La caducidad del procedimiento

administrativo sancionador: su
inaplicación en el procedimiento
recursivo
POR
CAYETANO QUISPE PEÑA
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El transcurso del tiempo es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en

concurrencia con otros hechos genera efectos jurídicos de trascendental
importancia. Tales efectos tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir
derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las relaciones privadas como
en las relaciones de derecho público que surgen con motivo del inicio de un
procedimiento administrativo (administración pública - administrado).
Sumario: 1. Introducción, 2. Caducidad del procedimiento administrativo
sancionador, 2.1. Razones de su incorporación, 2.2. Definición y diferencia con la
prescripción, 2.3. Plazos y cómputo, 2.4. Formas de declaración, 2.5. Efectos sobre los
procedimientos en trámite, 2.6. Caducidad y recursos administrativos, 3. Conclusión.

1. Introducción

El transcurso del tiempo es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en

concurrencia con otros hechos genera efectos jurídicos de trascendental
importancia[1]. Tales efectos tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir
derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las relaciones privadas como
en las relaciones de derecho público que surgen con motivo del inicio de un
procedimiento administrativo (administración pública – administrado).

En los procedimientos administrativos iniciados de oficio, como

el procedimiento administrativo sancionador, el decurso del tiempo aunado
a “[l]a inactividad de la administración produce dos efectos favorables al
particular: por una lado (…) la prescripción de las infracciones; y, por otro, la
caducidad del procedimiento ya iniciado (o perención)”[2]. La prescripción
siempre tuvo reconocimiento en el ordenamiento administrativo general, sin
embargo, la caducidad, a pesar de su utilidad práctica, no había sido objeto de
atención por el legislador.

Recientemente, con la publicación del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto

Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio
Administrativo[3] (en adelante el Decreto Legislativo), se optó por incorporarla.
De ella nos ocuparemos en las siguientes líneas, pero no en todos sus aspectos,
sino solo en lo relativo a las razones de su incorporación, su definición y
diferencia sustancial con la prescripción, sus plazos, formas de declaración, sus
efectos sobre los procedimientos sancionadores en trámite y una especial
referencia a la imposibilidad de su aplicación en el procedimiento recursivo.

2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador

2.1. Razones de su incorporación

Conforme se indicó ut supra antes de la modificación a la Ley N° 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General (en adelante la LPAG) la caducidad o
perención no se encontraba regulada en el ordenamiento administrativo general.
Este vacío ocasionaba que gran parte de las entidades, salvo aquellas cuya
regulación especial sí la contemplaba, legítimamente podían resolver sus
procedimientos sancionadores en meses o años luego de haberlos iniciado, toda
vez que el único factor impulsor de la tramitación oportuna consistía en la
eventual pérdida de la potestad sancionadora para determinar la comisión de
infracciones e imponer sanciones, es decir, que con el trascurso del tiempo opere
la prescripción: una institución jurídica que, tal como veremos más adelante,
incide sobre otro ámbito del derecho administrativo sancionador y cuyos plazos
son relativamente más extensos.

Bajo esa óptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad

punitiva, las entidades que conducen procedimientos sancionadores “se tomaban
su tiempo”. Dicha pasividad generaba gran incertidumbre en los administrados
que habían sido pasibles del inicio de un procedimiento administrativo
sancionador, en razón a que no tenían certeza del tiempo máximo de su duración.
Ello indudablemente transgredía principios medulares como el debido
procedimiento administrativo y la seguridad jurídica.

Dicho panorama, traducido en procedimientos administrativos sancionadores

dilatados, y la necesidad de darle una salida distinta al mero transcurso del
tiempo ante la falta de pronunciamiento dentro de un procedimiento
administrativo sancionador en trámite, llevó al establecimiento de la caducidad
frente a estos casos[4]. Así, en aras de preservar condiciones básicas de
seguridad jurídica se establecen plazos máximos para instruir y resolver los
procedimientos sancionadores incoados.

2.2. Definición y diferencia con la prescripción

Conforme a la doctrina española[5], la caducidad es aquella institución jurídica

que de producirse (por el mero transcurso del tiempo) inhabilita legalmente a la
autoridad administrativa para proseguir con el procedimiento administrativo
sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o para exigir la
sanción decidida, pero no notificada oportunamente. En ese sentido, la caducidad
constituye una figura jurídica que determina el tiempo máximo dentro del cual se
debe instruir y resolver -que incluye notificar- un procedimiento sancionador.

Dicho planteamiento doctrinal se “positivizó” en el artículo 237-A (caducidad

del procedimiento sancionador) de la LPAG, que establece como tiempo máximo
para la conducción de los procedimientos sancionadores el plazo de nueve (09)
meses, más tres (03) meses de ampliación en casos excepcionales. Vencido dicho
término sin emitirse pronunciamiento debidamente notificado opera la caducidad,
consecuentemente, corresponde archivar el procedimiento sancionador en
trámite. No obstante ello, el referido dispositivo legal deja abierta la posibilidad
para que a través de leyes especiales las entidades regulen un plazo mayor o
menor al indicado.

De otro lado, cabe señalar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad
con la prescripción, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del
derecho administrativo sancionador aquellas operan en ámbitos distintos de este:
la primera incide sobre el procedimiento administrativo sancionador (tiempo
de duración del mismo) y la segunda afecta a la misma potestad
(facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad administrativa para
determinar la existencia de una infracción administrativa e imponer la sanción
respectiva[6].

La diferencia anotada puede advertirse nítidamente en la LPAG, toda vez que

cuando regula la prescripción en su artículo 233 dispone que:

la FACULTAD de la autoridad para determinar la existencia de infracciones

administrativas, PRESCRIBE (…) dicha FACULTAD de la
autoridad PRESCRIBIRÁ (…).” y, por otro lado, respecto de la caducidad, el
novísimo artículo 237-A establece que “el PLAZO para resolver
los PROCEDIMIENTOS iniciados de oficio es de nueve (09) meses contados
desde la fecha de notificación de la imputación de cargos (…)”, además, precisa
que “transcurrido el PLAZO MÁXIMO PARA RESOLVER [LOS
PROCEDIMIENTOS INICIADOS], sin que se notifique la resolución
respectiva, se entiende automáticamente CADUCADO EL
PROCEDIMIENTO y se procederá a su archivo (…).
2.3. Plazos y cómputo

Como toda institución jurídica vinculada al transcurso del tiempo la caducidad

cuenta con un plazo inicial, dies a quo, y uno final, dies ad quem. El plazo inicial
se configura con la notificación de la imputación de cargos (acuerdo de
iniciación) y el plazo final, con la notificación del acto administrativo que pone
fin al procedimiento sancionador (impone sanción o declara su archivo).

Para fines didácticos y considerando la regulación vigente se puede distinguir dos

plazos, a saber:

 Plazo general.- Es el plazo aplicable cuando la ley especial no ha previsto

término alguno. El tiempo límite es de nueve (09) meses, salvo
circunstancias excepcionales en cuyo caso puede ser ampliado por tres (03)
meses adicionales, siempre que se emita la resolución de ampliación,
debidamente motivada, antes del vencimiento de los nueve (09) meses.
 Plazo especial.- Es el plazo previsto en leyes que regulan procedimientos
sancionadores particulares. Dicho término puede ser mayor al plazo general,
en razón a sus características propias, o inclusive menor al mismo. Por ende,
válidamente pueden existir normas singulares que establezcan dos (02) años
o seis (6) meses como el tiempo máximo para la conducción de
procedimientos sancionadores.

De lo indicado precedentemente se advierte que en materia de plazos de

caducidad, sin perjuicio de la previsión de un plazo general, el legislador ha
creído conveniente que en virtud de la complejidad y especialidad de las materias
cada entidad a través de su legislación especial pueda determinar plazos
razonables de duración de los procedimientos sancionadores a su cargo.

2.4. Formas de declaración

De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir,

automáticamente, con el mero transcurso del tiempo y sin requerir circunstancia
adicional alguna. En ese sentido, una vez transcurrido el plazo aplicable (general
o especial), sin que se haya instruido, resuelto y notificado la decisión final,
corresponde archivar el procedimiento administrativo, sin pronunciamiento sobre
el fondo. Siendo ello así, la resolución que la dispone tiene carácter
meramente declarativo y no constitutivo, entendiéndose caducado el
procedimiento cuando se cumplió el plazo y no al momento de emisión de
aquella resolución o cuando esta sea notificada.

Es preciso traer a colación que la prescripción regulada el artículo 233 de

la LPAG -antes de la publicación del Decreto Legislativo- generaba
incertidumbres e interpretaciones contradictorias en cuanto a su aplicación, por
cuanto de su tenor se interpretaba que sólo era viable declararla cuando el
presunto infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se indicaba
que “[c]onforme a su propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de
oficio la prescripción, del mismo modo como no puede fundar sus decisiones en
su propia desidia. Por ello, es que la prescripción ganada se alega por el
interesado y corresponde a la Administración resolverla sin abrir prueba, sin
formar incidente o pedir otro acto de instrucción que la mera constatación de los
plazos vencidos”[7]. De otro lado, quienes no asumían una postura concreta
precisaban que“[l]a norma no establece si la prescripción puede ser declarada
de oficio, por lo que es un tema controvertido. Razones de interés general
podrían justificar ambas posiciones [declaración de oficio o a instancia de
parte]”[8].

Ante dicha contingencia, la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento

Jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos zanjó el asunto
admitiendo que en aras de respeto al debido procedimiento y considerando que la
prescripción generaba el decaimiento de la competencia de la autoridad
administrativa resulta viable su declaración de oficio[9]. Este criterio fue el
recogido en las recientes modificatorias a la LPAG disponiéndose ahora en el
nuevo artículo 233, que la prescripción de la potestad sancionadora puede ser
declarada de oficio o a petición del administrado.

Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como

las suscitadas en torno a la prescripción, respecto de la caducidad, se creyó
conveniente disponer expresamente y desde el inicio que la misma pueda ser
declarada de oficio por el órgano competente (autoridad resolutora) o a instancia
del administrado. En ese sentido, se habilita legalmente no sólo a la autoridad
administrativa para declararla, sino también al administrado para solicitar que el
órgano competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que pese
haber operado no lo haya declarado. Ahora bien, el órgano competente solo
podrá rechazar dicha petición cuando considere que el plazo aplicable aún no se
consumó en su integridad.

2.5. Efectos sobre los procedimientos en trámite

A decir del profesor Monroy Gálvez[10], mutatis mutandis, cuando se expide

una norma procedimental se presentan tres situaciones que deben ser analizadas
separadamente: la primera es cómo van a ser afectados los procedimientos que
han concluido; la segunda es qué va ocurrir como los procedimientos que se van
a iniciar, y la tercera, qué debe ocurrir con los procedimientos en trámite.

En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son

afectados por la nueva norma. Del mismo modo aparece clara la solución al
segundo caso: los nuevos procedimientos se deben seguir con la nueva ley. Las
incertidumbres, se originan en relación al tercer supuesto.

Las teorías más conocidas utilizadas para solucionar el tema de la aplicación de

la norma procedimental a los procedimientos en trámite son dos: la de la
aplicación inmediata, y la de la ultractividad de la norma derogada. Ambas
posturas implican en la práctica tomar la siguiente decisión: aplicar el
procedimiento en trámite la nueva norma o mantener en su desarrollo el uso de la
derogada. Según la primera, la nueva norma se debe aplicar obligatoriamente
apenas sea declarada su vigencia, inclusive a los procedimientos en trámite.
Según la segunda, se debe aplicar la ley antigua hasta el término del
procedimiento.

Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales sólo se pueden dar

cuando existan dos normas, una antigua que es derogada y una nueva que entra
en vigencia.

En lo que respecta a la caducidad, hasta antes de las modificatorias la LPAG no

la contemplaba en ninguno de sus artículos, por lo que no existiría norma antigua
que pueda ser aplicada ultractivamente. Bajo esa óptica, considerando que se
trata de un nuevo dispositivo evidentemente correspondería aplicarlo
inmediatamente a todos los procedimientos sancionadores en trámite, con la
consecuencia negativa que todos aquellos cuyo plazo de tramitación excedan los
nueve (09) meses de iniciado se encontrarían caducados.

Conscientes de dicha problemática y a fin de no generar situaciones de

innecesaria incertidumbre[11], el Decreto Legislativo incorporó la caducidad
sujetándola a una vacatio legis respecto de los procedimientos sancionadores en
trámite. Consecuentemente, se deducen las siguientes reglas para su aplicación
temporal:

 Los procedimientos sancionadores concluidos en vía administrativa y los que

hayan sido objeto de impugnación mediante los recursos administrativos no
son afectados.
 Respecto de los procedimientos sancionadores iniciados y notificados con
posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo, es decir, a
partir del 22 de diciembre de 2016, se aplica inmediatamente la caducidad
prevista en el artículo 237-A de la LPAG, por lo que de no tramitarse
oportunamente considérese caducado.
 En lo que atañe a los procedimientos sancionadores iniciados y notificados
hasta el 21 de diciembre de 2016, sin importar el tiempo que haya
transcurrido desde su incoación se le aplicará la norma prevista en la Quinta
Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo, el cual
dispone que sólo le será aplicable la caducidad cuando haya transcurrido el
plazo de un año contado desde la entrada en vigencia de dicho decreto, es
decir, desde el 22 de diciembre de 2016.

La última regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la

caducidad a los procedimientos en trámite solo cuando termine la vacatio
legis prevista, evitándose el decaimiento masivo de los procedimientos
sancionadores cuyo plazo de conducción, a la fecha de entrada en vigencia del
Decreto Legislativo, excedían los nueve (09) meses. Asimismo, promueve la
igualdad entre los administrados a quienes se les inició un procedimiento
sancionador antes del 21 de diciembre de 2016, quienes no tenían certeza sobre
el tiempo máximo de duración del mismo, y los administrados a quienes se les
inició un procedimiento a partir del 22 de diciembre de 2016 que si cuentan con
dicha información.
2.6. Caducidad y recursos administrativos

El numeral 1 ultimo párrafo del artículo 237-A de la LPAG, establece que “la
caducidad no aplica al procedimiento recursivo”, es decir, no opera en la etapa
impugnativa; por ende, el ámbito donde puede ser declarada de oficio o alegada
por el administrado se restringe al procedimiento administrativo sancionador en
“primera instancia”.

Tal regulación es compatible con el tenor del artículo 206 numeral 206.1 de la
citada norma, el cual dispone que:

(…) frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un

derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa
mediante los recursos administrativos (…) INICIÁNDOSE EL
CORRESPONDIENTE PROCEDIMIENTO RECURSIVO”. Como se aprecia,
este dispositivo reconoce cierta autonomía al procedimiento recursivo iniciado
por la interposición de los recursos administrativos, por cuanto su finalidad no
constituye perseguir la presunta comisión de una infracción administrativa e
imponer la sanción respectiva, sino revisar que la sanción ya impuesta (en el
procedimiento sancionador) lo haya sido respetando el ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, resulta ilustrativa la jurisprudencia española que señala lo

siguiente: “no cabe entender aplicable este instituto [la caducidad] a la vía
administrativa de recurso, es decir, en los casos en que la administración ya ha
culminado el procedimiento sancionador mediante la imposición de la medida
coercitiva correspondiente, pues la vía de recurso no cabe configurarla como
una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano
supraordenado al expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron
fin al mismo”[12].

No obstante, cabe preguntarse lo siguiente: ¿Si el administrado no puede alegar

caducidad del procedimiento sancionador en la vía recursiva cómo podría
neutralizar la pasividad de la administración en dicha instancia”? La respuesta
la encontramos en el numeral 188.6 del artículo 188 de la LPAG, sobre el
silencio administrativo, el cual establece que “[e]n los procedimientos
sancionadores, los recursos destinados a impugnar la imposición de una sanción
estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya
optado por la aplicación del silencio negativo, será de aplicación el silencio
administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas”. Esta
disposición, no solo protege al administrador de la eventual pasividad en la
resolución de los recursos, sino que también impide la aplicación del doble
silencio administrativo negativo en el ámbito específico de los procedimientos
sancionadores.

En síntesis, no cabe aplicar la caducidad en el procedimiento impugnativo,

recursivo o recursal por las siguientes razones: la primera, porque dicho
procedimiento es autónomo, con regulación y finalidad propias; y la segunda, su
inicio no es de oficio sino a solicitud[13] del administrado.

3. Conclusión

Consideramos acertada la incorporación de la caducidad en el procedimiento

sancionador, toda vez que era preciso dotarle de dinámica estableciendo un plazo
máximo para su tramitación, bajo apercibimiento de ser archivado.

Sin lugar a dudas con dicha institución se garantizará la vigencia de principios

como el “debido procedimiento”, que comprende, entre otros, el derecho a un
plazo razonable, y la “seguridad jurídica”, que a decir de nuestro máximo
intérprete constitucional supone la predictibilidad de las conductas de los poderes
públicos frente a los supuestos de hecho determinados por el derecho, además
constituye una garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico
consolidando la interdicción de la arbitrariedad[14].

[1] Cfr. VIDAL RAMÍREZ, Fernando. Prescripción extintiva y caducidad.

Cuarta edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2002, p. 17.

[2] NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta

edición. Madrid: Editorial Tecnos, 2012, p. 550.

[3] Publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano, en

consecuencia, vigente desde el día siguiente.
[4] Cfr. Apartado “I.11.3.5 Nuevas pautas sobre la caducidad del procedimiento
sancionador (artículo 237-A) de la Exposición de Motivos (no publicada) del
Decreto Legislativo N° 1272.

[5] GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Íñigo. Derecho

Administrativo Sancionador. Parte general. Teoría General y Práctica del
Derecho Penal Administrativo. Segunda edición. Pamplona: Editorial Arazandi
S.A., 2010, p.771.

[6] Cfr. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del

procedimiento administrativo sancionador en el D. Leg. N° 1272. En: Actualidad
Jurídica, N° 278, Gaceta jurídica S.A., Lima, 2017, pp. 67-68.

[7] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento

Administrativo General. Undécima edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2015,
p.802

[8] GUZMAN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo

General. Segunda edición. Lima: Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.

[9] Consulta Jurídica N° 007-2013-JUS/DNAJ, de fecha 26 de marzo de 2013.

[10] Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teoría General del Proceso. Tercera edición.
Lima: Librería Comunitas E.R.L., 2009,p. 108-109. Si bien los planteamientos
del autor se refieren al derecho procesal, resultan válidos trasladarlos al
procedimiento administrativo.

[11] Además de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen

plazos de caducidad diferenciados, por ejemplo, una antigua que establezca un
plazo de tres (03) años y otra nueva que establezca el plazo de nueve (09) meses
prorrogables.

[12] Sentencia del Tribunal Supremo Español, de fecha 15 de diciembre de 2004,

recaída en el Expediente N° 8106/2044
[13] Petición administrativa que activa la facultad revisora de la administración
pública de sus propias decisiones.

[14] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003,

recaída en el Expediente N° 0016-2002-AI/TC.