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e-GOVERNANCE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Trabalho final apresentado como parte dos


requisitos de avaliação da disciplina Políticas
Públicas do Mestrado em Administração
Público-Privada na Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra.
Aluno: Octávio Aziz de Almeida Santos
Professor: Ireneu de Oliveira Mendes

Coimbra – Portugal
Dezembro/2019
e-GOVERNANCE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Resumo: O presente trabalho trata do tema e-Governance, sua definição, um breve


histórico do seu desenvolvimento como resultado um processo de inovação e
modernização organizacional, ferramenta de gestão, sua aplicabilidade no âmbito da
Administração Pública, e apresenta alguns casos de sucesso da sua implantação.

Palavras-chave: e-governance, inovação, gestão organizacional, administração pública, e-


government.

Abstract: This paper presentes e-Governance, its definition, a brief historical development
as a result of an organisation inovation and modernisation process, aid management tool,
public administration environment application, and some success stories.

Key words: e-governance, inovation, organizational management, public administration,


e-government.

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Sumário

1. Teoria das Organizações................................................................................................. 4

1.1. Conceito de Organização ................................................................................................ 4

1.2. Gestão Organizacional.................................................................................................... 4

1.3. Diferença entre administração pública e gestão pública ................................................ 5

1.4. Governação ..................................................................................................................... 5

1.5. Mudança, modernização e inovação na gestão pública .................................................. 6

2. Participação, efetividade governamental e accountability ............................................. 8

3. e-Governance: metodologia de gestão no mundo digital ............................................... 8

3.1. Conceito .......................................................................................................................... 8

3.2. Evolução ....................................................................................................................... 10

4. Casos de sucesso........................................................................................................... 13

4.1. A bolsa de comércio de carvão na China ..................................................................... 13

4.2. Os serviços de saúde em Portugal ................................................................................ 14

5. Conclusão ..................................................................................................................... 15

Referências Bibliográficas ................................................................................................... 15

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1. Teoria das Organizações

1.1. Conceito de Organização


Inicialmente, antes mesmo de conceituar o que vem a ser uma organização, é
importante entender porque elas existem. Para Coelho (2004), as organizações nascem da
necessidade que os indivíduos têm de obter bens e serviços para viver e esses arranjos
institucionais são responsáveis por produzi-los. Portanto, as organizações existem para
atender às carências da sociedade e do mercado.
Evidentemente, nem sempre foi (ou é) necessária a conjugação de pessoas e
recursos para atingir esse objetivo, como no caso da atuação individual de profissionais
liberais, como médicos e advogados ou mesmo na execução de processos produtivos de
menor complexidade. Entretanto, com a Revolução Industrial e o nascimento da “Idade
Moderna”, a sociedade evoluiu em diversidade e complexidade, a exigir um maior grau de
sofisticação organizacional.
Sendo assim, pode-se dizer que as organizações são entidades voltadas ao
atendimento das necessidades e desejos dos indivíduos. Essas entidades são planejadas,
organizadas, dirigidas e controladas por administradores/gestores, por meio de um corpo
administrativo/gestor e é nesse ambiente que surge e se desenvolve a ciência da
Administração.
Ainda nesse contexto, deve-se salientar que há uma importante diferença entre os
termos Organização e Estrutura Organizacional. Organização refere-se ao arranjo de
pessoas, ideias, ideologias e recursos racionalmente sistematizados com a finalidade de
alcançar determinados fins. Já Estrutura Organizacional trata da forma como esse arranjo
será sistematizado, os métodos, processos e procedimentos praticados pela Organização.

1.2. Gestão Organizacional


Segundo Campos (2006), gestão organizacional é a “administração de um
negócio, empresa ou organização com o objetivo de alcançar metas e conquistar resultados
positivos e rentáveis. Esse tipo de conceito de gestão tem como finalidade conduzir
pessoas e processos de forma eficaz, promover melhorias, criar um ambiente colaborativo,

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motivado, sujeito ao autodesenvolvimento e, consequentemente, obter os resultados
esperados”.
Em outras palavras, gestão é uma área das ciências humanas que tem como
objetivo a administração de empresas e de outras instituições com a finalidade de fazer
com que os seus propósitos sejam alcançados de maneira efetiva, eficaz e eficiente.
O conceito de gestão está diretamente ligado com a administração dos recursos
disponíveis na organização, sejam eles materiais, financeiros, humanos, tecnológicos,
informacionais ou de conhecimento.
A função do administrador/gestor é coordenar o melhor proveito da Estrutura
Organizacional, tendo em vista atingir as metas estabelecidas de curto, médio e longo
prazo. Para tanto, o conceito de gestão está assentado em quatro pilares: planejamento,
organização, liderança e controle.

1.3. Diferença entre administração pública e gestão pública


Segundo Martins (2005), do ponto de jurídico, Administração Pública refere-se ao
corpo de recursos humanos, estruturas, dinheiros e patrimônio público afetos ao processo
de produção de bens e serviços do Estado para a sociedade. Para a ciência da
Administração, significa a forma como “organizar/estudar/estruturar as organizações
públicas”.
Já a utilização do termo gestão pública indica as práticas de governação na
administração do setor público.

1.4. Governação
Para Rodrigues (2011), “em princípio, a governação pode ser encarada como um
conjunto de atividades que podem assumir vários graus de abertura e participação dos
stakeholders no governo das organizações”.
Segundo o autor, citando a obra de Andrade e Rossetti (2004), há alguns
elementos utilizados para caracterizar o conceito de governação:
 Direitos: sistema de gestão que visa preservar e maximizar os direitos dos
acionistas assegurando a proteção dos minoritários;

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 Relações: práticas de relacionamentos entre acionistas, conselhos de
administração e direção a fim de maximizar o desempenho da organização;
 Governo: sistema de governo, gestão e controle das organizações, que disciplina
as suas relações com as partes interessadas no seu desempenho;
 Poder: sistema e estrutura de poder que envolve a definição da estratégia, as
operações, a geração de valor e o destino dos resultados;
 Valores: sistema de valores que rege as corporações, nas suas relações internas e
externas;
 Normas: conjunto de instrumentos baseados nos estatutos legais e regulamentos
que objetiva a gestão e a proteção das partes interessadas nos resultados.

De forma extremamente didática, ele ainda apresenta um resumo sistemático dos


modelos de governação nas organizações públicas.
Quadro nº 1 - Características dos modelos de governação das organizações públicas

Fonte: Rodrigues (2015), a partir de Moreira (1997); Rocha (2000); Alves e Moreira (2004); Bilhim ( 2004); Stoker ( 2008).

1.5. Mudança, modernização e inovação na gestão pública


Segundo Secchi (2009), desde a década de 1980, as “administrações públicas em
todo o mundo realizaram mudanças substanciais nas políticas de gestão pública e no
desenho de organizações programáticas por meio de reformas administrativas. Tais
reformas consolidam práticas derivadas do setor privado e os utilizam como benchmarks
para as organizações públicas em todas as esferas de governo”. Hays e Plagens (2002) vão

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além e entendem que as “estratégias aclamadas de reforma têm vindo diretamente do setor
privado numa onda que talvez possa ser considerada a mais profunda redefinição da
administração pública desde que esta emergiu como uma área de especialidade
identificável”.
Vasta doutrina justifica esse fenômeno como um produto da crise fiscal do Estado
(Aucoin, 1990; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert 2002), da globalização da competição
pelos investimentos privados e mão de obra qualificada (Subirats e Quintana, 2005), da
disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, da ascensão do
neoliberalismo (Kooiman, 1993; Rhodes, 1997), e da crescente complexidade, dinâmica e
diversidade das nossas sociedades (Kooiman, 1993). Na Europa, o processo de formação
da União Europeia também atuou como um papel importante na adoção de novos modelos
organizacionais e revisão da gestão pública nos níveis nacionais, regionais e municipais
(Olsen, 2002; Radaelli, 2005).
Conceitualmente, os termos mudança, modernização e inovação estão diretamente
ligados entre si, e cada um deles pode ser considerado um desdobramento do outro.
Para Queiroz e Ckagnazaroff (2010), significativas intervenções no setor público
ocorrem por meio das chamadas reformas ou modernizações administrativas. Os autores
citam a diferenciação entre modernização organizacional (dimensão política, a transformar
as relações de trabalho e de poder - democratização) e modernização administrativa
(dimensão estrutural, a modificar normas, procedimentos e simplificar rotinas) abordada
Matos (1988). A partir desses conceitos, ele argumenta que “a mudança no setor público,
seja por reformas ou processos de modernização, só acontecerá de forma efetiva quando
observar e colocar em prática os elementos inseridos na modernização organizacional”, as
demais são mudanças meramente administrativas (normativas).
Klering e Andrade (2006) definiram a inovação no setor público como “uma
mudança de cunho radical que se justifica por fins estratégico, estrutural, humano,
tecnológico, cultural, político e de controle (foco em transparência e accountability)”. Isto
é, uma mudança radical, direcionada para a eficiência, pela reforma de processos
gerenciais (principalmente em relação à questão da flexibilidade) e voltada para a
democracia, na busca pela ampliação da participação social e da descentralização dos
processos de construção de políticas públicas (Farah – 2006).

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2. Participação, efetividade governamental e accountability
O modelo de administração pública burocrática se encontra esgotado, pois não
consegue mais atender tempestivamente e de forma efetiva às necessidades da sociedade.
Sendo assim, a administração pública passa por uma transição para um modelo
que contemple determinados princípios democráticos essenciais.
Nesse contexto emerge a chamada governação responsiva, que segundo Lamartine
e Gomes (2018), é um modelo orientado por princípios de responsabilização dos agentes
públicos (accountability), transparência e participação, em que a efetividade das ações
governamentais se vincula a um atributo-chave denominado responsividade.
As novas tecnologias de informação e comunicação são fatores que dão
sustentação à referida mudança, principalmente quanto ao desenvolvimento de
“instrumentos de automação e digitalização dos processos, virtualização das interações,
ferramentas de interatividade que favorecem a participação eletrônica, em um ambiente
marcado pela transparência e pela crescente cobrança por maiores graus de efetividade e
responsabilização dos agentes públicos”.
Pelo exposto, é possível identificar que estão dados os elementos que justificam o
progresso do modelo de governação denominado e-Governance.

3. e-Governance: metodologia de gestão no mundo digital


3.1. Conceito
No contexto da modernização e inovação na administração pública, e
considerando a emergência da implantação de instrumentos de governação responsiva,
uma das metodologias que mais está a se desenvolver é o chamado e-Governance.
Segundo Dawes (2008), e-Governance compreende o uso de tecnologia da
informação e da comunicação para suportar serviços públicos, administração
governamental, processos democráticos e relacionamento entre os cidadãos, sociedade
civil, setor privado e Estado. Desenvolvido sobre mais de duas décadas de inovação
política e tecnológica, o e-Governance é fundado em cinco pilares:
1. Estatutos políticos: são as bases de legitimação do e-Governance. Estabelecem os
objetivos a serem alcançados e especificam as regras e condições sobre as quais a

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tecnologia irá atuar, por meio da coleta, uso, proteção e compartilhamento das
informações entre a administração pública, indivíduos e setor privado.
2. Serviços públicos de excelência: para atingir esse objetivo, a atuação pública deve
estar orientada ao atendimento das necessidades dos usuários dos serviços
públicos, pelo livre acesso a informações públicas, participação cidadã e
segurança jurídica no relacionamento com o setor privado.
3. Operação eficiente e de alta qualidade: na perspectiva de melhoria contínua da
operação da administração pública, além de habilidades gerenciais e técnicas,
atenção especial deve ser dada à gestão da informação, desempenho, risco,
aquisições, treinamento e investimentos em infraestrutura.
4. Engajamento cidadão nos processos democráticos: também chamado de e-
participation, inclui a promoção da acessibilidade e usabilidade da tecnologia e do
conteúdo informacional da organização, além de fomentar uma interação efetiva
com a população sobre a colocação na agenda e desenvolvimento de políticas
públicas e ações governamentais.
5. Reforma institucional e administrativa: reformas nas estruturas e processos da
administração pública devem ser baseadas em transparência, confiança e
prestação de contas do governo e administração pública, assim como na eventual
delegação de competências e responsabilidades públicas para entes privados.
Esses princípios também devem orientar eventuais mudanças culturais do setor
público, assim como a relação dos serviços públicos com a sociedade.
Com o objetivo de alcançar sucesso da implantação de uma plataforma de e-
Governance, Welchman (2015) propõe que se estabeleça claramente uma matriz de
responsabilidades que contemple algumas áreas essenciais ao ambiente digital da
organização:
1. Área de Estratégia Digital, responsável por articular e elaborar a direção da
atuação da organização no mundo digital, tendo como objetivo alavancar a
eficiência e eficácia dos serviços prestados aos seus clientes utilizando o potencial
tecnológico e alcance da Internet. Essa área tem 2 eixos de atuação: princípios de
orientação e objetivos de performance.

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2. Área de Política Digital, responsável por especificar o que a organização pode e o
que não pode fazer online, estabelecer políticas de gerenciamento de riscos e
diretrizes que garantam que os interesses da organização estão sendo perseguidos
na operação online.
3. Área de Padronização e Qualidade, responsável por articular o portfólio de
produtos e serviços prestados pela organização, de forma a garantir qualidade e
efetividade da operação online.
Uma vez atendidos esses requisitos, a organização estaria pronta para iniciar a
construção do seu ambiente operacional.

3.2. Evolução
Ainda segundo Dawes (2008), na onda dos processos de reengenharia do início
dos anos 90, nos EUA foi lançado o movimento “reinventando a administração pública”
(“reinventing government” - Osborne e Gaebler 1992), com o objetivo de modernizar a
administração burocrática de então em direção de um modelo orientado ao usuário e a
resultados.
O plano denominado “National Performance Review” (NPR) na administração
Clinton-Gore foi desenvolvido com base no uso criativo da tecnologia da informação. Os
órgãos da administração foram convocados a redesenhar seus processos para suportar a
utilização de ferramentas e aplicações de informática, sempre a ter como orientação o foco
nos usuários dos seus serviços e não nas suas próprias estruturas e antigos processos
organizacionais. O termo “Electronic Government” foi cunhado nessa época.
Em 1999, a National Science Foundation desenvolveu uma visão mais alargada
do que chamou de “Digital Government”, a focar no uso da informação e tecnologia para
no suporte e melhoria das políticas públicas, além de incluir os temas de engajamento do
cidadão, operações eficientes e de alta qualidade, e prestação de serviços públicos
eficientes.
Em construção teórica elaborada entre 2003 e 2008, a Organisation for Economic
Co-operation and Development afirmou que o uso das tecnologias da informação e da
comunicação, especialmente a Internet, tornaria a administração pública melhor, o que
constituiu um significativo avanço na agenda de reforma do Estado.

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Somando-se a essas definições a contribuição do World Bank, que acrescentou a
importância de um cidadão empoderado pelo acesso pelo à informação, está formado o
modelo de governação que se convencionou chamar de “e-Governance”.

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Quadro nº 2 – Evolução da implementação de e-Governance nos EUA

Fonte: Dawes (2008)

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4. Casos de sucesso
4.1. A bolsa de comércio de carvão na China
Schaeger (2010) apresenta a transformação do mercado de carvão na China, com
a implantação de um sistema de comércio eletrônico dessa importante fonte de energia
daquele país.
Devido ao alto valor dessa commodity, o setor estava imerso em enorme
burocracia e interesses corporativos. Entretanto, mesmo diante da sua importância,
diferentemente do que ocorre na economia chinesa em geral, o mercado de carvão evoluía
de forma muito lenta e hesitante.
Desde os anos 50, os estoques de carvão eram comercializados de forma
centralizada, em reuniões gerais anuais, na forma de bolsa de mercadorias. Nos anos 2000,
mais de 50.000 produtores participavam dessas reuniões. Essa bolsa de mercadorias era
gerida por um órgão estatal denominado National Development and Reform Commission.
Um dos grandes problemas desse tipo de operação era a corrupção inerente ao
processo de estabelecimento de um determinado preço do produto por um produtor por
meio de pagamento de suborno a servidores públicos. Com o crescimento da economia, o
incremento do volume de transações e a entrada da China na Organização Mundial do
Comércio, houve uma pressão substancial do marcado para a abolição dessas reuniões.
Em um primeiro momento (2007), as reuniões foram substituídas por sessões de
vídeo conferência, e as transações começaram a ser registradas em termos públicos.
Em seguida, uma vez que na China a intervenção do governo na economia interna
é incontestável, coube ao ente estatal à reformulação do setor, a começar pela reforma das
regras e processos de negócio, estabelecimento de um novo conjunto de regras de mercado
e implementação uma plataforma eletrônica para gerir as transações.
É possível afirmar que se trata de um exemplo de implantação de ferramenta de e-
Governance, precedida de uma profunda reforma no estatuto de normas e processos,
mediante uma demanda específica da cidadania e do setor privado, em homenagem aos
princípios da democracia, transparência, lealdade e competitividade.

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4.2. Os serviços de saúde em Portugal
Monteiro (2011) apresentou uma proposta de implantação de soluções de e-Saúde
(ou eHealth) em Hospitais Públicos de Portugal, com a pretensão de trazer maior eficácia e
qualidade à prestação de serviços de saúde, para bem dos cidadãos e dos profissionais da
área.
Além da preocupação da sociedade com o desenvolvimento de inovações que
permitam maior e melhor “prevenção em relação às doenças, é importante que essas
soluções conduzam a uma gestão eficaz dos recursos financeiros, por regra escassos, na
área da saúde”.
Foi realizada uma investigação para “identificar como foram sendo implantadas as
tecnologias e soluções eHealth nos Hospitais Públicos em Portugal entre 1996 e 2007 e
quais os fatores que tiveram mais influência na decisão de adoção”.
A conclusão foi que as decisões sobre adoção ou não de processo de eHealth são
influenciadas por fatores internos e externos. Os principais fatores internos são a
“dimensão do hospital, a orientação para a qualidade na prestação dos serviços de saúde e a
descentralização da gestão e a preparação dos profissionais para usarem as novas
soluções”. Já alguns dos fatores externos são "caracterização do cliente/usuário,
complexidade, hostilidade, políticas sociais dos governos, compromissos com
organizações e comunidades externas, concorrência, tecnologias emergentes, estratégias
globais das cadeias de fornecimento e os fornecedores e exigência social”.
O estudo desenvolveu um quadro de 16 categorias de soluções eHealth, um
modelo para análise de pelo menos 10 fatores internos e externos que eventualmente
influenciam os processos decisórios dos estabelecimentos hospitalares sobre esses temas,
elaboração de um formulário para coleta de informação dos responsáveis por tais decisões
nos hospitais, entre outras medidas, assim como convidar os Hospitais Públicos a participar
da pesquisa.
Apesar de não mencionar as soluções tecnológicas sugeridas no estudo, é
importante considerá-lo como exemplo de esforço a mapear as circunstâncias nas quais
operavam essas instituições públicas, identificar e compreender as suas estruturas
organizacionais, técnicas e de negócio, com vistas a reformar, desenhar e implantar novos
processos e atividades em direção ao eHealth.

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5. Conclusão
Ao longo do tempo, em face do aumento da complexidade das relações humanas e
do mercado, os estudos da teoria da administração continuam a evoluir em busca da
adequação das organizações a realidade contemporânea.
Há o imenso desafio de reforma e modernização o Estado e a Administração
Pública tendo em vista impor uma atuação eficiente na economia, na produtividade e
qualidade dos serviços por ela prestados.
Citados por Tavas (2019), Denhardt e Denhardt (2015) argumentam que a atuação
da administração pública deve estar baseada em conceitos democráticos e cidadãos da
mesma forma que o mercado está focado nos consumidores. Sendo assim, o deve-se
valorizar o interesse público e o bem comum, e não os do governo da vez. O novo serviço
público deve prestigiar a democracia e a prestação de contas do Governo e da
Administração Pública.
Para atender a essas demandas da sociedade moderna, o setor público deve
investir na legitimação da sua atuação por meio de modelos de governação como o e-
Governance, a prestigiar os princípios da eficiência, transparência e participação popular.

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