida
na Constituição Federal.
A assertiva estaria incorreta, uma vez que não se poderia excluir
da apreciação do Judiciário qualquer lesão, ou mesmo ameaça
de lesão, a direitos, mesmo que o ato provenha da Administração
Pública (inc. XXXV do art. 5º da CF/1988).
Para tal apreciação, os Tribunais lançam mão de interpretação na
ótica de um homem de mediano conhecimento, ponderado, de
bom senso, um homem “médio”, teoria que guarda origens no Direito
Civil. Isso mesmo. A ideia que se tem de ter é a do “homem
médio” e não de a do homem dotado de notável
intelectualidade. Sobre o tema, o STF, na ADI 4.467, declarou
inconstitucional o art. 91-A da Lei 9.504, de 1997, por exigir,
cumulativamente, a apresentação, no momento da votação, do
documento de identificação com foto e título de eleitor. Na visão do
STF, a exigência foi desmedida e irrazoável.
Caso um ato mostre-se desarrazoado sob tal critério, será anulado
pelo Poder Judiciário. Claro que o Judiciário não pode se
“intrometer” no papel do Executivo, promovendo as escolhas que
caberão a este Poder. Sobre o tema, o STF, no RE 365.368,
reconheceu a inconstitucionalidade de ato do Legislativo que
criava novos cargos comissionados na estrutura desse Poder, afinal
dos 67 cargos, 42 seriam cargos de livre nomeação e exoneração
(burla, portanto, ao princípio do concurso público). Assim,
firmou-se o entendimento de que cabe ao Poder Judiciário verificar no
caso concreto a regularidade dos atos da Administração Pública, de
modo que haja proporcionalidade entre o número de cargos em
comissão e efetivos.
2.2.2.15. Razoabilidade
A Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios é regida por um conjunto de normas e de princípios
de Direito Público, estes verdadeiros vetores fundamentais dos atos
Estatais. Por vezes, acham-se expressos no texto constitucional
(legalidade e eficiência, por exemplo), em outros momentos,
implícitos (segurança jurídica e concurso público, por exemplo).
Tal como os princípios da segurança jurídica e do concurso público, o
princípio da razoabilidade permanece implícito no texto
constitucional, sendo reconhecido, entre outras passagens, no art.
5.º, inciso LXXVIII, introduzido com a EC 45/2004, o qual exige a
duração razoável dos processos judiciais e administrativos.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Apoio Técnico e
Administrativo/Tecnologia da Informação/2010
A respeito dos princípios constitucionais aplicados ao direito
administrativo, julgue o item que se segue. Nas situações em que for
empregada, considere que a sigla CF se refere à Constituição Federal
de 1988.
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade estão expressos

no texto da CF. (Certo/Errado)47
No entanto, referido princípio encontra previsão expressa na
Constituição Estadual do Estado de São Paulo e, mais
recentemente, na Lei de Processo Administrativo Federal, na
qual o princípio pode ser traduzido como a vedação de obrigações,
restrições e sanções superiores àquelas estritamente
necessárias.
Fixação
CESPE - AAmb (IBAMA)/IBAMA/Tema 1/Licenciamento
Ambiental/2013
Considerando os princípios que regem a administração pública e sua
organização, julgue o item subsequente.
O princípio da moralidade e o da eficiência estão expressamente
previstos na CF, ao passo que o da proporcionalidade constitui
princípio implícito, não positivado no texto constitucional.
(Certo/Errado)48
Nesse contexto, o princípio da razoabilidade destaca-se como
47
ERRADO.
48
CERTO.

importante instrumento de controle da atividade legislativa,

bem como na aplicação no exercício da discricionariedade
administrativa, servindo como garantia da legitimidade da ação
administrativa, evitando-se a prática de atos arbitrários e com
desvio de finalidade.
Quanto aos aspectos do princípio da razoabilidade, podem ser
apontadas a adequação, a necessidade e a proporcionalidade
em sentido estrito.
A adequação ou utilidade refere-se à aferição da eficácia do
meio escolhido em alcançar o fim público objetivado, enquanto que
a necessidade ou exigibilidade traduz-se na escolha do melhor
meio, menos oneroso e prejudicial aos administrados, e, por
fim, a proporcionalidade, que quer significar equilíbrio entre os
meios e os fins públicos a serem alcançados.
Se, por um lado, a atividade discricionária se submete ao binômio
da conveniência e da oportunidade, há situações discrepantes
que autorizam a anulação dos atos por arbitrariedade, enfim, por
falta de razoabilidade. Por exemplo: a exigência de pesagem de
botijões de gás no momento da compra não é adequada à finalidade
de garantir que o consumidor pague exatamente pela quantidade de
gás existente no botijão, bem como a concessão de adicional de
férias para aposentados.
O princípio da razoabilidade “anda na moda”, apesar de parte da
doutrina sequer citá-lo, enquadrando-o como subprincípio da
proporcionalidade. Veremos que não é bem assim, pois a
razoabilidade tem vocação autônoma, sendo embasado pelos
princípios da legalidade e da finalidade. Mais fácil do que definir
“razoabilidade”, que é conceito por demais abstrato, é entender o que
significa.
Suponha que um órgão, com a responsabilidade de fiscalização de
estabelecimentos comerciais para verificar suas condições sanitárias,
constate que um supermercado tenha dez quilos de carne imprópria
para consumo, no meio de um estoque total de
aproximadamente três mil quilos.
Alegando intuito de atender ao interesse público, o órgão
simplesmente interdita o estabelecimento comercial que, acresça-se
hipoteticamente, nunca houvera cometido nenhum outro tipo de
infração sanitária no passado. Pergunta-se: seria racional (razoável)
a interdição? Evidentemente, não!

Na jurisprudência do STJ, colhe-se precedente em que se reconheceu

a falta de razoabilidade da exclusão de candidato em concurso
público por não atender à convocação para a 2ª fase efetuada em
Diário Oficial. No caso (RMS 24.716), a convocação deu-se depois
de oito anos! Logo não seria razoável exigir do candidato que,
durante tal prazo, acompanhasse diariamente o Diário Oficial na
esperança de sua convocação.
Nesse contexto, interessante observar que o princípio da
razoabilidade constituirá um dos principais fundamentos para controle
dos atos administrativos, como na interdição do estabelecimento do
exemplo. Sobretudo em atos discricionários, o controle da
razoabilidade administrativa é fundamental, eis que em tais atos a
Administração conta com certo grau de liberdade, o qual, contudo,
não pode ultrapassar os limites do “razoável”.
Mas então, quais seriam esses limites? Só o caso específico
permite concluir, como no exemplo dado por nós, em que, sem
dúvida, os limites foram ultrapassados pela Administração Pública. É
fato inequívoco que a conduta desarrazoada é ilegítima, uma vez que
arbitrária, excedendo os contornos dados pela Lei. Analisemos, então,
outro exemplo obtido da Jurisprudência do STF (RE 205.535):
“Discrepa da razoabilidade norteadora dos atos da administração pública o fato de o
edital de concurso emprestar ao tempo de serviço público pontuação superior a títulos
referentes a pós-graduação.”
Analisemos o que diz o julgado – em um concurso público se atribuiu

mais pontos para o tempo de serviço público do que para os títulos
de pós-graduação (especialização, mestrado e doutorado). Isso foi
entendido pelo Supremo. Mas, como dito, só o caso concreto é que
permitirá tal conclusão.
Bom, se a conduta não razoável é ilegítima, não pode a análise da
violação ao princípio da razoabilidade significar invasão de mérito
administrativo. Por esse motivo, cabe ao Judiciário, na realização do
controle de sua incumbência zelar para que a tarefa se atenha à
análise de legalidade.
Em síntese: as atitudes desprovidas de razão, despropositadas, não
podem ser acolhidas pelo Direito, sendo válidos os valores da média
sociedade (do homem médio). A discricionariedade oferecida ao
administrador não significa arbitrariedade, enfim, o administrador
deve sempre adotar as providências mais adequadas aos casos
concretos apresentados.

A razoabilidade também exige a adequação entre meios e fins,

pelo que não estaria incorreta, numa prova de concurso, a afirmação
de que o princípio da proporcionalidade está contido, ou é uma
decorrência da razoabilidade, como o faz parte da doutrina brasileira.
Enfim, para que um ato da administração seja entendido como
legítimo, deve, dentre outras coisas, ser razoável e proporcional.
2.2.2.16. Princípio da Continuidade do Serviço Público
O princípio da continuidade dos serviços públicos é assim enunciado por
Cretella Júnior: a atividade da Administração é ininterrupta, não se
admitindo a paralisação dos serviços públicos. Com outras palavras,
os serviços públicos não podem sofrer solução de continuidade. Dentre
outros veículos normativos, há registro do referido princípio no art. 22 do
Código do Consumidor, ao se impor que os prestadores de serviços públicos
assegurem serviços adequados, eficazes, seguros e, quanto aos essenciais,
contínuos.
Algumas consequências práticas advindas do princípio, em tela, podem ser
destacadas:
 Restrição ao direito de greve, nos termos do art. 37, VII, da CF, de
1988;
 Institutos da substituição, interinidade, suplência, “o responder
pelo expediente nos casos de vacância”;
 Na hipótese de rescisão do contrato administrativo, a
Administração Pública detém a prerrogativa de, nos casos de serviços
essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e
serviços vinculados ao objeto do contrato;
 A oposição restrita da exceção do contrato não cumprido.
Nesse caso, o Estado pode ficar até 90 dias sem pagar e a empresa
contratada ainda assim tem o dever de manter a execução dos serviços,
regidos pela Lei 8.666/1993 (inc. XIV do art. 78 da Lei 8.666/1993);
 Manutenção de contratos administrativos ilícitos, que digam
respeito à execução de serviços essenciais. No lugar de rompimento
imediato do contrato, e geração de verdadeiro caos à Administração e à
sociedade, é costumeira a determinação para que a Administração promova
procedimento de licitação para a supressão dos vícios, com a continuidade
da prestação dos serviços até a homologação do novo certame.
Há outras importantes aplicações do princípio da continuidade, as quais
serão objeto de análise, sobretudo, quando do estudo do tema “serviços
públicos”.

Para a doutrina, o serviço contínuo não precisa ser diário, por exemplo,
a Justiça Eleitoral não é um serviço diário, contudo, atende plenamente o
princípio da continuidade, pois é intermitente e regular.
2.2.2.17. Princípio da Realidade

Para Diogo de Figueiredo, o Direito é disciplina de comportamentos
interpessoais que se apresentam como fatos reais da convivência
social, coerente com o que efetivamente ocorreu, ocorra ou possa
ocorrer.
Na manifestação de vontade, o sujeito deve ser real, como reais
deverão ser o motivo de agir e o objeto da ação. Nesse contexto, um
falso fundamento motivador não pode validar a manifestação de
vontade jurídica. De idêntica forma, um objeto de realização
materialmente impossível invalida a manifestação de vontade.
Para o autor, o entendimento do princípio da realidade parte de
considerações bem simples: o direito volta-se à convivência real
entre os homens e todos os atos partem do pressuposto de que
os fatos que sustentam suas normas e demarcam seus objetivos
são verdadeiros. Nesse contexto, como esclarece o autor, a ordem
jurídica não acolhe ficções ou presunções. A vivência do direito
não comporta fantasias, o irreal não pode ser a fundamentação de
um ato administrativo quanto não pode ser o seu objetivo.
Fixação
CESPE - AUFC/TCU/Apoio Técnico e Administrativo/Psicologia/2011
Considerando que os atos administrativos têm por finalidade a
produção de efeitos jurídicos determinados, condizentes com o
interesse público, julgue o item a seguir.
Tendo em vista a aplicação da teoria da realidade, a doutrina
administrativista entende válidos os efeitos decorrentes de ato
administrativo típico praticado por pessoa investida de forma
irregular em cargo, emprego ou função pública.49
Como esclarece Raquel Urbano, a sujeição da Administração aos fatos
reais evita a insegurança social, pois é assegurado aos cidadãos que
a incidência da norma administrativa não ignorará a realidade em que
se inserem. Assim sendo, evidenciar a veracidade das circunstâncias
fática que envolvem a conduta pública é tarefa essencial do Estado e
daqueles que exercem o controle de juridicidade dos seus
comportamentos.
(2010/CESPE/TCU/AUFC-Psicologia) Tendo em vista a aplicação da
teoria da realidade, a doutrina administrativista entende válidos os efeitos
49
Errado. Aplica-se a teoria da APARÊNCIA.

decorrentes de ato administrativo típico praticado por pessoa investida de

forma irregular em cargo, emprego ou função.50
2.2.2.18. Princípio da Responsividade

Para Alexandre Mazza, segundo o princípio da responsividade, a
Administração Pública deve reagir adequadamente às demandas da
sociedade.
Por sua vez, para Diogo de Figueiredo, o princípio da responsabilidade
fiscal, contida na LRF, pode ser compreendido no conceito de
princípio da responsividade. Vejamos:
No Estado de Direito impera o princípio da responsabilidade,
que vem a ser, no caso, o tradicional dever de observância da
legalidade pelo administrador público, respondendo política,
administrativa, penal e civilmente pelos seus atos.
No Estado Democrático de Direito se inova o princípio da
responsividade, introduzindo um novo dever substantivo, em
razão do qual o administrador público também fica obrigado a
prestar contas à sociedade pela legitimidade de seus atos.
A responsividade consiste, portanto, em apertada síntese, na
obrigação de o administrador público responder pela violação
da legitimidade, ou seja, pela postergação ou deformação
administrativa da vontade geral, que foi regulamente expressa,
explícita ou implicitamente, na ordem jurídica.
Com base neste moderno princípio, a sociedade, de modo crescente,
cobra contas de seus representantes. Por ser assunto bastante
exigido em provas que envolvem controle, o assunto será tratado,
então, na aula relativa a tal conteúdo. Mas, insista-se: é dever de
todo administrador responder, dar conta à sociedade, do que faz com
os interesses públicos.
2.2.2.19. Princípio da Sindicabilidade
A expressão “sindicabilidade”, por si só, revela-nos o conteúdo do
princípio. Ser sindicável é “ser controlável”. Enfim, é a faculdade de
os órgãos estatais fiscalizarem os atos lesivos ao interesse público,
por ilegais, ilegítimos ou ilícitos.
Perceba que o referido princípio, em um só tempo, engloba o
princípio da autotutela (prerrogativa de atuação de ofício por parte
da Administração), como também, o princípio do controle judicial
dos atos (sistema de jurisdição una ou única, previsto no art. 5º,
XXXV, da CF, de 1988). E o tema vem sendo exigido em provas.
50
Gabarito: ERRADO. O fundamento para a manutenção do ato, na hipótese descrita, é a teoria do
agente de fato ou da aparência.

Observemos a questão abaixo, que, apesar de ESAF, é bastante útil

por ser eventualmente inédita no Cespe:
(2012/ESAF/RFB/AUDITOR) A possibilidade jurídica de submeter-
se efetivamente qualquer lesão de direito e, por extensão, as
ameaças de lesão de direito a algum tipo de controle denomina-se
a) Princípio da legalidade.
b) Princípio da sindicabilidade.
c) Princípio da responsividade.
d) Princípio da sancionabilidade.
e) Princípio da subsidiariedade.
Comentários: Muitos candidatos se mostraram insatisfeitos com essa

questão, sobretudo por que no concurso para o Tribunal Superior Eleitora
(TSE), uma questão muito semelhante foi anulada. Na oportunidade, a
Banca promovedora do concurso (Consulplan) assim se pronunciou, na
divulgação do gabarito definitivo:
"Com efeito, além da terminologia utilizada na questão ser de difícil

identificação na doutrina, o controle da administração é umbilicalmente
vinculado ao princípio da legalidade."
Por isso, resolveu anular a questão. Entretanto, o examinador da Esaf fez

diferente. Não anulou e deu como gabarito o mesmo que foi dado na
oportunidade do concurso do TSE - o princípio da sindicabilidade. Por este, a
Administração se submete a algum tipo de controle, seja feito por ela
mesma, seja feito pelo Poder Judiciário. Assim, qualquer lesão ou ameaças
de lesão de direito se submetem a algum tipo de controle, por conta do
princípio da sindicabilidade.
Com relação às demais alternativas, pode-se observar o seguinte:
- Letra A: princípio da legalidade – determina que a Administração só faça

aquilo que a Lei determina ou autoriza. Não há uma correlação direta com o
assunto indicado no item.
- Letra C: princípio da responsividade – como visto, alguns autores mais

modernos indicam que o Estado tem de dar respostas à coletividade, por
conta do que lhe é demandado. E não seriam meramente as tradicionais
responsabilidades do Administrador (penal, civil e administrativa), mas algo
maior, no sentido de ter de agir de modo legítimo, em conformidade com a
vontade geral, expressa pelas normas. Enfim, a responsividade é princípio
mais abrangente que o da legalidade, uma vez que incorpora o conceito de
legitimidade em sua formação. E não diz respeito ao comando do item.

- Letra D - princípio da sancionabilidade. Muito próprio do Direito

Administrativo, a sancionabilidade, positiva ou negativa, faz com tal ramo do
direito use de incentivos (sanções premiais) ou punições (sanções aflitivas),
de modo a estimular a conduta por parte dos administrados. Não há
correlação de tal princípio com o comando da questão, claro.
- Letra E: princípio da subsidiariedade. Construído em vários ramos do

direito. No Penal, por exemplo, informa que a incidência das normas penais
só se justifica quando a conduta não puder ser abarcada por outros ramos,
de menor implicação para o cidadão. Isso porque o Direito Penal deve ser
considerada a última via de intervenção estatal, uma vez que poderá
importar graves conseqüências, como o recolhimento do infrator à prisão.
Por outro lado, quanto à atuação estatal, o princípio da subsidiariedade diz
que a atuação de uma entidade maior, como a União, por exemplo, só deve
ser levada a efeito quando a atuação da entidade menor, como um
município, fosse insuficiente para atender a coletividade. Também não se
correlaciona, evidentemente, ao comando do item.
2.2.2.20. Princípio da Juridicidade
Vimos que, conforme o princípio da legalidade administrativa, as

ações do Estado são precedidas de leis. As leis são os veículos
normativos que permitem ou autorizam à Administração atuar ou
deixe de atuar. Porém, ao lado das leis, subsiste toda uma gama de
princípios, os quais gozam de força vinculante (e não apenas
orientativos) na condução da coisa pública.
Nesse contexto, em que a Administração deve conjugar as regras e

os princípios, é que surge o princípio da juridicidade.
Para Emerson Garcia, ao atingirem o ápice da pirâmide normativa, foi

inevitável a constatação de que o princípio da legalidade deixou
de ser o único elemento de legitimação e limitação da atividade
estatal, isto porque dele não mais defluíam a totalidade das regras e
princípios que a norteavam; pelo contrário, passaram a coexistir lado
a lado. Com a constitucionalização dos princípios, a concepção de
legalidade cedeu lugar à noção de juridicidade, segundo a qual a
atuação do Estado deve estar em harmonia com o Direito, afastando
a noção de legalidade estrita - com contornos superpostos à regra -
passando a compreender regras e princípios.
Fácil concluir que a juridicidade, além de englobar a conformidade

dos atos com as leis (princípio da legalidade), requer que a
produção dos atos estatais esteja em consonância com os princípios
constitucionais expressos e implícitos.
Por elucidativo, registra-se que, na ocasião do julgamento da

Resolução 7/2005 do CNJ, que dispunha sobre o nepotismo no Poder

Judiciário, o STF reconheceu sua constitucionalidade, com o

fundamento de que, além de estar subordinado à legalidade formal, o
Poder Público fica adstrito à juridicidade, conceito mais
abrangente que inclui os comandos diretamente veiculados pela CF,
de 1988.
2.2.2.21. Princípio da Sancionabilidade

Para Mazza, o Direito Administrativo reforça o cumprimento de
comandos jurídicos por meio da previsão de sanções para encorajar
ou desencorajar determinadas condutas, utilizando sanções premiais
(benefícios) ou sanções aflitivas (punitivas) em resposta à violação
das normas.
2.2.2.22. Princípio da Precaução
Com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados devem
aplicar amplamente o critério de precaução conforme às suas
capacidades. Quando haja perigo de dano grave ou
irreversível, a falta de uma certeza absoluta não deverá ser
utilizada para postergar-se a adoção de medidas eficazes em
função do custo para impedir a degradação do meio ambiente.
(Declaração do Rio)
O princípio da precaução, de aplicação corrente no Direito Ambiental,

remete-nos à ideia de que, na visualização futura, ainda que
remota, de eventuais danos, devem ser adotadas medidas
acautelatórias e protetivas do interesse público.
Para Carvalho Filho, se determinada ação acarreta risco para a
coletividade, deve a Administração adotar postura de precaução para
evitar que eventuais danos acabem por concretizar-se. Semelhante
cautela é de todo conveniente na medida em que se sabe que alguns
tipos de danos, por sua gravidade e extensão, são irreversíveis ou, no
mínimo, de dificílima reparação.
2.2.2.23. Princípio da Subsidiariedade
Devem ficar a cargo do Estado as atividades que lhe são
próprias como ente soberano, consideradas indelegáveis ao
particular (segurança, defesa, justiça, relações exteriores,
legislação, polícia); e devem ser regidas pelo princípio da
subsidiariedade as atividades sociais (educação, saúde,
pesquisa, cultura, assistência) e econômicas (industriais,
comerciais, financeiras), as quais o Estado só deve exercer em
caráter supletivo da iniciativa privada, quando ela for
ineficiente (por Maria Sylvia).
É retórico que os recursos públicos são reconhecidamente escassos,

ao passo que as necessidades coletivas tendem ao infinito. Portanto,
não é possível - e sequer prudente - que o Estado queira atuar
sozinho no atendimento aos anseios sociais.
Ao contrário disso, a dinâmica dos Estados Modernos tem sido pela
adoção de mecanismos de “parcerias” com a Administração Privada,

como, por exemplo, no Brasil, as Parcerias Públicas Privadas, os

Contratos de Gestão, os Termos de Parceria.
Enfim, o Estado afasta-se, parcialmente, da função de executor,
para render-se ao fomento, à fiscalização, e à regulação. Está-se,
assim, diante do Estado subsidiário, em que abre espaços para o
particular em áreas que este seja autossuficiente.
Para a autora Odete Medauar, esse princípio é analisado em dois
aspectos:
>> Vertical: relaciona-se ao critério de distribuição de
competências entre a União e os Estados-membros e determina que
só deve haver intervenção da União quando estritamente necessário.
>> Horizontal: significa que o poder público só deve agir de
forma residual. Tal princípio é analisado em duas vertentes: a
proximidade, no sentido de que a atuação deve ser atribuída ao
órgão mais próximo do cidadão, e a suficiência, no sentido de que a
execução da tarefa deve ser de atribuição daquele órgão que possa
desempenhá-la com maior eficiência.
2.2.24. Princípio da Função Cogente
O princípio da função cogente é denominado, ainda, de princípio
da obrigatoriedade. De fato, “ser cogente” é “ser obrigatório”, “ser
vinculante”.
O exercício da atividade administrativa é para os administradores um
múnus público, um encargo, um dever. Os administradores são
simples zeladores, curadores da coisa pública, e não titulares do
interesse público. Cabe-lhes atender às necessidades coletivas.
Girls and boys! That’s all!

Forte abraço a todos e bons estudos,
Cyonil Borges.

Ao longo das aulas, postei mais de 40 itens de Fixação da organizadora

Cespe.
Bom, abaixo segue uma lista de questões, todas de 2012, das mais diversas
organizadoras. A ideia é que a questão aplicada por outras bancas se repita,
eventualmente, no Cespe.
Excelente teste a todos.
Fonte: www.tecconcursos.com.br
Questão 1: ESAF - ACE/MDIC/Grupo 1/2012

Assunto: Princípios da Administração Pública
Determinado município da federação brasileira, visando dar
cumprimento a sua estratégia organizacional, implantou o programa
denominado Administração Transparente. Uma das ações do referido
programa consistiu na divulgação da remuneração bruta mensal, com
o respectivo nome de cada servidor da municipalidade em sítio
eletrônico da internet.
A partir da leitura do caso concreto acima narrado, assinale a opção
que melhor exprima a posição do Supremo Tribunal Federal - STF
acerca do tema.
a) A atuação do município encontra-se em consonância com o
princípio da publicidade administrativa.
b) A atuação do município viola a segurança dos servidores.
c) A atuação do município fere a intimidade dos servidores.
d) A remuneração bruta mensal não é um dado diretamente ligado à
função pública.
e) Em nome da transparência, o município está autorizado a proceder
a divulgação da remuneração bruta do servidor e do respectivo CPF.
Questão 2: FCC - AJ TRE SP/TRE SP/Administrativa/"Sem

Especialidade"/2012
De acordo com a Constituição Federal, constituem princípios
aplicáveis à Administração Pública os da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência. Tais princípios aplicam-se às
entidades:
a) de direito público, excluídas as empresas públicas e sociedades de
economia mista que atuam em regime de competição no mercado.
b) de direito público e privado, exceto o princípio da eficiência que é
dirigido às entidades da Administração indireta que atuam em regime
de competição no mercado.

c) integrantes da Administração Pública direta e indireta e às

entidades privadas que recebam recursos ou subvenção pública.
d) integrantes da Administração Pública direta e indireta,
independentemente da natureza pública ou privada da entidade.
e) públicas ou privadas, prestadoras de serviço público, ainda que
não integrantes da Administração Pública.
Questão 3: FCC - AJ TRE SP/TRE SP/Administrativa/"Sem

Especialidade"/2012
Para atender ao princípio constitucional básico da eficiência o agente
público deve:
a) reduzir ao máximo os custos dos serviços públicos,
independentemente da qualidade.
b) sempre utilizar a tecnologia mais avançada, independentemente
do seu custo.
c) alcançar o melhor resultado possível no menor tempo e ao menor
custo.
d) atender a todos de forma idêntica, independente das demandas
individuais dos cidadãos.
e) prestar conta das atividades realizadas com clareza e presteza aos
órgãos de controle.
Questão 4: ESAF - AFC (CGU)/CGU/Auditoria e

Fiscalização/Geral/2012
O princípio que instrumentaliza a Administração para a revisão de
seus próprios atos, consubstanciando um meio adicional de controle
da sua atuação e, no que toca ao controle de legalidade,
representando potencial redução do congestionamento do Poder
Judiciário, denomina-se:
a) Razoabilidade.
b) Proporcionalidade.
c) Autotutela.
d) Eficiência.
e) Eficácia.

Questão 5: FCC - ACE TCE AP/TCE-AP/Controle

Externo/Contabilidade/2012
De acordo com a Constituição Federal, os princípios da Administração
Pública aplicam-se:
a) às entidades integrantes da Administração direta e indireta de
qualquer dos Poderes.
b) à Administração direta, autárquica e fundacional, exclusivamente.
c) às entidades da Administração direta e indireta, exceto às
sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica.
d) à Administração direta, integralmente, e à indireta de todos os
poderes e às entidades privadas que recebem recursos públicos,
parcialmente.
e) à Administração direta, exclusivamente, sujeitando-se as
entidades da Administração indireta ao controle externo exercido pelo
Tribunal de Contas.
Questão 6: FCC - DP SP/DPE SP/2012

Com relação aos princípios constitucionais da Administração Pública,
está em conformidade com a:
a) moralidade o ato administrativo praticado por agente público em
favorecimento próprio, desde que revestido de legalidade.
b) eficiência a prestação de serviço público que satisfaça em parte às
necessidades dos administrados, desde que realizados com rapidez e
prontidão.
c) publicidade o sigilo imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado ou o indispensável à defesa da intimidade.
d) impessoalidade a violação da ordem cronológica dos precatórios
para o pagamento dos créditos de natureza comum.
e) legalidade a inobservância a quaisquer atos normativos que não
sejam lei em sentido estrito e provindos de autoridades
administrativas.
Questão 7: FEMPERJ - ACE TCE RJ/TCE-RJ/Controle

Externo/Administração em Saúde/2012

O ordenamento jurídico brasileiro assegura a incidência de diversos

princípios quando do manejo do ato administrativo. No que toca à
aplicação do contraditório e da ampla defesa, é correto afirmar que:
a) a partir da Constituição Federal de 1988, foi erigido à condição de
garantia constitucional do cidadão que se encontre na posição de
litigante em processo judicial, excluída a posição de mero
interessado, o direito ao contraditório e à ampla defesa;
b) qualquer ato da Administração Pública capaz de repercutir sobre a
esfera de interesses do cidadão deve ser precedido de procedimento
em que se assegure ao interessado o efetivo exercício do
contraditório e da ampla defesa;
c) à luz do poder de autotutela da Administração Pública, a anulação
de ato administrativo cuja formalização tenha repercutido no campo
de interesses individuais demanda instauração de procedimento
administrativo formal, com obediência aos princípios do contraditório
e da ampla defesa;
d) nos processos perante o Tribunal de Contas da União, asseguram-
se o contraditório e a ampla defesa quando da apreciação de
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e
pensão;
e) viola o princípio da separação dos poderes o controle pelo Poder
Judiciário da observância do contraditório e da ampla defesa nos atos
administrativos, sem a prévia realização da autotutela pela
Questão 8: FEMPERJ - ACE TCE RJ/TCE-

RJ/Organizacional/Organizacional/2012
A Fundação de Educação e Cultura do Estado de Clarear vai contratar
serviço de limpeza e conservação dos espaços culturais públicos. O
técnico responsável pela elaboração do Edital deseja incluir a
exigência de que os produtos de limpeza, fornecidos pelo contratado,
obedeçam às classificações e especificações determinadas pela
Agência de Vigilância Sanitária (ANVISA). Essa exigência esta:
a) correta, pois é politicamente aceitável que no ano da Rio + 20 se
inclua esse tipo de exigência nos Editais de licitação;
b) incorreta, pois esse tipo de exigência restringe a participação de
interessados, ferindo o princípio da isonomia;
c) incorreta, pois a Lei de Licitações e Contratos veda estabelecer
critérios de tratamento diferenciados entre os licitantes;

d) incorreta, pois o critério de julgamento a prevalecer é o da

economicidade e essa exigência pode encarecer a contratação;
e) correta, pois a exigência esta alinhada com os critérios de
sustentabilidade de licitações e contratações públicas.
Questão 9: CESPE - AJ TRE RJ/TRE RJ/Administrativa/"Sem

Especialidade"/2012
Julgue o item que se segue, relativo ao direito administrativo.
No âmbito da administração pública, a correlação entre meios e fins é

uma expressão cujos sentido e alcance costumam ser diretamente
associados ao princípio da eficiência. (Certo/Errado)
Questão 10: ESAF - ATRFB/SRFB/Geral/2012

A Súmula n. 473 do Supremo Tribunal Federal – STF enuncia: "A
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos;
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial". Por meio da Súmula n. 473, o STF consagrou:
a) a autotutela.
b) a eficiência.
c) a publicidade.
d) a impessoalidade.
e) a legalidade.
Questão 11: ESAF - AFRFB/SRFB/2012

A possibilidade jurídica de submeter-se efetivamente qualquer lesão
de direito e, por extensão, as ameaças de lesão de direito a algum
tipo de controle denomina-se:
a) Princípio da legalidade.
b) Princípio da sindicabilidade.
c) Princípio da responsividade.
d) Princípio da sancionabilidade.

e) Princípio da subsidiariedade.
Questão 12: COPS UEL - AF (SEFAZ PR)/SEFAZ PR/2012

A Constituição Federal consagra normas básicas regentes da
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e proclama
os princípios constitucionais essenciais para a probidade e a
transparência na gestão da coisa pública.
Com relação aos Princípios Constitucionais da Administração Pública,

considere as afirmativas a seguir.
I. A regra do princípio da publicidade vem reforçada pela Constituição

Federal, que declara o direito de receber informações dos órgãos
públicos e prevê o habeas data como garantia do direito de conhecer
e retificar informações pessoais constantes de entidades
governamentais ou de caráter público.
II. Pelo princípio da moralidade, deve o Poder Judiciário, ao exercer o

controle jurisdicional, não se restringir ao exame estrito da legalidade
do ato administrativo, mas entender por legalidade não só a
conformação do ato com a lei, como também com a moral
administrativa e com o interesse coletivo.
III. O princípio da eficiência compõe-se de características como

direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do
bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência,
participação e aproximação dos serviços públicos à população,
eficácia, desburocratização e busca da qualidade.
IV. O princípio do controle administrativo deverá pautar a atuação

discricionária do Poder Público, garantindo-lhe a constitucionalidade
de suas condutas, com o dever de atuar em plena conformidade com
critérios racionais, sensatos e coerentes, impedindo a prática de
arbitrariedades.
Assinale a alternativa correta.

a) Somente as afirmativas I e II são corretas.
b) Somente as afirmativas I e IV são corretas.
c) Somente as afirmativas III e IV são corretas.
d) Somente as afirmativas I, II e III são corretas.

e) Somente as afirmativas II, III e IV são corretas.
Questão 13: CESPE - JE TJBA/TJ BA/2012

Após a edição da CF, havia controvérsia sobre a obrigatoriedade de
concurso público para o provimento de cargos nas empresas públicas
e sociedades de economia mista. A questão foi pacificada pelo STF,
no ano de 1993, em decisão que confirmou a obrigatoriedade do
concurso público. Posteriormente, avaliando contratações sem
concurso público ocorridas no período entre 1988 e 1993, o STF
assim decidiu: "(…) A existência de controvérsia, à época das
contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das
empresas públicas e sociedades de economia mista, questão dirimida
somente após a concretização dos contratos, não tem o condão de
afastar a legitimidade dos provimentos, realizados em conformidade
com a legislação então vigente." Nessa decisão, fica evidenciada a
aplicação do princípio da:
a) juridicidade.
b) recepção.
c) segurança jurídica.
d) continuidade do serviço público.
e) supremacia do interesse público.
Gabarito Organizado:
1) A 2) D 3) C 4) C 5) A 6) C 7) Anulada 8) E 9) Errado 10) A 11)

B 12) D 13) C

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Curso Teórico de Direito Administrativo para o MPU

Profº Cyonil Borges – aula 02

AULA 02: PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO

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2.1. Regime Jurídico Administrativo................................................................... 8

2.2. Princípios Básicos da Administração ...................................................... 13

2.2.1. Princípios Expressos .................................................................................... 19

2.2.1.1. Legalidade ............................................................................................ 21

2.2.1.2. Impessoalidade, finalidade ou isonomia .............................................. 26

2.2.1.3. Moralidade ........................................................................................... 30

2.2.1.4. Publicidade ........................................................................................... 40

2.2.1.5. Eficiência ............................................................................................... 47

2.2.2. Princípios implícitos ou reconhecidos ............................................... 54

2.2.2.1. Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado................. 54

2.2.2.2. Indisponibilidade do Interesse Público ................................................. 55

2.2.2.3. Finalidade Pública................................................................................. 56

2.2.2.4. Controle Judicial dos Atos Administrativos........................................... 57

2.2.2.5. Princípio da Responsabilidade Civil do Estado...................................... 60

2.2.2.6. Princípio da Autotutela ......................................................................... 62

2.2.2.7. Princípio da Igualdade .......................................................................... 63

2.2.2.8. Especialidade ........................................................................................ 63

2.2.2.9. Presunção de legitimidade ou de veracidade ....................................... 64

2.2.2.10. Probidade Administrativa ................................................................... 65

2.2.2.11. Segurança Jurídica .............................................................................. 67

2.2.2.12. Princípio da Confiança e Boa Fé ......................................................... 72

2.2.2.13. Princípio da Motivação ....................................................................... 74

2.2.2.14. Princípio da Proporcionalidade........................................................... 77

2.2.2.15. Razoabilidade ..................................................................................... 79

2.2.2.16. Princípio da Continuidade do Serviço Público..................................... 83

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2.2.2.17. Princípio da Realidade ........................................................................ 84

2.2.2.18. Princípio da Responsividade ............................................................... 85

2.2.2.19. Princípio da Sindicabilidade ................................................................ 85

2.2.2.20. Princípio da Juridicidade ..................................................................... 87

2.2.2.21. Princípio da Sancionabilidade ............................................................. 88

2.2.2.22. Princípio da Precaução ....................................................................... 88

2.2.2.23. Princípio da Subsidiariedade .............................................................. 88

2.2.24. Princípio da Função Cogente ................................................................. 89

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2. REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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Fácil concluir, portanto, que o regime jurídico adotado pela

A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública,

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,

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I - o regime das empresas concessionárias e

Distintamente das empresas do Estado (CEF e BB, por exemplo),

Os princípios elencados na Constituição Federal, tais como legalidade,

Em suma: a Administração Pública não é regida só por normas

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somente o regime JURÍDICO-ADMINISTRATIVO, como também

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mesmas normas que valem para as empresas privadas quanto a

2.1. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

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satisfação dos interesses coletivos, que conduz à outorga de

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O sistema administrativo ampara-se, basicamente, nos princípios da

No caso de confronto entre o interesse individual e o público, este é

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quando e como permite, sendo, pois, bastante diferente da legalidade

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