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RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL


Exercício 2019

03 de dezembro de 2019
Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Unidade Examinada: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL
Município/UF: Brasília/DF
Ordem de Serviço: 201900761
Missão
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a
prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da
avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

Auditoria Interna Governamental


Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria,
desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma
organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem
seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e
disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança,
de gerenciamento de riscos e de controles internos.
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
QUAL FOI O TRABALHO?
TRABALHO O trabalho foi realizado no contexto da nova
REALIZADO metodologia de atendimento proposta pelo INSS a
partir de 2017, nos termos do projeto denominado
PELA CGU? “INSS Digital – Uma nova forma de atender”.
Trata-se de ação de controle Assim, tendo em vista os impactos naturalmente
realizada junto ao Instituto decorrentes de uma mudança de paradigma no
Nacional do Seguro Social âmbito do principal processo de trabalho do INSS,
(INSS), no intuito de avaliar o bem como algumas fragilidades identificadas na
processo de elaboração do projeto de implementação do “INSS
reconhecimento de direitos Digital”, decidiu-se pela realização do presente
para a concessão de trabalho.
benefícios no contexto da
nova metodologia de
trabalho adotada pela QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS
Autarquia a partir de 2017. PELA CGU? QUAIS AS
Para tal, foram definidas as RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER
seguintes questões de
auditoria: ADOTADAS?
a) O INSS monitora a Dentre as conclusões decorrentes dos exames,
suficiência e a distribuição destacam-se: (a) ausência de avaliação completa e
da capacidade operacional atualizada sobre a suficiência e a distribuição de
para atuar na nova capacidade operacional do INSS; (b) houve atuação
metodologia de trabalho? do INSS na sensibilização, na divulgação e na
capacitação junto aos servidores em relação à nova
b) O INSS monitora a metodologia de trabalho implementada; (c) os
receptividade dos servidores manuais e procedimentos não estão organizados de
à nova metodologia de forma compilada e de fácil acesso, dificultando sua
trabalho? utilização pela rede de atendimento; (d) há critérios
c) O INSS monitora a gestão para priorização de tarefas pendentes a serem
da fila de processos analisadas (“fila digital”); (e) os indicadores
pendentes de análise? informados pelo INSS apresentam fragilidades e não
estão adequados à nova metodologia de
d) O INSS possui indicadores
atendimento. Diante do exposto, foram expedidas
úteis ao monitoramento do
recomendações para sistematizar os manuais e
processo de
procedimentos utilizados pela rede de
reconhecimento de direitos?
atendimento; e, redefinir os indicadores levando em
conta a nova metodologia de atendimento
implementada.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AAC – Auditoria Anual de Contas
ACT – Acordo de Cooperação Técnica
APS – Agência de Previdência Social
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CAT – Comunicação de Acidente do Trabalho
CEAB/DJ - Central para Atendimento de Demandas Judiciais
CEAB/RD - Central de Análise de Benefícios para Reconhecimento de Direitos
CEAP - Central Especializada de Alta Performance
CGU – Controladoria-Geral da União
CTC – Certidão de Tempo de Contribuição
Dataprev – Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência
DIRAT – Diretoria de Atendimento
DIRBEN – Diretoria de Benefícios
DIRSAT – Diretoria de Saúde do Trabalhador
GEx – Gerência Executiva
IMAGDASS – Indicador de Idade Média do Acervo de Processos
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
ME – Ministério da Economia
MOB – Monitoramento Operacional de Benefícios
REVIPEP – Revitalização do Programa de Educação Previdenciária
SecexPrevi – Secretaria de Controle Externo da Área de Previdência do Tribunal de
Contas da União
SR – Superintendência Regional
SUB – Sistema Único de Benefícios
SUIBE – Sistema Único de Informações de Benefícios
TCU – Tribunal de Contas da União
TI – Tecnologia da Informação
TMAA – Tempo Médio de Agendamento Ativo
TMC – Tempo Médio de Concessão
TMCT – Tempo Médio de Conclusão das Tarefas de Benefícios e de Manutenção
TMD – Tempo Médio de Decisão
TMEA - Tempo Médio de Espera do Atendimento Agendado
TMI – Tempo Médio de Indeferimento
TMRB - Tempo Médio de Revisão de Benefício
TMTC – Tempo Médio de Tramitação de Cumprimento de Decisão Recursal
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 7

RESULTADOS DOS EXAMES 11

1. Panorama da implementação do Projeto INSS Digital e da Transformação Digital no INSS.


11

2. Suficiência e distribuição da capacidade operacional. 13

3. Receptividade dos servidores à nova metodologia de trabalho. 15

4. Existência e utilidade dos indicadores usados para monitoramento da rede de


atendimento. 18

5. Priorização de tarefas pendentes de análise na fila do sistema GET. 27

RECOMENDAÇÕES 33

CONCLUSÃO 34

ANEXOS 36

I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 36


INTRODUÇÃO
Trata-se de ação de controle realizada junto ao Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), no intuito de apresentar avaliação sobre o processo de reconhecimento de
direitos com vistas à concessão de benefícios no âmbito da Autarquia.
O INSS, conforme consignado no Relatório de Gestão da Entidade relativo ao exercício
de 2018, “tem por finalidade promover o reconhecimento do direito ao recebimento de
benefícios administrados pela Previdência Social, assegurando-se a agilidade e
comodidade aos seus usuários e a ampliação do controle social”.
Apenas em 2018, de acordo com informações da publicação Boletim Estatístico da
Previdência Social, foram concedidos no âmbito do INSS um total de 5.123.777
benefícios, quantitativo que se elevou em aproximadamente 2,5% quando comparado
ao ano anterior. Registre-se que isso se deu em um contexto de acentuada redução de
quadro de pessoal, já que, conforme o citado Relatório de Gestão, o quantitativo de
servidores administrativos 1do INSS, no período compreendido entre o 2º Trimestre de
2015 e o 2º Trimestre de 2018, sofreu uma redução de 6,56%, passando de 32.035 para
28.309 profissionais.
Nesse contexto observou-se, a partir de 2017, uma importante modificação
empreendida pelo INSS no fluxo do processo de reconhecimento de direitos; houve
alteração da lógica de entrada e de análise de requerimentos de benefícios, passando
de modelo que adotava preponderantemente processos físicos para um modelo
centrado em requerimentos e processos digitais. Essa nova metodologia foi
implementada nos termos do projeto denominado “INSS Digital – Uma nova forma de
atender”, e desde então outras iniciativas vêm sendo adotadas em continuidade às
mudanças propostas pelo INSS Digital.
Além dos impactos decorrentes da mudança de paradigma, em especial por estar
relacionada ao principal processo de trabalho do INSS, foram identificadas fragilidades
na elaboração do projeto de implementação do INSS Digital, conforme registrado em
relatórios expedidos pela CGU e pela Auditoria-Geral do INSS, dentre os quais destacam-
se:
i) Relatório de Auditoria nº 201604709:
A ação de controle realizada pela CGU teve como escopo “a avaliação dos projetos ‘INSS
Digital’ e ‘Governança das Filas de Atendimento dos Benefícios por Incapacidade’”. Da
realização das análises, foram identificadas fragilidades consignadas em achados de
auditoria e propostas medidas saneadoras, conforme transcrito no quadro a seguir:
Quadro 1: Registros relevantes/Recomendações
Achado de Auditoria
Recomendações
(Constatação)
Inadequação no Projeto INSS 1 - Readequar o projeto INSS Digital e apresentar em 30 dias da data de
Digital, concebido para encaminhamento deste relatório uma nova versão, com a participação
promover a da Coordenação Geral de Planejamento e Gestão Estratégica na sua
desburocratização no construção, conforme previsão regimental, devendo-se contemplar

1
Peritos Médicos e analistas com formação em serviço social são excluídos do cômputo dos servidores
administrativos.

7
atendimento aos segurados nessa nova versão do projeto as boas práticas utilizadas pela
da Previdência Social Administração Pública Federal na elaboração de projetos, podendo-se
utilizar como referência a Metodologia de Gerenciamento de Projetos
do Sistema de Administração de Recursos de Tecnologia da Informação
- SISP, tendo em vista sua disponibilidade gratuita, ou avaliar a
utilização do Government Extension to the PMBOK Guide, do PMI.
Fragilidades no processo do 1 - Manter como atribuição exclusiva de servidor efetivo do INSS a
reconhecimento inicial de realização da Entrevista Rural ou de outra forma de controle que venha
direito em razão de a substituí-la ou complementá-la.
delegação da entrevista 2 - Incluir no projeto INSS Digital os controles necessários para mitigar
rural a terceiros. os riscos apontados neste Relatório relacionados à nova sistemática de
recepção e autenticação de documentos, incluindo: a) Registro
eletrônico e controle de todas as transações realizadas; b) Identificação
da entidade solicitante, data, hora e endereço IP de origem dos
requerimentos; c) Identificação da pessoa física responsável pelo
upload dos documentos; d) Armazenamento dos dados informados de
forma organizada e indexada, incluindo atividade rural declarada, local,
período e produtos; e) Validação dos locais de exercício da atividade
rural; f) Institucionalização de rotina permanente de monitoramento
dos requerimentos de benefícios, a ser implantada
concomitantemente com a recepção dos requerimentos eletrônicos.
Fonte: Relatório de Auditoria nº 201604709, disponível em https://auditoria.cgu.gov.br/.

ii) Relatório de Auditoria nº 201800672:


Na Auditoria Anual de Contas realizada pela CGU, referente à gestão do exercício de
2017, cujo escopo foi definido junto à Secretaria de Controle Externo da Área de
Previdência do Tribunal de Contas da União - SecexPrevi, foram realizadas diversas
análises com o intuito de responder, dentre outras, à seguinte questão de auditoria:
“f) Os indicadores “idade média do acervo – IMAGDASS” e “tempo médio de
agendamento ativo” - TMAA foram reduzidos durante 2017 nas Unidades em
que se implantou o “INSS Digital?”

Da realização das análises, foi constatada piora nos supracitados indicadores e proposta
medida saneadora, conforme transcrito no quadro a seguir:
Quadro 2: Registro relevante/Recomendação
Achado de Auditoria
Recomendações
(Constatação)
Piora nos resultados do Avaliar a possibilidade de se estabelecer um plano de ação para atuar
índice de Idade Média do nos processos pendentes de conclusão das Agências da Previdência
Acervo nas unidades que Social onde houve piora mais significativa nos resultados do IMAGDASS
implantaram o INSS Digital em 2017.
até agosto de 2017 superior
à média nacional.
Fonte: Relatório de Auditoria nº 201800672, disponível em https://auditoria.cgu.gov.br/.

iii) Relatório de Auditoria sobre o Processo de Implantação do INSS Digital - 1ª Fase:


Ação de controle realizada pela Auditoria-Geral do INSS. Teve como objetivo avaliar a
organização e estrutura para implantação do projeto, o gerenciamento dos riscos do
projeto, os indicadores de desempenho, o processo de gestão documental e a
conformidade dos atos administrativos no tocante à gestão de pessoas. Dentre as
conclusões decorrentes do trabalho, destacam-se:

8
a) Descumprimento das regras instituídas pela Autarquia para gerenciamento de
projetos e falha na integração dos diversos setores do INSS desde a gênese do projeto;
b) O problema já existente na gestão da documentação física (processos
analógicos) foi potencializado com o ingresso de grande volume de arquivos
digitalizados (processos digitais) que ainda não contam com sistema gerencial de
documentação digital e uso de repositório digital adequado;
c) Os indicadores de desempenho foram impactados, contudo ainda não foram
submetidos ao devido processo de revisão;
d) Não ficou evidenciada a adoção, durante a execução do projeto, de práticas
adequadas, e no grau de aprofundamento desejável, atinentes ao mapeamento,
avaliação e hierarquização de riscos; identificação dos riscos residuais, e
estabelecimento de matriz de riscos e de plano de contingências com detalhamento de
medidas de tratamento aos riscos.
Diante de todo o exposto, verificou-se a pertinência de realização de ação de controle
avaliativa sobre o processo de reconhecimento de direitos com vistas à concessão de
benefícios, em especial para avaliar se as falhas identificadas na fase de planejamento
do “INSS Digital” impactaram na implementação do projeto.
De forma a priorizar as análises e viabilizar a presente avaliação, a equipe de auditoria
realizou, durante a etapa de planejamento do trabalho, mapeamento dos principais
riscos inerentes ao processo de reconhecimento de direitos do INSS, com especial
atenção para situações de risco relacionadas ou potencializadas pela implementação do
INSS Digital.
Para tal, tomou-se por referência o fluxo estabelecido para o processo, desde o
momento da entrada de requerimentos até a decisão final por parte do concessor e a
realização dos registros nos sistemas corporativos. O referido fluxo foi percorrido etapa
a etapa para identificação dos potenciais riscos inerentes ao processo. Concluído o
mapeamento, foram selecionados os riscos tidos como mais críticos ao bom andamento
do processo. A partir da identificação desses riscos foram planejadas três 2 ações de
controle distintas e complementares.
No âmbito da presente ação de controle, realizada junto ao Órgão Central do INSS,
foram selecionados para avaliação os seguintes riscos:
a) Insuficiência ou má distribuição da capacidade operacional existente para
atuar sob a nova metodologia de trabalho;
b) Resistência dos servidores aos fluxos previstos na nova metodologia de
trabalho;
c) Inexistência de padrão de priorização das tarefas pendentes de análise na fila
do sistema Gerenciador de Tarefas (GET).

2
Ação de controle 201900761, desenvolvida junto ao órgão central; Ação de Controle 201900998,
desenvolvida junto à GEx Distrito Federal; Ação de Controle 201900840, desenvolvida junto à GEx Porto
Alegre.

9
Adicionalmente, definiu-se por avaliar os indicadores utilizados pelo INSS para
acompanhamento do processo e de seus resultados, haja vista os problemas apontados
em trabalhos anteriores da CGU e da Auditoria Geral do INSS.
Posto isso, foram definidas as seguintes questões de auditoria:
1) O INSS monitora a suficiência e a distribuição da capacidade operacional para
atuar na nova metodologia de trabalho?
2) O INSS monitora a receptividade dos servidores à nova metodologia de
trabalho?
3) O INSS monitora a gestão da fila de processos pendentes de análise no GET?
4) O INSS possui indicadores úteis ao monitoramento do processo de
reconhecimento de direitos?
As avaliações apresentadas neste trabalho foram baseadas em reuniões realizadas junto
aos gestores do INSS, em respostas encaminhadas formalmente às solicitações da
equipe de auditoria e em dados e informações extraídos de sistemas corporativos da
Autarquia.
O presente Relatório de Auditoria está estruturado de acordo com as partes e conteúdos
descritos em sequência.
a) Resultado dos Exames: parte do relatório em que estão registrados, dentre
outros elementos, os achados da auditoria, apresentando os resultados das análises
realizadas;
b) Recomendações: parte que apresenta as medidas propostas pela CGU, e
discutidas previamente junto ao INSS, para corrigir situações de irregularidades ou
impropriedades identificadas e/ou estruturar solução sistêmica para tratamento das
causas das falhas constatadas;
c) Conclusão: apresenta uma síntese dos resultados do trabalho de auditoria,
contemplando as respostas às questões de auditoria propostas;

d) Anexos: nesta parte constam a manifestação da unidade acerca deste


Relatório, seguida de análise da equipe de auditoria (Anexo I).

10
RESULTADOS DOS EXAMES
1. Panorama da implementação do Projeto INSS Digital e da
Transformação Digital no INSS.
O Projeto INSS Digital, conforme consignado no Relatório de Gestão – Exercício 2017 da
Entidade, consistiu na construção de um novo fluxo de atendimento para aumentar a
capacidade da Autarquia de reconhecer direitos. Os pilares do projeto eram o processo
eletrônico, o requerimento realizado por meio de entidades conveniadas (por meio de
Acordos de Cooperação Técnica - ACT) e a distribuição das demandas entre as unidades.
De acordo com o Projeto “INSS Digital – Uma nova forma de atender”, os resultados
esperados em decorrência de sua implementação seriam:
1. Ampliação da realização de Acordos de Cooperação Técnica para
protocolização de requerimentos eletrônicos;
2. Simplificação da oferta de serviços agendáveis;
3. Implantação do requerimento eletrônico;
4. Ampliação do volume de requerimentos;
5. Ampliação do volume de atendimento remoto;
6. Redução no tempo de espera do agendamento;
7. Redução no tempo de espera para atendimento nas unidades;
8. Redução do atendimento presencial nas unidades;
9. Melhor distribuição da demanda;
10. Desenho do fluxo de requerimento eletrônico;
11. Otimização da força de trabalho; e
12. Mitigação das demandas judiciais por meio de Ação Civil Pública e de
Mandado de Segurança.
O projeto previa como pré-requisitos para esse novo fluxo de trabalho a adequação
tecnológica das Agência da Previdência Social – APS, o envolvimento de diversas áreas
da Unidade Central do INSS, a capacitação de servidores, a divulgação junto ao cidadão
e o monitoramento constante dos indicadores de tempo de atendimento e de análise
de demandas.
De acordo com informações do INSS, a implementação do Projeto “INSS Digital” foi
iniciada a partir de janeiro de 2017, com a realização de Prova de Conceito na Gerência
Executiva (GEx) de Mossoró/RN. Ainda em 2017, iniciou-se uma experiência piloto no
âmbito de outras agências do INSS, conforme consignado no Relatório de Gestão da
Entidade, referente ao exercício de 2018:
Em 2017, foi realizada experiência piloto em 527 Agências da Previdência
Social (APS) no âmbito das cinco Superintendências Regionais, que passaram
a operacionalizar os serviços aos cidadãos por meio da recepção eletrônica
dos requerimentos e análise dos benefícios de forma mais informatizada,
mediante processos constituídos de forma digital.

11
Considerando os resultados apresentados pela experiência piloto, a
Resolução nº 627/PRES/INSS, de 21/02/2018 estabeleceu as diretrizes para a
expansão do novo modelo de atendimento do INSS, mediante a elaboração
de cronograma realizado com efetiva participação das Gerências-Executivas
e Superintendências Regionais. A implementação deste novo modelo de
atendimento nas APS ocorreu mediante a expansão gradativa dos serviços na
plataforma digital, de maneira que em 2018, 1.596 unidades já atuavam com
os novos fluxos de recepção eletrônica de requerimentos e tramitação de
processos digitais, o que representa 100% das APS fixas.”

Podem ser registrados, ainda, outros desdobramentos ocorridos após a implementação


do “INSS Digital”, como o processamento automático de requerimentos de benefícios
de determinadas espécies e, também, a instituição de Centrais de Análise3 em cada uma
das 104 Gerências Executivas (GEx), normatizada pela Resolução nº 661/PRES/INSS, de
16.10.2018.
Já no exercício de 2019, em continuidade às mudanças implementadas pelo “INSS
Digital”, foi publicada a Portaria Interinstitucional nº 04/SPREV/SGD/INSS/DATAPREV,
de 10.04.2019, instituindo o Comitê Estratégico e Grupo de Trabalho Interinstitucional
visando a implementação da Transformação Digital no âmbito do INSS, iniciativa do
Governo Federal para facilitar e simplificar o acesso dos cidadãos aos serviços. A referida
Portaria estabelece, em seu art. 8º, que as diretrizes e ações relativas à Transformação
Digital no âmbito do INSS deverão estar alinhadas aos seguintes pilares:
I - melhoria do atendimento ao cidadão;
II - celeridade na análise de concessão inicial de benefícios; e
III - redução de pagamento de benefícios com indícios de inconsistências.
Desde a publicação da referida Portaria em 2019, diversas inciativas vêm sendo
adotadas pelo INSS, dentre elas:
i) Em maio de 2019:
- A instituição das Centrais Especializadas de Alta Performance (CEAP)4 – Resolução nº
681/PRES/INSS, de 24.05.2019);
- A “Primeira Onda” da Transformação Digital, com a digitalização de cinco serviços
previdenciários que passam a ser solicitados pela Central 1355 e/ou pelo “Meu INSS”6,
quais sejam: Revisão de Benefícios, Cópia de Processos, Recurso de Seguro Defeso,
Recursos diversos e Recursos relativos a Benefícios por Incapacidade; e
- “Segunda Onda” da Transformação Digital, também com a migração de serviços (23
serviços) que passam a ser oferecidos pela Central 135 e/ou “Meu INSS”, dentre eles a

3
Unidades instituídas no âmbito das Gerências Executivas, com o objetivo de centralizar a análise dos
requerimentos de reconhecimento inicial de direitos.
4
Centrais especializadas na análise de benefícios específicos. Instituídas a título de experiência piloto,
inicialmente pelo período de doze meses, com o objetivo principal de aumentar a produtividade, a
especialização e a qualidade das atividades de reconhecimento inicial de direitos.
5
A Central de Atendimento 135 foi criada com o propósito de ampliar o acesso da população aos serviços
do INSS através de um canal de atendimento por telefone.
6 A Central de Serviços “Meu INSS” é uma ferramenta acessível por meio de computador ou celular. A
ferramenta permite fazer agendamento e realizar consultas e acompanhar todas as informações da sua
vida laboral.

12
Alteração da Forma de Pagamento, a Atualização de Dados Cadastrais do Beneficiário,
o Bloqueio do Benefício para Empréstimo Consignado e a Exclusão de Desconto de
Mensalidade Associativa do Benefício.
ii) Em junho de 2019:
- “Terceira Onda” da Transformação Digital, com a migração de 19 serviços que passam
a ser oferecidos pela Central 135 e/ou “Meu INSS”, dentre eles a Aposentadoria por
Tempo de Contribuição, a Pensão por Morte Urbana e Rural, a concessão de Benefício
de Prestação Continuada (BPC) e a emissão de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC).
iii) Em julho de 2019:
- “Quarta Onda” da Transformação Digital (“Última Virada”), com a migração para o
“Meu INSS” e/ou Central 135 de 19 serviços relativos a Acordos Internacionais e outros
9 serviços previdenciários, tais como o Seguro Defeso do Pescador Artesanal, a
Marcação ou Remarcação de Perícia Hospitalar e Domiciliar e o Cálculo de contribuições
em atraso;
- A instituição das Centrais de Análise de Benefícios (CEAB) 7 – Resolução nº
691/PRES/INSS, de 25.07.2019; e
- A implementação de novas funcionalidades na Central 135 (Retirada de Certidão de
Tempo de Contribuição e 2ª via) e no aplicativo “Meu INSS” (Cálculo da Guia de
Recolhimento, Inscrição como Segurado do INSS e Comunicação de Acidente do
Trabalho - CAT).
Percebe-se, assim, que desde a implementação do INSS Digital uma série de outras
iniciativas foram e seguem sendo adotadas no intuito de modernizar e digitalizar os
serviços prestados pelo INSS.

2. Suficiência e distribuição da capacidade operacional.


De forma a emitir opinião acerca do monitoramento do INSS sobre a suficiência e a
distribuição da capacidade operacional para atuar na nova metodologia de trabalho,
buscou-se verificar (a) se o gestor realizou avaliações nesse sentido, (b) se as avaliações
são atualizadas periodicamente e (c) se as mesmas são utilizadas na tomada de decisão.
Sobre o tema, cumpre destacar que a redução da capacidade operacional tem sido
considerada pela Autarquia como uma das principais causas para o aumento da espera
pela concessão inicial de direitos e redução da qualidade dos serviços prestados pelo
INSS, conforme registrado no Relatório de Gestão do INSS – Exercício 2018.
Adicionalmente, frise-se que uma das principais mudanças ocorridas com a
implementação do “INSS Digital” está relacionada à maior facilidade para protocolar
requerimentos junto ao INSS, haja vista que os atendimentos se tornaram mais céleres
e a oferta de serviços via canais remotos aumentou, dispensando em muitos casos o
comparecimento às APS. Com isso, houve significativa redução dos tempos de
agendamento e de atendimento junto à rede, situação que foi acompanhada pelo

7
Instituídas em substituição às Centrais de Análise criadas em 2018 e têm por objetivo principal aumentar
a produtividade e a qualidade das atividades de reconhecimento de direitos.

13
aumento no estoque de processos pendentes de análise. Essa situação sugere uma
menor necessidade de servidores atuando no atendimento e uma demanda maior por
colaboradores para realização de análise de processos e foi abordada pelo INSS no
Anexo I da Resolução nº 691/PRES/INSS, de 25.07.2019, normativo que instituiu as
Centrais de Análise de Benefício e o Programa de Gestão na modalidade semipresencial,
com dispensa do controle de frequência. Tal realocação de força de trabalho,
entretanto, pressupõe a existência de informações sobre o quantitativo, a qualificação
e as atividades desempenhadas pelos servidores.
Sobre as questões acima expostas, e com base nos testes detalhados a seguir, conclui-
se que o INSS não possui avaliação completa e atualizada sobre a suficiência e a
distribuição de sua capacidade operacional, que contemple os impactos do “INSS
Digital”, prejudicando a tomada de decisão pelo gestor, especialmente em relação à
eventual realocação de servidores. Não obstante, constatou-se que se encontra em
andamento no INSS avaliação sobre a suficiência e a distribuição de sua capacidade
operacional, e que contemple os impactos do “INSS Digital”.
2.1 Avaliação da suficiência e distribuição da capacidade operacional
Questionada sobre a existência de levantamentos e avaliações acerca da capacidade
operacional alocada nas atividades de atendimento e de análise de requerimentos no
processo de reconhecimento de direitos, a Autarquia informou, por meio do Ofício nº
436/GABPRE/INSS, de 31.05.2019, possuir uma avaliação da capacidade operacional.
Porém, considerando-se que o referido estudo foi concluído em 2015, de forma que não
levou em consideração as atuais mudanças dos processos decorrentes da implantação
do Projeto INSS Digital, o mesmo encontra-se desatualizado. Nesse sentido, o INSS
informa em sua manifestação acerca do “projeto de dimensionamento da força de
trabalho, em andamento, que estabeleceram como prioritários, neste exercício, a área
de atendimento e benefícios. Tal estudo consta das ações a serem promovidas em 2019,
em parceria com a DIRBEN/DIRAT.”
Solicitou-se, então, informações adicionais sobre o referido projeto em andamento, de
dimensionamento da força de trabalho, como resultados parciais, cronograma previsto
e atividades a serem desenvolvidas. Em resposta, o INSS encaminhou, via ofício n°
618/GABPRE/INSS, de 17.07.2019, a seguinte informação:
(...) para 2019, o projeto proposto tem como objetivo calcular a quantidade
de servidores e o perfil adequado para realizar as atividades das unidades
descentralizadas da área de Atendimento e Benefícios, considerando o
modelo da Nova Estrutura do INSS e do INSS Digital. Sob esse enfoque o
escopo do estudo poderá ser traçado tomando por base as iniciativas em
andamento, as quais transformarão a rede de atendimento e de seus
respectivos processos de trabalho.

Pelo exposto, constata-se que o referido projeto de dimensionamento ainda não


apresentou resultados que possam auxiliar na avaliação da capacidade operacional da
rede de atendimento. Frise-se, não foi apresentado cronograma das atividades a serem
desenvolvidas no âmbito do projeto, apesar de solicitado pela CGU.
Adicionalmente, o INSS encaminhou documento demonstrando a realização de cálculos
quanto à necessidade diária de servidores para atendimento às demandas de
reconhecimento inicial de benefícios, de emissão de CTC e de serviços ligados à
manutenção de benefícios; para tratamento dessas demandas, o estudo indicou a
14
necessidade de 6.391 servidores, informação relevante frente à quantidade total de
servidores atualmente no quadro do INSS, pouco mais de 24 mil 8 . Destaque-se,
entretanto, que o cálculo considera um rol específico de atividades de análise
desenvolvidas pelo INSS; assim, além de não considerar todas as atividades de análise
desenvolvidas, não contempla outras atividades realizadas pela Autarquia, como o
atendimento presencial. Não se trata, portanto, de informação que possa subsidiar, de
forma adequada, decisões acerca da suficiência e distribuição da capacidade
operacional da rede de atendimento da Entidade.
Além do exposto, cumpre destacar informação consignada no Anexo I da Resolução nº
691/PRES/INSS, de 25.07.2019, que informa:
(...) seriam necessários mais de 13.500 servidores para atender a demanda de
novos requerimentos no prazo legal, além do estoque apurado.

No referido Anexo consta, ainda, resultado de recente recenseamento realizado pelo


INSS demonstrando que 3.646 servidores estão exclusivamente designados para as
atividades de análise de benefício, além de 7.786 que atuam parcialmente nessas
análises.
Foram solicitados ao INSS os estudos e metodologias que embasaram os números
apresentados no Anexo I da Resolução supracitada. Em reposta, a Autarquia informou
que tais estudos são preliminares e que foram realizados internamente, no âmbito da
Diretoria de Benefícios, não havendo formalização dos mesmos. Assim, não foi possível
avaliar os critérios utilizados para a obtenção dos quantitativos mencionados.
Destaque-se, por fim, que não foram apresentadas informações ou diagnósticos acerca
da necessidade de servidores para atuar no atendimento presencial no âmbito das APS.
Não obstante o exposto, após a disponibilização da versão preliminar deste relatório, o
INSS encaminhou, em 23.10.2019, a Nota Técnica nº 06/2019/CGPEI/INSS, sem data,
apresentando novas iniciativas empreendidas pela Autarquia para avaliação e
redimensionamento de sua força de trabalho, com destaque para projeto de
redimensionamento, iniciado no segundo semestre de 2019, em pareceria com as
Superintendências Regionais e com a Coordenação de Carreiras da DGPA (maiores
detalhes sobre o projeto constam no “Anexo I” do relatório). Por tratar-se de projeto
em andamento, seus resultados não foram avaliados no presente trabalho.

3. Receptividade dos servidores à nova metodologia de trabalho.


A nova metodologia implementada por meio do “INSS Digital” trouxe grandes alterações
nos fluxos de trabalho, nos procedimentos e, principalmente, na cultura do INSS. Assim,
com vistas a avaliar as providências adotadas pela Autarquia no intuito de orientar os
servidores sobre a nova metodologia, e de evitar perda de produtividade nesse período
de transição e de implementação do projeto, buscou-se avaliar se o gestor (a) realizou
ações de sensibilização e de divulgação da nova metodologia junto aos servidores, (b)
se foram realizadas ações de capacitação junto à rede de atendimento e (c) se os

8
Conforme publicado no documento ATV_CED_Abono_Nominal_201907, extraído em
https://www.inss.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/servidores (dados de julho de 2019)

15
procedimentos ou manuais utilizados pelos concessores de benefícios foram
atualizados.
Com base nas avaliações apresentadas a seguir, concluiu-se que:
a) houve atuação do INSS junto aos servidores na sensibilização, na divulgação e
na capacitação em relação à nova metodologia de trabalho implementada pelo INSS
Digital; e
b) Os procedimentos a serem observados pelos concessores de benefícios têm
sido atualizados, embora a forma como estão organizados e disponibilizados dificulte
sua utilização.
3.1 Sensibilização e divulgação da nova metodologia, bem como realização de ações
de capacitação junto à rede de atendimento.
Em relação à divulgação das mudanças efetuadas, o INSS informou, no Ofício nº
436/GABPRE/INSS, de 31.05.2019, que as alterações originadas do projeto INSS Digital
foram comunicadas tempestivamente e de forma abrangente aos servidores, por meio
de divulgações no Portal do INSS na intranet e de encaminhamento de mensagem aos
servidores utilizando correio eletrônico. Nas análises realizadas, verificou-se que a
intranet contém todos os normativos relacionados ao projeto, lista de perguntas e
dúvidas mais frequentes, e material de divulgação e conscientização das mudanças de
cultura do projeto. Identificou-se, ainda, ações de sensibilização como o concurso
interno para escolha da logomarca do INSS Digital, realizado em 08.06.2017, e a
divulgação de depoimentos de servidores que acompanharam o surgimento do INSS
Digital.
Adicionalmente, verificou-se a existência de iniciativas 9 buscando identificar a
impressão dos servidores sobre os impactos do INSS Digital e sobre o clima
organizacional.
Em relação às ações de capacitação constatou-se a realização, conforme consignado no
Relatório de Gestão relativo ao exercício de 2018, de “capacitações consideradas
abrangentes e relevantes”, atingindo, dentre outros: 12 mil servidores sobre todos os
assuntos da Autarquia; cerca de 1.550 servidores, especificamente sobre o tema do
projeto INSS Digital; cerca de 300 servidores em relação à área de benefícios; e, ainda,
110 em relação ao Monitoramento Operacional de Benefícios (MOB).
Ademais, o INSS informou, também por meio do Ofício nº 436/GABPRE/INSS, de
31.05.2019, a existência do Projeto de Revitalização do Programa de Educação
Previdenciária (REVIPEP) e da Escola Virtual – EAD INSS. O primeiro possui como metas
relevantes o “mapeamento e adequação de fluxos”, em um contexto de concessão
inicial de direitos, e o “planejamento, execução e avaliação da ação educacional para os
servidores/educadores previdenciários”, com prazos de conclusão previstos para o final
de 2019. Já a Escola Virtual – EAD INSS apresenta-se como uma plataforma de conteúdo

9
Conforme exemplos de notícias publicadas na intranet do INSS: em 28.11.2018 – “Pesquisa de Clima
Organizacional: chegou a vez da Gestão de Pessoas!”; em 07.02.2019 – “Nova equipe da SQVT (Saúde e
Qualidade de Vida no trabalho) realiza primeira reunião ”; em 12.07.2019 – “SRI recebe grupo de trabalho
responsável por pesquisa de Clima Organizacional”; e em 15.07.2019 – “Semana da Transformação Digital
na APS – contribua com sugestões”.

16
de ensino a distância para os servidores, com temas diversos e de interesse a todo o
INSS, já em funcionamento e com material relacionado ao INSS Digital.
Por fim, a Autarquia informou que foram previstas e priorizadas ao longo de 2019 mais
capacitações relacionadas à mudança de metodologia de trabalho no âmbito da
Transformação Digital, conforme apresentado no Plano de Metas de 2019.
Assim, restou evidenciada a realização de ações de sensibilização, divulgação e
capacitação acerca da nova metodologia de atendimento junto à rede do INSS.
3.2 Atualização de manuais e procedimentos.
Em análise quanto à disponibilização e à atualização de procedimentos e manuais
relacionados ao processo de reconhecimento de direitos, em pesquisas realizadas na
intranet do INSS confirmou-se a informação repassada pelo INSS quanto à participação
de servidores, envolvidos com o reconhecimento de direitos, na atualização de normas
e procedimentos em grupos de trabalhos relacionados ao INSS Digital. Como exemplo,
é possível citar o consignado nas Portarias nº 1.009/PRES/INSS, de 13.06.2017, que
“constitui Grupo de Trabalho com a finalidade de propor adequações e reorganizações
das rotinas de trabalho decorrentes das deliberações em Reunião de Diretoria realizada
no dia 13 de junho de 2017”, e nº 639, de 11.04.2019, que “indica servidores para apoiar
o Grupo de Trabalho Interinstitucional para coordenar, implementar e avaliar as ações
e diretrizes relativas à Transformação Digital no âmbito do INSS”. É importante destacar
que não foram confirmadas participações durante o exercício de 2018 ou, ainda, outros
tipos de participação além dos grupos de trabalho, cuja representatividade não
necessariamente supre a participação espontânea de quaisquer servidores por outros
canais.
Ainda sobre esse tema, em consultas realizadas na intranet do INSS, verificou-se que os
procedimentos se encontram em normativos diversos, dificultando o entendimento
uniforme entre as várias unidades do INSS (mais de 1.700 APS, 104 GEx e 5
Superintendências). A atualização desses procedimentos ocorre por meio da edição de
novos normativos internos, não existindo manuais atualizados contendo compilação
temática dos procedimentos e fluxos de processos. Por estarem registrados em
normativos esparsos, não há um encadeamento lógico que permita uma visão do fluxo
a ser percorrido, situação que dificulta a atuação dos servidores, especialmente aqueles
pouco familiarizados com o processo de análise de requerimentos.
Assim, conclui-se que carece de aprimoramento a forma como estão organizados e são
apresentados os procedimentos e fluxos de processos.
Como consequência das fragilidades apontadas, há risco de prejuízo na padronização
das análises realizadas pelos concessores, com prejuízos diretos, tanto à produtividade
esperada, quanto à conclusão efetiva do trabalho realizado, já que suscetível à revisão
e/ou judicialização. Tal situação torna-se ainda mais relevante se considerarmos a
tendência de que servidores desempenhando diferentes tipos de atividade sejam
alocados também para realização de análise de requerimentos, como reflexo das
mudanças efetuadas pelo INSS Digital.
Por fim, importa destacar que a Autarquia demonstrou ter identificado a fragilidade
registrada, tendo em vista que informou, por meio do Plano de Ação relativo ao
exercício de 2019, a ação “compilação e sistematização de normas e procedimentos de

17
atendimento em manual online interativo para pesquisa - IN Online”. Nesse sentido,
após a disponibilização da versão preliminar deste relatório, o INSS informou a
publicação da Portaria nº 19/DIRAT/INSS, de 09.08.2019, que regulamenta orientações,
regras, procedimentos e fluxos da área de atendimento da Rede de Atendimento do
INSS e, também, a disponibilização de ferramenta, denominada “Normas INSS Online”,
no Portal INSS na lntraprev, que centraliza todos os assuntos relacionados ao
atendimento, para uma visualização e localização das normas de forma simplificada.
Verificou-se, em consulta direta à ferramenta, que a mesma se encontra em estágio
avançado de desenvolvimento, e que possui características que mitigam parte das
fragilidades mencionadas acima. Não obstante, verifica-se que ainda não foi realizada a
referida compilação e sistematização em relação aos procedimentos e normas
relacionados à análise de benefícios propriamente dita.

4. Existência e utilidade dos indicadores usados para


monitoramento da rede de atendimento.
Com o intuito de avaliar os indicadores institucionalizados pelo INSS e sua utilidade
enquanto ferramenta de monitoramento do processo de reconhecimento de direitos,
buscou-se verificar se (a) existem indicadores implementados relacionados ao processo
em questão, (b) se os mesmos apresentam atributos e níveis de detalhamento úteis ao
monitoramento e tomada de decisão.
Como resultado da avaliação, conclui-se, conforme análises abaixo, que:
a) Os indicadores apresentados pelo INSS para acompanhamento do processo de
reconhecimento de direitos apresentam fragilidades que impactam em sua utilidade no
monitoramento e tomada de decisão. Não obstante, após a disponibilização da versão
preliminar do relatório, foram apresentados novos indicadores operacionais em
implementação pelo INSS, organizados em ferramenta disponível aos diversos níveis de
gestão. Frise-se que tais indicadores não foram avaliados no presente trabalho; e
b) Nenhum dos indicadores apresentados pelo INSS é capaz de mensurar o
tempo médio de espera de requerimentos que ainda não tiveram análise concluída.
4.1 Indicadores relacionados ao processo de reconhecimento de direitos.
Os indicadores do INSS foram construídos como desdobramento do Planejamento
Estratégico 2016-2019, de planejamentos estratégicos adotados em períodos anteriores
e de necessidades de mensuração da própria Entidade. O documento referente ao
planejamento Estratégico 2016-2019 contempla como direcionadores estratégicos:
1. Modernização da infraestrutura e otimização dos recursos;
2. Gestão Estratégica de Pessoas;
3. Inovação institucional;
4. Ampliação e fidelização;
5. Efetividade na supervisão;
6. Excelência do atendimento e Controle Social; e

18
7. Fortalecimento da Proteção Social.
Com base nesses direcionadores estratégicos foram elaborados objetivos estratégicos.
Exemplificando, para o direcionador estratégico ”6. Excelência do atendimento e
Controle Social” foram declarados os objetivos estratégicos “Aperfeiçoar a gestão de
pagamento de benefícios”, “Aprimorar a prevenção de riscos ocupacionais e mitigar os
efeitos da incapacidade laboral”, “Estabelecer comunicação efetiva com a sociedade” e
“Garantir acesso aos serviços de forma transparente e tempestiva”.
Conforme consignado no Relatório de Gestão do INSS relativo ao exercício de 2018, a
estratégia para alcançar a implementação dos objetivos estratégicos tem sido elaborada
e vêm sendo mantida por meio de Ações e Projetos, que podem ser executados de forma
centralizada ou descentralizada, por meio das Superintendências Regionais e Gerências-
Executivas. Cada objetivo estratégico pode contemplar uma ou mais Ações e/ou
Projetos, cuja mensuração é realizada por meio de indicadores e metas, que compõem
o Plano de Ação Anual da Autarquia, e que são acompanhados sistemicamente, com
atualização mensal.
Os indicadores vigentes quando da realização deste trabalho constavam do Plano de
Ação relativo ao exercício de 2018, do qual destacam-se, dentre outros, indicadores
utilizados para aferir o atingimento das metas relativas aos objetivos estratégicos
“Garantir acesso aos serviços de forma transparente e tempestiva” e “Aprimorar a
prevenção de riscos ocupacionais e mitigar os efeitos da incapacidade laboral”,
apresentados no quadro a seguir.
Quadro 3: Indicadores previstos no Plano de Ação 2018 relacionados aos objetivos
estratégicos “Garantir acesso aos serviços de forma transparente e tempestiva” e
“Aprimorar a prevenção de riscos ocupacionais e mitigar os efeitos da incapacidade
laboral”
Plano de Ação 2018
Objetivo Estratégico Ações Estratégicas Indicadores
Garantir acesso aos serviços de Agilizar a análise dos Tempo Médio de Decisão (TMD)
forma transparente e requerimentos iniciais de
tempestiva benefício Tempo Médio de Decisão nos
Processos de Acordo Internacional
(TMD – AI)
Reduzir o tempo de espera Tempo Médio de Espera dos
dos atendimentos Agendamentos Ativos - TMAA
agendados
Agilizar a tramitação dos Percentual de Eficiência no
Processos Judiciais (Ação Atendimento de Demandas
Descentralizada) Judiciais (PEADJ)
Aprimorar a prevenção de Reduzir o tempo médio de Tempo Médio de Agendamento
riscos ocupacionais e mitigar os espera da Perícia Médica Ativo da Perícia Médica (TMAA-
efeitos da incapacidade laboral agendada PM)
Fonte: Preparado pela CGU com base no Plano de Ação do INSS relativo ao exercício de 2018

Em resposta a questionamento quanto aos indicadores utilizados em 2019 para o


monitoramento do processo de reconhecimento de direitos, inclusive quanto àqueles
relacionados ao tempo decorrido entre a data de entrada do requerimento e a de sua

19
efetiva decisão, foi informado, por meio da Nota Informativa CGPEI/PR nº 02/2019,
encaminhada em 04.06.2019:
a) Os indicadores acordados com a rede no ano de 2018 como métricas
viáveis para aferição da qualidade dos serviços prestados em termos de
tempestividade à resposta ao cidadão são:
-TMAA;
-TMD.
Entretanto, existem outros indicadores também buscam aferir o tempo
espera do cidadão, porem são utilizados atualmente apenas a título de
informações gerencias, pois medem características específicas do
atendimento que não refletem o tempo de espera no atendimento sob a
perspectiva do cidadão. À exemplo de:
-TMC;
-TMEA;
-TMEA- AS;
-TMEA- PM;
-TMI;
-TMRB; e
-TMTC.

Por fim, cabe registrar que o Plano de Ação relativo ao exercício de 2019 foi publicado
em junho de 2019 (por meio da Resolução nº 682 /PRES/INSS, de 13.06.2019), não
contemplando indicadores, mas consignando prazo até setembro de 2019 para a
conclusão de meta consistindo na “Reformulação do painel de indicadores para
monitoramento da gestão”, relacionada ao Objetivo Estratégico “Inovar os serviços e
processos previdenciários com foco na eficiência”. Além disso, em reunião realizada em
julho do corrente exercício, foi informado que a nova gestão vem propondo uma
relevante reorganização da forma de trabalho da Autarquia e que, assim, questões
relacionadas aos indicadores têm sido tratadas como processos em mudança; na
oportunidade, foram disponibilizadas propostas de indicadores em desenvolvimento.
Conclui-se, assim, que, apesar de não existirem indicadores instituídos no âmbito do
Plano de Ação 2019 até a conclusão deste trabalho, existem indicadores que são
utilizados pelo INSS no monitoramento dos processos de reconhecimento de direitos e
concessão de benefícios.
Destaque-se, por fim, que após a disponibilização da versão preliminar deste relatório,
a Autarquia apresentou à CGU o Sistema Mobilização, ferramenta que tem como
finalidade mensurar, comparar, monitorar e avaliar o desempenho obtido pelas
unidades de atendimento do INSS, ferramenta essa baseada em indicadores. Trata-se
de iniciativa que leva em consideração as mudanças decorrentes da nova metodologia
de atendimento do INSS. Frise-se, entretanto, que os indicadores presentes na
ferramenta não foram avaliados no âmbito do presente trabalho.

4.2 Atualização e utilidade dos indicadores usados no monitoramento.

20
Considerando os indicadores apresentados pelo INSS, foram analisados 10 , quanto à
utilidade no monitoramento do processo de reconhecimento de direitos, os indicadores
denominados Tempo Médio de Decisão (TMD), Tempo Médio de Concessão (TMC),
Tempo Médio de Espera dos Agendamentos Ativos (TMAA) e Tempo Médio de Espera
do Atendimento Agendado (TMEA). O quadro a seguir contempla as informações
encaminhadas pelo INSS relativas aos referidos indicadores.
Quadro 4: Principais indicadores utilizados no monitoramento do processo de concessão
de benefícios
Objeto de Responsável Sistemas utilizados
Denominação Fórmula de Cálculo
Mensuração pela aferição na coleta
Somatório dos tempos de análise
dos benefícios, sejam eles
concedidos ou indeferidos, dividido
pela quantidade de benefícios
despachados no período. Tempo de
análise corresponde à diferença
entre Data de Habilitação e Data do
Tempo Médio Despacho do Benefício, para os DIRBEN
TMD SUIBE
de Decisão benefícios concedidos, ou /Dataprev
diferença entre a Data da
Habilitação e Data do
Indeferimento, para os benefícios
indeferidos. Observação: Não
havendo Data de Habilitação
utiliza-se a Data de Entrada do
Requerimento (DER).
Somatório dos tempos de
concessão dos benefícios
(diferença entre a Data de Entrada
Tempo Médio DIRBEN
TMC do Requerimento – DER e Data de SUIBE
de Concessão /DGIBEN
Despacho do Benefício – DDB)
dividido pela quantidade de
benefícios concedidos no período.
Somatório dos tempos de espera
de todos os agendamentos ativos
de benefícios pendentes de
Tempo Médio atendimento, dividido pela
de Espera dos quantidade de agendamentos
TMAA DIRAT SIGMA
Agendamentos ativos. (Tempo de espera:
Ativos Diferença entre a data da
solicitação do agendamento e a
data de marcação do atendimento
agendado)
Somatório dos tempos de espera,
dividido pela quantidade de
Tempo Médio agendamentos solicitados no
de Espera do período. (Tempo de espera:
TMEA DIRAT SIGMA
Atendimento Diferença entre a data da
Agendado solicitação do agendamento e a
data de marcação do atendimento
agendado)

10
Nos termos do Guia Metodológico para Indicadores - PPA 2016-2019

21
Fonte: Nota Informativa CGPEI/PR nº 02/2019, encaminhada em 04.06.2019; formulários denominados
"Caracterização do Indicador TMEA” (última atualização em 14.06.2016) e “Caracterização do Indicador
TMAA” (última atualização em 21.11.2018), disponibilizados pelo INSS em 09.07.2019.

Quanto aos indicadores citados, é importante destacar:


a) Tempo Médio de Decisão - TMD:
No TMD são considerados, conforme formulário “Caracterização de Indicador - TMD”,
disponibilizado pelo INSS:
Todos os tipos de benefícios (urbano e rural), excluídas as espécies que
dependem de Perícia Médica (B31, B32, B36, B46, B56, B87, B91, B92, B94,
B96, B42 - com despacho 10), além dos expurgos dos requerimentos de
acordos internacionais, os requerimentos via internet e as desistências no
mês do indicador. Excluídos os despachos de concessão código 03 (concessão
em fase recursal) e 04 (concessão decorrente de ação judicial).

Conforme observado no quadro precedente, o referido indicador é calculado e extraído


do sistema SUIBE (Sistema Único de Informações de Benefícios) a partir de informações
extraídas dos sistemas em que são realizadas as análises com vistas à concessão do
benefício.
Conforme consignado na publicação “INSS em Números”, publicada pelo INSS até o
exercício de 2018, o TMD “objetiva medir o tempo médio de análise para processos com
despachos (concessório e denegatório)”. A meta estabelecida para 2018 era de 23 dias
e o nível de excelência seria alcançado com a resolução do processo no prazo máximo
de 10 dias. O quadro a seguir traz a evolução do indicador TMD no exercício de 2018 (a
atualização do indicador parou de ser publicada em 2019).
Quadro 5: Evolução do Indicador TMD (em dias) – exercício 2018

Superintendência Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Sudeste I 21 30 26 28 29 36 34 38 35 34 34 30

Sudeste II 21 28 27 29 24 25 25 23 22 23 20 19

Sul 29 41 44 41 40 40 40 37 36 38 37 36

Nordeste 12 15 15 15 14 13 14 12 13 14 15 15

Norte/Centro Oeste 18 22 22 0 13 11 15 21 24 28 31 36

BRASIL 19 26 26 26 23 24 25 25 25 27 27 27
Fonte: Publicação “INSS em Números”, relativa a Dezembro de 2018.

É importante citar que o TMD já foi avaliado, em momentos anteriores, pela CGU. Por
ocasião da realização da ação de controle nº 201701024, foram registradas críticas
quanto à adequação do indicador, conforme transcrito a seguir:
(...) não permite informar a relação entre os processos analisados no tempo
médio estabelecido como meta e os processos analisados/despachados no
período ou, ainda, o número de benefícios analisados no tempo médio
estabelecido como meta.

22
Assim, percebe-se que apesar de o indicador informar o tempo médio de decisão para
os benefícios analisados em determinado período, sua mensuração não é impactada em
virtude da quantidade de benefícios analisados mês a mês, de forma que a avaliação da
evolução do indicador não permite chegar a conclusões sobre a capacidade de análise
da Autarquia, por exemplo, o que põe em dúvida sua utilidade.
Também foi avaliado pela Auditoria Geral do INSS na anteriormente citada “Auditoria
sobre o Processo de Implantação do INSS Digital - 1ª Fase”, que aponta fragilidade na
mensuração do referido indicador em razão da inexistência de interface entre sistemas.
Em complementação ao exposto, verifica-se que para a mensuração do TMD é
considerada a diferença entre a data de habilitação e a data do despacho do benefício.
A data de habilitação, quando da idealização do indicador, correspondia à data de
comparecimento do segurado à APS.
Com a alteração do fluxo pela nova metodologia de atendimento, o indicador passou a
ser calculado considerando-se como data de habilitação a de início de análise da
demanda, cadastrada no sistema de informação utilizado pelo INSS para decisão do
requerimento; no caso de requerimentos concedidos automaticamente, considera-se
como data de habilitação a data de solicitação do serviço no canal remoto de
atendimento.
Diante do exposto, além das fragilidades já relatadas em trabalhos anteriores, conclui-
se que, com as alterações de fluxo implementadas, o indicador TMD deixou de satisfazer
os atributos de “Disponibilidade”, já que se tornou necessária a realização de consultas,
mediante diversos critérios, a diversas fontes de dados, para sua apuração e, também,
o de “Publicidade”, já que deixou de ser conhecido e acessível a todos os níveis do INSS
desde dezembro de 2018.
Importante destacar, ainda, que no momento anterior ao da implementação do INSS
Digital, a entrada do requerimento era precedida de análise prévia pelo servidor do INSS,
o que deixou de ocorrer com a entrada por canais remotos, fator que pode ter
impactado negativamente na qualidade e completude da documentação apresentada,
e resultado na tendência crescente do indicador, dada a maior quantidade de
sobrestamentos em razão da necessidade de regularização de documentação por parte
do requerente (atendimento a exigências).
b) Tempo Médio de Concessão - TMC:
No TMC são considerados, conforme formulário “Caracterização de Indicador - Tempo
Médio de Concessão - TMC”, disponibilizado pelo INSS:
Todos os tipos de benefícios, excluídos:
- Pensão Especial Hanseníase - Lei 11.520/07 (B-96);
- Benefícios Concedidos por Acordos Internacionais; e
- Benefícios Concedidos com Despacho código 03 (concessão em fase
recursal), 04 (concessão decorrente de ação judicial).

É importante destacar que o TMC é um dos indicadores representados no Boletim


Estatístico da Previdência Social, publicação mensal da Secretaria de Previdência do
Ministério da Economia, que apresenta uma coletânea de dados sobre benefícios e

23
arrecadação da Previdência Social e, ainda, informações de indicadores econômicos e
dados populacionais.
Da mesma forma como no TMD, a apuração do TMC se dá no sistema SUIBE, com o uso
de informações extraídas dos sistemas em que são realizadas as análises com vistas à
concessão do benefício. Para a apuração do TMC, são considerados dois momentos
distintos para o cálculo: a “Data de Entrada do Requerimento - DER” e a “Data de
Despacho do Benefício - DDB”. Registra-se que a publicação Boletim Estatístico da
Previdência Social indica que o tempo é medido “entre a Data de Entrada do
Requerimento (DER) ou Data de Regularização da Documentação (DRD), caso haja
alguma exigência a ser cumprida pelo segurado, e a Data de Despacho do Benefício
(DDB)”.
O TMC refere-se ao processo de análise de requerimentos iniciais de benefícios, sendo
o “tempo” o fenômeno monitorado, e, o produto, “processos com despacho favorável”.
Sobre a fórmula de mensuração, contata-se que a possibilidade de basear o cálculo na
DRD distorce os resultados do indicador, o que pode comprometer o atendimento ao
atributo “Estabilidade”.
A intranet do INSS traz série histórica do indicador TMC para Unidades Administrativas
ou serviços específicos, a qual é reproduzida a seguir para o exercício de 2019, por
Superintendência Regional - SR do INSS.
Quadro 6: Tempo Médio de Concessão de Benefícios, por SR do INSS (em dias)
Superintendência Tempo Médio
Regional - SR jan fev mar abr mai jun jul ago
SR Sudeste I 56 55 53 56 49 59 73 69
SR Sudeste II 62 60 58 60 59 66 70 68
SR Sul 71 70 69 70 61 74 87 82
SR Nordeste 76 77 77 80 84 89 113 108
SR Norte/Centro-Oeste 61 66 64 70 69 79 98 99
Brasil 65 65 64 67 64 73 89 86
Fonte: Painel de Monitoramento INSS (CASA) – Histórico – extraído em 27.09.2019.

Variações no referido indicador não podem, por si só, ser interpretadas como ganho ou
perda de produtividade, todavia, observa-se uma tendência de alta do indicador em
2019 – de janeiro a agosto, o TMC aumentou em 21 dias – o que sugere maior
dificuldade na realização de análises de processos.
c) Tempo Médio de Espera dos Agendamentos Ativos - TMAA:
No TMAA são considerados, conforme formulário “Caracterização de Indicador - TMAA”,
disponibilizado pelo INSS:
Auxílio-Reclusão, Salário Maternidade rural, Certidão de Tempo de
Contribuição, Pensão por Morte (urbana e rural), Aposentadoria por Tempo
de Contribuição, Aposentadoria por Idade rural, Benefício Assistencial ao
Idoso, Benefício Assistencial à Pessoa com deficiência, Aposentadoria da
Pessoa com Deficiência por Tempo de Contribuição, Aposentadoria da Pessoa
com Deficiência por Idade.

24
O TMAA, conforme destacado no referido formulário, visa "Aferir, de todos os
agendamentos ativos de benefícios pendentes de atendimento, o tempo de espera do
cidadão entre a data de solicitação do agendamento e a data de marcação do
atendimento”, considerando apenas os agendamentos não atendidos. O TMAA é um
indicador de tendência do tipo “menor melhor” e tem como índice de excelência tempo
de espera máximo de cinco dias. A publicação “INSS em Números” trouxe, em dezembro
de 2018, a evolução do referido indicador para o exercício de 2018 conforme quadro a
seguir.
Quadro 7: Evolução do Indicador TMAA (em dias) – exercício de 2018
Indicador Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
TMAA 103 100 98 93 91 89 81 75 72 70 65 63

Fonte: INSS em Números relativo a dezembro de 2018.

Com a implementação do INSS Digital, e a expressiva substituição do atendimento


presencial para atendimentos realizados por meio de canais remotos como o “Meu
INSS” e/ou “Central 135”, a tendência do TMAA é decrescente. Percebe-se, assim, que
um dos principais objetivos da implementação da nova metodologia de atendimento,
qual seja, abreviar o tempo de espera de agendamento de atendimento, está
adequadamente representado no indicador, a despeito dos valores ainda elevados
apresentados em dezembro de 2018.
Não obstante, cumpre destacar que após as mudanças implementadas pelas “viradas”
da transformação digital, que priorizam o uso de canais remotos de atendimento,
tornando desnecessário o comparecimento às agências, o referido indicador perdeu
parte de sua relevância, haja vista que a maioria das solicitações realizadas deixaram de
sensibilizá-lo devido à desnecessidade de agendamento.
Ademais, nas análises realizadas, verificou-se que o TMAA, em razão de decisão de
gestão, deixou de ser publicado pelo INSS em 2019.
d) Tempo Médio de Espera do Atendimento Agendado - TMEA:
No TMEA são considerados, conforme formulário “Caracterização de Indicador - TMEA”,
disponibilizado pelo INSS:
Auxílio-Reclusão, Salário-Maternidade - Urbano e Rural, Certidão de Tempo
de Contribuição, Pensão - Urbana e Rural, Aposentadoria por Tempo de
Contribuição, Aposentadoria por Idade - Urbano e Rural, Benefício
Assistencial ao Idoso, Benefício Assistencial ao Deficiente, Aposentadoria da
pessoa com deficiência por Tempo de Contribuição, Aposentadoria da pessoa
com deficiência por Idade, Atualização de Cadastro/Senha e Atualização de
Tempo de Contribuição.

O TMEA, conforme destacado no referido formulário, visa "Aferir o tempo que o cidadão
aguarda entre a data de solicitação do agendamento e a data de marcação do
atendimento, bem como a capacidade da APS em recepcionar toda sua demanda dentro
de um limite de tempo aceitável”. O TMEA difere do TMAA por considerar, na
mensuração mensal, apenas os agendamentos realizados na competência (mês)
avaliada, inclusive os atendidos no mesmo mês. Assim, esforços adicionais para
regularização da agenda (como, por exemplo, mutirões) sensibilizam rapidamente o
indicador.

25
O TMEA, assim como o TMAA, também é um indicador de tendência do tipo “quanto
menor melhor”. Ao contrário do anteriormente citado, sua mensuração continua sendo
divulgada internamente no Painel de Monitoramento INSS. A publicação “INSS em
Números” trouxe, em dezembro de 2018, a evolução do indicador para o exercício de
2018 conforme quadro a seguir.
Quadro 8: Evolução do Indicador TMEA (em dias) – exercício 2018
Indicador Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
TMEA 58 55 45 36 38 57 35 34 30 30 24 24

Fonte: INSS em Números relativo a dezembro de 2018.

Com a implementação do “INSS Digital”, e a expressiva substituição do atendimento


presencial por atendimentos realizados por meio de canais remotos como os já citados
“Meu INSS” e “Central 135”, a tendência do TMEA tem se mostrado decrescente e isso
é verificado no Painel de Monitoramento do INSS, em que o referido indicador, para o
mês de agosto de 2019, encontrava-se estável em 7 dias de espera.
Entretanto, a mesma observação feita ao TMAA vale para o TMEA; após as mudanças
implementadas pelas “viradas” da transformação digital, como a mudança da forma de
entrada de requerimentos, verifica-se que a maioria das solicitações realizadas deixaram
de sensibilizar o indicador.

Diante das análises apresentadas acerca dos quatro indicadores selecionados, e


considerando avaliações realizadas em trabalhos anteriores, conclui-se que os
indicadores TMD e TMC apresentam fragilidades prejudiciais à sua utilidade no
monitoramento e tomada de decisão, sendo que o primeiro deixou de ser publicado em
2019.
Em relação aos indicadores TMAA e TMEA, apesar da evolução dos números
apresentados pelo INSS, deve-se ressalvar sua aparente perda de relevância após as
mudanças implementadas pelas “viradas” da transformação digital, que alteraram a
forma de solicitação de grande parte dos serviços ofertados pelo INSS, tornando
desnecessário o comparecimento às agências e promovendo a solicitação via canais
remotos. Assim, considerando que para a solicitação de serviços não é mais previsto o
agendamento de horário em APS, verifica-se que a maioria das solicitações realizadas
deixaram de sensibilizar o indicador – segundo dados do INSS, cerca de 87% dos
requerimentos protocolados em agosto de 2019 foram realizados via canais remotos,
prescindindo de agendamento para atendimento presencial.
Ademais, deve-se mencionar que nenhum dos indicadores informados pelo INSS é capaz
de mensurar o tempo médio decorrido entre a entrada dos requerimentos no GET e o
seu efetivo despacho – o TMC poderia trazer essa informação para os benefícios
concedidos (ou seja, sem considerar requerimentos indeferidos), mas a utilização da
DRD no lugar da DER para os casos de exigência de documentação distorce o indicador.
Tal informação ganha importância em virtude da mudança na lógica de atuação do INSS,
que facilita a entrada de requerimentos devido à desnecessidade de atendimento
presencial, gerando uma fila de espera virtual (fila digital).

26
Também não foi informado indicador que apresente a idade do estoque de
requerimentos existentes no GET e que ainda não foram despachados. Tal informação
permitiria perceber o tempo de espera para requerimentos que ainda não tiveram
análise concluída (e que, consequentemente, não sensibilizam TMD e TMC), o que
parece relevante frente ao grande estoque de processos pendentes de análise no INSS.
Sobre o tema, destaque-se que o INSS chegou a constituir, em 13.12.2017, Grupo de
Trabalho com o objetivo de reavaliar todo os indicadores em uso na Autarquia, todavia,
não foram apresentados resultados decorrentes da atuação desse Grupo.
Não obstante todo exposto, e conforme destacado no item anterior, após a
disponibilização da versão preliminar deste relatório o INSS apresentou à CGU o Sistema
Mobilização, ferramenta que tem como finalidade mensurar, comparar, monitorar e
avaliar o desempenho obtido pelas unidades de atendimento do INSS, ferramenta essa
baseada em indicadores. Trata-se de iniciativa que leva em consideração as mudanças
decorrentes da nova metodologia de atendimento do INSS. Dentre os indicadores
presentes no Sistema Mobilização está o Tempo Médio de Conclusão das Tarefas de
Benefícios e de Manutenção (TMCT), que se propõe a aferir o tempo decorrido entre a
entrada de um requerimento no GET e sua respectiva conclusão. Frise-se, entretanto,
que os indicadores presentes na ferramenta não foram avaliados no âmbito do presente
trabalho.
Por fim, especificamente sobre a meta para “Reformulação do painel de indicadores
para monitoramento da gestão”, incluída no Plano de Ação da Autarquia relativo ao
exercício de 2019 (Resolução nº 682 /PRES/INSS, de 13.06.2019), trata-se de ação ainda
em andamento.

5. Priorização de tarefas pendentes de análise na fila do sistema


GET.
Em um contexto de implementação de processos eletrônicos no âmbito do INSS, foi
publicada a Portaria nº 91/PRES/INSS, de 19.01.2017, que instituiu o Projeto INSS Digital,
posteriormente expandido pela Portaria nº 1.106/PRES/INSS, de 30.06.2017.
Para a operacionalização do INSS Digital, foi definido o uso do Sistema Gerenciador de
Tarefas (GET), que consiste em uma das ferramentas utilizadas na fase de análise de
requerimentos de serviços previdenciários, permitindo armazenar e distribuir, entre
unidades administrativas, tarefas relativas a requerimentos, originados tanto no
atendimento presencial, via Agência da Previdência Social (APS) ou entidade
conveniada, quanto nos canais remotos (não presenciais), como o “Meu INSS” e a
Central de Atendimento 135.
Assim, considerando a relevância do sistema GET no âmbito da nova metodologia de
atendimento, buscou-se verificar os controles e o monitoramento instituídos pelo INSS
de forma a gerir a “fila digital” de tarefas pendentes no referido sistema, avaliando (a)
se a Autarquia definiu critérios para priorização e seleção de tarefas na fila de análise,
(b) se existem exceções e tratamentos diferenciados que causam impacto na referida
fila, (c) se o INSS possui instrumentos para monitorar a aderência aos critérios de gestão
da fila e se essas informações são utilizadas no aprimoramento do processo.

27
Com base nos testes detalhados a seguir, concluiu-se que:
a) O sistema GET abrange grande quantidade dos serviços prestados pelo INSS;
b) Foram identificados como critérios de priorização o cronológico e competências
técnicas de servidores. Entretanto, não foram identificadas evidências de que os
critérios definidos limitaram a discricionariedade permitida, em momento anterior, aos
gestores locais;
c) Prioridades legalmente estabelecidas não são consideradas na seleção das tarefas do
GET pendentes de análise; e
d) Existem responsáveis e mecanismos definidos para monitoramento da “fila digital”
do sistema GET, todavia, não foi possível aferir se, de fato, há rotinas de monitoramento
sendo desenvolvidas no âmbito do INSS.
5.1 Abrangência da “fila digital” de tarefas do GET.
Com o intuito de opinar acerca da abrangência do GET enquanto ferramenta de gestão
centralizada das tarefas, buscou-se avaliar se a totalidade dos serviços ofertados pelo
INSS são inseridos e geridos através do sistema, bem como se existem exceções ou
tratamentos diferenciados.
Inicialmente, cumpre destacar a lógica de funcionamento idealizado quando da
implementação do “INSS Digital”, que previa, como desdobramento e para a sua
operacionalização, o estabelecimento de uma fila de tarefas única e nacional para
gestão das demandas, o que otimizaria a distribuição dessas tarefas para análise.
Não obstante a previsão de implementação da fila única nacional, inicialmente foi
definida a criação de filas distintas no âmbito das Centrais de Análise, instâncias
estabelecidas pela Portaria Conjunta nº 2/DIRBEN/DIRAT/INSS, de 23.10.2018, descritas
como “um ambiente centralizador, não necessariamente físico, para análise dos
requerimentos de benefícios no âmbito da GEX”. Assim, estabeleceu-se uma central por
GEx, o que resultou na criação de 104 “filas digitais”.
Mais recentemente, em virtude da publicação da Resolução nº 691/PRES/INSS, de
25.07.2019, foram instituídas as Centrais de Análise de Benefício para Reconhecimento
de Direitos (CEAB/RD) em substituição às supracitadas Centrais de Análise, tendo por
objetivo principal aumentar a produtividade e a qualidade das atividades de
reconhecimento de direitos. Na norma de criação das CEAB/RD, instituídas em nível de
Superintendência Regional, foi incluída a previsão de distribuição de tarefas sob a lógica
de fila única e nacional, definindo um prazo de 180 dias para definição de regras de
gestão por parte da Diretoria de Benefícios do INSS. Até a conclusão do presente
trabalho não havia definição por parte da referida Diretoria, estando vigente uma
organização de filas por Superintendência, materializada em cinco “filas digitais”
regionais.
Posto isso, foram solicitadas informações acerca da abrangência das “filas digitais”
geridas pelo GET, em termos de serviços incluídos e geridos pelo sistema. Em resposta
aos questionamentos da CGU sobre o tema e em interlocuções realizadas junto aos
gestores, restou esclarecido que grande parte dos requerimentos de serviços
demandados por canais remotos (“Meu INSS” e Central 135), além daqueles

28
demandados no atendimento presencial, são cadastrados no sistema GET, constituindo
“fila digital” de tarefas a serem analisadas.
Desde a implementação do INSS Digital, a Autarquia tem realizado esforços para migrar
serviços que eram prestados exclusivamente na modalidade presencial para o
atendimento por canais remotos, de modo a otimizar a realização dos referidos serviços
e possibilitar o atendimento do segurado nas localidades em que não existe presença
física do INSS. Em um primeiro momento, os canais remotos possibilitavam apenas o
agendamento do atendimento presencial; em momento seguinte passaram a permitir o
cadastramento de requerimentos de serviços previdenciários e, atualmente, é possível
solicitar 90 de um total de 96 serviços previdenciários por meio de canais remotos11,
com o respectivo cadastramento de tarefa no GET, quando necessário. Essa migração
significativa para canais remotos, de serviços anteriormente prestados
presencialmente, deu-se, mais recentemente, por meio das “Ondas da Transformação
Digital”, já tratadas no presente relatório.
Em relação aos serviços que não são ofertados via canais remotos, e consequentemente
não geram tarefas no GET, destacam-se as atividades de perícia médica e de avaliação
social, que apresentam demanda elevada no âmbito do INSS. Sobre tais serviços,
constatou-se que são atividades realizadas por servidores com cargos específicos, de
forma que, em tese, não demandam esforço de análise por parte do quadro de
servidores administrativos do INSS. Especificamente sobre as perícias médicas, são
operacionalizadas pelo quadro de Peritos Médicos Federais, que se encontram sob
gestão da Subsecretaria de Perícia Médica Federal, unidade da Secretaria de Previdência
do Ministério da Economia.
Nesse contexto, observou-se, ainda, a existência de tratamento diferenciado para as
demandas judiciais apresentados ao INSS, que não são geridas através do GET. Não
obstante, a Autarquia informou que tais demandas, por regra geral, são tratadas em
uma fila separada, utilizando-se de sistema específico (e-Tarefas) e realizadas em
agências especializadas12 do INSS.
Diante do exposto, conclui-se que a “fila digital” do sistema GET abrange grande
quantidade dos serviços prestados pelo INSS. Quanto aos serviços gerenciados fora do
sistema, não foram identificados impactos diretos na gestão da fila. Em relação à
previsão de fila única e nacional, trata-se de iniciativa capaz de reduzir distorções
causadas pelas filas regionalizadas e de aumentar a eficiência na distribuição das tarefas
para análise.
5.2 Critérios adotados pelo INSS para priorização de análise de requerimentos.
De forma a garantir isonomia na seleção de requerimentos para análise, é essencial que
a ordem de escolha das tarefas cadastradas no GET, que constituem, conforme
denominação adotada no âmbito do INSS, uma “fila digital”, observe critérios de
priorização padronizados. Nesse contexto, na realização da presente ação de controle,

11
Os seis serviços realizados apenas presencialmente são: perícia médica, avaliação social, vista ou carga
de processos, realização de prova de vida, devolução de documentos e outros cumprimentos de
exigências.
12
Agências da Previdência Social - Demandas Judiciais (APSADJ)

29
buscou-se avaliar se existem os referidos critérios e se estes contemplam, dentre outros,
o atendimento preferencial, conforme as normas e orientações vigentes.
Quanto aos critérios utilizados na ordenação das tarefas a serem analisadas e existentes
na “fila digital” do sistema GET, o INSS encaminhou através do Ofício nº
461/GABPRE/INSS, de 10.07.2019, a Nota Informativa CGPEI/PR nº 02/2019, explicando
que a priorização da distribuição dessas tarefas é feita pela ordem cronológica de
criação da tarefa, de forma que processos mais antigos 13 são, em tese, analisados
prioritariamente.
Adicionalmente ao critério supracitado, a referida Nota Informativa registra que na
distribuição das tarefas existentes no sistema GET também são levadas em consideração
as competências do servidor e o seu conhecimento em relação aos serviços e benefícios
previdenciários, as quais são cadastradas em outro sistema14, com o objetivo de garantir
celeridade à análise em razão da especialização das atividades realizadas.
Em relação aos critérios supracitados, o INSS não apresentou, em sua manifestação,
normativos ou documentos formalizando a definição dos mesmos. No entanto, em
pesquisas realizadas na intranet da Autarquia, identificou-se que o tema é tratado pela
Portaria Conjunta nº 2/DIRBEN/DIRAT/INSS, de 23.10.2018. Esse normativo estabelece,
em relação à priorização de tarefas:
Art. 2º Os servidores destinados à análise processual, prioritariamente,
deverão ter exercício direcionado à análise de requerimentos de
reconhecimento inicial de direito que estejam há mais de 45 (quarenta e
cinco) dias aguardando análise, independentemente do local em que estejam
lotados.
Parágrafo único. Nos termos do caput, serão priorizados os requerimentos
relativos aos benefícios de aposentadorias, pensões, salário-maternidade,
auxílio-reclusão e os assistenciais.
[...]
Art. 22. Caberá ao responsável designado da Central de Análise ou ao Gerente
da APSDI:
[...]
Parágrafo único. Até que seja disponibilizada nova versão do Sistema GET, no
que diz respeito à rotina automática de distribuição de tarefas, os servidores
da análise deverão “puxar próxima tarefa” para que assim haja garantia de
que a tarefa mais antiga seja analisada prioritariamente. A distribuição
ocorrerá apenas para correção de empecilhos, por exemplo, quando o
servidor “puxar tarefa” e a mesma já estiver habilitada no PRISMA em outra
UO.
Assim, percebe-se que a Portaria Conjunta faz menção ao critério cronológico de análise,
previsto nas regras de negócio do sistema GET, todavia, não foi identificada
normatização tratando do critério “competências do servidor”. Adicionalmente, a

13
Conforme Instrução Normativa INSS/PRES nº 77/2015, norma que disciplina os processos
administrativos previdenciários no INSS, qualquer que seja o canal de atendimento utilizado para abertura
do requerimento, será considerada como Data de Entrada do Requerimento (DER) a data de solicitação
do agendamento do benefício ou serviço, de forma que esta é a data que marca o início do processo
previdenciário e que será considerada para fins de priorização por ordem cronológica de criação da tarefa.
14
Sistema SAG Gestão

30
referida Portaria Conjunta contempla outro critério: a priorização para tipos específicos
de benefício, fato que não havia sido informado pelo INSS em sua manifestação.
Destaque-se, entretanto, que não foram identificadas regras de sistema ou
regulamentação orientando de que forma se dá a aplicação de tal critério.
No decorrer dos trabalhos de auditoria identificou-se, ainda, a publicação da Resolução
nº 691/PRES/INSS, de 25.07.2019, que institui as Centrais de Análise de Benefício para
Reconhecimento de Direitos (CEAB/RD). As CEAB/RD, instituídas em nível de
Superintendência Regional, são formadas por todos os servidores das respectivas
superintendências, das Gerências Executivas e das Agências de Previdência Social que
sejam dedicados exclusivamente à análise de requerimentos de reconhecimento de
benefícios assistenciais, de aposentadorias, de pensões, de auxílio-reclusão e de salário
maternidade, em todas as suas fases, de requerimentos de Certidão de Tempo de
Contribuição e de compensação previdenciária. A mencionada Resolução nº
691/PRES/INSS ainda estabelece:
Art. 8º A DIRBEN definirá sequência automática de processos a serem
analisados por todas as CEABs/RD e CEABs/DJ no âmbito do Gerenciador de
Tarefas - GET, no E-Tarefas, conforme o caso, ou nos sistemas que venham a
sucedê-los.
§ 1° Para as CEABs/RD, a sequência de que trata o caput deverá ser única e
nacional.
[...]
§ 4º O disposto nos §§ 1º e 2º deverá ser implementado no prazo de até 180
(cento e oitenta) dias.

Naquele momento, verificou-se que a referida Resolução, em que pese prever um rol
exaustivo de tarefas que serão tratadas no âmbito das CEAB/RD, deixou em aberto a
definição de critério de priorização, sob responsabilidade da Diretoria de Benefícios do
INSS (DIRBEN), que deveria estabelecer sequência única e nacional para seleção
automática dos processos a serem analisados. Registra-se que a referida Diretoria
normatizou o funcionamento das CEAB por meio da Portaria Conjunta nº
2/DIRBEN/DIRAT/INSS, de 30.08.2019, tratando, dentre outros temas, das
competências dos servidores de forma superficial (Art. 5º). Todavia, não foram
identificadas orientações sobre a aplicação do referido critério.
Além de todo o exposto e relacionado às CEAB/RD, o INSS foi questionado acerca de
eventuais critérios de priorização da "fila de análise" do GET em virtude de prioridades
legais15 estabelecidas na legislação nacional. Em resposta, por intermédio da Diretoria
de Atendimento (DIRAT), foi informado que o INSS ainda não implementou tais
funcionalidades no GET, nos seguintes termos16:
Em relação à "fila de análise" podemos afirmar que a previsão para que sejam
observadas as prioridades previstas em lei constam na lista de
desenvolvimento do Sistema de Gerenciamento de Tarefas - GET, com o
objetivo de criar a funcionalidade para que o sistema possa priorizar a análise

15
A exemplo das Leis nº 9.784/1999 (Processo administrativo - prioridade na tramitação) e nº 10.741/2003
(Estatuto do Idoso).
16
Ofício nº 747/GABPRE/INSS, de 30.08.2019, e anexos.

31
de tarefas desses usuários, de forma especial aos idosos com idade igual ou
superior a 80 anos.

Por fim, cabe mencionar a publicação da Resolução n° 681, de 24.05.2019, instituindo a


título de experiência piloto, inicialmente pelo período de doze meses, as Centrais
Especializadas de Alta Performance (CEAP), com o objetivo principal de aumentar a
produtividade, a especialização e a qualidade das atividades de reconhecimento inicial
de direitos e de apuração dos processos com indício de irregularidade.
Durante a experiência piloto, definiu-se a criação de CEAP para análise de
requerimentos iniciais de Salário Maternidade, Aposentadoria por Idade e processos
com indícios de irregularidade. Percebe-se, portanto, tratar-se de iniciativa que acaba
por priorizar a análise de processos com indícios de irregularidade e de requerimentos
iniciais relacionados a dois benefícios específicos, uma vez que destaca servidores para
tratarem exclusivamente de processos enquadrados no escopo das CEAP.
Especificamente quanto aos requerimentos iniciais de Salário Maternidade e
Aposentadoria por Idade, destaque-se que sua inclusão nas CEAP não impede que sejam
analisados também no âmbito das CEAB/RD, conforme ordenação da “fila digital”.
Cumpre frisar, em relação às CEAP, que não foi realizada análise acerca do objetivo
principal da iniciativa, qual seja, o aumento de produtividade em decorrência da
especialização e da elevação das metas mensais, sob o regime de teletrabalho.
Conforme apresentado no parágrafo anterior, o tema foi abordado por tratar-se de
medida que resulta na priorização de dois benefícios específicos sobre os demais,
situação que, sem justificativas sólidas, pode caracterizar tratamento não isonômico
entre requerentes.
Diante das informações e normas apresentadas e consultadas, conclui-se que: (i) a
Autarquia definiu critérios para a priorização e seleção de tarefas na “fila digital” de
processos pendentes de análise, entretanto, não foram identificadas evidências de que
os critérios definidos limitaram a discricionariedade permitida, em momento anterior,
aos gestores locais; (ii) as prioridades legalmente estabelecidas não estão sendo
consideradas na definição da “fila digital” de tarefas pendentes de análise do sistema
GET; e, ainda, (iii) normativos recém publicados (Resolução nº 691/PRES/INSS, Portaria
n° 37/DIRBEN/INSS, e Portaria Conjunta nº 2/DIRBEN/DIRAT/INSS) fixaram as diretrizes
operacionais para a gestão do acervo de requerimentos pendentes de conclusão da
análise e a metodologia e os responsáveis pelo monitoramento.

32
RECOMENDAÇÕES
1 – Compilar e sistematizar, em manual intuitivo e de fácil acesso aos servidores do INSS,
as normas e os procedimentos das atividades de atendimento e de análise de
requerimentos. Incluir as referências normativas para as orientações e os fluxos
apresentados no manual e definir responsáveis e rotina de atualização contínua do
mesmo. (Achado n° 3)
2 – Desenvolver indicadores que possam mensurar o tempo médio de espera pela
decisão sobre pedido inicial de reconhecimento de direito e o tempo médio de espera
de requerimentos que ainda não tiveram análise concluída. (Achado n° 4)
3 – Avaliar a pertinência de incluir, como um dos critérios de definição da sequência
automática de processos a serem analisados, as prioridades de tramitação processual
estabelecidas em Lei. (Achado n° 5)

33
CONCLUSÃO
As análises e os achados apresentados ao longo do relatório evidenciam a necessidade
de providências por parte do INSS no sentido de aprimorar a regulamentação e os
controles instituídos no âmbito do processo de reconhecimento de direitos, em especial
devido à nova metodologia de atendimento implementada pela Autarquia a partir de
2017, nos termos do Projeto “INSS Digital – Uma Nova Forma de Atender”.
A avaliação baseou-se nas seguintes questões de auditoria, elaboradas a partir do
mapeamento dos riscos inerentes ao processo de reconhecimento de direitos:
1) O INSS monitora a suficiência e a distribuição da capacidade operacional para
atuar na nova metodologia de trabalho?
2) O INSS monitora a receptividade dos servidores à nova metodologia de
trabalho?
3) O INSS monitora a gestão da fila de processos pendentes de análise?
4) O INSS possui indicadores úteis ao monitoramento do processo de
reconhecimento de direitos?
Em relação à primeira questão, constatou-se que o INSS não possui avaliação completa
e atualizada sobre a suficiência e a distribuição de sua capacidade operacional, que
contemple os impactos do “INSS Digital”, prejudicando a tomada de decisão pelo gestor,
especialmente em relação à eventual realocação de servidores. Frise-se, entretanto, a
existência de projeto em andamento para desenvolvimento da referida avaliação.
Quanto à receptividade dos servidores à nova metodologia de trabalho, verificou-se que
houve atuação do INSS na sensibilização, na divulgação e na capacitação junto aos
servidores em relação à nova metodologia de trabalho implementada no âmbito do INSS
Digital. Adicionalmente, no que se refere aos procedimentos a serem observados pelos
concessores, cabe destacar que, após a disponibilização da versão preliminar deste
relatório, o INSS informou a publicação da Portaria nº 19/DIRAT/INSS, de 09.08.2019,
que regulamenta orientações, regras, procedimentos e fluxos da área de atendimento
e, também, a disponibilização do “Normas INSS Online”, ferramenta que centraliza os
assuntos relacionados ao atendimento, a qual se encontra em estágio avançado de
desenvolvimento. Não obstante, verificou-se que ainda não foi realizada a compilação e
sistematização dos procedimentos e normas relacionados à análise de benefícios
propriamente dita.
Sobre a gestão da fila de processos pendentes de análise no GET, a chamada “fila
digital”, conclui-se, a partir das análises realizadas, que: grande parte dos serviços
ofertados no âmbito do INSS são gerenciados no referido sistema, caracterizando-se
como ferramenta útil à gestão centralizada das demandas; a Autarquia definiu critérios
para a priorização e seleção de tarefas na “fila digital” de processos pendentes de
análise, entretanto, não foram identificadas evidências de que os critérios definidos
limitaram a discricionariedade permitida, em momento anterior, aos gestores locais; o
INSS não considera, na priorização de tarefas, as prioridades estabelecidas em Lei, a
exemplo da Lei n° 9.784, de 29.01.1999; e, ainda, normativos recém publicados
(Resolução nº 691/PRES/INSS, Portaria n° 37/DIRBEN/INSS, e Portaria Conjunta nº
2/DIRBEN/DIRAT/INSS) fixaram as diretrizes operacionais para a gestão do acervo de
34
requerimentos pendentes de conclusão da análise e a metodologia e os responsáveis
pelo seu monitoramento.
Por fim, constatou-se que os indicadores informados pelo INSS como sendo aqueles
utilizados pela Autarquia no âmbito do processo de reconhecimento de direitos
apresentam fragilidades que impactam em sua utilidade no monitoramento e tomada
de decisão, inclusive em virtude das mudanças ocorridas após a implementação do GET.
Não obstante, registra-se que, após a disponibilização da versão preliminar deste
relatório, o INSS apresentou à CGU o Sistema Mobilização, ferramenta que tem como
finalidade mensurar, comparar, monitorar e avaliar o desempenho obtido pelas
unidades de atendimento do INSS, ferramenta essa baseada em indicadores e que já
contempla as mudanças decorrentes da nova metodologia de atendimento do INSS.
Frise-se, conforme anteriormente registrado, que os indicadores presentes na
ferramenta não foram avaliados no âmbito do presente trabalho.

35
ANEXOS
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA
EQUIPE DE AUDITORIA
Em 23 de outubro de 2019, em resposta ao Ofício nº 20.841/2019/GPDPB
2/DPB/SFC/CGU, que encaminhou o Relatório Preliminar de Auditoria, o Instituto
Nacional do Seguro Social encaminhou, por meio do Ofício nº 893/GABPRE/INSS, as
seguintes manifestações:
“1. Reportamo-nos aos despachos de fls. 42/43, oportunidade em que copias do
presente expediente foram encaminhadas à Diretoria de Benefícios (DIRBEN), à
Diretoria de Atendimento (DIRAT), à Diretoria de Gestão de Pessoas e Administração
(DGPA) e à Coordenação-Geral de Projetos Estratégicos e Inovação (CGPEI) para
manifestação final sobre os apontamentos constantes do Relatório de Auditoria n°
201900761 (INSS/Transformação Digital).
2. Registramos que apensamos ao presente as cópias encaminhadas às referidas
áreas cadastradas sob os SIPPS n°s 493.213.805, 493.213.538, 493.213.401 e
493.213.973.
3. A DGPA manifestou-se às fls. 44 do dossiê SIPPS n° 493.213.805 esclarecendo
que não há, no presente relatório, matéria tratada no âmbito daquela diretoria.
4. A DIRAT manifestou-se às fls. 45 a 50 do dossiê SIPPS n° 493.213.538.
5. A DIRBEN manifestou-se às fls. 44 a 46 do dossiê SIPPS n° 493.213.401.
6. A CGPEI manifestou-se por meio da Nota Técnica n° 06/2019/CGPEI/INSS,
conforme fls. 44 a 136 do dossiê SIPPS n° 493.213.973.”
Posto isso, seguem maiores detalhes sobre a manifestação do INSS, segregada por
achado.

Achado 2
Manifestação da unidade examinada
Em relação ao “Achado 2”, que tratou da “Suficiência e distribuição da capacidade
operacional” do INSS, a CGPEI apresentou as seguintes informações, via Nota Técnica n°
06/2019/CGPEI/INSS:
“SUMÁRIO EXECUTIVO
Esta Nota Técnica tem por objetivo explicitar o conteúdo da Proposta de
Redimensionamento da Força de Trabalho das unidades operacionais do INSS e o
andamento do desenvolvimento de novo painel de indicadores para monitoramento da
gestão e reorganização do trabalho da autarquia, com foco no aumento do quantitativo
e produtividade dos servidores dedicados à análise de processos de reconhecimento de
direitos, a centralização, especialização e desterritorialização de processos, maior
eficiência, padronização, melhoria da gestão e qualidade técnica dos procedimentos do
INSS na instrução de processos de reconhecimento de direitos e apuração de

36
irregularidades. O objetivo foi aumentar o volume de servidores alocados em atividades
relacionadas a missão institucional do INSS, que é a concessão, revisão e monitoramento
de benefícios, com a racionalização de processos e redução de unidades mobilizadas
para suporte de áreas meio, ganho de escala e economia de recursos com o
funcionamento de unidades operacionais. Em linha com esses objetivos novos
indicadores vêm sendo monitorados e testados para posterior oficialização e
publicação.
INTRODUÇÃO
1. Por meio do Oficio n° 20841/GPDPB 2/DPB/SFC/CGU — o qual encaminha Relatório
Preliminar de Auditoria e agendamento da Reunião de Busca Conjunta de Soluções, a
CGU apresenta recomendações ao INSS para melhoria da gestão, dentre os quais os
apontamentos constantes do item 2 “Suficiência e distribuição da capacidade
operacional” e do item 4. “Existência e utilidade dos indicadores usados para
monitoramento da rede de atendimento”, assuntos acompanhados por esta
Coordenação-Geral, aos quais cabem os esclarecimentos a seguir.
2. Acerca do apontamento constante do item e, a CGU questiona se o INSS realiza
monitoramento quanto à suficiência e distribuição da capacidade operacional da
Autarquia para atuação da rede na nova metodologia de trabalho trazida pelo “INSS
Digital”, em especial: “ (a) se o gestor realizou avaliações nesse sentido; (b) se as
avaliações são atualizadas periodicamente; e (c) se as mesmas são utilizadas na tomada
de decisão. ”
3. Sobre o tema, a equipe de auditoria destacou que “a redução da capacidade
operacional tem sido considerada pela Autarquia como uma das principais causas para
o aumento da espera pela concessão inicial de direitos e redução da qualidade dos
serviços prestados pelo INSS, conforme registrado no Relatório de Gestão do INSS —
Exercício 2018. “
Em atenção ao contido nas recomendações do referido relatório e ao que foi discutido
em reunião realizada em 11/10/2019, para busca conjunta de soluções, cumpre
esclarecer:
1. Aumento da Demanda x Redução de recursos e Pessoas
O crescimento acelerado da demanda previdenciária vem impactando diretamente a
capacidade de atendimento do INSS. Desde 2015, a autarquia enfrenta dificuldades
operacionais para manter o modelo tradicional de atendimento presencial, com os
níveis de eficácias alcançadas em 2009. A restrição fiscal, aposentadoria de grande parte
dos servidores, inviabilidade de ampliação da rede de agências, e de realização de novos
concursos, impactou diretamente o atendimento tradicional do INSS, em que o cidadão
era atendido presencialmente e tinha seu pleito analisado pelo servidor no momento da
interação, onde era obrigatoriamente feito por um especialista em seguro social.
A ‘nova forma de atender’ trazida pelo INSS Digital foi a resposta da instituição para a
demanda crescente em cenário de restrição fiscal cada vez mais acentuada. Essa nova
forma de atender introduziu um novo modelo de recepcionamento e análise de
demandas, baseado na desterritorialização dos requerimentos, com o uso de processos
digitais e alteração das competências dos guichês de interação presencial com o
cidadão. Subtrai-se do front as atividades de análise, concentrando-as em centrais de

37
análise backoffice, fora das agências, desonerando o processo de atendimento
preliminar. Esse movimento favorece a especialização na análise de requisitos de
concessão de benefícios, maior padronização, simplificação do atendimento presencial
e possibilidade de sua descentralização a uma rede parceira.
2. Novo Modelo de Atendimento
Nesse modelo, os requerimentos protocolados nas agências e também via canais
remotos podem ser analisados por qualquer unidade do INSS, independentemente do
local do agendamento/ atendimento. Os servidores “não estariam mais limitados à
análise dos processos físicos de suas agências de lotação”. A análise desterritorializada
pelas centrais permitiria a “equalização da demanda nacionalmente”, pela “distribuição
nacional da carga de trabalho” e permitiria a criação de “núcleos especializados nos
temas mais complexos, já que os processos poderão ser instruídos por servidores de
qualquer APS”1. Entretanto, para que isso efetivamente ocorra é necessária uma revisão
organizacional em todos os níveis hierárquicos na estrutura descentralizada do INSS,
com claro direcionamento a partir da Administração Central.
Esse movimento incluiu a devida implantação das “Centrais de Análise” em âmbito
regional, estruturas de suporte backoflice instituídas pela Resolução n° 661 de 17 de
outubro de 2018 e pela Portaria Conjunta n° 2/2018, para processamento das
solicitações dos cidadãos — que passaram a ser protocoladas via Meu INSS, central
telefônica 135 e parceiros autorizados por ACTs, além das tradicionais agências. Em
2019, 0 INSS adotou como ação estratégica o aprimoramento do desenho institucional
dessas centrais, com a publicação das Resoluções n° 681 de 24 de maio de 2019 e n° 691
de 25 de julho de 2019, criando as Centrais de Análise de Benefícios — CEABs e Centrais
Especializadas de Alta Performance — CEAPs, respectivamente, e com a publicação da
Resolução n° 682 de 13 de junho de 2019, que estabeleceu como meta a alocação de
30% de seus servidores ativos nas CEABs e CEAPs, em regime de dedicação exclusiva a
análise de requerimentos de reconhecimento de direitos.
Com essas medidas, o INSS na pratica alterou as atribuições originais das agências em
sua estrutura, migrando as atividades de análise de requerimentos de reconhecimento
de direitos das agências para as unidades de suporte backoffice, denominadas CEABs e
CEAPs. Ou seja, na pratica, as APSs, formatadas originalmente para prestar atendimento
completo ao cidadão, incluindo acolhimento, protocolo de demandas, análise e resposta
de requerimentos, na nova configuração do atendimento, com a análise sendo feita em
backoffice, passam por uma reformulação de competências que precisa estar refletida
na estrutura regimental. As APSs passam a realizar atendimentos preparatórios,
informativos, ajustes cadastrais, cumprimento de exigências, e protocolo de demandas
para análise posterior pelas centrais, deixando as competências técnicas de
reconhecimento de direitos a cargo destas últimas.
3. Redução da Demanda de Atendimentos nas APS
Além da migração das competências de análise para as centrais, o INSS também investiu
no desenvolvimento de processos de reconhecimento automático de direitos em seus
sistemas de benefícios, a partir dos dados cadastrais dos cidadãos registrados no CNIS,
o que reforçou ainda mais o esvaziamento dessas competências nas APSs Esse
movimento de fato se confirmou, e muito rapidamente, quando analisamos os dados de

38
atendimento nas agências, desde as viradas digitais de serviços de 13 de maio, conforme
se pode observar no gráfico 1 abaixo.

Como se pode observar, em abril, antes da migração massiva de serviços para


plataformas digitais, o canal de atendimento mais demandado pelos cidadãos para
requerer um serviço era de longe a APS, que na medição de 15/04, por exemplo,
alcançou 242 mil atendimentos para esse fim, enquanto o 135 apresentou pouco mais
de 20 mil e o Meu INSS menos de 40 mil atendimentos no período. Já na medição feita
em 30/07, após conclusão das 4 ondas de transformação digital de serviços previstas
para 2019, detalhadas na figura 1 abaixo, os números se inverteram. Em primeiro lugar
passou a figurar o Meu INSS como canal mais utilizado para requerimentos, com mais
de 250 mil atendimentos registrados, seguido pelo 135, que alcançou quase 190 mil
atendimentos, enquanto as APSs recepcionaram apenas metade desse volume, sendo o
canal menos utilizado pelos cidadãos.

O aprofundamento da transformação digital dos serviços do INSS, portanto, tem surtido


impacto muito relevante nos atendimentos presenciais, demonstrando que a APS se
tomou o canal menos utilizado pelo cidadão para protocolização de requerimentos ao
INSS. Ressalte-se que essa mudança de padrão ocorreu muito rapidamente, de forma
quase instantânea, conforme iam se completando cada uma das 4 (quatro) ondas de
transformação digital de serviços descritas na figura acima, totalizando, 90 (noventa)

39
serviços disponibilizados de forma digital ao cidadão em 10/07, dentre os 96 serviços
administrados pelo INSS. O gráfico 2 abaixo demonstra como as transformações de
serviços recém implantadas apresentam já em 2019 uma alteração significativa no
padrão de interação do cidadão com o INSS ao solicitar um serviço, com 87% dos
requerimentos sendo feitos por canais remotos em agosto, quando em fevereiro esse
número era de apenas 18%.

Outra evidência impactante que demonstra a redução da demanda da população por


atendimentos presenciais é o tempo de espera para atendimento agendado nas APSs.
Essa espera, que em agosto de 2017 era em média de 54 dias, em agosto de 2019, após
conclusão das 4 ondas de transformação digital de serviços, foi em média de apenas 7
dias, ou seja, uma redução de quase 90% do tempo de espera em apenas dois anos,
conforme se pode observar no gráfico 5 abaixo.

Essa expressiva redução do tempo de espera para atendimento presencial nas APSs
incita a avaliação sobre a eficiência da alocação de recursos humanos e logísticos nas
atividades de atendimento e nas atividades de análise de requerimentos de

40
reconhecimento de direitos apresentados pelo cidadão. Um tempo de espera de 7 dias
para um atendimento presencial é inferior ao que o cidadão comum aguarda para uma
consulta médica, por exemplo, e provavelmente significa que o INSS está mobilizando
mais recursos do que o necessário para a oferta de atendimentos presenciais em
patamares aceitáveis ao cidadão. Especialmente, quando a autarquia enfrenta um
grande desafio com o processamento de pedidos represados há mais de 45 dias e
precisa apresentar soluções de tempestividade na análise dos requerimentos que
entram agora de forma facilitada e digital.
4. Redistribuição da Força de Trabalho
Essa mudança de paradigma demanda ação coordenada de fortalecimento das unidades
de backoffice, para que toda essa demanda que entra agora com muito menos barreiras
burocráticas seja processada e não acarrete em consequente elevação do represamento
de processos aguardando análise — que antes das ‘viradas’ já superavam a marca de 2
(dois) milhões em estoque. Por outro lado, conforme demonstram os dados, a
transformação digital dos serviços gera diminuição do fluxo de atendimentos nas
agências, demandando menos servidores no ‘front’ e permitindo remanejamento para
o ‘backoffice’.
Com a oferta digital de quase todos os serviços, os processos de atendimento do INSS
passam a ser menos intensivos em mão de obra, o que é claramente demonstrado pela
diminuição do fluxo de atendimentos nas agências evidenciada nos gráficos 2 e 3 acima.
O atendimento hoje ofertado por multicanais demanda menos servidores no ‘front’ do
que quando ainda era totalmente presencial, entretanto, a autarquia continuava
funcionando com a mesma estrutura de atendimento estabelecida em 1999 pelo
Decreto n° 3081/1999, com muitos servidores mobilizados para suporte local ao
atendimento presencial em agências e gerências executivas.
Com efeito, os dados demonstram que o INSS vem acumulando sistematicamente
estoque de processos de reconhecimento de direitos não analisados mês a mês, e
capacidade de análise inferior ao volume e velocidade de entrada de requerimentos,
conforme explicitado no gráfico 6 abaixo.

41
Observe-se que até maio a autarquia analisava em média pouco mais de 58% do total
de requerimentos protocolados, represando em média 42% dos novos pedidos por mês.
A partir de maio, a direção da autarquia estabeleceu como agenda prioritária para 2019
a elevação da quantidade e produtividade dos servidores dedicados exclusivamente a
análise de reconhecimento de direitos e os números de processos analisados
começaram a melhorar, até finalmente em agosto superar a quantidade de novos
requerimentos, fruto de ações como a instituição das Centrais de Análise de Benefícios,
o Programa de Gestão na modalidade semipresencial, com dispensa do controle de
frequência e o Teletrabalho.
Com a publicação da Resolução n° 691 de 25 de julho de 2019 e a instituição das Centrais
de Análise de Benefícios — CEABs, as superintendências regionais (SRs) passaram a
implementar a ação pactuada de “realocação de servidores de atividades de
atendimento e área meio para dedicação exclusiva nas centrais de análise”, cuja meta é
alcançar “30% dos servidores ativos da superintendência (SR) portariados em dedicação
exclusiva nas CEABs até dezembro de 2019, conforme Anexo IV da Resolução 682/2019.
Como se pode observar na tabela 1 abaixo, essa ação coordenada entre SRs e
Administração Central tem surtido efeito, pois a evolução do quantitativo de servidores
em dedicação exclusiva alocados nas CEABs de julho a agosto foi significativa. Enquanto
em julho apenas 2.751 servidores atuavam exclusivamente na análise de
reconhecimento de direitos, em agosto, com as primeiras portarias de designação de
servidores exclusivos para as CEABs publicadas, esse número passou para 4.471 e com
a segunda rodada de realocação de servidores realizada pelas superintendências chegou
a 6.224 analistas exclusivos em setembro.

Segundo cálculos da Diretoria de Atendimento, para alcance da meta de equalização de


entrada e saída de processos e liquidação do estoque até dezembro seriam necessários
6.585 servidores alocados nas CEABs exclusivamente dedicados a análise, o que
corresponde a aproximadamente 30% da força de trabalho alocada nas
superintendências, exatamente a meta estabelecida no plano de ação. Entretanto, para
a movimentação de servidores de forma estruturada, sem risco de “shutdown” de
setores de atendimentos e áreas meio, foi necessário realizar um estudo sobre o
quantitativo de servidores alocados em cada área, sua qualificação e respectivas
atividades desempenhadas.

42
5. Metodologia de redimensionamento e realocação de servidores
Entre os dias 19 de agosto e 04 de setembro de 2019, por demanda da Presidência do
INSS, a CGPEI coordenou projeto de redimensionamento da força de trabalho em
pareceria com as Superintendências Regionais e a com a Coordenação de Carreiras da
DGPA. Foram realizadas 5 oficinas Regionais com participação das equipes de gestão das
SRS e todas as Gerencias Executivas de cada regional, incluindo o gerente e mais um
participante. O objetivo principal foi mobilizar os gestores, para que eles próprios
analisassem sua estrutura e a distribuição de mão de obra entre os processos
gerenciados por cada uma.
Foram apresentadas ferramentas de gestão como Matriz de Produtos X Usuários; Matriz
de Critérios Competitivos e de Desempenho; Matriz de importância; Matriz 5w2h e
conceitos teóricos de gestão de operações, manufaturas e serviços e de algumas
técnicas gerenciais já reconhecidos como eficazes em ambientes organizacionais
públicos e privados. O conceito de teto operacional, por exemplo, balizou todas as
atividades de identificação de quantitativos ideais de servidores a serem lotadas em
cada atividade desenvolvida na agência e nas unidades de gestão das superintendências
e gerências.
Com a aplicação dessas técnicas nas oficinas regionais foi possível identificar em
conjunto, Administração Central, SRs e GEXs, a eficiência alocativa e produtividade dos
servidores engajados nas atividades desenvolvidas por cada unidade, deixando claro
quais eram as prioridades da Autarquia. A partir daí os grupos passaram a proposição
de intervenções relacionadas à reordenação de fluxos de trabalho, organização e
priorização dos processos de análise de Reconhecimento de Direitos e alocação de
pessoas, com o exercício dos 5W 2H (5 W: What (o que será feito?) — Why (por que será
feito?) — Where (onde será feito?) — When (quando?) — Who (por quem será feito?)
2H: How (como será feito?) — How much (quanto vai custar?).
A partir desse exercício todas as gerências formularam um plano de ação próprio para
melhorar a entrega de maior valor para o cidadão identificada no exercício da Matriz de
Importância para o cidadão: a análise tempestiva de seus pedidos. Ficou claro durante
o exercício, que as medidas sob gestão das GEX mais relacionadas a essa principal
demanda do cidadão eram as referentes ao incremento do quantitativo e produtividade
dos servidores dedicados a análise de processos. Isso porque, na dinâmica da Matriz de
Importância, os grupos identificaram que o problema mais crítico para o cidadão era a
atraso na análise de suas demandas e, sendo o processo de análise intensivo em mão
de obra, para aumento da celeridade nas respostas era necessário também aumento do
volume e produtividade dos servidores dedicados à análise.
O exercício da matriz de importância revelou que, sendo a tempestividade na resposta
o aspecto mais relevante para o cidadão (e esse foi um ponto de consenso entre todos
os grupos e todas as SRs), não importa o quanto o INSS invista tempo, dinheiro e pessoas
para melhorar a qualidade do ambiente de atendimento e reduzir o tempo de espera na
fila dos guichés; se o prazo de resposta estiver alto e superior ao limite legal de 45 dias,
o cidadão estará insatisfeito com os serviços e tenderá a retomar frequentemente à
agência para ter notícias de sua demanda.
Com esse consenso, os trabalhos puderam prosseguir para os próximos passos para uma
solução de curto prazo para o problema do represamento de processos: o

43
remanejamento de servidores de atividades de atendimento e áreas meio para a análise
de reconhecimento de direitos nas Centrais de Análise de Benefícios — as CEABs em
regime de dedicação exclusiva, cuja meta de produtividade individual é de 90 pontos
mensais, o equivalente a aproximadamente 5 processos diários. Essa medida cumpre ao
mesmo tempo o propósito de elevar a quantidade de servidores analisando
requerimentos e o aumento da produtividade, com a meta de 90 pontos.
Essa ação foi considerada prioritária pela Autarquia em 2019 e constou do Plano de Ação
do INSS para o exercício, publicado pela Resolução n 682 de 13 de junho de 2019. O
anexo IV da norma fez constar como ação de execução descentralizada a “Realocação
de servidores de atividades de atendimento e área meio para dedicação exclusiva nas
centrais de análise” com a meta de 30% dos servidores ativos das SR portariados em
dedicação exclusiva nas CEABs até dezembro de 2019, conforme reproduzido na tabela
1 abaixo.
O remanejamento de servidores de outras atividades para dedicação exclusiva à análise
nas CEABs compõe o rol de ações descentralizadas desdobradas da ação de execução
centralizada “Implantação das Centrais de Análise” cuja meta é a implantação de 5
centrais regionais até dezembro e figura como a principal ação proposta no Plano de
2019. O trabalho das oficinas regionais e a metodologia de dimensionamento da força
de trabalho nelas aplicada foram as ferramentas operacionais que viabilizaram a
implementação da ação descentralizada em todas as SRs de modo padronizado e eficaz
em pouco mais de um mês.

Para subsidiar estas ações foram feitas pesquisas para mapear as atividades realizadas
pelos servidores que estavam atuando nas Agências da Previdência Social, bem como,
análise do quantitativo de servidores lotados em área meio das Gerências Executivas.
Estas pesquisas forneceram informações quantitativas de remanejamento de servidores
que estavam atuando nas seguintes áreas: Revisão, manutenção, recurso, MOB,
Protocolo e oriundos de setores de área meio das Gerências Executivas.

44
Para a definição da quantidade ideal de servidores nos setores da área meio das
Gerências Executivas foram ouvidas entre 6 a 12 pessoas que atuam na área, foram
questionados acerca da quantidade ideal e quantidade mínima em cada setor para que
funcione sem perdas de capacidade. Os resultados dessa pesquisa foram processados
utilizando o método DELPHI, que tem como princípio realizar uma estimativa do
quantitativo ideal para que área meio das Gerências Executivas funcionem de forma
equilibrada. Para o mapeamento das atividades dos servidores de APS, foram enviados
os arquivos com os nomes dos servidores lotado em cada unidade, onde o próprio
Gerente de cada unidade indicou as atividades desempenhadas e a carga horaria
semanal dedicada a cada uma delas.
Para os serviços de manutenção e protocolo foi considerado o tempo definido pela
Diretoria de atendimento para execução dessas atividades conforme parâmetros
definidos no Sistema SAGGESTÃO. Com a junção destes parâmetros e os arquivos que
foram respondidos por todos gerentes das APSs, foi possível definir o potencial
remanejamento dos servidores. Exemplos dos arquivos no anexo 1.
Decorrente da realização dessas pesquisas foi possível identificar a existência de áreas
com quantidade de servidores e quantidade de demanda recebida extremamente
desproporcional. Portanto as oficinas preconizavam a avaliação individual de cada
Gerência para a equalização da demanda e da força de trabalho remanescente. Junto às
pesquisas realizadas foi feito o diagnóstico de Cultura Organizacional para todas as APSs
das Gerências Executivas, com o fito de identificar eventuais graus de resistência à
implementação do projeto. Optou-se pelo modelo de perscruta de Cultura
Organizacional preconizado pelos insignes Rob Goffee e Gareth Jones da London
Business School.
Foram coletas informações de gestores e representantes das APSs vinculadas às 104
Gerências Executivas com o propósito de predizer os níveis de resistência e necessidade
de ações pragmáticas para mitigá-las. O modelo utilizado para averiguação de cultura
organizacional antecipa a possibilidade de quatro tipos de cultura basilar
preponderamente observados: cultura Comunitária, em Rede, Mercenária e
Fragmentada. Na representação gráfica as culturas comunitárias ocupam o quadrante
superior direito, e representam altas taxas de solidariedade (capacidade de entrega e
comprometimento com os resultados) e altas taxas de sociabilidade (altas valorações
para as relações interpessoais observáveis no ambiente laboral.
A maior parte das unidades estudadas com fundamento nas respostas de seus
representantes e gestores colhidas na semana de 19 a 23 de agosto de 2019
demonstraram que as unidades das Gerências Executivas em regra contam com cultura
organizacional de alta sociabilidade e alta solidariedade, a maior parte delas localizando-
se no quadrante superior direito da representação gráfica. Sendo assim, esta cultura há
um razoável senso de comprometimento e as pessoas tem boas relações interpessoais
o que facilitaria a introdução de planos e processos de mudança especialmente se
adequadamente conduzidos pelos seus gestores imediatos.
Após a realização desse trabalho foi necessário estruturar o pós oficinas, já que
estaríamos remanejando servidores de outras áreas e que possivelmente iriam carecer
de capacitação. Tendo em vista esta necessidade eminente, foi planejada uma trilha de
capacitação de concessores, que basilarmente tem o objetivo de certificar os servidores

45
na concessão de benefícios. Foi feito um censo que permitiu com os novos integrantes
das CEABs, avaliando o conhecimento e as lacunas de conhecimento de cada servidor
portariado e indicados os 15 servidores prioritários, com maior necessidade de
capacitação para as primeiras turmas de capacitação. O próximo passo é iniciar os
treinamentos, previstos para iniciar na próxima semana.
Em sequência, a CGPEI em conjunto com a DIRAT está acompanhando a evolução da
produção individual de cada servidor portariado nas CEABs por SR, com lista de nomes
dos servidores de menor produção compartilhadas semanalmente com os gestores de
cada SR, conforme o modelo de relatório em anexo. Em especial temos acompanhando
a evolução do quantitativo de servidores incluídos das CEABs com produção nula ou
muito baixa com até 2 processos despachados na semana apenas, conforme ilustrado
no gráfico 5 abaixo. Essas informações estão sendo compartilhadas semanalmente com
as SRs e indicam uma tendência de aumento gradativo dos servidores com produção
significativa de semana a semana, o que demonstra a efetividade do processo de
dimensionamento da força de trabalho e remanejamento de servidores para a análise
de reconhecimento de direitos nas CEABs,

Para exemplificação das ferramentas utilizadas, seguem em anexo:


a) a tabela modelo utilizada para compilar dados das atividades realizadas por cada
servidor lotado nas APS — Anexo 1 — a);
b) as tabelas intituladas “Grandes Números” preenchidas com os dados de alocação de
servidores de cada SR pesquisada in loco durante as oficinas e indicação da quantidade
necessária de servidores na análise para liquidação do estoque de processos pendentes
acima de 45 dias até dezembro — Anexo l — b);

46
c) modelo de relatório da produção semanal das CEABs
d) o conteúdo total do projeto “Produtividade”, que baseou toda ação de
redimensionamento e remanejamento de servidores para a análise nas CEABs - Anexo
1 — em CD;
e) documento com conteúdo do projeto “Trilha de Concessores” elaborado para
municiar os novos concessores com conhecimentos técnicos de forma estruturada e
padronizada para atuarem na análise de benefícios — Anexo 1 — em CD.”

Análise da equipe de auditoria


Quanto ao “Achado 2” constatou-se, em síntese, que o INSS não possuía avaliação
completa e atualizada sobre a suficiência e a distribuição de sua capacidade operacional,
que contemple os impactos do “INSS Digital”, prejudicando a tomada de decisão pelo
gestor, especialmente em relação à eventual realocação de servidores.
Como consequência da constatação de não atendimento da primeira questão, foi
proposta a seguinte recomendação:
Elaborar documento com cronograma e atividades a serem desenvolvidas no
âmbito do projeto de dimensionamento da força de trabalho, apresentado
pelo Ofício n° 618/GABPRE/INSS, de 17.07.2019, que tem por objetivo
“calcular a quantidade de servidores e o perfil adequado para realizar as
atividades das unidades descentralizadas da área de Atendimento e
Benefícios, considerando o modelo da Nova Estrutura do INSS e do INSS
Digital”.

Em suas manifestações, o INSS (Nota Técnica nº 06/2019/CGPEI/INSS) apresentou


arrazoado abordando:
- Aumento da demanda x redução de recursos e pessoas;
- Novo modelo de atendimento;
- Redução da demanda de atendimento nas APS;
- Redistribuição da força de trabalho; e
- Metodologia de redimensionamento.
No último item abordou o projeto de redimensionamento da força de trabalho, cabendo
destacar o avanço da iniciativa adotada pelo INSS durante o corrente exercício:
- Realizou oficinas com participação das equipes de gestão das SR e de todas as
Gerências Executivas de cada regional, cujo objetivo principal foi mobilizar os gestores,
para que analisassem sua estrutura e a distribuição de mão-de-obra entre os processos
gerenciados;
- Compôs equipes que identificaram a eficiência alocativa e a produtividade dos
servidores engajados nas atividades desenvolvidas por cada unidade, propuseram
intervenções relacionadas à reordenação de fluxos de trabalho, organização e
priorização dos processos de análise de reconhecimento de direitos e alocação de
pessoas, e, ainda, formularam plano de ação para melhorar a entrega de maior valor
para o cidadão (análise tempestiva de seus pedidos);

47
- Consignou, no Plano de Ação relativo ao exercício de 2019, como ação prioritária
descentralizada a “Realocação de servidores de atividades de atendimento e área meio
para dedicação exclusiva nas centrais de análise” com a meta de 30% dos servidores
ativos das SR alocados em dedicação exclusiva nas CEAB até dezembro de 2019;
- Ciente de que o remanejamento pode alcançar servidores de outras áreas, carentes de
capacitação, planejou uma estratégia de capacitação de concessores, com o objetivo de
certificar os servidores na concessão de benefícios; e
- Desenvolveu estratégia de acompanhamento da evolução da produção individual de
cada servidor, gerando relatórios gerenciais que têm sido compartilhados com as SR e
vêm indicando tendência de aumento gradativo de quantitativo de servidores com
produção significativa.
Diante do exposto, considerando a existência de iniciativas avançadas por parte do INSS,
decidiu-se pela supressão da recomendação incialmente proposta.

Achado 3
Manifestação da unidade examinada
Em relação ao “Achado 3”, que tratou da “Receptividade dos servidores à nova
metodologia de trabalho”, a DIRAT informou que:
“[...]
2. Em atenção ao contido nas recomendações do referido relatório e ao que foi
discutido em reunião realizada em 11/10/2019, entre a Diretoria de Atendimento e a
Controladoria-Geral da União, passamos às considerações e, conforme acordado em
reunião, esta Coordenação produzirá informações no que tange as demandas relativas
ao atendimento, conforme abaixo:
Recomendação 2. Foi publicada, em 09/08/2019, a Portaria nº 19 /DIRAT/INSS, que
regulamenta orientações, regras, procedimentos e fluxos da área de atendimento da
Rede de Atendimento do INSS. Há uma ferramenta denominada “Normas INSS Online”,
disponibilizada no Portal INSS na lntraprev e que centraliza todos os assuntos
relacionados ao atendimento, para uma visualização e localização das normas de forma
simplificada.
A ferramenta segue em desenvolvimento e seu conteúdo está em constante atualização,
sendo que no dia 08/10/2019, foi Publicada nova Portaria, que apresentou as
atualizações e informou sobre os anexos que constam da ferramenta, que é dividida em
três deles, na seguinte conformidade: Anexo I - Orientações e Regras; Anexo II -
Procedimento e Anexo III - Fluxos.
[...]”

Análise da equipe de auditoria


Quanto ao ”Achado 3”, que tratou da “Receptividade dos servidores à nova metodologia
de trabalho”, desdobrado nos itens “3.1 Sensibilização e divulgação da nova
metodologia, bem como realização de ações de capacitação junto à rede de

48
atendimento” e “3.2 Atualização de manuais e procedimentos”, verificou-se que houve
atuação do INSS na sensibilização, na divulgação e na capacitação junto aos servidores
em relação à nova metodologia de trabalho implementada no âmbito do INSS Digital.
Entretanto, constatou-se que os procedimentos a serem observados pelos concessores,
em que pese estarem atualizados, não se encontravam organizados de forma compilada
e de fácil acesso, dificultando sua utilização, com possíveis impactos sobre as análises
realizadas.
Com o intuito de mitigar a fragilidade detectada, foi proposta recomendação para
compilação e sistematização das normas e dos procedimentos das atividades de
atendimento e de análise de requerimentos, em manual intuitivo e de fácil acesso aos
servidores do INSS.
Em suas manifestações, o INSS (DIRAT) informou a publicação da Portaria nº
19/DIRAT/INSS, de 09.08.2019, que regulamenta orientações, regras, procedimentos e
fluxos da área de atendimento da Rede de Atendimento do INSS e, também, a
disponibilização de ferramenta, denominada “Normas INSS Online”, disponibilizada no
Portal INSS na intranet da Autarquia, que centraliza todos os assuntos relacionados ao
atendimento, para uma visualização e localização das normas de forma simplificada.
Esclareceu que a ferramenta segue em desenvolvimento, com conteúdo em constante
atualização.
Verifica-se, portanto, que a iniciativa informada vai ao encontro da recomendação
proposta pela CGU, fato que pôde ser constatado em consulta direta à ferramenta. Não
obstante, verifica-se que ainda não foi realizada a referida compilação e sistematização
em relação aos procedimentos e normas relacionados à análise de benefícios
propriamente dita. Assim, a recomendação será mantida para monitoramento da
evolução da ferramenta.

Achado 4
Manifestação da unidade examinada
Em relação ao “Achado 4”, que tratou da “Existência e utilidade dos indicadores usados
para monitoramento da rede de atendimento” do INSS, a DIRAT informou que:
“Recomendação 3. Em 30/08/2019, foi publicada a Portaria nº 2.477/PRES/INSS (cópia
em anexo), que institui o Sistema de Mobilização da Rede de Atendimento. A ferramenta
Mobilização tem eixos orientadores de trabalho, sendo eles: o cidadão, os processos, os
benefícios, a integridade e as pessoas e tem como finalidade monitorar, mensurar,
comparar e avaliar o desempenho obtido pelas unidades de atendimento.
O Mobilização possui indicares e os resultados alcançados podem ser verificados em
âmbito Nacional, de Superintendências Regionais, Gerências Executivas e Agências da
Previdência Social. São indicadores que integram a ferramenta, dentre eles podemos
citar o TMA - Tempo Médio do Atendimento; TME - Tempo Médio de Espera, sendo
esses direcionados ao atendimento do cidadão. Com relação aos processos podemos
citar o TCCB - Percentual de Tarefas Concluídas X Criadas de Benefícios; TCCM -
Percentual de Tarefas Concluídas X Criadas da Manutenção; TBPEN - Percentual de
Benefícios Pendentes acima de 45 dias, dentre outros.

49
A implementação da ferramenta veio para auxiliar no direcionamento dos esforços para
atingimento das metas definidas pela Direção Central e os indicadores e resultados
estão sendo avaliados em âmbito da instituição, bem como o desempenho da
ferramenta.
Recomendação 4. Na mesma ferramenta citada, Sistema de Mobilização, já existe o
indicador TMCT - Tempo Médio de Conclusão das Tarefas de Benefícios e de
Manutenção. Esta Coordenação está trabalhando para implementar indicador do tempo
de espera de requerimentos em análise.
[...]”
Adicionalmente, a CGPEI apresentou as seguintes informações, via Nota Técnica n°
06/2019/CGPEI/INSS:
“6. Existência e utilidade dos indicadores usados para monitoramento da rede de
atendimento
Acerca do apontamento constante do item 4, a CGU avaliou a utilidade dos indicadores
monitorados pelo INSS enquanto ferramenta de monitoramento do processo de
reconhecimento de direitos e questiona se (a) existem indicadores implementados
relacionados ao processo em questão, (b) e se os mesmos apresentam atributos e níveis
de detalhamento úteis ao monitoramento e tomada de decisão.
Como resultado da avaliação, conclui-se, conforme analises abaixo, que:
“a) Os indicadores apresentados pelo INSS para acompanhamento do processo de
reconhecimento de direitos apresentam fragilidades que impactam em sua utilidade no
monitoramento e tomada de decisão. Não obstante o reconhecimento das fragilidades
identificadas, não houve a definição de novos indicadores até a conclusão do presente
trabalho;
b) Nenhum dos indicadores apresentados pelo INSS é capaz de mensurar o tempo médio
decorrido entre a entrada dos requerimentos no sistema Gerenciador de Tarefas (GET)
e sua efetiva conclusão; e
c) Nenhum dos indicadores apresentados pelo INSS é capaz de mensurar o tempo médio
de espera de requerimentos que ainda não tiveram analise concluída”.
Em atenção a esses questionamentos, esta Coordenação Geral esclarece que o Plano de
Ação relativo ao exercício de 2019 (Resolução n° 682 /PRES/INSS, de 13.06.2019), além
de elencar as motivações da autarquia na escolha das prioridades para o ano, propôs
uma relevante reorganização do trabalho da autarquia, tendo como pressupostos a
racionalização, especialização e desterritorialização de processos, maior eficiência,
elevação da produtividade, padronização, melhoria da gestão e qualidade técnica dos
procedimentos adotados pelo INSS na instrução de processos de reconhecimento de
direitos e apuração de irregularidades. Para tanto, uma das ações estratégicas elencadas
no Plano de Ação é a “Reformulação do painel de indicadores para monitoramento da
gestão”.
Entretanto, durante a reformulação foi diagnosticado a necessidade da criação de novos
indicadores que reflitam e monitorem com fidedignidade a nova realidade dos fluxos do
INSS, além de dificuldades com o processo de contratação da ferramenta de BI que
sustentara o novo painel, com fluxos de atualização automática e customização de

50
relatórios. Diagnosticou-se que a contratação da Dataprev para estes fins não era
possível neste ano, em virtude da liquidação dos pontos de função previstos no contrato
e a opção foi a contratação de ferramenta de self service BI atrelada a pacote de serviços
Office em processo de contratação iniciado pela DTI. Além da ferramenta, foi definido
também o escopo do novo painel, cujo detalhamento das informações consta do anexo
II - a) a seguir, porém a ferramenta a ser disponibilizada ainda demanda
amadurecimento para implantação, já que a opção foi por não utilização de soluções
caseiras com processos de manutenção não institucionalizados na casa, como a atual
ferramenta do Plano de Ação, que foi desenvolvida por um servidor alocado em APS
hoje e sem disponibilidade para dar manutenção e fazer atualizações no sistema.
Diante desses fatos, o prazo de entrega da primeira versão do novo painel foi alterado
para dezembro, considerando os novos desafios e a identificação de uma ferramenta
adequada para o monitoramento das informações e indicadores. Entretanto, com a
alteração dos fluxos dos processos de reconhecimento de direitos ocasionados pela
Transformação Digital do INSS, a casa precisava de uma solução ainda que temporária
para monitorar os resultados dos novos processos. Por isso foram elaborados painéis
provisórios para este período de transição. O monitoramento tanto da rede de
atendimento e analise de benefícios quanto de outras áreas vem sendo realizado
através destes painéis: o “Painel Mobilização”, “Painel de Qualidade de Dados do
Pagamento de Benefícios” (QDBEN) e o “Painel de Eficiência e Economia do INSS”, que
servirão de base para o Novo Painel de Indicadores e Monitoramento da Gestão que
está sendo desenvolvido, além do relatório de indicadores de produção dos servidores
incluídos nas CEABs extraído semanalmente a partir do BG INSS e do SUIBE para
monitoramento do estoque de cada SR, constante do Anexo II — b) .
O acompanhamento preliminar desses novos indicadores está servindo como fase de
validação das informações e atributos a serem acompanhados para avaliação da
qualidade da gestão nessa nova fase de atendimento digital. Após esse primeiro
momento de acompanhamento a expectativa é até o fim do ano termos os indicadores
validados a partir dos painéis provisórios, com a perspectiva de englobar mais
informações e monitorar mais áreas do INSS no novo painel previsto para dezembro que
será denominado INSS em Números — primeira versão.
Para exemplificar, seguem algumas telas e informações dos painéis citados, onde se
observa o presente estágio de desenvolvimento do futuro painel de monitoramento.
Pela ordem:
1. Painel Mobilização — Anexo II - c)
2. Painel de Qualidade de Dados do Pagamento de Benefícios (QDBEN) — Anexo II - d)
3. Painel de Eficiência e Economia do INSS — Anexo II – e
[...]”

Análise da equipe de auditoria


Em relação ao “Achado 4”, que tratou da “Existência e utilidade dos indicadores usados
para monitoramento da rede de atendimento”, constatou-se que os indicadores
informados pelo INSS como sendo utilizados no âmbito do processo de reconhecimento

51
de direitos apresentam fragilidades que impactam em sua utilidade no monitoramento
e tomada de decisão, e, também, a inexistência de indicadores capazes de mensurar o
tempo médio decorrido entre a entrada dos requerimentos no sistema Gerenciador de
Tarefas (GET) e sua efetiva conclusão, bem como o tempo de espera dos requerimentos
que permanecem sem análise.
Com o intuito de mitigar as fragilidades detectadas, foram propostas ao INSS
recomendações para a definição de indicadores que considerem as mudanças
implementadas pela nova metodologia de atendimento e, ainda, indicadores que
possam mensurar o tempo médio de espera pela decisão sobre pedido inicial de
reconhecimento de direito e o tempo médio de espera de requerimentos que ainda não
tiveram análise concluída.
Em suas manifestações, o INSS informou, por intermédio da DIRAT, a publicação da
Portaria nº 2.477/PRES/INSS, de 30.08.2019, que institui o Sistema de Mobilização da
Rede de Atendimento – ferramenta que possui indicadores com informações em âmbito
Nacional, de Superintendências Regionais, de Gerências Executivas e de Agências da
Previdência Social. Apresentou ainda, a título de exemplo, alguns indicadores presentes
na ferramenta, sinalizando já existir indicador mensurando o tempo médio de espera
pela decisão sobre pedido inicial de reconhecimento de direito, o TMCT - Tempo Médio
de Conclusão das Tarefas de Benefícios e de Manutenção. Por fim, informou estar
trabalhando para implementar indicador do tempo de espera de requerimentos em
análise.
Adicionalmente, via Nota Técnica nº 06/2019/CGPEI/INSS, a Autarquia esclareceu que o
Plano de Ação relativo ao Exercício de 2019 elencou como uma de suas ações
estratégicas a “Reformulação do painel de indicadores para monitoramento da gestão”,
em decorrência, dentre outros, do diagnóstico da necessidade de criação de novos
indicadores que refletissem e monitorassem com fidedignidade a nova realidade de
fluxos do INSS.
Em relação às informações apresentadas pela DIRAT, foi possível confirmar, em consulta
direta ao Sistema Mobilização, a existência de uma série de indicadores operacionais
aparentemente úteis à gestão do processo de reconhecimento de direitos, inclusive o
TMCT, em que pese a CGU não ter realizado avaliação pormenorizada dos mesmos.
Quanto às informações apresentadas via Nota Técnica nº 06/2019/CGPEI/INSS, resta
confirmado o entendimento da CGU de que se encontra em andamento a reformulação
do painel de indicadores para monitoramento da gestão.
Assim, considerando as informações prestadas pelo INSS e tendo em vista que não foi
realizada avaliação sobre os indicadores presentes no Sistema Mobilização no decorrer
do presente trabalho, a definição de indicadores que possam mensurar o tempo médio
de espera pela decisão sobre pedido inicial de reconhecimento de direito e o tempo
médio de espera de requerimentos que ainda não tiveram análise concluída será
monitorada a partir do acompanhamento das providências adotadas para a
implementação da recomendação expedida.

52
Achado 5
Manifestação da unidade examinada
Quanto ao “Achado 5”, que tratou da “Priorização de tarefas pendentes de análise na
fila do sistema GET”, a DIRBEN apresentou as seguintes informações:
“2. Em resumo, há sete recomendações relacionadas ao processo de transformação
digital no INSS, em consequência dos achados constantes do relatório de avaliação.
Dessas, apenas 3 são de competência desta Coordenação-Geral de Reconhecimento de
Direitos, e as demais serão respondidas pelas áreas competentes.
3. Quanto à recomendação número 5, a qual trata das normas sobre a “gestão da
fila de tarefas pendentes”, informamos que esses elementos já foram contemplados nos
atos que regulamentam o funcionamento das atuais centrais de análise.
4. Para as Centrais Especializadas de Alta Performance, a Portaria n°
37/DIRBEN/INSS, de 30 de agosto de 2019, em seu anexo II, fixou os fluxos de trabalho
para os servidores em teletrabalho. Neste ato, ficou determinada a utilização da
funcionalidade “puxar próxima tarefa”, o que garante que as tarefas mais antigas, isto
é, aquelas requeridas há mais tempo, serão disponibilizadas para análise com
prioridade.
5. Já em relação às filas regionais, criadas com o estabelecimento das cinco Centrais
de Análise de Benefício voltadas ao reconhecimento de direitos, a Resolução nº
691/PRES/INSS, de 25 de julho de 2019 estabeleceu que todos os requerimentos
oriundos das Gerências Executivas que compõem a CEAB, serão organizados em um
único repositório, o que garante, pelo mesmo mecanismo “puxar próxima tarefa”, que
as tarefas mais antigas sejam analisadas primeiro.
6. A exceção, conforme consta do §3° do art. 8° da referida Resolução é a
distribuição manual de tarefas entre os integrantes das CEABS nas seguintes situações:
quando houver limitação em sistema de benefícios que justifique a seleção manual do
responsável pela tarefa; - em caso de falha dos sistemas corporativos envolvidos;
quando existir demanda judicial que justifique a priorização de determinada tarefa em
detrimento da ordem estabelecida na hipótese de mutirões temáticos ou regionais, ou
iniciativas semelhantes; no caso de processos administrativos físicos, sem prejuízo da
correspondente criação de processo eletrônico no GET; e, finalmente, quando o
requerimento for elegível para análise e despacho de forma automatizada, ainda que
tenha sido objeto de tratamento anterior de exigências.
7. Para todos os casos, a priorização se faz pela data do requerimento, respeitadas
as competências dos servidores designados para a análise. Nesse sentido, a
recomendação 6, que sugere avaliar a pertinência para a priorização previstas em Lei,
há dificuldades objetivas para a implementação, uma vez que, em geral, o público que
requer benefícios previdenciários e assistenciais está protegido por lei específica, como
ê o caso dos idosos, gestantes e pessoas com deficiência.
8. Por fim, quanto ao item 7, tanto em relação às Centrais Especializadas de Alta
Performance - CEAPs, quanto às Centrais de Análise de Benefício - CEABs, a metodologia
e os responsáveis pelo monitoramento foram fixados pelas Resoluções já citadas, bem
como a Portaria n° 37 /DIRBEN/INSS e a Portaria Conjunta nº 2 /DIRBEN/DIRAT/INSS,

53
ambas de 30 de agosto de 2019, que fixaram as diretrizes operacionais para a gestão do
acervo de requerimentos pendentes de conclusão da análise.”

Análise da equipe de auditoria


Sobre o “Achado 5”, que trata da “Priorização de tarefas pendentes de análise na fila do
sistema GET”, verificou-se que: i) grande parte dos serviços ofertados no âmbito do INSS
são gerenciados no sistema GET, ferramenta útil à gestão centralizada das demandas; ii)
não há clareza quanto aos critérios aplicados para priorização de tarefas a serem
analisadas; e, iii) o INSS não considera para a priorização das análises de tarefas
pendentes as prioridades estabelecidas em Lei, a exemplo do disciplinado na Lei n°
9.784, de 29.01.1999.
Com o intuito de mitigar as fragilidades detectadas, foram propostas recomendações no
sentido de: formalizar as regras de priorização das tarefas; avaliar a pertinência de
incluir, como um dos critérios de definição da sequência automática de processos a
serem analisados, as prioridades de tramitação processual estabelecidas em Lei; e, por
último, definir metodologia e responsáveis pelo monitoramento da gestão da fila de
tarefas pendentes de análise no GET.
Em suas manifestações, o INSS (DIRBEN) informou, em relação à recomendação para
formalização das regras de priorização das tarefas, que os normativos disciplinadores
das CEAP (Portaria n° 37/DIRBEN/INSS, de 30.08.2019) e CEAB/RD (Resolução nº
691/PRES/INSS, de 25.07.2019) estabeleceram funcionalidades no sistema GET que
garantem que as tarefas mais antigas sejam analisadas primeiro. Em que pese a
Autarquia ter definido critérios para a priorização e seleção de tarefas na “fila digital”
de processos pendentes de análise, não foi possível evidenciar que os critérios definidos
limitaram a discricionariedade permitida, em momento anterior, aos gestores locais, a
exemplo da definição da distribuição por competência.
Em relação à recomendação para avaliação da pertinência de incluir, como um dos
critérios de definição da sequência automática de processos a serem analisados, as
prioridades de tramitação processual estabelecidas em Lei, a DIRBEN indicou a
existência de “dificuldades objetivas para a implementação, uma vez que, em geral, o
público que requer benefícios previdenciários e assistenciais está protegido por lei
específica, como é o caso dos idosos, gestantes e pessoas com deficiência”. Sobre o
tema, cumpre frisar que a DIRSAT, em momento anterior, manifestou-se17 da seguinte
forma:
Em relação à "fila de análise" podemos afirmar que a previsão para que sejam
observadas as prioridades previstas em lei constam na lista de
desenvolvimento do Sistema de Gerenciamento de Tarefas - GET, com o
objetivo de criar a funcionalidade para que o sistema possa priorizar a análise
de tarefas desses usuários, de forma especial aos idosos com idade igual ou
superior a 80 anos.

17
Ofício nº 747/GABPRE/INSS, de 30.08.2019, e anexos

54
Percebe-se, portanto, descasamento entre as informações prestadas por diferentes
unidades do INSS, motivo pelo qual a recomendação será mantida para fins de
monitoramento dos desdobramentos do assunto no âmbito da Autarquia.
Por fim, quanto à recomendação para definição de metodologia e responsáveis pelo
monitoramento da gestão da fila de tarefas pendentes de análise no GET, a DIRBEN
esclareceu que a Resolução nº 691/PRES/INSS, a Portaria n° 37/DIRBEN/INSS, e a
Portaria Conjunta nº 2/DIRBEN/DIRAT/INSS fixaram as diretrizes operacionais para a
gestão do acervo de requerimentos pendentes de conclusão da análise, a metodologia
e os responsáveis pelo monitoramento, informações confirmadas pela CGU, com os
ajustes pertinentes em relatório.
Considerado o teor das Portarias recentemente publicadas, foi realizado ajuste no
Achado 5 suprimindo/alterando as conclusões a seguir:
b) À exceção da regra de priorização cronológica de tarefas, os demais
critérios de priorização identificados carecem de previsão normativa e/ou
orientação suficiente para garantir sua efetiva aplicação pela rede de
atendimento e de maneira uniforme;
d) Em relação ao monitoramento das filas de análise, o mesmo resta
prejudicado, em virtude da ausência de regras claras de priorização e da não
apresentação de metodologia de acompanhamento, fragilizando a atuação
na gestão das filas;

Também foi realizado ajuste consignando a publicação da Portaria n° 37/DIRBEN/INSS e


da Portaria Conjunta nº 2/DIRBEN/DIRAT/INSS, ambas de 30.08.2019, que
estabeleceram, respectivamente, diretrizes para o funcionamento das Centrais
Especializadas de Alta Performance – CEAP e das Centrais de Análise de Benefício –
CEAB.

55