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educação permanente

em saúde para
os trabalhadores
do sus
fernanda de oliveira sarreta
EDUCAÇÃO
PERMANENTE EM
SAÚDE PARA OS
TRABALHADORES
DO SUS
FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

EDUCAÇÃO
PERMANENTE EM
SAÚDE PARA OS
TRABALHADORES
DO SUS
© 2009 Editora UNESP
Direitos de publicação reservados à:
Fundação Editora da UNESP (FEU)
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CIP – Brasil. Catalogação na fonte


Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ

S258e
Sarreta, Fernanda de Oliveira
Educação permanente em saúde para os trabalhadores do SUS / Fernanda de Oliveira
Sarreta. - São Paulo : Cultura Acadêmica, 2009.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7983-009-9
1. Pessoal da área médica - Treinamento - Brasil. 2. Educação permanente - Brasil.
3. Sistema Único de Saúde (Brasil). 4. Política de saúde - Brasil. 5. Política de educação
médica - Brasil. I. Título.
09-6055. CDD: 610.70981
CDU: 614.25(81)

Este livro é publicado pelo Programa de Publicações Digitais da Pró-Reitoria de Pós-Graduação


da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP)

Editora afiliada:
Dedico,

aos meus pais, Oneida e Gilberto,


que nas atitudes mais simples me ensinaram o verdadeiro
valor da vida, das pessoas e do trabalho.
Principalmente, me ensinaram a construir e reconstruir.

Com amor, Fernanda.


AGRADECIMENTOS

Agradeço a minha querida professora Iris, pela confiança e carinho em


nossa convivência, que com sua sabedoria me ensinou a vencer desafios e a
construir sonhos.
Agradeço a minha família, pelo amor que compartilho, onde encontro
aconchego e aprendo o valor da união diante das nossas conquistas e perdas.
Agradeço a todas as pessoas que participam da minha vida e de um modo
ou de outro contribuíram para a realização deste estudo. Foram essas rela-
ções, em que vivenciei afetos e atitudes, que me mostraram a importância
das nossas ações para cuidar da saúde e da doença, de maneira humanizada,
carinhos...
8 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

O Marceneiro e as Ferramentas

Contam que, em uma marcenaria, houve uma estranha assembleia.


Foi uma reunião onde as ferramentas juntaram-se para acertar suas dife-
renças.
Um martelo estava exercendo a presidência, mas os participantes
exigiram que ele renunciasse.
A causa? Fazia demasiado barulho e passava todo o tempo golpeando.
O martelo aceitou sua culpa, mas pediu que também fosse expulso o parafu-
so, alegando que ele dava muitas voltas para conseguir algo.
Diante do ataque, o parafuso concordou, mas por sua vez pediu a expulsão
da lixa. Disse que ela era muito áspera no tratamento com os demais, entrando
sempre em atritos.
A lixa acatou, com a condição de que se expulsasse o metro, que sempre
media os outros segundo a sua medida, como se fosse o único perfeito.
Nesse momento, entrou o marceneiro, juntou tudo e iniciou seu trabalho.
Utilizou o martelo, a lixa, o metro, o parafuso. E a rústica madeira se conver-
teu em belos móveis.
Quando o marceneiro foi embora, as ferramentas voltaram à discussão.
Mas o serrote adiantou-se e disse:
– Senhores, ficou demonstrado que temos defeitos, mas o marceneiro trabalha
com nossas qualidades, ressaltando nossos pontos valiosos. Portanto, em vez de
pensar em nossas fraquezas, devemos nos concentrar em nossos pontos fortes.
Então, a assembleia entendeu que o martelo era forte, o parafuso unia e
dava força, a lixa era especial para limpar e afinar asperezas e o metro era
preciso e exato.
Sentiram-se como uma equipe, capaz de produzir com qualidade; e uma
grande alegria tomou conta de todos pela oportunidade de trabalharem juntos.
O mesmo ocorre com os seres humanos. Quando uma pessoa busca defeitos
em outra, a situação torna-se tensa e negativa.
Ao contrário, quando se busca com sinceridade o ponto forte dos outros,
florescem as melhores conquistas humanas.
É fácil encontrar defeitos... Qualquer um pode fazê-lo.
Mas encontrar qualidades? Isto é para os sábios!!!

Autor desconhecido
LISTA DE SIGLAS

Abrasco Associação de Pós-Graduação em Saúde Coletiva


ABEPSS Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Saúde
AIS Ações Integradas de Saúde
CAP Caixas de Aposentadorias e Pensões
Cebes Centro Brasileiro de Estudos de Saúde
CFESS Conselho Federal de Serviço Social
CNRH Conferência Nacional de Recursos Humanos
Conasems Conselho Nacional de Secretários do Estado de São Paulo
Conass Conselho Nacional de Secretários Municipais do Estado
de São Paulo
Conasp Conselho Nacional de Administração da Saúde Previden-
ciária
CNS Conferência Nacional de Saúde
CNGTES Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educa-
ção na Saúde
CRST Centro de Referência em Saúde do Trabalho
Deges Departamento de Gestão e da Educação na Saúde
Degerts Departamento de Gestão e da Regulação do Trabalho em
Saúde
DIR Direção Regional de Saúde
DRS Departamento Regional de Saúde
EAD Educação a Distância
ENSP Escola Nacional de Saúde Pública
EPS Educação Permanente em Saúde
10 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Fapesp Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo


FNEPAS Fórum Nacional de Ensino das Profissões da Saúde
IAP Instituto de Aposentadorias e Pensões
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Inamps Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência
Social
INPS Instituto Nacional de Previdência Social
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
LOPS Lei Orgânica da Previdência Social
LOS Lei Orgânica da Saúde
NOB/RH Norma Operacional Básica de Recursos Humanos
ONG Organização Não Governamental
OMS Organização Mundial da Saúde
Opas Organização Pan-Americana da Saúde
OS Organização Social
SF Saúde da Família
SGTES Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde
Simpas Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
Suds Sistema Unificado e Descentralizado em Saúde
SUS Sistema Único de Saúde
UAC Unidade de Avaliação e Controle
UNE União Nacional dos Estudantes
Unesp Universidade Estadual Paulista
SUMÁRIO

Introdução 13

1 A construção da pesquisa 31
2 As ideias dos trabalhadores a respeito do SUS 69
3 As Políticas Públicas de Saúde 131
4 Perspectivas da Educação Permanente em Saúde 169

Considerações finais 223


Referências bibliográficas 235
Anexos 247
12 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA
INTRODUÇÃO

O interesse pelo tema da pesquisa, o Sistema Único de Saúde (SUS) e


a formação de seus trabalhadores, nasceu de inquietações e necessidades
vivenciadas durante a vida profissional – na prática, na docência e na pes-
quisa, fruto das relações de trabalho e das experiências construídas na área
da saúde pública. A atividade profissional da pesquisadora, desenvolvida
nas unidades de saúde do município de Franca/SP, leva a testemunhar na
prática diária que, o saber fazer não corresponde ao saber saber, ou seja,
com o conhecimento acumulado pela área da saúde. Este estado de coisas
torna-se ainda mais lamentável quando “[...] se busca um outro tipo de
avanço do saber, o saber ser, que se expressa por atitudes de solidarieda-
de, civilidade, compartilhamento, responsabilidade e ética” (Brasil, 2003c,
p.84).
São essas preocupações vivenciadas no cotidiano de trabalho, tanto
quanto os conflitos e outros problemas que aí emergem, que exigem aná-
lises, debates e propostas, motivam a busca de conhecimentos e de res-
postas para problemas que impedem a qualidade de vida e da saúde da
população. Essa ideia subsidia o pensar e o agir profissional com rigor
científico e também insere a importância da pesquisa nesse universo. A
escolha deste tema, portanto, faz parte da construção pessoal e profissio-
nal da pesquisadora, aprofundada quando a Educação Permanente em
Saúde (EPS) foi regulamentada como estratégia político-pedagógica para
fortalecimento e implementação do SUS. É a oportunidade de se contar
com a contribuição da pesquisa para ampliar o conhecimento a respeito
do SUS e desvendar seus avanços, limites e contradições.
14 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Deste modo, realizado a partir de falas, documentos e observação, este


estudo tem como objetivo conhecer, analisar e explicar experiências que
potencializam a educação permanente em saúde como estratégia para a for-
mação dos trabalhadores da saúde e consolidação do SUS na locorregião de
Franca/SP.
Decidiu-se, então, analisar essa realidade enfocando um dos atores do
SUS, os trabalhadores da saúde, sem desconsiderar a importância dos usuá-
rios, gestores e formadores para a compreensão do processo em pauta. O
interesse imediato nos trabalhadores da saúde deve-se à necessidade senti-
da, durante vários anos, de buscar respostas para o que se observa no coti-
diano dos serviços do SUS: uma formação fragmentada e distante do perfil
profissional para o trabalho na saúde pública.
Parte-se da ideia de que a educação pode contribuir para os problemas de
saúde que envolvem o acesso, a qualidade do atendimento prestado e a
resolutividade, os quais comprometem o modelo de atenção proposto e sua
legitimidade. Há um desencantamento, um descrédito da sociedade brasi-
leira quanto à viabilidade dessa política pública, provocado provavelmente
pelas situações apresentadas nos serviços, tais como a implementação das
ações e serviços de forma heterogênea e desigual nas regiões do País, o baixo
financiamento, a falta de resolutividade da rede e o enfoque no modelo cura-
tivo, a atenção centrada na doença, a qualidade do atendimento oferecido,
entre outras questões que envolvem a gestão dos serviços.
Busca-se, assim, explicar como a educação pode contribuir com esses
problemas e provocar transformações nessa compreensão passiva da políti-
ca pública. Portanto, esta é igualmente uma questão cultural, política e de
educação a ser enfrentada pela formação profissional e pensada à luz da edu-
cação em saúde, para desvendar o que existe por trás dessa atitude que des-
valoriza o que é público e julga como bom o que é oferecido no mercado.
Uma educação que possa desconstruir valores e preconceitos construídos,
historicamente, para superar a lógica do capital e reconstruir novos concei-
tos e posturas, inclusive a respeito do valor pelo próprio trabalho (Mészáros,
2005).
Como caminhos possíveis, o Ministério da Saúde tem desenvolvido es-
tratégias e métodos de articulação de ações, saberes e práticas para potencia-
lizar a atenção integral, resolutiva e humanizada. Dentre as políticas em de-
senvolvimento, a Política de Educação Permanente em Saúde foi arquitetada
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 15

como estratégia para a Formação e o Desenvolvimento dos Trabalhadores


do Setor.1 Essa Política que reafirma os princípios democráticos do SUS e
atravessa suas diferentes ações e instâncias foi criada para implementar a
atenção integral e consolidar o modelo de atenção proposto pelo SUS a par-
tir de experiências e possibilidades concretas, com referência nas caracterís-
ticas locais e regionais, e ainda valoriza o desenvolvimento da autonomia e o
protagonismo dos sujeitos envolvidos nos processos de produção da saúde.
A exploração desse tema levou a questionar se é possível modificar a
ação dos trabalhadores na saúde, fazendo com que a formação profissional
provoque o desenvolvimento da crítica e autocrítica e a reflexão do mundo
do trabalho, o qual reproduz a dominação nas relações sociais. Do mesmo
modo, poder-se-ia observar se a educação como instrumento de transfor-
mação, nesse processo, pode ampliar o conhecimento e os saberes existen-
tes e desenvolver uma postura ativa que transforme a ação desses sujeitos.
Portanto, essa formação deve ser permanente, uma vez que os sujeitos es-
tão, permanentemente reinterpretando, redefinindo novos sentidos e mo-
dificando comportamentos.
Assim, a pesquisa propõe-se a desvendar algumas particularidades do
processo de construção do SUS brasileiro e sua vivência pelos atores sociais2
na implementação da Política de EPS,3 tendo como referência empírica a
locorregião de Franca/SP. Mais especificamente, a pesquisa estruturou-se
pelo resgate histórico da experiência inovadora de implementação dessa
Política, com uma reflexão crítica sobre esse seu movimento e a participação
dos atores sociais na condução desse processo por meio dos Polos de Educa-
ção Permanente em Saúde.4

1 Portaria no 198/GM/MS de 13 de fevereiro de 2004. Institui a Política Nacional de Educa-


ção Permanente em Saúde como estratégia do Sistema Único de Saúde para a formação e o
desenvolvimento de trabalhadores para o setor, dá outras providências e estabelece critérios
para repasse de recursos financeiros para os Projetos dos Polos.
2 Sujeitos ou atores sociais são os indivíduos (usuários, profissionais, gestores etc.) ou coleti-
vos (instituições, órgãos, comunidades, equipes de trabalho etc.) que participam, de forma
organizada, dos processos de gestão, interferindo técnica, política ou eticamente no planeja-
mento e/ou monitoramento da saúde pública (Brasil, 2004c, p.16).
3 No texto será adotado o termo Política de EPS, referindo-se à Política de Educação Perma-
nente em Saúde.
4 Polo de Educação Permanente em Saúde, daqui para frente citado apenas como Polo ou Polo
do SUS, ambas as formas utilizadas regularmente pelos seus participantes para referir e reco-
nhecer esse espaço.
16 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Para compreender a complexidade do processo de implementação da


educação permanente em saúde no espaço delimitado da locorregião de Fran-
ca, respalda-se na pesquisa qualitativa. Isto porque, para Minayo (1994,
p.21), é ela que “[...] trabalha com o universo de significados, motivos, aspi-
rações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais pro-
fundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser redu-
zidos à operacionalização de variáveis”. As condições concretas para a
efetivação dos princípios e diretrizes universalizantes de saúde geram um
considerável impacto no cotidiano dos serviços prestados à população.
Como se afirmou anteriormente, para explanar o significado real dessa
política e as estratégias para sua materialização nos recortes espaciais deste
estudo, torna-se necessário, após levantamento bibliográfico, documental e
observação em campo, adotar a abordagem qualitativa, e com ela a técnica de
construção de dados a partir de entrevistas semiestruturadas,5 baseadas em
um roteiro indicativo dos aspectos necessários para uma análise posterior.
Na organização dos dados empíricos, priorizou-se o uso da técnica de
análise de conteúdo, a qual, segundo Minayo (2004), aparece como um con-
junto de técnicas6 que utilizam procedimentos sistemáticos e objetivos de
descrições de conteúdo das mensagens, o que possibilita descobrir os siste-
mas de relações, as regras de encadeamento e de associações nas falas dos
sujeitos. A partir da análise do real pensado, o procedimento teórico meto-
dológico adotado possibilitou a assimilação dos conteúdos significativos das
falas. Assim é que a apropriação do real deu-se por meio dos depoimentos
obtidos que acentuavam aspectos entendidos como eixos temáticos conver-
gentes para grandes categorias de análise, quais sejam: a participação, as
possibilidades de transformação da realidade, a consciência crítica e a alie-
nação dos vários sujeitos envolvidos. Somente após a coleta de informações

5 A entrevista semiestruturada define-se, segundo Triviños (1987), como aquela que parte de
certos questionamentos básicos, sustentados e informados por teorias e pressupostos que
interessam ao objeto de estudo e oferecem novos questionamentos, frutos de novos pressu-
postos que podem emergir a partir das próprias entrevistas.
6 Seguindo metodologia exposta por Minayo (2004), a análise de conteúdo contemplou as se-
guintes etapas: pré-análise: quando as ideias iniciais são sistematizadas; define um plano de
análise mediante material coletado na pesquisa de campo; exploração do material: definição
das modalidades temáticas pelo processo de codificação das entrevistas; tratamento dos re-
sultados, inferência e interpretação.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 17

obtidas no trabalho de campo é que as categorias de análise foram estabele-


cidas, analisadas e interpretadas conforme recomendação do instrumental
(Minayo, 2004).
O procedimento investigativo teve início em novembro de 2005 e com-
preendeu um intenso trabalho de campo, uma vez que abrangeu 22 municí-
pios – definido como a locorregião de Franca/SP, com uma população de
657.344 habitantes (IBGE, 2006). Importa esclarecer que o município de
Franca é sede do Departamento Regional de Saúde VIII (DRS), órgão res-
ponsável pela 14a Região Administrativa da Secretaria do Estado da Saúde
de São Paulo e por coordenar as atividades no âmbito regional e municipal e
promover a articulação intersetorial com os municípios e organismos da so-
ciedade civil.
Desse conteúdo, foram organizados os capítulos da pesquisa nos quais
está condensada a problematização apresentada. O primeiro capítulo apre-
senta a construção da pesquisa e o cenário da locorregião, onde o Serviço
Social tem contribuído para o desenvolvimento do SUS e suas políticas. A
atuação profissional na saúde, movida pela perspectiva de defesa e amplia-
ção dos direitos da população brasileira, mostra o compromisso ético e polí-
tico e mobiliza para a luta em defesa da saúde universal e integral, com dire-
ção emancipatória e respeito para conhecer as reais condições de vida da
população e buscar formas de intervir contra as injustiças sociais (Sarreta,
2008).
Assim, a ideia da pesquisa foi dimensionada durante a vivência da pes-
quisadora7 no processo de implementação da Política de EPS e da participa-
ção no Polo da locorregião, o que aumentou o interesse em conhecer e anali-
sar as estratégias de trabalho adotadas para o desenvolvimento pleno das
políticas públicas e seus resultados correspondentes. O estudo do tema re-
vela, portanto, a importância da compreensão da saúde no interior do movi-
mento mais amplo de produção e reprodução das relações capitalistas e das
contradições que as constituem, e sua vinculação com as novas relações en-

7 A participação da pesquisadora deu-se como representante dos trabalhadores da saúde no


Polo de EPS do Nordeste Paulista durante o ano de 2003, por meio de indicação do Secretário
Municipal de Saúde de Franca. E, posteriormente, por meio de seleção pública realizada pelo
Ministério da Saúde – ENSP/Fiocruz, como tutora do curso de Formação dos Facilitadores
de Educação Permanente em Saúde e representando a locorregião na operacionalização e de-
senvolvimento das ações durante os anos de 2004 e 2005.
18 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

tre Estado e sociedade. Ao mesmo tempo, reforça a necessidade de entendi-


mento da forma como os sujeitos vêm vivenciando e interpretando as expe-
riências na saúde e quais suas particularidades.
Há também a percepção, às vezes desanimadora, da extensão do País e
suas diversidades locais e regionais, fazendo parecer que dificilmente o SUS
será, efetivamente, implantado. A localização de Franca/SP, no noroeste do
Estado de São Paulo, uma cidade mediana que tem uma rede de saúde apa-
rentemente suficiente para suas necessidades e da região, teoricamente pos-
sibilitaria um nível de organização social favorável para a introdução de ações
de saúde que atendessem à maioria da população. Por que não está dando
certo é explicado, no senso comum, como uma fase inicial de implementa-
ção, levando-se em consideração que o SUS completou vinte anos, tempo
demais para quem dele precisa, tempo de menos para imprimir uma mu-
dança de direção social tão radical.
Ainda que os meios de comunicação permitam, atualmente, um livre e
mais amplo acesso a todas as informações sobre os mais variados assuntos,
isso nem sempre se concretiza em todos os seus matizes. Neste caso, pen-
sando na locorregião de Franca, prejudicada pela localização geográfica, visto
que está fora dos eixos tradicionais de poder no País. Por isso, sente-se, al-
gumas vezes, que faltam maiores informações enquanto pesquisadora, lon-
ge das fontes atualizadas de construção do conhecimento e elaboração das
linhas diretrizes de aplicação das políticas públicas.
Esse aspecto torna relevante a ideia de compreender e explicar como o
SUS está sendo construído e resolvido no interior do País. São ponderações
realizadas nos espaços acadêmicos e coletivos nascidas de inquietações com
a efetivação dos princípios e diretrizes deste órgão público e de suas políticas
(Sarreta & Bertani, 2005). Compreende-se ainda que nesses espaços são for-
talecidas as propostas que envolvem o entendimento do direito universal
à saúde e o direcionamento do SUS, nos municípios e regiões e seus órgãos
representativos.
Essas demandas atingem a todos os atores do SUS – usuários, trabalha-
dores, gestores e formadores, uma vez que a pesquisa em saúde precisa res-
ponder também a questões que os gestores necessitam saber, e pontos obs-
curos precisam ser superados, tornados visíveis pela luz do conhecimento
científico. Ajustam-se, assim, as propostas do projeto de pesquisa às ques-
tões da gestão municipal e regional do SUS. Os resultados buscados têm a
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 19

finalidade de proporcionar clareza às questões formuladas, tornando explí-


citos os encaminhamentos e interações com os gestores da região em pauta.
No segundo capítulo, procura-se mostrar que a Política de Educação
Permanente em Saúde é fruto de uma luta coletiva na área da saúde para que
a formação dos trabalhadores torne uma política pública e um compromisso
do Estado brasileiro, no sentido de contribuir para transformar o modelo de
atenção e consolidar o SUS. A conquista da Política de EPS, portanto, é fru-
to da Reforma Sanitária e de seus princípios e diretrizes para o fortalecimen-
to da gestão participativa e da responsabilidade compartilhada em saúde.
No contexto histórico da Reforma Sanitária brasileira, o aprofundamen-
to da democracia e da justiça, por meio de transformações contra as desi-
gualdades e injustiças, foi se desenvolvendo um novo conceito de saúde como
direito universal, em que todos os indivíduos são iguais perante essa neces-
sidade básica. As lutas políticas durante as décadas de 1970 e 1980 acompa-
nham o processo de democratização no País e a defesa dos direitos sociais e
contribuem para a construção de um novo paradigma na saúde, envolvendo
a participação da população e o reconhecimento dos cidadãos como sujeitos
de direitos.
As proposições da Reforma Sanitária brasileira compreendem as respon-
sabilidades do Estado e da própria sociedade na garantia do direito à saúde,
e questionam o direcionamento do sistema capitalista dado à saúde como
mercadoria, a qual deve ser vista como “[...] garantia de vida, rompendo o
modelo que restringe a saúde ao diagnóstico das doenças”, e a especialistas,
exigindo assim, “[...] mudança nas relações de poder, implicando em uma
dimensão que politiza tanto o diagnóstico como as ações de saúde,
repolitizando, assim, criticamente as políticas” (Brasil, 2006a, p.19). Por-
tanto, a referência analítica fundamental deste estudo é o conceito de saúde
adotado pela 8a Conferência Nacional de Saúde (CNS) em 1986, como con-
dição de vida e de trabalho da população, resultado de determinações histó-
rico-estruturais e conjunturais da nação, que envolve as condições de acesso
à alimentação, à educação, ao trabalho, à renda, à habitação e outras necessi-
dades essenciais ao desenvolvimento humano.
A saúde é um direito que se estrutura não apenas como reconhecimento da
sobrevivência individual e coletiva, implica “condições de vida articuladas
biológica, cultural, social, psicológica e ambientalmente”, conforme a defini-
ção da Organização Mundial de Saúde (Brasil, 2006a, p.18). O direito à saúde
20 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

significa o reconhecimento de que todos os cidadãos têm as garantias univer-


sais dela, portanto, um direito que se afirma enquanto política pública.
É certo que as definições de saúde vêm modificando-se ao longo dos úl-
timos anos. Seu reconhecimento como bem coletivo e direito configura uma
conquista da humanidade construída

num processo de embates de concepções e de pressões dos movimentos sociais


por estabelecerem uma ruptura com as desigualdades e as iniquidades das rela-
ções sociais, numa perspectiva emancipatória, levando-se em conta, evidente-
mente, as diferentes culturas e formas de cuidado do ser humano (Brasil, 2006a,
p.18).

Os movimentos sociais que precederam a constituição democrática de


1988 na área da saúde apontavam uma nova configuração para a questão da
saúde da população, vista coletiva e individualmente e sobre a qual os sujei-
tos envolvidos participam e tomam decisão. Desse modo, o direito à saúde é
assegurado pela Constituição Federal, que, pela primeira vez na história do
País, ao tratar da questão de forma abrangente, considera como “[...] direito
de todos e dever do Estado garantido mediante políticas sociais e econômi-
cas que visem à redução do risco de doença e outros agravos e o acesso uni-
versal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recupe-
ração” (Brasil, 1988, p.23).
A partir da criação e regulamentação do SUS, ficou estabelecido, como
objetivo do Estado brasileiro, erradicar a pobreza e formular políticas públi-
cas para minimizar as desigualdades sociais que interferem na saúde. Con-
siderando essa concepção de saúde, portanto, torna-se necessário pensar uma
formação de trabalhadores em saúde inspirada no paradigma da promoção
da saúde, que aponta para a interdisciplinaridade e intersetorialidade. As-
sim, a pesquisa abrange o conceito de saúde como direito humano do cida-
dão e dever do Estado, e a importância de não fragmentar a discussão da
saúde considerando seu caráter histórico e social.
Nessa perspectiva, a pesquisa adota também a ideia de que os trabalha-
dores da saúde não são um recurso do SUS, ou seja, um recurso adicional
que somado aos financeiros, tecnológicos e materiais resulta na produção da
assistência e do cuidado. Reconhece o debate que vem sendo realizado pelos
atores sociais da saúde e que na 2a Conferência Nacional de Recursos Hu-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 21

manos para a Saúde (Brasil, 1993, p.25) a expressão “recursos humanos tor-
nou-se politicamente incorreta” e passou a ser substituída por “gestão do
trabalho”.
Essa discussão vem sendo aprofundada nos espaços coletivos do SUS, e a
expressão deixou de ser empregada, porque houve a compreensão de que os
trabalhadores são atores-sujeitos da saúde (OMS, 2007). Nas palavras do
secretário de Gestão do Trabalho e da Educação em Saúde do Ministério da
Saúde, “[...] os trabalhadores da saúde não são um insumo adicional que se
agrega aos recursos financeiros, tecnológicos e de infraestrutura para pro-
duzir serviços: são os próprios serviços de saúde” (Campos, 2006, p.10).
O terceiro capítulo mostra que, embora a consolidação do SUS e sua avan-
çada proposta de reforçar a participação da sociedade e a descentralização
dos serviços apresente-se como um novo caminho para construir-se a saúde,
observa-se que as formas de encaminhar as questões no cotidiano reprodu-
zem o modelo de atenção curativa e as práticas centralizadoras e autoritárias,
historicamente predominantes nas políticas de saúde do País. Outro aspec-
to, também analisado, relaciona-se ao fato de que essa é a primeira oportuni-
dade de formação dos trabalhadores da saúde pela ótica da educação perma-
nente em saúde que se tornou uma política pública, associada à satisfação
sentida na expectativa positiva e até no contentamento, principalmente dos
trabalhadores da saúde, pela possibilidade de receberem informações que
respondessem às necessidades vivenciadas na prática, conforme mostram
Bertani et al. (2008).
Sabe-se que esse aspecto não constitui, propriamente, uma novidade, pois
desde a criação e os primeiros esforços de implementação do SUS, há o im-
perativo de formação de recursos humanos para a saúde, na execução dos
novos paradigmas apontados. Essa necessidade tem sido constantemente
apontada nos espaços coletivos de debates como conferências, congressos e
seminários, de onde se dirigem moções aos órgãos públicos de saúde para
adequarem o atendimento e a qualidade dos serviços prestados.
Não houve, como se assinalou, uma política pública voltada a essa orienta-
ção nesse longo período anterior; apenas a prática de incentivos inconsisten-
tes para cursos esporádicos de aperfeiçoamento e treinamento profissional,
que não refletiam as condições em que se produz a prática, as dificuldades e
nem as necessidades apontadas pelas novas diretrizes estabelecidas. Deste
modo, a transformação de projetos e programas dispersos de capacitação,
22 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

em Política de EPS para nortear o desenvolvimento do SUS obteve um pro-


gresso significativo nessa direção (Sarreta & Bertani, 2006).
A participação da pesquisadora na construção desse processo na
locorregião de Franca evidenciou que, mesmo considerando a orientação para
o levantamento coletivo dos eixos prioritários de formação, o aspecto da par-
ticipação como instrumento do processo educativo não se deu facilmente
desde sua primeira colocação, e nem ao menos era notada nas reuniões do
Polo. O que se observa na implementação das políticas públicas são as prá-
ticas centralizadoras e a exclusão dos sujeitos.
Ainda ponderando que o processo educacional e de mudança comporta-
mental demanda tempo e energia, percebeu-se na implementação da Políti-
ca de EPS que a todo esforço e verbas empenhadas, dois aspectos iniciais
persistiram durante o processo: de um lado, como já observado anterior-
mente, a satisfação dos trabalhadores da saúde em serem chamados a rever e
discutir a questão desta área em sua locorregião. De outro lado, porém, não
foi possível verificar a ampliação dos níveis de participação nem destes tra-
balhadores nem da população nas decisões que envolvem a saúde de sua co-
munidade ou nas de controle da aplicação adequada das verbas destinadas a
seu município.
Portanto, as reflexões realizadas pela pesquisadora apontam os limites
das iniciativas públicas voltadas à implementação definitiva do conceito
ampliado de saúde, ainda não bem elaborado e compreendido pelos sujeitos
envolvidos nessa área e pela sociedade em geral. Sobretudo, esse esforço de
ruptura e superação do modelo curativo não se realiza de forma simplista,
representa em si uma quebra dos paradigmas tradicionais da saúde.
Diante dessas constatações conceituais primárias e observações empíricas,
verifica-se que ainda não há o conhecimento apropriado do que se constitui
o SUS. O aspecto mais preocupante, observado no cotidiano, é o próprio
desencantamento dos trabalhadores da saúde, fazendo parecer que essa po-
lítica pública é inviável para a sociedade atual. Isto leva a refletir se os traba-
lhadores da saúde acreditam nos princípios democráticos e participativos
do SUS e, também, que motivos os levam a não acreditar no próprio poten-
cial de transformação.
Esse aspecto, do desencantamento com o próprio trabalho, pode ter sido
influenciado pela desvalorização que os trabalhadores vêm sofrendo ao lon-
go dos anos, no interior dos serviços, notada nas condições precárias de tra-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 23

balho, nos salários e cargas horárias diferenciados, nas interferências políti-


co-partidárias, entre outras questões que a pesquisa buscará desvendar. Ain-
da nessa reflexão, há uma ideia construída socialmente de que o SUS é para
pobre, e que o atendimento público não precisa de qualidade, o que leva a
pensar que apenas com a crítica permanente, desvendando o processo de
dominação das relações sociais e os mecanismos criados, acompanhando o
movimento da sociedade, será possível desvendar essas ideias e conceitos
construídos historicamente no capitalismo.
A Política de EPS aponta o fortalecimento da gestão participativa e da
responsabilidade compartilhada, com dispositivos que ampliem os espaços
para o exercício do diálogo, integração, participação, troca de experiências e
de conhecimentos e a busca de respostas e soluções coletivas para problemas
que impedem a atenção integral e de qualidade. Ao mesmo tempo, estimula
a formação e o desenvolvimento de profissionais que atendam às necessida-
des dos serviços públicos, a partir de interesses e prioridades identificados
pelos próprios sujeitos envolvidos na saúde.
A criação desses espaços democráticos dentro do SUS, os Polos – instân-
cias interinstitucionais e locorregionais ou rodas de gestão – para condução
colegiada da política nas diversas regiões do País e com uma composição
embasada no quadrilátero do SUS, demonstrou o poder de organização dos
atores sociais da saúde. O quadrilátero, na compreensão da política, é confi-
gurado por gestores municipais e estaduais, formadores de instituições com
curso para os trabalhadores da saúde, serviços de saúde representados pelos
trabalhadores da área e pelo controle social ou movimentos sociais de parti-
cipação no SUS (Brasil, 2004a). Desse modo, no quarto capítulo, a análise
está centrada na construção desse processo na locorregião de Franca.
Destaca-se que a Política de EPS teve a ousadia de propor uma ação
intersetorial articulada para construir um diagnóstico locorregional, com a
participação dos atores sociais na corresponsabilidade de identificar as ne-
cessidades e definir as prioridades de formação dos trabalhadores da saúde a
partir das necessidades de saúde. Mas por que a Educação Permanente em
Saúde? De acordo com a conceituação, a EPS é uma ação pedagógica adota-
da para enfocar o cotidiano do trabalho em saúde, “realiza a agregação entre
aprendizado, reflexão crítica sobre o trabalho e resolutividade da clínica e
da promoção da saúde coletiva” (Brasil, 2004a, p.2). Um processo que leva à
reflexão e autoanálise do trabalho.
24 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Ceccim (2005a, p.161) esclarece que “como vertente pedagógica” a edu-


cação permanente ganhou estatuto de política pública na área da saúde pela
difusão da Organização Pan-Americana de Saúde (Opas) para alcançar o
desenvolvimento dos sistemas de saúde na região: “[...] os serviços são orga-
nizações complexas em que somente a aprendizagem significativa será ca-
paz de adesão dos trabalhadores nos processos de mudanças no cotidiano”.
A saúde tem, assim, o desafio de incorporar o processo educativo ao cotidia-
no de trabalho.
Dessa perspectiva, a educação permanente estimula a reflexão no mundo
do trabalho e pode contribuir para melhorar a qualidade da assistência, in-
corporando nas ações de saúde os princípios e valores do SUS – da integrali-
dade da atenção, da humanização do cuidado e do reconhecimento da auto-
nomia e dos direitos dos usuários dos serviços de saúde. A construção desse
aprendizado é necessária para um novo modo de fazer saúde. Assim, o obje-
to de investigação da pesquisa é a implementação da Política de Educação
Permanente aos trabalhadores da saúde.
Importa ainda esclarecer que a Política de EPS apresenta o conceito de
locorregião para referir a um novo modo de construir saúde, como um lugar
aberto que considera as necessidades e as demandas dos serviços de saúde
locais e regionais e a participação efetiva dos atores sociais, para disseminar
a capacidade pedagógica na rede do SUS e descentralizar a gestão desse pro-
cesso com configuração locorregional. Assim, a locorregião é maior que um
município, mas menor que um Estado, podendo incidir em territórios de
interesses comuns, cumprindo um papel de ativação de processos solidári-
os, um sistema de serviços capaz de acolhimento, responsabilidades,
resolutividade, sem nenhum suposto hierárquico entre os vários atores so-
ciais e órgãos federados. O território constrói a ideia de responsabilidade
sanitária.
Esse novo modo de construir saúde na locorregião, orientado por Ceccim
(2005a, p.174), abrange a noção de território que “não é físico ou geográfi-
co”, é o “da saúde e o do trabalho”, um processo para a “construção da inte-
gralidade, da humanização e da qualidade da atenção e gestão [...]”, e de
“afirmação da vida pelo desenvolvimento dos usuários e da população em
matéria de saúde”. Ou seja, um lugar aberto com capacidade de construir
uma pedagogia no cotidiano dos serviços; por isso a composição múltipla do
Polo é tão importante, para ativar o “[...] aprender a aprender: experimenta-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 25

ção e compartilhamento de problematizações e práticas de pensamento em


ato” (Ceccim, 2005a, p.175).
Uma questão que se observou desde os contatos iniciais para a realização
da pesquisa foi a comprovação de que essa foi a primeira oportunidade em
que a formação pela ótica da educação permanente em saúde tornou-se uma
política pública, visto que exige alterações na mudança da mentalidade da
“prestação de atendimento com qualidade” para “o direito do usuário à qua-
lidade em saúde”. Acredita-se que as dificuldades de aplicação dos princí-
pios e diretrizes do SUS são consequências não só da falta de compromisso
político dos gestores, da inabilidade e do pouco controle social efetivo, como
também de descontinuidades dos processos motivacionais e educacionais
sofridos por longo período pelos trabalhadores da saúde, notadamente da
atenção primária.
Surgiu, então, a ideia de que, talvez, também acontecesse o inverso, e que
os centros de decisões políticas não tivessem a informação de como o SUS
está sendo resolvido no interior do Estado de São Paulo no que tange à reor-
ganização das atuais estratégias de operacionalização e na implementação
da Política de EPS. Visando garantir a realização dessa política nos municí-
pios, foram criados os Polos do SUS, com o objetivo de desenvolver estraté-
gias de formação em saúde para a construção de um conhecimento signifi-
cativo e crítico do trabalhador da saúde, ator prioritário na formação da
locorregião (Brasil, 2005a).
A implementação do Polo e sua avançada proposta de reforçar a regiona-
lização e descentralização das ações e decisões de saúde pareciam abrir ca-
minho para se repensar novas formas de compromisso com o SUS como um
todo. Ampliavam-se de novo as racionalidades emanantes da concepção de
saúde, vinculando-a por sua intersetorialidade à formação dos trabalhado-
res da saúde. Foi quando se acreditou ser possível e importante realizar uma
investigação científica sobre a implementação da Política de Educação Per-
manente em Saúde na locorregião de Franca. Foram essas questões que tor-
naram o aporte teórico e investigativo, bem como as medidas para a imple-
mentação definitiva do Sistema Único de Saúde na locorregião, tema de
interesse da atual pesquisa.
Durante o encaminhamento dessa pesquisa, foi progressivamente agru-
pando-se a necessidade de esclarecimentos. Como a educação permanente
em saúde pode ser potencializada? Qual a possibilidade de aproveitar as ex-
26 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

periências e saberes dos atores sociais envolvidos na saúde? Qual a inteli-


gência que está faltando para que a formação dos trabalhadores da saúde
atenda às necessidades dos serviços públicos? E, por fim, os trabalhadores
acreditam no potencial de transformação? Envidaram-se esforços nessa di-
reção, na busca de respostas que pareceram pertinentes como forma de en-
caminhar os resultados para a população usuária, gestores, trabalhadores da
saúde e comunidade acadêmica em geral. Esse estudo deparou-se com a fal-
ta de documentação das atividades desenvolvidas pelo Polo de EPS da
locorregião e ausência de um sistema de monitoramento e avaliação das ações
propostas e/ou desenvolvidas.
Constatou-se que, durante o processo de implementação da Política na
locorregião e no desenvolvimento das ações de EPS junto aos trabalhadores
da saúde, reproduziu-se o modelo de atenção curativa e de gestão centraliza-
dora e autoritária, pela falta de compreensão do que é a educação permanen-
te em saúde e dos princípios que norteiam a própria política e o SUS. Tam-
bém não era do conhecimento dos sujeitos envolvidos nem do montante dos
recursos empenhados pelo Ministério da Saúde as prioridades de aplicação
ou qualquer outra informação sobre os aspectos financeiros da implementa-
ção da Política. Por esse motivo, essa informação não consta do corpo da
explicação da realidade de saúde em Franca e sua locorregião (Bertani et al.
2008).
Explicar como se dá esse processo na locorregião de Franca e prestar co-
laboração por meio de propostas embasadas cientificamente é a motivação
do trabalho, na transformação da realidade social. Propõe-se ainda a forne-
cer subsídios para a consolidação das diretrizes pressupostas pelo SUS e um
acréscimo de elementos para melhor estruturar as ações de formação na es-
tratégia de educação permanente em saúde ou do “aprender a construir saú-
de”, um desafio para os atores da saúde, como debatido por Bertani et al.
(2008).
Acredita-se que a contribuição da pesquisa dê-se também na relevância
dos resultados que uma iniciativa de investigação científica interinstitucio-
nal voltada para a melhoria de condições de saúde da própria comunidade
pode significar, bem como que essas iniciativas fortalecem a intersetoriali-
dade em saúde, superando a fragmentação das políticas que se revelam na
universidade, nos serviços e na gestão, articulando os diferentes setores da
sociedade (local e regional) na resolução de problemas.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 27

Foram essas reflexões que tornaram o aporte teórico e investigativo,


bem como as medidas para a implementação definitiva do SUS na locorre-
gião, as quais se tornaram inquietações da atual pesquisa. São pondera-
ções que se têm aprofundado nos espaços acadêmicos e coletivos, preocupa-
dos com a efetivação dos princípios e das diretrizes desse órgão público e
de suas políticas (Sarreta & Bertani, 2006). Compreende-se ainda que,
nesses espaços, são fortalecidas as propostas que envolvem o entendimen-
to do direito universal à saúde e o direcionamento do SUS e seus órgãos
representativos. O SUS tem claramente dois caminhos: o da privatização
ou da implementação efetiva, uma questão para ser debatida e analisada
profundamente.
Ao enfocar-se a ampliação da responsabilidade com a inclusão das ações
de formação dos trabalhadores da saúde, pode-se dizer que, apesar dos de-
sencantamentos, “o SUS ainda se move” (Campos, 2007b, p.302) e exige
novas formas de se pensar e praticar democracia. Da universidade, deman-
da a capacidade de repensar as velhas formas de fazer saúde, apesar dos obs-
táculos, e o reforço das vantagens ao instar novos significados para a vida da
população. Não há solução possível para a saúde de todos os brasileiros que
não passe pelas novas propostas de revisão do modo de fazer saúde.
Uma focalização prioritária na atenção primária e na prevenção e na
formação dos trabalhadores da saúde é o único caminho para conseguir-se
implementar os ideais de universalização, participação comunitária e aten-
dimento integral. O aporte teórico leva incisivamente a confirmar a ne-
cessidade dos novos arranjos para a sobrevida do SUS e as ações que o en-
volvem. Desse modo, concentra-se a atenção na temática da educação de
inclusão e de cidadania.
Percebe-se, portanto, que o entendimento do SUS costuma, frequente-
mente, estar ligado às condições de custo-benefício na aplicação de recur-
sos, esquecendo-se situações comunitárias de base cultural e da própria for-
ma de gestão local. Essa é outra temática que se pretende abordar neste
trabalho: a implementação das diretrizes estabelecidas constitucionalmen-
te. Pode-se cogitar que, se o SUS encontra-se ainda muito afastado de sua
realização, essa incompletude talvez se deva a fatores resultantes das for-
mas de envolvimento dos sujeitos sociais e de aspectos resultantes de deci-
sões provenientes de escalões superiores, não satisfazendo propriamente
os anseios da população a ser beneficiada.
28 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

A percepção de que “[...] é necessário mudar o enfoque, a maneira de


pensar sobre a saúde e a atenção médica”, para Temporão (2007, p.6),
leva a refletir a complexa teia de relações que envolvem o processo saú-
de-doença, a gestão e o trabalho na saúde, em comparação com a orga-
nização da política de saúde, com as demandas vivenciadas pelos diver-
sos serviços e com a indústria farmacêutica e de equipamentos. Também
a atenção é chamada pela compreensão das relações complexas em que
os eventos, citados por meio de cenas do cotidiano, mantêm entre si e com
o universo mais amplo. “Há, portanto, uma convocação para um trânsi-
to permanente entre macro e micro questões, entre diferentes dimensões
onde se tecem, cotidianamente, os encontros entre os principais atores
desse processo: gestores, pacientes e profissionais da saúde” (Temporão,
2007, p.8); e o compromisso em “[...] articular a compreensão dos de-
terminantes da saúde da população brasileira com o conjunto de provi-
dências e ações possíveis dentro da governabilidade setorial” (Temporão,
2007, p.9).
Nesse sentido, os processos de trabalho, no setor de saúde, constituí-
ram-se a partir das condições históricas de seu desenvolvimento como
política pública. E entende-se que há de se considerar, também, as di-
mensões tecnológicas e organizacionais (Laurell, 1989) que interferem no
trabalho, tanto no setor da saúde como no mercado e nas relações sociais,
em geral. As reflexões apontam para considerar o paradigma político-
assistencial que orienta a formação dos trabalhadores da saúde.
Como assinalado anteriormente, a vivência da pesquisadora no Polo de
EPS da locorregião, apesar dos limites e dificuldades de construir o diálo-
go intersetorial, possibilitou a identificação de interesses e a construção
de ações e parcerias interessantes relacionadas à Universidade Estadual
Paulista (Unesp), campus de Franca, por meio do Grupo de Estudos e Pes-
quisas sobre Saúde, Qualidade de Vida e Relações de Trabalho (Quavisss),
que conseguiu em sua experiência provocar e construir o processo da po-
lítica de EPS de estabelecer parceria e intersetorialidade, quando o proje-
to original desta pesquisa foi encaminhado e aprovado pela Fundação de
Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – Fapesp, no Convênio Fapesp-
CNPq-SUS, tema “Gestão Descentralizada do Sistema Único de Saúde
(SUS) – Programa Fapesp de Políticas Públicas/SUS”, do qual recebeu
apoio financeiro e incentivo para seu desenvolvimento.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 29

Para viabilizar este projeto, realizou-se parceria com três órgãos repre-
sentativos da saúde da locorregião: Universidade Estadual Paulista (Unesp),
campus de Franca (Departamento de Serviço Social), a então Direção Regio-
nal da Saúde – DIR XIII (substituída pelo atual Departamento Regional de
Saúde – DRS VIII), a Secretaria Municipal de Saúde de Franca e o Centro de
Referência em Saúde do Trabalhador (CRST). As pesquisadoras envolvi-
das naquela pesquisa, 16 ao todo, fazem parte do Grupo Quavisss, cuja iden-
tidade está, preferencialmente, ligada à produção científica, na realização de
pesquisas empíricas voltadas à área da saúde no município de Franca e re-
gião. A relação interna do Grupo Quavisss é de interdisciplinaridade e for-
mação, respeitando-se o conhecimento plural construído nas investigações
de campo, nos debates teóricos e nas discussões das experiências sentidas,
vividas e analisadas. O resultado desse projeto coletivo está organizado no
livro Aprendendo a construir saúde: desafios na implementação da política de
educação permanente em saúde (Bertani et al., 2008), o qual é referência, nes-
te estudo.
Deste modo, os estudos na área da saúde merecem cada vez maior aten-
ção, não só pela importância que adquirem de ampliar o debate e análises do
modo de pensar e agir dos sujeitos que aí são definidos e que vêm imprimin-
do significado, como pela presença significativa da população do País nessa
área. O conhecimento, portanto, é um desafio e tem a finalidade de melho-
rar a vida das pessoas e a intenção de ampliar as alternativas apropriadas às
mudanças da realidade. Torna-se, assim, necessário enfatizar que a pesquisa
não perca de vista a visão interdisciplinar, a capacidade crítica e a autocrítica,
colaborando com o desenvolvimento dos trabalhadores da saúde que consi-
deram o usuário como sujeito de sua história.
Deve-se enfatizar também que, durante o desenvolvimento da pesquisa,
as análises, muitas vezes, partiam do campo teórico para chegar às constata-
ções empíricas; em outras situações, tomavam como base as experiências
práticas para as reflexões teóricas, importando ressaltar que cada um dos
pontos desse desenho apontava para suas contradições internas e da própria
sociedade. Somente desse modo é que se pode desenvolver o hábito da prá-
xis, a leitura e a constatação empírico-teórica da realidade, assim como a
atuação no campo de prática: a área da saúde.
1
A CONSTRUÇÃO DA PESQUISA

A metodologia

A construção do percurso aqui relatado teve por base de sustentação uma


pesquisa de campo realizada na rede pública de saúde da locorregião de Fran-
ca/SP. Foi circunstanciada pela vigência da Política de Educação Perma-
nente em Saúde, implementada a partir de 2003, que impulsionou o desen-
volvimento da formação dos trabalhadores da saúde. O trabalho de campo
foi uma etapa que estabeleceu uma ação combinada entre levantamento bi-
bliográfico, pesquisa documental, observações, coleta de dados e entrevis-
tas, além de um diário de campo.
Procurou-se, assim, garantir uma visão globalizadora do processo, con-
siderando que esta etapa da pesquisa é importante para o levantamento dos
problemas, a construção teórica e a busca de proposições, baseando-se no
conhecimento anteriormente construído (Seabra, 2001). O trabalho de campo
apresentou-se como possibilidade de conseguir não só uma aproximação com
o dado empírico que se deseja conhecer e estudar, mas “[...] também criar
um conhecimento, partindo da realidade presente no campo” (Minayo, 2000,
p.51).
A análise da educação permanente em saúde (EPS) como estratégia para
formação dos trabalhadores visando à consolidação do Sistema Único de
Saúde (SUS) requer como base a compreensão histórica que dê conta da ar-
ticulação entre economia e política, produção e reprodução social, para que
evite reforçar uma discussão eivada de ênfases burocráticas e tecnicistas pre-
dominantes no fazer pensar da área da saúde.
32 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Há, certamente, várias perspectivas teóricas a partir das quais é possível


analisar as questões de saúde-doença, mas a que está sendo enfatizada neste
estudo é aquela que se situa na dimensão histórica. Marx & Engels (1987)
reconhecem na Ciência da História ou Ciência Social da História, condições
de abranger tanto a natureza quanto o mundo dos homens com condições de
levar em conta, de forma concreta e material, as relações da vida humana,
como as histórico-sociais.
A partir do modo adotado de ver o mundo, a questão fundamental para o
desenvolvimento do ser social é a categoria trabalho, por meio da qual cabe
aos seres humanos produzir e reproduzir sua vida material. “O primeiro
pressuposto de toda a existência humana e, portanto, de toda a história, é
que os homens devem estar em condições de viver para poder ‘fazer histó-
ria’” (Marx & Engels, 1987, p.39). Os autores frisam que a manutenção da
vida depende das condições materiais, como alimentação e habitação, e as-
sim expõem que “[...] o primeiro ato histórico é, portanto, a produção de
meios que permitam a satisfação dessas necessidades, a produção da própria
vida material” (Marx & Engels, 1987, p.39). Desse modo, a manutenção da
vida humana e, por conseguinte, a construção dos meios de vida é determi-
nada pela relação do homem com a natureza.
A capacidade criadora do homem manifesta-se no trabalho, condição
especificamente humana de transformar a natureza em coisas úteis, segun-
do seus interesses. Essa habilidade lhe possibilita a transposição do ser me-
ramente biológico para o social. “[...] Põe em movimento as forças naturais
de seu corpo – pernas e braços, cabeça e mãos –, a fim de apropriar-se dos
recursos da natureza, imprimindo-lhes vida útil à vida humana” (Marx, 2006,
p.211). É, portanto, por meio da relação do homem com a transformação da
natureza que ele se constrói.
Marx (2006), ao distinguir a atividade de animais (relaciona a aranha ao
tecelão e a abelha ao arquiteto) e do homem, pressupõe o trabalho como uma
especificidade humana em função da antecipação mental do produto final.
Na Ideologia Alemã (1987), a essência dos homens aproxima-se do modo de
produção e das relações sociais estabelecidas. Nesse sentido é que sublinham
o caráter social e histórico da produção, ou seja, a história dos homens sus-
tenta-se em sua maneira de produzir e em suas relações sociais. Essa dimen-
são do ser humano produtor, criador e histórico é a própria essência huma-
na, que é prática e se manifesta socialmente.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 33

Destaca-se a relevância dos determinantes sociais para a compreensão da


relação saúde-doença e seu pensar fazer dinâmico e histórico no âmbito da
política pública. A política de saúde como produto histórico, ou seja, cons-
truído socialmente, apresenta movimentos demarcados pelos conflitos de
classes, pelo desenvolvimento do Estado, pelas concepções intelectuais e
políticas e pelas derivações institucionais daí decorrentes.
Neste contexto, Minayo (2004, p.14) chama a atenção para a questão da
saúde em sua dimensão de totalidade que envolve o conjunto das relações
sociais vivenciadas nas áreas de produção e das condições de trabalho e, como
qualquer tema abrangente do universo cultural, deve ser entendida dentro
de uma sociologia de classe.

Porém, [...] as condições de vida e de trabalho qualificam de forma diferen-


ciada a maneira pela qual as classes e seus segmentos pensam, sentem e agem a
respeito dela. Isso implica que, para todos os grupos, ainda que de forma especí-
fica e peculiar, a saúde e a doença envolvem uma complexa interação entre os
aspectos físicos, psicológicos, sociais, ambientais da condição humana e de atri-
buição de significados.

Segundo Teixeira (1989, p.20), as análises dos teóricos marxistas con-


temporâneos introduziram os interesses de classes na análise da política so-
cial, e “[...] colocou-se a perspectiva e necessidade de tratar o Estado de for-
ma a comportar a análise da luta de classes”. Contudo, frisa a autora que a
consideração dos conflitos de classes simplesmente não é suficiente para
transpor a reificação das políticas sociais e aponta a necessidade da “[...] re-
flexão mais curada da própria natureza do Estado, recuperando a noção bá-
sica da contradição e de suas manifestações históricas concretas” (Teixeira,
1989, p.20).
Acerca do processo de formulação de políticas de saúde, Teixeira (1989,
p.22) sublinha a adesão ao modelo que compreenda “[...] não apenas os de-
terminantes estruturais da intervenção estatal, contudo, mais especificamen-
te, os processos históricos que configuram distintos padrões de relação Es-
tado/sociedade”. Assim, trata-se de um “[...] produto do desenvolvimento
histórico das relações entre as forças políticas fundamentais”.
Na atual investigação, busca-se apreender esses elementos presentes nas
falas dos sujeitos em suas múltiplas dimensões. A compreensão dialética
34 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

implica reconhecer as possibilidades de mudança e transformação social. Foi


esta, portanto, a motivação para se priorizar a abordagem metodológica, que
segundo Demo (1985, p.36):

Baseia-se na observação da realidade social e na adequação a ela da visão


dialética que privilegia: a) a contradição e o conflito predominando sobre a har-
monia e o consenso; b) o fenômeno da transição, da mudança, do vir-a-ser so-
bre a estabilidade; c) o movimento histórico; d) a totalidade e a unidade dos
contrários.

A postura teórico-metodológica dialética adotada nesta pesquisa consi-


dera não apenas a dinâmica interna do objeto, mas suas relações, as contra-
dições, os conflitos, seu modo de ser e de reproduzir-se, para tornar possível
assim explicar seu movimento, revelando sua essência. Esse caminho situa a
dimensão histórica e considera a relevância dos determinantes sociais para a
compreensão da relação saúde-doença e seu modo de pensar fazer dinâmico
e histórico no âmbito da política pública.
Tratar as condições concretas da materialização da estratégia da EPS re-
quer, primeiramente, a compreensão do processo das determinações sociais,
políticas, econômicas e da produção intelectual no universo da locorregião
de Franca/SP. Isto significa buscar nos alicerces da teoria marxista a base
para a discussão do objetivo deste estudo. Deste modo, a partir do exercício
dialético, procura-se descobrir respostas para questões que elucidem as con-
tradições internas presentes nos seguintes pontos: o projeto que orienta a
Reforma Sanitária brasileira, a criação do Sistema Único de Saúde; o proces-
so de implementação da Política de Educação Permanente em Saúde; o com-
promisso dos atores sociais do SUS e, em especial, a participação dos traba-
lhadores da saúde. Compreende-se que essa política reflete as condições
concretas para a efetivação dos princípios do SUS e um considerável impac-
to no cotidiano dos serviços prestados à população.
A abordagem qualitativa adotada alcança “[...] uma aproximação funda-
mental e de intimidade entre sujeito e objeto, uma vez que ambos são da
mesma natureza: ela se volve com empatia aos motivos, às intenções, aos
projetos dos atores, a partir dos quais as ações, as estruturas e as relações
tornam-se significativas”, esclarece Minayo (2000, p.8). Para a autora (2004,
p.134), ela se torna importante para compreender “[...] as relações que se
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 35

dão entre atores socais tanto no âmbito das instituições como dos movimen-
tos sociais [...], para a avaliação das políticas públicas e sociais tanto do pon-
to de vista de sua formulação, aplicação técnica, como dos usuários a quem
se destina”.
Para realizar tais propósitos, foram realizadas entrevistas
semiestruturadas (Triviños, 1987), as quais sempre baseadas em um roteiro
que indicava os pontos que não poderiam ser deixados de fora para uma aná-
lise posterior (Apêndice A). As entrevistas semiestruturadas permitem co-
nhecer o que o sujeito expressa sobre seus pensamentos e sentimentos do
assunto, com liberdade para manifestar o que julga importante; além do mais,
permitem obter respostas a indagações previamente formuladas e relevan-
tes ao estudo em questão.
As entrevistas foram registradas em gravador com autorização formal1
dos sujeitos da pesquisa, posteriormente transcritas, para permitirem o “mer-
gulho” na hermenêutica dos significados e na representação de cada afirma-
ção sócio-historicamente localizada, conforme nos recomenda Minayo (2004)
para esses casos. Esse procedimento possibilitou melhor interpretação das
falas entre os sujeitos da pesquisa e a autora, assegurando a fidedignidade
das informações e enriquecendo a coleta de dados.
Como recurso para complementar os dados da pesquisa, e pela natureza
do trabalho e lotação funcional própria da pesquisadora na saúde pública
municipal de Franca/SP, a observação participante foi um recurso funda-
mental nesse processo. Assim, deixou-se em aberto a possibilidade de utili-
zar diversas técnicas de abordagens e de análises, de vários sujeitos e pontos
de observação, que foram estabelecidas conforme o adensamento do conta-
to empírico, pois foi possível somente aí delinear esse quadro com maior
clareza.
Essa diversificada ancoragem permite agora descrever os mecanismos
adotados na estratégia da educação permanente em saúde para o encami-
nhamento de suas questões intrínsecas, tais como a natureza do impacto
dessas ações aos trabalhadores da saúde na locorregião e os reflexos percebi-
dos em uma eventual melhoria na atenção dos usuários do SUS.

1 Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), conforme determinação do Conse-


lho de Ética em Pesquisa (Conep). Brasília, Distrito Federal.
36 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Para o alcance do objetivo proposto nesta pesquisa, “conhecer, analisar e


explicar experiências que potencializam a educação permanente em saúde
como estratégia para a formação dos trabalhadores da saúde e consolidação
do Sistema Único de Saúde (SUS) na locorregião de Franca/SP”, propôs-se
estudar a Política de EPS durante os anos de 2005 a 2008.
Decidiu-se dar início à análise enfocando um dos atores do SUS, os tra-
balhadores da saúde, não desconsiderando a importância dos usuários,
gestores e formadores para a compreensão do processo em pauta. O interes-
se imediato nos trabalhadores da saúde deveu-se ao objeto declarado de in-
vestigação, ou seja, a formação dos trabalhadores da saúde e a utilização das
novas ferramentas por meio da educação permanente e dos novos saberes
trocados e desenvolvidos nos processos de trabalho.
Com essa proposição investigativa, o Polo de Educação Permanente em
Saúde do Nordeste Paulista da locorregião de Franca/SP caracterizou-se
como espaço representativo e de referência no processo de implementação
das ações de EPS, com a função principal de integrar o quadrilátero do SUS
– trabalhadores, gestores, formadores e representantes do controle social – e
identificar problemas, prioridades e alternativas de formação. Desse uni-
verso, a escolha dos sujeitos da pesquisa – os trabalhadores da saúde – le-
vou-se em consideração o objetivo proposto, os pressupostos teóricos e o
movimento da realidade.
Para a seleção dos sujeitos, utilizou-se como critério a participação destes
na implementação da Política, enquanto facilitadores de EPS. Em atenção a
essa nova dinâmica, em 2005, o Ministério da Saúde desencadeou um pro-
cesso de formação no País no Curso de Formação de Facilitadores de Educa-
ção Permanente em Saúde, por meio da Educação a Distância (EAD), com
objetivo de ampliar a massa crítica capaz de atuar e desenvolver a educação
permanente no sistema de saúde.
O Polo da locorregião de Franca indicou 22 facilitadores de EPS e um
tutor para desencadear as ações de EPS. A indicação seguiu recomendações
e critérios do Ministério da Saúde, e as vagas foram pactuadas junto ao Con-
selho Estadual de Secretários Municipais de Saúde (Cosems) para ações de
formação e repasse de recursos financeiros previstos.2

2 Resolução no 335, de 27 de novembro de 2003 (Brasil, 2003a).


EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 37

Importa esclarecer que os 22 facilitadores de EPS indicados para o Curso


de Formação de Facilitadores de EPS não representavam o quadrilátero do
SUS: 16 trabalhadores da saúde, cinco gestores e um controle social. Obser-
va-se que a prioridade na escolha dos trabalhadores da saúde é significativa
pelas próprias orientações da Política, entretanto, os formadores foram ex-
cluídos do processo, e houve uma representatividade pequena dos usuários.
Adianta-se que dos 22 facilitadores de EPS, 13 desistiram e somente nove
concluíram o Curso de Formação, sendo que todos são trabalhadores da saú-
de. Resulta daí que, no transcorrer da pesquisa, foram entrevistados quatro
sujeitos participantes do processo, uma vez que estes facilitadores de EPS
são, ao mesmo tempo, trabalhadores da saúde. A título de amostragem, es-
colheu-se, a princípio, um sujeito envolvido no Curso de Formação progra-
mado, e posteriormente, expandiu-se o universo com vistas à construção da
visão de mundo ampliada desta pesquisa.
A seleção dos quatro sujeitos, do universo de nove facilitadores de EPS,
deu-se em razão da facilidade de contato e aceitação ao convite realizado
pela pesquisadora. Houve o cuidado de garantir a representatividade dos
municípios do Polo da locorregião, os quais não serão divulgados para pre-
servar a identidade dos sujeitos.
Os trabalhadores da saúde selecionados responderam e contribuíram
prontamente ao convite para participar do desenvolvimento da pesquisa.
Percebeu-se uma grande satisfação desses sujeitos durante as entrevistas, o
prazer de falar do próprio trabalho e de expressar a opinião a respeito do
SUS e do processo de formação vivenciado, enfim, da satisfação de serem
ouvidos. Aos sujeitos, esclareceu-se a proposta da pesquisa e foi explicitado
seu caráter acadêmico, parte do processo de qualificação docente.
As entrevistas foram realizadas nos locais indicados pelos sujeitos: três
no local de trabalho e uma na residência, e procurou-se resguardar a autono-
mia dos sujeitos e da pesquisadora ante o universo institucional. O objetivo
da pesquisa foi interpretado como o de conhecer a vivência deles no cotidia-
no da saúde pública e a opinião sobre o SUS e a política de EPS, sendo os
informantes mais qualificados porque vivenciam o trabalho nas unidades
de saúde. A leitura do formulário de entrevista foi realizada, e somente após
o esclarecimento de dúvidas, a entrevista foi iniciada.
Tais recursos foram fundamentais para permitir a redação deste trabalho
e a honestidade das informações apresentadas, respeitando-se os princípios
38 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

éticos3 da pesquisa em saúde. O trabalho de campo foi todo realizado pela


autora, contando com auxiliar de pesquisa na transcrição das fitas gravadas.
Conforme combinado, após a transcrição das entrevistas, estas foram enca-
minhadas aos sujeitos, para leitura e aceitação, informando que as falas po-
deriam ser corrigidas em relação à gramática e à ortografia, mas o conteúdo
não deveria ser alterado. Portanto, o material das falas utilizado neste traba-
lho segue a particularidade da correção de cada sujeito.
Como diz Minayo (2004, p.109), a fala dos sujeitos “[...] é reveladora de
condições estruturais, de sistemas de valores, normas e símbolos, e ao mes-
mo tempo, tem a magia de transmitir, através de um porta voz, as represen-
tações de grupos determinados, em condições históricas, socioeconômicas e
culturais específicas”.
Os quatro sujeitos entrevistados são servidores municipais e desenvol-
vem atividades nas unidades de saúde da locorregião no atendimento direto
ao usuário e, ainda, na gestão de programas e projetos, em serviços adminis-
trativos e como representantes em conselhos de direitos, entre outras.
Todos trabalham em unidades de atenção básica diferenciadas4 e esclare-
cem que, apesar do enfoque curativo ainda predominante, desenvolvem ações
de prevenção em saúde com grupos de usuários, atividades informativas re-
lacionadas aos programas, serviços e recursos institucionais e comunitários
existentes, visitas domiciliares (às vezes, em equipe), atendimento individual
para acompanhamento. E também realizam atividades com a equipe de saú-
de, relacionadas à integração, informação, avaliação, planejamento, mas com
diversos limites colocados pela grande demanda e limites institucionais.
Relatam que a área da saúde pública foi, além da necessidade básica de
trabalhar, uma opção pessoal e profissional. Demonstram identificação e gos-
to pelo que fazem. Todos os quatro sujeitos têm formação superior em nível
de graduação, e estes têm formação: um em aperfeiçoamento na área especí-

3 Resolução 196/96 do Ministério da Saúde (Brasil, 1996). Sendo o projeto aprovado pelo Co-
mitê de Ética e Pesquisa da Unesp – Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Medicina
de Botucatu, campus de Botucatu.
4 Segundo o Ministério da Saúde, o Brasil registrou em 2005 um total de 44.223 Unidades
Básicas de Saúde. Elas podem variar em sua formatação, adequando-se às necessidades de
cada região, e podem ser: unidade de saúde da família; posto de saúde; centro de saúde/uni-
dade básica de saúde e podem ou não oferecer pronto atendimento 24 horas; unidade móvel
fluvial; unidade mista e ambulatórios de unidade hospitalar geral (Brasil, 2006b).
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 39

fica, dois em administração pública, dois em especialização na saúde coleti-


va, um como conselheiro-gestor e quatro em formação em Facilitadores de
EPS, o que evidencia uma busca pela formação e qualificação profissional
permanente voltada para as necessidades nascidas no trabalho na saúde.
No decorrer da análise das falas, eles estão apresentados como S (sujei-
tos), identificando cada sujeito como S1, S2, S3 e S4, considerando a sequência
de realização das entrevistas. Esclarece-se, também, que as falas dos sujeitos
estão intercaladas no corpo do trabalho. O tempo de trabalho na saúde pú-
blica é de S1, 22 anos; S2, 13 anos; S3; 26 anos e S4; 10 anos, o que leva a
considerar que esse tempo de trabalho demonstra conhecimento e experiên-
cia relacionada à área.
A pesquisadora, que exerce sua função como trabalhadora da saúde, se
autorreconhece nas falas dos sujeitos entrevistados como protagonistas, que
também o são, do próprio processo de aprendizagem da educação perma-
nente em saúde que se procura efetivar. Enquanto se realizavam a pesquisa
e as entrevistas, a pesquisadora estudava o processo, buscando construir a
realidade enquanto se identificava como sujeito aprendiz.
A construção da trajetória investigativa teve como base a coleta de dados
e de informações provenientes por meio da análise de: entrevistas com os
trabalhadores da saúde, como descrito anteriormente; legislação vigente e
políticas de saúde sobre o tema; relatórios finais das Conferências Nacionais
de Saúde; relatórios da Organização Mundial de Saúde (OMS); relatórios
da Organização Pan-Americana de Saúde (Opas); documentos e relatórios
do Ministério da Saúde; documentos da Secretaria de Gestão do Trabalho e
da Educação em Saúde; programas, projetos e/ou ações desenvolvidos so-
bre o tema, na locorregião; documentos do Polo de Educação Permanente
do Nordeste Paulista e, pesquisa suplementar de dados (pesquisa bibliográ-
fica, pesquisa digital em internet), os quais acrescentaram conhecimento à
investigação, deram densidade ao objeto de estudo e contribuíram para ex-
plicar a trajetória adotada no processo.
Na organização dos dados empíricos, priorizou-se o uso da técnica de
análise de conteúdo, a qual, segundo Minayo (2004), aparece como um con-
junto de técnicas.5 Estas utilizam procedimentos sistemáticos e objetivos de

5 Seguindo metodologia exposta por Minayo (2004), a análise de conteúdo contemplou as se-
guintes etapas: pré-análise: quando as ideias iniciais são sistematizadas; define um plano de
40 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

descrições de conteúdo das mensagens6, o que possibilita descobrir os siste-


mas de relações e as regras de encadeamento e de associações nas falas dos
sujeitos.
Recorreu-se à discussão teórica da influência da macroestrutura sobre a
saúde humana e os serviços públicos/papel do Estado, centrando o olhar
pela via dos eixos temáticos evidenciados na fala dos sujeitos e na escolha
sistemática de aspectos que se destacaram no objeto do estudo. É importan-
te enfatizar que o objeto de estudo desta pesquisa configura a interface entre
a formação e a compreensão do conceito ampliado de saúde, o que leva a
avaliar a articulação entre a prática educacional e profissional na perspectiva
do processo de trabalho.
Em seguida ao tratamento dos dados coletados, a análise e interpretação
das informações apreendidas apontam para uma aproximação da realidade,
permitindo sua revelação não só do aspecto descritivo e técnico, mas tam-
bém do panorama político que a envolve. Tem a finalidade, conforme expli-
ca Minayo (2004, p.69), de “[...] estabelecer uma compreensão dos dados
coletados; confirmar ou não os pressupostos da pesquisa e ampliar o conhe-
cimento sobre o assunto, articulando-o ao contexto cultural da qual faz par-
te”. Estão contidas no mesmo movimento e apontam a ideia de não criar
modelos e não perder a perspectiva de totalidade.
As categorias teórico-analíticas estão continuamente inter-relacionadas
na investigação, já que todas servem para explicar o mesmo acontecimento
ou evento, no caso, a implementação da Política de Educação Permanente
em Saúde para a consolidação do Sistema Único de Saúde (SUS) na
locorregião mencionada. Assim, a análise das condições para a participa-
ção passa fundamentalmente pelas determinações materiais de trabalho (pro-
dução) e do envolvimento dos sujeitos neste processo.
Os entraves e incentivos para ocorrer essa participação servem também
para informar as relações sociais, que originam e provocam possibilidades
de transformações na realidade social abstrata e material que ajudam na

análise mediante material coletado na pesquisa de campo; exploração do material: definição


das modalidades temáticas pelo processo de codificação das entrevistas; tratamento dos re-
sultados, inferência e interpretação.
6 Valendo-se de uma fundamentação teórica, essa fase permite a interpretação dos resultados
conforme categorias estabelecidas nas fases anteriores.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 41

efetivação do SUS. A formatação da relação ensino-aprendizagem, baseada


no conhecimento da Política de EPS, a formação dos sujeitos, o
entrosamento e a integração dos diferentes atores do SUS explicam o desen-
volvimento da consciência social ou sanitária do SUS ou a manutenção das
práticas alienadas. Evidencia-se, portanto, que os depoimentos dos sujeitos
durante a realização das entrevistas convergiam para aspectos que foram iden-
tificados como as ideias a respeito do SUS e o compromisso com a saú-
de pública, nas quais se concentram as opiniões e conceitos relaciona-
dos ao trabalho no SUS enquanto política pública, seu conhecimento e
funcionamento, e busca-se explorar as sugestões relacionadas ao que pode
ser diferente.
Nas categorias referentes às perspectivas dos sujeitos quanto à imple-
mentação da Política de Educação Permanente em Saúde e o signifi-
cado dessa formação, encontram-se expressa a relação ensino-aprendiza-
gem, baseada no uso da metodologia da problematização recomendada e/
ou utilizada. Os resultados das experiências vivenciadas encontram-se na
análise do conhecimento dessa Política e nas possibilidades para a poten-
cialização da educação permanente, quando se procurou explorar o ní-
vel de integração dos atores sociais no Polo.
Os problemas prioritários da locorregião e o processo de seleção dos faci-
litadores de EPS são aspectos que remetem aos questionamentos acerca do
compromisso para a construção do processo pedagógico e político na
locorregião e das expectativas quanto ao SUS para a manutenção ou forma-
ção de novos saberes nas práticas de saúde. A discussão passa, portanto, pe-
los princípios do SUS, com privilégio do método dialético, em conexão com
a consciência social e sanitária do trabalhador da saúde e dos demais atores
envolvidos. Não se trata de uma construção à parte da realidade social, ex-
terna ou uma “[...] invenção fantasiosa do espírito humano”, mas de um
conhecimento embasado na discussão dialética defendida por Marx & Engels
(1987) e por Lukács (1989), cuja teoria se constrói na ação.
Assim, a consciência é o produto social da necessidade e da ação humana
no meio sensível e na natureza, a qual se constrói na relação com os outros
seres humanos dentro de determinadas condições de produção. O pressu-
posto fundamental é a perspectiva histórica no sentido de permanente cons-
trução, ou seja, como produto da ação e interação dos indivíduos em socie-
dade, na qual os fenômenos econômicos e sociais não são uniformes e iguais,
42 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

mas se apresentam a partir do princípio do conflito e da contradição, sendo


esses elementos que tornam possível a transformação da realidade.
Diante da complexidade da proposta, buscou-se apresentar os dados de
forma que possibilitassem ao menos parcialmente a percepção da relevância
das categorias de análise. A limitação para realizar essa explicação do real
encontrou alento no comentário de Gastão Campos (1997, p.147) de que
“[...] infelizmente, nem à escrita nem à fala foram concebidos o dom da
multidimensionalidade. Assim caminharemos por partes, que ao fim deve
ao menos projetar a silhueta do todo”. Dessa maneira, e considerando o
movimento da realidade, as falas estão contidas no conteúdo deste estudo,
pois delas emergiram seu significado.
Os eixos localizados ainda na análise das entrevistas, tais como a partici-
pação, o envolvimento e a integração dos diversos atores do SUS no proces-
so, consideraram as condições materiais disponibilizadas. Perceberam-se os
entraves e incentivos que facilitaram e/ou impediram tanto a promoção em
tempo hábil como a vinculação e contribuição possível aos cursos por alu-
nos, professores e gestores. Outras linhas diretoras se importaram a apreen-
der e analisar a avaliação da aplicação da Política de EPS a todos os que dela
participaram, na verificação da qualidade das informações partilhadas (na
maior parte das vezes, oferecidas), visando à mudança de paradigmas.
A análise dessa transformação buscou-se sob a ótica se ela teria ou não
provocado uma contribuição transformadora em sua intervenção profissio-
nal nas unidades de saúde. A observância da pesquisadora centrou-se nos
passos recomendados da Política de EPS, a qual exige, para sua consecução,
o necessário despertar da consciência social e/ou sanitária do SUS.
Essa avaliação, aqui proposta, considera avanços, dificuldades, enfren-
tamentos, conflitos e consensos entre os atores sociais envolvidos e os desa-
fios de uma nova institucionalidade no SUS. Enfim, a pesquisa tenta trazer
uma análise dos resultados da formação dos trabalhadores da saúde na es-
tratégia de educação permanente em saúde, ao mesmo tempo como proces-
so e como impacto no fortalecimento dos princípios e diretrizes do SUS e de
suas políticas.
A investigação constitui espaço, por meio da pesquisa, para a construção
do conhecimento, buscando ampliar os horizontes teóricos e os debates exis-
tentes, visando apresentar contribuições sobre o tema sem a pretensão de
esgotá-lo. Esse esforço de reflexão crítica está presente na visão multidisci-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 43

plinar que, mesmo com um eixo básico no Serviço Social, aprofunda abor-
dagens que trazem contribuições de outras áreas das Ciências Humanas e
das Ciências Sociais. Portanto, há uma relação de interdisciplinaridade e de
formação, respeitando-se o conhecimento plural construído nas investiga-
ções de campo, nos debates teóricos e nas discussões das experiências senti-
das, vividas e analisadas.
Deste modo, o esforço e o compromisso resultaram do desvendamento da
face com que a realidade demonstrava no panorama de realização das políti-
cas de saúde pública e nas necessidades de formação permanente em saúde.
Buscou-se demonstrar a construção de seus produtos como parecer coletivo,
por isso apresentou-se durante toda análise das falas dos sujeitos entrevista-
dos os sentimentos, as opiniões, as explicações e os esclarecimentos.

O cenário da pesquisa

A partir dos anos 1980, observa-se, pela primeira vez na história do Bra-
sil, a consolidação de um bloco ao bloco de forças políticas e culturais que se
empenham na luta pelo direito à saúde que, em um espaço de pluralidade,
disputaram as possibilidades de hegemonia. As forças sociais, ao unirem-
se, conseguiram traduzir sua visão de mundo, o que na área da saúde pode
ser exemplificado pela reivindicação coletiva e pela construção de propostas
situando-a, prioritariamente, no âmbito do Estado como direito de todos e
com ênfase democrática.
O Sistema Único de Saúde (SUS) representou, ao final dessa década, uma
mudança significativa de caráter institucional. Os princípios constitucio-
nais estabelecidos direcionaram para a inclusão da população, excluída an-
teriormente pelo modelo corporativo de cidadania regulada (Santos, W. G.,
1987).
Com a implementação do SUS, durante a década de 1990, a organização
da atenção à saúde, no Brasil, provocou grandes inovações decorrentes do
processo de descentralização, refletindo na busca de soluções relacionadas à
oferta de ações e serviços de saúde em termos nacionais e no âmbito regional
e municipal. No entanto, apesar desse direcionamento da política de saúde,
o fortalecimento da política econômica neoliberal manteve a continuidade
das desigualdades no acesso aos bens e serviços públicos como a saúde.
44 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

No início do século XXI, a crise econômica e sociocultural, intensificada


nos anos 1980, somada às mudanças econômicas e políticas de ordem mun-
dial, chocou-se com os direitos construídos e afirmados na Constituição
Federal de 1988. Esses acontecimentos causaram uma filosofia dissonante
aos direitos sociais e trabalhistas garantidos legalmente, mas distanciados
no plano prático, gerando várias mudanças e tendo como consequências
rebatimentos no modo de reprodução material de vida e também subjetiva.
O SUS é considerado a mais importante política social inclusiva em mo-
vimento no País. Seu desenvolvimento, ainda que com diversos limites, de-
monstra a expectativa da sociedade na busca de atendimento à saúde com
qualidade. A relevância pública das ações e serviços de saúde, definida cons-
titucionalmente, integra uma rede regionalizada e hierarquizada para favo-
recer o acesso e o atendimento, a qual deve seguir as diretrizes de: “[...] des-
centralização, com direção única em cada esfera do governo; atendimento
integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos
serviços assistenciais; participação da comunidade” (Brasil, 1988, p.105).
Essa organização na gestão do SUS indica que os fatores determinantes e
condicionantes da saúde, como alimentação, moradia, saneamento básico,
meio ambiente, trabalho, renda, educação e outros relacionados à cultura,
valores, costumes etc., devam ser realmente considerados. Essa concepção
integral de saúde prevê que as ações sejam desenvolvidas sobre o ambiente,
os indivíduos e as comunidades, para a proteção, a promoção e a recupera-
ção da saúde e o desenvolvimento do trabalho intersetorial para a erradica-
ção das causas sociais que interferem na saúde.
Portanto, compete à gestão municipal e regional da saúde cumprir os
objetivos do SUS na identificação e divulgação dos fatores condicionantes e
determinantes do processo saúde-doença para formular e desenvolver polí-
ticas integradas aos campos econômico e social (Brasil, 1988).
De maneira abrangente, o SUS é um sistema formado por várias institui-
ções dos três níveis de governo – municípios, Estados e União – e pelo setor
privado contratado e conveniado, compondo uma mesma corporação, im-
plicando atuar com as mesmas normas do serviço público se houver esta
contratação. Em sua constituição, abrange as ideias fundamentais do mode-
lo de atenção, as quais constituem os princípios e diretrizes da universalida-
de de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência, com
referência na integralidade de assistência, entendida como conjunto articu-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 45

lado e contínuo das ações e atividades preventivas e curativas, individuais e


coletivas, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do
sistema (Brasil, 1990a).
Envolve, nessa perspectiva, a preservação da autonomia das pessoas na
defesa de sua integridade física e moral, a igualdade da assistência à saúde, o
direito à informação sobre sua saúde, a divulgação de informações quanto
ao potencial dos serviços e sua utilização pelo usuário, a descentralização
político-administrativa com direção única em cada esfera do governo – com
ênfase na regionalização e hierarquização da rede de saúde.
As políticas e programas desenvolvidos pelo Ministério da Saúde seguem
essas mesmas diretrizes e princípios, com a finalidade de aproximar da ges-
tão municipal e regional a execução das ações, planejamento e avaliação.
Portanto, a implementação da Política de Educação Permanente em Saúde,
a partir de 2003, compreende todos esses processos previstos e assinala a
construção de uma rede que considere a organização e o funcionamento ho-
rizontal do sistema de saúde, para a formação dos atores do SUS a partir das
necessidades e prioridades apresentadas na realidade local e regional.
A rede no SUS é organizada de forma regionalizada e hierarquizada, com
nível de complexidade crescente. A rede de cuidados progressivos à saúde
supõe a ruptura com o conceito de sistema verticalizado e trabalha com a
ideia de um conjunto articulado de serviços básicos, ambulatórios de espe-
cialidades e hospitalares em que “todas as ações e serviços de saúde sejam
prestados, reconhecendo-se contextos e histórias de vida e assegurando ade-
quado acolhimento e responsabilização pelos problemas de saúde das pes-
soas e das populações” (Brasil, 2004a, p.2).
A descentralização7 político-administrativa enfatiza, portanto, a muni-
cipalização da saúde com redistribuição de poder, competências e recursos,
objetivando a identificação de necessidades de saúde, o estabelecimento de

7 Descentralização: “[...] é a transferência da gerência, da execução de ações e da prestação de


serviços de saúde para instâncias de gestão e decisão mais próximas da população-alvo. No
SUS, essa transferência ocorre da esfera federal para a estadual e dessas duas para a esfera
municipal. Respeitando-se as atribuições específicas das três esferas de governo, expressas
na Lei no 8.080/90, a municipalização com a hierarquização e a regionalização constituem o
eixo estratégico da descentralização. Nos municípios de maior porte, a descentralização deve
se estender aos distritos de saúde e à autonomia gerencial das unidades de saúde. (Brasil,
2005d, p.30)
46 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

prioridades e o planejamento de ações e serviços conforme as condições de


vida e de trabalho da população local e regional.
O processo de descentralização na área da saúde indica, dessa maneira,
que o poder de decisão deve pertencer aos responsáveis pela execução das
ações, por estar mais perto dos problemas e ter melhor conhecimento das
necessidades e suas soluções. Isto facilita o direito de participação de todos
os segmentos envolvidos e da administração dos serviços, o que supõe mais
eficiência na solução das necessidades e demandas identificadas.
As ações e serviços de saúde que atendem à população de um município
devem ser municipais, as que alcançam vários municípios devem ser estaduais,
e as que são dirigidas a todo o território brasileiro são federais. Ao Ministério
da Saúde cabe a direção nacional do SUS, dispondo e estabelecendo normas
em nível nacional, com assessoria técnica aos estados e aos municípios.
Entre as responsabilidades estabelecidas, compete ao Ministério da Saú-
de o estabelecendo de normas com assessoria técnica aos Estados e municí-
pios. É também responsável por todas as ações e serviços realizados sobre o
indivíduo e o meio ambiente e por qualquer substância ou produto que é
consumido e/ou utilizado pela população. Desenvolve diversas políticas e
programas de saúde que visam implementar e qualificar a rede de saúde e o
atendimento aos usuários do SUS e minimizar problemas que dificultam e/
ou impedem o acesso da população aos serviços e unidades. Portanto, as
políticas e programas visam implementar e qualificar a rede de saúde e o
atendimento aos usuários do SUS e minimizar problemas que dificultam e/
ou impedem o acesso da população aos serviços e unidades.
O SUS tem como metas desenvolver em âmbito nacional as ações previs-
tas pelo Ministério da Saúde nas áreas da: Saúde da Mulher, Criança, Famí-
lia, Controle da Hipertensão e do Diabetes Mellitus, Saúde Bucal, Elimina-
ção da Hanseníase e Tuberculose, Saúde Mental, DST/Aids, Assistência
Farmacêutica, Exames de Apoio e Diagnóstico, Vigilância em Saúde (Sani-
tária, Epidemiológica e Ambiental), Sistema de Informação e Controle So-
cial, entre vários outros, conforme as necessidades regionais e populacio-
nais. O atendimento é desenvolvido na atenção básica, média e alta
complexidade, ambulatorial e hospitalar, por meio de serviços próprios,
conveniados e/ou contratados.
Logo, a descentralização tem na regionalização e na hierarquização das
ações a maneira mais eficaz de organização do SUS em relação ao atendi-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 47

mento e aplicação dos recursos, sendo subsídios importantes para o planeja-


mento das ações e serviços de saúde. Assim, o melhor caminho para concre-
tizar a descentralização da saúde é atingir eficiência, eficácia e a efetividade
do SUS, por meio da articulação intersetorial e interinstitucional – de Esta-
dos e municípios, entre os municípios, e destes com as organizações existen-
tes. A organização administrativa na área da saúde é realizada pelas Secreta-
rias Estaduais de Saúde.
No Estado de São Paulo, essa administração é feita por meio de Departa-
mentos Regionais de Saúde (DRS),8 responsáveis por coordenar as ativida-
des no âmbito regional e municipal e promover a articulação intersetorial
com os municípios e organismos da sociedade civil.
O mapa apresentado mostra a divisão do Estado de São Paulo nos 17
Departamentos Regionais de Saúde (DRS) existentes.

Mapa 1 – Regionalização da Saúde no Estado de São Paulo.


Fonte: Departamento Regional de Saúde (DRS), 2007.

8 Decreto no 51.433, de 28 de dezembro de 2006.


48 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

O município de Franca/SP é sede do Departamento Regional de Saúde


(DRS) VIII, responsável pela 14a Região Administrativa do Estado de São
Paulo. Sua locorregião compreende 22 municípios e uma população de
657.344 habitantes (IBGE, 2006), como se observa na distribuição a seguir:

Município População
Aramina 5.280
Buritizal 3.583
Cristais Paulista 7.266
Franca 328.121
Guará 20.804
Igarapava 28.587
Ipuã 12.989
Itirapuã 5.685
Ituverava 38.681
Jeriquara 3.303
Miguelópolis 20.210
Morro Agudo 28.514
Nuporanga 6.693
Orlândia 39.467
Patrocínio Paulista 12.673
Pedregulho 15.929
Restinga 6.454
Município População
Ribeirão Corrente 4.363
Rifaina 3.641
Sales Oliveira 10.576
São Joaquim da Barra 45.743
São José da Bela Vista 8.782
Total 657.344
Quadro 1 – Distribuição da população na locorregião de Franca/SP.
Fonte: População estimada em 1/7/2006, pelo IBGE, 2006.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 49

Ao demonstrar o cenário da pesquisa, a locorregião de Franca, como Re-


gião Administrativa da Saúde, faz-se necessário pensar na descentralização
das ações e serviços de saúde, que remetem à questão da regionalização e
articulação intersetorial entre os municípios, do mesmo modo que possibili-
tam práticas alternativas de eficácia e gestão. A locorregião, além de congre-
gar 22 municípios, está organizada em três microrregiões, ou seja:

Microrregião 1 Microrregião 2 Microrregião 3


Colegiado Três Colinas Colegiado Alta Mogiana Colegiado Alta Anhanguera

Franca Ituverava São Joaquim da Barra


Cristais Paulista Aramina Ipuã
Itirapuã Buritizal Morro Agudo
Jeriquara Guará Nuporanga
Patrocínio Paulista Igarapava Orlândia
Pedregulho Miguelópolis Sales Oliveira
Restinga
Ribeirão Corrente
Rifaina
São José da Bela Vista

Quadro 2 – Distribuição dos municípios da DRS VIII por microrregiões.


Fonte: Secretaria Municipal de Saúde (SMS, 2007).

Essa organização é realizada para facilitar o processo de descentralização


e regionalização à gestão das ações e serviços, aos atendimentos de referên-
cia e contrarreferência e procedimentos de média e alta complexidade e de
urgência e emergência. A regionalização efetiva-se, na prática, por meio do
Colegiado de Gestão Regional, para programação, negociação e pactuação
de todas as questões que envolvem a saúde local e regional.
O Colegiado é composto por todos os gestores de uma determinada re-
gião. Esse espaço representa uma possibilidade mais ampla e democrática
para participar, efetivamente, do desenvolvimento e funcionamento do SUS
nos municípios e região, podendo implicar na melhoria do acesso e da quali-
dade do atendimento.
Discutir a relevância da Política de Educação Permanente em Saúde (EPS)
na locorregião de Franca implica conhecer algumas peculiaridades que de-
marcam esse espaço e que determinam as relações sociais e econômicas e,
em consequência, as condições de saúde da população. Uma vez que a maio-
ria dos municípios nessa locorregião está organizada apenas para a porta de
50 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

entrada, ou seja, serviços de atenção básica, e apesar de alguns possuírem


hospitais, os atendimentos mais complexos são realizados em Franca,
Ituverava e São Joaquim da Barra, considerados ponto de referência para os
municípios menores.
Ainda assim, deixam a desejar, obrigando os usuários a dirigirem-se a
cidades de referência, como Ribeirão Preto, Barretos, São Paulo etc., para a
realização de diversos procedimentos (exames e cirurgias, consultas em di-
versas especialidades), que poderiam ser realizados nos serviços de Franca e
locorregião.
Os dados do IBGE (2007) mostram que a estrutura dos serviços de saúde
da locorregião divide-se entre público e privado, sendo que os 22 municí-
pios possuem um total de 130 estabelecimentos privados (55,79%) e 103
públicos (44,21%).
Tal constatação faz parte da discussão de Bravo (2006), que aponta dois
projetos de saúde, sendo um transformador, baseado nos princípios do SUS
e outro reformista, que se caracteriza pela privatização das ações e serviços
de saúde. Cumpre dizer, também, que os números apresentados pelo IBGE
(2007) talvez não tenham considerado os postos de atendimento das Unida-
des de Saúde da Família (USF). Porém, observa-se que tais dados desse ór-
gão, se levados em consideração, não acrescentam mudanças significativas
no quadro geral dos serviços de saúde da locorregião.
A região apresenta características típicas da sociedade capitalista, com
aumento expressivo na base da pirâmide localizada na faixa de renda de um
a quatro salários mínimos, contabilizando uma média de 70% de famílias
demandatárias das políticas públicas de assistência social no município. Nas
faixas de 4,01 a 7 salários mínimos, tem-se um percentual de 15,62%, e aci-
ma de 7 salários mínimos, concentram-se 11% da população.
Os dados apresentados no Plano Municipal de Saúde de Franca (2002)
apontam o reflexo da realidade nacional, com o aumento significativo nos
índices de concentração de renda, que se sabe ainda maior, considerando
que os trabalhadores informais não constam nesse cálculo. No município,
65% da população é economicamente ativa. Assim, esse contingente perse-
gue a infraestrutura do setor público e privado, principalmente o que se re-
fere a emprego e renda. O modo como está sendo desenvolvida a principal
atividade econômica no município, no caso a indústria coureiro-calçadista,
como a base de sustentação econômica com predomínio no setor secundá-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 51

rio, que é formado pela indústria de transformação, é o que desponta por


meio da confecção de calçados masculinos em couro.

Tabela 1 – Relação das unidades e dos serviços de saúde existentes na


locorregião.
Municípios Serviço Serviço Serviço Total
Público Público Privado
Municipal Estadual/Federal
Aramina 1 1
Buritizal 1 1
Cristais Paulista 2 2
Franca 22 6 78 106
Guará 6 3 9
Igarapava 5 4 9
Ipuã 4 2 6
Itirapuã 1 1
Ituverava 10 1 13 24
Jeriquara 1 1
Miguelópolis 5 8 13
Morro Agudo 6 2 8
Nuporanga 2 1 3
Orlândia 5 6 11
Patrocínio Paulista 1 1 2
Pedregulho 6 1 7
Restinga 1 1
Ribeirão Corrente 1 1
Rifaina 1 1
Sales de Oliveira 2 1 3
São Joaquim da Barra 10 1 10 21
São José da Bela Vista 2 2
Total 95 8 130 233
Fonte: Dados disponibilizados pelo IBGE Cidades/2006.
52 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

O aumento progressivo na faixa etária acima de 50 anos vem demons-


trando um acréscimo na expectativa de vida, sendo que o envelhecimento
da população é um processo visível no município. A queda nas taxas de cres-
cimento é explicada como consequência do comportamento da fecundidade,
que diminuiu de quatro filhos por mulher, em 1980, para 2,6, em 2001, e do
aumento na esperança de vida ao nascer, o que indica melhoria na condição
de saúde dos habitantes.
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) com dados referentes ao
ano de 2000 aponta 0,82, correspondente ao observado no Estado de São
Paulo como um todo, e considerado alto para cidades de médio porte9
(Seade, 2007); e a cobertura de abastecimento de água tratada e esgoto sani-
tário são da ordem de 99,54% e de 99,03%, respectivamente, índices consi-
derados importantes.
O aspecto central do estudo, a educação, ao ser delineado, demonstra que
o problema do analfabetismo faz parte de 5,63% da população com 15 anos
ou mais. Agrava-se ao deparar com o índice de 60,39% do total de pessoas
com idade acima de 25 anos que tiveram menos de oito anos de estudo. O
Ensino Médio completo em 2000 alcançou 40,61% da população jovem de 18
a 24 anos. Como se observa, não apenas o município, mas sua locorregião tem
uma população jovem com preparo insuficiente para as novas exigências das
atuais configurações do mercado de trabalho, em termos de instrução formal
e, portanto, “vocacionada” pela falta de alternativas, às margens do sistema
produtivo, com atividades de trabalho repetitivo ou de força física.
Detendo ainda na educação, enquanto vinculada às condições de traba-
lho, verifica-se que os equipamentos sociais necessários para a condição da
mulher/mãe trabalhar fora são insuficientes, e as creches existentes no mu-
nicípio de Franca atendem atualmente a apenas 1.621 crianças, ao passo que
os dados computados acerca da demanda demonstram a necessidade de 8.155
vagas.

9 O IDH foi criado para medir o nível de desenvolvimento humano dos países a partir de indi-
cadores de educação (alfabetização e taxa de matrícula), longevidade (expectativa de vida ao
nascer) e renda (PIB per capita). Seus valores variam de 0 (nenhum desenvolvimento huma-
no) a 1 (desenvolvimento humano total). Países com IDH até 0,499 são considerados de de-
senvolvimento humano baixo; com índices entre 0,500 e 0,799 são considerados de desen-
volvimento humano médio; e com índices maiores que 0,800 são considerados de
desenvolvimento humano alto. Os mesmos índices se aplicam a Estados e cidades.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 53

Segundo Franco (2004), se a base de cálculo tivesse considerado os traba-


lhadores informais, a problemática seria ainda maior. Outra questão desta-
cada pela autora é a ausência de equipamentos sociais, programas e projetos
específicos, que atendam à população adolescente em suas necessidades de
acompanhamento escolar, de lazer e cultura. Pode-se observar que a res-
ponsabilidade do município relativo à educação concentra-se na educação
infantil.
Ao focar a atenção nas condições de saúde de Franca, a Fundação Seade
(2007) demonstra que a taxa de natalidade (por mil habitantes) é de 15,60%,
e a de mortalidade infantil, 11,83% por mil nascidos vivos. Em relação à
mortalidade na infância (por mil nascidos vivos), a taxa apresentada indica o
percentual de 16,97%; para a população de 60 anos ou mais, o número chega
a 3.840,83 por cem mil habitantes. Outro indicador é o índice de 7,2% de
mães adolescentes com idade inferior aos 18 anos, e o percentual de 10%
para crianças que nasceram com baixo peso (menos que 2,5kg).
O município de Franca está habilitado na condição de Gestão Plena do
Sistema desde l998, significando o repasse de recursos financeiros do Mi-
nistério da Saúde diretamente do Fundo Nacional de Saúde para o Fundo
Municipal de Saúde. Tem responsabilidade na execução e controle das ações
básicas de saúde, no gerenciamento de toda a rede pública ambulatorial e
hospitalar e no pagamento dos prestadores contratados e conveniados ao SUS.
A sede da Secretaria Municipal de Saúde de Franca funciona em prédio
próprio e gerencia todo o atendimento público de saúde oferecido, tendo
como objetivo principal atender toda a população do município e da DRS
VIII, garantindo os princípios do SUS e o acesso de todos os cidadãos às
ações e serviços de saúde.
De acordo com o que dispõe a Lei Orgânica da Saúde, de no 8.142/90, a
Secretaria Municipal de Saúde e a Prefeitura criaram o Conselho Municipal
de Saúde, que deve ser preferencialmente composto por 50% de represen-
tantes dos usuários e 50% de representantes do poder público, prestadores
de serviços, entre outros, para possibilitar um processo mais democrático e
participativo, em que as reuniões devem ser periódicas e abertas ao público,
com pauta e datas previamente divulgadas.
A rede municipal de saúde de Franca, pública, conveniada e contratada,
está estruturada e organizada com as seguintes unidades e serviços:
54 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Tabela 2 – Relação das unidades e serviços de saúde existentes emFranca/


SP.
Unidades e serviços de saúde de Franca Quantidade
Secretaria Administrativa de Saúde 1
Unidade Básica de Saúde/Centro de Saúde 22
Unidade de Vigilância em Saúde 4
Clínica Especializada/Ambulatório de Especialidade 74
Centro de Atenção Psicossocial 1
Policlínica 4
Unidade Móvel de Nível Pré-Hospitalar – Urgência/Emergência 2
Unidade Móvel Terrestre 1
Unidade de Apoio Diagnose e Terapia (SADT isolado) 20
Pronto Socorro Geral 2
Centro de Atenção de Hemoterapia e/ou Hematológica 1
Central de Regulação de Serviços de Saúde 2
Farmácia municipal 1
Hospital Especializado 3
Hospital Geral 3
Total 141
Fonte: Secretaria de Atenção à Saúde – DATSUS (2007)

Observa-se que o processo desencadeado pela descentralização e muni-


cipalização da atenção à saúde favoreceu o acesso da população aos serviços
e ampliou positivamente, a rede física e as ações de saúde. Os esforços desde
a criação do SUS têm produzido evidentes avanços na descentralização da
gestão, na integralidade da atenção, na participação da comunidade e na re-
gulação de serviços. Entretanto, os caminhos apontam que é necessário man-
ter, priorizar e ampliar a cobertura de serviços e ações de saúde de boa qua-
lidade e, principalmente, promover transformações políticas e éticas que
resultem na melhoria da qualidade de saúde da população.
Conclui-se, assim, a apresentação do retrato da cidade-sede e os municí-
pios da DRS VIII, o cenário de onde partiu e foi realizada a ação investigativa.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 55

O Serviço Social no cenário do SUS

Neste cenário, a pesquisadora tem sua trajetória profissional no Sistema


Único de Saúde (SUS) de Franca assinalada por preocupações com vista a
potencializar transformações no cotidiano, para ampliar as possibilidades
de atendimento às necessidades sociais apresentadas ao Serviço Social pelos
usuários. Embora o Serviço Social não seja objeto de interesse central desta
pesquisa, subsidia esta análise. A profissão tem um posicionamento claro
na defesa do Sistema Único de Saúde (SUS) como política pública universal
e integral.
A implementação do SUS e seu desenvolvimento no País vêm requeren-
do a participação do assistente social no processo de gestão da saúde, atuan-
do na (re) organização de serviços de saúde, planejamento, execução e ava-
liação de programas e políticas, no controle social, entre outras demandas
que expressam a abrangência do conceito de saúde vigente, especialmente
nos municípios onde se concretizam as ações de saúde, buscando fortalecer
a perspectiva da universalização do acesso a bens e serviços relativo às polí-
ticas sociais (Bravo, 2006).
O Serviço Social tem mantido participação ativa na defesa do direito uni-
versal à saúde e das políticas sociais e públicas. A profissão vem produzindo
conhecimentos10 e experiências para o enfrentamento dos desafios postos/
vivenciados na área da saúde, provocando o alargamento da prática profis-
sional, que, associada à produção de conhecimentos e à qualificação profis-
sional, vem legitimando o trabalho e ampliando as possibilidades de acesso
e de inclusão social, especialmente nos municípios onde se realiza efetiva-
mente o trabalho por meio das ações de saúde (Sarreta & Bertani, 2006). O
Serviço Social se sobressai no endosso ao reconhecimento dos fatores condi-
cionantes e determinantes e da saúde da população – trabalho, renda, ali-
mentação, moradia, educação, saneamento básico, acesso aos bens e servi-
ços essenciais, como expressões da questão social.
São avanços relacionados ao compromisso da categoria profissional na
busca de qualidade do trabalho, na produção teórico-científica, mas, além

10 Para aprofundar este estudo ver artigo de Bravo (2004) “Reforma sanitária e projeto ético-
político do Serviço Social: elementos para o debate”, quando analisa a produção do Serviço
Social área saúde.
56 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

do mais, no endosso ao reconhecimento de que a saúde, em seu sentido mais


abrangente, é a resultante das condições de vida e de trabalho da população.
É, assim, o resultado de organização social da produção, a qual pode gerar
grandes desigualdades nos níveis de vida (Brasil, 1988).
O Serviço Social brasileiro apresenta um projeto profissional construído
e legitimado pelo debate da categoria, contemplando o pluralismo como um
elemento fundamental tanto da sociedade quanto do exercício profissional
para sua consolidação. O projeto tem o reconhecimento da liberdade como
valor central, como possibilidade de escolha entre alternativas concretas, daí
o compromisso com a autonomia e a emancipação dos sujeitos (Netto, 1999).
Os valores, ideias, opções, éticas e políticas que caracterizam o projeto pro-
fissional assinalam o compromisso com os interesses e as necessidades da
classe trabalhadora brasileira, portanto, para Netto (1999), antagônico ao
projeto defensor do neoliberalismo, que vem promovendo a redução dos di-
reitos sociais, a privatização do Estado, o sucateamento dos serviços públi-
cos, o enxugamento do papel do Estado e a redução das políticas sociais. As
consequências desse processo na vida social é o desemprego, a exclusão so-
cial, o aprofundamento das desigualdades provocado pela concentração da
riqueza e da renda, e, consequentemente, de desproteção social.
O desempenho profissional, assim como os aportes teóricos, metodológi-
cos e ideológicos, estão marcados pela busca de uma referência para subsidiar
a análise da realidade considerando sua historicidade. Isto autorizou à profis-
são constituir uma interlocução com as ciências sociais e outras áreas do co-
nhecimento, na análise de Netto (1999). A formação generalista possibilita,
portanto, apreender as questões sociais com uma base teórico-metodológica
direcionada à compreensão dos processos relacionados à realidade brasileira,
contexto em que se gestam as políticas sociais, inclusive a da saúde.
As proposições enunciadas no projeto ético-político do Serviço Social,
materializadas no Código de Ética de 1993, estão articuladas ao projeto
da Reforma Sanitária brasileira, visando efetivar a universalidade do acesso
à saúde por meio de políticas públicas efetivas. Para Bravo & Matos (2004),
são projetos que enunciam princípios e diretrizes para a construção de re-
lações democráticas, com base na liberdade e participação ativa dos sujei-
tos sociais, na perspectiva do desenvolvimento da autonomia e emanci-
pação dos sujeitos, de ruptura com práticas autoritárias, centralizadoras e
assistencialistas.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 57

Ao estudar as profissões da saúde, Bravo & Matos (2004, p.56) afirmam


que o Código de Ética do assistente social “[...] encontra-se em sintonia com
as garantias constitucionais, na defesa de princípios e valores de ordem
humanística, libertária, democrática e igualitária”. Destacam o reconheci-
mento da categoria profissional aos usuários11 dos serviços de saúde como
sujeitos protagonistas.
As demais profissões da saúde, entretanto, mantêm Códigos de Ética
baseados em princípios abstratos e conservadores, analisam Bravo & Matos
(2004, p.48), “[...] e não se posicionam em favor dos interesses da maioria
dos brasileiros usuários dos serviços de saúde”. Para as autoras, os avanços
alcançados no Serviço Social têm como base o debate do direcionamento éti-
co-político que vincula a profissão a um projeto societário que propõe a cons-
trução de uma nova sociedade, mais justa, sem exploração e sem domina-
ção, opções que reafirmam a defesa dos direitos humanos.
O ideário que orienta a Reforma Sanitária brasileira, o qual sustenta a
construção do SUS, tem sua referência na concepção integral de saúde para
superar o modelo curativo formado nos ideais capitalistas de atender aos in-
teresses e às demandas do mercado. Para tanto, considera as responsabili-
dades do Estado na implementação de políticas sociais e ações intersetoriais
para o desenvolvimento de uma política de saúde que programe medidas
eficazes para reduzir as desigualdades sociais, na perspectiva de qualidade
de vida.
A Reforma Sanitária brasileira, na análise de Bravo (1996), apresenta a
cidadania como um componente central em que a descentralização do pro-
cesso decisório valoriza as esferas estadual e municipal, e a democratização
do poder local efetiva a participação popular na gestão do SUS. O reconhe-
cimento da saúde como um direito de todos e um dever do Estado foi, por-
tanto, uma conquista da sociedade que, organizadamente, participou do mo-
vimento da Reforma Sanitária e lutou pela universalização, descentralização
e participação social como elementos essenciais nesse processo na área da
saúde.

11 Consideram-se usuários “os seguimentos integrantes da classe trabalhadora, que enquanto


sujeitos de direito, agem, empreendem ações, intervêm, lutam, reivindicam, implementam,
no sentido de usufruiu e/ou desfrutar de alguma coisa coletiva, ligada a um serviço público
ou particular, dessa forma podendo demandar os serviços prestados” e exercer sua autono-
mia (Vasconcelos, 2002, p.47).
58 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

A política pública de saúde é o setor que, historicamente, mais tem ab-


sorvido profissionais de Serviço Social, conforme relata Bravo (2006, p.39);
“[...] a quarta maior categoria no âmbito do SUS”. O reconhecimento do
assistente social como integrante da equipe de saúde vem se construindo por
meio da inserção nas políticas e programas de saúde desde o seu surgimento,
apresentando-se, hoje, amplamente inserido nos serviços e programas de
saúde. Para Martinelli (2000, p.56), essa relação é constitutiva na construção
da identidade profissional, fortalecida na defesa do direito universal à saúde
e do SUS como política pública e, desse modo, “[...] é uma profissão neces-
sária em uma perspectiva interdisciplinar, pois contribui para que a equipe
de saúde desenvolva ações que considerem as necessidades da população”.
Em 1997, o Conselho Nacional de Saúde12 reconheceu o assistente social
como profissional da saúde, entre outras profissões, e delegou ao Conselho
Federal de Serviço Social (CFESS) sua caracterização. Entre as atribuições
descritas, o CFESS (1999, p.1) assegura que a profissão não é exclusiva da
saúde, “[...] mas qualifica o profissional a atuar com competência nas dife-
rentes dimensões da questão social no âmbito das políticas sociais, inclusive
da saúde”, e

a partir da 8a Conferência Nacional de Saúde, um novo conceito de saúde foi


construído, ampliando a compreensão da relação saúde-doença, como decor-
rência das condições de vida e de trabalho; [...] atribui-se ao assistente social,
enquanto profissional da saúde, a intervenção junto aos fenômenos sócio-cul-
turais e econômicos que reduzam a eficácia dos programas de prestação de ser-
viços nos níveis de promoção, proteção e/ou recuperação da saúde; [...] em sua
prática profissional contribui para o atendimento das demandas imediatas da
população, além de facilitar o seu acesso às informações e ações educativas para
que a saúde possa ser percebida como produto das condições gerais de vida e da
dinâmica das relações sociais, econômicas e políticas do País; [...] para a conso-
lidação dos princípios e objetivos do Sistema Único de Saúde, é imprescindível a
efetivação do Controle Social e o Assistente Social, com base no seu compromis-
so ético-político, tem focalizado suas atividades para uma ação técnico-política
que contribua para viabilizar a participação popular, a democratização das ins-
tituições, o fortalecimento dos Conselhos de Saúde e a ampliação dos direitos
sociais [...]. (CFESS, 1999, p.1)

12 Resolução no 218, de 3 de março de 1997.


EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 59

As atribuições do assistente social na área da saúde13 constituem um ins-


trumento importante na construção de estratégias para o exercício profis-
sional e a busca de alternativas visando ao atendimento das necessidades
sociais apresentadas pelos usuários nos serviços de saúde. Estão pautadas no
conceito de saúde inscrito na Constituição Federal (1988), na formação
generalista do assistente social e no compromisso ético-político anunciado
no Código de Ética da profissão, que reafirma seu posicionamento em favor
da equidade e justiça social que assegure universalidade de acesso relativo às
ações e serviços de saúde, bem como sua gestão democrática.
Ainda, ressaltam a perspectiva interdisciplinar para a atenção integral,
juntamente com ações intersetoriais e comunitárias que se aproximem do
cotidiano da população e ampliem o conhecimento da realidade local e re-
gional. O desenvolvimento de estratégias programadas em equipe possibili-
ta a compreensão da saúde pela sociedade como direito e questão de cidada-
nia e fortalece o paradigma que considera a saúde um elemento central da
organização e desenvolvimento social, econômico e político do País.
Ao valorizar a perspectiva interdisciplinar e intersetorial nas relações de
trabalho, a fim de garantir a atenção às necessidades da população usuária,
na mediação entre seus interesses e a prestação de serviços, e ao desenvolver
atividades profissionais específicas – plantão, avaliação socioeconômica, as-
sistência material, entrevista, trabalho com grupos, visitas domiciliares en-
tre outras –, o assistente social ajuda a população a ter acesso à saúde (Sarreta
& Bertani, 2006).
Isso pode ser observado em diversos aspectos referenciados no projeto
ético-político profissional. Um desses aspectos acontece pela facilidade de
acesso do usuário ao assistente social nas unidades de saúde, no acolhimen-
to, na escuta diferenciada, na divulgação e informação de ações e serviços de
saúde e dos programas desenvolvidos pelo profissional. Outro aspecto é o
desenvolvimento da capacidade de identificação das demandas no âmbito
da saúde e de extrair dessas demandas as reais necessidades sociais e de saú-
de, apontando a formulação e execução de políticas sociais, projetos e pro-
gramas como um direito.
Nesta referência, o assistente social insere-se no processo de trabalho da
saúde atuando na construção de estratégias que busquem criar experiências

13 Resolução no 383, de 29 de março de 1999.


60 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

e aproximar as ações desenvolvidas no SUS com as demais políticas sociais.


O incremento de estratégias programadas em equipe possibilita a compreen-
são da saúde pela sociedade como direito e questão de cidadania, e fortalece
o paradigma que considera a saúde um elemento central do desenvolvimen-
to social, econômico e político do País. Assim, ao reconhecer a saúde como
resultado das condições econômicas, políticas, sociais e culturais, o Serviço
Social passa a fazer parte do conjunto de profissões necessárias à identifica-
ção e análise dos fatores que intervêm no processo saúde-doença.
É dessa perspectiva que o trabalho do assistente social na área da saúde
busca o enfrentamento das questões sociais na saúde visando ao atendimen-
to das necessidades apresentadas pelos usuários, ressaltam Bravo & Matos
(2004, p.17), e que “[...] queira ter como norte o Projeto Ético-Político deve,
necessariamente, estar articulado ao Projeto da Reforma Sanitária”. Portan-
to, é na referência desses projetos que a profissão pode fornecer subsídios
para que o usuário se fortaleça e participe do controle social na saúde, am-
pliando assim “[...] os canais de interferência da população na coisa pública,
de modo a permitir maior controle por parte da sociedade nas decisões que
lhes dizem respeito” (Iamamoto, 2006, p.126).
São procedimentos significativos no cotidiano, que se aperfeiçoam pela
busca do conhecimento e do aprimoramento técnico-operativo e teórico-
metodológico com vista ao fortalecimento do trabalho. São funções e res-
postas que a profissão vai desenvolvendo a partir das condições apresenta-
das pela população e que acabam influenciando as demandas institucionais
e legitimam o projeto profissional na superação da situação atual. É nessa
intencionalidade de superação das desigualdades e injustiças sociais que está
posta a capacidade de transformação.
Ao imprimir uma postura investigativa no trabalho, o assistente social
fortalece a atividade profissional determinada e influenciada pela realidade
social. E, ao valorizar a atividade científica por meio da pesquisa, gera dados
ligados às condições de vida da população, à reprodução das relações sociais
e à implementação das políticas sociais. As informações de experiências de-
senvolvidas e socializadas podem contribuir na elaboração de propostas mais
apropriadas às necessidades sociais.
A amplitude desse processo alcança-se com a observação constante e re-
gistro sistemático dos aspectos da realidade que se manifestam por meio dos
processos sociais, na organização do conhecimento dado pela experiência,
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 61

tornando-o mais legítimo. Ao mesmo tempo, transforma o exercício profis-


sional e valoriza seu significado junto às demandas sociais, buscando estra-
tégias que atualizam, revitalizam e redirecionam o trabalho. A reflexão crí-
tica realimenta a própria condição do trabalho, contribui para desenvolver o
potencial criativo e a capacidade de transformar seu direcionamento (Al-
meida, 2006; Marsiglia, 2006).
A adoção desses elementos nas experiências vivenciadas pode contribuir
para que os profissionais desenvolvam seu potencial criativo e a capacidade
de transformar o direcionamento do trabalho. O aprofundamento científico
sobre os determinantes do trabalho profissional e dos instrumentos próprios
da profissão ajuda na elaboração de propostas mais apropriadas às necessida-
des sociais. A oportunidade de experimentar novos caminhos para a autono-
mia no exercício profissional pode dimensionar também o trabalho do assis-
tente social no SUS, ao adotar atitudes no cotidiano para exercitar a prática
contínua de documentação do trabalho, planejamento em equipe, visando ao
desenvolvimento de ações e programas para a inclusão social dos usuários.
A organização de um plano de trabalho como subsídio que compreenda
as etapas e conteúdos do processo científico (objetivos, metodologia, resul-
tados alcançados e avaliação), o estudo e elaboração de instrumental e pro-
cedimentos adequados à realidade e local de trabalho é uma alternativa para
ampliar a ação e desenvolver formas de atuação efetiva nos conselhos de di-
reitos, como espaço legítimo que favorece o controle social dentro do SUS.
A construção da práxis fundamenta-se a partir desse contato com a reali-
dade social, suas contradições e possibilidades. Na dialética da práxis, o tra-
balho é influenciado pelo senso comum, com saber acrítico, imediatista,
marcado pela falta de profundidade. É quando a ausência da revisão, com
conteúdos teóricos em confronto com a prática, pode levar ao desprezo de
instrumentos e técnicas apropriadas ao exercício profissional, produzindo
um caráter assistencialista e empírico ao trabalho, distanciando-o dos crité-
rios de cientificidade da ação profissional.
A formação e qualificação profissional permanente, para atualização e
fortalecimento do referencial teórico-metodológico e instrumentalização da
análise e da intervenção na realidade social, torna-se uma necessidade pon-
tual. Realiza-se como um processo de ação-reflexão-ação acerca dos limites,
dos avanços e da contribuição efetiva da profissão na área da saúde, impri-
mindo-lhe maior visibilidade institucional e social.
62 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

O exercício profissional fundamentado nessa perspectiva de direitos co-


letivos envolve uma dimensão política, ética e técnica, na busca de alternati-
vas para contribuir com o processo de democratização dos serviços públi-
cos. Entretanto, o projeto ético-político não se defende apenas com
argumento teórico, pois é nas relações estabelecidas que se materializa. A
postura dialogada, como um caminho promissor para refletir as questões
acerca da realidade social, busca encontrar alternativas para materializar os
princípios e diretrizes do projeto do Serviço Social e do projeto da Reforma
Sanitária brasileira.
Na reflexão de Iamamoto (2006), as possibilidades são dadas na realida-
de, mas não são automaticamente transformadas em alternativas profissio-
nais. Cabe aos assistentes sociais apropriar-se dessas possibilidades e, como
sujeitos, transformá-las em projetos de trabalho. A prática educativa é ine-
rente à atividade profissional do assistente social, que acumula experiências
na dinamização de ambientes coletivos, na realização de grupos, na demo-
cratização dos espaços institucionais e como subsídio que fortalece o con-
trole social, a participação e a construção do processo democrático dentro
dos serviços de saúde.
Contudo, na prática educativa, a instrumentalização política e intelectual
dos sujeitos não garante sua emancipação, já que solicita que sejam reflexi-
vas, dialogadas, participativas, organizativas e informativas, direcionadas
para uma aprendizagem significativa tanto dos usuários como dos trabalha-
dores da saúde (Bravo & Matos, 2004). Trabalhar nessa perspectiva significa
fortalecer e instrumentalizar a população para o exercício de cidadania, e os
próprios trabalhadores da saúde para que tenham uma nova relação com o
trabalho e a população. É na democratização dos espaços dos serviços, espa-
ços que permitem a construção do conhecimento, da interação e da troca,
que trabalhadores e usuários podem compartilhar conhecimentos entre si. A
educação em saúde é, portanto, uma condição para “aprender a participar”,
refletir ideias, costumes, saberes, uma condição efetiva para o êxito do SUS.
Acredita-se que por meio de um processo de educação permanente na
área da saúde torna-se possível desenvolver potencialidades e novas habili-
dades, além de estimular a capacidade de crítica, de organização e de luta
pela garantia de direitos, na sociedade atual. A ruptura com as formas verti-
calizadas de relacionar-se na saúde exige pensar em uma “educação para a
autonomia” (Freire, 2006), a qual possibilite aos sujeitos sociais o exercício
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 63

do conhecimento, da reflexão e da decisão, para ampliar as possibilidades de


participação na vida em sociedade. Ao acreditar e investir no desenvolvi-
mento dos sujeitos sociais, emerge o potencial transformador sobre suas ações
no mundo.
Essa perspectiva de compromisso com a qualidade dos serviços presta-
dos na saúde e de desenvolvimento dos trabalhadores está explicitada no
projeto profissional do Serviço Social como um caminho para a emancipa-
ção dos indivíduos sociais, o que remete ao investimento na formação pro-
fissional dos atores sociais da saúde, como viabilização ideológica contra-
hegemônica ao projeto neoliberal do capitalismo.
Destaca-se, nessa reflexão, que o Conselho Federal de Serviço Social
(CFESS) possui reconhecimento nacional como entidade combativa na de-
fesa das políticas sociais públicas. Nas últimas décadas, ele vem participan-
do ativamente de diversos espaços na defesa do direito social à saúde e na
construção de estratégias que reafirmam o SUS como política pública de
Estado, como analisam Bravo & Matos (2004).
A participação da categoria profissional, juntamente com seus órgãos
representativos na implementação do SUS e de suas políticas, tem sido acom-
panhada também das indicações para a formação profissional referente. Ao
longo das últimas décadas, as discussões sobre a política de saúde pública e a
necessidade de adequar a formação profissional têm sido ampliadas e forta-
lecidas. A responsabilidade de “ordenar a formação de recursos humanos na
área da saúde” está prevista no artigo 200 da Constituição Federal, resulta-
do das propostas preconizadas pelo movimento de Reforma Sanitária brasi-
leira desde os anos 1970.
O Ministério da Saúde, ao “[...] incorporar algumas críticas dos traba-
lhadores e intelectuais da área da saúde coletiva sobre os fundamentos que
orientam o Sistema Único de Saúde, decide incentivar mudanças nos cursos
de graduação das chamadas profissões da saúde [...]” (Mota, 2006, p.7, grifo
do autor). De acordo com a Política de Educação Permanente em Saúde, seu
objetivo central é a transformação das práticas de saúde e das práticas pro-
fissionais e da própria organização do trabalho, para que sejam estruturadas
a partir do próprio processo de trabalho. Aponta várias estratégias para mu-
danças e qualificação da atenção à saúde, das organizações e dos serviços,
dos processos formativos e das práticas pedagógicas, para adequar às neces-
sidades e dificuldades do sistema público de saúde (Brasil, 2004a).
64 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Atualmente, existe uma movimentação intersetorial entre o Ministério


da Saúde e o Ministério da Educação, no sentido de discutir e orientar mu-
danças na graduação das profissões da área da saúde, para implementação
de diretrizes curriculares nacionais e renovação dos projetos pedagógicos dos
cursos. Essa parceria apresenta a intenção de adequar a formação profissio-
nal e o desenvolvimento de recursos humanos em saúde, para que estejam
vinculados aos princípios da integralidade da atenção e respondam às neces-
sidades dos serviços de saúde.
A discussão crítica dessa articulação saúde/educação, enquanto políti-
cas balizadoras da formação de profissionais de saúde, tem sido acompa-
nhada em conjunto com as Unidades de Ensino do País, associações, grupos
de profissionais, como o Fórum Nacional das Associações Brasileiras de
Ensino das Profissões da Saúde (FNEPAS) e a Associação Brasileira de En-
sino e Pesquisa em Serviço Social (Abepss), processo profundamente anali-
sado por distintos atores participantes (Mota, 2006).
A Política de EPS materializa as reivindicações coletivas da saúde pú-
blica brasileira e a valorização dos trabalhadores da saúde. Mostra-se avan-
çada e consoante com as diretrizes e princípios do SUS e com as orienta-
ções da Organização Pan-Americana de Saúde (Opas, 1994 apud OMS,
2007) e da Organização Mundial de Saúde (OMS, 2007), ao adotar a Edu-
cação Permanente em Saúde como estratégia de aprendizagem, tendo como
base os processos de trabalho, valorizando as vivências e experiências dos
sujeitos sociais.
Portanto, a Política apresenta elementos emancipatórios, sobretudo ao
criar um espaço democrático no SUS, os Polos de EPS, para implementar
as ações previstas nas diversas regiões do País a partir da gestão colegiada
dos atores da saúde – trabalhadores, gestores, formadores e usuários. A in-
tegração intersetorial é um dos grandes avanços colocados pela política de
EPS, o que está sendo debatido desde a década de 1970. Ao ser reconheci-
da pelo governo federal, abre espaço para que o conceito ampliado de saú-
de materialize-se.
Outro aspecto a ser destacado é a educação permanente em saúde, que se
mostra relevante uma vez que pode construir um processo que articula a
formação profissional aos avanços e experiências acumuladas na política
pública de saúde. Diante das investidas do projeto neoliberal no desmonte
das conquistas historicamente construídas, torna-se necessário investir em
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 65

uma formação profissional crítica que estabeleça nos serviços de saúde uma
postura de atuação profissional que supere o papel de reprodução e manu-
tenção e descompromisso com os interesses e necessidades sociais.
A reversão desse processo passa, inevitavelmente, pela formação perma-
nente dos atores sociais da saúde, abrangendo a interdisciplinaridade pro-
fissional, e não menos, a participação de todos na produção de uma vida
mais saudável e humana. Assim, referenciados no projeto da Reforma Sani-
tária brasileira, os trabalhadores da saúde têm a possibilidade de construir
um novo significado de relação com as atribuições históricas verticalizadas
das relações na saúde, para superação das atividades fragmentadas, repetitivas
e burocráticas e descoladas do movimento transformador da sociedade, para
que, desse modo, o exercício profissional na saúde contribua efetivamente
para o acesso dos usuários às ações e serviços e que, ao mesmo tempo, favo-
reça a formação de uma consciência coletiva e questionadora dos sujeitos
sociais.
As reflexões do trabalho na área da saúde assinalam, portanto, a busca de
respostas para problemas que impedem o acesso universal e integral à saúde
com qualidade e resolutividade, conforme garantido pelo SUS, o que leva ao
interesse de uma análise que permita a compreensão sócio-histórica do dire-
cionamento dado pela orientação neoliberal nas políticas sociais e sua capa-
cidade de introjeção nas pessoas, para assim poder explicar a relação, ou não,
com a desmotivação dos trabalhadores da saúde e de desvalorização do pró-
prio trabalho. O que passa também pela crítica do valor atribuído à saúde
pelo capitalismo, colocada no mercado como um produto a ser consumido,
ou melhor, uma mercadoria à disposição do capital.
Os questionamentos acerca do padrão assistencial predominante na saú-
de, caracterizado tanto por práticas curativas e centradas no médico e nas
tecnologias, um modelo que focaliza a doença e não a promoção da saúde,
quanto pelo distanciamento entre profissionais e usuários, levam a ampliar
a compreensão do real significado da política social no capitalismo. Enten-
de-se, assim, entender como a política de saúde está estruturada para sele-
cionar e excluir, ao invés de incluir e promover, uma vez que seu funciona-
mento tem levado a população brasileira a valorizar o modelo privatista.
Isso leva a questionar que saúde é essa que está sendo desenvolvida. E
mais ainda, é possível um novo modo de construir saúde? Já que as análises
de vários autores afirmam que o SUS brasileiro é considerado, nas palavras
66 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

de Nelson Santos (2008, p.3), “[...] o maior projeto público de inclusão so-
cial em menos de duas décadas” no País. O autor enumera os avanços alcan-
çados com o Sistema e os recursos colocados à disposição da população com
o processo de descentralização das ações e serviços de saúde,14 mas lembra
que a “[...] ênfase nas ações de promoção da saúde não gerou, ainda, os re-
sultados que dela se esperam”.
Nessa análise, Gastão Campos (2007b) defende a grande conquista his-
tórica do Brasil na construção de um sistema de saúde com princípio univer-
sal, dentro do modelo neoliberal privatista, e lembra que o SUS está na con-
tramão desse processo. Para ele, o SUS não é um plano de saúde, é uma
política de Estado e não de governo, um projeto de reforma do Estado brasi-
leiro, solidário, inclusivo, portanto, a ser efetivado ou não pela sociedade
brasileira.
Em seus estudos, o autor destaca os avanços consideráveis, em termos de
acesso, provocados na atenção primária à saúde pela estratégia Saúde da Fa-
mília, que se espalha por todo o território brasileiro. Avalia que, a partir da
década de 1990, os indicadores de saúde melhoraram no que se refere à mor-
talidade infantil, hipertensão, pré-natal, ressaltando que o sistema tem po-
tencial de transformar a realidade de saúde no País. Entretanto, ainda não é
o ideal. Exemplifica que a cobertura da Saúde da Família, principal estraté-
gia para a mudança do modelo de atenção, que não atingiu ainda 80% da
população brasileira, tem sua implementação heterogênea, entre outras aná-
lises (Campos, 2006b). O desafio, para ele, de organizar o nível de atenção
básica nessa estratégia representa na prática uma mudança na visão do usuá-
rio, com humanização, acolhimento e vínculo, rompendo o modelo hospita-
locêntrico e privatista.
Outro grande desafio, relacionado diretamente, é investir na educação
permanente do profissional de saúde, o qual valorize a vida humana e expri-
ma a indignação diante do sofrimento da população. Lembra que “a vida
humana está cada vez mais desvalorizada” (Campos, 2006b, p.138). Lem-

14 Nelson Santos (2008, p.3) informa que em 2006 foram realizados 2,3 bilhões de procedimen-
tos ambulatoriais, 300 milhões de consultas médicas, 11,5 milhões de internações, 360 mi-
lhões de exames laboratoriais, 2 milhões de partos, 23 milhões de ações de vigilância sanitá-
ria, 150 milhões de vacinas, 15 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardíacas, 9 milhões de
seções de radioquimioterapia e o controle mais avançado da Aids no terceiro mundo.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 67

bra ainda que a evolução científica e técnica dos serviços de saúde não estão
sendo acompanhadas por um avanço correspondente na qualidade do con-
tato humano.
O SUS viveu muitos avanços, reflete Conh (1995), mas apresenta sinais
de esgotamento, porque vive um momento de intensos interesses contradi-
tórios. A autora defende que o SUS não falhou como política, mas está sob
constante ataque de forças que atuam para reduzir e fragmentar políticas
públicas e programas de governo, voltados cada vez mais para a seletividade
e a redução de recursos financeiros, lembrando que o subfinanciamento da
área da saúde serve para favorecer a política econômica neoliberal e o setor
de planos e seguros privados de saúde.
Os limites são expressivos, entretanto, a mesma autora aponta os desa-
fios para o fortalecimento do SUS, o que passa, principalmente, pela impor-
tância de voltar a debater a questão da saúde nesse momento em que as aten-
ções estão todas voltadas para a política econômica. Existe a necessidade da
mobilização social, da percepção do cidadão quanto a seus direitos são fun-
damentais para o fortalecimento do SUS, uma vez que ainda não existe con-
senso de que a saúde é dever do Estado e direito de todos. A educação, como
dizia Freire (1978), é o instrumento para ajudar na própria libertação, na
transformação dessa condição de anulação, historicamente arquitetada e vi-
vida pela sociedade brasileira diante da desconstrução do direito universal à
saúde.
2
AS IDEIAS DOS TRABALHADORES A RESPEITO DO SUS

A construção do SUS

O SUS? Sem dúvida, é um grande avanço em termos de saúde pública. Ele


foi conquistado com trabalho, com luta, com movimentos, com mobilização
social. Porque até então a situação de satisfação, de bem-estar da população não
estava correspondendo às expectativas das pessoas com essa movimentação. O
que aconteceu? As pessoas conseguiram se organizar e montar um padrão ideal
do que seria o bem-estar, então surgiu o SUS. [...] Ele está bastante avançado em
certos aspectos, como de instrumentação, de equipamentos, tecnologias, mas
por outro lado, fica muito a desejar. Por exemplo, com relação ao atendimento
integral, à humanização do atendimento, a questão dos relacionamentos. (S1)

Eu acredito no Sistema Único de Saúde. Acho que é um Sistema muito baca-


na, não acho que foi construído assim de uma hora para outra, não foi uma coisa
que veio do nada, foi sendo construído com as Conferências, aquele processo lá
atrás, das primeiras Conferências Nacionais de Saúde. Aquele processo todo
que já vinha, de uma forma, com a participação da própria população, e hoje
está mais forte com essas mudanças, com esse processo de saúde. Eu até acho
que o que veio com o SUS que foi legal é essa nova maneira de olhar a saúde.
Antes a gente tinha aquela saúde curativa, de estancar o que estava errado. Acho
que com essas Conferências, com esse debate, veio esse novo modo de olhar a
saúde como algo de qualidade também, de mudar o olhar pra saúde. E acho que,
com isso, o SUS foi construindo, ao longo do tempo, um Sistema com uma filo-
sofia mais preventiva e menos curativa [...]. Hoje eu acho que está legal. Tem
falhas? Sim. Porque nosso País ainda é um país que tem corrupção, tem muito
desvio; então isso faz com que a gente se torne mais pobre no Sistema de Saúde,
70 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

tenha menos recursos, pague mal o trabalhador de saúde. Hoje eu acho que um
dos problemas do Sistema de Saúde é que o profissional, o trabalhador do SUS,
não é muito valorizado pelo próprio governo, acho que pelas próprias instân-
cias, vamos dizer governamentais, não é muito valorizado. Já estão acontecendo
algumas mudanças também, eu acho que isso é bacana. (S2)

O SUS? Então, é o que eu te falei: a gente fica um pouco frustrada porque


realmente é, [...], tem a ideia do SUS realmente muito boa, eu gosto, eu acredito
no SUS. Mas eles (gestão, administração) nem conseguem botar realmente na
prática tudo que eles querem. (S3)

É uma política maravilhosa, não é? Não sei, eu sou suspeita porque, eu acho
assim, o SUS é benfeito. E quando vai pra prática, deixa a desejar, infelizmente.
Não conseguiu atingir todo mundo. Então, o que eles colocam nos princípios do
SUS, saúde pra todos. Mas é pra todos mesmo? Porque falta muita coisa. [...]
Porque quando ele (Estado) coloca que o SUS tem a equidade, que é igual pra
todo mundo, mas depois ele fala da integralidade, da universalidade? Então,
você dá mais pra quem tem menos, a equidade, isso não acontece. [...] Mas quan-
do ele fala da igualdade e depois ele fala em equidade, eu acho que ele tá diver-
gindo nas ideias. [...] Tudo é discutido, tão querendo melhorar não sei o quê,
mais aí, a hora que vai discutir a questão da vaga, uma vaga pra (a cidade), a
gente não consegue. Tem uma... uma especialidade no HC de Ribeirão, é uma
no ano, a neurocirurgia. [...]. É, uma no ano. É um horror, uma vergonha. [...]
Que acesso é esse? Não consegue acesso... (S4)

Observa-se que, para os sujeitos entrevistados, há uma ênfase na impor-


tância do direito universal e integral à saúde para a sociedade brasileira. Neste
capítulo, destaca-se o processo de construção do Sistema Único de Saúde
(SUS), seus princípios e diretrizes organizacionais e seu funcionamento. Pro-
curou-se explorar tanto as ideias dos trabalhadores da saúde a respeito do
SUS quanto os sentimentos e conceitos relacionados ao trabalho na saúde e
as opiniões e sugestões relacionadas a essa política pública de saúde.
As falas expressam os avanços com a implementação do SUS no País como
uma política pública do Estado, referindo à universalidade de acesso, à inte-
gralidade da atenção, à participação da sociedade na gestão da saúde e à
equidade para reduzir as desigualdades existentes no acesso à saúde. Há o
reconhecimento dos trabalhadores da saúde de que o SUS é uma conquista
da sociedade brasileira, e que a construção dessa política pública é resultado
do movimento da Reforma Sanitária brasileira. Esse processo de mobiliza-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 71

ção e participação em torno do direito universal à saúde teve espaço nas Con-
ferências de Saúde para o debate de ideias e propostas para o reconhecimen-
to da saúde como um direito universal e integral.
No entanto, os sujeitos mostram os limites para implementação do modelo
de atenção proposto, de promoção da saúde, associados às dificuldades en-
frentadas na descentralização das ações e serviços de saúde para os municí-
pios, bem como o acesso da população a serviços especializados, equipamen-
tos e tecnologias. Isto leva a pensar no porquê de não estar dando certo.
Assim, importa destacar que a luta pela transformação do sistema de saúde
esteve vinculada também à busca pela transformação da sociedade e teve
como marco o movimento de Reforma Sanitária brasileira, o qual se articulou
a outros movimentos populares, intelectuais, políticos, científicos e culturais.
Resumidamente, a discussão acerca da democratização da gestão saúde,
do acompanhamento e fiscalização de seus gastos, da universalização do di-
reito à saúde, da atenção integral e descentralizada, entre outras questões,
repercutiu também no pensar fazer dos serviços da área, como, por exem-
plo, em ações inusitadas sob o viés da educação popular. O conceito de edu-
cação popular, defendido por Paulo Freire em sua ampla bibliografia como
um modo participativo de aprendizagem, rompe com a tradição educacio-
nal ocupada apenas com uma minoria social e confere à educação um con-
teúdo social, e não individualista, e uma dimensão ativamente política. Sua
proposta é trabalhar pedagogicamente com o homem e os grupos (Bertani et
al., 2008).
O movimento da Reforma Sanitária ampliou o leque das forças sociais
que confluíram para novas práticas e conhecimentos em saúde, legitimando
o direto (universal) à saúde. As ações de educação em saúde, apesar de não
se tratar de uma diretriz nacional, constituíram-se em algumas experiências
sobre a origem das doenças, resultando na proposta da metodologia de orga-
nização da comunidade como a resposta mais coerente na busca de solução
dos problemas. E, como forma de responder às insatisfações da população e
também baratear os custos dos serviços de saúde, foram implementadas ações
de medicina comunitária.
A título de exemplo, foi estabelecida a aproximação da assistência médi-
ca aos mais pobres, dando início à descentralização dos serviços de atenção
primária nos bairros da cidade por meio dos postos de saúde. Vasconcelos
(1997, p.18) analisa que:
72 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

O modelo de Medicina Comunitária, na medida em que pregava a utilização


de técnicas simplificadas, de baixo custo e com a participação da população, era
bem mais barata. Além disso, a valorização de ações preventivas e de alcance
coletivo, ao invés das ações unicamente individuais da medicina curativa, au-
mentava a sua eficiência.

A educação popular favoreceu o desenvolvimento de novas práticas edu-


cativas em várias áreas, inclusive na saúde, como apresentam Lourenço &
Bertani (2003). Dessa forma, cabe elucidar alguns pontos importantes para
a compreensão do papel da pedagogia como “ato amoroso”, defendida por
Paulo Freire (Boff, 1989, p.4).
Boff (1989) explica que a história não pode ser feita de individualidades,
e seria contraditório depositar em Paulo Freire toda a criação do método de
educação de proposta libertadora dos oprimidos. Mas, nesse sentido, Paulo
Freire é precursor, intérprete, revelador e defensor de um processo de edu-
cação que visa, essencialmente, ao rompimento com a opressão. A partir da
dimensão social e política, defende e dissemina o processo de educação como
“ato amoroso”. O “ato” corresponde à ação prática e à libertação, e “amoro-
so” é a postura de respeito, confiança e diálogo: juntos, ressignificam a edu-
cação como um processo solidário e de transformação, proporcionando li-
bertação. Rompe-se, assim, com a atitude passiva e reprodutora do status
quo presente na educação formal e tradicional. Nesse processo, educador e
educando são sujeitos construtores da prática educativa-crítica, ou, nas pa-
lavras de Freire (2006, p.23), “[...] quem ensina aprende ao ensinar, e quem
aprende ensina ao aprender”.
Segundo Manfredi (1978), a educação popular desenvolvida por Paulo
Freire pode ser dividida em dois períodos: o primeiro, que compreende os
anos de 1959-1965 e que teve como preocupação central a participação do
povo no processo de desenvolvimento econômico, político e social; e aquele
que se inicia a partir de 1964 cuja opressão marca a vida social e o período
político. Nessa época, Freire vivia no exterior, e reformulou sua concepção
de educação e “expressou as linhas mestras de uma pedagogia para a liberta-
ção” (Manfredi, 1978, p.68). Em um primeiro momento, a pedagogia de
Paulo Freire esteve voltada para a alfabetização como possibilitadora da par-
ticipação, ou seja, a educação elaborada e defendida por Freire é aquela que
visa à “participação do povo”, e, como Manfredi (1978, p.68) esclarece, “[...]
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 73

o caráter dessa participação deveria ser ativo, denotando sempre uma pers-
pectiva de criticidade”.
Timidamente, a nova visão de educação ganha destaque e passa a ter um
papel substancial no processo de desvendamento dos determinantes histó-
ricos culturais e de democratização, mas alicerçada na “visão essencialista”,
que supervaloriza o papel do homem na sociedade e na história, que apesar
de reconhecer os determinantes econômicos e políticos, sublinha a uma con-
cepção idealista da história “[...] à medida que ressalta o papel do homem
enquanto ser ‘consciente’ e ‘criador’, que desempenha sempre um papel ati-
vo nas transformações sociais” (Manfredi, 1978, p.75, destaque do autor).
Manfredi (1978, p.91, destaque do autor) situa que a partir da obra Pe-
dagogia do Oprimido, a educação tradicional é vista como instrumento de
controle e dominação, portanto, uma educação que não atende aos interes-
ses dos oprimidos.

A situação de opressão não se manifesta, pois, como resultante de contradi-


ções inerentes a tipos estruturais historicamente encadeados e definidos, mas
manifesta-se em toda e qualquer sociedade onde predomine uma situação de
“injustiça”, “opressão” e “violência”, nas relações assimétricas entre dois polos,
que o autor denomina genericamente de “opressores” e “oprimidos”.

A “libertação” da condição opressora só tem condições de efetivar-se


à medida que os indivíduos se reconhecem como “oprimidos”. Apesar de
não esclarecer e situar os termos “opressores” e “oprimidos” como estru-
tura social, Freire adota a perspectiva da educação como mola propulsora
para a transformação social, defendendo que as pessoas modificam suas
representações (imagens, conceitos etc.) e assim ganham elementos para
transformar a realidade. A educação seria, com certeza, instrumento para
a libertação.
Esclarece-se, aqui, que a apreensão do conceito de educação acontece pelo
que está definido na Lei de Diretrizes e Bases (LDB), em que “[...] com-
preende o conjunto de processos formativos que acontecem na família, no
trabalho, nos movimentos sociais” (Arroyo, 2002, p.134). O princípio fun-
damental da educação é a humanização, a compreensão do processo de for-
mação do homem a partir de sua vivência, das relações culturais e sociais.
Em continuidade a essa conceituação, compreende-se que a desumanização
74 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

que ocorre na saúde decorre do tratamento que desconsidera a relação da


doença com as injustiças e exclusão social.
Ao analisar a relação entre educação e saúde, recorre-se também a Arroyo
(2002, p.135), que ao discutir o papel da escola, aproxima-se do pensamen-
to marxista para falar da materialidade, das condições concretas da vivência
humana que roubam as possibilidades do homem em se tornar efetivamente
ser cidadão. Não se trata apenas de incluir o usuário nas unidades de saúde,
mas de tornar possível a construção dos sujeitos sociais. A educação é, por-
tanto, um projeto social que não se restringe aos limites da escola, e a função
do educador é “recuperar a humanidade que foi roubada”.
A necessidade de uma teoria pedagógica, para Arroyo (2002), é, atual-
mente, tão importante quanto foi nos anos 1940, uma vez que há muito mais
excluídos agora do que no final dos anos 1960, referindo-se ao aumento da
pobreza e das injustiças sociais. Pereira (2006, p.110) diz que nos anos re-
centes, o “número de pessoas em condições de indigência e pobreza pode ser
expressa pela cifra de 50 milhões”. O autor relata ainda que, apesar dos mais
de 25 séculos de Paideia,1 o texto Pedagogia do Oprimido a mantém viva ao
colocar como um dos paradigmas a interrogação de como o homem consti-
tui-se humano. “E isto é o cerne da teoria pedagógica: como o ser humano se
constitui um problema para si mesmo” (Pereira, 2000, p.131). O autor ex-
plica que esse pensamento, apesar de interrompido com o cientificismo do
século anterior, é recuperado pela retomada das ideias de Paulo Freire, para
o qual educar é humanizar distanciando-se da competitividade para aproxi-
mar-se da busca da compreensão dos processos de humanização.

O processo de constituir-nos como humanos é um processo histórico, um


processo lento, cheio de contradições. Entender a historicidade conflitiva e ten-
sa do constitutivo humano faz parte da teoria pedagógica e está muito presente
esta dimensão na pedagogia popular, na educação popular (Arroyo, 2002, p.132).

Outra questão abordada é que, além da educação popular ser indicada a


partir da construção do humano enquanto ser histórico, também considera
que esse processo constitui-se no coletivo, ou seja, não é um ato que se faz no

1 A Paideia surge com a nova experiência da República. A Paideia é a arte de nos constituirmos
humanos dentro de uma própria lógica e dentro de um processo social, político, cultural,
concreto (Arroyo, 2002, p.132).
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 75

individual, mas uma relação com os conhecimentos adquiridos-construídos


entre gerações e relações sociais. A educação, então, alicerça-se no diálogo,
nas relações sociais e na cultura. “Para Freire, a educação popular, como
todo ato educativo, tem raízes na cultura ou nunca será educativo. Enraíza-
se no processo de educação popular, porque o ser humano está calcado na
cultura” (Arroyo, 2002, p.133). Portanto, explica-se que a educação popu-
lar não é aquela que o educador leva os seus conhecimentos até os “oprimi-
dos”, e faz o entendimento da temática recorrendo mais uma vez às palavras
de Arroyo (2002, p.136):

a educação popular é a compreensão dos processos educativos que os próprios


oprimidos, que os próprios desumanizados executam para se tornar mais hu-
manos, conscientes de sua situação; é a pedagogia deles, de se entenderem como
sujeitos pedagógicos e aí não cabem nas duas mãos os sem terra, os sem traba-
lho, as feministas. O fazer pedagógico é um eterno refazer, porque a tarefa de
formar humanos será um eterno refazer sempre.

Retomando as possíveis influências da educação popular na área da saú-


de, verifica-se que, a partir dos anos 1960, esta encontra eco no movimento
de cultura popular, visto que principia o envolvimento de grandes educado-
res, com sujeitos anônimos e antagônicos. Dentre eles, o autor ressalta pas-
tores evangélicos, líderes espíritas, maçons, militantes socialistas, intelec-
tuais e livres-pensadores.
Nesse processo, também os profissionais da saúde insatisfeitos com as
práticas mercantilizadas e rotinizadas dos serviços de saúde, nas palavras de
Vasconcelos (1997, p.146), dão início a novas ações, “[...] construídas a par-
tir do diálogo entre o saber popular e o saber acadêmico”. A igreja católica,
que de certa forma estava “preservada” da perseguição e repressão política,
apoia as iniciativas de educação popular. Esse respaldo do templo cristão
possibilitou à área de saúde várias experiências de controle de serviços pres-
tados por organizações populares.
Contudo, a unidade de saúde que serviria para aproximar a saúde das
pessoas – o que viria a beneficiar, principalmente, àquelas economicamente
menos favorecidas, moradoras de regiões periféricas, – ao baratear o siste-
ma, acabou, infelizmente, tornando-se mecanismo de politicagem. Diante
da escassez de recursos para o funcionamento dos postos de saúde, estabele-
ceu-se uma relação clientelista, não se concretizando de forma efetiva a edu-
76 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

cação popular na saúde. Os profissionais descontentes com a medicina es-


pecializada, tecnificada e comercializada começam a organizar-se em asso-
ciações e sindicatos, além de buscarem junto às classes populares novas prá-
ticas pela criação de uma medicina mais apropriada aos interesses da maioria
empobrecida da sociedade brasileira.
As poucas experiências de educação popular na saúde representam alter-
nativas de enfrentamento ao descaso e às utilizações eleitoreiras pelo governo
dos serviços de saúde. Essas práticas defendem que a medicina preventiva
pode não somente curar, mas também construir novos comportamentos ca-
pazes de evitar doenças e de promover a qualidade de vida e, sobretudo, a
mudança de enfoque do saber médico como o absoluto.
Nesse sentido, pode-se evidenciar a abordagem da educação em saúde
na compreensão das origens das dificuldades de se introduzir práticas par-
ticipativas às suas soluções. Aproxima-se da pedagogia freiriana ao admitir
que o saber científico de base biologista não é único e, tampouco, absoluto,
e que a educação em saúde caracteriza-se por uma constante troca de sabe-
res entre as conquistas do conhecimento científico e a sabedoria popular
acumulada.
Ao sair do espaço delimitado da prática de saúde, visualiza-se que a mu-
dança de paradigma na saúde foi a tese defendida pelo movimento sanitário
brasileiro, traduzida, nas palavras de Paim (1997, p.12), como “paradigma
sanitário”. A princípio, expressava a necessidade de reforma do modelo de
saúde vigente, limitado ao processo diagnóstico-resposta. Criticava a con-
cepção restrita de saúde, bem como o asfixiante condicionamento entre or-
ganização social dos serviços de saúde e da prática médica.
Estrategicamente, além de envolver outros organismos sociais na discus-
são sobre saúde, o movimento sanitário institucionaliza-se com a criação do
Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes): “[...] alcançando assim cons-
tituir-se em um verdadeiro partido sanitário, que foi capaz de organizar as
diferentes visões críticas do sistema de saúde, definindo um projeto comum
e estratégias e táticas de ação coletiva” (Fleury, 1997, p.26). Enfim, a década
de 1980 é assinalada por vários movimentos sociais e também pelo retorno
do exílio de Paulo Freire ao Brasil, o que reacende o debate da educação po-
pular, que passa a ser pensada como parte da ação política e, assim, contri-
buindo para o movimento do direito à saúde, o que está evidenciado nas
falas dos sujeitos S1 e S2.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 77

Na história das Conferências brasileiras até a 8a Conferência Nacional de


Saúde (CNS, 1986) não houve ênfase na participação dos usuários nas ações
da saúde pública, no sentido de fortalecimento do poder local, de constru-
ção da solidariedade social e da participação cidadã na saúde. A mudança na
formatação das Conferências e da própria condução da política de saúde
pública foi permeada pelos vários movimentos sociais e inclusive contou com
o postulado dos movimentos internacionais, que, no Brasil, fortaleceu o
movimento da Reforma Sanitária.
No Brasil, a ruptura com o regime militar foi lenta e gradual. A anistia,
em 1979, possibilitou a remissão aos torturadores e concedeu direitos políti-
cos e civis aos considerados inimigos da nação. Faleiros (2000) reflete que a
conjuntura econômica demarcada pela inflação e pela dívida pública acen-
tuada fez com que a sociedade emergisse com força inusitada da repressão
na disputa por seus interesses na Assembleia Nacional Constituinte, com
manifestações públicas, formação de comitês, articulação de organismos, es-
truturação de abaixo-assinados e organização de vários grupos – mulheres,
índios e negros, além de empresários, setores específicos de empresas e
ruralistas.
A acentuada desigualdade econômica ganha dimensão social e política
com propostas para adequar os serviços públicos à realidade da população
empobrecida, o que favorece o surgimento de movimentos sociais contra a
ditadura e o autoritarismo associados à defesa da democracia e da liberdade
política e civil. É no processo de abertura e de democratização política que o
movimento para a Reforma Sanitária brasileira toma configuração, primei-
ramente por uma parcela da intelectualidade e profissionais dos serviços
públicos de saúde e, posteriormente, incorporam-se outros segmentos da
sociedade, como sindicatos, partidos políticos, movimentos populares de
saúde e demais movimentos organizados da sociedade civil.
A ideia central do movimento da Reforma Sanitária, que transcorre his-
toricamente nos anos 1970 e 1980, é a organização do sistema de saúde pro-
pondo uma reforma total nesse campo. Cohn (1991, p.22) ressalta que são
décadas “[...] inesgotáveis em estudos diagnósticos, analíticos e propositivos
sobre as questões da saúde no Brasil”. O movimento sanitário não signifi-
cou de imediato a ruptura com o modelo tradicional de saúde, como refle-
tem Lourenço & Bertani (2006), o qual está atrelado ao utilitarismo político,
muitas vezes aliado à classe dominante, que historicamente utilizou o poder
78 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

e estabeleceu políticas públicas como benemerência. Assim, a política apa-


rece ligada à pessoa governamental detentora de poder público travestido na
figura de um sujeito “bonzinho” que pratica uma “boa ação”. Este manipu-
la a política pública em benefício próprio, o que provoca, entre outros ma-
les, um distanciamento entre o acesso e o direito, estreitando essa relação ao
patamar do favor e subalternidade.
Entretanto, apesar de não ter havido, de imediato, o rompimento desse
modelo de fazer saúde, visualizou-se a possibilidade do envolvimento da
sociedade no debate sobre a política de saúde, levando, consequentemente,
o Estado a adotar medidas favoráveis para a construção do Sistema Único de
Saúde (SUS). Essas medidas não foram incorporadas na totalidade confor-
me as propostas do movimento, mas também não foram ignoradas por com-
pleto. “Porque, até então, a situação de satisfação, de bem-estar da popula-
ção não estava correspondendo às expectativas das pessoas com essa
movimentação” (S1), como analisa o trabalhador da saúde.
Ao buscar os principais acontecimentos que nortearam a 8a Conferência
Nacional de Saúde (CNS, 1986) e a implementação do SUS, verifica-se que o
período da década de 1980, além de se configurar pelos tateantes avanços no
campo democrático brasileiro (Ghon, 2003), foi palco também de forte crise
econômica e política. Na saúde, as discussões pautavam-se, sobretudo, no
deficiente sistema previdenciário, como registram os documentos da 7a Con-
ferência Nacional de Saúde. A partir daí, há possibilidade de incorporação de
alguns técnicos do movimento sanitário no interior do Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS), o que acaba sendo útil para as reivindicações do
movimento de Reforma Sanitária, como Lourenço (2004) evidenciou.
Segundo Carvalho (1995, p.23), na busca de soluções, o governo convida
alguns técnicos ativistas do movimento sanitário para incorporar a adminis-
tração pública da saúde. No interior do INPS, torna-se favorecido “[...] o
debate intrainstitucional, alargando os marcos para a busca de alternativas e
ampliando os espaços de participação dos técnicos não comprometidos com
o modelo dominante”.
Como pode-se perceber, os programas que antecederam o SUS, resul-
tantes do movimento sanitário, iniciaram, mesmo que timidamente, a parti-
cipação da comunidade e a descentralização estabelecendo nas três esferas
de governo a competência para cuidar da saúde de sua população, alicerçando
as bases da saúde como direito e cidadania a partir do nível local. O movi-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 79

mento representado pelo Cebes teve importante papel no I Simpósio Nacio-


nal de Política de Saúde, realizado em 1979 pela Comissão de Saúde da Câ-
mara dos Deputados, o qual declarou as bases para a reorientação do Siste-
ma de Saúde: democratização da sociedade, universalização do direito,
descentralização e participação.
Como produto desse momento, o Ministério da Saúde e da Previdência
elabora o Programa Nacional de Serviços Básicos de Saúde (Prev-Saúde),
que pretendia estender a cobertura para toda a população. Segundo Teixei-
ra e Mendonça (1995), o programa implicou a descentralização, a hierar-
quização e a regionalização, dando ênfase aos serviços de atenção básica à
saúde. Por exemplo, na década de 1980, surgiram vários projetos como o
Prev-Saúde que pretendia estender a cobertura para toda a população, com
ênfase nos serviços básicos de saúde. Em seguida, apareceu o Conselho Na-
cional de Administração da Saúde Previdenciária (Conasp), que elaborou
um plano retomando as ideias do Prev-Saúde para uma descentralização e
utilização prioritária dos serviços públicos para atender à demanda (Lou-
renço, 2004).
A implementação das Ações Integradas de Saúde (AIS), em 1984, que
esperava integrar os serviços que atendiam à população de uma mesma re-
gião, acontece no final do regime militar, e, diante do avanço do processo de
redemocratização do País, o regime militar, já em um período de “distensão
política”, implementou eleições para cargos do Poder Executivo, permitin-
do a abertura gradativa da liberdade de imprensa, de associação e organiza-
ção partidária. Os programas governamentais favoreceram a participação
da população por meio da criação de comissões ou conselhos que deveriam
ter entre seus componentes representantes da sociedade civil.
Observa-se que todos os planos eram parecidos e havia uma ideia de in-
tegração da saúde pública com a assistência médica individual, por isso fo-
ram combatidos pelos grupos médicos privados e pela própria burocracia
do Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (Inamps).
Entretanto, as AIS possibilitaram as primeiras medidas de descentralização
da saúde pública brasileira, que, apesar das limitações, apontaram para a
formação de colegiados e comissões interinstitucionais nos níveis: federal,
estadual, regional e municipal. E, no âmbito local, previam a participação
de entidades comunitárias e sindicais, no intuito de garantir a melhor apli-
cação dos recursos.
80 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Por outro lado, Cortez (2003, p.25), analisa que as AIS representaram,
dentre outras intenções, uma “[...] estratégia do regime militar para reduzir
os custos do sistema previdenciário, os quais haviam crescido durante os
anos 1970”. Esse Programa de Saúde foi aprimorado com o Sistema Unifi-
cado e Descentralizado de Saúde (Suds), em 1986, o qual manteve a ênfase
na necessidade de formação de colegiados e na municipalização dos serviços
de saúde pública, e com ele inicia o processo de descentralização e munici-
palização dos serviços de saúde pública.
É com o Suds que se inicia o processo de municipalização da saúde. O
governo municipal passa a ser o gestor dos serviços pertencentes a seu territó-
rio, sendo que aqueles considerados de alta complexidade são organizados de
modo regional, no sistema de referência para mais de um município. O re-
passe financeiro para o planejamento e execução dos serviços tem como que-
sito a participação da sociedade civil e organizada por meio dos conselhos e
conferências de saúde, reafirmando a proposta do movimento sanitário.
Notas-se que, nos anos 1980, ao mesmo tempo em que a sociedade brasi-
leira vivenciou um processo de transição democrática com a mobilização da
sociedade civil contra o Estado, experimentou-se uma profunda e prolonga-
da crise econômica, cujos efeitos persistem até os dias atuais. A conjuntura
da saúde retratou as contradições do País com doenças infectocontagiosas
próprias do subdesenvolvimento e crônico-degenerativas próprias das so-
ciedades industrializadas. Esse contexto favoreceu o surgimento do movi-
mento para a Reforma Sanitária brasileira, quando a questão da saúde passa
a ser discutida pela população, rompendo o costume, até então predomi-
nante, de apenas o Estado e as classes dominantes tomarem iniciativas na
área da saúde.
As proposições do movimento da Reforma Sanitária brasileira, na análi-
se de Bravo (1996, p.4), estavam dirigidas basicamente “à construção de uma
nova política de saúde efetivamente democrática [...]”, apresentando a cida-
dania como um componente central, e a descentralização do processo deci-
sório como caminho para a democratização do poder local por meio de no-
vos mecanismos de gestão. Esse movimento é significativo e “consiste na
organização dos setores progressistas de profissionais de saúde pública, que
colocou em debate a relação da prática em saúde com a estrutura de classes”
(Bravo, 2004, p.32), e busca o fortalecimento do setor público em oposição.
Para Cohn (1997, p.233), o movimento da Reforma Sanitária,
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 81

calcado na experiência italiana, e sob a liderança não pública do partido Co-


munista Brasileiro, congrega os setores de esquerda e os setores progressistas
da área da saúde na formulação de propostas para sua reorganização institu-
cional no país e na produção de conhecimento que desse suporte a elas. À mili-
tância política pela conquista da saúde como um direito e um dever do Estado
associa-se o que denominei um “saber militante”, que caracteriza a produção
da Medicina social brasileira no período, e que fundamenta as práticas políti-
cas de então.

Com essa perspectiva, o ideário da Reforma Sanitária brasileira consiste


na proposta de um sistema de saúde universal, público e descentralizado,
sob a responsabilidade do Estado. A universalidade da atenção à saúde é o
enfoque para romper com a histórica separação entre assistência médica in-
dividual e ações coletivas de saúde, e a descentralização do sistema de saúde
é a estratégia nesse processo para a racionalização de custos e a “valorização
da criação de novos espaços institucionais de participação, com poder
deliberativo dos segmentos organizados da sociedade, constituindo-se as-
sim uma estratégia de ampliar, no espectro social, as oportunidades de aces-
so ao poder”, reafirma Cohn (1997, p.233), para efetivar a participação da
sociedade civil na gestão da saúde.
Há, nesse contexto, a formulação de propostas para o setor, que procura
viabilizar a construção da saúde como um direito da população brasileira e
um dever do Estado, apresentando a cidadania como um componente cen-
tral. As reivindicações desses sujeitos sociais exigiam respostas do Estado,
relacionadas às questões sociais emergentes no País – desemprego, saúde
restrita a alguns, falta de saneamento básico, habitação, infraestrutura ina-
dequada, problemas resultantes do processo acelerado da industrialização,
urbanização, imigração, empobrecimento, desemprego, entre outros pro-
blemas. Sintetizado por um dos sujeitos entrevistados, essa ação se deu: “As
pessoas conseguiram se organizar e montar um padrão ideal do que seria o
bem-estar, então surgiu o SUS” (S1).
Nesse percurso, a realização da 8a Conferência Nacional de Saúde (CNS,
1986), realizada em 1986, marca uma nova era para a saúde pública no Bra-
sil. Com o tema “Saúde como Direito de Todos e Dever do Estado” e ex-
pressiva participação popular de 4,5 mil pessoas, sendo mil delegados re-
presentantes de diversos setores da sociedade civil, delibera propostas para
pressionar a Assembleia Nacional Constituinte e inserir o projeto de saúde
82 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

defendido e aprovado pelos movimentos sociais na Constituição Federal


brasileira (Bravo, 1996).
Destaca-se que a representatividade de delegados na 8a CNS (1986) obe-
deceu aos seguintes critérios (Brasil, 2004d, p.9):

50% representantes das instituições (públicas, estatais, educacionais, de pesqui-


sas, etc.) e os outros 50% da sociedade civil (entidades, associações e órgãos de
representação de produtores privados de serviços de saúde, entidades de diver-
sas categorias de profissionais do setor saúde, sindicatos, associações de traba-
lhadores urbanos e rurais, associações de moradores, entidades comunitárias e
civis, partidos políticos).

A organização da população apontada pelos sujeitos entrevistados mos-


tra que esse passo foi decisivo para o processo de concretização de direito à
saúde e de atribuições e responsabilidades entre os níveis de governo fede-
ral, estadual e municipal. Foi por meio da organização dos movimentos so-
ciais e de saúde, com caravanas, mobilizações e abaixo-assinados, e da parti-
cipação na Assembleia Nacional Constituinte que a sociedade brasileira lutou
para que fosse aprovada a Reforma Sanitária no País e defendeu que a Cons-
tituição Federal de 1988 instituísse o Sistema Único de Saúde, o SUS.
Considerada um marco na história da saúde pública brasileira, a 8a CNS
consagra as ideias preconizadas nesse movimento, assinalando um processo
democrático quando sistematiza e formaliza como proposta política as prin-
cipais teses discutidas para a Reforma Sanitária brasileira, envolvendo o con-
ceito abrangente de saúde. Foi nessa Conferência que as diretrizes e os prin-
cípios do SUS foram formulados e organizados como uma política pública
do Estado. Sua importância no processo democrático e participativo é de-
monstrada pelos próprios atores sociais que participaram desse momento
significativo na história da saúde pública brasileira.2
É desse contexto que emergem significativas mudanças, como por exem-
plo, o conceito saúde, entendido até então como a ausência de doenças e bem-

2 A construção do SUS: história da reforma sanitária e do processo participativo (Brasil, 2006a).


O livro organizado por Faleiros resgata e analisa a dinâmica do processo da Reforma Sanitá-
ria, evidenciando a trajetória do movimento social e a democracia participativa na construção
do SUS, as quais contribuíram na construção do “arcabouço jurídico do SUS”, da Constitui-
ção Federal de 1988 e as diversas regulamentações pós-constituição.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 83

estar físico e mental, é substituído por outro, ampliado em seus diversos fato-
res determinantes e condicionantes das condições de vida da população com
a intenção de alterar a situação de desigualdade na assistência à saúde.
Portanto, “esse novo modo de olhar a saúde” (S2) como algo de qualida-
de, resultou que a saúde foi definida, na Constituição Federal, como ele-
mento da Seguridade Social (Brasil, 1988, p.103), a qual “[...] compreende
um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da so-
ciedade, destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social”, com objetivos de universalidade, uniformidade, equidade,
descentralização, entre outros. Esses objetivos levam Bravo (1996, p.9) a
considerar que a Seguridade Social é

a corporificação legal e institucional de um acordo societário que se construiu


como base de nosso processo de transição à democracia. Em outras sociedades
latino-americanas, com uma experiência democrática muito mais densa, a tran-
sição teve o caráter de reconstrução da institucionalidade democrática. No caso
brasileiro, dada a escassa e frágil experiência democrática anterior, a transição
constituiu-se no momento de criação dos instrumentos e processos democráti-
cos. Nunca a noção de cidadania e de direitos sociais havia sido tão discutida e
vivenciada em nossa sociedade.

O direito à saúde está legalizado na Constituição Federal de 1988, em seu


Artigo 196, “[...] e garantido mediante políticas sociais e econômicas que
visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”
(Brasil, 1988, p.32). É quando o SUS apresenta como grande avanço o prin-
cípio de universalização do atendimento, tornando-o público e gratuito e
uma das conquistas mais significativas da sociedade brasileira.
A história da saúde é, deste modo, marcada por mudanças significativas,
passando a ser uma questão social reconhecida como direito do povo e dever
do Estado, especialmente por ser um problema social que se tornou uma
questão política, tornando-se uma política pública. No plano jurídico, a pro-
mulgação da Constituição e a criação do SUS representam garantias impor-
tantes de direitos sociais para os cidadãos. O SUS é construído ativamente
pela sociedade civil e torna-se um direito reconhecido.
Ao tornar-se pública, a questão da saúde no País cria abertura e espaço
de luta pela democracia e conquista de cidadania no setor. As ações e servi-
84 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

ços públicos de saúde são definidos como de relevância pública, devendo


integrar uma rede regionalizada e hierarquizada e constituindo um Sistema
Único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: “[...] descentrali-
zação, com direção única em cada esfera do governo; atendimento integral,
com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços
assistenciais; participação da comunidade” (Brasil, 1988, p.105).
De acordo com a Constituição Federal, o SUS tem como competência
diversas atribuições voltadas para o controle, fiscalização, execução de ações
de saúde, formação de recursos humanos, proteção do meio ambiente e do
trabalho, entre outras. E como objetivos, identificar os fatores condicionan-
tes e determinantes da saúde e formular políticas para erradicar as desigual-
dades no campo econômico e social os quais interferem na saúde. Esclarece
que o financiamento do Sistema é feito com recursos do orçamento da
Seguridade Social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municí-
pios, além de outras fontes, significando recursos arrecadados por meio de
impostos e contribuições sociais pagos pela população (Brasil, 1988).
A regulamentação do SUS estabelecida pelo conjunto das Lei Orgânica
da Saúde (LOS) no 8.080/90 e a no 8.142/90, para dar execução e disciplinar
legalmente a proteção e a defesa da saúde, com diretrizes e limites que de-
vem ser adotados pelo território nacional, esclarecendo o papel das três esfe-
ras de governo (Brasil, 1990a). Na LOS no 8.080/90, destacam-se os princí-
pios organizativos e operacionais do Sistema de tal modo que indica a
descentralização político-administrativa e enfatiza a municipalização dos ser-
viços de saúde, com redistribuição de poder, de competências e de recursos,
e afirma o novo conceito:

A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a


alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a
renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais;
os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do
País.
Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que, por força do
disposto no artigo anterior, se destinam a garantir às pessoas e à coletividade
condições de bem-estar físico, mental e social (Brasil, 1990a, p.20).

A saúde, compreendida, até então, como a ausência de doenças e bem-


estar físico e mental, passa a ter um conceito ampliado em seus diversos fa-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 85

tores determinantes e condicionantes das condições de vida da população,


com a intenção de alterar a situação de desigualdade na assistência à saúde.
A visão de saúde na concepção integral prevê que as ações devam ser desen-
volvidas sobre o ambiente e os indivíduos, destinadas à proteção, promoção
e recuperação da saúde, e voltadas para a erradicação das causas sociais que
interferem na saúde.
Em sua composição, abrange as ideias de um novo modelo de saúde pú-
blica, as quais constituem os princípios e diretrizes estabelecidos na LOS
no 8.080/90, os quais ressaltam a cidadania para universalidade de acesso
aos serviços em todos os níveis de assistência; integralidade de assistência,
entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preven-
tivos e curativos, individuais e coletivos; preservação da autonomia das pes-
soas; igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de
qualquer espécie; direito à informação sobre a saúde; divulgação de infor-
mações quanto ao potencial dos serviços e a sua utilização pelo usuário.
A participação popular, garantida na LOS de no 8.142/90 por meio de
Conselhos e Conferências nas três instâncias de governo (municipal, esta-
dual e federal), define a maneira que a população irá acompanhar e fiscalizar
as políticas de saúde. A ideia de controle social e de cogestão é inovadora e
democrática (Brasil, 2004c, p.12):

estabelece uma nova relação entre o Estado e a Sociedade, de forma que as deci-
sões do Estado sobre o que fazer na saúde terão que ser negociadas com os repre-
sentantes da sociedade, uma vez que eles, é quem melhor conhecem a realidade
de saúde das comunidades. Por isso ela é entendida como uma das formas mais
avançadas de democracia. Mas, embora esteja prevista em Lei, a participação
social é um processo, em permanente construção, que comporta avanços e recu-
os e, por isso, muitas vezes, depende de ampla mobilização da comunidade na
defesa de seus direitos.

Importa lembrar, como fez um dos entrevistados, que “o SUS foi con-
quistado com trabalho, com luta, com movimentos, com mobilização so-
cial” (S1), portanto, o controle social autoriza a influência da população na
gestão do SUS e possibilita as ações do Estado na direção dos interesses da
coletividade. Previa-se a democratização das ações de saúde por meio da
participação dos usuários nos conselhos e conferências. Não obstante, as
conquistas institucionais aprovadas na Constituição, que contempla o ideário
86 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

da Reforma Sanitária, não conseguiram romper com a lógica anterior, em


que a base de financiamento do sistema de proteção social esteve sempre
atrelada ao capital privado.
Para Cohn (1997, p.234), o sistema de Seguridade Social instituído – saú-
de, previdência e assistência social –, “ao mesmo tempo que universaliza os
direitos sociais, segmenta os distintos setores da sociedade no acesso a bene-
fícios e serviços”. Ainda nesse pensamento, Cohn (1997, p.235) enfatiza que,
ao mesmo tempo em que o setor privado se estruturou e capitalizou nas dé-
cadas de 1960 e 1970, atualmente pressiona e busca novos mercados de ser-
viços prestados à Seguridade Social sem intervenção estatal. Conclui que o
movimento sanitário brasileiro termina a década de 1980 “[...] assistindo ao
seu esgotamento – representado pela mudança institucional do setor – sem,
no entanto, lograr reverter a lógica que vinha regendo as políticas de saúde
de maneira a garantir a universalidade e a equidade da atenção à saúde num
processo de crescente exclusão social”.
É esse contexto que vai interferir, de forma negativa, na implementação
do SUS nos anos 1990. As mudanças profundas da economia brasileira, na
década de 1980, provocadas pelo processo de “globalização” do mercado e
pelo novo paradigma tecnológico de produção, levaram a um “desenvolvi-
mento industrial com alto grau de transnacionalização” (Cohn, 1997, p.236).
Em consequência, o País enfrenta a década de 1990 com o custo social pro-
fundo e com iniciativas de privatização do patrimônio estatal e de várias de
suas responsabilidades. “Neste caso a contrapartida do capitalismo selva-
gem traduz-se numa privatização selvagem”, conclui Cohn (1997, p.236).
A ideologia do neoliberalismo, que informa as políticas econômicas e
sociais nas últimas décadas, tem rejeitado a responsabilidade do Estado pe-
rante a nova questão social. Assim, contemporaneamente, as políticas so-
ciais como mecanismos de regulação da questão social não desapareceram –
reestruturaram-se para responder aos desafios impostos pelas transforma-
ções da questão social. Só que essa reestruturação comprometeu um projeto
de sociedade que tinha na igualdade a sua referência, o que exige, para Pe-
reira (2000), determinação e preparo intelectual e político para lutar pela
prevalência dos valores de uma sociedade livre e igualitária.
O que se observa é a mercantilização da vida e da saúde determinada pela
conjuntura econômica, o poder do mercado fortalece cada vez mais a hege-
monia do capital. Esse movimento de mercantilização repercute na saúde e
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 87

confronta diretamente com as propostas do SUS e, do mesmo modo, contri-


buiu para a transformação dos espaços políticos em espaços de mercantili-
zação: onde tudo tem preço e compra quem pode. Aproveitando as palavras
de Demo (1994, p.13), “[...] o capitalismo representa uma das sociedades
mais discriminatórias, e para tentar superá-lo existem formas democráticas
que não exterminam o poder, mas tentam domesticá-lo”.
A perspectiva é a de fortalecer as propostas nascidas no movimento da
Reforma Sanitária brasileira e que constituem as ideias centrais da criação do
SUS, especialmente porque concentram as necessidades e expectativas da
sociedade em relação à saúde. Na ideia defendida por Gastão Campos
(2007b), é na concepção ampliada de saúde, que considera as condições de
vida e de trabalho e relaciona saúde aos fatores que a determinam – as condi-
ções materiais de vida –, que deve pautar a luta pelo sistema público de saúde.
Dessa maneira, a partir do SUS, tem-se a compreensão de saúde não mais
enquadrada apenas nos limites da doença. Há o enfoque, sobretudo, dos
determinantes sociais, embora no cotidiano ainda sobressaiam ações embu-
tidas de antigos valores. Na realidade, observa-se que os serviços de atenção
primária, mais próximos dos usuários e de sua realidade, deveriam enfocar a
educação em saúde, contudo, acabam se restringindo à execução de tarefas
dentro da lógica do capitalismo. Assim, apesar dos avanços postos pela mu-
dança de paradigma da política de saúde, os atendimentos continuam sendo
feitos dentro do modelo verticalizado tradicional, sem que haja qualquer
manifestação de visão de mundo sócio-histórica.
Algumas características do antigo modelo de saúde pública desdobram-
se na dependência da dinâmica dos serviços técnico-administrativos e buro-
cráticos institucionais, os quais tanto podem interrompê-los como perpetuá-
los. Reforça-se a importância do processo em que todo o trabalhador da saúde
enquanto sujeito histórico tem um papel de destaque na conquista do espa-
ço dentro dos vários serviços para a introdução de ações de educação em
saúde e participação.
Assim, as atribuições estabelecidas, bem como as introduzidas na dire-
ção da responsabilidade sanitária de cada trabalhador da área, indicam que a
atenção em saúde abrange a prevenção e a promoção da saúde, ocorrendo
nas condições e processos de trabalho. A clareza e lucidez das respostas da-
das pela instituição do SUS às demandas de saúde-doença remetem, neces-
sariamente, às determinações da questão social e das transformações con-
88 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

temporâneas, bem como ao papel do Estado e da sociedade na sua condução


e gestão. Machado (2006), analisando esse assunto, destaca que a promoção
da saúde se desenvolve por meio da práxis entre os serviços de saúde e a
comunidade, porém não se trata de uma atuação restritiva, e sim de integra-
ção com outras áreas.
O que se tem observado é que, em lugar de ações voltadas a antecipar o
prejuízo social provocado pelos determinantes desfavoráveis, estes são sim-
plesmente constatados, sem que sobre eles resultem intervenções pertinen-
tes. A formação e o desenvolvimento da consciência crítica dos trabalhado-
res da saúde são, pois, necessidades para mudança do modelo de atenção e
efetivação dos princípios e diretrizes que sustentaram a construção do SUS:
a integralidade das ações, a descentralização político-administrativa e o con-
trole social. Aqui, a questão do acesso, tão evidenciada pelos sujeitos da pes-
quisa, demonstra os limites para efetivar a integralidade e garantir a equidade
na atenção à saúde.
Os trabalhadores da saúde pontuaram também a questão financeira e o
acesso no SUS como uma das maiores dificuldades encontradas para o de-
senvolvimento do trabalho:

Eu acho que poderia ser diferente é a questão financeira. Eu acho que o SUS,
hoje ele ainda está meio subfinanciado, precisava ter um financiamento maior,
investimento maior, [...] precisava de mais verba. Isso dificulta o engajamento
com a equipe [...]. (S2)

O grande problema dos municípios pequenos é o acesso às especialidades e


cirurgias, às especialidades de cardiologia, neuro, ortopedia, otorrino e a depen-
dência que fica em relação ao município referência. Funciona a atenção básica e
a equipe mínima. [...] Porque, vou dar um exemplo: oftalmo é um problema, a
prefeitura é que paga por fora. Tá certo isso? [...] Mas, por exemplo, igual aqui
pra nós, município pequeno: quando você fala da ressonância, não faz... do
ecocardiograma... é uma luta pra fazer ecocardiograma. Porque isso o SUS pre-
vê. Então aí, acho que atravanca um pouco na parte de referência, porque de-
pende da microrregião, não depende só do município (S4).

Observa-se que os enfrentamentos desses problemas não são somente


econômicos, mas também são culturais, políticos, sociais e educativos. Bus-
cando soluções para questões tão complexas, encontram-se na reflexão de
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 89

Gastão Campos (2006b) alguns caminhos possíveis para a consolidação do


SUS. O autor reflete que há um desencantamento da população brasileira
em relação ao SUS quanto à viabilidade de uma política social que é solidária
e racional. Assim, qualquer movimento que faz melhoria não repercute, e a
população não reconhece em razão das situações apresentadas nos serviços
de saúde.
Esse desencantamento, para Gastão Campos (2006b), está relacionado à
própria Reforma Sanitária, que está incompleta e, após vinte anos da criação
do SUS, apresenta vários sintomas, sendo necessário repensar sua prática.

Essa questão de rever o princípio do SUS. Será que seria um caminho? Eu


deixo interrogado. [...] Eu já pensei várias vezes: será que é esse o caminho mes-
mo? [...] É, quando fala que é pra todo mundo, tem que ser pra todo mundo.
Existe muita cobrança do próprio usuário quando você fala que é pra todos.
Nossa, há mais de vinte anos depois, a gente ouve: Ah, é pelo SUS? Pelo SUS
não vira. Por que não vira? Então, tem que ser pra todos, tem sim, mas tem que
ser revisto, porque se você tem condições, você paga imposto. Então tem, assim,
os dois lados da moeda. [...] É, é um sistema adequado, só que como ele não tem
o financiamento, a gente fica tentando priorizar a população empobrecida, ca-
rente, a que mais precisa. E ao mesmo tempo as pessoas, o próprio usuário, o
trabalhador não valoriza o SUS, que acha que ele é uma coisa pública, que ele
não tem valor. [...] Não valoriza, é isso. Então, talvez precisasse ser revisto. Terá?
Onde que tá o problema? Será que é lá em cima? Porque o Brasil, eu falo que é
um país muito rico, pena que tem os desvios. Se não houvesse tanto desvio, a
gente teria mais condições. Não só de saúde, mas de educação, na área social.
Ainda fica a desejar, né? Melhorando essa parte social, a parte de financiamen-
to, da formação. Mas eu acho que é trabalho de formiguinha, não é? (S4)

Gastão Campos (2006b) lembra que hoje, no mundo comandado pelo


modelo neoliberal, um sistema de saúde com princípio universal está na con-
tramão desse processo social. Desse modo, a recuperação da imagem da po-
lítica pública de saúde exige dos atores sociais uma ação que estimule os
movimentos sociais e as opiniões em defesa da vida, do bem-estar e da pro-
teção social. A questão do financiamento do SUS, preocupação evidenciada
pelos sujeitos da pesquisa, mostra que a falta de recursos financeiros com-
promete o desenvolvimento do trabalho na saúde em diversos aspectos. A
busca por um financiamento compatível com as necessidades de saúde por
parte das três esferas de governo é uma necessidade imediata.
90 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Ao analisar o funcionamento do SUS, Santos (2008, p.4) diz que os servi-


ços de saúde sobrevivem ao modelo de gestão caracterizado por “drástico
subfinanciamento público, fragmentação dos repasses federais, largo pre-
domínio do pagamento de serviços por produção em regra com valores infe-
riores aos custos, descolamento dos hospitais do SUS das redes hierarquiza-
das/regionalizadas”. O autor associa a baixa implementação dessas redes de
atendimento com a precarização das relações de trabalho na prestação dos
serviços e ausência de práticas de metas, desempenho e resultados. E ressal-
ta ainda que, enquanto o País privilegiar o setor privado, nenhum recurso
será suficiente, atualmente, o serviço privado sendo o principal, e o público,
complementar.
Outro caminho apontado por Gastão Campos (2006b) é definir o mo-
delo de atenção, uma questão crônica e desgastante, que fica no discurso
entre a prevenção e a atenção curativa. A implementação do SUS, em ter-
mos de Estados e municípios, está muito heterogênea, apesar da atenção
primária ser crescente. Há evolução do número de municípios com a estra-
tégia Saúde da Família, mas a cobertura ainda é baixa, ou seja, a velocidade
de implementação está aquém da necessidade da população. Não se esque-
cendo de que a cobertura da atenção primária deve atingir pelo menos 80%
da população.
Nessa perspectiva, a questão da municipalização da saúde requer um
modelo de gestão do trabalho mais flexível e racional, e esse é outro proble-
ma que precisa de solução no SUS. É preciso destacar a importância do tra-
balho bem-remunerado e que dê condições de vida digna ao trabalhador da
saúde. Para Nelson Santos (2008), na implementação do SUS, as necessida-
des dos trabalhadores não foram contempladas, as relações de trabalho fo-
ram precarizadas, tornou-se comum a contratação verbal, o apadrinhamento,
a terceirização, a inexistência de plano de carreira e de amparo legal.
A gestão do SUS transferiu aos municípios a responsabilidade pela
contratação dos trabalhadores. Isso trouxe dificuldades para o sistema ser
solidário e cooperativo, e para Gastão Campos (2006b), esse é um problema
do SUS, e não apenas do município. Assim, a política de pessoal deve possi-
bilitar uma contratação mais moderna, estabelecer critérios de plano de car-
reira, de avaliação de desempenho, com metas de produtividade das equipes.
Pode-se dizer que o SUS desenvolveu-se de forma vigorosa, mas o cres-
cimento em vários aspectos foi sem qualidade, com vínculos precários de
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 91

trabalho e com relações de trabalhadores sem humanização. O trabalhador


da saúde foi vilipendiado por políticas públicas neoliberais, as quais des-
comprometem o Estado da responsabilidade pela assistência à saúde da po-
pulação e precarizam, deliberadamente, o trabalho. Para que o SUS dê cer-
to, os trabalhadores não podem estar à margem desse debate; é a partir dele
que as ações de saúde se desenvolvem, como relata esse sujeito:

Da gestão, se envolvendo mesmo com as questões da saúde, muitas vezes


percebemos que há um discurso, mas que não passa de discurso, não há apro-
fundamento, de estar participando efetivamente, estar ouvindo as pessoas, os
trabalhadores, naquilo que acham que é preciso ser mudado, modificado. Então,
eu sinto essa falta na gestão, essa preocupação de estar realmente ouvindo, e a
partir desse ouvir, fazendo políticas que vão de encontro aos interesses da popu-
lação. (S1)

A integralidade inscrita na Constituição e buscada pelos sujeitos entre-


vistados resgata a visão do ser humano em sua totalidade – promove ao mes-
mo tempo ações de promoção, proteção e recuperação da saúde. Integrali-
dade é a confluência de vários saberes de uma equipe de saúde, no espaço
concreto e singular dos serviços de saúde, os quais devem estar organizados
e preparados de forma aberta para receber as necessidades de saúde não pre-
vistas em rotinas e protocolos.
A recuperação da imagem da saúde pública passa também pela constru-
ção de diretrizes que garantam a responsabilidade sanitária dos entes
federados, dos serviços e das equipes de saúde. A gestão compartilhada da
saúde requer um processo de responsabilização entre os três níveis de gover-
no e da própria equipe, ou seja, quem é responsável por qual situação e qual
o papel de cada profissional e da equipe no cotidiano. Requer, do mesmo
modo, a definição de prioridades estabelecidas por meio de metas nacionais,
estaduais, regionais e municipais. A implementação do SUS demonstra o
compromisso com a gestão compartilhada, priorizando a saúde local e re-
gional, conforme reflete o sujeito entrevistado:

Eu acredito que tem um avanço, porque antes você ficava muito amarrada
ao Estado, muito amarrada ao Ministério, ao Governo Federal, com propostas
que, por exemplo... tinha uma proposta do Ministério, e você tinha que desen-
volver no seu município exatamente como era solicitado. Ficava muito amarra-
92 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

do com algumas questões. Eu acho que isso tirava o caráter regional da coisa,
aquele caráter local, porque a cidade de Franca é completamente diferente de
(outra pequena), mesmo estando no mesmo Estado a sessenta quilômetros de
distância. Então, tem características diferentes, cultura diferente. Assim, não
adianta você pegar um negócio e dar para o País todo fazer igualmente. (S2)

Desta maneira, é preciso pensar localmente, definir prioridades, mas con-


siderar as necessidades que são nacionais/estaduais, considerando que a área
da saúde exige várias soluções para os problemas. Inclusive, a dinâmica das
situações apresentadas nos serviços de saúde precisa de mecanismos de ges-
tão mais flexíveis, por exemplo, na compra de medicamentos, na autoriza-
ção de procedimentos, no encaminhamento de questões que, muitas vezes,
são dificultadas pela burocracia da administração.
Os gestores do SUS precisam gerir diversidades de informações, de al-
ternativas; precisam desenvolver uma postura profissional envolvida com o
SUS. Para Santos (2008, p.10), “a maior parte dos gestores do País [...] não
tem interesse da participação também da sociedade na tomada de decisões”,
portanto, a questão da formação do gestor interfere no funcionamento do
SUS, para melhor ou para pior. A construção do conhecimento na saúde
passa necessariamente pelo compromisso, como está demonstrado nesta fala:
“A gestora é uma pessoa que entrou na saúde pública sem saber nada de
saúde pública, e hoje ela domina saúde pública. Então, se quer saber alguma
coisa... ela tem informação, ela sabe e conhece” (S4).
Na busca de soluções para mais eficiência e resultados dos serviços pú-
blicos de saúde, além do financiamento e da política de pessoal, tornam-se
imperiosas inovações no modelo de gestão. Nas grandes questões do
subfinanciamento e da precarização das relações de trabalho, não só o go-
verno, mas todos os movimentos sociais devem ser irredutíveis. Portanto, o
movimento de repolitização do SUS, com uma clara estratégia de mobiliza-
ção social, com um movimento que retoma a Reforma Sanitária aproximan-
do dos desafios atuais do SUS é, para Nelson Santos (2008), fundamental.
Desse modo, o horizonte para a educação permanente é a efetiva concre-
tização dos princípios do SUS. Avançar nessa direção significa não só am-
pliar e aprofundar as reflexões, mas, sobretudo, revertê-las em ações con-
cretas, disseminando os conhecimentos desenvolvidos. Espera-se, pois, que
o processo de educação permanente funcione como fonte de conhecimento,
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 93

objeto de planejamento e transformação das práticas de saúde, e contribua


para a compreensão do funcionamento das políticas públicas.
Na base dessa edificação está o “trabalho de formiga” de todos os traba-
lhadores da saúde dos mais diversos níveis hierárquicos e de conhecimento.
Lembra-se também de que eles estão submetidos ao conjunto de determina-
ções sociais, econômicas, políticas e trabalhistas dado por sua inserção como
trabalhadores assalariados, mas são eles os responsáveis mais próximos pelo
desenvolvimento das atividades voltadas para o ser humano em sua integrali-
dade. Em função disso, surgem requisições expressivas relacionadas às di-
mensões tecnológicas de gestão, gerenciamento, organização e, sobretudo, de
conhecimento do SUS e de seu funcionamento – condições estas que vão su-
blinhar sua necessidade da educação permanente em saúde.

O conceito de saúde e o modelo de atenção

Essa questão da saúde. O que é saúde? É um conceito, e como tal é muito


amplo. [...] A gente ouve falar o que é saúde, e a gente, às vezes, não pensa o que
é saúde. Então, é interessante a gente pensar. Eu aprendi que saúde é a ausência
de doença, saúde é um estado de bem-estar físico, espiritual, social. Tudo isso é
saúde. Mas a saúde pode ser entendida como uma qualidade de vida, não é? É
bastante amplo, e a qualidade de vida envolve vários fatores. Então, cada vez
fica mais complexo esse estudo do que é a saúde, do que é o bem-estar, do que é
a qualidade de vida. [...] Sempre faço essa indagação, e aí também levo o usuário
a essa reflexão. (S1)

Hoje eu trabalho com o conceito de que você tem que ser feliz, bem-estar,
físico e emocional. Eu acho que saúde não é só você não ficar doente, igual a
Organização Mundial de Saúde fala. Mas acho que é trabalhar essa questão de
viver bem, ter qualidade de vida. Por exemplo, a gente trabalha muito na minha
equipe esse conceito [...]. Tem esse relacionamento bacana com o usuário [...], é
qualidade de vida. Isso é saúde, entendeu? A gente trabalha lá (na unidade de
saúde) muito com esse conceito de promover saúde, promover lazer, promover
a satisfação. [...] Justamente, acho que esse conceito de trabalhar a felicidade, o
bem-estar, trabalhar as coisas boas. (S2)

A saúde é o bem-estar social. Não, não, saúde envolve tudo, a vida da pes-
soa. É o bem-estar geral, o bem-estar social, natural, físico [...]. É, é tudo isso, o
econômico, a habitação, tudo da vida da pessoa. (S3)
94 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Um conceito que a Organização Mundial de Saúde coloca é que a saúde com-


preende o bem-estar físico, mental, social, tudo. É isso aí que te incentiva, por-
que aqui (na unidade de saúde) a gente atende muito caso nesse sentido. [...]
Mas é um problema social? É um problema de saúde? Você tem que ver esse
indivíduo como um todo, né? As condições de vida dele, as vezes ele tá bem,
você olha pra ele e ele tá bem. Ele não tá resfriado, não tá com dor de garganta,
não tem doença [...], mais ele não tem nem água tratada na casa dele. Tem a água
que vem pelo encanamento, mas ele não trata dentro de casa, não tem uma horta
pra que ele possa, às vezes, não tem o que comer, e isso aí me incentiva, me
estimula bastante. [...] Eu vejo como um todo. Se eu faço uma visita domiciliar,
eu vejo desde o chão que ele pisa e que tem possibilidade daquele idoso escorre-
gar, cair, né? Igual ontem, eu fiz uma visita pra uma senhora que fez uma cirur-
gia até grande, problema vascular, e a casa dela é de escada; e ela tá obesa e ela
tem retorno no médico. Gente, mas como que ela vai no retorno médico? Como
que eles carregam? Então, a gente enxerga isso como um todo, e eu não olho só a
parte da doença. Isso é uma visão ampliada que tenho. (S4)

Observa-se nas falas dos sujeitos a visão ampliada do conceito de saúde.


A perspectiva de qualidade de vida vai além da concepção que restringe a
saúde ao bem-estar físico, social e mental. Como também mostra a visão
integral prevista na regulamentação do Sistema Único de Saúde (SUS), in-
dicando que o reconhecimento dos determinantes e condicionantes da saú-
de tem sido considerado no atendimento à saúde do usuário. Acredita-se
que esse aspecto é influenciado pela experiência prática dos trabalhadores
da saúde e pela própria formação que todos os sujeitos entrevistados têm,
ampliando o conhecimento a respeito da saúde, de seu conceito e de seus
determinantes.
A criação do SUS, como se evidenciou anteriormente, é uma conquista
de cidadania na história da sociedade brasileira, que, organizadamente, par-
ticipou do processo democrático nos anos 1980 e indicou propostas para a
elaboração da Constituição de 1988. Defendeu garantias individuais e cole-
tivas ao estabelecer um sistema de Seguridade Social abrangente e direitos
universais de acesso à saúde, previdência e assistência social.
Os sujeitos expressam em suas falas a relação da saúde com qualidade de
vida, bem-estar, felicidade e uma postura dos trabalhadores da saúde volta-
da para a perspectiva de promoção da saúde. A análise crítica e reflexiva do
próprio trabalho é revelada nos questionamentos constantes – do conceito
ampliado e da compreensão de saúde a partir das experiências construídas
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 95

no cotidiano, apontando os limites e as dificuldades de desenvolver ações e


serviços no paradigma da promoção da saúde. Há preocupação com as con-
dições de vida e o atendimento das necessidades básicas.
Construído como política pública universal, fundamentado em princí-
pios e diretrizes de descentralização, integralidade, participação da comuni-
dade, equidade, igualdade e preservação da autonomia, o SUS é compreen-
dido, enquanto processo, como uma reforma social. Sua formulação aponta
a responsabilidade do Estado, da sociedade e de todas as suas instituições no
compromisso para que a saúde seja reconhecida, ao mesmo tempo, como
direito de todos e dever do Estado e um recurso para o desenvolvimento
social, econômico, político e cultural do País.
Ao pensar o SUS como política de Estado criada em um contexto capita-
lista totalmente adverso e em sua implementação, que se inicia no final dos
anos 1980 e se expande na década de 1990, há de se considerar que esse pro-
cesso acontece em um momento de fortalecimento do neoliberalismo, que
assinala uma perspectiva restrita do Estado e de justiça social. Ao ser
priorizado o mercado financeiro, provocou-se a estagnação econômica e a
concentração de riqueza e, consequentemente, aumentou a pobreza e o agra-
vamento das condições de vida da população.
Para Behring & Boschetti (2006), as políticas sociais no capitalismo, por
mais que tenham a função de reduzir as injustiças e desigualdades sociais,
produzem efeitos excludentes a grandes parcelas da população. Assim, os
direitos constitucionais, garantidos legalmente pelo movimento da socieda-
de brasileira, enfrentam esse momento de inflexão do Estado democrático.
A implementação da Constituição no Brasil, e de suas políticas públicas pre-
vistas, chega em um momento em que mundialmente as políticas sociais
seguem a perspectiva e os princípios neoliberais. Portanto, o reconhecimen-
to da saúde como direito universal não significou a ruptura esperada, por-
que não conseguiu transformar, ao menos o modelo de atenção proposto,
que predomina curativo, centrado nas doenças e especialidades e voltado
para o mercado.
Ao enfocar a integralidade da assistência no SUS, “[...] entendida como
um conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curati-
vos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de
complexidade do sistema” (Brasil, 1990a, art. 7o), indicou-se o princípio
básico para a organização desse processo. As medidas para implementação
96 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

desse modelo de atenção encontrou na descentralização político-adminis-


trativa e na regionalização e municipalização a finalidade de facilitar o aces-
so da população às ações e serviços de saúde, como se observa na fala de um
trabalhador:

Acho que desde que o SUS foi implantado até hoje, teve muitas mudanças.
[...] Eu acho que a descentralização, a municipalização das ações foi muito legal,
porque dá uma liberdade para os gestores de administrar isso de uma maneira
melhor, entendeu? Eu acho que isso é o grande diferencial do Sistema; a munici-
palização e a regionalização das ações de saúde. (S2)

Entretanto, os limites e as dificuldades provocadas pela redistribuição


de poder, competências e recursos têm impedido a efetivação desse proces-
so. Os trabalhadores entrevistados apontam o que poderia ser diferente:
“Sabe o que poderia ser diferente? Que abrissem mais, ampliar mais vagas.
Esse serviço de especialidades pra outros lugares menores, não é? No caso
aqui da nossa cidade” (S3). E ainda: “Teria tudo pra dar certo [...]. Então, o
SUS... ele fica preso nessas questões burocráticas. Da questão de referenciar
a hierarquização. Não tem acesso às especialidades” (S4). Tanto isso é ver-
dadeiro que se pode observar neste outro relato:

Mas, por exemplo, igual aqui pra nós, município pequeno, quando você fala:
“Vamos falar da ressonância”, não faz; do ecocardiograma é uma luta. Pra fazer
ecocardiograma, acredita? E aqui não tem consultório e nem laboratório. [...]
Então dá a entender isso, não é? Que aqui não precisa. Que a população aqui
não precisa disso. [...] Porque isso o SUS prevê. Então aí, acho que atravanca um
pouco na parte de referência, porque depende da microrregião, não depende do
município. (S4)

A construção da rede hierarquizada na saúde não tem conseguido se efe-


tivar e superar a implementação heterogênea, entre outras questões coloca-
das pelas diversidades locais e regionais, sociais, econômicas, políticas e ad-
ministrativas. Conforme analisaram Sarreta & Bertani (2006), o que
teoricamente possibilitaria um nível de organização social favorável para a
introdução das ações de saúde propostas para a população encontra explica-
ções no senso comum, como uma “fase inicial” de implementação da políti-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 97

ca de saúde. Leva-se em consideração que o SUS saiu de sua adolescência e


completa 20 anos em 2008: tempo demais para quem dele precisa, tempo de
menos para imprimir uma mudança de direção social tão radical.
Neste momento de redefinir e repensar a prática do SUS, principalmen-
te em razão das situações apresentadas nos serviços de saúde, é indispensá-
vel que a sociedade brasileira reconheça o SUS como um projeto em cons-
trução, um modelo de atendimento que traz em sua constituição a ideia de
cidadania e de justiça social, a ser implementado em uma sociedade injusta
e desigual. Abranger a amplitude de sua cobertura é fundamental para a
consolidação plena, o que não se dará espontaneamente: exige a participa-
ção e uma vigilância constante em defesa dos direitos sociais, tão duramente
conquistados.
As últimas décadas no Brasil evidenciaram o agravamento da pobreza e
dos níveis de desigualdades e das precárias condições de vida. De acordo
com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), na dé-
cada de 1990, apenas 10% da população detinha 51,5% da renda nacional,
em contrapartida, os 10% mais pobres detinham apenas 0,7% (Bravo, 2006).
Portanto, entender saúde condicionada por um determinado aspecto, por
exemplo, pela falta de alimentação adequada, a qual gera situações de des-
nutrição e doenças oportunistas, não era difícil. Mas aceitá-la como uma das
faces da questão social e, assim, intrinsecamente, determinada pelas condi-
ções de vida e de trabalho, já a torna quase impossível de ser alcançada, pois
apresenta duas grandes dificuldades. A primeira, pelo gigantismo da pro-
posta diante da fragmentação da ação dos Ministérios e a distribuição de
verbas públicas feitas sem observância próxima de sua destinação e sem os
resultados esperados. O segundo impasse, quase consequência do primeiro,
implica a decisão do investimento político em um benefício social que, por
sua profundidade e amplitude da abrangência na vida da população, pode
ser considerado um bem maior, uma vez que “saúde envolve tudo, a vida da
pessoa” (S3).
Essa ausência de priorização das necessidades da saúde na sociedade ocor-
re, frequentemente, sem que qualquer debate tenha sido realizado e nem
que seus determinantes sociais tenham sido exigidos com ênfase. Supõe-se
que esse esclarecimento conceitual tenha ficado restrito aos meios acadêmi-
cos e que a população não reconheça uma política de saúde identificada com
a vida, mas com a falta de medicação e de vagas em hospitais, com o alívio
98 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

rápido da dor e da doença. A questão da prevenção, da vida saudável, não é


nem ao menos citada como prioridade essencial nas pesquisas de opinião,
que precedem cada período eleitoral. Essa ausência de pressão social pode,
muitas vezes, induzir o poder público municipal a considerar preferencial-
mente uma posição imediatista na resolução de problemas pontuais urgen-
tes e concretos.
Conforme Vasconcelos já alertava em 1997, as limitações impostas pela
luta da sobrevivência imediata não devem ser encaradas como obstáculo às
ações de saúde, mas como uma característica da realidade. Esta nos mostra
que, apesar da vinculação dos problemas de saúde aos modos de produção
do capital e a forma de distribuição das riquezas refletida diretamente nas
privações do cotidiano, essa relação não aparece ao senso comum como “pro-
blema de saúde”, muito menos relacionado com a sobrevivência da espécie
humana no planeta. Na melhor das hipóteses, as condições sociais surgem
como formas complexas e contínuas no entrecruzar de suas diversas e múlti-
plas interferências, ou seja, permite afirmar que a apropriação das determi-
nações sociais delimitadoras do pensamento pela população em geral é, por-
tanto, condicionada sócio-historicamente e extraída da complexidade do real.
Ajustar o destino enquanto humanidade ao que não é consensual seria,
acima de tudo, negar a capacidade de transformação dos sujeitos, de supera-
ção do que está determinado, para alcançar um novo patamar de existência.
Entender que não há transfiguração possível visando à equidade e justiça
social na atual estrutura da sociedade engessada, definitivamente, pelo ca-
pitalismo é aceitar o modo de ver o mundo das classes dominantes, uma vez
que, no dizer marxista, a visão dessa elite é a própria visão predominante.
A possibilidade de transformação social só vem ameaçar os que estão con-
fortáveis diante do que está posto, e para isso necessitam manter as coisas
como estão, ainda que premidas pelas dificuldades da maior parte da popu-
lação. Mas talvez já seja a hora desses limites delimitados pelo poder nas
relações sociais entre “desiguais” poderem acender a “aventura da transfor-
mação” e iluminar um caminho considerado fechado, sem alternativas e,
portanto, imobilizante.
Algumas iniciativas não podem ser desconsideradas, ainda quando se
constate certa passividade do povo brasileiro. A reação da sociedade na bus-
ca de seu espaço legítimo na área da saúde deu-se por meio do processo par-
ticipativo e estratégias mobilizadas por ocasião da Reforma Sanitária e da
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 99

construção do SUS (Brasil, 2006a). A adoção dessas propostas pela Consti-


tuição de 1988 e regulamentação na Lei Orgânica da Saúde (LOS), pelo con-
junto das Leis 8.080 e 8.142 em 1990, e as posteriores normatizações e ajus-
tes como política pública de saúde foram efetivadas via programas e projetos
complementares. Toda sua elaboração visava à aproximação das medidas de
saúde à população brasileira em geral como um direito.
Segundo Barbosa (1992, p.9), ao concretizar-se o SUS como uma política
pública que tem suas diretrizes baseadas na universalidade da atenção, foi
involuntariamente criado um espaço parecido com uma “terra de ninguém”.
A reação das forças do mercado foi manifestada na tentativa de aniquilar a
proposta da universalidade da coisa pública de qualidade como direito e, aos
poucos, impôs-se a percepção de que “se é de todos, e ainda por cima gratui-
to, é ruim”. Os planos e seguros de saúde apropriaram-se das inseguranças
societárias da classe média, que se sentiu ameaçada de cair no “valo comum
da pobreza e abandono” (Barbosa, 1992, p.9). Não se pode negar certo fun-
damento nesses temores, pois essa tem sido a condição destinada à popula-
ção empobrecida no País, pois está excluída das vantagens da civilização,
desde a informação, passando por condições gerais de vida e até do poder.
Igualar-se pela universalização significava ficar em uma maca nos corredo-
res dos grandes hospitais públicos, significava esperar meses por um atendi-
mento, sabendo-se que os privilegiados de sempre passariam ao largo pelo
sistema de compadrio e do “jeitinho brasileiro” (Barbosa, 1992).
A conclusão a que chegaram as classes consideradas de renda média não
poderia ser mais óbvia: se uma pessoa não é indigente, não é, portanto, obri-
gada a se sujeitar à boa vontade e caridade de outros; e se ela não conta com
a proteção de alguém poderoso, que se cuide: pague, ainda que duas vezes,
para alcançar a prestação do mesmo serviço que é seu de direito, definido
constitucionalmente e financiado pela sociedade geral via impostos. A regra
consensual dominante passa a ser o pagamento duplicado de um serviço de
saúde frequentemente de má qualidade.
Esse clima de “salve-se quem puder”, constituído pelo pensamento prá-
tico-utilitário (Kosik, 2002), cria uma falsa compreensão dos acontecimen-
tos, vistos de forma isolada e fragmentada, e afasta o conhecimento real para
fixar-se na aparência dos fenômenos sob a ótica ilusiva que esta constitui à
sua essência. Portanto, a forma fenomênica da realidade, ao revelar-se como
estrutura acabada e mistificada natural, devido ao seu caráter de indepen-
100 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

dência, fixa-se como imutável, e essa suposta familiaridade (pseudoconcre-


ticidade) isola as condições facilitadoras do pensamento transformador.
São muitas as condições determinantes que interferem dia a dia na rela-
ção saúde-doença, mas, partindo da experiência concreta cotidiana, pode-se
afirmar que mesmo diante de uma situação de desigualdade social extrema-
da, e passado o primeiro momento de indignação e revolta, tudo se acomoda
e permanece como está sem maiores conflitos. Essa constatação vem resul-
tando em passividade ou na escolha de caminhos alternativos para os pro-
blemas pessoais e familiares, solução individualista que caracteriza as situa-
ções de desagregação do coletivo social.
Verifica-se que a apropriação do caráter imutável e “natural” da realida-
de quebra as condições de transformações, visto que dissolve o antagonismo
econômico inerente à sociedade capitalista. Exime também as possibilida-
des de aproximação da totalidade para que o homem tome consciência de si
como ser social, expresso nas palavras de Luckács (1989, p.35) “[...] como
simultaneamente sujeito e objeto do devir histórico e social”.
O entendimento dos acontecimentos que gravitam em torno da questão
da saúde e de sua falta e do acesso ao atendimento, ao ser visto de modo
parcial e destacado de uma realidade maior, gera a “naturalização” das bai-
xas condições de qualidade de assistência e gestão, situando-as como despi-
das de história. Essa compreensão empírica do funcionamento da sociedade
no Brasil provocou um rebaixamento geral de expectativas em relação ao
desempenho do sistema público nacional de saúde – qualquer coisa está
benfeita, considerando a quem se destina: o decantado “serviço feito para
pobre”. Cabe aos pobres, cerca de 70% da população (IBGE, 2000), desdo-
brar-se em agradecimentos pela generosidade governamental da gratuidade
do atendimento, ainda que deficitário e incompleto, que recebem.
A saúde, vista de modo isolado, inviabiliza a luta por sua efetivação com
qualidade, como se pode perceber pelo afastamento da temática das reivin-
dicações políticas e da descrença generalizada na própria força da temática,
no embate social. Na realidade, a política de saúde encontra-se nos assuntos
de maior relevância das campanhas eleitorais, objetivada nas mais diferen-
tes ideologias. Contudo, sua materialização prática no dia a dia dos serviços
de saúde está pautada pelo descaso político. Isto pode ser verificado na falta
de incentivo e esclarecimentos sobre o SUS, acrescentada dos baixos salários
pagos aos trabalhadores da saúde. Esses fatores tornaram o serviço prestado
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 101

algo sem muita importância, resistindo contra a falta de recursos, em condi-


ções de trabalho penosas e cobranças sociais elevadas. Toma-se como exem-
plo esta fala:

Eu acredito que se paga muito pouco ao trabalhador do SUS [...]. Percebo


que falta maior dedicação. Por exemplo, hoje o médico, ele não fica, não tem o
vínculo na unidade, precisa ter vários empregos, porque ele não conseguiria so-
breviver com esse salário. Mesmo outro profissional, se investir em maior for-
mação o salário não acompanha. Muitos profissionais são criticados por isso,
mas eu vejo que também tem o outro lado, o lado da razão, da não valorização
financeira do bom trabalhador do SUS. [...] Mas se você for ver em serviço de
consultório (privado), de convênio, ele ganha muito mais. Então, hoje ninguém
quer ir para o serviço público por isso, porque eles (médico) têm que ter uma
dedicação e não ganham o que eles investiram pra ganhar. [...] Mas a gente per-
cebe que o médico que fica no PSF oito horas, ele tem o engajamento com a
equipe, com a unidade, porque tem diferença salarial. É uma outra coisa que eu
acho que podia ser diferente, entendeu? Porque, às vezes, os médicos, as enfer-
meiras reclamam. Se você for ver o nível de produção de trabalho, eu acho que é
a mesma. A responsabilidade é a mesma. Então, por exemplo, enquanto eu aten-
do quarenta minutos ou meia hora uma consulta, ele atende dez, quinze minu-
tos. Então, assim, o meu vínculo com a unidade é quatro, oito horas, o dele é o
número de consultas. [...] Eu acho que interfere. Acho que tinha que melhorar a
questão financeira, tinha que pagar melhor o trabalhador, valorizar o trabalha-
dor. (S2)

Notadamente, vive-se e trabalha-se em uma sociedade em que o valor


das pessoas é medido pela remuneração que recebem e ostentam e pela con-
cessão de gratificações simbólicas, tais como o reconhecimento social e a
valorização da imagem profissional. Como nenhum dos componentes
motivacionais acontece, completa-se o quadro de carências: o atendimento
do SUS torna-se um “serviço prestado por trabalhadores pobres para doen-
tes pobres”. Longe vai ficando o aspecto integrado e integrador da 8a Confe-
rência Nacional de Saúde (1986) e o conceito ampliado de saúde então de-
fendido. O relato abaixo ilustra essa ideia construída socialmente:

Eu não concordo, mas tem todo um envolvimento atrás dessa parte finan-
ceira. O SUS paga mal, então é assim, vamos trabalhar mal. Tem uma regra. Há,
tem sim. Alguns têm, de que o SUS é pra pobre. Eu acho que infelizmente tem;
102 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

aqui até que é muito pouco, e talvez por essa boa relação que nós temos com os
usuários e outros serviços da cidade. (S4)

Na verdade, essa ideia construída da política pública de saúde é portado-


ra de um projeto socioeconômico para a sociedade incluindo a saúde: um
SUS pobre para os 80% de pobres, de baixo custo e de pouca resolutividade,
focalizado nessa população, e simultaneamente complementar para os 20%
que consomem planos privados de saúde, com foco nos bens e serviços mais
especializados e de maior custo, passando por um festival de terceirizações e
desvios de demanda para o mercado. Observa-se a análise desse sujeito quan-
do ressalta a relação da universalidade e integralidade com a demanda colo-
cada pelo mercado: “Por isso que acaba perdendo essa qualidade no atendi-
mento. O que é caro o SUS faz. Porque ele cobre tudo. Eu ainda não descobri
nada que o SUS não faça” (S4).
Gastão Campos (2006b) destaca que o SUS apresenta uma nova confi-
guração para o desenho da saúde pública brasileira, em especial pela am-
pliação da descentralização. Mas, como o próprio autor mostra em outro
estudo, o viés dado pelo modelo ainda não assumiu integralmente os princí-
pios do SUS, uma vez que permanecem hegemônicos em nossa sociedade
“[...] restos do antigo modo de organizar a atenção, [...] centrado em hospi-
tais, especialistas, com pequeno grau de coordenação e de planejamento da
assistência” (Campos, G. W. S., 2007b, p.303).
Para que ocorra de fato a incorporação dos determinantes sociais e eco-
nômicos no processo de saúde-doença, é necessário pensar na formação e
desenvolvimento de novas práticas e saberes. Trata-se de um movimento
que passa pela objetivação do trabalho no interior do SUS, determinado pe-
las condições objetivas postas pelas exigências da demanda e das novas prá-
ticas. Desse modo, a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde
constitui um instrumento para encaminhar o trabalho no SUS em uma pers-
pectiva coletiva e de promoção da saúde.
O desafio mais persistente para a implementação do SUS passa a ser,
então, a integralidade como forma de evitar que o sistema de saúde pública
se constitua de programas focais voltados aos menos favorecidos. A impor-
tância da integralidade está assinalada pelos trabalhadores da saúde entre-
vistados, que buscam no atendimento aos usuários considerar outros aspec-
tos além da doença. “Você tem que ver esse indivíduo como um todo [...].
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 103

As condições de vida dele, às vezes, ele tá bem, você olha pra ele e ele tá bem.
Ele não tá resfriado, não tem doença [...], às vezes, não tem o que comer
[...]” (S4).
Assim, o SUS, que compreende um conjunto de ações individuais e cole-
tivas, englobando promoção da saúde, prevenção de agravos, tratamento e
reabilitação, tem na Saúde da Família a estratégia para transformar o mode-
lo de atenção. Outro aspecto, entretanto, é que a própria organização desse
Programa, o Saúde da Família, para funcionar necessitava da contratação de
profissionais cujas categorias nem eram regulamentas ainda como as de “[...]
auxiliar e técnico de saneamento, agente de vigilância sanitária, agentes de
saúde” (Bravo, 2006, p.105). Essa situação foi agravada pelo processo de
admissão desses trabalhadores, que seguiu o viés da precarização e da tercei-
rização, não viabilizando a qualidade e humanização dos serviços de saúde a
serem prestados.
O componente estratégico para o desenvolvimento de um amplo sistema
de atenção básica deve atingir pelo menos 80% dos problemas de saúde da
população, como previsto para os sistemas universais. O sistema brasileiro,
no entanto, seguiu um caminho contrário: pautou-se no hospital, dando
pouca atenção à promoção da saúde. Por esse motivo, a discussão da atenção
básica no Brasil tem de ser cada vez mais articulada com a viabilidade do
SUS, para que a prioridade não seja diagnosticar doenças, e sim atuar tam-
bém na prevenção de suas causas.
Os benefícios práticos desse modelo de assistência são facilmente perce-
bidos: humanização do cuidado, redução dos índices de reinternação e di-
minuição do risco de infecção hospitalar, não se esquecendo de que o custo
de um paciente internado é muito grande. A saída é o rompimento do mode-
lo hospitalocêntrico (Campos, 2006a) e o fortalecimento da atenção básica
para o acesso do usuário ao SUS. Isso se passa também pelo investimento na
formação dos trabalhadores com perfil para o trabalho no SUS, para que o
compromisso e responsabilidade permitam a criação de vínculo, inclusive o
compromisso dos gestores e do próprio Ministério.

Eu acho que tem mudado. Aquele modelo curativo, hoje com o PSF, por
exemplo, você vê que mudou muito. Infelizmente, no nosso município a gente
não tem uma cobertura 100% do PSF. Mas o bairro, o território que a gente tem
o PSF, a gente observa que o avanço na saúde das pessoas é muito maior, porque
104 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

muda o modelo de caráter curativo para o preventivo, promoção. Então, muitas


vezes as pessoas vão desnecessariamente na unidade de saúde; elas ocupam va-
gas de quem realmente necessita. Por quê? Porque, às vezes, tem uma ociosida-
de; às vezes tem aquela cultura de ir ao médico sempre; às vezes vai ao médico
também só pra visitar o médico. Então, quando ela recebe (o trabalhador), que
senta, que escuta, orienta, isso faz um diferencial nesse modelo de atenção, que
é um modelo mais preventivo do que aquele curativo. (S2)

Observa-se que o modelo de atenção proposto pelo SUS é considerado


adequado, mas salienta-se a necessidade de rever seu funcionamento, a ques-
tão moral e ética, segundo a análise deste trabalhador em seu depoimento:

Essa parte de abraçar a causa. Parte do compromisso, da responsabilidade.


[...] É outro aspecto que faz toda a diferença. É o que eu tava te falando da laran-
ja podre; não adianta nada eu trabalhar compromissada, aplicando os princípios
do SUS, né? Tudo direitinho e você não. Aí estraga, porque você interrompe a
rede. [...] Porque um depende do outro, não é? Mesmo vindo lá de cima, é uma
rede; começa lá no Ministério e vem descendo. Se tem a interrupção, falta ener-
gia; rebenta um fio, falta energia. (S4)

O modelo de atenção prevalecente no Brasil é voltado para as condições


agudas e não atende as necessidades de saúde. É preciso pensar a integralidade
da atenção como um conjunto de valores que movem a ação na saúde, e o
ponto central desses valores é reconhecer o direito à saúde e o direito de to-
dos a ter acesso às tecnologias disponíveis. A sociedade brasileira ampliou o
conceito de saúde; isso significa pensar que a integralidade da atenção é o
grau de conhecimento que a sociedade tem de seus direitos e como ela é tra-
tada na esfera estatal, para, assim, apropriar como cidadão do direito à saú-
de, com referência na emancipação.
Desse modo, o Brasil tem grandes desafios. Apresenta 53 milhões de pes-
soas vivendo abaixo da linha da pobreza, com 1 real/dia por indivíduo, e
90% dos recursos mundiais na saúde são consumidos por apenas 10% da
população (Conass, 2006). Outro aspecto nesse quadro, apresentado pela
Opas/OMS na América Latina: uma análise de 1995 a 2004 mostrou que a
saúde na região se depara com vários desafios, e as reformas do Estado não
trouxeram melhoria na qualidade de vida das populações: “Na região, 27%
dos habitantes não têm serviços básicos de saúde permanentes, e 17% dos
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 105

recém-nascidos não recebem assistência prestada por pessoal qualificado”


(OMS, 2007).
Enfim, é preciso enfrentar esses desafios para superar as dificuldades
apresentadas na saúde. Um desses desafios é construir reformas sociais efe-
tivas, solidárias e participativas, seguindo as proposições da Reforma Sani-
tária brasileira, para superar as contradições políticas no SUS. Relata este
trabalhador:

Precisa de mudanças relacionadas à administração, gerenciamento, do gestor


etc. [...]. Essas questões de engajamento, de qualidade de atendimento, dos re-
lacionamentos. É nesse sentido, da gestão se envolvendo mesmo com as ques-
tões da saúde. Muitas vezes, percebemos que há um discurso, mas que não pas-
sa de discurso, não há aprofundamento para estar participando efetivamente,
estar ouvindo as pessoas naquilo que elas acham que é preciso ser mudado, mo-
dificado. Então, eu sinto essa falta na gestão, essa preocupação de estar real-
mente ouvindo, e a partir desse ouvir, fazendo políticas que vão ao encontro dos
interesses da população. (S1)

A ênfase na participação da sociedade e dos próprios usuários nos servi-


ços e nas ações de saúde, para o fortalecimento do poder local e regional, foi
influenciada pelo debate acerca de um novo paradigma para a saúde de to-
dos os povos. Ao refletir sobre essa mudança de paradigma na saúde, é bom
enfatizar o papel do movimento internacional pela Promoção da Saúde, ini-
ciado com os ambientalistas na década de 1970.
Posteriormente, na reunião mundial no Canadá, em 1986,3 o reconhe-
cimento de outros determinantes além do biológico no processo de saúde-
doença favoreceu as discussões acerca dos cuidados ambientais, das ações
comunitárias e do fortalecimento e desenvolvimento das habilidades indi-
viduais (Lourenço & Bertani, 2006). Esse aspecto foi decisivo nas mudan-
ças significativas no pensar fazer da área da saúde, trazendo um acréscimo
para a qualidade de vida e, ainda, consagrou a reorientação dos serviços de
saúde pública, que no Brasil foi incorporado ao movimento da Reforma
Sanitária.

3 “A primeira Conferência Mundial de Promoção da Saúde foi realizada em Ottawa, Canadá,


em 1986, e ficou mundialmente conhecida como a Carta de Ottawa (1996), cujo grande mé-
rito foi o de clarificar o conceito que lhe deu o nome” (Andrade & Barreto, 2002).
106 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

No contexto mundial, a Conferência de Alma Ata (1978) enuncia a saú-


de como um direito humano fundamental: destaca a determinação econô-
mica e social da saúde e sua importância para o desenvolvimento do País.
Essa Conferência assinala a responsabilidade dos governos para os cuidados
primários de saúde e atendimento das necessidades humanas básicas, a im-
portância da renda familiar, da oportunidade de emprego, da nutrição, edu-
cação, habitação, saneamento básico e meio ambiente como condicionantes
favoráveis para a saúde de todos os povos e cuja realização requer a ação de
muitos outros setores sociais e econômicos, além do setor saúde.
A ênfase está na “proximidade com as pessoas”, como relata Starfield
(2002, p.31). De maneira simplificada, significa que em uma “visita domi-
ciliar”, ver desde “o chão que ele pisa e que tem possibilidade daquele idoso
escorregar”, observar se tem “água tratada na casa dele”, ou ainda se tem “o
que comer”, ou seja, enxergar “isso como um todo, e eu não olho só a parte
da doença” (S4), como evidencia o trabalhador entrevistado.
Os componentes fundamentais da atenção primária à saúde são: a educa-
ção em saúde; saneamento ambiental, especialmente de água e de alimen-
tos; programas de saúde materno-infantis, inclusive imunizações e planeja-
mento familiar; prevenção de doenças endêmicas locais; tratamento
adequado de doenças e lesões comuns; fornecimento de medicamentos es-
senciais; promoção de boa nutrição; e medicina tradicional.
O novo paradigma enunciado, ratificado pela Organização Mundial de
Saúde (OMS), extrapola a direção centrada na doença e enfoca a atenção à
saúde na direção da autonomia das pessoas, a participação dos povos na exe-
cução de seus cuidados de saúde, do meio ambiente sustentável e da utiliza-
ção de tecnologia acessível a todos os governos como caminhos para atingir
qualidade de vida para todos os povos (Opas, 1978).
Para atingir “Saúde para Todos no Ano 2000”, a Assembleia Mundial de
Saúde, reunida em Alma Ata, enunciou um conjunto de princípios para cons-
truir a base da atenção primária, e propõe que os serviços de saúde deveriam
ser: dirigidos por valores de dignidade humana, equidade, solidariedade e
ética profissional; direcionados para a proteção e promoção da saúde; cen-
trados nas pessoas, e que os cidadãos influenciem os serviços e sejam res-
ponsáveis pela saúde; baseados em financiamento sustentável, para que per-
mitam cobertura universal e acesso equitativo, como mostra Starfield (2002).
A atenção primária à saúde foi definida em Alma Ata como:
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 107

Atenção essencial à saúde baseada em tecnologia e métodos práticos, ci-


entificamente comprovados e socialmente aceitáveis, tornados universalmente
acessíveis a indivíduos e famílias na comunidade por meios aceitáveis para eles
e a um custo que tanto a comunidade como o país possa arcar em cada estágio
de seu desenvolvimento, um espírito de autoconfiança e autodeterminação.
É parte integral do sistema de saúde do país, do qual é função central, sendo
o enfoque principal do desenvolvimento social e econômico global da comu-
nidade. É o primeiro nível de contato dos indivíduos, da família e da comuni-
dade com o sistema nacional de saúde, levando a atenção à saúde o mais pró-
ximo possível do local onde as pessoas vivem e trabalham, constituindo o
primeiro elemento de um processo de atenção continuada à saúde (OMS, 1978,
p.2).

Starfield (2002) estuda profundamente esse tema e orienta a necessidade


de entender a atenção primária como foco de organização e porta de entrada
dos sistemas de saúde e o locus de responsabilidade pela atenção aos usuários
e populações, e reafirma a confiança de que a essência da atenção primária é
fundamentalmente simples. Esclarece as duas metas principais da atenção
primária no sistema de serviços de saúde: a primeira para otimizar a saúde da
população, investindo no conhecimento avançado sobre a causa das enfermi-
dades, o manejo das doenças e a maximização da saúde; e a segunda, para
minimizar as disparidades entre os subgrupos populacionais, de modo que
determinados grupos não estejam em desvantagem com relação ao acesso de
serviços e alcance do nível de saúde.
Adotada como estratégia no desenvolvimento da promoção da saúde, a
atenção primária compreende a educação sobre os principais problemas de
saúde e sobre os métodos de prevenção correspondentes. Essa concepção, à
medida que amplia a visão do cuidado em sua dimensão setorial e o envolvi-
mento da própria população, extrapola o campo de ação dos responsáveis
pela atenção convencional dos serviços e valoriza a saúde como um compo-
nente central do desenvolvimento humano.
Nesta referência, a organização e o funcionamento da atenção primária
estabelecem uma postura de planejamento voltada para a autorresponsabi-
lidade e a participação de todos os setores e campos de atividade associados
ao desenvolvimento nacional e comunitário. Em especial, questiona os seto-
res agropecuário, de alimentação, indústria, educação, habitação, obras pú-
blicas, comunicações etc., exigindo esforços coordenados de todas as áreas,
108 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

porque expressam a relação dos cuidados primários de saúde com o desen-


volvimento econômico, social, político e cultural do País.
Para ilustrar a proposta sugerida em Alma Ata (1978), a tabela a seguir
mostra a intenção de uma nova orientação na atenção convencional para a
visão de atenção primária.

Tabela 3 – Orientação da atenção médica primária à atenção primária à saúde.


Convencional Atenção Primária
Enfoque
Doença Saúde
Cura Prevenção, atenção e cura
Conteúdo
Tratamento Promoção da saúde
Atenção por episódio Atenção continuada
Problemas específicos Atenção abrangente
Convencional Atenção Primária
Organização
Especialidades Clínicos gerais
Médicos Grupos de outros profissionais
Consultório individual Equipe
Responsabilidade
Apenas setor de saúde Colaboração intersetorial
Domínio pelo profissional Participação da comunidade
Recepção passiva Autorresponsabilidade
Fonte: Starfield (2002, p.33).

Ao identificar a saúde nessa amplitude, traz ao conceito um enfoque que


valoriza as capacidades pessoais, sociais, emocionais, políticas e culturais,
uma vez que depende de recursos interligados e influenciados, como justiça
social, paz, respeito e ecossistema estável, o que leva a considerar a necessi-
dade de repensar os valores que estão direcionando e organizando a vida em
sociedade. O sujeito entrevistado destaca o trabalho intersetorial: “A inter-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 109

setorialidade é importante. Precisa construir essa rede. [...] O trabalho inte-


grado com outros setores ajuda muito também, amadurece bastante a gente.
E existe essa cumplicidade entre os outros setores, que ajuda” (S4).
A discussão do direcionamento das políticas públicas saudáveis e a cria-
ção de ambientes favoráveis à saúde, associados à reorientação do sistema de
saúde nesse novo paradigma, ganha dimensão na Conferência de Ottawa
(1986), e aprofunda a discussão acerca da promoção da saúde como um “[...]
processo de capacitação da comunidade para atuar na melhoria de sua de
vida e saúde, incluindo a participação no controle deste processo [...]” (Bra-
sil, 2002, p.19).
A atenção primária está, portanto, relacionada diretamente com a dimi-
nuição das iniquidades na saúde. As desigualdades existentes na sociedade
exigem políticas públicas que busquem incrementar o acesso das pessoas a
bens e serviços promotores de saúde, estabelecendo, como analisa o próprio
Ministério da Saúde (2002), alta prioridade aos grupos mais desprivilegiados
e vulneráveis, particularmente quanto aos cuidados primários, um aspecto
vital para a equidade em saúde. Assim, a busca de soluções e a construção de
parcerias intersetoriais são indicadas como alternativas para identificar in-
teresses comuns e resolver problemas, influenciando positivamente na par-
ticipação ativa da comunidade, nas mudanças das condições sanitárias e na
maneira de viver, constituindo uma cultura de saúde.
Para a OMS, como demonstram os estudos de Starfield (2002), confor-
me o conhecimento se acumula, os profissionais tendem a especializar-se, as
profissões na área da saúde ficam cada vez mais fragmentadas. A atenção à
saúde deve considerar o contexto no qual a doença ocorre e no qual o usuário
vive, porque as enfermidades raramente existem de forma isolada. O pro-
fissional da atenção primária deve integrar a atenção para a variedade de
problemas de saúde que os indivíduos apresentam com o tempo. Conclui
que a sociedade não dispõe de recursos ilimitados para fornecer serviços de
saúde – a atenção primária é mais acessível e permite múltiplos diagnósti-
cos, e a atenção subespecializada é mais cara e menos acessível, além de ame-
açar o objetivo da equidade.
Dessa perspectiva, a OMS analisa a saúde como de um indivíduo ou gru-
po, quando é capaz, por um lado, de realizar aspirações e satisfazer necessi-
dades e, por outro, de lidar com o meio ambiente. A saúde é, portanto, “[...]
vista como um recurso para a vida diária, não o objetivo dela; abranger os
110 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

recursos sociais e pessoais, bem como as capacidades físicas, é um conceito


positivo” (Starfield, 2002, p.21).
Starfield (2002) esclarece que os determinantes que influenciam a saúde
são muitos, como as características culturais e comportamentos da popula-
ção e dos usuários, o ambiente social e físico e os serviços de saúde/prática
médica. Assim, a saúde de um indivíduo ou população é determinada por
sua combinação genética, mas grandemente modificado pelo ambiente so-
cial e físico, por comportamentos que são cultural ou socialmente determi-
nados e pela natureza da atenção à saúde oferecida. As causas são comple-
xas, envolvem fatores antecedentes, como o contexto ambiental, as condições
sociais e as relações sociais e os fatores de risco genético, como exemplo, as
causas ou fatores que operam diretamente: água contaminada, segurança,
habitação; e indiretas: estresses, acesso à atenção médica. Assim,

a condição de saúde de uma comunidade é determinada pelas características


ambientais daquela comunidade, as características comportamentais de sua po-
pulação e o senso de conexão e de graus de coesão social na comunidade. O mes-
mo ocorre para as condições sociais, como níveis de renda e riqueza na popula-
ção, o nível geral de educação na comunidade e as características de oportunidades
de trabalho disponíveis para seus membros (Starfield, 2002, p.23).

Nessa perspectiva, a saúde está diretamente associada à vantagem social,


para Starfield (2002, p.26), “em termos absolutos”. Portanto, a quanto mais
recursos sociais os indivíduos e as comunidades tiverem acesso, maior a pro-
babilidade de uma vida melhor, e quanto maiores as disparidades na riqueza
em qualquer população, maiores as disparidades na saúde. A desigualdade
de renda amplia a desigualdade de saúde e diminui a expectativa de vida. A
autora esclarece ainda que o serviço de saúde é um dos determinantes dire-
tos na melhoria da saúde, a partir da obtenção de efetividade, se estiver orien-
tado para a atenção primária.
Os resultados da pesquisa realizada por Starfield (2002) em diversos paí-
ses, quando mede os impactos e os custos da atenção primária à saúde, de-
monstraram que quanto mais forte o sistema de atenção primária, melhores
os resultados e custos. Os dados dessa comparação mostraram que os países
onde as políticas de saúde conduzem à atenção primária refletiram em maio-
res vantagens para crianças e jovens e na vida adulta, e onde a distribuição
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 111

de recursos era conforme as necessidades de saúde, e não da demanda, ti-


nham melhor nível de saúde.
Desse modo, as propostas de Alma Ata – universalizantes, integrais e
participativas, sob influência dos movimentos sociais, nacional e interna-
cional, por melhores condições de vida e de saúde – foram integradas no
âmbito nacional às experiências de medicina comunitária, representando sig-
nificativo avanço e contrariando o tradicional modelo de saúde. Associa-se,
nesse contexto, a busca de medidas governamentais para legitimar-se, poli-
ticamente, e controlar as insatisfações da população e a busca da sociedade
brasileira pelos direitos sociais e de saúde.
Portanto, os estudos indicam que a atenção primária representa a estra-
tégia para transformar esse modelo de atenção. A atenção à saúde focalizada
na comunidade, com práticas que apontam para o estabelecimento de novas
relações entre os profissionais de saúde, os indivíduos e as famílias possibi-
litam criar condições que conduzam à construção de um modelo de promo-
ção da saúde e atenção à saúde mais democrático, participativo e solidário.
Essa perspectiva é valorizada pelo sujeito entrevistado:

Acho que o PSF podia cobrir 100% da cidade. Infelizmente, a gente só tem
uma equipe, e mesmo assim eu vejo que podia ser melhorada, mudada, na ques-
tão do PSF. Acho que o PSF se perdeu um pouco. Aqui era mais valorizado,
tinha bons profissionais trabalhando, não é uma política forte. Eu acho que tem
que ser, entendeu? Acho que o PSF ajuda muito, [...], cria oportunidades de
qualidade de vida. (S2)

No entanto, a reorganização das práticas de atenção à saúde requer o in-


vestimento no processo de formação permanente, para que o profissional
seja capaz de agir com criatividade e senso crítico e desenvolva uma prática
que envolva ações de promoção, prevenção, recuperação e reabilitação. O
SUS cresceu de forma vigorosa, mas o crescimento foi sem qualidade, sem
políticas adequadas e sem a preparação de seus trabalhadores. Diante dessa
complexidade, um dos desafios na saúde é o investimento na gestão do co-
nhecimento. Exige aprender um novo modo de fazer saúde e a busca de no-
vas alternativas.
Portanto, a formação de um profissional para participar do planejamen-
to, organização, desenvolver e avaliar ações que respondam às necessidades
da comunidade, articulando os diversos setores envolvidos na promoção da
112 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

saúde. E, para que isso aconteça, é preciso uma permanente interação com a
comunidade, no sentido de mobilizá-la e estimular sua participação. Assim,
a atenção à saúde – e não apenas a assistência médica – incorpora novos es-
paços de atuação profissional, requerendo efetivo compromisso dos traba-
lhadores com a concepção ampliada de saúde. Por outro lado, a integralidade
da atenção, reconhecida como um princípio que contempla as dimensões
biológicas, psicológicas e sociais do processo saúde-doença, deve ser difun-
dida como uma nova cultura da saúde na formação profissional. Afirma-se,
dessa maneira, que o paradigma político-assistencial torna-se também polí-
tico-pedagógico, orientando as propostas de educação na saúde.
A educação permanente em saúde desempenha sua função, quando está
envolvida em uma prática de transformação que traduz um processo do co-
nhecimento, um processo dialético de criação e recriação, desenvolvendo a
reflexão crítica sobre a prática/trabalho. Deve ter como objetivo central a
transformação do processo de trabalho, orientando-o para uma constante
melhoria da qualidade das ações e serviços de saúde. Assim, a produção de
conhecimentos em saúde caracteriza-se como um processo gerado no traba-
lho fundamentalmente participativo, já que resulta de diferentes e comple-
mentares experiências entre a equipe de saúde e a comunidade.
São essas questões, portanto, que indicam o processo educativo como um
investimento na formação para o trabalho, em que tal processo possa definir
as demandas educacionais, e não a demanda do mercado capitalista. Assim,
o horizonte para a educação permanente é a efetiva concretização dos prin-
cípios do SUS e o acesso universal à saúde.

O significado do trabalho na área da saúde

Do trabalho na saúde? Os meus sentimentos e minhas ideias? Olha, são


muitos sentimentos. Porque é um trabalho de relacionamento humano que en-
globa uma complexidade. Então, ora temos sentimento de alegria, euforia, bem-
estar, quando percebemos que conseguimos o nosso objetivo de favorecer para
que a pessoa se sinta bem, se sinta satisfeita com o atendimento que recebe. [...]
Ajudo com orientação, e quando a gente sente que foi útil às pessoas [...], gera
esse sentimento de satisfação. E, por outro lado, acontecem também situações
em que a gente se vê frustrado, indignado, revoltado, excluído, tem um certo
sentimento negativo, isso também acontece. [...] É devido a essas situações com-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 113

plexas, relacionadas aos usuários, ao gerenciamento, relacionadas à situação so-


cioeconômica. Então, são “n” situações que geram esse sentimento, e que nem
sempre estamos em condições de abordar. Por vezes, acabamos entregues a sen-
timentos pessimistas, ideias de desistir da profissão e coisas desse tipo. [...] É
uma área muito interessante. Porque a gente busca o bem-estar pra gente e para
outras pessoas; é uma área que dá para se aprofundar e desenvolver muito. (S1)

Ah, meus sentimentos... logo que eu me formei, interessei muito, optei pela
área de saúde pública. [...] Comecei a trabalhar nessa área voltada pra saúde
pública [...], vi realmente que tinha muito a ver com minha formação. [...] Eu
gosto de trabalhar lá (na cidade pequena), porque eu tenho a possibilidade de
exercer todos os papéis na saúde pública. É bem amplo. Lá eu tenho essa possi-
bilidade. Acho que a cidade pequena, ela dá essa possibilidade, porque o núme-
ro de funcionários é menor; o número de funcionários capacitados ou especiali-
zados é menor também do que uma cidade grande, mas não tem essa divisão que
tem aqui. Então, a gente tem essa possibilidade de participar de tudo e fazer de
tudo um pouco. Faço atendimento aos usuários, faço atendimento a adultos,
faço atendimentos a criança e adolescentes. Tô atuando também na parte de
gestão, [...] estou dentro da Secretaria, eu participo de todos os projetos. [...] Eu
tive oportunidade, o gestor lá confiou e confia em mim e no meu trabalho. [...]
Adoro fazer o que eu faço, entendeu? Acho que o profissional que trabalha na
saúde pública, qualquer trabalho... você tem que exercer com comprometimen-
to, com vontade. [...] Eu acho que a gente tem que trabalhar onde as pessoas
precisam de bons profissionais. (S2)

Ah! Eu gosto muito, tanto que eu fiquei na saúde e não fui pra outro setor
(da prefeitura). Gosto muito, eu gosto assim, de atender o pessoal, de ajudar no
que for possível, entendeu? E a gente fica um pouco frustrada também, pela
política de saúde que é bem falha. [...] Em termos assim, por exemplo, de enca-
minhamento, esse pessoal que realmente precisa... demora muito pra ser aten-
dido, as especialidades. [...] É. Por exemplo, pra encaminhar nas especialida-
des, muita gente pergunta por que é só pediatria e psicologia. E as cirurgias?
Então, nesse sentido a gente fica meio frustrada. (S3)

Eu sou suspeita pra falar dos meus sentimentos, mas eu sinto que aqui é um
pouco diferente do que eu vejo em outros locais [...] Porque a gente abraça a
causa mesmo, [...] porque aqui a gente tem um trabalho assim, integrado, muito
bom. [...] Não sei se é porque é uma cidade pequena, você conhece todo mundo,
então tem certo vínculo de amizade também. Então eu corro atrás, e quando eu
não consigo, eu vou pra Secretária de Saúde. [...] e a Secretária também, ela dá
114 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

assim, de corpo e alma no trabalho. Não é aquele que é só figura, ela trabalha
mesmo. Então é onde que assim... eu sinto um diferencial, claro que tem hora
que a gente desanima, é difícil. [...] Porque você pensa: hoje não consegui, mas a
gente corre atrás, se você gosta do que você faz. Quando eu estudava na Facul-
dade, imagina [...], pensava: não quero saber de saúde pública, mas é claro, a
gente não conhece, né? Não sabe o quê que é. Não conhece a política de saúde,
porque é fascinante quando a gente conhece. [...] Eu acho que o trabalho é res-
ponsabilidade, porque não adianta você firmar um compromisso e você não cum-
prir com ele. [...] Então acho que é muito assim, responsabilidade. Aqui tem
muita gente que é assim, mas tem muitos que não se importam, vem, cumprem
o horário e vai embora. Não tem tanto compromisso e nem a responsabilidade
de cumprir esse compromisso. (S4)

As ideias e os sentimentos dos sujeitos entrevistados, relacionados ao


empenho e compromisso com a política pública de saúde, o Sistema Único
de Saúde (SUS), evidenciam os desafios e os limites para o desenvolvimento
do trabalho na área. Como se observa, as falas expressam sentimentos tanto
positivos quanto desmotivadores e conflituosos. São sentimentos diretamen-
te influenciados pelas condições de trabalho – políticas, sociais, técnicas,
éticas, materiais –, que se referem à valorização do trabalhador como sujeito
protagonista do processo de trabalho, mas também a desvalorização do tra-
balhador e de seu próprio trabalho expressa na postura da chefia, direta e/
ou indireta, e no direcionamento dado ao trabalho.
Outro aspecto observado passa pelas condições de vida da população
usuária dos serviços de saúde, pois a pobreza, o sofrimento, a falta de pers-
pectiva interferem na disposição do trabalhador, levando-o a sentimentos
de incapacidade e impotência diante da realidade apresentada. Por outro lado,
torna-se evidente que quando o trabalhador se sente útil e percebe que sua
ação ajuda no atendimento oferecido ao usuário, há um sentimento de satis-
fação pessoal e profissional, subjetiva e concreta.
Desse modo, as contradições apresentadas pelo trabalho na saúde são
complexas e envolvem uma postura de compromisso com a vida humana.
Merece lembrar que desde a criação do SUS, a questão do trabalho e de seus
trabalhadores foi considerada como prioridade para o desenvolvimento da
assistência em saúde. A respeito dessa questão, a reflexão de Iamamoto (2005)
acrescenta essa análise do trabalho, condição fundamental para a realização
das pessoas, atividade que mediatiza a satisfação das necessidades huma-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 115

nas, seja material ou intelectual. Deveria ser, portanto, uma condição de rea-
lização nessa área.

É por meio do trabalho que o homem se afirma como um ser que dá respos-
tas prático-conscientes aos seus carecimentos, às suas necessidades.[...] Por meio
do trabalho o homem se afirma como ser criador, não só como indivíduo
pensante, mas como indivíduo que age consciente e racionalmente. Sendo o tra-
balho uma atividade prático-concreta e não só espiritual, opera mudanças tanto
na matéria ou no objeto a ser transformado, quanto no sujeito, na subjetividade
dos indivíduos, pois permite descobrir novas capacidades e qualidades huma-
nas (Iamamoto, 2005, p.60).

Nessa abrangência, a condição de trabalho na saúde está associada ao exer-


cício da autonomia, competência, da realização do potencial intelectual e
emocional, do desenvolvimento da criatividade e produtividade, das capa-
cidades e habilidades pessoais (Opas, 2001 apud OMS, 2007). Desse modo,
tem relação direta com os locais e as condições de trabalho, que devem ser
constituídos como espaços de realização e satisfação pessoal e profissional,
individual e coletivamente.
O direcionamento dado à política de saúde pelo gestor direciona e influi
na postura de trabalho e em relação ao próprio trabalho. Portanto, a realiza-
ção dos trabalhadores da saúde e o compromisso com o trabalho, pelas falas
dos sujeitos, têm relação com a qualidade do atendimento oferecido e as res-
ponsabilidades assumidas e cumpridas. Assim como com o conhecimento
exigido durante esse processo, pelas próprias características e natureza do
trabalho na saúde, que guarda algumas especificidades. Conforme Deluiz
(2001, p.8, destaque do autor),

um trabalho reflexivo, no qual as decisões a serem tomadas implicam na articu-


lação de vários saberes que provêm de várias instâncias, tais como a formação
geral (com ênfase no conhecimento científico), a formação profissional (com
ênfase no conhecimento técnico) e as experiências de trabalho e social (qualifi-
cações tácitas), e que são mediados pela dimensão ético-política.

Embora o trabalho persista como o eixo da centralidade da vida em so-


ciedade, os estudiosos da área vêm demonstrando que a eficiência da orga-
nização da produção e da própria formação profissional não se refletem igual-
116 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

mente nas relações sociais, na saúde e na qualidade das condições de vida


deterioradas pelos novos valores sociais de competitividade, racionalização
e otimização da produção e da mão de obra. É preciso lembrar que, a partir
da década de 1980, tanto o trabalho quanto o direito foram institucionaliza-
dos nas formas de cidadania e direitos sociais na Constituição de 1988. Para-
doxalmente, ao final do século XX e início do século XXI, avolumam-se ainda
as iniquidades e as desigualdades sociais e materializam-se em grande escala
mudanças contemporâneas com implicações diretas na gestão e na divisão
social do trabalho.
As mudanças no contexto econômico, político, social e cultural, provo-
cadas pelo modelo de desenvolvimento econômico adotado no início dos anos
1970, do pleno emprego e da intervenção do Estado na esfera econômica,
apoiavam-se na presença de um Estado de Bem-Estar Social (Welfare State)
e esboçava políticas sociais que visavam permitir a produção e reprodução
da força de trabalho. As novas configurações que o capitalismo foi assumin-
do e a crise do padrão de acumulação capitalista geraram transformações no
mundo da produção e revelaram as fragilidades do modo de organização do
trabalho industrial baseado no taylorismo/fordismo: o trabalho não qualifi-
cado, fragmentado, rotineiro. Sua alteração por formas produtivas
desregulamentadas, acordou-se em denominá-la como uma especialização
flexível.
Essas metamorfoses mundiais que afetam o trabalho correspondem, atual-
mente, à exigência de profissionais cada vez mais qualificados para que pos-
sam aumentar o grau de competitividade com reflexos para a excelência da
produção. Contraditoriamente, há a redução do valor dos salários, uma vez
que o trabalhador torna-se polivalente, e embora não seja especializado, está
apto a executar mais de uma função e se sustente em um processo produtivo
flexível (Antunes, 1999).
Pode-se resumir essa questão como voltada ao atendimento das deman-
das do mercado, que, impulsionado pela modernização, favorece a troca
muito rápida dos produtos ainda novos, mas precocemente considerados ul-
trapassados tecnologicamente. Trata-se de pensar o mundo da produção,
como já enfatizado por Antunes (1999; 2006), não atado exclusivamente ao
processo produtivo industrial, mas com seus pressupostos estendidos para a
área de serviços e para as relações sociais, substancialmente abaladas no ofe-
recimento de condições para a autonomia e crescimento humano.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 117

Desde os primeiros movimentos para a Reforma Sanitária brasileira até a


atual fase de implementação do SUS, várias foram as iniciativas não só de
ampliar o número de trabalhadores da saúde, mas de implementar uma po-
lítica de formação e desenvolvimento para a incorporação de seus princípios
e diretrizes.
No entanto, isso sempre foi determinado pelos momentos institucionais
e políticos do País, influenciado pela imposição do grande capital interna-
cional de expressão neoliberal, empurrando as medidas efetivas de forma-
ção dos trabalhadores do SUS através das décadas de 1980, 1990 e 2000.
Para Bravo (1996), essas décadas são consideradas cheias de transforma-
ções para a saúde pública brasileira com a construção do arcabouço teórico-
legal do SUS e de inovações que representaram uma nova configuração de
pensar, desenvolver e produzir serviços e assistência em saúde. Os princí-
pios da universalidade de acesso, da integralidade da atenção, da equidade,
da participação da comunidade, da autonomia das pessoas e da descentrali-
zação dos serviços de saúde colocados no cenário tornaram-se paradigmas
do SUS, com enfoque centrado no município para a reorganização do siste-
ma de saúde.
A transformação no sistema de saúde, associada ao processo de munici-
palização, levou à expansão de empregos no setor público de saúde, princi-
palmente no âmbito municipal. Machado (2006) estuda o quadro de Recur-
sos Humanos (RH) no contexto da Reforma Sanitária brasileira e destaca as
transformações que ocorrem no mercado de trabalho em saúde a partir do
final da década de 1970 e que se intensifica nos anos 1990, período em que
acontece a consolidação do SUS.4 Com o processo de municipalização o se-
tor saúde no Brasil,

4 Em pesquisa realizada, constatou-se que: “Em 1976, o setor público municipal contava com
apenas 25.854 empregos; o setor público federal, com 98.528; e o estadual, com 60.094. Em
1992, o setor público estadual passou a ser responsável por 315.328 empregos e o municipal
por 306.505 empregos. Na década de 1990, o setor público municipal passa a ter liderança
dos empregos, totalizando quase 800 mil em 2002. Já o volume dos empregos federais, além
de não apresentar crescimento nestas últimas décadas, perdeu capacidade de absorção de mão
de obra, decaindo de 98.528 empregos, em 1976, para 96.064, em 2002, conforme dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Em outras palavras, o crescimento da
oferta de empregos no setor público, nestas três décadas, se deu a partir da expansão do ‘par-
que sanitário municipal’. Em 1976, representava 11% do total de empregos públicos do SUS
e, em 2002, aumentou para 65%. Pode-se dizer que o setor federal, que sempre teve hegemo-
118 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

pode ser considerado um dos maiores do mundo e corresponde à estratégia de


ser um sistema de saúde que atua em mais de cinco mil municípios, distribuídos
nos seus estados e regiões. Com quase setenta mil estabelecimentos de saúde
(públicos e privados) e cerca de 500 mil leitos hospitalares, este setor gera na
ordem de dois milhões de empregos diretos em saúde. Da mesma forma, em
plena era tecnológica, que se caracteriza pela redução do uso de mão de obra
intensiva, o setor Saúde é um dos maiores geradores de empregos da economia,
configurando-se de grande relevância social não só pelos serviços prestados à
população como pela sua enorme capacidade geradora de empregos [...]. Os
dados mostram que, nestas últimas décadas, a capacidade instalada do setor
apresentou crescimento espetacular em todos os anos, passando de menos de
400 mil empregos na década de 1970 para mais de dois milhões na primeira
década do atual século (Machado, 2006, p.18, destaque do autor).

O mercado de trabalho em saúde apresenta características próprias, con-


figurando-se em um mercado de profissionais especializados, “[...] uma vez
que em qualquer atividade exercida na saúde – seja ela com exigência de
escolaridade mais elevada (nível superior) ou desenvolvida por trabalhado-
res com pouca escolaridade (nível elementar) –, pressupõem-se profissio-
nais com qualificação específica, seja ela formal ou empírica” (Machado,
2006, p.20). Assim, o mercado de trabalho em saúde é um setor de produção
e prestação de serviços com características próprias, além de ser um setor
com prestação da assistência de “relevância pública”, e apresenta o “uso in-
tenso e diversificado da mão de obra”.
Como esse setor, no Brasil, não esteve imune às mudanças decorrentes
da nova ordem de organização produtiva, nem tampouco dos reflexos da
reformulação do papel do Estado, a saúde não foi assumida, efetivamente,
como uma área de proteção e regulação do Estado. Assim, a consolidação do
SUS, durante a década de 1990, não esteve acompanhada de uma política
efetiva para orientar a formação de seus trabalhadores, seguindo a nova con-
cepção proposta de universalidade, integralidade e equidade de maneira des-
centralizada.
A adoção dos preceitos neoliberais nesse período, pelo governo federal,
produziu efeitos prejudiciais na implementação do SUS, com a precarização

nia na prestação e na assistência à população, passa em apenas duas décadas a ser o ‘lanterna’
no ranking da assistência, invertendo posição com o setor municipal” (Machado, 2006, p.13).
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 119

do trabalho e levou a problemas diversos, como a prestação de serviços por


meio da terceirização, mudanças no processo de trabalho e nos vínculos tra-
balhistas, a forma de remuneração, bem como o modo de trabalhar sofreu
alterações significativas; foi influenciado por ambientes de trabalho compe-
titivos e individualizados.
Nos anos 1990, o governo federal adotou uma política de incentivo para
a abertura de novas instituições de formação universitária.5 Nesse sentido,
Machado (2006, p.22) reflete que o quadro de Recursos Humanos (RH),
nesse período, no contexto da Reforma Sanitária brasileira de implementa-
ção de um sistema universal e integral à saúde, foi “a década perdida para os
trabalhadores da saúde [...]”, um “período da antipolítica de RH”. Para ele,
o SUS atravessou “[...] a década de sua consolidação sem se preocupar com
seus trabalhadores”, sem organizar uma política compatível com a concep-
ção universalista.
A análise de Bravo e Menezes (2007, p.19) indica que um dos aspectos
centrais da política de saúde a partir da década de 1980 é a questão da tercei-
rização dos trabalhadores de saúde, que se consolida nos anos 1990. As au-
toras identificam que os impactos da política macroeconômica na política
de saúde impedem o enfrentamento das questões centrais, tais como: “[...]a
universalização das ações; o financiamento efetivo; a Política de Gestão do
Trabalho e Educação na Saúde e a Política Nacional de Medicamentos”.
Assim, as propostas para os trabalhadores da saúde refletiam o contexto
da época e abrangiam uma extensa pauta de caráter reivindicatório: a isono-
mia salarial e o plano de cargos e salários; o caráter multiprofissional da com-
posição das equipes; e a incorporação de agentes populares de saúde remu-
nerados e sob a coordenação do nível local do sistema de saúde, para cumprir
demandas de atenção primária e educação em saúde, como a capacitação e
reciclagem permanentes e a formação dos profissionais integrada ao sistema
de saúde regionalizado e hierarquizado (Machado, 2006).
Nesse cenário histórico, o Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado e vem
sendo construído com tensões e disputas. Na lógica econômico-capitalista,

5 Segundo Machado (2006, p.21), o quadro das “[...] novas escolas de saúde no período com-
preendido entre 1995 e final de 2002: as escolas de medicina passam de 85 para 119; as de
enfermagem, de 108 para 334; as de odontologia, de 89 para 161; e as de farmácia, de 56 para
347”.
120 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

a saúde está situada no setor de serviços, “integrando um conjunto das ativi-


dades denominado serviços de consumo coletivo” (Deluiz, 2001, p.8), e apre-
senta por meio do SUS o compromisso político de desenvolver a assistência
à saúde em seus diferentes níveis, como direito de todos e dever do Estado.
Entretanto, o setor de serviços sofre os impactos das transformações tecno-
lógicas e institucionais e é atingido do mesmo modo pelos processos de
precarização das relações de trabalho.
O que se verifica, portanto, é um sistema de saúde que está contextuali-
zado nas mudanças mundiais de paradigmas políticos, econômicos, sociais,
culturais; mudanças que afetam o próprio trabalho e os trabalhadores, com
introdução de tecnologias que exigem maior base de educação e formação
profissional. Assim, o trabalho nesse paradigma torna-se cada vez mais com-
plexo e intelectualizado, polivalente, autônomo, em equipe, uma vez que o
avanço tecnológico provocou novas exigências em lidar com o novo, o incer-
to e o casual nas atividades cotidianas (Deluiz, 2001).
Ao referir-se à natureza do trabalho na saúde, Deluiz (2001, p.8) esclare-
ce que “[...] reveste-se da imprevisibilidade das situações, nas quais o traba-
lhador ou o coletivo de trabalhadores tem que fazer escolhas e opções todo o
tempo, ampliando-se as operações mentais e cognitivas envolvidas nas ati-
vidades”. Desse modo, é um trabalho influenciado pelas incertezas decor-
rentes da indeterminação das demandas, pelas descontinuidades e pela ne-
cessidade de prontidão no atendimento a todos os casos, inclusive os
excepcionais. Um trabalho na análise de Deluiz (2001, p.8) em que “[...] é
preciso capacidade de diagnóstico e de solução de problemas, aptidões para
tomar decisões, enfrentar situações em constantes mudanças”. De tal modo,
“[...] não pode seguir uma lógica rígida como a racionalidade dos critérios
da produção material, sendo difícil a sua normatização técnica e a avaliação
de sua produtividade”.
As características desse trabalho são, portanto, a complexidade, a hete-
rogeneidade e a fragmentação:

A complexidade decorre da diversidade das profissões, dos profissionais,


dos usuários, das tecnologias utilizadas, das relações sociais e interpessoais, das
formas de organização do trabalho, dos espaços e ambientes de trabalho. A he-
terogeneidade revela-se pela diversidade dos vários processos de trabalho que
coexistem nas instituições de saúde e que têm, muitas vezes, uma organização
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 121

própria e funcionam sem se articular de forma adequada com os demais proces-


sos de trabalho. A fragmentação encerra várias dimensões, tais como a fragmen-
tação conceitual, ou seja, a separação entre o pensar e o fazer: a fragmentação
técnica, caracterizada pela presença cada vez maior de profissionais especializa-
dos e a fragmentação social, que estabelece relações rígidas de hierarquia e su-
bordinação, configurando a divisão social do trabalho no interior e entre as di-
versas categorias profissionais (Deluiz, 2001, p.24).

Observa-se que essa complexidade do trabalho na saúde provoca diver-


sos sentimentos, tão presentes nas falas dos sujeitos, “[...] ora temos senti-
mento de alegria, euforia, [...] de favorecer para que a pessoa [...] se sinta
satisfeita com o atendimento que recebe. [...] E, por outro lado, acontecem
também situações em que a gente se vê frustrado, indignado, revoltado, ex-
cluído [...], isso também acontece” (S1). Outro aspecto ressaltado relacio-
na-se às oportunidades dos trabalhadores da saúde expressarem o conheci-
mento e as capacidades nos atendimentos realizados, exemplificando: “Faço
atendimento aos usuários [...] a gente tem essa possibilidade de participar
de tudo e fazer de tudo um pouco, [...], eu participo de todos os projetos [...].
Adoro fazer o que eu faço [...]” (S2); “Gosto muito [...] de atender o pessoal,
de ajudar, no que for possível (S3), e ainda, “[...] aqui a gente tem um traba-
lho assim, integrado, muito bom” (S4).
Verifica-se desde a década de 1980 “[...] a influência do planejamento es-
tratégico e da administração participativa e a preocupação com o maior envol-
vimento e comprometimento dos recursos humanos, tendo por objetivo a
melhoria da qualidade do trabalho” (Deluiz, 2001, p.9). No entanto, apesar
das inovações desencadeadas, persiste um forte componente gerencial
taylorista/fordista na organização do trabalho na saúde, caracterizado por
postos de trabalho separados, mas encadeados, com tarefas rotineiras, e inten-
sa divisão técnica do trabalho com a separação entre concepção e execução.
As transformações dessa década afetaram profundamente a classe-que-
vive-do-trabalho, denominação dada por Antunes (1999, p.196) para carac-
terizar a classe trabalhadora, “[...] a totalidade dos assalariados, homens e
mulheres que vivem da venda da sua força de trabalho e que são despossuí-
dos dos meios de produção [...]”, os quais sofrem a perda de direitos traba-
lhistas, do emprego formal, são submetidos ao subemprego e trabalho tem-
porário, vivem em uma condição de despolitização. A sociedade considera
esse trabalhador, para Lima (2003, p.21),
122 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

como sendo um trabalhador que tem uma formação geral básica e sólida e que
permite ser treinado e retreinado conforme as exigências do mercado, subordi-
nado à lógica da exclusão social; cujas competências se definem pela capacidade
de abstração, polivalência, flexibilidade e criatividade, adequados às exigências
da composição intercapitalista global.

A educação emerge, então, como técnica para instruir o trabalhador para


esse mercado. No discurso hegemônico, a educação é um instrumento neces-
sário, segundo Lima (2003, p.21), “[...] para o desenvolvimento dentro dos
padrões exigidos pela nova economia e condição de possibilidade de dimi-
nuição do fosso social que separa os países tecnologicamente industrializados
e os países em desenvolvimento no interior do capitalismo internacional”. O
autor chama a atenção para o fato de que o trabalho visto como mercadoria e,
consequentemente, quem o representa, o trabalhador, sofre consequências
no desenvolvimento capitalista não apenas econômicas, mas de valores éti-
cos, morais, ideológicos. Enfim, a influência dos organismos e instituições
sociais (nacionais e internacionais) que representam essas mudanças deter-
minam a formação do trabalhador conforme os interesses de produção e re-
produção da sociedade conduzida pelos ideais neoliberais (Lima, 2003).
A complexidade inserida na discussão da formação decorre principal-
mente de seu caráter intersetorial, multiprofissional e multidisciplinar, com
limites gerados inclusive pela própria constituição social e histórica das pro-
fissões de saúde no Brasil. Portanto, as ações e intervenções no campo dos
recursos humanos em saúde demandam do setor proposições pactuadas en-
tre diversos atores. Dessa perspectiva, torna-se fundamental contribuir para
o debate sobre a formação na saúde, considerando os diversos aspectos que
conformam o cenário atual, para realizar proposições e enfrentar as necessi-
dades que aparentemente estão imersas no SUS, tanto para reforçar os as-
pectos positivos alcançados quanto para a construção de alternativas que
permitam avançar na consolidação de um perfil profissional crítico, partici-
pativo e responsável.
Lima (2003) reflete que, neste início do século XXI, pensar a formação
profissional requer a consciência de que a sociedade está marcada por ele-
mentos que interferem no cotidiano das pessoas e alteram as relações de tra-
balho, impõem planejamento do cotidiano, novas habilidades e apontam para
a necessidade de uma qualificação permanente. Mas o autor ressalta que
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 123

pensar a educação e o trabalho no contexto atual exige compreender que o


processo de formação humana, de humanização, obtém-se por meio da rela-
ção homem-natureza mediado pelo trabalho, e “[...] é nesta relação e suas
mediações que emerge a educação [...] compreendida como se apresentou
em seu processo histórico constitutivo” (Lima, 2003, p.18).
A educação na saúde, nessa perspectiva apresentada, inserida no proces-
so de trabalho, torna-se instrumento que pode contribuir para transformar a
realidade brasileira e a própria saúde, focalizando seu conteúdo nos princí-
pios e no paradigma sanitário norteadores do SUS, para, assim, desenvolver
competências, não apenas para identificar os determinantes do processo saú-
de-doença, mas estabelecer sua articulação com a prática profissional – a
produção do cuidado, o diagnóstico, a ação humanizada, a produção do cui-
dado em saúde.
Esse paradigma, promotor de autonomia, leva a desenvolver as capaci-
dades política, pedagógica, técnica e ética para as práticas específicas na saú-
de, e o processo de trabalho torna-se um processo educativo, favorecendo a
aprendizagem e potencializando a capacidade de realização dos sujeitos de
compreensão e análise do próprio trabalho a partir das vivências experimen-
tadas no cotidiano.
Demo (1994) ensina a importância não só dessa competência técnico-
científica, da competência política, visando à integralização da competência
humana para o cuidar profissionalizado no SUS como condição para a cida-
dania do trabalhador e do usuário. Para o autor, são dimensões que ajudam
a humanizar o conhecimento e vincular seus fins políticos e sociais, uma
competência política voltada para os fins históricos que abarque a compreen-
são da saúde como produto social, o que significa articular o trabalho com
compromisso ético-político. A competência humana assim entendida pensa
um trabalhador completo, um sujeito integral no mundo do trabalho.
Retomando a ideia anterior, a formação profissional em saúde deve rela-
cionar conteúdos técnicos que identifiquem os determinantes do processo
saúde-doença com a competência esperada. Torna-se fundamental ampliar
a formação dos trabalhadores da saúde para a compreensão global do pro-
cesso de trabalho, para o desenvolvimento de modelos de atenção voltados
para a qualidade de vida.
A construção de competências pertence aos trabalhadores como sujeitos
desse processo, uma vez que compreende a competência humana de, “[...]
124 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

saber humanizar o conhecimento para que este possa servir aos fins éticos
da história e não descambe em mera instrumentação da competitividade”,
ou ainda, a competência humana voltada “para a cidadania, e, como esta,
apontar para o processo emancipatório”, que significa “[...] o processo his-
tórico de conquista da condição de sujeito coletivo autônomo”, reflete Demo
(1997, p.12). É fundamental, na área da saúde, o desenvolvimento da cons-
ciência para participação política e coletiva, valorizando o desenvolvimento
humano integral e a autonomia das pessoas para o cuidado com sua própria
saúde.
Portanto, a reorientação do modelo assistencial no SUS demanda uma
formação profissional que leve em consideração as efetivas necessidades
político-pedagógicas da saúde, para evitar a reprodução de modelos e possa
instrumentar novos conteúdos para a realidade brasileira, em razão dos prin-
cípios e do paradigma sanitário norteadores do SUS (Mendes, 1996). Signi-
fica que, em uma sociedade capitalista, em meio a políticas de expressão
neoliberal, ter consistência nos referenciais e no enfrentamento dos desafios
para possibilitar, em termos políticos e educacionais, que a educação contri-
bua para a universalidade, a inclusão e a cidadania, ainda que em pleno con-
texto de “globalização” excludente.
O pensamento de Torrez (2001, p.49) completa essa ideia quando, sabi-
amente diz que, em meio a políticas de expressão neoliberal, “não tem fir-
meza em nada”, mas é necessário ter firmeza nos referenciais – éticos, polí-
ticos, científicos – para que a educação em saúde contribua para que os
trabalhadores da saúde atuem na perspectiva do cuidado em saúde com com-
petência e cidadania. O sentido neoliberal da educação é uma formação vol-
tada para o trabalho sem reflexão, sem crítica e sem qualidade. É preciso,
portanto, romper com a visão superficial dos problemas sociais e, ainda,
resistir à tendência que caminha em prejuízo de conquistas históricas por
uma educação e uma saúde de qualidade (Torrez, 2001). Assim, é preciso
dar concretude a esses desafios, sobretudo de rompimento com a ordem
social vigente, para que a formação na saúde busque agregar os trabalhado-
res, os gestores, os formadores e os usuários para a defesa do SUS realmente
comprometida.
A compreensão de que problemas complexos como o do trabalho no se-
tor da saúde, que envolve conhecimentos procedentes de diferentes cam-
pos e disciplinas, e que não possuem solução simples leva a ter clareza de
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 125

que a interdisciplinaridade e a intersetorialidade são fundamentais para que


se possa compreender/explicar os fenômenos e buscar soluções adequadas.
Esse aspecto, se despertado, leva à busca de parcerias e de experiências di-
versificadas, que fomentam a educação na saúde e a formação permanente
dos trabalhadores.
Assim sendo, as condições apresentadas pela ordem neoliberal e pelo
conservadorismo no conhecimento, sob o pretexto da reforma, da moderni-
zação, e de projetos movidos pela ideia do lucro, pelo consumo da educação
e da saúde, dão a dimensão dos desafios para a defesa da educação como
bem público. Observa-se, nesse processo, a ameaça na qualidade da educa-
ção, que perpassa todas as instâncias, desde a formação até a prestação de
serviço no mercado de trabalho.
O investimento na área da saúde, na perspectiva intersetorial e interdis-
ciplinar, tem sido ressaltado igualmente pela Organização Pan-Americana
de Saúde (2006) e pela Organização Mundial de Saúde (2006), visando com-
partilhar problemas e soluções e para dar respostas às necessidades de saúde
e à participação ativa dos sujeitos envolvidos na saúde. Deste modo, conhe-
cer e trocar experiências entre os países é um subsídio importante para a
conquista do direito universal à saúde, na medida em que essa ação pode
fornecer elementos para o debate e propostas alternativas sobre a formação
profissional e a educação permanente dos trabalhadores da saúde. Destaca-
se que a implementação dos serviços de saúde é um desafio não apenas local
e regional, mas mundial, no esforço de promover a melhoria da qualidade de
vida e de saúde das populações.
Essa motivação leva a refletir alguns aspectos ressaltados pela OMS (2007,
p.XVII), que chama a atenção da comunidade mundial moderna, pois “[...]
tem recursos financeiros e tecnologias suficientes para lidar com a maioria
desses desafios em saúde [...]”, e alerta que esse desafio requer vontade e
compromisso político e para

utilizar conhecimentos e construir sistemas de saúde robustos para o tratamen-


to e a prevenção de doenças e a promoção da saúde da população. O desenvolvi-
mento de trabalhadores de saúde capazes, motivados e apoiados é essencial para
superar as dificuldades que impedem o alcance de objetivos de saúde nacionais
e globais.
126 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

O Relatório Mundial de Saúde 2006 (OMS, 2007, p.xxix) com o tema


“Trabalhando juntos pela saúde”, apresenta uma avaliação da força de tra-
balho global de saúde e propostas de cooperação entre as sociedades e seus
recursos – humanos, financeiros, tecnológicos, científicos –, uma análise de-
talhada da importância do investimento nos trabalhadores de saúde como
um dos desafios prioritários para o século XXI, e enfoca que “[...] o desen-
volvimento da força de trabalho é um processo contínuo que está sempre
aberto a melhorias”.
Nessa referência, considera que os trabalhadores de saúde são todas as
“pessoas fundamentalmente engajadas em ações com o objetivo primordial
de intensificar a saúde [...]. Esse significado é derivado da definição de siste-
ma de saúde definido pela OMS, que compreende as atividades cujo objeti-
vo principal é a melhoria da saúde” (OMS, 2007, p.2). Nota-se que essa de-
finição tem sido construída, e não está concluída, levando-se em consideração
as diferentes concepções e culturas dos países para trabalhadores de saúde.
De acordo com o Relatório-2006, a OMS (2007) construiu um perfil glo-
bal baseado em pesquisas e análises, para conhecer a força de trabalho mun-
dial na área da saúde, ou melhor, conhecer quem são esses trabalhadores de
saúde. Estima-se que “existam no mundo um total de 59,2 milhões de tra-
balhadores de saúde assalariados trabalhando em período integral”. Esse
perfil mostra uma distribuição desigual desses trabalhadores entre os países
e dentro deles (OMS, 2007, p.2).

Esses trabalhadores são encontrados predominantemente em áreas mais ri-


cas, onde as necessidades de saúde são menos severas. Seus números permane-
cem lamentavelmente insuficientes para atender as necessidades de saúde, com
o déficit total estando na ordem dos 4,3 milhões de trabalhadores. O perfil tam-
bém mostra o quanto se desconhece. Informações sobre composição da equipe,
faixa etária, fontes de renda, localização geográfica e outras características que
são importantes para o desenvolvimento de políticas, estão longe de estar com-
pletas. Uma razão para isso é a variação entre os países em suas definições para
categorizar os trabalhadores de saúde, o que torna difícil assegurar que as mes-
mas pessoas estão sendo incluídas como parte da força de trabalho em saúde em
cenários diferentes. A outra razão é simplesmente a ausência de dados.

Há predominância desses trabalhadores no setor público: cerca de dois


terços, e um terço no setor privado. As condições de trabalho nos sistemas
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 127

de saúde do mundo, nos dois setores, indicam que os trabalhadores de saúde


estão sofrendo com as condições de trabalho afetadas pela pobreza. Condi-
ções inseguras no local de trabalho, políticas e práticas insuficientes para o
desenvolvimento de recursos humanos (estruturas de carreira, condições de
trabalho e remuneração baixa), mercados de trabalho privado imperfeitos,
ausência de dinheiro público, impedimentos burocráticos e interferência
política produzem esse paradoxo de carências em meio ao talento subutilizado
(OMS, 2007).
Além desses problemas, as análises mostram a formação imprópria ou
inadequada dos trabalhadores de saúde (OMS, 2007, p.7), “[...] com cur-
rículos que não se baseiam nas necessidades de saúde”, pouco acesso “a
recursos de informações e conhecimento” e poucas habilidades adequa-
das ao trabalho na saúde. Mostram ainda: “Baixa moral e motivação. [...]
Alta taxa de perda dos trabalhadores de saúde, causada pela morte pro-
vocada pelas próprias doenças que eles trabalham para curar, ou por cau-
sa da migração”.
A falta de capacidade de planejamento e gestão, tanto para a preparação
dos trabalhadores de saúde quanto para o desenvolvimento de competên-
cias, representa a necessidade de investimentos estratégicos em educação e
práticas eficazes e éticas. Dessa perspectiva, a OMS (2007, p.43) alerta que
a prevalência crescente de doenças crônicas, focos de doenças imprevistas”
e situações mundiais que exigem “respostas imediatas e eficazes a desastres
e focos tão variados quanto terremotos, furacões, enchentes, [...] requer uma
força de trabalho ágil com habilidades altamente especializadas, incluindo a
capacidade de conduzir diagnósticos rápidos, vigilância [...]”.
Portanto, a preparação dos trabalhadores da saúde “deve ir além da iden-
tificação de habilidades. As instituições e os programas de formação devem
designar onde essas habilidades são geradas e atualizadas” (OMS, 2007,
p.43).
Nos últimos anos, o foco tradicional sobre os cuidados centrados na doen-
ça, no atendimento hospitalar e por subespecialistas, segundo a OMS (2007),
deu passagem a novos paradigmas voltados para os cuidados centrados na
pessoa e desenvolvidos na comunidade, valorizando a corresponsabilidade.
Enfim, o século XXI apresenta novos desafios e demanda respostas eficazes
e até imediatas aos problemas atuais, exigindo o reconhecimento ao impera-
tivo de novas abordagens e mudanças no âmbito da formação.
128 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

As estratégias apresentadas para fortalecer esse processo podem ser


elencadas como: a) aumentar a construção de instituições de educação e o
número de instituições públicas, especialmente de faculdades de saúde pú-
blica,6 com atenção para o conteúdo curricular quanto aos métodos pedagó-
gicos, visando à mudança da formação profissional do “sabe tudo” para o
“sabe como”; b) a garantia da qualidade da educação, apontando o cresci-
mento do setor privado na educação e a necessidade da intervenção do Esta-
do no credenciamento e regulamentação profissional para assegurar quali-
dade, capacidade de resposta e prática ética; c) a revitalização das capacidades
de recrutamento para intermediar as demandas e as necessidades de saúde
pública (OMS, 2007).
Entre as estratégias citadas, destaca-se que o direcionamento dos proces-
sos educacionais para o aprendizado baseado em problemas,7 com maior
ênfase no “saber como” do que no “saber tudo”, tem resultado na satisfação
dos sujeitos envolvidos e em experiências positivas. As avaliações desse
método de aprendizado baseado em problemas, valorizado pela OMS (2007,
p.49), “[...] promove a competência ensinando os estudantes como integrar
e aplicar conhecimentos em cenários de prática, aprender com modelos de
comportamento e experimentar abordagens interdisciplinares e em equipe
à prestação de serviços de saúde”.
Outro aspecto importante da aprendizagem baseada em problemas, ven-
cendo o desafio de estimular os trabalhadores de saúde ao aprendizado per-
manente e a desenvolver competências para o trabalho, é que envolve a inte-
gração nas habilidades nas atitudes e nos comportamentos dos profissionais

6 O quadro mundial de estabelecimentos educacionais que formam trabalhadores de saúde,


por região da OMS (2007, p.44), demonstra que “se dedicam à formação de médicos e pes-
soal de enfermagem: 1.691 e 5.492, respectivamente, em contraste com 914 faculdades de
farmácia, 773 faculdades de odontologia e 375 faculdades de saúde pública”. Em relação às
Faculdades de Saúde Pública, nessas regiões da OMS, as pesquisas apresentam menos facul-
dades no Mediterrâneo Oriental e no Sudeste da Ásia, ou seja: África – 50, Américas – 112,
Sudeste da Ásia – 12, Europa – 81, Mediterrâneo oriental – 8 e, Pacífico ocidental – 112.
Sendo um total de apenas 375 Faculdades de Saúde Pública no mundo.
7 O aprendizado baseado em problemas se desenvolve por meio: “[...] da identificação do pro-
blema; da exploração do conhecimento preexistente; da geração de hipóteses e mecanismos
possíveis; da identificação de questões e objetivos de aprendizado; do autoestudo e do apren-
dizado em grupo; da reavaliação e da aplicação de novos conhecimentos ao problema; da ava-
liação e da reflexão sobre o aprendizado” (OMS, 2007, p.57).
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 129

de saúde. Assim, essa aprendizagem tem por finalidade desenvolver o pen-


samento crítico e habilidades para a solução de problemas, ser interdiscipli-
nar e multidimensional, desenvolver parcerias de aprendizado entre os en-
volvidos e estimular a educação experimental, incluindo a reflexão crítica, a
observação e o aprendizado com base na prática (OMS, 2007) .8
Destaca-se que esse aprendizado, entre outras vantagens, estimula a in-
tegração do ensino e prática, a troca de experiências com os sujeitos/usuá-
rios e ressalta e participa do atendimento às necessidades de saúde. É uma
formação que “provoca mudança do comportamento do trabalhador quan-
do é interativo, baseado em problemas da vida real e associados a um apoio
contínuo” (OMS, 2007, p.105). O uso de abordagens simples, de baixo cus-
to, associadas ao desenvolvimento profissional permanente, que vai além
do treinamento, tem resultado em melhorias no quadro de saúde-doença.
Aconselha a OMS (2007, p.105):

Para ilustrar esse fato, embora o uso de sais de reidratação oral para diarreia
infantil tenha aumentado nos anos 1980 e 1990, após mais de 2 mil cursos de
formação na gestão e supervisão de casos de 1988 a 1993 em mais de 120 países,
a porcentagem média de crianças reidratadas corretamente pelos trabalhadores
de saúde (dados de 22 pesquisas) foi de apenas 20%.

Essa situação demonstra o significado mais abrangente da formação pro-


fissional permanente, e, se estiver associada ao trabalho em equipe, resulta
em benefícios, que incluem o aumento do bem-estar dos trabalhadores de
saúde e uma melhor qualidade na prestação de cuidados, como observado
pelas pesquisas mundiais (OMS, 2007). São evidências a serem consideradas

8 Um exemplo do uso desse método citado no Relatório é: “Programa de Parceiros em Clínica


da Faculdade de Farmácia da Universidade Estadual de Ohio proporciona um ambiente de
aprendizado ativo, oferece um modelo focado no paciente baseado nos princípios de cuida-
dos farmacêuticos e é uma arena para a pesquisa aplicada em prática de farmácia. A integra-
ção com a prática clínica é empreendida logo no início e mantida, sendo os estudantes ligados
a pacientes específicos – chamados “pacientes longitudinais” – a quem eles acompanham por
todos os estágios da prestação de cuidados. O programa oferece vários serviços e desenvolvi-
mento de competências, incluindo controle da anticoagulação, autocontrole do diabetes, con-
trole de colesterol, educação para hepatite C, consultas para a prescrição de produtos feitos
com ervas e suplementos dietéticos, controle de medicação, abandono do tabagismo e bem-
estar” (OMS, 2007, p.49).
130 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

pelas organizações e instituições, já que as informações obtidas por meio das


pesquisas, das observações e análises traduzem as necessidades de saúde e
indicam mudanças em vários níveis.
Observa-se, a partir das informações apresentadas pela OMS (2007), que
a saúde é um setor influenciado e interessado cada vez mais no mercado pri-
vado mundial, tanto no que se refere à atenção à saúde quanto à formação
profissional e ao mercado de trabalho.9 Um aspecto diretamente relaciona-
do a essa situação é o rápido crescimento da educação particular de profis-
sionais de saúde, que forma um perfil para atender ao mercado de trabalho,
o qual, muitas vezes, escapa das demandas e necessidades de saúde pública.
De uma maneira geral, a OMS (2007, p.58) orienta estratégias nacionais
para “agir agora, antever o futuro e adquirir capacidades críticas”, mas que,
por si só, são “insuficientes para lidar com as realidades dos desafios da for-
ça de trabalho de saúde hoje e no futuro”. Devem, portanto, ser comple-
mentadas pela “solidariedade global em pelo menos três fontes: conheci-
mento e aprendizado; acordos e cooperação; e capacidade de resposta às crises
da força de trabalho”.
Essa realidade apresenta um caminho mundial em que o conhecimento e
o aprendizado, ao servir para transformar as ações de saúde e envolver uni-
versidades, ministérios de saúde, associações profissionais, prestadores de
serviços, sindicatos e representantes de usuários, podem ajudar a eleger as
melhores práticas e habilidades visando à solução de problemas como com-
promisso político, ético e coletivo.

9 Os dados provenientes do mundo todo são indicativos da tendência das universidades parti-
culares que oferecem formação para profissionais de saúde estão aumentando rapidamente
em países de renda baixa e média, refletindo um fenômeno mais amplo de aumento da pres-
tação de serviços particulares de educação vocacional e técnica (OMS, 2007, p.58).
3
AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE

A trajetória das Políticas Públicas de Saúde

A questão do funcionamento do SUS. Onde está o problema? É um proble-


ma da gestão, do gerenciamento, da fiscalização, do serviço também, que é outra
área que está muito deficiente. Falta gerenciamento. As pessoas não têm o hábi-
to de questionar, de ir atrás dos interesses relacionados à saúde. Por “n” ques-
tões, por uma questão mesmo de despreparo. Nós não fomos educados para tal
[...] Então, isso traz dificuldade. [...] É, quando se prioriza ações voltadas para a
alta e média complexidade em detrimento daquelas de base mesmo. De atenção
primária. Prioriza o curativo, o hospitalar. [...] Com certeza, tem muito, muito
disso ainda. Mas estamos caminhando pra isso. Eu acredito que sim. (S1)

Um dos problemas que eu vejo é que é novo, apesar de estar fazendo vinte
anos, eu acho que ainda é um processo que as pessoas não estão acostumadas a
usar. Por exemplo, hoje eu vejo como um grande problema no País, como tudo
na saúde, na educação e todas as coisas, é que as pessoas não sabem lidar com a
democracia, com a responsabilidade da discussão, do diálogo, do trabalho cole-
tivo. Eu acredito que as pessoas não têm, elas não sabem como, vamos dizer
assim, lidar com esse processo democrático. Então, por exemplo, elas não sa-
bem atuar como cidadão, cobrar seus direitos, seus deveres, elas não sabem im-
por a vontade delas, não têm um controle social, que eu acho que é uma das
características bacanas também do Sistema, que é o controle social. Então, quan-
do você trabalha com a municipalização e deixa o Conselho de Saúde adminis-
trar os recursos de acordo com as prioridades do município, você tá fazendo,
exercendo a democracia, que é presenciar um usuário discutindo com o gestor
onde ele vai aplicar melhor. Só que, infelizmente, falta ainda o conhecimento,
132 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

ou sei lá, uma cultura de exercer esse papel. Então, os nossos próprios cidadãos,
usuários ou trabalhadores não sabem exercer esse papel democrático [...]. Saber
exercer essa discussão. Esse controle social ainda está muito no começo. (S2)

Eu acho que tudo é bom, entendeu? É, tudo, todo mundo tem direito. Antes
não era assim. Eu te falei, a demanda que fica, que eles não conseguem alcançar
realmente, tudo que eles pretendem, e talvez, não sei por quê, se vem lá de cima.
[...] Tem dificuldade dos usuários ter acesso às especialidades, às cirurgias. Então
é nesse aspecto que tá complicado. É que eu acho mais difícil. [...] Porque aqui,
por exemplo, como é municipalizado, a gente não tem tanto problema, né? Por-
que o prefeito, realmente ele assume, sabe? Não falta nada. [...] Aqui ele não
deixa faltar nada. Não falta médico, funcionário, remédio, sabe? [...] Tem tudo
nas unidades (atenção básica). [...] A dificuldade, bom é de encaminhamento,
as especialidades e cirurgia, cirurgia seletiva. E as especialidades, cardiologia,
neuro, ortopedia, otorrino. Não sei por que não dá certo. (S3)

Avaliar? O SUS? É difícil. Rever as políticas? Será que seria o caminho? Por-
que se o SUS é uma política boa, você tem que rever aquilo ali que tá pronto?
Talvez não. Direcionar melhor a verba? Será que seria o caminho? [...] Não dá
certo, na hora da divisão de recurso. Será que seria isso? [...] Ah, essa é uma
questão. Seria deixar mais para o município. [...] Municipalizou mas não divi-
diu a responsabilidade. Então, o município teria que entrar com mais? Eu acho
que assim, são várias as coisas que a gente deveria repensar. A política em si,
será que deveria ser revista? Seria o momento? São vinte anos aí de SUS, né?
Acho que ficou muito tempo pra gente falar que tem que ser revisto. Não sei.
Naquela época era uma realidade, e hoje? Onde que tá o problema? Será que é lá
em cima? Porque o Brasil eu falo que é um país muito rico, pena que tem os
desvios. Se não houvesse tanto desvio, a gente teria mais condições. [...] Não só
de saúde, mas de educação, na área social. [...] Ainda fica a desejar, né? Melho-
rando essa parte social, a parte de financiamento. Mas eu acho que é trabalho de
formiguinha, não é? (S4)

A análise das políticas públicas de saúde pauta-se em uma perspectiva


que considera a importância de compreender a concepção de saúde construí-
da pela sociedade brasileira, historicamente marcada pelo modelo curativo,
centrado na assistência médica e nas especialidades, tendo como referência o
hospital. Observa-se nas experiências relatadas que as transformações pro-
duzidas pelo conhecimento humano, científico e tecnológico, saberes popu-
lares, experiências práticas exitosas, construídos acerca da importância dos
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 133

cuidados primários de saúde, da prevenção e promoção da saúde, entretanto,


não foram suficientes para ruptura desse modelo biologicista e de mercado.
Os trabalhadores da saúde entrevistados identificam no cotidiano do Sis-
tema Único de Saúde (SUS) os desafios para o direito universal e integral à
saúde. Exemplificam os limites e os problemas decorrentes da falta de geren-
ciamento e de fiscalização, da burocracia, entre outros, que comprometem a
implementação e descentralização da política pública de saúde, mas, princi-
palmente, impedem o exercício da democracia e da cidadania na saúde.
Deste modo, a compreensão das políticas sociais e da política de saúde
brasileira na atualidade está relacionada com o formato que vem adquirindo
desde suas origens. O acesso à assistência à saúde como um direito reconhe-
cido das classes assalariadas foi sempre vinculado ao direcionamento da po-
lítica econômica.
Desta perspectiva, é interessante resgatar os estudos de Behring &
Boschetti (2006) a respeito do caráter histórico-estrutural das políticas so-
ciais, que procuram desvendar suas características e determinações – econô-
micas, sociais, políticas, culturais – e apontar alguns momentos que influen-
ciaram e determinaram a própria concepção de saúde que se tem hoje. Essa
análise procura, ao mesmo tempo, conhecer o papel do Estado e os interes-
ses envolvidos na regulamentação e desenvolvimento das políticas públicas
e os caminhos adotados em sua efetivação, para, desta maneira, desvendar o
significado real da política de saúde para os sujeitos envolvidos e compreen-
der a articulação dessas situações sobre a vida humana em que predomina o
econômico.
É esse pensamento comum, construído historicamente, que orienta a ideia
de inviabilidade, ineficácia e até de descrença em torno das políticas públi-
cas de saúde, que se pretende decompor na análise desta realidade social em
que “[...] se inserem as políticas sociais como processos inscritos na socieda-
de burguesa” (Behring & Boschetti, 2006, p.40). Para as autoras, a política
social é uma conquista civilizatória. Mesmo não sendo a via de solução da
desigualdade, que é intrínseca a este mundo baseado na exploração do capi-
tal sobre o trabalho, na escassez e na miséria, exige uma luta em seu favor
como instrumento para minimizar as desigualdades e possibilitar a inclusão
social.
A perspectiva de totalidade busca, portanto, apreender os movimentos,
as contradições, os conflitos e como esses fenômenos se manifestam no coti-
134 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

diano e na vida humana, que, segundo Kosik (2002), de maneira imediata e


regular penetram na consciência e adquirem uma aparência natural e co-
mum. Portanto, considerar essas dimensões – histórica, econômica, política
e cultural como elementos articulados, o que mostra a importância de iden-
tificar, sem o intuito de esgotar aqui as possibilidades de explicação, alguns
dos eixos estruturantes que concorreram para a formação da política de saú-
de pública.
Segundo Nunes (1985), de 1880 a 1930, o Brasil está permeado pela in-
vestigação bacteriológica e parasitológica relacionada à estrutura social da
época, voltada à produção agroexportadora e às doenças tropicais. Porém, o
advento da bacteriologia sobrepõe-se aos determinantes sociais das doen-
ças. Lourenço (2004) avalia que esse período no Brasil refere-se ainda à fase
de organização da estrutura dos serviços de saúde no âmbito do Estado, com
ênfase na prevalência do conhecimento/saber científico como um imperati-
vo para a imposição de medidas. Estas deveriam ser seguidas e se expressa-
ram como via para o fortalecimento e reconhecimento da autoridade e da
capacidade dos órgãos que estavam sendo criados.
Os serviços eram estabelecidos em uma relação vertical, com imposição
de normas e segregação social, em que os técnicos tinham o saber científico.
Desconsideravam o conhecimento popular, principalmente dos pobres e dos
negros, considerados como incapazes de compreender as causas das doen-
ças ou de ter direitos. O Código Sanitário de 1918 inicia campanhas de edu-
cação em saúde voltadas para a questão do saneamento (sanear é a grande
questão nacional) e do controle de endemias (Vasconcelos, 1997). Mas são
ações pontuais e fragmentadas.
A criação de Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs), pela lei Eloy
Chaves, em 1923, institui a obrigatoriedade de seguro social e do financia-
mento vinculado à contribuição do empregado e do empregador. As CAPs
eram organizações privadas formadas por empresas e, posteriormente, por
setor de atividade econômica, que reconhecia os direitos previdenciários e
trabalhistas para algumas categorias de trabalhadores, como os ferroviários
e marítimos, dentre outros. Observa-se que essas categorias eram estratégi-
cas para a economia do País e diretamente ligadas nesse momento ao proces-
so de produção e reprodução de mercadorias, uma economia formada basi-
camente na monocultura do café voltada para a exportação (Cohn, 1997;
Behring & Boschetti, 2006).
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 135

O sistema público de previdência social brasileira começou com os Insti-


tutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que se expandem na década de
1930, cobrindo as categorias estratégicas de trabalhadores pela lógica con-
tributiva do seguro, ou seja, dos trabalhadores, dos empresários e do Esta-
do. O primeiro IAP foi criado em 1933, dos marítimos, e com isso as CAPs
foram paulatinamente se extinguindo, voltadas mais para a acumulação de
reservas financeiras do que para a prestação de serviços, como aponta Bravo
(2000). O modelo getulista (1930-1945) de proteção social se definia como
fragmentado em categorias, limitado e desigual na implementação dos be-
nefícios, como estratégia de controle das classes trabalhadoras.
A intervenção do Estado na saúde inicia em 1930, quando foi criado o
Ministério da Educação e Saúde e organizada uma política nacional de saú-
de a partir de dois eixos: da saúde pública e da medicina previdenciária liga-
da aos IAPs e suas categorias correspondentes. A saúde pública foi desen-
volvida por meio de campanhas sanitárias, coordenadas pelo Departamento
Nacional de Saúde, criado em 1937, onde há, ao mesmo tempo, o desenvol-
vimento da saúde privada e filantrópica, referente ao atendimento médico-
hospitalar. Nesse período de introdução da política social brasileira, a rela-
ção do Estado com a sociedade civil é assinalada por uma “[...] expansão
fragmentada e seletiva das políticas sociais, que segue até 1964” (Behring &
Boschetti, 2006, p.108).
Os recursos arrecadados pela previdência social, desde o início, eram
aplicados pelo governo no financiamento da industrialização do País,
sendo que esse modelo de proteção social definia-se como fragmentado
em categorias, limitado e desigual na implementação dos benefícios, em
troca de um controle social das classes trabalhadoras. A ação do Estado
na área da saúde divide-se, claramente, de um lado, a saúde pública de
caráter preventivo e coletivo, conduzida por meio de campanhas, voltada
para a luta contra as epidemias e desenvolvida com uma preocupação mais
social; e de outro, a assistência médica de caráter curativo e individual,
conduzida aos trabalhadores contribuintes por meio da ação da previdên-
cia social.
A assistência médica segue a lógica da privatização dos serviços, que se
acentuam, na década de 1930, “[...] na compra de serviços privados de saú-
de a possibilidade de maior acesso dos seus segurados” (Behring & Boschetti,
2006, p.228). E a assistência médica para a população empobrecida, que não
136 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

dispunha de recursos como o CAPs ou IAPS, era prestada pelo atendimento


de caridade e filantrópico, mantido pela igreja.
A organização dos serviços públicos de saúde no âmbito do Estado tem
ênfase na prevalência do conhecimento científico, como a imposição de me-
didas que expressavam o fortalecimento da autoridade e da capacidade dos
órgãos que estavam sendo criados. A questão da saúde era tratada como uma
questão de polícia, e os serviços eram estabelecidos em uma relação vertical,
com imposição de normas e segregação social, em que os técnicos tinham o
saber científico e desconsideravam o conhecimento popular, considerado
incapaz de compreender as causas das doenças ou de ter direitos.
O conjunto de novos problemas desencadeados pelo processo de indus-
trialização, da precariedade das condições de vida, trabalho e habitação leva
o Estado a perceber a necessidade de implementar medidas ou respostas para
“melhorar” a qualidade de vida da população trabalhadora, visando melhor
produtividade e utilidade na acumulação de riquezas (Pereira, 2000). Essa
característica do Estado regulador tem por finalidade o desenvolvimento do
capitalismo e, ao mesmo tempo, intervém nas desigualdades sociais para
evitar conflitos e não desestabilizar a ordem social e política. Deste modo,
regula e redistribui recursos econômicos e atende a alguns interesses das clas-
ses e grupos sociais. A existência das políticas sociais é, portanto, um fenô-
meno associado à constituição da sociedade burguesa no seu modo capita-
lista de produzir e (se) reproduzir.
Segundo Abreu (1999), o Estado regulador tem por finalidade e função o
desenvolvimento capitalista da nação, ao mesmo tempo em que intervém nas
desigualdades sociais para que não se tornem lutas políticas desestabilizado-
ras da ordem social e política. No Brasil, as estratégias regulacionistas e de-
senvolvimentistas foram implementadas por uma elite conservadora, na bu-
rocracia estatal, de cima para baixo, e sem a participação da cidadania e das
classes trabalhadoras, facilitadas por altas taxas de crescimento econômico,
rápida industrialização, geração de milhões de empregos e uma rede burocrá-
tico-corporativa de controle das classes e de proteção social. Inclui-se nessa
análise a ausência de uma cultura de bem-estar social, a concentração de ren-
da, de propriedade e de recursos do poder, sem a universalização dos direitos
políticos e sociais da cidadania, sem um Welfare State democrático.
A política social e trabalhista, bem como o desenvolvimento dos serviços
públicos da saúde, da educação e da habitação, começam a ser implantados
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 137

a partir da década de 1930 até meados de 1940, quando é estruturada a legis-


lação trabalhista, com vistas a regular os conflitos na linha do consenso en-
tre as classes sociais. A saúde, vinculada ao Ministério da Educação, garantiu
a proliferação dos órgãos e ações de saúde pelo Estado com a criação do De-
partamento Nacional de Saúde, em 1937.
Por outro lado, a organização do sistema previdenciário estruturado a
partir de categorias profissionais, mantendo benefícios, inclusive assistên-
cia à saúde proporcional à contribuição, acabou por cortar as ações mantidas
pelo Estado, restringindo às medidas campanhistas e também aquelas ga-
rantidas por meio da contribuição compulsória. As ações educativas em saúde
limitavam-se a alguns programas, em que a prioridade era o combate às doen-
ças infecciosas e parasitárias, e o enfoque era nas categorias ligadas à expor-
tação e ao comércio (ferroviários, marítimos, bancários), relacionadas às ati-
vidades fundamentais para o desenvolvimento do capitalismo no Brasil.
A partir da introdução das políticas keynesianas, o setor de saúde e outros
passaram a ocupar um papel importante na geração de emprego e renda e,
sobretudo, na possibilidade de diminuir os conflitos sociais inerentes ao sis-
tema capitalista, ao cuidar da mão de obra trabalhadora. Novas políticas so-
ciais, segundo Massako (1994), foram implementadas a partir da segunda
República (1930-1945), quando novas demandas são impostas pelo cresci-
mento da economia industrial e pelo temor do avanço do comunismo, mar-
cadas por greves e lutas trabalhistas por melhores salários. A aglomeração
urbana não planejada também serviu para dar visibilidade às doenças, le-
vando médicos e leigos a se organizar em Associações e Ligas. Outros as-
pectos estariam relacionados ao incentivo à saúde hospitalar de natureza pri-
vada, representada também pela construção de grandes hospitais, como o
Hospital das Clínicas (HC) de São Paulo e a criação do Serviço Especial de
Saúde Pública (Sesp), por meio de convênio com órgãos americanos e patro-
cínio da Fundação Rockefeller.
Garcia (1985), ao falar do reaparecimento da medicina social1, na década
de 1940, lembra que até a década de 1970, tal medicina não conseguiu ex-

1 1948 é o ano de nascimento da medicina social. O conceito apesar de ser utilizado de forma
ambígua, tratava de assinalar que a doença estava relacionada com os “problemas sociais” e
que o Estado deveria intervir ativamente na solução dos problemas de saúde (Garcia, 1985,
p.22).
138 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

pressão en função do ambiente político agressivo ao que pudesse ser consi-


derado social e, portanto, próximo ao socialismo. Situa que Escolas de Me-
dicina nos Estados Unidos passam a usar “[...] o termo ‘Medicina Preventi-
va’ que incluía o tema das ciências sociais. Antropólogos e sociólogos são os
primeiros cientistas sociais a participarem nesta nova disciplina, começan-
do a realizar pesquisas no campo da saúde” (Garcia, 1985, p.22). Posterior-
mente, na década de 1950, a Organização Pan-Americana de Saúde (Opas)
propõe como acréscimo para a formação do médico a medicina preventiva e
social. Garcia (1985, p.23) destaca que a relação ensino-aprendizagem da
medicina “[...] latino-americana era avaliada como atrasada cientificamen-
te, desintegrada da prevenção, indisciplinada metodologicamente e anacrô-
nica”. Esse modelo de saúde, com ênfase na assistência curativa, é confir-
mado no estudo de Nunes (1985, p.34), quando se refere ao período de 1930
a 1950 e aponta “[...] a investigação básica conectada com o crescimento
hospitalar impulsionado pela industrialização”.
Após a Segunda Guerra Mundial, fatores condicionantes, elucidados a
partir da hegemonia norte-americana e pela divisão do mundo em dois polos
– capitalista e socialista – contribuem substancialmente para a mudança da
relação entre Estado e sociedade. A busca de respostas às demandas sociais
engendradas pelo próprio sistema implicou a democratização e implemen-
tação da política social sustentada pelo Estado de Bem-Estar Social efetiva-
da nos países desenvolvidos. No contexto brasileiro, o Estado demonstra
sua influência a partir de uma política desenvolvimentista e de planejamen-
to de sua intervenção. A saúde foi considerada como fator econômico junto
a outras políticas, correlacionada ao controle social subordinador e ao bom
andamento da economia.
A partir do Estado Novo (1945-1960), mais precisamente em meados
de 1950, houve a criação dos centros sociais rurais, com a preocupação do
controle das endemias rurais, tais como a erradicação da malária e da doen-
ça de Chagas. Essas ações seguiam a filosofia de desenvolvimento de comu-
nidade, e entendia-se, na época, a educação em saúde como a introdução de
“novas técnicas de difusão de informação e convencimento da população,
vista como passiva e incapaz de iniciativas próprias”, para Vasconcelos
(1997, p.43).
A expansão e consolidação da política social no período pós-crise de 1929-
1932, sobretudo, foi abalada pelos acontecimentos mundiais das três pri-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 139

meiras décadas do século XX. Após a Segunda Guerra Mundial, quando se


adentrou na fase madura do capitalismo, caracterizada por um intenso pro-
cesso de monopolização do capital, pela intervenção do Estado na economia
e no livre movimento do mercado, constituindo-se oligopólios privados (em-
presas) e estatais (empresas e fundações públicas).
As condições históricas determinadas a partir dos anos 1930, com a ex-
pansão da urbanização da população, o aumento das desigualdades regio-
nais e com uma industrialização significativa, iniciam no País uma forte ex-
pansão do processo de modernização, “por meio de políticas de
industrialização induzidas pelo Estado, e que de 1945 a 1960 assume o per-
fil do que se convencionou denominar modelo de substituição de importa-
ções” (Cohn, 1997, p.228). A principal expressão do governo (Juscelino
Kubitschek, o Plano de Metas – crescer cinquenta anos em cinco), nesse pe-
ríodo, é marcada por intensas mudanças econômicas, políticas e sociais, e
tem como principais características a melhor organização do movimento
operário e popular, a intensificação da luta de classes, o enfraquecimento ou
a fragmentação da burguesia, onde crescem as tensões no campo e também
entre as camadas médias urbanas.
As políticas sociais, desta maneira, ganham uma nova configuração a
partir dos anos 1930, momento em que o capitalismo enfrenta uma de suas
maiores crises econômicas, com queda de produção, desemprego, falência
de bancos e empresas. No Brasil, as políticas sociais emergem no final da
República Velha, na década de 1920, e ganham destaque nos anos 1930 no
governo de Getulio Vargas. Com forte apelo populista, as medidas visavam
a combater greves e movimentos sociais, enquanto contemplavam algumas
categorias de trabalhadores, sendo injustas e desiguais.
De 1930 a 1945, na segunda República, foram implementadas novas po-
líticas sociais para responder às demandas emergentes impostas pelo cresci-
mento da economia industrial e pelo temor do avanço do comunismo, mar-
cadas por greves e lutas trabalhistas e por melhores salários (Massako, 1984).
Nesse período, com Getulio Vargas no poder, há um direcionamento da po-
lítica no sentido de transformar as relações entre Estado e sociedade, visan-
do beneficiar a industrialização do País. A política trabalhista do governo
buscava, ao mesmo tempo, controlar as greves e os movimentos operários e
estabelecer um sistema de seguro social. Explicitava abertamente substituir
a luta de classes pela colaboração de classes (Faleiros, 2000).
140 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

No contexto brasileiro, o Estado demonstra sua influência a partir de


uma política desenvolvimentista e de planejamento de sua intervenção. A
saúde foi considerada como fator econômico junto a outras políticas, corre-
lacionada ao controle social subordinador e ao bom andamento da econo-
mia. A partir do Estado Novo (1945-1960), mais precisamente em meados
de 1950, houve a criação dos centros sociais rurais, com a preocupação do
controle das endemias rurais, tais como a erradicação da malária e da doença
de Chagas. Essas ações seguiam a filosofia de desenvolvimento de comuni-
dade, e a educação em saúde na época era entendida como a introdução de
“novas técnicas de difusão de informação e convencimento da população,
vista como passiva e incapaz de iniciativas próprias” (Vasconcelos, 1997,
p.43).
Lourenço & Bertani (2007) analisam que o pensamento acerca da ques-
tão saúde-doença, foi representado, principalmente na década de 1950, por
pesquisas marcadas pelas teorias funcionalistas e culturais, servindo à imple-
mentação de estratégias de desenvolvimento e organização de comunidade,
conforme estudos de Nunes (1985). Após a Segunda Guerra Mundial, sob o
domínio do positivismo sociológico, houve uma valorização do social, com
maior aproximação das ciências sociais e das ciências da saúde, e estudos
realizados por meio de observação direta e participante indicaram a cultura,
o modo de vida, crenças e valores na relação com o processo de saúde-doen-
ça. Contudo, Nunes (1985, p.37) destaca que “[...] algumas das limitações
desse enfoque microanalítico e descritivo das pequenas comunidades rurais
não permitiram fazer referências sobre a realidade nacional nem sobre a or-
ganização do sistema”.
Deste modo, a ênfase no modelo de saúde individual e curativo esteve
presente na realização da 1a Conferência Nacional de Saúde, que aconteceu
em 1941 e apresentou como principal preocupação a “Situação sanitária e
assistencial dos Estados”, discutindo essa questão e as responsabilidades nos
níveis estaduais e municipais, nos serviços de saneamento básico, ações de
proteção materno-infantil e campanhas contra a tuberculose e a hanseníase.
Contudo, acabou destacando a necessidade da expansão do número de lei-
tos em hospitais gerais ou sanatórios para atendimento aos tuberculosos,
sendo essa indicação ratificada pela Constituição Federal de 1946, com a
construção de novos hospitais para atender à tuberculose e outras doenças
resultantes dos determinantes sociais de saúde (Massako, 1994). Esse enfo-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 141

que também esteve presente na 2a Conferência Nacional de Saúde, realizada


em 1950, que adotou a mesma orientação da 1a CNS: focalizou a “Legisla-
ção referente à higiene e a legislação do trabalho” e procurou estabelecer
estratégias para o estabelecimento de legislação referente a essas priorida-
des, além de assistência médica sanitária preventiva a gestantes (Fleury,
1991).
As mudanças que ocorreram no panorama internacional a partir de 1945,
em função do término da Segunda Guerra Mundial, e as exigências e neces-
sidades de aprofundamento do capitalismo foram condições gerais que in-
fluíram no conceito de saúde elaborado em 1948 junto à Organização Mun-
dial de Saúde (OMS). Foi aqui reconhecido que a saúde não tem implicação
somente física e biológica. A influência das questões sociais e econômicas
tem um papel importante, e, assim, a saúde foi definida como um completo
bem-estar físico, mental e social, e não simplesmente a ausência de doenças
(Bravo & Matos, 2004).
No enfoque dos aspectos biopsicossociais e multiprofissionais, relacio-
nados à gravidade das condições de saúde da população, houve diversos des-
dobramentos, como o trabalho em equipe multidisciplinar, “solução racio-
nalizadora” encontrada, que, além de suprir a falta de profissionais, permitiu
“[...] ampliar a abordagem em saúde, introduzindo conteúdos preventivistas
e educativos” (Bravo & Matos, 2004, p.199). E, ainda, desenvolver progra-
mas prioritários com segmentos da população, uma vez que não havia inten-
ção de universalizar a atenção médica e social.
O período de 1945 a 1964, portanto, foi marcado por grandes mudanças
na área da saúde no País. A influência norte-americana, durante as duas
Guerras Mundiais, levou o Brasil a adotar o modelo de saúde baseado em
grandes hospitais, que coloca em segundo plano a rede de atenção básica –
postos de saúde, consultórios e ambulatórios com baixo custo. Lembrando
que a estrutura e o funcionamento dos grandes hospitais atende aos interes-
ses e às necessidades crescentes da indústria farmacêutica e de equipamen-
tos médicos.
Outros fatores condicionantes, após a Segunda Guerra Mundial, eluci-
dados a partir da hegemonia norte-americana e pela divisão do mundo em
dois polos – capitalista e socialista –, contribuem substancialmente para a
mudança da relação entre Estado e sociedade. A busca de respostas às de-
mandas sociais engendradas pelo próprio sistema implicou a democratiza-
142 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

ção e implementação da política social sustentada pelo Estado de Bem-Es-


tar Social efetivado nos países desenvolvidos. Algumas propostas raciona-
lizadoras surgem na saúde durante a década de 1950, como a criação do
Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp). Por meio de convênio com ór-
gãos americanos, contribui para ampliar e aprofundar as ações da saúde pú-
blica, as quais predominam sobre as iniciativas ligadas à assistência médi-
ca individual.
Nesse cenário complexo, o desenvolvimento da política de saúde foi lento
e marcado pela separação entre os Ministérios da Saúde e da Educação, em
1953, e pela criação de novos IAPs. A instabilidade institucional do perío-
do – o suicídio de Vargas (1954), a renúncia de Jânio Quadros (1961) e o
próprio golpe militar de 1964, que depôs João Goulart, são exemplos
paradigmáticos – dificultou consensos em torno de um projeto nacional,
em que incluía o desenho da política social. Assim, esse período ficou mar-
cado pela expansão lenta dos direitos, que se mantiveram ainda no formato
corporativista e fragmentado.
O projeto desenvolvimentista ligado ao capital estrangeiro, em especial o
capital norte-americano, sai da fase expansiva do capitalismo e começa a dar
sinais de esgotamento em fins dos anos 1960, e teve consequências avassala-
doras para as condições de vida e trabalho das classes trabalhadoras. O novo
modelo de acumulação “[...] traz consigo um padrão de regulação social da
relação capital/trabalho que associa política trabalhista, política sindical e
política previdenciária” (Cohn, 1997, p.228). Esse modelo regula a exten-
são dos benefícios sociais a determinados setores de classes assalariadas ur-
banas, estabelecendo o financiamento vinculado, essencialmente, na con-
tribuição dos empregados e dos empregadores.
Consequentemente, o processo de desenvolvimento econômico esteve
associado a um conjunto de políticas sociais, tendo como eixo a previdência
social. O sistema de proteção social iniciado nos anos 1930 estende-se até
meados da década de 1960, com características de “cidadania regulada”, con-
ceito discutido por Wanderley Santos (1987) para se referir à garantia de
acesso aos direitos sociais e trabalhistas vinculados à contribuição previden-
ciária, distinguindo-se do padrão universalista praticado nos países de capi-
talismo avançado.
A lógica da articulação da “[...] política de seguro social comandada pela
necessidade de investimentos do Estado em setores básicos da economia,
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 143

que dessem sustentação ao processo de industrialização” (Santos, 1991,


p.229). Ou seja, o sistema de proteção social obedece a uma lógica eminen-
temente econômica, “[...] que se sobrepõe à sua dimensão de política social,
seja como conquista dos trabalhadores a esses direitos sociais, seja como po-
lítica compensatória das desigualdades sociais” (Cohn, 1997, p.230). Subli-
nha-se que, no plano previdenciário, houve a unificação dos benefícios so-
ciais dos vários Iaps com a promulgação, em 1960, da Lei Orgânica da
Previdência Social (Lops) e, posteriormente, a absorção destes pelo Institu-
to Nacional de Previdência Social (INPS), criado em 1966 com forte ênfase
na centralização político-administrativa.
De um lado, o Ministério da Saúde responsável pela saúde pública, por
ações de caráter coletivo, tem os recursos financeiros prejudicados e um or-
çamento decrescente no final da década de 1950. E, de outro lado, a assis-
tência médica individual, vinculada ao sistema de proteção social (e dando
cobertura apenas para a população que a ele tem acesso), expande-se e tem o
mercado garantido, uma vez que os serviços produzidos pelo setor privado
de saúde são comprados pelo Estado com recursos procedentes da previ-
dência social. Além de se tornar o maior comprador de serviços privados de
saúde, o Estado “[...] regula a extensão desses direitos sociais sem pratica-
mente onerar os recursos fiscais na medida em que a principal fonte de re-
cursos para o seguro social provém de um percentual sobre a massa salarial
[...]” (Cohn, 1997, p.230).
Os problemas sanitários emergem no cenário do País e, pela primeira
vez, são discutidos e analisados durante a 3a Conferência Nacional de Saú-
de, que é realizada em 1963 com o tema “Descentralização na área de saú-
de”. O diferencial dessa Conferência é o surgimento de movimentos demo-
cráticos na área da saúde que ampliam o espaço de discussão e apontam a
necessidade de definir um plano nacional que abranja as três instâncias de
governo – federal, estadual e municipal –, propondo ações de descentraliza-
ção a partir da participação dos municípios na solução dos problemas de saú-
de, que, no entanto, deu continuidade ao investimento na indústria farma-
cêutica estatal e na medicina privada.
O contexto político brasileiro era populista, pois o governo fazia apelo a
uma ideologia difusa de adesão das massas por meio do nacionalismo,
desenvolvimentismo, moralismo e reformismo, o que influenciou substan-
cialmente, durante essas décadas, o modelo de saúde com ênfase na assis-
144 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

tência curativa e individual, caracterizado pelo crescimento do hospital im-


pulsionado pela industrialização. Com o desenvolvimento econômico, a
implementação da indústria automobilística e a abertura do País para o ca-
pital estrangeiro, bem como com o uso do dinheiro da previdência social,
algumas empresas começam a construir seus próprios hospitais, surgindo a
medicina de grupo – empresas com finalidade de prestar serviços médicos
particulares aos empregados de outras empresas que os contratam, marcan-
do o nascimento da assistência médica – a previdência privada.
As políticas públicas, que se expandem nessa fase, apresentavam forte
centralidade administrativa, principalmente a concepção de planejamento
em saúde, além de efetivar investimentos priorizando a iniciativa privada,
seguindo o modelo de saúde americano. Bravo (2006, p.92) aponta que a
estrutura para atendimento hospitalar já estava pronta e indicava a forma-
ção das empresas médicas: “A corporação médica ligada aos interesses capi-
talistas do setor era, no momento, a mais organizada e pressionava o finan-
ciamento por meio do Estado, da produção privada, defendendo claramente
a privatização”. As reformas e construções de hospitais com tecnologia de
alto custo abriram espaço para o fortalecimento da indústria farmacêutica e
de equipamentos hospitalares, representando o privilégio do setor privado,
que no período militar será enfatizado pela compra de serviços médicos a
terceiros.
Adianta-se que no momento que compreende os anos de 1960 a 1988, o
sistema de proteção social sofre alterações significativas, mas “[...] sem rom-
per com a lógica de período anterior”, na análise de Cohn (1997, p.230). Ao
mesmo tempo em que acontece a ampliação das políticas sociais, no período
do regime militar autoritário, por um processo acelerado de privatização nos
setores de bens de consumo coletivo, como é o caso da saúde e da educação,
a partir de meados da década de 1970, o País assiste a um movimento de
vários setores da sociedade civil para a democratização da saúde.
Os anos de 1960 iniciam no Brasil uma fase difícil na área política e eco-
nômica. O País vive uma profunda crise, decorrente da política desenvolvi-
mentista e endividamento no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1951),
que se agrava nos governos de Jânio Quadros (1961-1961) e João Goulart
(1961-1964), sem o apoio político necessário para governar.
O golpe militar de 1964 instaurou a ditadura e o obscurantismo, que vai
perdurar por vinte anos, e estimulou uma modernização conservadora no
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 145

País. Na análise de Behhing & Boschetti (2006), as razões dessa nova crise
do capital têm início nos anos 1970 como uma reação da burguesia e que
explicam as mudanças no campo da política social. Nesse cenário, as pres-
sões para a reconfiguração do papel do Estado capitalista colocam uma nova
condição para a implementação de políticas sociais. Problemas como a su-
perprodução, o desemprego resultante da introdução de novas técnicas, a
elevação nos preços de matéria-prima, a diminuição do comércio mundial e
a inflação são elementos que influenciaram a queda da demanda global, oca-
sionando uma recessão profunda e estagnação do capitalismo.
O período que compreende 1964 a 1988, ano em que é aprovada a nova
Constituição Federal brasileira, tem o caráter político das relações sociais
determinado pela ditadura militar (1964-1985), marcado pela repressão,
violência e tortura. A ditadura caracterizou-se pela negação violenta dos
direitos civis e políticos e por forte censura, ausência de eleições, centrali-
zação administrativa, controle do Congresso Nacional e do poder militar
no Executivo, a repressão violenta aos opositores do governo, considera-
dos subversivos por lutarem, de forma armada ou não, pela derrubada dos
sistemas autoritários, e sua substituição pelo governo democrático e/ou so-
cialista (Faleiros, 2000). A repressão foi a estratégia utilizada pelo Estado
para intimidar a população, considerada subversiva e que, segundo Faleiros
(1992, p.176, destaque do autor), “[...] não se restringia apenas a militan-
tes dos movimentos sociais, mas àqueles considerados indivíduos ‘perigo-
sos’ por seu comportamento ou pensamento”. Consistia, também, “[...] na
perda do trabalho (aposentadoria compulsória e demissão) e a privação dos
direitos políticos por dez anos”.
O País desenvolveu-se economicamente com a expansão da produtivi-
dade, a modernização da economia e a entrada do capital estrangeiro em
parceria com o Estado, e pautava-se pela consolidação do capitalismo mo-
nopolista associado aos interesses transnacionais que, para Netto (2005,
p.27), “[...] é definido em proveito do grande capital, fundamentalmente
dos monopólios imperialistas”. Esse modelo garantiu o desenvolvimento
dependente, associado a uma estrutura de poder, o que significou, nas pala-
vras do autor, a “modernização conservadora” (Netto, 2005, p.28), que con-
sagrava os interesses do monopólio com favorecimento ao capital estrangei-
ro e aos grandes grupos nativos, induzindo à concentração e centralização
do capital.
146 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

A política adotada pela ditadura militar agrava a crise salarial, leva a clas-
se trabalhadora à miséria, aumenta o êxodo rural e, consequentemente, a
urbanização acelerada e sem planejamento compromete as condições de vida
da população e aumenta as doenças e a mortalidade infantil. Permitiu uma
deteriorização nas condições de saúde da população, tanto pelo aumento da
miséria nas cidades quanto pela mudança de ênfase dos investimentos em
saúde e diminuição dos investimentos e recursos, sucateando os serviços de
saúde, e os programas de saneamento são abandonados.
A unificação do sistema previdenciário em uma estrutura única, em 1966,
o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), vai concentrar todas as
contribuições previdenciárias do País, incluindo trabalhadores da indústria,
do comércio e dos serviços, e vai gerar, inclusive, as aposentadorias, pensões
e assistência médica de todos os trabalhadores do País. Em 1977, uma refor-
ma administrativa criou o Sistema Nacional de Assistência e Previdência
Social (Simpas), que compreendia o INPS, o Instituto Nacional de Assistên-
cia Médica e o Instituto Nacional de Administração da Previdência Social.
Com essa medida, o governo federal, por meio do INPS, criou linhas de
financiamento a fundo perdido para a iniciativa privada construir hospitais
particulares, visando ampliar o número de leitos hospitalares, mostrando a
intenção de atender a todos os trabalhadores inscritos na previdência social.
E, além disso, anunciou a extensão da previdência social aos trabalhadores
rurais, que passam a ter direito a assistência médica e aposentadoria.
Ao analisar as características da política social na ditadura militar, Bravo
(2006, p.95) reflete que a partir dos anos 1970 houve uma combinação de
“repressão e assistência”, visto que o modelo chamado “Milagre Econômi-
co”, crescimento econômico provocado pela disponibilidade de capital ex-
terno ocorrida entre os anos 1968-1974 por determinação dos governos mili-
tares e que provocou no País, nas décadas seguintes, a aceleração da expansão
industrial, demonstrou sinais de fragilidade, em uma conjuntura de crise eco-
nômica e de deflagração do processo de organização e articulação dos movi-
mentos sociais, sindicais e populares.
Faleiros (2000) reflete as características da política social na ditadura
militar, no contexto de perda das liberdades democráticas, de censura, pri-
são e tortura, o bloco militar-tecnocrático-empresarial buscou adesão e legi-
timidade por meio da expansão e modernização de políticas sociais. O Esta-
do, na busca de conter os conflitos sociais e superar a crise, implementou
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 147

políticas sociais abrangentes, como a ampliação da cobertura previdenciá-


ria. Dessa forma, a previdência social conheceu, nesse período, sua maior
expansão em números de leitos disponíveis, com cobertura da massa de re-
cursos arrecadados.
Nessa associação entre previdência, assistência e saúde, o governo mili-
tar estimulou as políticas públicas como estratégia de busca de legitimidade,
abrindo espaço para a saúde, a previdência e a educação privadas, reprodu-
zindo nas políticas sociais as tendências da nova política econômica imple-
mentada. A medicalização da vida social foi imposta, tanto na saúde pública
quanto na previdência social, e os programas de saúde desenvolveram-se
com base no privilegiamento do setor privado.
O governo primou pelo investimento nos procedimentos de alta comple-
xidade e, portanto, de alto custo. Reforçou, do mesmo modo, o investimen-
to na medicina privada, por meio de convênios com hospitais, clínicas e ser-
viços particulares, e desprestigiou visivelmente os serviços públicos, dando
vulto ao capital industrial da saúde privada. Além disso, favoreceu o modelo
de saúde curativa e especializada. A ação estava voltada para os hospitais e
ambulatórios. Embora os centros de saúde tenham sido criados desde mea-
dos da década de 1920, não foram valorizados para o desenvolvimento de
ações básicas de saúde (Bravo & Matos, 2002).
A área da saúde foi profundamente atingida, com ênfase no modelo de
atenção curativo, individual e especializado, o incentivo à indústria de me-
dicamentos e equipamentos médico-hospitalares, orientados pelo lucro.
Assim, assumiu as características capitalistas, com incorporação das modi-
ficações tecnológicas do exterior, declínio da medicina pública e crescimen-
to da medicina previdenciária, principalmente após a reestruturação do se-
tor, como analisado por Silva et al. (2007).
Para Nunes, durante os anos 1960, as abordagens fenomenológicas esti-
veram efetivamente presentes no campo do pensamento sobre a saúde, com
destaque para estudos que elucidavam a relação entre o médico e demais
profissionais, análises de hospitais e, entre outros, a medicina comunitária.
Importa enfatizar que o hospital foi idealizado como o locus ideal para o exer-
cício da medicina, como explicitado por Nunes (1985, p.46, destaque do
autor): “A partir de 1965 é evidente o destaque de um modelo de atenção
médica principalmente curativa, especializada, de elevado nível tecnológi-
co, dependente da ‘indústria da saúde’ e de elevado custo”.
148 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

A focalização dada à comunidade não consegue responder as novas de-


mandas sociais, e a compreensão dos problemas de saúde passa pelo contex-
to social, político e econômico. Nunes (1985) aponta que, a partir da década
de 1970, é possível contar com o acréscimo da produção intelectual na área
da saúde dentro do enfoque marxista. Ele situa algumas contribuições efeti-
vas para a compreensão do processo saúde-doença: a epidemiologia social é
vista como um fato social e coletivo. Da mesma forma, vê-se a reprodução
social da força de trabalho evidenciada pela economia política, pela econo-
mia da saúde e pelo controle social.
A partir dos anos 1970, houve uma combinação de “repressão e assistên-
cia” (Bravo, 2006, p.95), visto que o modelo chamado “Milagre Econômi-
co”, de 1968-1973, expressão que se refere ao crescimento econômico pro-
vocado pela disponibilidade de capital externo ocorrida entre os anos
1968-1974, por determinação dos governos militares, provocou no Brasil
nas décadas seguintes a aceleração da expansão industrial. Esse modelo, sus-
tentado inclusive pela intensificação das horas trabalhadas, pela diminuição
dos salários e pela submissão do trabalhador aos ritmos das máquinas, de-
monstrou sinais de fragilidade, em uma conjuntura de crise econômica e de
deflagração do processo de organização e articulação dos movimentos so-
ciais, sindicais e populares. O Estado, na busca de conter os conflitos sociais
e superar a crise, implementou políticas sociais abrangentes como a amplia-
ção da cobertura previdenciária, como refere Faleiros (2000).
Analisando a reestruturação das políticas sociais, Potyara Pereira (2000)
relata que nos anos 1970 o crescente domínio do mercado nos processos eco-
nômicos e sociais desencadeou novas formas de expressão da questão social.
Essas novas formas de expressão da “nova questão social”, com o cresci-
mento do desemprego, da pobreza e da exclusão social, têm uma amplitude
global e consequências que levam ao desmonte dos direitos sociais. A autora
ressalta que a concretização de direitos sociais, por meio das políticas sociais
e seus mecanismos de proteção social, vão se desintegrando, e há o “[...] des-
monte da cidadania social – uma das maiores conquistas democráticas e o
abalo da utopia de construção sociedade livre de incertezas e desamparos
sociais” (Pereira, 2000, p.56).
Laurell (1989) descreve as políticas sociais como o conjunto de medidas
e instituições que tem por objetivo o bem-estar e os serviços sociais, para
ampliar a cidadania, a inclusão social e política dos indivíduos. Mas, em uma
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 149

sociedade desigual, o Estado tem um papel redistributivo, desenvolvendo


políticas sociais do ponto de vista econômico com caráter compensatório e
promocional, para oferecer serviços à população e controlar o modo de rela-
ções na sociedade.
Esse sistema dual de acesso às políticas sociais foi se configurando para
quem pode e para quem não pode pagar. Essa é uma das principais heranças
do regime militar para a política social e que aproxima mais do sistema nor-
te-americano de proteção social que do Welfare State europeu. Outra heran-
ça é que, mesmo com alguns avanços e uma ampliação dos acessos públicos
e privados, as ações de saúde pública estavam direcionadas para campanhas
de erradicação de doenças, e milhões de brasileiros não tinham nenhum acesso
aos serviços de saúde e permaneciam fora do complexo assistencial-indus-
trial-tecnocrático-militar: “[...] o setor privado para os ricos, os planos de
saúde para um grupo seleto de assalariados e classe média, os serviços públi-
cos para os pagantes da previdência e para os pobres, a caridade, feita em
geral por entidades municipais ou filantrópicas com apoio estatal” (Faleiros,
2000, p.48).
As abordagens fenomenológicas estiveram efetivamente presentes no
campo do pensamento sobre a saúde, com destaque para estudos que eluci-
davam a relação entre o médico e demais profissionais, análises de hospitais
e, entre outros, a medicina comunitária. O hospital foi destacado como o
local ideal para o exercício da medicina, consagrando um modelo de atenção
médica curativa, especializada, baseado em tecnologia de alto custo e subor-
dinado à “indústria da saúde”, como analisa Nunes (1985, p.46).
A partir dos anos 1970, portanto, é possível contar com o acréscimo da
produção intelectual na área da saúde, dentro do enfoque marxista, com al-
gumas contribuições para a compreensão do processo saúde-doença, que na
maneira de ver da epidemiologia social, é visto como um fato social e coleti-
vo. E, também, nesta época, “[...] problematiza-se o surgimento e o desen-
volvimento das políticas sociais no contexto da acumulação capitalista e da
luta de classes, com a perspectiva de demonstrar seus limites e possibilida-
des na produção do bem-estar nas sociedades capitalistas” (Behring &
Boschetti, 2006, p.37).
O processo de modernização conservadora em que o País viveu durante
a ditadura militar e o desenvolvimento baseado na industrialização e urba-
nização aceleradas e sem planejamento agravam a crise salarial, levam a classe
150 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

trabalhadora à miséria, aumentam o êxodo rural, comprometem as condi-


ções de vida da população e aumentam as doenças e a mortalidade infantil.
A ditadura permitiu uma deteriorização nas condições de saúde da popula-
ção, tanto pelo aumento da miséria quanto pela mudança na ênfase dos in-
vestimentos em saúde e diminuição dos recursos, sucateando os serviços de
saúde e abandonando programas importantes de saneamento básico e infra-
estrutura.
A política adotada pela ditadura levou a uma lenta e gradual distensão do
regime militar, em um processo de transição democrática que, segundo
Behring & Boschetti (2006, p.138), “[...] irá condicionar a adesão brasileira
às orientações conservadoras neoliberais já em curso no nível mundial”. Essa
transição relacionada ao endividamento do País é um dos motivos do fim do
governo militar e, do mesmo modo, aprofundamento das contradições so-
ciais no País, com a radicalização das expressões da questão social.
A estagnação do crescimento e do próprio capitalismo tem efeitos no
empobrecimento da população e na deficiência dos serviços sociais públi-
cos, em um contexto de desemprego, aumento da demanda, retração dos
direitos, concentração de renda associada à concentração do capital e incen-
tivo da exportação baseada em produtos agrícolas e intermediários, sem con-
siderar as necessidades internas do País. Essa estagnação é uma “reação da
burguesia”, como resposta à reestruturação produtiva e à mundialização do
capital e do neoliberalismo, “[...] que colocam a política social em uma nova
condição [...], no contexto da ditadura militar pós-1964 até o processo de
redemocratização dos anos 1980, que resulta no desenho social-democrata
da Constituição de 1988” (Behring & Boschetti, 2006, p.24)
Para Conh (1997, p.231, grifo da autora), esse período do regime autori-
tário é marcado pelo desenvolvimento sem democracia, caracterizando-se por
um modelo econômico de acumulação excludente, que tem “[...] como base
investimentos no setor de bens de capital, grande presença do capital finan-
ceiro e crescentes empréstimos internacionais [...]”. A inserção da economia
no mercado mundial sustenta o milagre brasileiro, de 1968 a 1975, e, apesar
de haver a ampliação de benefícios e políticas sociais, a base de financiamen-
to do sistema permanece contributiva e não se amplia.
A privatização da assistência médica concretiza-se nas décadas de 1960 e
1970, e se solidifica nestas, com apoio e atuação do Estado e crescimento dos
gastos no orçamento da previdência social, que passa a “[...] ofertar assis-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 151

tência médica aos seus segurados fundamentalmente pela compra de servi-


ços médicos do setor privado, que tem assim garantido um mercado cati-
vo”, lembra Cohn (1997, p.232). Como consequência, assinala a autora, um
“[...] sistema privado prestador de serviços de saúde altamente complexo,
com alta densidade tecnológica, e que progressivamente vai se transforman-
do num setor de acumulação de capital”.
Porém, é também no final dos anos 1970 que o sistema de proteção social
entra em colapso, provocado por fatores como a conjuntura econômica
demarcada pela inflação, a dívida pública externa acentuada, os custos ele-
vados da assistência médica previdenciária, o fim do “milagre econômico”.
As práticas de saúde concentravam-se na medicina dos hospitais ou nos
ambulatórios previdenciários, mas diante do fim do “Milagre Econômico”,
o regime militar passou a demonstrar seu esgotamento, tornando-se suscep-
tível a questionamentos.
Pereira (2000), discutindo a reestruturação das políticas sociais nos anos
1970, relata que o crescente domínio do mercado nos processos econômicos
e sociais desencadeou novas formas de expressão da questão social, em uma
amplitude global e efeitos comuns, desemprego estrutural, aumento da po-
breza e da exclusão social, precarização e casualização de trabalho e desmonte
de direitos sociais. Os mecanismos de proteção pública, desenvolvidos por
meio de políticas sociais públicas que pretendiam concretizar direitos de ci-
dadania, estão se desintegrando. Hoje, no lugar de compromisso governa-
mental com o emprego e políticas sociais universais, “[...] predominam po-
líticas sociais residuais, casuais, seletivas ou localizadas na pobreza extrema”
(Pereira, 2000, p.45).
O grande problema gerado por essa conjuntura foi o desmonte da cida-
dania social, observa Pereira (2000, p.45), “[...] uma das maiores conquistas
democráticas e o abalo da utopia de construção de uma sociedade livre de
incertezas e desamparos sociais”. A perda de garantias e a exclusão social
apontam “para a destruição dos vínculos que atacam um grande número de
pessoas às engrenagens de uma sociedade que se pretendia integradora”, e
questiona ainda como “[...] um ator social subordinado e dependente pode-
ria tornar-se um sujeito social pleno” (Pereira, 2000, p.56).
As Conferências Nacionais de Saúde, durante a ditadura militar, aconte-
ceram com pouca participação e sob forte repressão do Estado. A 4a (CNS,
1967), com o tema “Recursos humanos para as atividades em saúde”, apon-
152 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

tou para a necessidade da formação profissional sanitarista do trabalhador da


área de saúde. Já a 5a (CNS, 1975)2 e a 6a (CNS, 1977)3 tiveram como foco a
institucionalização e implementação do sistema nacional de saúde, e a 7a CNS
(1980) tem como tema central a “Extensão das ações de saúde por meio dos
serviços básicos”. Assim, as discussões estavam direcionadas para o deficien-
te sistema previdenciário e tinham pouca expressão social e política. No en-
tanto, já existia uma movimentação social para a luta por melhores condições
de vida e de saúde não apenas no Brasil, mas no mundo.
Observa-se, portanto, que até a década de 1970, as práticas de saúde con-
centravam-se na medicina dos hospitais ou nos ambulatórios previdenciários,
mas diante do fim do “milagre econômico”, o regime militar passou a de-
monstrar seu esgotamento, tornando-se susceptível a questionamentos. As
forças sociais, até então reprimidas e repreendidas pelo regime em vigor,
conseguem expressão na sociedade mediante movimentos como os
deflagrados pela Anistia Internacional, a União Nacional dos Estudantes
(UNE), o Movimento Sindical (especialmente o metalúrgico) e o movimen-
to sanitário de democratização da saúde.
É certo que a concepção de saúde no Brasil, ao longo dos tempos, privile-
giou uma minoria com seus serviços de assistência médica. Eles foram de-
senvolvidos pelas entidades filantrópicas ou ainda por meio de subsídios do
sistema previdenciário aos que estavam formalmente vinculados ao merca-
do de trabalho e aos serviços privados comprados para esse fim, favorecen-
do a comercialização da saúde.
Assim, àqueles que objetivavam romper com as práticas conservadoras
não cabia reproduzir as ações de saúde sem o seu questionamento. Têm de
buscar os elementos favorecedores da ruptura da direção política da saúde
como um produto a ser consumido, rompimento o qual ainda não foi dado e
tampouco está concluído, mas como um projeto de luta de transformação da

2 A Conferência recomenda em curto prazo a realização de seminários e cursos intensivos em


nível regional, focalizando as peculiaridades sanitárias regionais segundo o enfoque sistêmi-
co, visando proporcionar difusão imediata dos conhecimentos indispensável à implementa-
ção do sistema.
3 Nesta Conferência, a discussão gira em torno da necessidade do controle das grandes endemias
e a interiorização dos serviços de saúde e implementação da Política Nacional de Saúde, dis-
cutindo programas de saúde materno-infantil, vigilância epidemiológica e extensão das ações
de saúde às populações rurais.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 153

sociedade, que se renova cotidianamente pela defesa da saúde como um di-


reito universal.

Os caminhos para a formação dos trabalhadores do SUS

Eu me vejo como uma pessoa que está sempre em busca de conhecimento,


de novos saberes, então tudo que eu posso fazer pra incrementar esse conheci-
mento e ter esse tipo de embasamento, eu me proponho a fazer e gosto de fazer.
[...] Eu busco aprimoramento, é, por uma questão de satisfação pessoal, de se-
gurança. Isso, de certa forma, facilita o relacionamento com as pessoas, o conta-
to com os usuários e com os outros profissionais. (S1)

É necessário trabalhadores com maior formação pra trabalhar no SUS. Re-


centemente, numa Oficina Estadual de Atenção Básica em Saúde, foi muito dis-
cutido sobre fortalecer a questão da atenção básica. Eu acho que é o caminho de
tudo mesmo é a atenção básica, e uma das coisas que eles falaram é fortalecer o
papel do trabalhador. Por exemplo, eles querem oferecer Cursos de Capacita-
ção para (profissionais), os que estão na rede básica, para terem um perfil pra
trabalhar em saúde pública. [...] Tem um projeto do Estado que eles estão que-
rendo agora colocar como lei. Seria mais ou menos assim... todo concurso que
tiver pra Atenção Básica, para o médico atender na rede, no SUS mesmo do Es-
tado de São Paulo, o profissional tem que ter um curso de especialização em
saúde coletiva, porque ele tem que ter o perfil pra trabalhar naquilo ali. Não
adianta pegar um especialista e pôr lá. Aí ele vai trabalhar insatisfeito, ele não
vai ganhar o que ele acha que propôs a ganhar. Então eles querem mais para o
SUS, isto está sendo conversado, eu acho que aos poucos vai evoluindo. (S2)

Desde a institucionalização do Sistema Único de Saúde (SUS), a partir da


Constituição Federal de 1988, a questão do trabalho e da formação tem sido
realçada como fundamental, e é a que vem sofrendo o maior processo de
desregulamentação dentro da política de reforma do Estado no País. Os ideais
de cidadania e dignidade da pessoa humana como direitos fundamentais fo-
ram inscritos no texto constitucional, elevando à condição de relevância pú-
blica as ações e os serviços de saúde, na medida em que ordena a saúde um
direito fundamental do cidadão.
A análise do SUS, de sua criação ao processo de implementação, demons-
tra que, desde os primeiros movimentos pela Reforma Sanitária brasileira
154 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

até a atual fase de implementação do Sistema, várias foram as iniciativas de


regulamentar uma política de formação e desenvolvimento dos trabalhado-
res da saúde, o que sempre foi determinado pelos momentos institucionais
do País. Assim, é no espaço das Conferências de Saúde que a sociedade arti-
cula-se para garantir os interesses e as necessidades da população na área da
saúde e assegurar as diversas formas de pensar o SUS, assim como ampliar o
debate sobre o sistema, para fortalecê-lo. Importa enfatizar, que “o modelo
brasileiro de conferências é um dos melhores para o debate democrático de
problemas da saúde, com governo e sociedade discutindo livremente as prio-
ridades”, afirma Dominguez (2006, p.8).
Entretanto, as transformações que vêm ocorrendo no mundo – no âmbi-
to econômico, tecnológico, cultural – estão provocando mudanças nos para-
digmas de educação e de formação profissional, no sentido de, cada vez mais,
responder às exigências do mundo do trabalho. Os principais problemas
podem ser resumidos como: a formação imprópria ou inadequada, com cur-
rículos que não se baseiam nas necessidades de saúde; pouco acesso dos tra-
balhadores da saúde a recursos de informações e conhecimento; condições
inadequadas e inseguras no local de trabalho; políticas e práticas insuficien-
tes para o desenvolvimento de recursos humanos, como apresenta a OMS
(2007, p.24). A precarização do trabalho e o aprofundamento do modelo
curativista/hospitalocêntrico têm sido apontados pela necessidade da for-
mação dos trabalhadores há várias décadas nos espaços das conferências de
saúde.
A essas mudanças somam-se aquelas orientadas pelo projeto neoliberal
que passa a ter êxito nos anos 1990 (Anderson, 1995). Sua implementação e
sua ideologia, traduzidas pela redução do Estado no enfrentamento da ques-
tão social, e suas múltiplas expressões confrontam-se com a do movimento
de Reforma Sanitária. Destaca-se, então, o efeito contraditório de garantia
dos direitos de saúde no plano legal e seu distanciamento no plano prático,
provocado pela redução do papel do Estado.
Observa-se que esse progressivo afastamento do Estado de seus com-
promissos com a coisa pública, provocado pela adoção dos ideários neolibe-
rais, leva-o a buscar uma política de estabilidade monetária. Sader (1995)
diz que o neoliberalismo no Brasil e na Europa é filho da crise fiscal. Assim,
os países foram adotando o neoliberalismo de acordo com as heranças deixa-
das pelos modelos hegemônicos, sendo que no Brasil esse processo fortale-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 155

ce-se a partir da crise da década de 1970, quando a economia vai se acomo-


dar nos preceitos do capital financeiro.
Nos anos 1980, o governo de José Sarney dá o pontapé inicial, mas não
consegue implementar com êxito a política neoliberal, em função da reno-
vação das forças sociais e políticas que marcaram o momento da redemocra-
tização do Estado brasileiro. Então, é na década de 1990 que são implemen-
tadas as medidas recessivas, aplicadas para alavancar a produção e os índices
de crescimento econômico, e a tônica é o setor financeiro, e não o produtivo.
Nota-se que é nessa época que o SUS é implementado. O resultado, como
aponta Anderson (1995), da adesão por parte do Estado ao ideário neolibe-
ral aliado às mudanças do mundo do trabalho é o desemprego maciço, dimi-
nuição dos gastos públicos com políticas sociais, adoção de medidas legais
para o enfraquecimento dos sindicatos e ênfase na privatização dos órgãos
do Estado. Representa um Estado forte para controlar o poder dos sindica-
tos e de recursos, mas parcimonioso nos gastos sociais.
Enfatiza-se que a adoção do projeto neoliberal pelo Estado brasileiro acaba
provocando um distanciamento entre as medidas de proteção social garanti-
das no texto legal e as que vêm sendo praticadas. Nas palavras de Iamamoto
(2006, p.188), “[...] subordina os direitos sociais à lógica orçamentária, a
política social à política econômica, em especial às dotações orçamentárias e,
no Brasil, subverte o preceito constitucional”. Ao discutir o que chama de
subversão dos direitos sociais, Iamamoto (2006, p.188) aponta para a inver-
são das regras, ou seja, “[...] ao invés do direito constitucional impor e orien-
tar a distribuição das verbas orçamentárias, o dever legal passa a ser subme-
tido à disponibilidade de recursos”. A autora mostra ainda, no mesmo texto,
que as prioridades dos gastos públicos na viabilização dos direitos sociais
são reféns “[...] do balanço entre crédito e déficit no ‘cofre governamental’,
estabelecida pelo bloco do poder”.
O núcleo temático mais importante das políticas sociais na vertente neoli-
beral é o afastamento do Estado de suas responsabilidades sociais, implican-
do em retrocessos da cidadania tanto no plano legal quanto no prático, uma
vez que acaba ocorrendo sua restrição, e não sua ampliação. A discussão de
Pereira (2006, p.109) acerca dos conceitos de cidadania e justiça social analisa
o efeito do impacto neoliberal em suas condições de efetivação e argumenta
que “[...] sob o neoliberalismo, mais do que nunca ficou claro que os direitos
de cidadania são de fato direitos dos ricos em um mundo repleto de pobres”.
156 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

O papel do Estado é demarcado pelas políticas de ajustes e pela ne-


cessidade de saldar a dívida externa, contraída em organismos interna-
cionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional
(FMI). O fato é que esse afastamento é contraditório, já que o Estado
retrai-se para os gastos com as políticas sociais, mas se amplia para a
proteção dos grandes oligopólios. Pode-se concluir esse raciocínio com
a observação de Oliveira (1995) sobre o que chama de neoliberalismo à
brasileira, destacando que, enquanto a economia se recupera, o social pi-
ora. Em função dessa proposta política (neoliberal), os princípios que
outrora alimentaram o tão aclamado Estado de Bem-Estar (Welfare
State) perdem teor, e os gastos com serviços sociais universais de prote-
ção social básica e pleno emprego são apontados como os responsáveis
pela crise econômica.
Assim, as modificações na dinâmica do capitalismo internacional
aprofundaram-se, demonstrando alguns elementos de indicação das
transformações estruturais que configuram a globalização econômica,
como a internacionalização dos mercados, a formação de blocos regio-
nais, os menores custos de produção e de mão de obra barata, o fraco
poder de organização sindical, a desmobilização de movimentos sindi-
cais e sociais e consequente ameaça aos direitos sociais e trabalhistas.
Esse processo de internacionalização do capitalismo gerou um novo
padrão de relacionamento econômico entre os países e a criação de alter-
nativas traduzidas em políticas de perfil neoliberal escolhidas como saí-
da para a crise econômica. As características marcantes dessas políticas é
que defendem mudanças na relação das responsabilidades e atribuições
do Estado por meio de privatizações, objetivando diminuir os gastos pú-
blicos, a não intervenção estatal na economia na perspectiva do Estado
mínimo, com a ênfase no mercado e o desmonte das políticas sociais.
O fortalecimento desse processo amplia, nesse período, as desigual-
dades econômicas, e as consequências sociais são visíveis, como o desem-
prego estrutural, a desregulamentação do trabalho, o crescimento dos
empregos precários, a exclusão de muitos trabalhadores do mercado for-
mal e o empobrecimento da população. Desta forma, a globalização eco-
nômica corresponde à globalização da questão social, com o aumento da
exclusão social e o agravamento das diferenças sociais entre os países
ricos e os pobres e dentro de um mesmo país (Dowbor, 1995).
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 157

Diante do aumento da desigualdade e miséria social, a sociedade civil, a


família, a comunidade e os grupos sociais e religiosos passam a ser responsá-
veis pelo atendimento das necessidades sociais, regidas de modo focalizado
e sem a regulação direta do Estado: é a refilantropização. Bravo & Matos
(2002), ao analisarem o Plano Diretor da Reforma do Estado,4 iniciado em
1995, apontam que a Reforma Estatal fez-se necessária como base do proje-
to neoliberal, com o objetivo de fortalecer o próprio Estado e recuperar as
finanças e a administração gerencial, delimitando suas funções e reduzindo
seu grau de interferência. A polêmica, dizem os autores, reside na ineficiên-
cia da Reforma do Estado, que, travestida de tecnicismo, ignora a crise orgâ-
nica do capitalismo, centrando-a apenas como a de um modelo governamen-
tal, que, caso mude, resolveria a situação instalada.
Desta análise, destaca-se a criação de espaço para as Organizações Públi-
cas Não Governamentais (Opnes) ou Organizações Sociais (OS), que pas-
sam a assumir as responsabilidades inerentes às políticas sociais. Desse modo,
o Estado privatiza aqueles serviços que não cumprem papel estratégico e
“[...] propõe que os serviços de saúde, educação, pesquisa e meio ambiente
sejam transformados em Opnes, ou seja, sociedade de direito privado, sem
fins lucrativos, que administrariam com subvenções dos cofres públicos”
(Bravo & Matos, 2002, p.207).
Alguns pontos problemáticos, como o controle social (que nas Opnes
tem o caráter da composição paritária prejudicada) em seu poder de decisão,
fazem com que a responsabilidade desloque-se para a sociedade civil e para
o cidadão/usuário/consumidor. Este é um ponto que se deve frisar, porque,
se já não fosse bastante a expansão do neoliberalismo sem resistências mais
significativas, ainda há sua interferência destrutiva nas estruturas formais
de participação e de interlocução entre sociedade e Estado. Nesse aspecto,
Netto (1995, p.33) comenta que o aumento da desigualdade social e a degra-
dação das condições de vida “[...] engendrou um desalento, uma
desqualificação, uma desesperança tais, em face da ação política e dos espa-
ços públicos, que acabaram por ser funcionais às propostas neoliberais”.

4 Bravo (2006, p.100) destaca que “O Plano Diretor considera que há o esgotamento da estra-
tégia estatizante e a necessidade de superação de um estilo de superação pública burocrática,
a favor de um modelo gerencial que tem como principais características a descentralização, a
eficiência, o controle dos resultados, a redução dos custos e a produtividade”.
158 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Bravo (2006) aponta que, na Reforma do Estado, a responsabilidade di-


reta pelo desenvolvimento econômico e social deixa de ser papel específico
do governo para situar-se no âmbito público não estatal vinculado às leis de
mercado. Como consequência, os direitos sociais ampliados pela Constitui-
ção de 1988 tornam-se distantes do usufruto do conjunto dos trabalhadores.
Assim sendo, a partir da década de 1990, os defensores neoliberais respon-
sabilizam as diretrizes e princípios de universalidade pelo volume da dívida
pública, e defendem a necessidade de substituir as políticas sociais por pro-
gramas focais e de responsabilidade da sociedade civil.
A lógica da privatização das políticas públicas extrapola as áreas da saú-
de e da educação e chega ao desenvolvimento social com o Programa de Eco-
nomia Solidária. Conclama a participação da sociedade e do mercado na ges-
tão e financiamento das políticas sociais e ainda estabelece que, na ausência
do Estado de direito, o cidadão pode contar com a solidariedade social e ser-
viços comunitários.
As significativas transformações, tomando por base Dowbor (1998, p.3),
e a “[...] opção por um modelo de desenvolvimento pautado exclusivamente
pela ótica econômica, sem preocupação com o indivíduo ou com as comuni-
dades e sociedades”, demonstram como está cada vez mais difícil identificar
o bem-estar humano com o bem-estar da economia. As expressões dessa
situação estão assinaladas, refere o autor (Dowbor, 1998, p.4), de um lado
pelos avanços tecnológicos e as formas de crescimento econômico e, “[...] de
outro, pelas necessidades como seres humanos comprometidos na dimen-
são da sua cidadania”. Como ensinaram Marx & Engels (2006, p.36), o modo
de vida dos indivíduos é determinado pelo modo de produção de sua vida
material.

A produção das ideias, das representações, da consciência está, de início, dire-


tamente entrelaçada com a atividade material e com o intercâmbio material entre
os homens, como a linguagem da vida real. O representar, o pensar, o intercâmbio
espiritual dos homens aparece aqui como emanação direta de seu comportamento
material [...], os homens são produtores de suas ideias, etc... mas os homens reais,
ativos, tal como se acham condicionados por um determinado desenvolvimento
de suas forças produtivas e pelo intercâmbio que a ele corresponde.

As constantes críticas e o questionamento persistente do projeto de Re-


forma Sanitária têm resultado na articulação do mercado, com vistas a esta-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 159

belecer um modelo de política de saúde conhecido pela característica priva-


tista. A partir do receituário neoliberal o papel do Estado restringe-se, e os
recursos são racionalizados, vulnerabilizando a efetiva universalização e a
qualidade do acesso à saúde, não consolidando seu bem mais precioso, a cons-
trução de uma nova consciência sanitária e política, na “[...] perspectiva trans-
formadora da área pública” (Campos, G. W. S., 1997, p.133).
Apesar dos avanços com os aspectos preventivos, a cobertura de assis-
tência a 140 milhões de habitantes, para Coelho (2007, p.310), tem um re-
flexo “[...] na formação do imaginário popular do que é ou não um bom
sistema de saúde. É exatamente esse imaginário que mobiliza os desejos dos
cidadãos” e convive como um paradoxo entre a defesa dos princípios do SUS
e a alternativa por um plano de saúde privado para a própria assistência mé-
dica. Um dos fatores de satisfação com os convênios de saúde particulares
pela parcela dos usuários que a eles têm acesso (Coelho, 2007, p.311) é o
“leque de opções” sobre o qual têm certa alternativa de escolher o próprio
médico e/ou os serviços. Na realidade, deve-se acrescentar a essa cifra mais
uma grande parte dos 40 milhões assistidos pela medicina supletiva, os quais
não têm planos de cobertura integral e migram para o SUS para aqueles pro-
cedimentos não cobertos pelo seu convênio, conforme análise de Coelho
(2007).
O desafio mais persistente para a implementação do SUS passa a ser a
integralidade, como forma de evitar que o sistema de saúde pública consti-
tua-se de programas focais voltados aos menos favorecidos. Cabe reavaliar
que a proposta oficial avançou com a estratégia Saúde da Família, contudo,
a própria organização desse programa de saúde, para funcionar, necessitava
da contratação de profissionais cujas categorias nem eram regulamentas ainda
como as de “[...] auxiliar e técnico de saneamento, agente de vigilância sani-
tária, agentes de saúde” (Bravo, 2006, p.105). Essa situação foi agravada pelo
processo de admissão desses trabalhadores, que seguiu o viés da precarização
e da terceirização, não viabilizando a qualidade e humanização dos serviços
de saúde a serem prestados.
O setor de saúde, apesar do compromisso com os ideais integralizadores
da Reforma Sanitária, ao implementar as políticas de modo fragmentado,
perpetua a falta de integração entre os conteúdos propostos enquanto nega
os saberes, desejos e experiências acumulados dos usuários. A política de
saúde vincula-se aos processos econômicos, políticos, culturais e ideológi-
160 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

cos, e a sua constituição enquanto prática social relaciona-se ao modo de


desenvolvimento social do País.
Há uma estreita relação entre as opções de desenvolvimento, as liberda-
des e as condições de vida desfrutadas pela população e as práticas educati-
vas instituídas (SEN, 2000). Neste aspecto, considera-se condicionante a
dimensão político pedagógica nos serviços de saúde tanto para os usuários
que buscam os serviços quanto para os trabalhadores da saúde. Essa ação
demanda que os serviços de saúde e seus trabalhadores estejam preparados
para atender aos usuários em todas as suas necessidades, e ao mesmo tempo,
que esses trabalhadores possam também, por meio do trabalho, ter suas ne-
cessidades atendidas, exercitando os direitos garantidos na legislação. A fim
de orientar a implementação definitiva dos preceitos do SUS, tanto a forma-
ção profissional como o processo de trabalho foram transformados em polí-
tica nacional pelo processo de educação permanente.
A 8a Conferência Nacional de Saúde (CNS, 1986), além de ser um marco
histórico para a confirmação do SUS, apresentou um conjunto de formula-
ções para a área de trabalhadores da saúde, em que foram discutidas e siste-
matizadas as principais propostas para a elaboração de uma política, essen-
ciais para a Reforma Sanitária brasileira. A 8a CNS apresentou “[...] um
retrato das transformações e crises acumuladas ao longo das diversificadas e
desarticuladas políticas de saúde e educação. Mais ainda, configurava a cri-
se econômica e social que se apoiava no setor Saúde como importante gera-
dor de empregos” (Brasil, 1993, p.8).
A construção de uma política assinalada pelo processo de descentraliza-
ção da assistência e, consequentemente, dos recursos humanos que integram
os serviços, foi estabelecida na 8a CNS, a qual formatou as diretrizes e pro-
postas que foram aprofundadas na 1a Conferência Nacional de Recursos
Humanos para a Saúde (CNRHS), que acontece também em 1986 com o
tema a “Política de Recursos Humanos Rumo à Reforma Sanitária”. Essa
Conferência contou com cerca de quinhentos participantes, entre profissio-
nais da área de saúde, educação, trabalho e administração e usuários do se-
tor, e deu continuidade na construção de um pensamento na perspectiva do
trabalhador da saúde e questões referentes ao processo de trabalho.
A questão referente às condições de trabalho, com ênfase no setor públi-
co, volta-se para a construção de uma nova ética social que estabeleça um
compromisso mais democrático das instituições para com a sociedade, cons-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 161

tituindo-se uma luta no sentido de uma sociedade menos individualista e


mais justa.
A 1a CNRHS cumpriu seu papel e detalhou uma agenda para o movi-
mento da Reforma Sanitária no tocante à Política de Desenvolvimento dos
Trabalhadores para o Setor Saúde. Os debates foram marcados por uma “[...]
busca de recuperação da liberdade e cidadania: a questão da saúde torna-se
uma reivindicação popular” (Brasil, 1993, p.9), e o tema é desenvolvido em
cinco partes: “[...] valorização profissional, preparação de recursos huma-
nos, órgãos de desenvolvimento de recursos humanos para a saúde, organi-
zação dos trabalhadores de saúde e relação dos trabalhadores de saúde com
usuários dos serviços”.
Essa Conferência introduz uma nova discussão em torno da questão dos
trabalhadores da saúde, entretanto, estão presentes problemas de falta de
integração ensino/serviço, distanciamento das instituições formadoras da
realidade social e outros conflitos de interesse entre o sistema de saúde e o
sistema formador (Brasil, 1993). Seu Relatório “[...] passou a servir de refe-
rência de base às discussões e produções técnico-científicas que se segui-
ram” (Brasil, 2005e, p.2).
A questão da municipalização foi o tema central da 9a Conferência Nacio-
nal (CNS, 1992), voltada para a efetiva implementação do SUS. Enfatiza
como indispensável uma Política Nacional de Gestão do Trabalho, visuali-
zando a impossibilidade da implementação do SUS sem o tratamento de for-
ma ordenada de sua força de trabalho. Realizada em um momento de crise
econômica, pouco se acrescentou ao debate travado na 8a CNS em relação ao
desenvolvimento dos trabalhadores da saúde. Porém, a 9a CNS reafirma a
necessidade de uma política de recursos humanos para o SUS e aponta para a
necessidade de realização da 2a CNRHS (1993), para aprofundar a análise
das questões relacionadas à necessidade de universidade pública gratuita e
autônoma e à inclusão no currículo de formação de profissionais de saúde
para estágio obrigatório na rede básica de serviços, e assim, produziu um diag-
nóstico dos “[...] problemas e contradições que enfrentavam os profissionais
da área, desde a formação às precárias condições de trabalho. Estes se expres-
sariam na falta de motivação para o trabalho nas instituições públicas de saú-
de, traduzida como um descompromisso ético e social” (Brasil, 1993, p.9).
Assim, a 2a CNRHS (1993) produziu um dos mais densos e completos
documentos sobre o tema, fundamentada na constatação da ausência de uma
162 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

política para os trabalhadores da saúde e as consequências prejudiciais para


a implementação do SUS, e indicou a necessidade de se regular imediata-
mente o artigo 200 da Constituição Federal (Brasil, 1988). A proposta da
Reforma Sanitária passa a orientar a política dos trabalhadores da saúde (de
RH), visando atender às demandas do SUS. No entanto, com o avanço do
processo de implementação do SUS, segundo Machado (2006, p.24), “a rea-
lidade que se apresenta para a área de RH remete a mais dois momentos
distintos”. Durante a década de 1990, caracterizada pela adoção dos precei-
tos neoliberais em detrimento aos da Reforma Sanitária, “transformou a
questão de RH, ao longo da década de 1990, em um enorme problema para
a Reforma Sanitária, invertendo toda a lógica preconizada no processo da
Reforma”, de serem os trabalhadores “peças-chave para a consolidação do
SUS” (Machado, 2006, p.24).
A busca pelo aprimoramento do SUS e de seus trabalhadores fortaleceu-
se na 10a CNS (1996), que priorizou debates a partir do tema “O SUS - cons-
truindo um modelo de atenção à saúde para a qualidade de vida”, e buscou
estratégias para o financiamento do Sistema. Em seu Relatório Final, ficou
estabelecido um prazo (90 dias a partir de sua publicação) para o Ministério
da Saúde elaborar, com ampla participação e discussão e aprovação pelo
Conselho Nacional de Saúde, “[...] uma Norma Operacional Básica de Re-
cursos Humanos com princípios que regulem a ação e a relação das esferas
de governo com relação aos trabalhadores no âmbito do SUS, e que inclua
uma “agenda de prioridade” para a implantação desta política” (Brasil, 2005e,
p.59).
Entretanto, foi apenas a 11a CNS (2000) que aprovou os princípios e di-
retrizes para a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB –
RH), após um intenso debate promovido durante toda a década de 1990,
envolvendo os diferentes segmentos do controle social e dos gestores para a
conformação dessa Norma, que hoje baliza os indicativos da política de re-
cursos humanos para o SUS. A elaboração da Norma Operacional Básica de
Recursos Humanos para o SUS (NOB/RH-SUS) e sua regulamentação em
20045 define os princípios e diretrizes e teve como objetivo principal a cen-

5 Resolução no 330 do Conselho Nacional de Saúde, de 4 de novembro de 2003. “Princípios e


Diretrizes para a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS (NOB/RH–
SUS)”. Esses princípios e diretrizes têm por finalidade estabelecer parâmetros gerais para a
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 163

tralidade do trabalho, do trabalhador, da valorização profissional e da regu-


lação das relações de trabalho em saúde (Brasil, 2005c). A elaboração da
NOB/RH – SUS foi um processo democrático e descentralizado, e contou
com importante participação de trabalhadores, gestores e controle social em
suas negociações nos espaços das Conferências e do Conselho Nacional de
Saúde (Brasil, 2005d).
As dificuldades apresentadas mostram os poucos resultados alcançados
com a NOB/RH – SUS, uma vez que a política que prevaleceu nesse perío-
do foi a política neoliberal para Recursos Humanos, priorizando a privatiza-
ção por meio da terceirização de serviços, da abertura de novos cursos na
área da saúde, entre outras questões afins. O SUS necessita, portanto, da
efetividade de políticas públicas específicas e intersetoriais para assegurar a
cobertura universal e para promoção, proteção e recuperação da saúde, bem
como a valorização do trabalho como instrumento essencial da atenção à saú-
de e criação de vínculo dos trabalhadores com a população e os serviços.
Resumidamente, Machado (2006, p.25) esclarece que a década de 1990 é

caracterizada, pelo abandono da proposta de planos de carreira profissional, pela


precarização do trabalho no SUS, pela desmobilização do movimento sindical
identificado na perda da importância da negociação do trabalho no SUS, pela
pulverização das ações educativas e formativas no âmbito do SUS e pela prolife-
ração de escolas de saúde. Sem dúvida, a década de 1990 pode ser denominada
década perdida para os recursos humanos em saúde. Uma década marcada pela
insistência de consolidar o SUS sem se preocupar com aqueles responsáveis pela
produção dos serviços de saúde nas três esferas que compõem o SUS. O saldo
político é uma enorme dívida social com os trabalhadores.

Nesse contexto, a “mão de obra em saúde” proporcionada pelo aparelho


formador, voltada para o mercado de trabalho, toma uma dimensão política
e social por não ser adequada às necessidades de saúde da população brasi-
leira nem às necessidades dos serviços. Essa situação impõe o enfrentamento
de problemas e fortalece cada vez mais a pressão para a formulação de uma
política de pessoal para o setor saúde e, a partir dela, de medidas que contri-

Gestão do Trabalho no SUS, como Política Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação


em Saúde, no âmbito do SUS (Brasil, 2004d).
164 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

buam na formação de profissionais que atendam às necessidades concretas


dos serviços públicos de saúde.
O trabalho na saúde compôs um dos assuntos da 12a CNS (2003). A “Saú-
de é um Direito de Todos e Dever do Estado – a saúde que temos e o SUS
que queremos”, tema central que orientou o Plano Nacional de Saúde e re-
forçou a imediata adoção da Política Nacional de Gestão do Trabalho e da
Educação na Saúde como instrumento efetivo para a consolidação do SUS,
concluindo que essa medida trará a valorização do trabalhador e contribuirá
de maneira efetiva para a criação de vínculo entre o trabalhador e os serviços
de saúde pública (Brasil, 2005c).
O intenso exercício de democracia, historicamente vivenciado na saúde
pelos trabalhadores em todo o País, fortaleceu-se ainda mais na 3a Confe-
rência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (CNGTES)
em 2003, que com o tema “Trabalhadores de saúde e a saúde de todos: prá-
ticas de trabalho, gestão, formação e participação”, estabeleceu diretrizes
nacionais para a Política de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde,
visando ampliar a participação dos trabalhadores e a corresponsabilidade no
SUS. Essa Conferência vai procurar superar os problemas e buscar soluções
concretas para resgatar e efetivar as propostas que a Reforma Sanitária tem
para os trabalhadores do SUS (Brasil, 2005c).
O ano de 2003, na análise de Ceccin (2005a, p.92), é assinalado “[...] pelo
retorno aos princípios de que saúde é um bem público e os trabalhadores que
atuam são um bem público”. Para o autor, o governo federal (governo Lula)
“[...] inaugura um novo momento para a área de RH” (2005a, p.92), para
dar execução na NOB-RH/SUS, foi criada, no âmbito do Ministério da Saú-
de, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES),
com objetivo de “implementar uma política de valorização do trabalho no
SUS e dos trabalhadores de saúde em conformidade com os seus princípios e
diretrizes” (Brasil, 2005d, p.5), passa a tratar especificamente da gestão dos
recursos humanos na dimensão do trabalho e da educação na saúde.
A criação da Política de Formação e Desenvolvimento para o SUS: cami-
nhos para a educação permanente em saúde e a estratégia de Polos ou rodas
de Educação Permanente em Saúde6, em 2003, assinala a valorização do de-

6 Resolução no 335, de 27 de novembro de 2003 (Brasil, 2003a).


EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 165

bate acumulado, a iniciativa e compromisso governamental, juntamente com


a pressão do controle social da saúde, apontando novos caminhos que “rom-
pem com a ideia de que o trabalhador é apenas mais um recurso de infraes-
trutura, reconhecendo-o como protagonista do processo de consolidação do
Sistema” (Brasil, 2005d, p.5). Essa ação traz “[...] esperança e confiança tanto
para aqueles que produzem os serviços de saúde para a população como para
os responsáveis pela gestão dos sistemas de saúde”, afirma Machado (2006,
p.87).
De acordo com o Relatório Final7 da 13a Conferência Nacional de Saúde
(CNS), realizada em 2007, essa Conferência “[...] se consagrou como o maior
encontro do setor saúde do planeta”, e foi uma oportunidade de fortaleci-
mento democrático dos direitos sociais e “[...] da caminhada certa e produ-
tiva do Sistema Único de Saúde rumo ao século XXI justo e igualitário” (Bra-
sil, 2008, p.9). A intenção de fortalecer os princípios da Reforma Sanitária, a
saúde como direito de Seguridade Social e elemento fundamental do desen-
volvimento social do País, a discussão esteve voltada para o tema “Saúde e
Qualidade de Vida: políticas de Estado e desenvolvimento”.
Também a 13a CNS destaca a importância de efetivar a saúde como direi-
to de todos e dever do Estado (Art. 196), assegurando a efetivação de diretri-
zes e princípios do SUS nas três esferas de governo, independente da admi-
nistração vigente, “[...] reconhecendo a diversidade populacional e suas
especificidades de gênero, etnia, raça, crença, cultura, geração, orientação
sexual, deficiências e procedências regionais, garantindo a equidade na aten-
ção integral para a formulação de políticas e ações”, apontando qualidade de
saúde e de vida (Brasil, 2008, p.71). Nesse processo, deve-se pensar na for-
mação dos trabalhadores da saúde como os protagonistas da Reforma Sani-
tária, que possuem o conhecimento, a técnica, o saber e o trabalho a serem
colocados em benefício da população brasileira.
O cumprimento da Política de Recursos Humanos para a Saúde, NOB/
RH – SUS, é amplamente discutido na 13a CNS e indica que possibilite aos
trabalhadores da saúde participar da dinâmica do trabalho, valorizando e

7 “Dos 5.564 municípios brasileiros, 4.430 realizaram suas Conferências Municipais, 77% de
todos os municípios do País. Quase cinco mil pessoas, entre gestores, trabalhadores, usuá-
rios, parlamentares e professores, na qualidade de delegados e observadores, compartilha-
ram desse encontro, o maior e mais importante para a saúde no Brasil” (Brasil, 2008, p.7).
166 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

permitindo seu crescimento, a melhoria do serviço, além de outras questões


relacionadas. As propostas aprovadas da formação e desenvolvimento dos
trabalhadores da saúde, como já apontado, exigem responsabilidades do
Ministério da Saúde, das secretarias estaduais e municipais de saúde para
implementação da Portaria MS no 1.996/07, que disponibiliza recursos para
a educação permanente em saúde de forma descentralizada para trabalha-
dores e gestores. Entre as deliberações da 13a CNS, destacam-se algumas
que competem responsabilidades nos três níveis de governo:

Proporcionar, por meio de políticas públicas, o acesso à qualificação e ao co-


nhecimento, criando cursos profissionalizantes e ou de qualificação profissional
para todos os servidores e profissionais da rede SUS, estabelecendo uma política
de capacitação de recursos humanos, fortalecendo as Escolas Técnicas da Saúde
e transformando-as em verdadeiros centros de referência regional/estadual, fa-
vorecendo a unificação de informações estratégicas para a atuação profissional.
[...] fomentar a formação específica de gestores de saúde em instituições públi-
cas, visando à eficiência e à eficácia na gestão pública, em compatibilidade com
as necessidades do SUS, favorecendo que todos os gestores de unidades sejam
profissionais habilitados e/ou qualificados na área da Saúde para a função.
[...] constituir e implementar uma Política de Gestão do Trabalho e da Educação
Permanente em Saúde que possibilite a identificação de necessidades e potencia-
lidades loco-regionais [...], capaz de produzir mudanças na gestão, na atenção, na
formação, na participação em saúde, e modificações nos processos de trabalho no
SUS, promovendo a integração dos processos de capacitação e desenvolvimento
de recursos humanos, formando os Núcleos de Educação Permanente em Saúde,
descentralizados, numa perspectiva multiprofissional, interdisciplinar e
intersetorial para todos os trabalhadores do SUS (Brasil, 2008, p.90).

As competências do Ministério da Saúde em apoiar as secretarias esta-


duais e municipais de saúde na capacitação e qualificação dos trabalhadores
da saúde, a partir das necessidades do SUS, conforme Relatório da 13a CNS
(Brasil, 2008, p.94), incluem inclusive a formação

de pós-graduação, especialização, mestrado, doutorado, que busquem refletir


sobre as problemáticas do mundo do trabalho visando à valorização do profis-
sional e à ressignificação de suas práticas, induzindo a integralidade do cuidado
e a humanização do próprio sistema com a efetivação dos princípios e diretrizes
do SUS. Utilizar, nas atividades de educação permanente, metodologias que
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 167

busquem propiciar a formação de sujeitos por meio do diálogo, da troca de co-


nhecimentos, da ludicidade, da afetividade e da compreensão e significação ati-
va sobre o cotidiano do trabalho para o atendimento e esclarecimento à popula-
ção, com ênfase na humanização, promoção da saúde, integralidade e,
resolutividade nas temáticas de gênero, violência, dependência química, DST/
HIV/Aids, hipertensão/diabete, saúde mental, grupos terapêuticos,
autocuidado, cidadania e outras.

No que se refere ao distanciamento da formação e prática, essa Confe-


rência apresenta como solução o fortalecimento da aproximação dos Minis-
térios da Saúde e da Educação, e dos espaços de ensino-aprendizagem den-
tro do SUS para normatizar os campos de integração/interação ensino-serviço
e incentivar a implementação e o funcionamento de ações de educação per-
manente nos municípios para campo de trabalho e de estágio dos estudan-
tes. E o fortalecimento da participação intersetorial e coletiva, contemplan-
do a representatividade e os interesses dos diversos segmentos no SUS, e o
compromisso dos gestores no processo de educação permanente dos traba-
lhadores da saúde (Brasil, 2008).
Assim, torna-se prioridade a articulação intersetorial – universidades,
cursos técnicos da saúde, serviços, gestão e controle social – na formulação
de políticas e de projetos de educação permanente em saúde que aproximem
as diferentes realidades sociais dos municípios e das regiões ao processo pe-
dagógico de formação em saúde. A introdução “de conteúdos referentes às
políticas de saúde, à humanização, à atenção básica, enfatizando a visão da
integralidade do cuidado e formando, assim, profissionais com perfil volta-
do à promoção e à atenção à saúde, e comprometidos com o SUS” (Brasil,
2008, p.95).
Deste modo, tanto o Ministério da Saúde como as secretarias estaduais e
municipais de saúde são responsáveis pela formação e qualificação perma-
nente dos trabalhadores da saúde, apontando o desenvolvimento de ações
de educação em saúde com a população a partir da realidade local e regional.
Enfim, ao retomar essa história, percebe-se que em quase sete décadas de
Conferências Nacionais de Saúde8, as propostas referentes à gestão do tra-

8 As Conferências de Saúde iniciaram em 1941, cumprindo o disposto no parágrafo único do


artigo 90 da Lei no 378, de 13 de janeiro de 1937, ora regulamentada na Lei no 8.142, de 28 de
dezembro de 1990.
168 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

balho e da educação em saúde foram recorrentes para que os problemas que


afetam o processo de trabalho no SUS encontrassem soluções, ainda que sem
todos os avanços desejados. A falta de integração das políticas públicas, ape-
sar do excessivo debate nas Conferências, mostra, por um lado, a incapaci-
dade da sociedade atual de integrar pessoas, interesses coletivos e respeitar
culturas e diversidades com iniciativas pontuais, fragmentadas e sobrepos-
tas. Por outro, demonstra que o intenso exercício de democracia, historica-
mente vivenciado pelos atores sociais na saúde, resulta em conquistas e rea-
lizações e evidencia que o projeto da Reforma Sanitária está em movimento
e resiste ao projeto neoliberal.
A construção da Política de Formação e Desenvolvimento para o SUS:
caminhos para a Educação Permanente em Saúde e a estratégia de Polos ou
rodas de Educação Permanente em Saúde é, deste modo, fruto de uma luta
coletiva e um instrumento para efetivar a Reforma Sanitária brasileira e con-
solidar o Sistema Único de Saúde.
Sua materialização exige o exercício permanente de sua defesa, cuja imple-
mentação depende das três esferas de gestão do SUS e da participação dos
órgãos de controle social da saúde, das instâncias intersetoriais e interinsti-
tucionais e da presença ativa dos atores sociais da saúde.
4
PERSPECTIVAS DA EDUCAÇÃO PERMANENTE
EM SAÚDE

A implementação da Política de Educação Permanente


em Saúde

A implantação da política de educação permanente é um grande avanço, é


um caminho promissor a curto, médio e a longo prazo. Ela contribui significati-
vamente para a nossa formação pessoal, profissional e também para desempe-
nharmos bem nosso trabalho dentro do serviço de saúde. E o que ocorre é que
em alguns municípios, a educação permanente está truncada, está direcionada
para alguns, o objetivo é levá-la para todos. [...] Hoje, sentimos que fomos alijados
desse processo, [...] porque não houve continuidade, nós tentamos fazer reu-
niões periódicas, o pessoal que fez o curso acabou desmotivado por falta de apoio
da gestão. (S1)

Eu acho que, nossa... é um ganho muito grande. [...] Porque antes, eu sem-
pre brinco que treinamento, capacitação, era igual encontro de casais: você fica-
va só final de semana lá. Se saía beijando, aí ficava lindo! Depois continuava
tudo errado de novo. Começava a brigar. Por quê? Porque é uma coisa só, pales-
tra, curso, capacitação, treinamento, passou a ser uma coisa de alguém que ia lá
ouvia uma coisa. Eu acho que é importante você ouvir, mas que de repente não
afetava aquela pessoa para qual eu estava falando, ou ela não dava tanta impor-
tância. Ou era assim, alguma coisa que a gente julgava ou que julgavam pra gen-
te, e que a gente tinha que fazer, mas que não via uma relação. Por quê? Por que
eu tô fazendo isso? Entendeu? Isso tem significado pra mim? O que esse cara
está falando? Por que eu tenho que seguir o que ele tá falando pra mim? Ele não
sabe, ele não tá lá no meu serviço pra ver a chateação... Então, eu acho que a
Política, ela vem quebrar isso. Eu acredito que a Política de Educação Perma-
nente [...] é um processo que você constrói junto com a pessoa, com o trabalha-
170 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

dor da saúde, isso tem sentido pra você? Porque você tá fazendo isso? Dá pra ser
diferente? Então, vamos buscar aquilo que você acha que vai fazer você se sentir
bem no trabalho e você ter seu trabalho melhor. (S2)

Olha, pra mim contribuiu, sim. Eu aprendi a como lidar mais com o públi-
co, entendeu? Atender mais as necessidades deles (dos usuários). Tentar aten-
der melhor, passar pro pessoal daqui de uma maneira mais humana de atender o
usuário. E pra mim é uma grande satisfação. Porque a gente teve o conhecimen-
to maior. (S3)

É, que pena que parou, né? Não pode parar. O próprio nome fala: é perma-
nente. Então, tem que continuar. E por que interrompeu? Não é, foi interrom-
pido. É a mesma coisa que eu falei da rede. Se você corta um fio, então isso aí não
deveria parar, deveria continuar. A gente sempre tem que tá reciclando,
reciclando talvez seria lixo, material. Mas por que não qualificar o funcionário?
Ele tem que ter uma educação sempre, tem que continuar isso aí, não pode pa-
rar. É uma pena. [...] Não dão nem satisfação do que tem acontecido, nada. Como
tá? Não tenho notícias. Infelizmente. (S4)

Pode-se observar nas falas dos sujeitos o reconhecimento da implemen-


tação da Política de Educação Permanente em Saúde para a formação e o
desenvolvimento dos trabalhadores da saúde no contexto do Sistema Único
de Saúde (SUS). Do mesmo modo, é compreendida como uma necessidade
para melhorar as relações entre os sujeitos envolvidos na saúde e ampliar a
participação dos atores sociais da saúde. Portanto, as falas indicam que a
Política de Educação Permanente em Saúde (EPS) tem elementos para apri-
morar o processo de trabalho, uma vez que a formação sugerida parte das
necessidades sentidas pelos sujeitos.
O trânsito das ações de educação na área da saúde, como analisado ante-
riormente, é resultado do processo histórico-político que atravessou do âm-
bito particular e privado para a responsabilidade social e pública, determi-
nada pela correlação de forças sociais, econômicas, culturais e políticas. É
essa correlação de forças que constrói a política pública, seu modo de orga-
nização, financiamento, gestão e operacionalização das diretrizes assumi-
das. Cabe, então, desvendar alguns dos avanços e das contradições que per-
meiam a temática aqui tratada.
A compreensão predominante do processo de educação, no contexto bra-
sileiro, expressa muitas vezes as ideias e práticas de mercado que não repre-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 171

sentam uma agenda estratégica capaz de refletir as demandas sociais e re-


presentações da complexa estrutura da sociedade. Tornam-se incapazes de
ir além dos problemas aparentes e particulares e transcendem para o coleti-
vo, no reconhecimento da desigual concentração de renda, do processo de
trabalho, da falta de planejamento urbano, de oportunidades educacionais,
ao acesso à saúde, à água potável e à moradia de qualidade. São esses os eixos
estruturantes e norteadores do processo de educação em saúde que, dentre
outros, conformam o quadro que constitui a realidade social.
A ênfase da educação na sociedade atual é a do mercado, o que torna,
então, necessário esclarecer que educação permanente em saúde, no enten-
dimento do SUS, refere-se ao processo de ensino-aprendizagem, é “[...] a
aprendizagem no trabalho, onde o aprender e o ensinar são incorporados ao
cotidiano das organizações e do trabalho” (Brasil, 2005b, p.12), considerada
um suporte na implementação do SUS, de tal modo que efetive o conceito
ampliado de saúde. Difere das propostas de transferência de conhecimen-
tos, que aponta as necessidades cada vez mais exigentes de um perfil de tra-
balhador polivalente, qualificado ou ainda bem treinado.
Assim, a abrangência do processo de educação transportado para as ques-
tões de saúde pode desencadear ações educativas sustentadas nos paradig-
mas referenciais da promoção humana. Então, a educação permanente em
saúde pode ser uma estratégia para transcender o pensamento tradicional
(agente-corpo-hospedeiro), ainda vigente na prática dos serviços de saúde,
para promover a reflexão das condições materiais de vida e seus laços fecun-
dos na saúde.
O olhar dirigido à construção das políticas de intervenção estatal no campo
da saúde procura não se restringir apenas à simples periodização da prática
médica e dos modelos de organização dos serviços criados, mas identificá-
los em decorrência do processo produtivo, como alerta Teixeira (1989). As-
sim é que se busca sublinhar as relações contraditórias representadas na luta
de classes e na conformação da política de saúde enquanto intervenção esta-
tal e, portanto, papel do Estado, conforme analisam Lourenço & Bertani
(2006).
A Reforma Sanitária brasileira, embora tenha incorporado em seu dis-
curso e na legalizada estrutura do setor saúde a necessidade da “[...] organi-
zação de um sistema de formação de recursos humanos em todos os níveis
de ensino, inclusive de pós-graduação, além da elaboração de programas de
172 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

permanente aperfeiçoamento de pessoal” (artigo 27o, Lei 8080/1990), não


concretizou ações que pudessem propor sua efetivação. Apenas nos últimos
anos a formação em saúde reativou o debate acerca do pensar agir do traba-
lhador da saúde, na ótica da educação permanente.
A partir da 12a Conferência Nacional de Saúde (CNS, 2003), a Educação
Permanente em Saúde (EPS) passa a ser indicada para a formação e qualifi-
cação dos trabalhadores da saúde. É quando o Ministério da Saúde busca
desenvolver estratégias para consolidar a formação de seus trabalhadores,
que até há pouco era esporádica por meio de cursos de atualização, treina-
mentos e protocolos, de acordo com a implementação de projetos e progra-
mas e recursos específicos, esporádicos e pontuais. O trabalho em saúde com-
pôs um dos dez eixos temáticos dessa Conferência, e a EPS vinculou-se na
estratégia central da formação, em decorrência da “[...] necessidade de equa-
cionar os graves problemas do SUS com destaque para a área de recursos
humanos e qualidade dos serviços”, como analisa Bravo (2006, p.103), po-
rém com pouco êxito. Bravo (2006) aponta a fragilidade das plenárias repre-
sentadas pela não aprovação do Relatório Final.
Na realidade, a atribuição do Estado para a criação de uma política para a
formação dos trabalhadores do sistema público de saúde é citada desde a 8a
CNS, de 1986 (Brasil, 2004d, p.14), indicando a “[...] formação dos profis-
sionais de saúde integrada ao Sistema de saúde, regionalizado e hierarquiza-
do”. Essa mudança de concepção foi corroborada nas Conferências Nacio-
nais de Saúde subsequentes, que foram realizadas, sistematicamente – 9a
(1992), 10a (1996), 11a (2000) e 12a (2003) –, com todo o sistema legal que
regulamenta o processo participatório e seu funcionamento.
Aliás, a questão relativa ao perfil do profissional da saúde tem referência
na Constituição Federal de 1988, no art. 200, onde declara que compete à
gestão do SUS “[...] o ordenamento da formação de recursos humanos da
área da saúde” (Brasil, 1988, p.40). A atribuição para a formação de seus
trabalhadores é indicada também na Lei Orgânica da Saúde no 8.080, de
1990. Desse modo, a educação foi destacada como componente estratégico
da gestão no SUS para promover transformações efetivas e interferir na for-
mação, de modo a superar o modelo atual e aproximar o ensino e os serviços,
bem como estes à realidade dos usuários.
Desse modo, a criação da Política de Educação Permanente em Saúde
como estratégia do SUS para a formação e o desenvolvimento dos trabalha-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 173

dores para o setor (Brasil, 2004a) segue os ideários da Reforma Sanitária bra-
sileira, na qual o conceito de saúde abarca os determinantes sociais e, a partir
dessa compreensão, busca alcançar um nível de qualidade e de humanização
no atendimento. A ação de EPS não trata de capacitação ou treinamento,
mas da construção de conhecimentos em uma vinculação horizontal,
intersetorial e interdisciplinar. Prioriza a relação ensino-aprendizagem mo-
vida pelo debate crítico e discussões das exigências presentes no cotidiano
dos serviços de saúde, o que significa que o ponto de partida são os proble-
mas ou a problematização da realidade concreta.
A educação permanente é, nessa abrangência, uma estratégia político-
pedagógica e parte do pressuposto da aprendizagem significativa, a apren-
dizagem que produz sentido para o sujeito. A aprendizagem significativa
faz a interlocução com os problemas enfrentados na realidade e leva em con-
sideração os conhecimentos e as experiências que as pessoas possuem
(Bertussi, 2004). A aprendizagem é incorporada no cotidiano de trabalho
“[...] para efetuar as relações orgânicas entre ensino e as ações e serviço, e
entre docência e atenção à saúde, sendo ampliado na Reforma Sanitária bra-
sileira, para as relações entre formação e gestão setorial, desenvolvimento
institucional e controle social em saúde” (Brasil, 2004, p.6).
Para que a aprendizagem se torne significativa, a construção do conheci-
mento passa pela problematização. “Problematizar significa refletir sobre
determinadas situações, questionando fatos, fenômenos, ideias, compreen-
dendo os processos e propondo soluções” (Brasil, 2005b, p.8). Ao refletir
sobre a situação concreta de trabalho, as propostas de soluções passam a ser
mais reais, viáveis e, sobretudo, descentralizadas e compartilhadas.
Os processos de formação e qualificação dos trabalhadores da saúde de-
vem, portanto, se estruturar a partir da problematização das práticas coti-
dianas e dos problemas – os nós críticos – que impedem a atenção integral e
a qualidade do atendimento. Esse processo permite a reflexão do mundo do
trabalho e dos problemas vivenciados na área da saúde, sendo que essas difi-
culdades, ou problemas, são objeto da Política de EPS.
A respeito da metodologia da problematização, Berbel (1998) cita o Mé-
todo do Arco, de Charles Maguerez, que segundo ela foi apresentado por
Bordenave & Pereira em 1982, utilizando-se de um desenho da realidade em
uma escala de cinco etapas, quais sejam: observação da realidade social; pon-
tos-chave; teorização; hipóteses de solução e aplicação à realidade (prática).
174 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

A autora diz que essa é uma alternativa metodológica utilizada em vários


cursos e que deve ser apropriada pelo Ensino Superior. Esclarece sua opera-
cionalização ao definir o conteúdo de cada etapa explicando que a primeira,
a observação da realidade concreta pelos sujeitos, articula-se a partir de um
tema ou unidade de estudo. Os alunos são orientados a olhar atentamente e
registrar de forma sistematizada o que perceberem sobre a parcela da reali-
dade em que aquele tema está sendo vivido ou acontecendo, podendo para
isso dirigir-se por questões gerais que ajudem a focalizar e não fugir do tema.
Essa fase permite que os alunos vejam a realidade de modo diferente que o
habitual, pois a proposta da metodologia é identificar as questões que po-
dem ser transformadas em problemas.
Nesse processo, o papel do educador não se restringe a depositar o seu
entendimento a respeito do que foi observado, mas especialmente o de dis-
cutir com o grupo as constatações efetuadas. Assim, é possível que seja elei-
to um problema ou mais, mas é importante que todos tenham ciência e envol-
vimento com o que foi eleito para estudo e discussão. Berbel (1998) sugere a
divisão dos discentes em pequenos grupos para facilitar a discussão e a reda-
ção da questão a ser problematizada e enfatiza o papel do educador na con-
dução dessa etapa, que será a base para as demais.
A próxima etapa, segunda fase, é a classificação dos pontos-chave. Nesse
momento, é importante fazer uso da interrogação, ou seja, procurar a causa
dos problemas elencados na fase anterior. A busca das respostas deve consi-
derar a complexidade e a determinação social dos problemas e a sua interfe-
rência na saúde. A metodologia prevê que os próprios alunos procurem com-
preender a relação dos aspectos, nem sempre diretos, “[...] mas que interferem
na existência daquele problema em estudo. Tal complexidade sugere um es-
tudo mais atento, criterioso, crítico e abrangente do problema, em busca de
sua solução” (Berbel, 1998, p.144). Como se pode perceber, uma fase depen-
de da outra. Em um primeiro momento, é elaborado o problema e, em segui-
da, busca-se refletir sobre este e sobre as suas causas em um contexto mais
amplo. Após essa etapa, o grupo deve fazer uma síntese daqueles pontos que
acreditam ser essenciais para aprofundar a reflexão sobre os problemas
prioritários a serem trabalhados na próxima etapa. Após esse delineamento
proposto, os alunos são estimulados a pesquisá-los teórica e empiricamente.
Na sequência, direciona-se para a fase das hipóteses de solução, “[...] cons-
truídas após o estudo, como fruto da compreensão profunda que se obteve
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 175

sobre o problema, investigando-o de todos os ângulos possíveis”, esclarece


Berbel (1998, p.144).
O exercício cognitivo acerca dos problemas e suas possíveis soluções de-
sembocam na quinta fase, a da aplicação à realidade, à prática. É nessa fase,
que as decisões tomadas devem ser executadas ou encaminhadas, comple-
tando a proposta do Arco de Maguerez, pois tem o sentido especial de “[...]
levar os alunos a exercitarem a cadeia dialética de ação-reflexão-ação, ou
dito de outra maneira, a relação prática-teoria-prática, tendo como ponto de
partida e de chegada do processo de ensino e aprendizagem, a realidade so-
cial” (Berbel, 1998, p.144).
Evidencia-se aqui que a implementação da política de EPS privilegiou a
utilização da problematização enquanto metodologia eminentemente parti-
cipativa, considerada inclusiva ao trabalho de campo, implicando no envol-
vimento pró-ativo de todos os atores sociais (Berbel, 1998; Cyrino & Toralles-
Pereira, 2004). Essa estratégia, ao ser construída a partir da realidade
percebida no dia a dia dos trabalhadores da saúde, tornaria possível o respei-
to a seus anseios, necessidades e carências, debatidos no coletivo, como o
proposto na formação dos trabalhadores da locorregião objeto deste estudo.
A ênfase nessa metodologia salienta a contribuição das diferentes práticas
na área da saúde, possibilita aos sujeitos interagir com o meio com vistas à
sua preparação para a tomada de consciência de seu mundo. Ela tem a fina-
lidade de propiciar a atuação intencional no real e “transformá-lo, sempre
para melhor, para um mundo e uma sociedade que permitam uma vida mais
digna para o próprio homem”, como reflete Berbel (1998, p.145).
Importa lembrar que Freire (1978) já havia problematizado a questão da
educação ao situar o caráter acrítico, autoritário e seletivo da educação. Pos-
teriormente, com a publicação da Pedagogia do Oprimido1, reforçou o ponto
de vista metodológico da educação libertadora e humanista, a qual deve par-
tir de um processo educativo baseado no diálogo e na participação. Para o
autor, o importante nesse processo é que os homens se reconheçam como
sujeitos de seu pensar, buscando dialogicamente seu pensar e sua visão do

1 Pedagogia do Oprimido, humanista e libertadora, tem dois momentos distintos. O primeiro,


em que os oprimidos vão desvelando o mundo da opressão e comprometendo-se na práxis
com sua transformação; o segundo, em que, transformada essa realidade, esta pedagogia dei-
xa de ser do oprimido e passa a ser a pedagogia dos homens em processo de permanente
libertação (Freire, 1978, p.41).
176 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

mundo. Freire (1978) questiona também se é possível praticar uma educa-


ção dialógica, uma vez que a educação problematizadora é dialogar sobre a
negação do próprio diálogo, onde tanto o educador como o educando tor-
nam-se sujeitos do processo.
A problematização, para Freire (1978, p.126), é a “[...] identificação da-
quelas situações-limites que estão no cerne das contradições da sociedade e
que muitas vezes se afiguram aos homens como barreiras insuperáveis”. É,
em si, a atitude de compreender e transformar essas “situações-limites” em
um novo conteúdo da educação, para superá-las. O objetivo da educação
problematizadora, como orienta Freire (1978, p.126), é dar rapidez à ultra-
passagem da “consciência real” para a “consciência possível”, como de ex-
pressão e de criatividade, procurando o melhor caminho que possibilite exer-
cer seu papel de sujeito do conhecimento no processo de sua aprendizagem.
Expressando de outra maneira, na saúde, a educação problematizadora
tem como objetivo contribuir na relação entre os sujeitos, de uma postura
dialógica, de intercâmbio de informações e de experiências, para o reconhe-
cimento da existência dos saberes distintos, dando um sentido de totalidade
e integralidade ao trabalho. As contribuições da prática são, portanto,
problematizadas e configuram-se uma forma de estimular o debate e a teori-
zação, em uma relação de constante diálogo educador-educando. Essa ex-
ploração temática deve acontecer em um espaço de negação e reafirmação,
extrapolando os conteúdos formais já cristalizados no modo de ensino tradi-
cional, transcendendo para a reflexão, construindo o patamar da realidade
pensada e levando às proposições de novas intervenções.
Não se trata de um exercício de estímulo de criatividade para a resolução
de problemas imediatos, mas de provocação de questionamentos reflexivos
sobre as ações e atitudes profissionais cotidianas. Educador e educando veem-
se como sujeitos políticos, históricos e culturais diante do processo de trans-
formação da realidade que se mostra insatisfatória no atendimento da área
da saúde. É importante ter em mente que esse processo – educação perma-
nente – não se finda com um curso, e tampouco se conclui por meio da rela-
ção aluno-professor-sala de aula, ele apenas se inicia.
Reafirma-se que a EPS deve se estruturar a partir de elementos concretos
da realidade vivenciada e por meio da troca de experiências cotidianas dos
atores envolvidos. Destina-se a estimular a construção de novos saberes e
práticas, ou seja, não se trata de criar cursos no qual um professor ou um
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 177

coordenador detém conhecimentos e deposita-os nos participantes. Versa,


isso sim, da promoção de um processo pedagógico realizado na interlocução
e interação do assunto com a realidade, ou da teoria com a prática, constante-
mente renovado. Assim, os projetos e as ações de EPS devem traduzir as
necessidades e as diferenças locorregionais, no paradigma da promoção da
saúde, e não do ponto de vista da doença. Devem ser compreendidos como
um processo, e não apenas como uma capacitação, visto que envolvem atitu-
des e habilidades para desenvolver esse contexto dentro do sistema de saúde.
A EPS valoriza a aprendizagem no trabalho, portanto, torna-se necessá-
ria a articulação permanente do quadrilátero do SUS – trabalhadores, usuá-
rios, formadores e gestores –, para construir compromissos com a transfor-
mação do modelo assistencial, com o objetivo de desenvolver a educação
para uma atuação crítica e reflexiva visando à integralidade da atenção. Para
fortalecer essa concepção, a participação dos diversos atores sociais é funda-
mental, principalmente para a participação dos trabalhadores da saúde, por
estarem diretamente envolvidos com as atividades da prática profissional,
partindo dos problemas e das necessidades vivenciadas no cotidiano na bus-
ca de melhores soluções para as dificuldades encontradas.
O modelo que se pretende superar entende a educação como um elemen-
to funcional, indo além dos cursos e treinamentos isolados e voltados para
problemas imediatos dos serviços. O grande desafio colocado é superar essa
tradição.

Na nova concepção, a se construir, o alcance das mudanças desejadas supõe


um processo interativo e participativo nas relações cotidianas, principalmente
quando marcadas por compromissos éticos, com o melhor acolhimento da po-
pulação e com a promoção da autonomia dos usuários (Brasil, 2005a, p.43).

O grande diferencial da proposta é a construção coletiva de novas estra-


tégias de trabalho comprometidas com os princípios e as diretrizes do SUS e
com as necessidades de cada região mediante a problematização das práticas
cotidianas, visando recuperar as ações e desenvolver a autonomia e a partici-
pação ativa.
Para a operacionalização do processo, e buscando dar respostas a esses
problemas, o Ministério da Saúde criou em sua estrutura a Secretaria de
Gestão do Trabalho e da Educação em Saúde (SGTES), que integra o De-
178 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

partamento de Gestão da Educação na Saúde (Deges) e o Departamento de


Gestão e da Regulação do Trabalho em Saúde (Degerts). Portanto, com a
criação da SGTES, o Ministério da Saúde assumiu seu papel de gestor fede-
ral do SUS no tocante à gestão do trabalho e da educação na saúde, compe-
tindo ao Deges a responsabilidade pela proposição, incentivo, acompanha-
mento e elaboração de políticas, em âmbito nacional, nas três esferas de
governo.
Em 2003, o Ministério da Saúde, por meio do Deges, apresentou e apro-
vou, junto ao Conselho Nacional de Saúde (CNS), a Política de Formação e
Desenvolvimento para o SUS: caminhos para a educação permanente em
saúde e a estratégia de Polos ou rodas de Educação Permanente em Saúde,
como instâncias locorregionais e interinstitucionais para gestão da educação
permanente (Brasil, 2003a).
O trabalho desenvolvido, conjuntamente com instituições e órgãos re-
presentativos da área da saúde, mantém, como informa o Ministério da Saú-
de (Brasil, 2005), a interlocução permanente com o Conselho Nacional de
Saúde, Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (Conass), Con-
selho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems), Conselhos
Profissionais e Associações de Ensino.
A parceria com o Ministério da Educação foi estabelecida para pensar o
tipo de profissional desejado na área da saúde e articular as iniciativas de
formação e mudanças nos currículos dos cursos e nas práticas profissionais,
tendo como objetivo uma formação com perfil que atenda às necessidades
do sistema e esteja comprometido com a proposta atual.
As ações e estratégias previstas na Política envolvem as 16 profissões da
saúde, reconhecidas pelo Conselho Nacional de Saúde (Brasil, 2005c): bio-
logia, biomedicina, educação física, enfermagem, farmácia, fisioterapia,
fonoaudiologia, medicina, medicina veterinária, nutrição, odontologia, psi-
cologia, terapia ocupacional e serviço social; acrescidas de administração
hospitalar e saúde coletiva (administração de sistemas e serviços de saúde).
O mais inovador é que a atenção sai do foco das profissões tradicionais da
área, a medicina e a enfermagem, e se amplia para todas as que compõem os
serviços de saúde no SUS. Esse aspecto reforça ainda a interdisciplinaridade
e a intersetorialidade.
Desde sua criação, o SUS tem enfrentado problemas que envolvem o aces-
so e a qualidade do atendimento prestado e comprometem o modelo de aten-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 179

ção proposto e sua legitimidade. Como caminhos possíveis, o Ministério da


Saúde tem promovido o desenvolvimento de métodos de articulação de ações,
saberes e práticas para potencializar a atenção integral, resolutiva e
humanizada. A formulação de uma política pública apresentada pelo Mi-
nistério da Saúde para a educação dos profissionais está, dessa maneira, apoi-
ada nos princípios e diretrizes do SUS.
Nessa referência, a Política de EPS surge como estratégia para a forma-
ção profissional, visando superar as deficiências e limitações na formação
dos trabalhadores da saúde. Arquitetada como estratégia do SUS, a Política
consagra a intenção de consolidar a Reforma Sanitária como resultado de
reivindicações coletivas, de instituições e órgãos representativos da saúde
pública. Tem como objetivo central a transformação das práticas de saúde,
das práticas profissionais e da própria organização do trabalho, para que se-
jam estruturadas a partir do próprio processo de trabalho. A qualificação da
atenção à saúde, das organizações e dos serviços, dos processos formativos e
das práticas pedagógicas visa adequar as necessidades e dificuldades do sis-
tema público de saúde.
De acordo com a Política, a integralidade do atendimento é a referência
central para orientar as ações de saúde voltadas, ao mesmo tempo, ao indiví-
duo, à família e à comunidade, em grau de complexidade crescente e nos
aspectos preventivo, curativo e de promoção. Sua implementação precisa,
portanto, estar articulada aos princípios da intersetorialidade e com equipes
multiprofissionais, para romper a formação fragmentada e reafirmar os prin-
cípios do SUS.
O caminho adotado pelo Ministério da Saúde para implementar a Políti-
ca de EPS no País foi a constituição dos Polos de Educação Permanente em
Saúde, como instância interinstitucional e locorregional ou rodas – articula-
ção interinstitucional e locorregional – para a gestão colegiada da EPS, com
a função de identificar e reconhecer as necessidades de saúde da região e
traduzir em uma perspectiva de educação permanente em saúde. O Polo
tem como função principal articular e integrar o quadrilátero do SUS,2 cons-
truir uma roda no SUS para identificar os problemas, as prioridades e as
alternativas de formação e de desenvolvimento dos trabalhadores, e progra-

2 O conceito de quadrilátero da formação envolve as instâncias: ensino, gestão, atenção e con-


trole social (Ceccim & Feuerwerker, 2004).
180 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

mar processos de mudanças que atendam às necessidades dos serviços, po-


dendo, assim, superar o poder hegemônico na saúde.

Os Polos devem ter caráter autônomo e a gestão deve ser exercida de forma
colegiada, democrática e participativa, com a inclusão das estruturas regionais e
municipais de gestão do SUS, das instâncias de ensino médio e superior (univer-
sidades e escolas técnicas), das secretarias estaduais, municipais e instâncias
distritais de Saúde e de Educação. O controle social deve participar da definição
de diretrizes de sua gestão e fiscalizar as atividades dos Polos, por meio dos Con-
selhos Nacional, Estaduais e Municipais de Saúde e de Educação (Brasil, 2004B,
p.126).

Assim, as rodas devem se efetivar por meio da gestão colegiada, da parti-


cipação ativa dos gestores estaduais e municipais da saúde e da educação,
devendo favorecer a aproximação dos atores sociais do SUS que podem com-
por os Polos. São eles: instituições de ensino, cursos na área da saúde, esco-
las e/ou centros formadores, núcleos de saúde coletiva, hospitais de ensino e
serviços de saúde, estudantes, trabalhadores, conselhos municipais e esta-
duais e movimentos sociais ligados à gestão das políticas públicas de saúde
(Brasil, 2004a). Além da característica de integração interinstitucional, edu-
cação e trabalho, formação e intervenção na realidade, os Polos “[...] são res-
ponsáveis, também, pela articulação e gestão da inserção de docentes e estu-
dantes nos cenários das práticas dos serviços de saúde. É a partir deles que se
definirão as exigências de aprendizagem” (Brasil, 2005a, p.1).
A EPS destina-se à transformação do modelo de atenção, fortalecendo a
promoção e a prevenção em saúde, para que a atenção integral seja a referên-
cia do trabalho visando à autonomia dos sujeitos na produção da saúde. Para
tanto, conforme analisa Bertani et al.(2008), busca a formação de um profis-
sional crítico, criativo, com capacidade para “aprender a aprender”, e que
considere a realidade social para oferecer atendimento ético, humanizado e
de qualidade, contribuindo para a qualidade do atendimento.
Como eixos norteadores para esses processos de mudança, a Política apre-
senta a articulação do quadrilátero do SUS: ensino-serviço-gestão-controle
social. Ceccim & Feuerwerker (2004, p.5) esclarecem que a importância do
“quadrilátero da formação” (grifo dos autores) tem-se pela relevância da in-
tegração, podendo ser uma experiência inovadora com a finalidade de apro-
ximar a formação dos trabalhadores das reais necessidades de saúde. Os auto-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 181

res refletem que compete tanto ao SUS quanto às instituições formadoras


“[...] coletar, sistematizar, analisar e interpretar permanentemente informa-
ções da realidade, problematizar o trabalho e as organizações de saúde e de
ensino, e construir significados e práticas com orientação social [...]” (Ceccim
& Feuerwerker, 2004, p.5).
A articulação do quadrilátero do SUS indica um processo de alargamen-
to de parcerias que ampliem a corresponsabilidade social, a troca de expe-
riências, o reconhecimento das práticas desenvolvidas nos serviços de saú-
de, entre outras ações que aproximem e estimulem a participação ativa dos
atores sociais da saúde. São reconhecidos como atores sociais os cidadãos, as
instituições e os grupos sociais envolvidos na saúde “[...] que participam,
organizadamente, da formulação, da gestão, planejamento e monitoramen-
to e controle social do SUS, interferindo técnica, política ou eticamente no
processo participativo” (Brasil, 2006b, p.38).
Dessa perspectiva, a formação na área da saúde deve considerar não ape-
nas as exigências dos postos de trabalho do setor saúde, que seguem as orien-
tações do mercado e que exigem cada vez mais um trabalhador treinado e
preparado para a produção e reprodução do capital. O trabalho na saúde,
como alertam Ceccim & Feuerwerker (2004, p.7), “[...] é um trabalho de
escuta, em que a interação entre profissional de saúde e usuário é determi-
nante da qualidade da resposta assistencial”. A área da saúde requer educa-
ção permanente, uma vez que “a incorporação de novidade tecnológica é
premente e constante, e novos processos decisórios repercutem na concreti-
zação da responsabilidade tecnocientífica, social e ética do cuidado, do tra-
tamento ou do acompanhamento em saúde”.
As diretrizes indicadas para operacionalizar esse processo compreendem
a identificação de necessidades e de possibilidades para desenvolver a for-
mação dos trabalhadores da saúde e a capacidade resolutiva dos serviços.
Envolve, na mesma amplitude, o desenvolvimento da educação popular com
ampliação da gestão social sobre as políticas públicas, reconhecendo as ne-
cessidades de saúde de cada região e traduzindo-as na perspectiva de educa-
ção permanente.
Nessa perspectiva, a lógica da Política de EPS é descentralizadora, as-
cendente e transdisciplinar, visando ao desenvolvimento da autonomia das
pessoas, à descentralização da gestão, à participação e à mudança do modelo
de assistencial centrado na doença e nos procedimentos fragmentados que
182 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

valorizam as especialidades. Propõe a ruptura do sistema verticalizado na


saúde, em que alguns detêm o saber e o poder, para trabalhar com um con-
junto articulado de serviços básicos, de especialidades e hospitalares, em que
todas as ações de saúde devem ser prestadas reconhecendo as necessidades
das pessoas envolvidas (Brasil, 2004a).
Cabe aos atores do SUS diretamente envolvidos com as ações de assis-
tência realizá-las de forma integrada e humanizada, considerando as subje-
tividades, acolhendo as necessidades dos usuários para dentro dos serviços
de saúde e respeitando sua história de vida, seus sentimentos, incertezas,
conflitos e medos. A equipe de saúde, ao estabelecer uma relação horizontal
com a população, permite que esta participe de todo o processo que envolve
seu tratamento. Esse paradigma desenvolve a capacidade crítica de reinventar
o trabalho e encontrar a melhor solução para os problemas apresentados. O
usuário não fica passivo, sendo reconhecido enquanto sujeito que pensa, age
e é responsável por todos os seus atos, e também participa com a equipe de
saúde de todas as decisões que envolvem sua vida.
Um processo de educação permanente é profundamente democrático,
como assinala a Opas (Rovere, 1994), pois implica começar a aprender a
perguntar, e não a estabelecer respostas prontas. É um processo que só pode
se sustentar sobre a base de um trabalhador que é sujeito de seu processo de
trabalho, ainda que isto contradiga a cultura dominante dos serviços de saú-
de. Por isso, a EPS demanda organizações mais democráticas e a construção
de espaços que possibilitem a reflexão.
Entretanto, exercitar esse processo na saúde é um desafio para os atores
sociais do SUS na construção de relações que busquem a ruptura com as
práticas conservadoras e autoritárias. É fundamental a construção de dispo-
sitivos institucionais que estimulem a disponibilidade para estabelecer es-
truturas mais democráticas e participativas. É quando a educação (popular)
em saúde é um caminho para trabalhar a decodificação dos conceitos com a
população, facilitar a conversa, o diálogo com a apropriação popular dos ter-
mos técnicos para a população. Do mesmo modo, a equipe de saúde deve
valorizar as potencialidades e habilidades que a população tem na vida pes-
soal, que não são técnicas, e podem ser trazidas para as unidades e serviços e
enriquecer o trabalho, para melhorar a condição da própria saúde.
A valorização dessas competências quebra a rigidez que existe nessa área
e coloca em evidência os valores e princípios éticos que devem fundamentar
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 183

o trabalho na saúde. O exercício da liberdade e o desenvolvimento da auto-


nomia na relação da população com a equipe de saúde colocam o usuário em
evidência e reconhecem seu direito de escolha e de opção. Humanizam a
relação em saúde, resgatam o respeito à vida humana e, principalmente, o
respeito à pessoa como ser integral.
Dessa maneira, na análise dos processos de trabalho na saúde na pers-
pectiva totalizante, são considerados os determinantes técnicos, operacio-
nais e organizacionais, mas também os determinantes de caráter econômi-
cos e produtivos, físicos e ambientais, históricos e sociais, culturais e políticos.
A construção do saber realmente significativo implica uma reflexão sobre a
competência em uma dimensão humana e social, isto é, para além de uma
característica própria do sujeito ou abstrato.
Para completar o pensamento proposto, cabem aqui as palavras de Freire
(1978, p.127), que orienta a comunicação não como mero instrumento de
sociabilidade, mas como instrumento de trabalho que conduz a socializa-
ção: “Não é no silêncio que os homens se fazem, mas na palavra, no traba-
lho, na ação-reflexão. Mas, se dizer a palavra verdadeira, que é trabalho, que
é práxis, é transformar o mundo, dizer a palavra não é privilégio de alguns
homens, mas direito de todos os homens”.

Os desafios para a formação na locorregião de Franca/SP

Nós fomos motivados a participar desse processo educativo. [...] mas ficou
centrado em alguns funcionários, e isso tem prejudicado. Fica sempre centrado
em algumas pessoas. Então, eu acredito que o grande desmotivador é que faltou
apoio da gestão, porque a dificuldade vai ser comum, a gente vai ter que enfren-
tar dificuldades e obstáculos. E eu acredito que tem que ter engajamento nessa
parte do gestor também. [...] Se não tiver, dificulta. Pode acontecer, mas desen-
volve muito lentamente. (S1)

Quando eu fui chamada pra participar daquele processo de facilitadores, de


ser um facilitador, eu não tinha a mínima noção do que se tratava, entendeu?
[...] Mas ele (gestor) também não sabia nada, não entendia nada. [...] Como eu
sempre fui uma pessoa que gosta de trabalhar na saúde pública, eu me interessei
[...]. Então, eu achei que nesse sentido foi meio perdido, porque indicaram um
pessoal que nem conhecia o processo e o objetivo do curso. Eu achei que se per-
184 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

deu muito da proposta do Ministério por conta disso. E por quê? Porque foram
pessoas que não tinham nada a ver com o trabalho, com o serviço, tinha gente lá
que hoje nem está mais no serviço público. [...] Eu acho que tinha que acontecer
uma mobilização, municipal, regional, começar a falar disso nas Secretarias,
mobilizar nas Regionais de Saúde, trazer esses profissionais pra saber um pouco
mais dessa proposta, pra depois levar para um curso de formação. [...] Eu não
tive muito contato com outras Regionais, mas o que percebi, por exemplo, Ara-
raquara, eu achei que já estava muito mais articulada nesse processo, porque as
pessoas que foram lá participar desse Curso de Formação, elas já faziam parte
do Polo, que eram as rodas de discussões. Então lá foram pessoas que já estavam
engajados com essa proposta. Franca, eu senti que ninguém estava engajado com
nada, que nem estava acontecendo muito bem essa questão do Polo, eu nem
conhecia, nunca tinha ido numa reunião do Polo. [...] Chamaram pessoas que
não tinha nada a ver, por isso a proposta era formar sete mil facilitadores, e con-
seguiram apenas três mil. Acredito que... como no meu grupo, foram pessoas
[...] que nem estavam aí, não eram profissionais de carreira, estavam lá como
provisório, e foram nesse processo, eu acho que isso falhou. Porque realmente
quem ficou e quem terminou foram as pessoas que estavam já engajadas no pro-
cesso de trabalho, nessa proposta, e que identificaram com a proposta. Isso po-
deria ser diferente, rever esses conceitos de chamar as pessoas que estão mais
articuladas com essa proposta. (S2)

Quando fui chamada pra participar, eu nem sabia o quê que era. Eles expli-
caram que era treinamento que a gente ia fazer. Que era sobre atendimento, a
melhoria no atendimento, e a gente foi assim, sem saber realmente o que era
mesmo. [...] Eu achei que a maioria estava lá realmente sem saber o que era. Mas
foi bom. Eu gostei. [...] É, a gente tentou participar, o máximo. [...] Penso as-
sim, eu acho que não teve uma continuidade, não é? Não teve mais cursos pra
formação de outros profissionais, isso que eu acho. [...] Sinceramente eu não sei
por que não. Não sei se eles acharam que não tenham alcançado o objetivo, ou se
foi realmente cortado pelo SUS. [...] Não fui mais convidada pra nenhuma reu-
nião. [...] Pelo menos não chegou até mim. (S3)

Porque muita gente entrou pensando que era um congresso [...]. , lá em Ser-
ra Negra, ficar 3 dias e pronto. [...] Então, eu acho que muita gente entrou nessa
achando que era mais um cursinho: vou lá, faço presença e vou embora. Eu sa-
bia que não era, que era um curso, que era um estudo a distância. [...] Eu fui
orientada. Eu já sabia disso. Se eu ia fazer mesmo, continuar, era outros qui-
nhentos. Mas eu, igual eu te falei, eu vou até o fim, eu não gosto de começar e
parar. E os outros? Eu acho que parou por falta de tempo mesmo. [...] Muito
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 185

longo, foi uma coisa muito desgastante. [...] Igual, tinha lá, nunca participei de
nenhum curso a distância. Eu achei que teve uma parte que ficou a desejar. O
material era bom. Dá pra usar. Nossa, eu uso muito! É muito bom. Mas tem essa
parte aí, sabe? De acesso na internet. Às vezes, não tava em rede, você ia acessar,
não entrava, o chat, não é? [...] Não conseguiram organizar. É muito, o Brasil
inteiro é complicado. (S4)

Das falas emerge a análise das perspectivas dos sujeitos quanto à Política
de Educação Permanente em Saúde (EPS), o processo de implementação
das ações na locorregião e a integração e participação dos atores sociais no
Polo do Sistema Único de Saúde (SUS). Buscou-se considerar, nesse proces-
so, a construção da roda para identificação dos problemas prioritários de for-
mação e a seleção dos facilitadores de educação permanente em saúde, o que
remete aos questionamentos do reconhecimento da EPS, do significado da
formação para o desenvolvimento das ações de educação permanente, e a
aplicação prática do conhecimento do uso da metodologia da problematiza-
ção recomendada e/ou utilizada visa ao compromisso para a construção do
processo pedagógico e político na locorregião.
O diagnóstico locorregional, proposto pela Política de EPS, é fundamen-
tal para identificar necessidades e prioridades e sugerir soluções adequadas
à realidade de cada estado brasileiro, suas locorregiões e municípios. A di-
versidade do Brasil, expressa na cultura, política, educação, economia, na
condição social da população, faz dessa Política um caminho para que a pró-
pria sociedade encontre as melhores soluções para os problemas da saúde.
A ação desencadeada a partir de 2003 pelo Ministério da Saúde conse-
guiu compor, segundo Maria S. Oliveira (2004), 93 Polos de Educação Per-
manente em Saúde no País, com a participação em média de 1.030 institui-
ções representativas. O envolvimento e a participação de várias instituições
e entidades representativas da saúde na composição dos Polos do SUS são
avanços significativos do processo, ilustrados no quadro a seguir.
Observa-se que, no período de um ano, o Ministério da Saúde, por meio
da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação em Saúde (SGTES) e do
Departamento de Gestão da Educação na Saúde (Deges), conseguiu desen-
cadear um processo de articulação interinstitucional no País com uma re-
presentatividade expressiva.
186 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Número de Polos constituídos no País 93


Instituições de Ensino Superior 226
Gestores Municipais 213
Gestores Estaduais 135
Instâncias de Controle Social 108
Escolas Técnicas de Saúde 90
Serviços de Saúde 88
Movimento Estudantil 45
Entidades de Trabalhadores de Saúde 43
Movimentos Sociais 41
Outros 41
Número Total de Instituições/Entidades/Participantes 1.030
Quadro 3 – Demonstração da composição do número de Polos constituídos no País.
Fonte: Oliveira (2004).

No Estado de São Paulo, essa organização abrangeu oito Polos, distribu-


ídos nas seguintes locorregiões: Nordeste, Leste, Noroeste, Vale do Paraíba,
Sudoeste, Oeste, Grande São Paulo e Baixada Santista. O Polo de EPS do
Nordeste Paulista abrange três locorregiões, organizadas pelos Departamen-
tos Regionais de Saúde (DRS) de Araraquara, Franca e Ribeirão Preto.
O DRS VIII da locorregião de Franca/SP tem seus 22 municípios repre-
sentados no Polo do Nordeste Paulista pelo Conselho Técnico Pedagógico
do Núcleo de Franca, com a responsabilidade de avaliar e aprovar o finan-
ciamento de ações e projetos para formação e qualificação específica na área
da saúde, bem como cursos de extensão, especialização, planejamento e ges-
tão, fundamentados na EPS.
Respeitando-se a diretriz de descentralização, regionalização e partici-
pação do SUS, coube ao Polo da locorregião, juntamente com o Conselho
Técnico, desenvolver estratégias para a construção de um conhecimento sig-
nificativo e crítico para a formação dos atores do SUS. A forma de participa-
ção nesse colegiado foi definida pela própria Portaria que o criou com auto-
nomia para composição de elementos representativos da realidade de cada
local e da região, compreendendo que essa forma articula e integra represen-
tantes de cada órgão de saúde dos cursos profissionalizantes das universida-
des aí instaladas e da sociedade em geral.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 187

Deste modo, é na construção dessas relações, baseadas em uma prática


democrática e dialógica, transformadora, que os sujeitos são motivados a
experimentar uma maneira diferente de ver o mundo e a própria saúde. O
colegiado é um espaço – intersetorial e interdisciplinar – que permite colo-
car os atores sociais do SUS como sujeitos do processo de aprendizagem, em
uma postura crítica e ativa para reflexão dos problemas que envolvem a saú-
de locorregional.
Para dar início à implementação da Política de EPS e garantir a obser-
vância da utilização da metodologia de trabalho recomendada, foram reali-
zados na Secretaria Estadual de Saúde, em São Paulo, seminários de prepa-
ração restrita a alguns representantes do Polo Nordeste Paulista.
No sentido de operacionalizar a proposta, alicerçada na aprendizagem
significativa, uma das estratégias adotadas foi a atuação de facilitadores de
educação permanente em saúde cujo papel é, justamente, facilitar a reflexão
crítica sobre o processo de trabalho das equipes que operam o SUS, capaz de
problematizar e identificar pontos estratégicos para a produção da
integralidade.
A indicação para escolha dos facilitadores, articulada por meio dos Polos,
deve partir da discussão ampliada dos problemas3 locorregionais que vêm
impedindo a construção do cuidado integral em saúde. Com essa articula-
ção, é possível identificar os problemas a partir da compreensão do modo
como as atividades cotidianas são operadas nos serviços. É desse contexto
problematizador que os facilitadores são identificados: ator central implica-
do no problema prioritário e os temas a serem trabalhados nas primeiras
iniciativas de educação permanente (Bertussi, 2004).
A formação dos facilitadores de EPS realizou-se com a gestão política do
Deges, do Ministério da Saúde, e a gestão pedagógica e administrativa da
Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP/Fiocruz). A Educação a Distân-
cia (EAD) foi uma opção política e pedagógica e um processo informal de

3 A orientação do Ministério da Saúde envolvia as seguintes questões: “Quais os principais


problemas que nos afastam da atenção integral neste dado território/locorregião? Identifica-
dos os problemas, o exercício é descobrir quais os mais críticos, ou seja, quais os que enfren-
tados possibilitam um salto de qualidade? Definidos os “nós críticos”, teremos localizados
temas, equipes, locais geográficos, locais de atenção nos quais prioritariamente desenvolve-
remos ações de educação permanente. O passo seguinte é identificar pessoas com potencial
para conduzir esses processos de reflexão crítica” (Brasil, 2004a, p.7).
188 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

aprendizagem, considerada como a maneira mais democrática de atingir as


pessoas nas diversas regiões do País, onde o aluno é o sujeito de seu projeto
de aprendizagem, acompanhado pelo tutor, que também está em formação
e que contribui nessa perspectiva para a construção coletiva do saber.
Bertussi (2004) esclarece que os tutores4 são também facilitadores,
articuladores de processos coletivos para apoiar a formação político-peda-
gógica dos facilitadores. A formação dos facilitadores de EPS foi um proces-
so massivo desencadeado no País, que pretendia inicialmente formar 6 mil
facilitadores em um período, previsto inicialmente, de quatro a cinco meses
de duração, e ao mesmo tempo, pretendia com o curso apoiar o desenvolvi-
mento de ações de educação permanente nas diversas regiões do país.
A metodologia adotada possibilitou a formação de uma rede nacional de
367 facilitadores de educação permanente em saúde, sendo 43 da região Nor-
te, 37 da Centro-Oeste, 48 da Sul, 104 da Sudeste e 135 da região Nordeste.
O estado de São Paulo trabalhou com 40 tutores e o Polo Nordeste Pau-
lista com 5 tutores. As vagas pactuadas no Conselho Estadual de Secretários
Municipais de Saúde (Cosems) para a locorregião de Franca (DRS VIII) fo-
ram: 1 tutor e 22 facilitadores (Oliveira, M. S., 2004).
Pensar e construir um processo de base locorregional, com objetivos na-
cionais, foi e tem sido um grande desafio para o SUS, considerando que este
processo ainda está em andamento nos estados e municípios. Importa, as-
sim, esclarecer que os dados e percepções aqui apresentados são prioritaria-
mente produtos do primeiro momento de estruturação nacional da estraté-
gia proposta.
A roda instalada5 para a discussão ampliada e identificação dos proble-
mas que impedem a atenção integral na locorregião de Franca/SP contou
com a participação em média de 130 atores – trabalhadores, estudantes,

4 Os tutores foram selecionados por meio de processo público em novembro de 2004, com
inscrição autorizada pelos Polos e avaliada mediante critérios de identificação e compromis-
so com a Política, a capacidade de articulação locorregional e experiência prévia em facilita-
ção de processos coletivos. Em dezembro de 2004, foi iniciada a Formação dos Tutores, para
a operacionalização do Curso de Formação de Facilitadores de Educação Permanente em
Saúde, que teve início em março de 2005.
5 A primeira Oficina, realizada em 22/2/2005, teve a participação de 104 atores: 51 trabalha-
dores, 30 estudantes, 12 gestores, 8 docentes e 3 usuários. Em 8/3/2005, aconteceu a segun-
da Oficina para discussão ampliada dos problemas e identificação dos “nós críticos” que
afastam a locorregião da atenção integral e indicação de facilitadores para o Curso. A roda
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 189

gestores, docentes e usuários. Foi realizada em dois momentos: a primeira


Oficina contou com representante do Ministério da Saúde e teve a partici-
pação de 104 atores sociais. Foi um momento para conhecimento da Política
de EPS e do próprio processo e construção de um diálogo intersetorial.
A segunda Oficina foi realizada para a discussão ampliada dos proble-
mas e identificação dos “nós críticos” que afastam a locorregião da atenção
integral, e teve também a responsabilidade de identificar e indicar os facili-
tadores de educação permanente em saúde. Contou com a participação de
25 atores sociais, sendo a maioria gestores.
Esse momento demonstrou as dificuldades do Polo da locorregião de
ampliar a participação e a integração dos atores sociais, o que está explicita-
do nas falas dos sujeitos: “[...] ficou centrado em alguns funcionários, e isso
tem prejudicado” (S1); “[...] não tinha a mínima noção do que se tratava”
(S2); “[...] nem sabia o quê que era. Eles explicaram que era treinamento
que a gente ia fazer” (S3) e, “[...] ficou centrado em algumas pessoas nova-
mente” (S4).
Os problemas identificados na locorregião de Franca foram organizados
pelos atores participantes em três eixos de atenção: formação, assistência e
gestão; apontando-se para as soluções na descrição final. A roda ressaltou
que todos os problemas estão relacionados entre si e ligados diretamente ao
modelo de atenção, à (des) humanização do atendimento e falta de acolhi-
mento na rede proposta pelo SUS, principalmente de integralidade na aten-
ção à saúde, indicando que a formação deve orientar as mudanças de para-
digma e sustentar a resolução dos demais problemas, inclusive de gestão,
pela análise de Sarreta & Bertani (2006).
A metodologia recomendada, apesar de instigante e participativa, é de
difícil operacionalização por exigir uma nova postura pedagógica, o que re-
sultou em restrita repercussão prática entre os membros do Polo e do Con-
selho Técnico Pedagógico. Não se nega aqui sua importância como instru-
mento de trabalho, mas muitas dúvidas surgiram e ficaram sem respostas, e
sua utilização não foi completamente compreendida e/ou utilizada no âm-
bito a que passou a se destinar.

teve a participação de 25 atores, entre eles, 12 gestores da locorregião, 7 representantes da


DRS VIII, 5 representantes do Conselho Técnico Pedagógico e 1 representante de usuários,
não contando com representantes de trabalhadores e/ou instituições formadoras, além dos
que estavam representando o Conselho Técnico Pedagógico.
190

Formação – Problema Solução – Descrição


Falta de formação e aprimoramento das pes- - Desenvolver estratégias voltadas para toda a equipe do SUS visando à
soas envolvidas na criação, gestão e desenvol- mudança de modelo, para ser mais social, inclusivo e abrangente, com
vimento dos serviços de saúde. (prioritário) resolutividade, priorizando a prevenção e a promoção da saúde.
Falta de acolhimento, comunicação e informa- - Criar estratégias de humanização e de acolhimento nos serviços presta-
FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

ção na rede; o atendimento está desumanizado, dos e motivação dos trabalhadores, estimulando o compromisso pela saú-
e os trabalhadores, desmotivados. (prioritário) de pública e mudança do modelo de assistência.
- Preparar a equipe de saúde para educar, informar e orientar melhor a
população sobre o funcionamento e o trabalho no SUS, e usar a mídia
para isso, como um recurso favorável ao Sistema Único de Saúde.
Falta de resolutividade, integração e motiva- - Desenvolver estratégias para integração e envolvimento efetivo de to-
ção dos membros da CIR e desconhecimento dos os membros, para resolução de problemas comuns e conhecimento
da política de educação permanente em saúde. da educação permanente como estratégia para a integralidade das ações.

Quadro 4 – Demonstração dos problemas de formação e possíveis soluções.


Fonte: Relatório das Oficinas Ampliadas, 2005.
Assistência – Problema Solução – Descrição
Falta resolutividade nas unidades de saúde em - Formar e preparar a equipe de saúde para mudança de modelo e de acesso
relação à clínica. Modelo de assistência curati- da população, educar e informar o povo sobre a clínica e especialidades e
vo centrado nas especialidades, gerando de- desenvolver ações em equipe interdisciplinar com enfoque na clínica e
manda e insatisfação da população. deliberação, com ações voltadas para trabalhadores e o povo.
Falta de resolutividade da rede nos procedi- - Definir uma política que oriente os procedimentos da rede, na marca-
mentos e cotas destinadas aos municípios, ção de consultas, exames, cotas; a burocracia predomina em relação às
principalmente os menores. necessidades de cada local e região.
Falta uma política clara e articulada do siste- - Definir uma política de referência e contrarreferência que considere os
ma de referência e contrarreferência, principal- problemas e as necessidades locais e que oriente os serviços de referência
mente para os municípios pequenos, e proto- de Franca, como a Santa Casa, TFD (Tratamento fora de Domicílio),
colos de conduta terapêutica na rede. para maior resolutividade.
- Criar e padronizar protocolos técnicos no SUS e estratégias, para serem
utilizados e honrados pelos profissionais.
Falta considerar o aumento da procura na rede, - Desenvolver estratégias para identificar populações migrantes e plane-
com a “invasão” de populações migrantes para jar ações específicas para o acesso à rede, com introdução de novos hábi-
oportunidade de trabalho esporádico; gera cus- tos e costumes, respeitando valores culturais e os costumes.
tos e demanda ao município. - Definir critérios de referência dos 22 municípios da região, consideran-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS

do cada realidade.
191

Quadro 5 – Demonstração dos principais problemas da assistência e possíveis soluções.


Fonte: Relatório das Oficinas Ampliadas, 2005.
192 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Os quadros a seguir foram elaborados visando à sistematização das in-


formações dos problemas identificados para subsidiar a organização dos
cursos, ou seja, as ações de educação permanente, na locorregião. Observa-
se que a formação profissional fragmentada e distante do perfil adequado
para o trabalho, na saúde pública, manifesta-se em desconhecimento sobre
o funcionamento do SUS, ou seja, de seus princípios, suas diretrizes e estra-
tégias de organização, com atendimento desumanizado e desprovido de aco-
lhimento.
Já os principais problemas da assistência, descritos a seguir, estão vincu-
lados ao modelo curativo verticalizado, centrado no médico e nas especiali-
dades clínicas, com deficiência nas ações preventivas e na resolutividade da
rede de saúde, especialmente em relação aos procedimentos de baixa com-
plexidade. Observamos a inexistência do sistema de referência e
contrarreferência e de protocolos técnicos para conduta terapêutica, ou do
cumprimento destes por parte dos profissionais.
Em relação à gestão do SUS, a roda identificou a ausência de uma política
estabelecida para implementação, manutenção e compromisso das equipes
de saúde da família e enfoque na atenção básica. Faltam estratégias políticas
fundamentadas em ações técnicas; há muita interferência de grupos políti-
copartidários nas ações e no funcionamento do SUS, e nota-se, ainda, a ausên-
cia de diretrizes que orientem a contratação de recursos humanos.
A construção desse processo, na locorregião de Franca, analisada por
Sarreta & Bertani (2006), evidenciou que, mesmo considerando a constru-
ção coletiva dos atores da saúde no levantamento dos eixos prioritários de
atenção, o aspecto da participação como instrumento do processo educativo
não se deu facilmente desde sua primeira colocação, e nem ao menos era
notado nas reuniões do Polo e do Conselho Técnico Pedagógico.
Muitas vezes, persistia certa percepção de “não pertencimento” para al-
guns membros, e mesmo o sentimento de “inadequação” no andamento dos
trabalhos. Do mesmo modo, a roda evidenciou em sua construção, dificul-
dades de exercitar o diálogo e estabelecer relações mais democráticas, aspec-
tos imprescindíveis para a implementação da Política e da educação perma-
nente em saúde. Durante as reuniões nesses espaços, era comum haver os
que de tudo eram informados e tinham condições de decidir e os que, de
certa forma, podiam ser apelidados de “espectadores”, pois não conseguiam
acompanhar os debates ou ao menos compreender completamente as deci-
Gestão – Problema Solução – Descrição
Falta política na implementação e manutenção - Definir uma política clara para a contratação e manutenção das equipes
das equipes do PSF, e falta de compromisso do PSF e estratégias para motivar os empregados e trabalhadores para o
profissional. compromisso profissional com o PSF.
- Definir uma política salarial para as equipes do PSF. Salário diferente
entre os municípios leva à rotatividade dos trabalhadores.
Falta aprimorar estratégias políticas funda- - Articulação do SUS com a sociedade civil relacionada à interferência
mentadas em ações técnicas; há muita interfe- negativa de grupos políticos; desenvolver ações para melhorar o conhe-
rência de grupos políticos nas ações e no fun- cimento do corpo social e desses grupos sobre programas, objetivos, prin-
cionamento do SUS. cípios e funcionamento do SUS.
Falta uma política de pessoal que oriente a - Definir uma política de contratação de recursos humanos no SUS, pois
contratação de recursos humanos. os serviços de saúde apresentam essa necessidade.

Quadro 6 – Demonstração dos problemas da gestão e possíveis soluções.


Fonte: Relatório das Oficinas Ampliadas, 2005.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS
193
194 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

sões finalizantes que os amarravam. O usuário dos serviços de saúde, muito


frequentemente, é representado como figuração, sem que suas opiniões te-
nham um rebatimento expressivo no andamento das discussões o que, aos
poucos, pode afastar o interesse na participação.
Wendhausen & Caponi (2002), ao explanarem acerca do poder do dis-
curso de quem detém o conhecimento, no estudo realizado no estado de Santa
Catarina a respeito do processo de participação no conselho de saúde, detec-
tam um silêncio em torno dessa ação, principalmente dos usuários, sugerin-
do que se pense nesse aspecto mais como um silenciamento.
De maneira geral, os Polos, no dizer de Gastão Campos (1997), caracte-
rizam-se mais como espaço de autoritarismo e exclusão do que de exercício
de práticas democráticas e de inclusão. Acredita-se mais na informação dos
dados epidemiológicos de cada subárea acrescida dos relatos dos gestores do
que se aceitam a opinião popular, o senso comum, a experiência vivida dos
sujeitos na saúde e os relatos dos profissionais interessados em implementar
o Sistema Único de Saúde.
A proposta da educação permanente em saúde foi traduzida no Conselho
Técnico Pedagógico da locorregião de Franca como necessidade de desen-
volvimento de diversos cursos aos profissionais da saúde, com vistas a me-
lhorar o desempenho técnico-operacional de inter-relacionamento funcional
e de atendimento ao público, o que resultou em avanços e ganhos. Entretan-
to, a locorregião não conseguiu implementar um processo participativo com
potencial transformador e estratégico da EPS. De atitude passiva, até pouco
comprometida, o processo poderia ser provocado pela metodologia proposta
ao desenvolver uma postura mais ativa e crítica na problematização das difi-
culdades que envolvem a saúde, as quais levariam ao surgimento de novas
competências e habilidades, propostas e soluções.
É preciso lembrar que a formação proposta pela Política está na contra-
mão do modelo hegemônico de formação, uma vez que objetiva dinamizar
coletivos e a reflexão crítica sobre o modo de pensar e fazer saúde. O que
certamente influenciou no processo desencadeado para formação dos facili-
tadores, proposta pelo Ministério da Saúde, como um caminho democrático
para implementar a Política no País, fortalecendo o município e a região.
Um aspecto que evidencia essa análise pode ser verificado no resultado
da proposta desenvolvida pelo Ministério da Saúde na locorregião de Fran-
ca: dos 22 facilitadores indicados para a realização do Curso de Formação de
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 195

Facilitadores de Educação Permanente em Saúde, somente nove participa-


ram ativamente e concluíram as atividades. Treze desistiram da formação.
Mesmo considerando que o processo envolveu dificuldades que incluem não
só a maneira como as pessoas foram indicadas, o uso dos recursos tecnológi-
cos, o desconhecimento da proposta, a falta de informações, a exigência do
tempo no cumprimento de prazos, como também a oportunidade de forma-
ção não foi predominante.
Nota-se que, dos principais problemas identificados pela roda, os quais
afastam da atenção integral, os “nós críticos” e as possíveis soluções repre-
sentados nos quadros anteriormente foram priorizados: a formação e apri-
moramento das pessoas envolvidas na criação, gestão e desenvolvimento dos
serviços de saúde, indicando este último para toda a equipe do SUS visando
à mudança de modelo, para ser mais social, inclusivo e abrangente, com
resolutividade, priorizando a prevenção e a promoção da saúde.
A partir desse exercício, seriam indicados os facilitadores da educação
permanente, pessoas com potencial para acompanhar as ações de educação
permanente na locorregião e facilitar a reflexão crítica sobre os processos de
trabalho das equipes que operam no SUS. Pode-se verificar nas falas dos
sujeitos que esse processo não foi desenvolvido, como relata um sujeito: “[...]
em Franca, eu senti que ninguém estava engajado com nada, que nem estava
acontecendo muito bem essa questão do Polo, eu nem conhecia, nunca tinha
ido numa reunião do Polo. [...] Chamaram pessoas que não tinha nada a ver
[...]” (S2).
Outro aspecto dessa centralidade referida que chama a atenção é a desis-
tência dos treze facilitadores do Curso de Formação do Ministério, prova-
velmente relacionada a vários fatores, como o tipo de escolha de facilitado-
res, que não tiveram informação e esclarecimento adequados da proposta e
de quem não foi considerado o perfil profissional, e, além disso, não houve o
apoio necessário para a formação e o desenvolvimento das ações de EPS iden-
tificadas na roda do Polo da locorregião, conforme estava pactuado.
Destaca-se que os compromissos indispensáveis para a formação de faci-
litadores de EPS são os seguintes: os Polos devem assegurar as condições
técnicas necessárias para a participação dos facilitadores em um curso a Dis-
tância; identificar temáticas e áreas prioritárias para iniciar experiências de
educação permanente; assegurar apoio coletivo para o desenvolvimento das
experiências. Ou seja, “a participação no curso não pode ser uma decisão
196 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

individual: tem que ser fruto de decisão, compromisso e construção coleti-


vos” (Oliveira, M. S., 2004, p.4).
Importa esclarecer algumas questões, tais como: a orientação de que a
formação deveria estar vinculada ao horário e local de trabalho não era clara.
Enfim, ficou a critério de cada gestor o funcionamento do processo, mas na
verdade a responsabilidade ficou centrada nos facilitadores como opção pes-
soal, e alguns facilitadores não dispunham de recursos de acesso à internet.
“Muita gente desistiu até por questão da internet. Acho que isso desanima,
se perde, perde a credibilidade da situação” (S2). Da mesma forma, não houve
acompanhamento por parte do Conselho Técnico Pedagógico do Polo da
locorregião no processo da formação dos facilitadores de EPS.
Ao fazer a associação com o modo de escolha dos atores sociais para a atua-
ção como facilitadores de EPS, verifica-se que os critérios não foram defini-
dos e nem ao menos estavam claros ou foram divulgados. Compreende-se
que nesse processo, foi considerado o relacionamento com coordenadores ou
gestores, ou mais explicitamente a aproximação e o estabelecimento de laços
de amizade e simpatia e até admiração profissional entre eles. Sublinha-se,
assim, um aspecto a ser considerado para o exercício de atividade em serviço
público por meio de indicação.
Nesse aspecto, a orientação para implementação da Política por meio do
Polo da locorregião era desenvolver ações descentralizadas, para facilitar o
acesso das pessoas e a análise da própria realidade. Contudo, a falta de incen-
tivo não foi entendida pelos coordenadores e responsáveis pelo processo como
decisiva para a desistência dos facilitadores de EPS. Nota-se quanto o precá-
rio estímulo por parte das Prefeituras ou Secretarias de Saúde fez sentir-se no
processo de implementação da Política de Educação Permanente em Saúde,
promovida aos trabalhadores da saúde. Ao tornarem-se parceiros dessa Polí-
tica, esses órgãos públicos deveriam dar sustentação aos funcionários, o que
nem sempre aconteceu.
Pôde-se observar também que alguns mecanismos empregados para a sele-
ção dos facilitadores de EPS foram certamente baseados em seu desempenho e
sua competência profissional, mas dificilmente definidos com critérios claros.
Esse fato sustenta o discurso da escolha baseada no relacionamento interpes-
soal e no vínculo de amizade. Deste modo, ainda que o perfil profissional dos
entrevistados – os trabalhadores da saúde – mostre que são atuantes dentro do
SUS, dos quatro indicados para a formação, três desconheciam a proposta.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 197

Portanto, o que as entrevistas demonstraram é que não houve processo


participativo e integrado para o desenvolvimento das ações na locorregião.
Os participantes do Conselho Técnico Pedagógico, na posição de gestores
ou de responsáveis pela implementação do processo, sentiram-se, inclusive,
no direito da autoindicação. Na prática, entretanto, a educação permanente
e sua potência não são conhecidas pela maior parte dos trabalhadores. Existe
uma profunda heterogeneidade entre os diferentes atores em sua capacidade
de operar no campo da educação (recursos de formação, pessoal disponível,
possibilidades de parceria), conforme Oliveira (2004) já havia observado.
Outro aspecto destacado, a descontinuidade administrativa, provocada
pela diferença partidária no poder, reflete-se até no nível direto de atenção
nas unidades básicas de saúde. Essa situação pode ser observada no relato de
dois sujeitos que passaram a enfrentar dificuldades com a mudança admi-
nistrativa local e a falta de apoio dos gestores. O reflexo no andamento do
curso realizado por deliberação do Ministério da Saúde, a partir do diagnós-
tico das dificuldades de implementação definitiva do SUS, está comprova-
do nos relatos dos sujeitos.

Então, é o que te falei: como eu tive esse problema lá em cima (mudança de


prefeito), eu fui meio que cortada, você entendeu? Me deixaram de lado. Então
eu não tive muitas chances, mas o que eu podia passar pra alguns funcionários
aqui eu tentei. [...] Aqui, a gente, na unidade, a gente é uma equipe boa, equipe
menor. Tem (grupo de gestante), mas não participo [...]. Justamente porque ela
(secretária de saúde) não permite. [...] Pelo contrário, o que ela puder me deixar
de lado... Não, nunca consegui participar, também nunca fui convidada. [...]
Então, porque aqui é ligado a lá também, ela (gestora) que participa de tudo,
entendeu? [...] A equipe dela, ela que resolve tudo. [...] Então, talvez, aliás, eu
nem sei por que ela é, igual, a gente trabalhava com o outro secretário. Não sei se
ela ficou, assim, com receio de alguma coisa. [...] Não é pessoal, não. Não tenho
problema pessoal. [...] Não consegui fazer as coisas totalmente, não. [...] Como
foi proposto, não. É, foi mais nesse sentido que eu te falei, em termos de, da
gente sentir o que o usuário necessita, entendeu? (S3)

A falta de diálogo e de estabelecimento de prioridades voltadas às necessi-


dades diagnosticadas da área refletiu-se no desrespeito ao trato com os traba-
lhadores da saúde. Assim, é importante ressaltar que não se destaca somente
se a questão da participação desvinculada da realidade em que esta se dava.
198 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Durante a programação da formação dos facilitadores de EPS, observou-


se no Conselho Técnico Pedagógico a argumentação de que os encargos/
custos de qualquer aprimoramento profissional deveriam ser assumidos pelo
próprio trabalhador, em razão do retorno pessoal que lhe proporciona. Sob
esse ponto de vista, não é apenas a prefeitura e a área da saúde que se benefi-
ciam, mas o funcionário também colhe resultados de seu investimento, por
meio da melhoria de seu currículo, ampliando sua empregabilidade. Uma
vez que esse acréscimo curricular não foi procurado, mas oferecido como
capacitação para o trabalho para a execução de política pública, esse tipo de
argumentação desmancha-se no ar.
Salienta-se aqui que os entrevistados que verbalizaram a “falta de incen-
tivos” incluíram as insatisfações difusas do trabalho e da falta de reconheci-
mento que esperavam das prefeituras por sua disponibilidade em melhorar
seu desempenho profissional. Mas a concretude das relações sociais desi-
guais faz sentir-se nas reclamações concentradas dos trabalhadores de me-
nor poder aquisitivo de que ao trabalhador mais desprovido de recurso exi-
gem-se mais sacrifícios. Ele cede passivamente, ou desiste do curso, como
desinteressado, não merecedor de incentivos que, de qualquer forma, não
lhe foram concedidos.
As propostas de uma iniciativa nacional para a formação de facilitadores
da educação permanente em saúde, com sistematização articulada das expe-
riências de trabalho com as instituições formadoras, não foram também con-
sideradas. As escolhas, portanto, não primaram pelo cuidado na representa-
ção equitativa do quadrilátero do SUS, e ainda que tenham sido priorizados
os trabalhadores da saúde, foram excluídos os formadores, e houve apenas
um representante de usuários incluído nesse processo.
Trata-se, em princípio, de uma prática dissonante da filosofia do SUS,
uma vez que o eixo reordenador da política de saúde pública brasileira é a
redemocratização do setor, possibilitada pela participação da sociedade no
acompanhamento e fiscalização dessa política. Causa estranheza que a esco-
lha dos facilitadores de EPS, como estratégia para a efetivação do SUS na
locorregião, tenha sido feita de forma dissonante entre o que é defendido
como princípio do sistema “participação da comunidade” (Brasil, 1988, art.
198) e o que continua, tradicionalmente, sendo praticado no País.
A Política de Educação Permanente em Saúde é uma política pública e,
ao ter seus atores sociais indicados por meios não suficientemente esclareci-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 199

dos ou pela própria autoindicação, prejudica os princípios da democracia na


saúde. Cabe ressaltar, também, algumas exclusões automáticas de outros
atores engajados nas questões do SUS que, teoricamente, poderiam partici-
par do processo, mas como não pertenciam ao círculo de relacionamento
pessoal-profissional de quem coordena as ações, ficaram fora da seleção. Essa
Política, que deveria diminuir as injustiças sociais ao oferecer equidade de
atendimento dentro das unidades de saúde, acaba tendo em sua exegese a
parcialidade e a verticalização no próprio processo de escolha dos facilitado-
res de EPS. Esta influenciou o desenvolvimento das ações na locorregião.
Dando prosseguimento, focou-se a análise dos dados obtidos e percebeu-
se, durante esse processo, que a grande maioria dos entrevistados consegue
fazer uma apreciação mais profunda e crítica sobre a qualidade das ações
desenvolvidas na locorregião. É notório que os envolvidos no processo pos-
suíam poucas informações a respeito da Política de Educação Permanente
em Saúde, da metodologia da problematização indicada e da própria forma-
ção da qual estavam participando, o que resultou em uma dificuldade de
implementar o que estava previsto, como foi exemplificado pelos sujeitos.
No final do Curso de Formação, os atores sociais envolvidos foram con-
vidados para uma avaliação coletiva, solicitada pelo Deges/MS e ENSP/
Fiocruz, a qual demonstra a necessidade do envolvimento dos atores do SUS,
principalmente dos gestores, e diversas questões apontadas que ressaltam a
importância da implementação da Política para a efetivação do SUS. Esta
avaliação foi realizada no 2o Encontro Presencial, conjuntamente pelas tur-
mas da locorregião de Franca e de Araraquara, como apresentado a seguir.
O processo instalado a partir das iniciativas da Política de Educação Per-
manente em Saúde revela aspectos importantes na implementação do SUS,
como a participação da sociedade civil organizada, do município, a existên-
cia de cooperação técnica e científica de todas as organizações sociais, com
objetivo de produzir conhecimento, pesquisas e desenvolver tecnologias de
forma a propiciar maior acesso às informações e análises sobre a área de re-
cursos humanos da saúde no País.
Já se passou uma década desde que Gastão Campos (1997, p.138, desta-
que do autor), ao analisar a estratégia de viabilização do SUS, alertava para a
necessidade de “[...] se criar uma dinâmica e funcionamento do sistema de
tal maneira que os denominados ‘recursos humanos’ sejam um dos princi-
pais sujeitos do processo de mudança”. O autor pondera ainda que “[...] não
200

Pontos indicados Avaliação dos Facilitadores de Educação Permanente em Saúde


Forças propulsoras do processo de educação - Iniciativa do Ministério da Saúde de implementar a política de forma-
em saúde. ção; apoio de alguns gestores; necessidade de maiores esforços dos Polos,
dos tutores e dos facilitadores; mais motivação e interesse pessoal; o pró-
FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

prio curso de formação e as mudanças na saúde; qualidade muito boa do


material didático (teórico e técnico); ter mais encontros presenciais; hou-
ve uma ação-reação provocada pelo desinteresse dos gestores em relação
ao curso e à política.
Forças dificultadoras do processo de educação - Falta de apoio dos gestores; disponibilidade de tempo; ambiente virtual
em saúde. complexo; curso a distância requer disciplina; mudança da gestão federal
dificultou o processo; a informatização dos serviços; desinteresse dos
gestores na política; indicação inadequada dos facilitadores levando a de-
sistência de muitos; falta de contato com o Polo; gestor opositor à proposta.
Continuação

Pontos indicados Avaliação dos Facilitadores de Educação Permanente em Saúde


Interação e articulação das ações de educação - Houve interação satisfatória do ponto de vista pessoal; falta articulação
permanente em saúde. entre os atores envolvidos: gestores, trabalhadores, usuários e formação;
foi facilitada e ampliada pela própria solicitação do processo.
Implementação da educação permanente em - Tem acontecido no nível micropolítico; as ações têm acontecido espon-
saúde. taneamente no desenvolvimento do trabalho; estão acontecendo em al-
gumas locorregiões.
Perspectivas de continuidade da educação per- - São positivas, há muita motivação das pessoas; em Araraquara, foi cria-
manente na região. do o Núcleo de Educação Permanente e a expansão do curso de facilita-
dores, com discussões frequentes na CIR.
Autoavaliação do facilitador. - Muito boa, houve disposição, criatividade e persistência.

Quadro 7 – Avaliação dos facilitadores de Educação Permanente em Saúde.


Fonte: Relatório do 2º Encontro Presencial, Turmas da locorregião de Franca e de Araraquara, realizado em 21 de março de 2006.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS
201
202 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

é possível fazer avançar o SUS sem a integração e este esforço da maioria dos
trabalhadores de saúde”, sinalizando a necessidade de atender às demandas
dos médicos sem invalidar as características essenciais do SUS. Lembra que
“[...] não haverá reforma sanitária contra os médicos” (Campos, 1997, p.137).
Apesar do peso de tal advertência, muitas vezes inclina-se a pensar que
apenas os profissionais administrativos da saúde, uma vez capacitados, con-
seguiriam “virar a mesa”. Essa postura ingênua levou a perceber que a for-
mação dirigida à preparação técnica de funcionários poderia ser entendida
como provocadora de uma reforma transformadora da área, embora na prá-
tica, restrinja-se a mudanças possíveis na linha da modernização consentida
e absolutamente inerte.
Essa fala demonstra a insatisfação do trabalhador da saúde com o modo
de encaminhamento do processo, quando critica a postura centralizadora e
autoritária da equipe da DRS VIII, ou seja,

têm uma postura assim mesmo, só elas sabem. Por que não conseguiu construir
o diálogo? Porque era uma das coisas básicas. [...] E frustra, não frustra? Então
é, também assim, tudo interrogado. Será que é esse o caminho? Por que a gente
é sempre o último a saber? Por que, né? Então, talvez tá interrompendo porque
não tem interesse mesmo. (S4)

Referindo-se às forças da sociedade para uma mobilização reformista de


implementação definitiva do SUS, cabe refletir sobre a adesão de todos os
seus atores como protagonistas. Dentre esses, o mais vulnerável, e que tem
sido constantemente vitimizado como objeto de um atendimento precário em
suas doenças, tem sido o usuário. O bombardeio constante da mídia em geral
consolida a opinião pública de que só se sujeitam ao atendimento do SUS
aqueles que, em decorrência da pobreza e fracasso social, não conseguiram
dar um passo a mais na escada social, destinada aos mais hábeis e preparados.
Não se trata apenas do desconhecimento da proposta do Sistema Único
de Saúde, mas principalmente de uma profunda e arraigada descrença no
inespecífico setor público, infelizmente confirmado quase diariamente pe-
los fatos. A ideia social desse sistema de saúde, por partir do pressuposto da
universalidade de acesso e da atenção integral da saúde pública como direi-
to, surge como conflitante ao modo de viver e de produção predominante
hoje na sociedade capitalista: desigual, individualista e excludente.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 203

Minayo (2004), ao esclarecer a distinção entre os conceitos saúde pública


e saúde coletiva, informa que o primeiro consagra uma dimensão reducio-
nista de direção e de intervenção do Estado em uma área social mais ampla e
complexa do que a definida pelas práticas sanitárias oficiais; já o segundo
conceito é ambíguo e inespecífico. O adjetivo “coletivo” comporta uma
ampla conotação de exterioridade que se estabelece frente ao objeto, incluindo
conquistas sociais profundas para a maioria da população e chamando a aten-
ção para a forma dominada e marginal com que se definem as políticas so-
ciais. Portanto, segundo a autora, “[...] saúde coletiva é um tema da prática
política da classe trabalhadora [...], pelas prioridades sociais que se colocam
sempre em relação de negatividade com os interesses econômicos” (Minayo,
2004, p.192, grifo no original).
A busca de encaminhamentos positivos para os problemas que impedem
a qualidade do atendimento aos usuários do SUS, bem como o acolhimento,
a melhor compreensão do processo saúde/doença e a satisfação dos traba-
lhadores, estão pautados na ideia de que a realidade está aí para ser construí-
da e transformada em um constante compromisso com a vida humana. A
definição de objetivos comuns e de propostas construtivas pode resultar em
transformações, conquistas, vínculos e relações. Estas visam contribuir para
a formação profissional que considere os determinantes sociais no processo
saúde-doença e a atenção ao usuário na integralidade e na condição de sujei-
to social atuante, e não como mero objeto da ação e intervenção do saber
reconhecido oficialmente. “Transferem a ênfase dos corpos biológicos para
os corpos sociais, entendidos como grupos, classes e relações sociais” (Tei-
xeira, 1989, p.79).
Considera-se, na perspectiva analisada, que a investigação nessa área en-
globa uma instância coletiva de reflexão e representa, no campo do conheci-
mento, aquisição de saber que pode melhorar a saúde das pessoas, uma vez
que no paradigma ora preconizado, a indagação constante à realidade orga-
niza e orienta critérios para essa demanda da sociedade. É nesse sentido que
a formação comprometida com o conhecimento técnico-científico e as polí-
ticas educativas baseadas no diagnóstico locorregional apontam a formação
de profissionais comprometidos e capacitados a atuarem como sujeitos, agen-
tes das necessárias mudanças de mentalidade, de ação e resultados concretos
para a população.
204 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

A contribuição da Educação Permanente em Saúde

Esta formação trouxe sem dúvida muita contribuição, porque leva à refle-
xão, a ter uma visão mais ampla sobre a realidade, sobre as questões sociais,
sobre as necessidades da população. Então, favoreceu porque possibilitou ter
um olhar diferente na abordagem com o usuário. [...] Na unidade onde traba-
lho, eu acredito que também contribuiu com relação às posturas, à maneira das
pessoas também estarem entendendo o serviço que desenvolvemos. Esse rela-
cionamento eu acredito que melhorou. [...] Sempre que há oportunidade, esta-
mos conversando. [...] Na unidade, nós tivemos duas reuniões num período de
um ano, então é pouco, é insuficiente. [...] É conforme a necessidade. (S1)

Eu acho que teve muito significado. Muito, eu aprendi muita coisa, eu achei
o material muito bacana. Eu já utilizei aquelas apostilas do curso em vários tra-
balhos e projetos. Eu achei que o curso, o presencial, tiveram pessoas, discus-
sões muito legais, conheci muita gente bacana que estava engajada em processos
muito melhores, coisas maiores. E aí... Depois, [...] uma falha foi... Acho que
eles não estavam preparados com a estrutura, pra fazer a Formação a Distância.
Acho que a falha na internet teve, não muito, mas teve. Eu acho que [...], às
vezes, o Ministério lança uma proposta que é linda, mas ele não tem o suporte.
Eles precisam planejar, a parte de planejamento tinha que ser maior [...], eles
lançam uma coisa e não dão continuidade, para no meio do caminho, se perde.
O presidente muda, muda a equipe, muda tudo. Eu acho que essas coisas, de
planejar [...], elas têm que ser melhores, para ter estrutura pra oferecer pro tra-
balhador que realmente começa e não desanimar, né? [...] Você não tem que
mandar de cima pra baixo, mas tem que ser numa roda, em comum. [...] Porque
é uma ideia que ficou marcada, então eu nunca vou esquecer esse conceito da
roda, porque, pelo filme eu vi que é algo muito importante que precisa ser traba-
lhado. Por que você tá fazendo isso? Porque alguém mandou. (S 2)

Teve demais, lógico que sim. Porque tudo que a gente vê, aprende de novo
é uma coisa a mais. [...] Eu gostei de tudo. Pra começar, do curso que a gente
fez em Serra Negra. Os quatro dias que a gente ficou, a gente teve, ouviu muita
coisa boa, teve muito contato com pessoas diferentes, diversos lugares, trocas
de ideias, foi muito bom. [...]. A gente conseguiu transmitir pra alguns, e pas-
sar uma coisa melhor pro usuário, né? [...] É como eu te falei: melhorou na ma-
neira de atendimento, de atender o usuário, entendeu? [...] Eu sempre procu-
rei, desde que eu entrei aqui, a tratar todos muito bem, atender bem, mas a
gente parece que aprendeu, assim, a se colocar mais no lugar dos usuários, pra
saber assim o que realmente eles sentem, né? Entender as necessidades dos usuá-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 205

rios [...] O curso ajudou a ter mais facilidade de aproximar, de chegar até nós.
Eu senti isso. (S3)

Essa formação? Ampliou a minha visão também. Lembra que eu te falei que
a gente vai aprendendo a ampliar? Isso aí ajudou bastante nessa questão. [...] A
chamar o funcionário, a ter mais atenção com o usuário, não olhar ele como só
vindo aqui pra usar o serviço, mas, às vezes, ele vem e ele quer só uma atenção.
Então, nessa parte, assim, de envolvimento com o funcionário, de estar conver-
sando, pedindo pra ele dar mais atenção e levar ele pro caminho certo. [...] Então,
direto eu falo com o pessoal dar um pouco mais de atenção, levar o usuário aon-
de ele realmente quer, onde faz, e ir junto com ele. Ele quer atenção. A educação
permanente me ajudou a ampliar minha visão, humanizar um pouco o atendi-
mento. Porque, às vezes, se torna mecânico, você mecaniza o seu trabalho, você,
às vezes, não para pra ouvir o usuário. [...] Vai acostumando, a rotina. E o curso
mudou um pouco isso aí. Por isso que eu acho que a educação permanente não
deveria parar, porque você vai aprendendo coisas novas, vai vendo coisas que,
às vezes, não é tão novo, mas que você precisa resgatar. Do seu trabalho, da sua
vida pessoal. (S4)

As possibilidades de aprendizado e a revisão de procedimentos vão ao


encontro das necessidades sentidas pelos trabalhadores da saúde e as difi-
culdades próprias do sistema público de saúde, ou seja, a importância da
educação permanente em saúde para o desenvolvimento do trabalho no Sis-
tema Único de Saúde, para troca de experiências, valorização profissional,
busca de soluções coletivas, entre outros aspectos, estão apontados nos de-
poimentos.
Observa-se nas falas dos sujeitos que a formação possibilitou aproximar
a educação do processo de trabalho e levou à reflexão do cotidiano, amplian-
do a visão da realidade. Assim, a educação permanente leva a conhecer as
questões sociais e as necessidades de saúde da população e aproximar os tra-
balhadores dos usuários com um olhar mais integral. Ajuda, do mesmo
modo, a melhorar o relacionamento entre os próprios trabalhadores, mesmo
em pequenas ações, como a de conversar sobre as atividades do dia a dia, a
realizar planejamento conjunto e, principalmente, a conquistar espaço nas
unidades para refletir o trabalho. Pode-se dizer que a educação permanente
ajuda na humanização do atendimento em saúde.
Ao analisar a contribuição e o significado da formação em educação per-
manente em saúde, com a introdução de procedimentos para a qualificação
206 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

da atenção na rede, organização dos serviços, dos processos formativos e das


práticas pedagógicas, identificou-se entusiasmo nas falas dos trabalhado-
res. Há, portanto, uma grande satisfação dos trabalhadores com as oportu-
nidades e possibilidades de trocarem experiências e conhecimentos para
melhorar a qualidade do atendimento oferecido nos serviços de saúde.
A Política de Educação Permanente acrescentou aspectos considerados
importantes pelos sujeitos entrevistados: “[...] acho que foi um marco, pra
falar assim, vamos parar de gastar dinheiro à toa e vamos, realmente, fazer
uma aprendizagem que tenha sentido, que tenha a proposta do que a gente
está querendo fazer. Parar de treinar pessoas, mas fazer as pessoas pensarem
realmente” (S2).
É preciso lembrar que a compreensão predominante do processo de edu-
cação no contexto brasileiro expressa, muitas vezes, as ideias e práticas de
mercado que não representam uma agenda estratégica capaz de refletir as
demandas sociais e representações da complexa estrutura da sociedade. Tor-
nam-se incapazes de ir além dos problemas aparentes e particulares e trans-
cender para o coletivo, no reconhecimento da desigual concentração de ren-
da, do processo de trabalho, da falta de planejamento urbano, de
oportunidades educacionais, ao acesso à saúde, à água potável e à moradia
de qualidade. São esses os eixos estruturantes e norteadores do processo de
educação em saúde que, dentre outros, conformam o quadro que constitui a
realidade social.
Nas entrevistas, verificou-se que nem todos os facilitadores consegui-
ram efetivar no trabalho as ações de EPS propostas, porque o compromisso
pactuado para a implementação da política não foi assumido. A construção
da roda no SUS assinalou uma possibilidade para aprender a pensar no cole-
tivo, de quebrar a rotina e evitar que o trabalho fique mecanizado, mas as
ações foram pontuais e desarticuladas. É certo que a formação vivenciada
pelos facilitadores de EPS ampliou a visão de mundo e a crítica do (não)
funcionamento institucional.
Ao indagar a realidade, verifica-se que, embora as possibilidades este-
jam dadas, elas não são automaticamente compreendidas nem resultam ins-
tantaneamente em alternativas e em compromisso profissional de trabalho
fundamentado na qualidade e referente aos interesses coletivos dos usuá-
rios. A construção do aprendizado em saúde é complexa e revela a superação
de práticas individuais e tradicionais que, ao longo dos tempos, em nosso
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 207

país, reforçaram muito mais a erradicação das doenças do que as condições


de saúde.
Compor e recompor o processo de integridade torna necessária a reorga-
nização do trabalho que envolve tanto o gestor e o trabalhador da saúde como
o usuário. Conforme recomendam Bravo & Matos (2004) ao analisarem essa
ação, ela deve ser realizada em sintonia com o movimento dos trabalhadores
e usuários que lutam pela real efetivação do SUS; e facilitação do acesso aos
serviços de saúde; garantia da participação popular e dos trabalhadores nas
decisões a serem tomadas. Os autores lembram aos trabalhadores a necessi-
dade de qualificação, sistematização do trabalho desenvolvido e realização
de uma postura investigativa constante sobre temáticas relacionadas à saúde.
Vasconcelos (2002, p.429) ressalta que o trabalho voltado para o coletivo
contribui para a politização das relações sociais, tornando essencial, entre
outras medidas, “[...] não só o investimento na capacitação dos profissionais,
mas também o resgate na reconstrução da relação entre poder público e socie-
dade civil”. Começa pela descrição do cenário onde se dá a ação, mapeando o
espaço e as demandas de saúde, levando ao conhecimento dos dados epide-
miológicos, as informações sobre os aspectos culturais da sociedade ali insta-
lada, “[...] publicizando a conexão/desconexão entre as demandas para a saú-
de, os programas governamentais e os recursos realmente existentes”.
Para tanto, a formação deve proceder de indicação dos Polos, a partir da
discussão ampliada dos problemas que vêm impedindo a construção do cui-
dado integral em saúde, com o objetivo de ampliar a massa crítica capaz de
atuar e desenvolver no sistema local locorregional. Mediante tal articulação,
é possível identificar e priorizar os problemas, as atividades cotidianas de-
senvolvidas nos serviços, os temas a serem trabalhados nas iniciativas de
educação permanente. Aponta, portanto, em direção à dinamização da des-
centralização das deliberações e à participação dos municípios, para que não
fiquem mais isolados do poder decisório e possam implementar as estraté-
gias previstas.
Nessa abrangência, para Vasconcelos (2002), a formação de recursos hu-
manos em saúde é um dos mais sérios problemas a ser enfrentado. A dificul-
dade que atualmente pode ser observada na defesa da saúde pública e, con-
sequentemente, do SUS pelos profissionais da saúde e população usuária, é
a persistência do modelo clínico – novo modelo assistencial. Na sequência, a
autora esclarece seu ponto de vista com a afirmação de que, notadamente, os
208 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

profissionais médicos muitas vezes chegam a desconhecer a própria “[...]


dinâmica institucional e o conjunto das reais demandas que os segmentos
populares trazem para o interior das unidades de saúde” (Vasconcelos, 2002,
p.436).
Um dos aspectos preocupantes nesse desenho é a formação profissional
fragmentada e distante do perfil adequado para o trabalho na área da saúde
pública. A busca integrada, integradora e sistemática pelo desvendamento
das necessidades de saúde da população de uma região é indispensável para
que, afinal, os processos de trabalho possam ser efetivamente processos edu-
cativos. Ao analisar o papel que a educação em saúde deve ocupar na cons-
trução de sujeitos de direitos portadores de qualidade de vida, trabalho e
estilo de vida, somos esclarecidos de que é nos programas de saúde

que estão postas, com menos limites, as possibilidades de uma prática em saúde
que, articulando os interesses sociais e os interesses individuais na saúde, fir-
mem os princípios fundamentais norteadores da saúde como direito social, atra-
vés de práticas pedagógicas, mediadoras desses conteúdos e mediadas por aque-
les princípios, consolidando a conexão entre unidades de saúde/profissionais
de saúde com a comunidade e com os grupos organizados da sociedade (Vascon-
celos, 2002, p.439).

Essa afirmação vem assinalar a importância do reconhecimento da EPS


na atualidade para a mudança de paradigma de (re)organização dos progra-
mas de saúde, dos serviços e das práticas desenvolvidas. A proposta tem
fundamentação no processo de implementação do SUS enquanto direito so-
cial e política pública, construindo espaços democráticos na busca de res-
postas e soluções para melhorar a qualidade de saúde.
O pressuposto básico é a desconstrução das ações dicotomizadas nas prá-
ticas individuais para avançar na edificação permanente do processo de
“aprender a aprender” ou “aprender a construir saúde”, que, de antemão,
exige o exercício do trabalho em equipe voltado ao processo educativo que
valorize o conhecimento tido como “não científico” e aquele reconhecido
como científico; e que seja estruturado sob o conceito ampliado de saúde, no
qual as várias disciplinas alternam papéis na construção da atenção integral
à saúde e sua promoção.
É nesse sentido que as práticas de educação saem das agendas acadêmi-
cas para se integrarem às práticas dos serviços públicos de saúde. O proces-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 209

so de “aprender a construir saúde” implica a formação permanente dos tra-


balhadores da saúde, a perspectiva da aprendizagem significativa como pos-
sibilidade para a construção de sujeitos ativos na reflexão crítica sobre os
processos de trabalho no SUS (Bertani et al., 2008).
Nota-se que a qualidade do material de suporte utilizado no Curso de
Formação de Facilitadores de EPS foi reconhecida pelos sujeitos, assim como
os recursos audiovisuais e os filmes, os quais servem de referência para o
trabalho das unidades de saúde, certamente por responderem às necessida-
des vivenciadas. Relaciona-se esse aspecto à postura político-pedagógica
adotada e ao uso da metodologia da problematização indicada, que estimu-
la, entre outras coisas, a aprendizagem significativa.

Agora, mudou muito na minha questão profissional, porque, além de ser


um conceito novo, eu utilizei o material várias vezes no trabalho. As dinâmicas,
os filmes. [...], eu utilizei o filme do Dorival na Oficina Macro Regional de Edu-
cação Permanente, que é um filme bacana pra discussão das coisas que são man-
dadas de cima pra baixo e que a gente quer quebrar com a educação permanen-
te. (S2)

Dessa perspectiva, o desenvolvimento da consciência crítica processa-se


por intermédio de procedimentos pedagógicos que tomam como referência
de aprendizado a experiência de vida do sujeito para a transformação da rea-
lidade, um gesto de libertação de uma situação de ignorância/opressão, como
ensina Freire (2001). A educação que intenciona o conhecimento crítico tem
de levar em conta as experiências vividas pelos sujeitos, senão não há apren-
dizado e nem reflexão crítica, já que o ato de conhecimento nasce da relação
entre o conteúdo e o cotidiano, uma vez que estimula a pensar na própria
vida.
A reflexão sobre o trabalho no SUS exige uma “caixa de ferramentas”
que, para Bertussi (2004), inclui a aprendizagem significativa, a produção
do cuidado, o trabalho em equipe, a definição de prioridades, a paciência e o
respeito à diversidade, dinamizando coletivos para produzir integralidade
da atenção, humanização do cuidado, reconhecimento da autonomia e di-
reitos dos usuários dos serviços de saúde. A EPS, ao sinalizar o processo de
aprendizagem significativa, possibilita caminhos alternativos para que os
saberes existentes contribuam para a apropriação do SUS, permitindo a re-
210 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

flexão do mundo do trabalho e dos problemas que impedem o atendimento


de qualidade. Esses problemas são objeto da EPS, traduzindo as necessida-
des e as diferenças de cada local por meio das rodas, funcionando como dis-
positivo integrador e inclusivo no SUS.
Essas questões demonstram a importância de ampliar a formação e qua-
lificação dos trabalhadores da saúde na dimensão técnica, ética e política, e
nas inter-relações pessoais, para que participem como sujeitos integrais do
mundo do trabalho. A área da saúde tem, assim, o desafio de desenvolver
um processo que permita identificar e promover os saberes e os conheci-
mentos dos trabalhadores, para melhorar a qualidade da assistência e do pró-
prio atendimento, incorporando em suas ações os princípios e valores que
orientam o SUS (Sarreta; Eto, 2007). É um caminho que pode oferecer pres-
supostos para orientar a formação profissional na saúde, tanto na perspecti-
va do mundo do trabalho quanto na perspectiva educacional.
As mudanças sofridas nas últimas décadas, no contexto político, econô-
mico, social e cultural, revelam a fragmentação do trabalho, da produção,
das relações sociais e da própria formação profissional. Revelam também as
fragilidades do modo de organização da sociedade em busca de seus direitos
sociais, entre os quais se encontra a educação. A configuração atual do capi-
talismo caracteriza-se, sobretudo, pela fragmentação de todas as esferas da
vida social.
A consequência desse processo é o aprofundamento das desigualdades
econômicas e sociais, refletidas na exclusão social, nas diferenças, no empo-
brecimento da população e, principalmente, na perda ou ameaça dos direi-
tos sociais. É um modelo de desenvolvimento pautado apenas na ótica eco-
nômica, sem preocupação com o indivíduo ou com a comunidade e a
sociedade. Essas transformações estruturais, que configuram a globaliza-
ção econômica, acontecem na mesma proporção que a globalização da ex-
clusão social, ideia defendida por Dowbor (1998) relacionada a essa reali-
dade em que se torna cada vez mais difícil identificar o bem-estar humano
com o bem-estar da economia.
Interessante nesta análise é a discussão de Chauí (2003) sobre a concep-
ção de educação permanente apresentada na atualidade, inclusive pela uni-
versidade, quando afirma que diante de tantas transformações postas pela
globalização e pelo mercado de trabalho competitivo e massificado, e, prin-
cipalmente, pelas exigências do capital de mão de obra rápida e reciclada, a
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 211

educação permanente é uma estratégia pedagógica necessária. Entretanto,


para a autora (Chauí, 2003, p.11) “[...] significa que a educação não se con-
funde com os anos escolares; isto é, a educação deixa de ser preparação para
a vida e torna-se educação durante toda a vida”. Por isso, atividades de trei-
namento e reciclagem, incentivadas para atender às finalidades das empre-
sas e também das instituições, não podem ser confundidas com educação
permanente,

porque a educação significa um movimento de transformação interna daquele


que passa de um suposto saber (ou da ignorância) ao saber propriamente dito
(ou à compreensão de si, dos outros, da realidade, da cultura acumulada e da
cultura no seu presente ou se fazendo). A educação é inseparável da formação e
é por isso que ela só pode ser permanente (Chauí, 2003, p.11).

Dentre algumas mudanças que Chauí (2003) apresenta para a universi-


dade pública, em uma nova perspectiva de modernização, de uma nova uni-
versidade para um mundo em transformação, uma delas exige uma ação crí-
tica dessa instituição social contra a exclusão social, a democratização do
conhecimento e que, orientada pela ideia de cidadania, assegure sua autono-
mia e redefina sua atuação social e política.
Para isso, é preciso exigir que o Estado “[...] não tome a educação pelo
prisma do gasto público, e sim como investimento social e político, o que só
é possível se a educação for considerada um direito, e não um privilégio,
nem um serviço” (Chauí, 2003, p.12). Romper, portanto, com a lógica da
reprodução do capital, definida pelo neoliberalismo e pela globalização, que
orienta a desconstrução dos direitos sociais e das políticas públicas em um
referencial de mínimo social, é adotar a perspectiva de uma formação volta-
da para a emancipação dos indivíduos e da sociedade.
A EPS, inserida no processo global de formação do sujeito que trabalha
na saúde, estimula o pensamento, as dúvidas, as incertezas, para que isso
leve ao exercício da interrogação, da reflexão e da crítica, como ensina Chauí
(2003, p.13), porque “[...] há formação quando há obra de pensamento e
que há obra de pensamento quando o presente é apreendido [...], de tal ma-
neira que nos tornamos capazes de elevar ao plano do conceito o que foi ex-
perimentado como questão, pergunta, problema, dificuldade”.
Enfim, o enfrentamento dos desafios no processo saúde-doença implica
a organização e o compromisso de toda a sociedade, para que a saúde e a
212 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

educação possam ser vistas como condição essencial para o desenvolvimen-


to do sujeito e do país. Implica também, do mesmo modo, uma formação
em saúde baseada na interdisciplinaridade, evitando a fragmentação e a pro-
fissionalização, que enfoca a técnica, a individualização, e que “[...] leva à
formação de sujeitos culturalmente empobrecidos” (Dominguez, 2006,
p.32).
Ao estimular o pensamento crítico acerca das dificuldades e limites vi-
venciados na saúde pública, seja no universo de trabalho, da formação, seja
no da pesquisa, a EPS estimula o compromisso com a reformulação dessa
política pública de Estado que é o SUS.
Esse processo imaginado, de construção da roda ampliada, comporta to-
dos os diferentes atores da saúde. Assim, a gestão colegiada resultante veri-
fica-se no compromisso com as transformações sociais, tão necessárias, e no
reconhecimento do potencial de mobilização, para romper com as estrutu-
ras tradicionais dentro da saúde pública. A proposta de corresponsabilidade
possibilita desenvolver a autonomia dos atores sociais e a construção de no-
vos conhecimentos para legitimar e atender às demandas do SUS.
O processo de constituição de uma gestão colegiada da EPS proposta pelo
gestor federal “[...] quebra a regra da verticalidade única e hierarquizada
nos fluxos organizativos. Também supera a racionalidade gerencial hege-
mônica e a tradicional concepção educativa dos treinamentos para pessoal
de serviço” (Ceccim & Feuerwerker, 2004, p.51). Os autores complementam
que a roda representa não apenas “[...] um mecanismo mais democrático e
participativo de gestão, é um dispositivo de criação local de possibilidades
(neste tempo e lugar)” (Ceccim & Feuerwerker, 2004, p.52).
A gestão colegiada da EPS, para Gastão Campos (2000), pode trazer no-
vos arranjos e composições nas estruturas organizativas do SUS comprome-
tidas com o projeto ético e político da Reforma Sanitária brasileira. O desafio
da roda é conseguir estabelecer uma concepção que supere a estrutura
verticalizada, para criar possibilidades e alternativas de trocas. Dessa pers-
pectiva, a implementação dos Polos é uma construção permanente para a
implementação do SUS, em que todos estão aprendendo coletivamente a
exercitar o diálogo, a articulação e a constituição de novos sujeitos. O (re)
conhecimento das necessidades de saúde da população da região é indispen-
sável para pensar nos processos de trabalho, e ao partir da realidade e do saber
das pessoas, exercitar a prática educativa em processos de trabalho educativos.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 213

A abrangência desses subsídios é significante na consolidação da Refor-


ma Sanitária brasileira, e ao mesmo tempo fornece elementos para melhorar
a estruturação dos projetos desenvolvidos na rede de saúde pública, contri-
buindo também para nortear uma ação de transformações no atendimento:
mais inclusivo, social e integral.
Pode-se afirmar que a operacionalização da Política de EPS encontrou
na criação dos Polos uma possibilidade de reunir aspectos preconizados pe-
las próprias diretrizes da Reforma Sanitária: a participação de diversos ato-
res, incluindo os representantes da comunidade, possibilitando o embrião
do controle social, que parece não se dar por outros meios mais espontâneos.
Outro aspecto a ser ressaltado é a indução expressa na política de eliminar a
fragmentação com que se vêm dando as ações de atenção direta em saúde e o
caminho que aponta para a solução coletiva desse problema por meio da for-
mação e qualificação de todos os atores do SUS. Desse modo, é uma política
transversal, que atravessa todas as instâncias do SUS e apresenta elementos
emancipatórios e valores que sustentam a autonomia e podem contribuir
para ampliar o conceito do SUS e sua defesa.
A proposta dessa Política de EPS é desenvolver um processo de forma-
ção dos atores da saúde que reformule os conteúdos com temas teóricos e
práticos relacionados com a promoção da saúde e atenção integral, o contro-
le social e o caráter multiprofissional e interdisciplinar das práticas da saú-
de. Mas também uma formação que inclua conteúdos disciplinares sobre a
diversidade da população brasileira, os aspectos da subjetividade relaciona-
dos com a assistência em saúde, os processos educativos, a qualidade da aten-
ção, direitos e deveres de cidadania, organização e funcionamento do SUS.
Enfim, uma formação que esteja vinculada ao movimento de transformação
da sociedade e desenvolva condições para o exercício democrático e partici-
pativo no SUS, legitimado pela luta da sociedade brasileira, para que os ato-
res sociais atuem como sujeitos de transformação para a construção de uma
nova saúde, fortalecendo na locorregião o atendimento às necessidades de
saúde da população e aos interesses coletivos.
Interessante é notar a expressividade do uso da metodologia indicada,
que ressurge na fala dos sujeitos destacando como positivo o uso da proble-
matização no processo de ensino/aprendizagem no trabalho. O aspecto re-
levante dessa constatação é que os sujeitos evidenciavam entender o proces-
so e nele envidaram esforços.
214 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

A metodologia da problematização, a gente consegue desenvolver justamente


por estar em contato com as pessoas, com os profissionais, com estas questões.
Então, não tem como você não estar questionando. E você reflete em conjunto,
é interessante, tem opiniões divergentes, isso tudo enriquece a sua própria for-
mação, e isso contribui pra gente estar fazendo um trabalho voltado pra essa
transformação. [...] Essas experiências são muito amplas. Quando você está no
seu trabalho com o usuário, você tem esse espaço, que pode ser usado como edu-
cativo, como troca de saberes. Então, isso já é um incentivo, é uma coisa impor-
tante, isso por si só já dá um impulso. [...] A gente tem muita dificuldade, mas
não somos só nós, percebemos que não é de uma pessoa, de um membro do
Conselho; é também a população que tem essa dificuldade de participar. [...]
Tanto os profissionais, de estar lidando com essas questões de saúde, de estar
ouvindo o usuário, de propor mudanças nas políticas, favorecendo o usuário,
quanto da população em si de lutar por seus interesses. (S1)

Eu acho que isso é um processo que tá ganhando força. [...] Consigo cons-
truir a roda. A gente senta a equipe toda, do médico à faxineira, pra discutir as
propostas do PSF. Então, isso foi um ganho que eu consegui, [...] porque eles
sentem falta desta discussão em roda. O gestor fecha a unidade do PSF, uma vez
ao mês, durante o dia todo, e isso já tem dois anos [...], até hoje a gente está
conseguindo. [...] Então a própria equipe do PSF fez um trabalho com a popula-
ção pra que aquele dia [...], ela sabe que a unidade é fechada pra que os profis-
sionais possam sentar e conversar e discutir. E a população aceita isso, a popula-
ção acha que isso é bacana porque vai oferecer um serviço de qualidade. Então
foi feito todo um trabalho com essa população pra ela aceitar isso também. [...]
Agora a gente fez o projeto “Entrando na Roda”, que é do PSF. [...] E agora a
gente tem o “Projeto Integração”, que está acontecendo na Secretaria, que é uma
reunião, uma vez por mês com todos os gerentes de unidade [...]. A gente se
reúne, cada chefe de unidade traz a tua proposta, o teu problema, a tua dificul-
dade pra gente discutir as soluções. [...] Então a gente vai levantando as ques-
tões, troca de ideias, [...] dá sugestão, vai problematizando. [...] A gente senta
para levantar os problemas e para buscar as soluções juntas. As que são possí-
veis, não é? Tem soluções que a gente realmente fala: “Não, isso depende muito
do prefeito, do gestor e tal”. O secretário de Saúde participa. Só que muitas ve-
zes a gente consegue resolver com a equipe. (S2)

Do ponto de vista dos trabalhadores da saúde, a consciência de ampliar


essa nova dimensão do trabalho na formação em saúde requer melhor com-
preensão do processo de trabalho e maior articulação entre os diversos co-
nhecimentos existentes da saúde. Por um lado, a atenção à saúde, e não ape-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 215

nas a assistência médica, incorpora novos processos de trabalho, solicitando


efetivo compromisso dos trabalhadores com a concepção ampliada de saú-
de. Por outro lado, a integralidade da atenção, reconhecida como um princí-
pio que contempla as dimensões biológicas, psicológicas e sociais do proces-
so saúde-doença, passa a ser difundida como uma nova cultura da saúde na
formação profissional. O paradigma político-assistencial torna-se também
político-pedagógico, orientando as propostas para a formação emancipató-
ria na saúde.
De qualquer maneira, o desenvolvimento dessa estratégia, supostamen-
te, deve-se a partir das experiências e criatividade dos profissionais, como
expediente pessoal para responder à proposta de aprendizagem indicada pela
Política, demonstrando a importância de construir ações de formação con-
juntas para a troca de saberes e de experiências.
O levantamento sobre as formas de participação na Política de Educação
Permanente em Saúde na locorregião de Franca, a partir da visão dos sujei-
tos entrevistados e da observação da pesquisadora durante o processo, mos-
trou pontos de vista diferentes dos atores sociais de uma mesma temática.
Esse fato encontra-se no centro das preocupações, uma vez que o método se
constrói por intermédio das pessoas envolvidas, ao quebrar os tradicionais
esquemas formais de ensino/aprendizagem.
Assim, foi possível identificar alguns aspectos, altamente positivos, que
se complementam: os sujeitos valorizaram a iniciativa de realizar a forma-
ção profissional como ampliação do instrumental de trabalho, a necessidade
de conhecimentos, a procura pelo novo, por novas experiências, e assim me-
lhorar seu próprio desempenho profissional. No decorrer da análise das fa-
las dos entrevistados, observou-se que alguns entendiam a questão da parti-
cipação como vivência integrada e integradora.
Pontua-se, aqui, que a integração indagada é a relacionada à possibilida-
de de expressão do conhecimento vivido e acumulado por cada um, bem
como a possibilidade de partilhá-lo durante o processo, como reflete o tra-
balhador da saúde quando questionado como a educação permanente pode
ser potencializada.

Quando você chama a população, chama o usuário, chama o trabalhador pra


participar dessas rodas de discussão...Nessas rodas, somos esclarecidos, a gente
tem complementações, e é uma motivação pras pessoas estarem conversando as
216 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

questões de saúde. Outra maneira é articulando, convergindo grupos afins, pro-


movendo encontros, participando de fóruns de discussões, mobilizando os su-
jeitos. Então têm muitas formas e têm outras mais que a gente tem que criar, que
descobrir, tem que inventar. Trata-se de um processo, então, todas as ideias são
bem-vindas. [...] Não depende de uma pessoa só, tem que ter governabilidade,
eu penso que falta essa governabilidade. Mas a gente não pode desistir, é uma
luta e tem que estar engajado, e tem que seguir em frente. (S1)

Pode ser potencializada. Eu acho que oferece para os trabalhadores mais opor-
tunidades. Eu acho que valoriza o trabalho. Valoriza as ações. [...] Achar solu-
ções criativas para os problemas comuns, e que todo mundo tem nas unidades.
E aí umas das sugestões, [...] de repente é organizar pequenos encontros regio-
nais, pra que as pessoas divulguem as soluções criativas para os problemas. (S2)

A questão da integração dos facilitadores de EPS aproxima-se do pro-


cesso da aprendizagem significativa. Nesta, o pressuposto fundamental é a
interação e se alicerça no processo de ensino-aprendizagem a partir da ba-
gagem de conhecimento prévio trazido pelos envolvidos. O “novo conheci-
mento”, ou o conteúdo a ser ensinado, deve, prioritariamente, ser construí-
do em permanente interação com aquilo que já se conhece, como conclui
Moreira (2007): “[...] em última análise, só podemos aprender a partir da-
quilo que já conhecemos”.
Nessa proposta pedagógica, o sujeito deixa de ser um receptor passivo
encontrado no modelo tradicional de educação, como já demonstrado ao
analisar a pedagogia freiriana. A aprendizagem significativa é progressiva e
acontece a partir dos conhecimentos prévios, das experiências vividas, dos
significados, dos questionamentos da cultura de conteúdo ensinado, entre
outros. Assim, quando as condições para essa interação não são proporcio-
nadas, corre-se o risco de manter a aprendizagem mecânica,6 a educação
bancária, desprovida de significado.
A necessária promoção da aprendizagem significativa não pode ficar de-
pendendo da vontade individual, mas estar atrelada ao conteúdo progra-
mático a ser desenvolvido. A falta de vigor no acompanhamento da meto-

6 Educação mecânica é um ensino baseado em respostas transmitidas primeiro do professor


para o aluno nas aulas e, depois, do aluno para o professor nas provas. O mesmo conceito
pode ser aplicado para o entendimento da educação bancária.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 217

dologia da problematização no desenvolvimento da formação em EPS aca-


bou distanciando a possibilidade de interação e participação. Quando os
facilitadores de EPS reconheceram a oportunidade da formação para a
implementação das ações de educação permanente, perceberam também
certa incoerência do Conselho Técnico do Polo da locorregião no afasta-
mento durante o processo.
A metodologia adotada para a construção dos conteúdos também foi sen-
tida como um dos fatores provocadores das desistências, não conseguindo
construir espaços para trabalhar esses problemas surgidos durante a forma-
ção. Fica claro que a atenção na realização da formação deve levar em consi-
deração não só o incentivo e a dinâmica, mas também que os objetivos do
trabalho no Polo do SUS só se realizam se aliados às expectativas e necessi-
dades dos sujeitos envolvidos.
Busca-se, assim, a compreensão desses limites na análise de Ceccim
(2005b, p.161): “[...] os serviços de saúde são organizações complexas em
que somente a aprendizagem significativa será capaz de adesão dos trabalha-
dores nos processos de mudanças no cotidiano”, e a saúde tem o desafio de
reconhecer o “[...] processo educativo incorporado ao cotidiano da produção
setorial”. O autor analisa que a EPS compreende, então, “a definição peda-
gógica para o processo educativo que coloca o cotidiano do trabalho – ou da
formação – em saúde em análise”, que se torna possível “[...] pelas relações
concretas que operam realidades e que possibilita construir espaços coletivos
para a reflexão e avaliação de sentido dos atos produzidos no cotidiano”.
Outro aspecto relaciona-se à difusão da educação permanente pela Orga-
nização Pan-Americana de Saúde (Opas) e pela Organização Mundial de
Saúde (OMS)7 como estratégia de formação para alcançar o desenvolvimen-
to dos sistemas de saúde, quando assinalam a importância dos trabalhadores
da saúde em adquirir novas habilidades e conhecimentos para uma aprendi-
zagem associada às dinâmicas do local de trabalho, uma vez que “existe uma
crescente aceitação de que os programas de formação não podem ensinar tudo
o que as pessoas precisam saber”, conforme análise da OMS (2007, p.47).
Essas organizações enfatizam que os processos educacionais apontam em
direção ao aprendizado baseado em problemas, “[...] com maior ênfase no

7 Relatório mundial de saúde, 2006. Trabalhando juntos pela saúde (OMS, 2007).
218 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

‘saber como’ do que no ‘saber tudo’” (OMS, 2007, p.47). O método de apren-
dizado baseado em problemas ou aprendizado baseado na prática, como res-
salta a OMS (2007, p.48), “[...] promove a competência ensinando os estu-
dantes como integrar e aplicar conhecimentos em cenários de prática,
aprender com modelos de comportamento e experimentar abordagens in-
terdisciplinares e em equipe à prestação de serviços de saúde”.
Nesse sentido, o ensino baseado na prática orientado pela OMS (2007,
p 56) objetiva: “[...] envolver e desenvolver o pensamento crítico e habili-
dades para a solução de problemas; ser interdisciplinar, multidisciplinar e
multidimensional; [...]; incorporar a educação experimental, incluindo a re-
flexão crítica, a observação e o aprendizado na prática”; preencher a dis-
tância entre o meio acadêmico e a prática; desenvolver parcerias e benefi-
ciar os atores envolvidos na saúde. E se complementa com o aprendizado
baseado em problemas por meio

da identificação do problema; da exploração do conhecimento preexistente; da


geração de hipóteses e mecanismos possíveis; da identificação de questões e ob-
jetivos de aprendizado; do autoestudo e do aprendizado em grupo; da reavalia-
ção e da aplicação de novos conhecimentos ao problema; da avaliação e da refle-
xão sobre o aprendizado (OMS, 2007, p.57).

A evidência, portanto, do uso de novas tecnologias na formação em saú-


de assinala que as instituições de educação precisam melhorar seu desempe-
nho e podem oferecer contribuições sobre a intensificação de habilidades,
capacidades, para adequar o perfil profissional às necessidades da área da
saúde. A definição de EPS pela Opas e OMS, a partir do texto organizado
por Rovere (1994), compreende a educação no trabalho, pelo trabalho e para
o trabalho, nos diferentes serviços cuja finalidade é melhorar a saúde da po-
pulação.
O texto esclarece ainda que a EPS, atuando sobre o processo de trabalho
em saúde, está orientada a atingir a qualidade dos serviços e a própria situa-
ção de saúde da população, dentro dos determinantes das características do
modelo organizacional e das formas de relacionamento dos serviços com a
sociedade. Está, portanto, diretamente relacionada à qualidade do atendi-
mento da atenção, que quando não é satisfatória, transforma-se em um gran-
de problema social. Isso torna evidente que, sendo os serviços de saúde ser-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 219

viços de pessoas para pessoas, o principal fator de qualidade da atenção está


constituído pela disponibilidade, atitude, conhecimento e desempenho dos
trabalhadores da saúde (Rovere, 1994).
Nesse sentido, a Opas e a OMS compreendem que a EPS é, da mesma
maneira, ferramenta para a investigação e a (auto) análise do trabalho, ins-
trumento de problematização, mecanismo para elaborar conflitos, proposta
de busca e incorporação crítica de novas tecnologias e de novos procedimen-
tos, ou seja, novas formas de fazer as coisas, podendo constituir-se em uma
das principais estratégias para melhorar a qualidade dos serviços de saúde.
Isto não significa que as diversas atividades de formação e capacitação no
setor saúde correspondam ao que se caracteriza como educação permanen-
te, uma vez que “[...] os processos educativos neste campo podem ser consi-
derados como intervenções capazes de mobilizar, circular, produzir e trans-
ferir conhecimento, tecnologia, valores e sentimentos” (Rovere, 1994, p.25).
Considera-se que o simples fato de colocar os trabalhadores da saúde como
sujeitos do processo de aprendizagem provoca o conhecimento, uma vez que
tomam a experiência de vida como material para reflexão do processo. Essa
necessidade é refletida pelo trabalhador da saúde:

Nós não demos continuidade ou estamos engatinhando. Poderíamos estar


bem mais avançados, mas por uma série de questões, de governabilidade, nós
paramos. [...] Fizemos discussões (no Conselho de Saúde) pra mostrar que exis-
tem esses fóruns de discussões, mas nada assim, de estar levando ou motivando
e incentivando a participação e a formação. Foi citado que eles estão fazendo
cursos (na prefeitura), como se o sistema de saúde fornecesse condições das pes-
soas estarem se formando. Eles (chefias) não veem a real necessidade das pes-
soas, eles trazem alguma coisa que tá já pronta para as pessoas se adequarem,
ainda está assim. [...] Não é como sugere a proposta da política. A partir da pro-
blematização, ainda não é nesse sentido. [...] É repasse de informação. Não é
como uma abordagem, uma reflexão. Não é como uma abordagem para trans-
formação. (S1)

Verificou-se, nas entrevistas, que o desenvolvimento da educação per-


manente inserida no processo de trabalho na saúde depende do apoio dos
gestores ou chefias, conforme relato dos sujeitos, uma vez que essa estraté-
gia envolve a construção de espaços para diálogo e participação dentro dos
serviços de saúde, o que leva a pensar que a potencialização da educação
220 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

permanente na locorregião necessita de compromisso e do próprio fortaleci-


mento do Polo do SUS. Ressalta este sujeito:

Por que não conseguiu construir o diálogo? Porque era uma das coisas bási-
cas. Era básico. [...] E frustra, não frustra? Então é, também assim, tudo interro-
gado. Será que é esse o caminho? Por que a gente é sempre o último a saber? Por
que, né? Então, talvez tá interrompendo aí. Porque lá em cima (Ministério da
Saúde), será que eles sabem o que tá acontecendo aqui? [...] Porque, no papel
você escreve o que você quiser. [...] Eu penso assim. Mas começou com quantos
(facilitadores)? Foi vinte? E chegou no final com quantos? Nove? Nem a meta-
de. [...] Agora, o que eu vejo, teve regiões que tava muito organizada, que fazem
a discussão da educação em saúde há muito tempo, e esse, essas regiões não pa-
raram em razão do Ministério, elas continuaram, entendeu? É porque a nossa
região não valoriza isso, essa questão da educação permanente. Então tem esse
aspecto, porque independentemente do Ministério, o SUS, ele anda, a gente tra-
balha, não é? (S4)

A formação profissional, como propõe a Política de EPS, está inserida no


processo global de formação do sujeito que trabalha. No entanto, Arroyo
(1996, p.7) diz que se pode “observar a opção feita de considerar a área da
educação profissional não como uma área pública, sob a responsabilidade
do Estado, mas como uma área privada, de responsabilidade do capital”,
um fato que tem marcado o Brasil historicamente.
Porém, para responder a essas questões, é necessário, anteriormente, ter
claro o direito de qualquer cidadão sujeito a uma formação ampla, uma edu-
cação capaz de contribuir para sua inserção crítica e transformadora do mun-
do em que vive. Não podem ser desconsideradas que as transformações pelas
quais passa a humanidade, e que demandam do trabalhador atributos de po-
livalência, exigem do mesmo modo uma reação diante dos discursos oficiais.
O expresso nas entrelinhas das falas dos sujeitos é que, para o conteúdo
da EPS ser aplicado na realidade das unidades de saúde e consolidar o SUS
como uma política universal, é preciso que haja integralidade das ações, es-
pecialmente na esfera municipal. Da mesma forma, salienta-se que é neces-
sário que haja vontade política, traduzida no engajamento político e em pro-
gramas de ação tanto dos trabalhadores como dos gestores. E que haja
planejamento, incentivo, formas de avaliação na aplicabilidade das ações e a
participação dos atores envolvidos.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 221

Observa-se ainda que a gestão municipal e estadual do SUS na locorregião


de Franca não assumiu efetivamente a Política de EPS como uma política
criada para mudança de paradigma visando à integralidade da atenção. As
ações de Educação Permanente em Saúde foram desenvolvidas reproduzin-
do o modelo tradicional, e não apontaram a perspectiva de ser permanente,
ainda que os trabalhadores da saúde mostrassem interesse e disposição para
a formação profissional.
As informações obtidas nas entrevistas permitem afirmar que a imple-
mentação da Política de EPS na locorregião de Franca, mesmo com todas as
dificuldades relatadas, de maneira geral foi considerada satisfatória pelos
sujeitos envolvidos. Contudo, nas questões dirigidas ao desenvolvimento das
ações de EPS, não houve o apoio e incentivo necessário, não permitindo cons-
truir ações efetivas que pudessem interferir no modelo de atenção à saúde.
Associa-se a esse conjunto de questões a análise de que as diretrizes pro-
postas pela Política de EPS, ao serem efetivadas por meio do Polo do SUS na
locorregião de Franca, não foram concretizadas pela ausência de articulação,
da participação ativa e do desenvolvimento da autonomia dos atores do SUS.
Observa-se, ainda, a grande contribuição dos trabalhadores na reflexão dos
processos de trabalho a partir dos problemas vivenciados no cotidiano, das
trocas de experiências e dos saberes existentes, o que ressalta a possibilidade
concreta de se desenvolver a aprendizagem significativa na saúde.
O ensino-aprendizagem é um processo que se efetiva no campo da edu-
cação e, como tal, articula-se à vida das sociedades e das pessoas. Como re-
fere Brandão (1985), a educação é um processo histórico, feito por indiví-
duos que carregam crenças, valores, aspirações, motivações, propósitos,
sentimentos, e é influenciada pelas realidades sociais, sociedades, época e
período histórico em que a educação é tomada. Como revelam as falas destes
sujeitos:

Penso que é questão da insatisfação, que temos essa insatisfação, e nós temos
que estar sempre comentando essa insatisfação, pra gente não adormecer, pra
não esfriar, porque é uma oportunidade muito valiosa que não pode morrer.
Depende muito disso. E depende de cada um de nós. (S1)

Trabalhar na saúde tem um significado na vida das pessoas. Trabalhar, hoje,


na saúde pública é um pouco idealista mesmo, é sustentar um ideal, sabe? Não
adianta você ir e falar: eu vou ser só um funcionário, hoje não dá mais. Ou você
222 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

se compromete ou vai sofrer. [...] É um comprometimento com a saúde coletiva,


entendeu? Como melhorar mesmo nosso sistema, fortalecer a saúde. (S2)

Precisa organizar o Polo, de construir o diálogo, mostrar nossa capacidade


de construir o diálogo. Construir o trabalho intersetorial e a roda. (S4)

Assim, para finalizar, acredita-se que a educação pode transformar a re-


lação de dominação e submissão existente nas relações da saúde na visão
pedagógica proposta pela EPS, que favorece a criticidade e a autonomia, e
ainda pode provocar atitudes de defesa da saúde e da própria vida.
Segundo Peluso (2001, p.14), “[...] o ser humano somente se liberta da
ignorância na medida em que conhece criticamente a realidade em que está
inserido. Ser crítico significa estar preparado para descobrir a própria situa-
ção como a de alguém que não conhece toda a verdade das coisas”.
CONSIDERAÇÕES FINAIS

Espera-se que os produtos obtidos nesta pesquisa possam contribuir para


a ampliação do entendimento do SUS e de suas Políticas de implementação.
Neste caso, em específico, focou-se na Política Nacional de Educação Per-
manente em Saúde, entre outras razões, por já estar em andamento, coinci-
dindo com a estratégia do movimento sanitário, na contracorrente do proje-
to neoliberal adotado pelos governos nacionais.
Desde a década de 1990, em nome da “crise fiscal”, transfere-se no País
a responsabilidade dos serviços públicos para os indivíduos, deixando
intocadas as transformações necessárias da maioria dos determinantes dos
problemas de saúde da população. O que a pesquisadora observou foi, aliás,
que os determinantes sociais da doença eram objetos de mera constatação,
como fatores inerentes-permanentes da sociedade brasileira.
A finalização do estudo e as reflexões realizadas durante o processo le-
varam a ponderar que os problemas levantados e que deram origem à pes-
quisa não eram imaginosos e que não se estudou um corpo estranho. O tra-
balho estava fundamentado na vivência e conhecimento muito próximo,
diurnal, de como as ações são desenvolvidas na área da saúde na locorregião
de Franca.
Observa-se que, na prática, a trajetória da Política de Educação Perma-
nente em Saúde foi quase que completamente desenvolvida dentro do mo-
delo predominante e tradicional de ensino e que foi implementada mais como
cumprimento de funções e tarefas da administração estadual e municipal,
frente às instruções emanadas do Ministério da Saúde. Pode-se afirmar ain-
da que, como gestor federal, o Ministério da Saúde também não possibilitou
224 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

a construção das ações a partir da realidade da locorregião de Franca, seus


limites e potencialidades.
Além disso, também não foi disponibilizado o tempo necessário para a
compreensão da complexidade da Política indicada, que se utiliza da meto-
dologia da problematização como caminho para a aprendizagem significati-
va do SUS. Esta abordagem foi recomendada aos Polos do SUS como um
caminho efetivo para se garantir que todas as ações, serviços e políticas de
saúde direcionadas à formação e desenvolvimento dos trabalhadores da saú-
de conseguissem atingir seus objetivos, como estratégia para mudança de
paradigma. Porém, verificou-se que a falta de acompanhamento da meto-
dologia proposta acabou por deixá-la apenas como sugestão, não ocorrendo
sua prática efetiva.
A construção desse conhecimento sobre as ações necessárias e realizadas
para a implementação de Política de EPS deu-se por meio de entrevistas com
os trabalhadores da saúde, atores do SUS, no desafio de prestar uma contri-
buição ao aprendizado da saúde proposto, ou, ao menos, explicando por que
essa energia não produziu os resultados a que se dirigia.
O conhecimento permitido pela apropriação teórico-analítica do conteúdo
das entrevistas e observação participante das ações desenvolvidas foi regis-
trado e selecionado, como também a avaliação reflexiva posterior, baseado
no que foi dito e observado em todas as instâncias de saúde da locorregião de
Franca, até porque a pesquisadora participou do processo e fez uma avalia-
ção dos fatos atrelada à própria autoavaliação de sua atuação na implemen-
tação da Política.
Das falas emerge também a paixão dos próprios trabalhadores da área da
saúde por seu trabalho construído no cotidiano dos municípios, seus senti-
mentos e emoções no atendimento. Outro aspecto relevante é a contribui-
ção dos trabalhadores da saúde, que participaram como sujeitos desta pes-
quisa e expressaram que se sentiram honrados em poder contribuir com mais
essa iniciativa de construção do SUS.
A partir dessa constatação, podem-se perceber os novos significados dos
processos democráticos passíveis de serem construídos e compartilhados. Se
foi possível sentir vivo esse amor pela causa pública, por que então não emerge
daí uma parte da força que irá se somar na implementação efetiva do SUS
antes que seja esgotado em si mesmo e desapareça para sempre no valo co-
mum da desesperança e nas privatizações incentivadas pelo neoliberalismo?
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 225

De todos os aspectos observados e das informações obtidas a partir das


análises das entrevistas realizadas com os atores participantes do processo
iniciado pela Política de EPS – os trabalhadores da saúde – do SUS na
locorregião de Franca, emergiram alguns temas dominantes durante o dis-
curso. Pela recorrência e pertinência desses temas, foram considerados eixos
centralizadores do pensamento, possíveis na realidade e temporalidade.
A cada eixo, foi repensada a Política de EPS, as diretrizes do movimento
sanitário, os determinantes sociais, o embasamento teórico e a análise crítica
possível da sociedade atual, no aspecto referente à participação dos atores
sociais na implementação do processo, especialmente dos trabalhadores da
saúde.
Observou-se que, além das dificuldades de construir critérios para nortear
o processo de seleção dos facilitadores de EPS por parte do Conselho Técni-
co Pedagógico da locorregião de Franca no Polo do Nordeste Paulista, não
houve acompanhamento das ações desencadeadas. Gerou-se, assim, uma
situação pouco favorecedora ao ensino-aprendizagem crítico, dificultando o
conhecimento plural e diversificado que proporcionaria o aparecimento do
sujeito de alternativas, criando condições para a manutenção tradicional do
monopólio do saber e da informação nas mãos de poucos.
Essa contradição entre uma educação libertadora e as práticas de apren-
dizagem engessadas e dirigidas é aprofundada na análise de Mézáros (2005),
ao explicitar como tudo está impregnado de ideologia e interesse em nossas
sociedades. Para o autor, há uma interação social na comunicação das ideo-
logias, sendo que cabe ao sistema de ideias dominantes controlar, efetiva-
mente, as instituições culturais e políticas da sociedade, dificilmente revela-
da por causa da relação de forças.
Verifica-se, ao contextualizar o processo histórico do SUS, que a Política
de Educação Permanente em Saúde é uma necessidade que vem sendo apon-
tada pelos trabalhadores dessa área nas últimas Conferências de Saúde, e
implica formação e informação em um processo permanente e participativo.
Portanto, a proposta da EPS, condicionada à história do SUS e às peculiari-
dades da introdução de novos conceitos, passou a permear a área da saúde
pública a partir da Reforma Sanitária.
Há de se considerar as relações de poder e o peso da ideologia dominante
(Mézáros, 2004) durante o processo de implementação da Política para a
busca coletiva de superação das dificuldades que vão surgindo em cada eta-
226 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

pa, como no caso da centralização de decisões nas mãos de poucas pessoas e


o desenvolvimento de processos pouco participativos.
Resultam disso algumas posturas de gestores que consideram o interesse
de aprimoramento dos trabalhadores como empenho de atualização dos cur-
rículos, para ampliar a empregabilidade ou subir em eventual carreira a ser
implementada, interesses esses extra-unidade de saúde. Esse pensamento
criminaliza o indivíduo na sociedade individualista, culpando-o por querer
seu crescimento pessoal-profissional, restringindo o papel libertador da edu-
cação à aplicação instrumental a seu campo de prática profissional.
Observa-se que a formação dos facilitadores de EPS no Curso do Ministé-
rio da Saúde só se tornou possível graças ao compromisso e à responsabilidade
dos trabalhadores envolvidos. Surge aqui, com força, como uma primeira cen-
tralidade de análise para a implementação definitiva do SUS, a necessida-
de da criação de ações e estratégias de longo prazo para a articulação do Polo
do SUS, visando à incorporação da participação integrante dos trabalhadores
da saúde por meio do alargamento na visibilidade dos critérios de orienta-
ção da Política e de sua aplicação prática observada. Portanto, um dos cuida-
dos a serem atendidos seria a identificação em todas as unidades da locor-
região, de trabalhadores já envolvidos com práticas educativas, dinâmicas de
grupo e processos coletivos, visto que essas ideias orientam a Política de EPS.
Além desses pontos apontados, há também a questão metodológica re-
comendada para a construção da roda no Polo da locorregião. A princípio,
houve o incentivo para o uso da metodologia da problematização, na qual o
ensino-aprendizagem ocorre a partir de problemas abstraídos da realidade
observada ou estudada.
Essa metodologia, difundida por técnicos coordenadores do Conselho
Técnico Pedagógico da locorregião, serviu como instrumento norteador
apenas no início do processo, contudo, no decorrer das ações, a problemati-
zação não recebeu a ênfase necessária. A falta do acompanhamento pedagó-
gico na condução metodológica das ações de EPS foi um fator que provocou
esse distanciamento da proposta da problematização, como se verificou nas
análises realizadas sobre a construção da roda na locorregião em relação ao
Polo e o Conselho Técnico Pedagógico.
Observa-se, ainda, que a maneira pela qual os facilitadores de EPS foram
indicados para a formação e para o desenvolvimento das ações educativas na
locorregião provavelmente provocou o desinteresse e serviu de obstáculo ao
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 227

amadurecimento do processo de ensino-aprendizagem crítico. É necessário


considerar, no que tange a esse ponto, a possibilidade de que tenha sido re-
produzido o que vem sendo vivenciado pelos trabalhadores dos serviços
públicos em geral: a falta de estímulo e de incentivo para melhorarem a atua-
ção profissional.
Essa situação de precariedade das condições de trabalho, observada nos
serviços públicos em geral, tem-se destacado, tristemente, na área da saúde
pela gravidade das consequências, e revelada diariamente na mídia, a qual
aponta as situações de atendimento deficitário e escassez de recursos. É, pois,
no setor público de saúde que as muitas dificuldades se evidenciam mais
claramente, e uma importante razão para isso é a falta de investimento go-
vernamental adequado tanto na infraestrutura das instalações físicas quanto
no investimento dirigido aos próprios trabalhadores, seja na quantidade, seja
na qualidade dos serviços prestados.
Embora a quantidade de funcionários possa ser resolvida até que rapida-
mente por meio de contratações em concursos públicos, sabe-se que apenas
elevar os números não resolve a complexa questão do atendimento integral e
humanizado em saúde. É necessário investir em gestão democrática do sis-
tema e na qualidade dos serviços prestados, as quais passam necessariamen-
te pelo crivo da formação profissional e da educação e desenvolvimento dos
trabalhadores, que dependem, por sua vez, da continuidade do processo
administrativo em linhas permanentes de incentivo, promoção e avaliação
de todos os atores envolvidos.
As ações de Educação Permanente em Saúde devem ser desenvolvidas
por sujeitos envolvidos e comprometidos com a saúde pública e o SUS. Esse
aspecto está explicitado nas falas dos sujeitos. A construção desse processo
representa um dos canais para a humanização e para a qualidade do atendi-
mento e pode favorecer não só o entendimento abstrato, mas também a com-
preensão ativa dos determinantes sociais do processo de adoecimento e nas
condições de vida.
Os trabalhadores da saúde têm possibilidade de estabelecer uma nova
relação com o usuário dos serviços, a família e a comunidade, consequente-
mente, com o processo de construção social da saúde. Desse modo, eles po-
dem desencadear ações voltadas para a totalidade, rompendo com o modo
fragmentado e descontinuado que, ao longo dos tempos, foi seguido pelas
instituições de saúde.
228 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Essas considerações levaram à necessidade de resgatar a Política de Edu-


cação Permanente em Saúde na locorregião de Franca, já que o frágil proces-
so de integração dos atores do SUS demonstra como a formação dos traba-
lhadores dessa área vem sendo efetivada e seu distanciamento de sua proposta
original.
A meta da Política de EPS requer o engajamento dos trabalhadores da
saúde em ações que envolvam a comunidade, a equipe de saúde e as práticas
multiprofissionais, interdisciplinares, coletivas e intersetoriais. Afasta-se da
reprodução das relações tradicionais de poder na sociedade e traz sua pro-
posta fundamentada na mudança de paradigmas. Vem daí a importância da
criação dos Polos como espaços democráticos para articular sua implemen-
tação, a formação pedagógica e as racionalidades necessárias na implemen-
tação definitiva do SUS. Pode-se concluir que a gestão colegiada e a estraté-
gia da EPS conciliam a busca de respostas para problemas vivenciados no
cotidiano dos serviços de saúde.
A contribuição da Política de Educação Permanente em Saúde leva a pen-
sar, portanto, uma formação que considere o contexto cultural, educativo,
social, econômico e político. E que considere também o conceito ampliado de
saúde, transcendendo a dimensão setorial de serviços e o caráter multiprofis-
sional e interdisciplinar dessa produção. Enfim, uma formação que conside-
re a saúde um direito universal, e o SUS, uma política do Estado brasileiro.
A introdução da metodologia de trabalho participativa, como seja, a pro-
blematização, traz em si a relação com o que é comum ao grupo e o que
vivencia em seu campo de trabalho, substituindo os tradicionais modelos de
transmissão do conhecimento. A problematização, ao trazer no primeiro
plano a elaboração conjunta dos temas e a construção do novo conhecimen-
to, não evidencia a um sujeito o poder de ensinar e a outro a obrigação de
aprender, uma vez que é dinâmica e participativa. Esse processo de ensinar
aprendendo, ou aprender ensinando, revira antigas certezas e exige a capaci-
tação dos chamados a ser “professores” no processo.
No contexto do SUS, a problematização foi ressaltada para a construção
de relações baseadas em uma prática pedagógica transformadora em que os
sujeitos são motivados a experimentar uma maneira diferente de ver o mun-
do, em uma postura crítica e ativa para a solução de problemas que são co-
muns e coletivos. Esse caráter fortemente político do trabalho pedagógico a
partir da problematização é condição para o desenvolvimento de uma inteli-
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 229

gência da escuta, do cuidado, do tratamento em si, para a produção das apren-


dizagens relativas à intervenção na vida social e coletiva.
Portanto, para que o trabalhador possa ocupar lugar ativo na saúde, é pre-
ciso abandonar, ou desaprender, o sujeito que é submisso e reprodutor de
modelos hegemônicos, e ser um sujeito produtor de subjetividade, permitin-
do-se “aprender a aprender” permanentemente. O desafio, portanto, é pen-
sar uma nova pedagogia na saúde que possa implicar a construção de sujeitos
comprometidos sócio-historicamente com a construção da vida e sua defesa,
social e coletiva.
Desse modo, problematizar as questões da saúde é tornar a reflexão e a
análise uma prática de pensamento no trabalho; é agir ativamente para aco-
lher as incertezas e o estranhamento. Isso deve permitir valorizar as capaci-
dades, desenvolver as potencialidades existentes em cada realidade, estabe-
lecer a aprendizagem significativa, efetiva e crítica.
Eventualmente, utiliza-se dos argumentos da dificuldade e desinteresse
dos trabalhadores de campo para trilhar os tortuosos caminhos do pensar
abstrato, ao se introduzir o processo de teorização de conteúdos inerentes à
prática. Ressalta-se que o trabalho examinado pelo olhar teórico-crítico de
revisão de pensar o realizado, e o que se havia proposto a saber e realizar,
também pode gerar desconforto e incerteza acerca do que se vive e acredita.
Ao deter essas dificuldades na implementação da Política na locorregião
de Franca surge outro problema: a circularidade na indicação e/ou convite
dos escolhidos para participar, os quais são sempre os mesmos, “aquele que
sempre vai” é novamente o escolhido. Centraliza, então, o conhecimento e
as oportunidades de aprendizagem sempre nas mesmas pessoas, o que sig-
nifica aumento de poder, possibilidade esta já apontada nos estudos de
Foucault (1979). Ao mesmo tempo, exclui o princípio da Política de EPS,
baseado na integralidade do atendimento, já que a proposta para ser efetiva
não pode ficar limitada apenas a um grupo reduzido de pessoas.
A transformação das práticas de saúde, ainda com ênfase curativa e pou-
co democrática, depende de ações educativas que deem condições para o
pensar fazer na saúde, na perspectiva da cidadania, e não da doença. Por
outro lado, existem alguns casos, por vezes isolados, de funcionários que são
convidados por demonstrarem atitude pró-ativa e colaboração no andamento
do trabalho. Esse é o “bom funcionário”, que merece retorno por seu de-
sempenho e boas oportunidades.
230 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Isto porque não existe no serviço público uma maneira de incentivar os


“bons” a continuarem “bons” ou melhorarem cada vez mais, havendo uma
equalização perversa. Tanto os “bons” funcionários como os considerados
“desleixados”, os indiferentes e até os que se colocam em posição contrária
aos princípios do SUS recebem os mesmos proventos e benefícios, não ha-
vendo qualquer diferenciação, o que, afinal, coloca todos no mesmo pata-
mar. A colaboração com o serviço e a preocupação com o próprio aprimora-
mento passam a ser uma opção individual, embora algumas vezes ressalvadas
as questões coletivas determinantes, na disputa de atender-se o mínimo pos-
sível de usuários.
Acrescenta-se a essas considerações que a centralização no gerenciamen-
to das ações de EPS introduzida para viabilizá-las em curto espaço de tempo
também gerou dificuldades em seu desenvolvimento, afastando igualmente
as possibilidades de ampliação da participação decisória de outros atores
sociais.
A manutenção do poder de decisão, observada nas ações dos coordena-
dores, de certa forma tornava verticalizadas as decisões da Política de Edu-
cação Permanente em Saúde na locorregião. Nem no Polo do Nordeste Pau-
lista nem nos trabalhos do Conselho Técnico Pedagógico do Núcleo de
Franca havia distribuição decisória da programação a ser efetivada, e as pro-
postas circulavam já definidas em algum outro fórum, certamente premidas
que eram pela urgência de implementação.
A checagem de informações e do próprio processo decisório era desesti-
mulada pela coordenação do Conselho Técnico Pedagógico pelos seguintes
fatores: falta de tempo, pressa e a realização de atividades tardiamente indica-
das pelo Ministério da Saúde. Como foi no processo de escolha dos facilita-
dores de EPS, as rodas de discussão ficaram restritas, e a locorregião não con-
seguiu construir e ampliar a participação dos atores sociais. Essa urgência foi
imposta também verticalmente pelo Ministério da Saúde, reproduzindo o
autoritarismo das relações de trabalho aos coordenadores na aceleração da
escolha dos facilitadores e inclusive na insuficiência de preparo das próprias
pessoas envolvidas com a familiarização da metodologia a ser utilizada.
As dificuldades de entendimento do uso da metodologia da problemati-
zação vêm de encontro com a afirmação de que o Polo da locorregião não
conseguiu construir o diálogo intersetorial, reproduziu-se o comportamen-
to tradicional e centralizador. Esse fato comprometeu o amadurecimento
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 231

dos atores envolvidos com a avaliação das ações e a possível reformulação do


modus operandi processual.
Mais grave ainda, e como consequência da descontinuidade das ações do
Poder Central, a própria equipe de trabalho foi desarticulada, e os trabalhos
do Polo no Conselho Técnico Pedagógico da locorregião de Franca foram
sendo esgarçados até que, finalmente, por falta de apoio, encerrados. Pode-
se sintetizar que, no caso da locorregião de Franca, a implementação da Po-
lítica Nacional de Educação Permanente em Saúde foi operacionalizada para
o cumprimento dos prazos.
Essas conclusões, ao mesmo tempo advindas das entrevistas, bem como
da observação participante da pesquisadora por ocasião da implementação
da Política, vêm cercadas pela desinformação dos próprios sujeitos entrevis-
tados a respeito dos acontecimentos após o encerramento do Curso de For-
mação do Ministério da Saúde: a maioria dos entrevistados informa que não
recebe nenhuma informação e foi excluída do processo pelo Polo.
Entre os limites observados na implementação desta Política, salienta-se
a reprodução do modelo tradicional de formação, ou seja, do processo de
aprendizagem, o que se refletiu na falta de participação ativa e crítica de
diversos atores no Polo. Isso mostra que a aprendizagem significativa, ao ser
introduzida pela problematização, não foi assimilada e compreendida pelos
atores envolvidos.
A gestão colegiada do Polo, que se considera inovadora e desafiante, nem
sempre possibilitou a superação da dificuldade no reconhecimento da diver-
sidade, das opiniões diferentes, de experimentar mudanças e de incentivar a
participação de outros atores sociais. Os problemas de comunicação entre os
diversos membros do processo não foram resolvidos nas reuniões do Conse-
lho Técnico Pedagógico do Núcleo de Franca. Constata-se, assim, que o Polo
de Educação Permanente em Saúde na locorregião não conseguiu construir a
roda para integração e articulação dos atores envolvidos no SUS.
A educação permanente em saúde requer uma postura de reconhecimento
do saber do outro, de aceitar o diálogo, o exercício democrático e participa-
tivo. Observa-se ainda certa posição autoritária e centralizadora na gestão
do SUS na locorregião, e esta não reconhece, não apoia ou incentiva a forma-
ção profissional.
Embora o discurso aconteça nesse sentido, na prática não é o que
vivenciam tais funcionários públicos. Os gestores, por sua vez, em sua
232 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

maioria entraram no processo, negando-se a ver o papel político e peda-


gógico de transformação social inserido na proposta. Contrariamente às
decisões tomadas no Polo, então possuidor de poder e de verbas, foram
políticas e não técnicas, centralizadoras e sem a participação dos traba-
lhadores da saúde e das necessidades vivenciadas por eles no exercício
profissional.
Os trabalhadores da saúde mostram que a construção do SUS precisa
estabelecer uma gestão integral da saúde mais solidária e mais coletiva;
exige o enfrentamento desses desafios visando à superação das dificulda-
des de acesso, financiamento, gerenciamento etc. A análise dessa conjun-
tura mostra que as limitações não se restringem ao setor saúde nem ao mu-
nicípio de Franca e locorregião. O Estado brasileiro ainda não está voltado
à edificação das reformas sociais necessárias à superação da negatividade
dos determinantes sociais na vida da população.
A Reforma Sanitária é um exemplo dessa afirmação, e apesar de ser
um dos movimentos sociais mais completos da história do País, continua
inconclusiva. A descontinuidade dos processos e as contradições da polí-
tica do SUS e do Estado sobrepõem-se umas às outras, sem superar as di-
ficuldades estruturais ou mesmo conjunturais para a execução plena das
políticas públicas de proteção social.
Isso refletiu na experiência da construção da Política de Educação Per-
manente em Saúde na locorregião de Franca, que ao ser implementada “de
cima para baixo” não constituiu algo inovador na área da saúde, pois fal-
tou desenvolver a prática democrática e participativa. Constata-se, con-
tudo, que essa é a primeira oportunidade em que a educação permanente
em saúde se tornou uma política pública, exigindo mudança da mentali-
dade da “prestação de atendimento com qualidade” para “o direito do
usuário à qualidade em saúde”.
Houve ainda, como um dos aspectos mais positivos, a introdução da
possibilidade de mudança nas ações e práticas profissionais na área da
saúde, a partir do diálogo sobre os princípios e diretrizes do SUS, princi-
palmente sobre a integralidade da atenção. Essa visão ampliada tornou
plausível aumentar a compreensão do Sistema Único de Saúde e seu fun-
cionamento com estratégias voltadas para todas as categorias profissio-
nais, permitindo o reconhecimento das dezesseis profissões da saúde com
a necessidade de formação e educação permanente.
EDUCAÇÃO PERMANENTE EM SAÚDE PARA OS TRABALHADORES DO SUS 233

A busca de respostas e de esclarecimentos que inspiraram a realização


desta pesquisa, principalmente a possibilidade de aproveitar as experiências
e saberes dos atores sociais envolvidos na saúde, mostram a contribuição
deste estudo para o SUS da locorregião. Constatou-se a aprovação generali-
zada dos trabalhadores da saúde da formação em EPS, que considerou per-
tinente e que teve um significado tanto profissional como pessoal, indican-
do que essa iniciativa tivesse continuidade.
Portanto, a implementação da Política de Educação Permanente em Saúde
em Franca e na locorregião não passou despercebida, e mesmo sendo resul-
tante de um esforço desarticulado e pouco partilhado, deixou suas marcas
nessa área. São os aspectos positivos provocados, e devem ser enfatizadas as
modificações introduzidas no cotidiano da atenção à saúde, à aproximação,
ainda que um tanto insuficientes, mas pela primeira vez efetivadas, das ações
de educação com os serviços de saúde e a gestão do SUS.
Foi possível notar, também, o início da mobilização e integração, mesmo
restritas, entre os quatro atores do SUS: a gestão, o trabalhador da saúde, os
órgãos formadores e o usuário. Esse entrosamento incipiente permitiu que
se realizasse o levantamento dos problemas e de necessidades da realidade
local e regional e o estabelecimento de prioridades para a realização das ações
de formação, mas cujo desenrolar foi interrompido precocemente pelas mu-
danças administrativas e políticas.
Destaca-se nas falas dos sujeitos que se tornou evidente a questão do co-
nhecimento acerca da definição do que seja o SUS, seus princípios e diretri-
zes organizacionais e de seu conceito ampliado de saúde. Nesse sentido, o
SUS é referenciado pelos trabalhadores da saúde como uma política pública
do Estado brasileiro e um direito universal da população. O que leva a afir-
mar que a formação permanente contribui de maneira significativa para o
trabalho no SUS, seu conhecimento e funcionamento
O trabalhador da saúde, como ser humano, como sujeito histórico social
e cultural, sujeito de direitos, tem direito ao saber socialmente construído.
A educação permanente destina-se a fortalecer a autonomia dos sujeitos na
produção da saúde, capazes de ser criativos no pensar, no sentir, no querer e
no atuar.
Não se pode negar que há um reconhecimento internacional da necessi-
dade de mudança na educação dos profissionais da saúde, da qual o aparelho
formador é comandado por projetos neoliberais e pelo mercado, e não res-
234 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

ponde as demandas sociais e de saúde. O processo de mudança da educação


traz inúmeros desafios, entre os quais o de romper com estruturas e modelos
de ensino tradicional para formar profissionais de saúde com competências
que lhes permitam recuperar a dimensão essencial do cuidado em saúde.
Resta ainda, para finalizar, dizer como pesquisadora e especialmente
como trabalhadora da saúde a emoção em concretizar este trabalho, que tra-
duz em palavras os sonhos e ideais de compromisso e respeito com a vida
humana. Vivenciaram-se não só experiências e oportunidades de exercitar
os saberes, conhecimentos e limites acerca da saúde e da educação perma-
nente em saúde, mas também, e principalmente, usufruiu-se da oportuni-
dade de provar o grande desafio de construir a roda de aprendizado e de
trocas, tornando possível realizar a aliança de emoção e trabalho voltado à
coletividade.
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ANEXOS

Apêndice A – Roteiro para entrevista

1. Você pode falar sobre o seu trabalho na área da saúde pública.


A profissão, formação, local de trabalho, atividades que desenvolve.

2. Expresse os sentimentos em relação ao seu trabalho.

3. Aponte o conceito de saúde que inspira o seu trabalho.

4. Expresse suas ideias sobre o Sistema Único de Saúde (SUS).


Avalie funcionamento do SUS hoje.
Aponte o que pode ser diferente.

5. Avalie a implantação da Política de Educação Permanente em Saúde


O significado para sua formação pessoal e profissional.
E para o seu trabalho.

6. Desenvolve experiências de educação permanente em saúde.


Consegue vivenciar a metodologia da problematização.
Como a educação em saúde pode ser potencializada?

Gostaria de acrescentar alguma coisa, ou tem alguma observação.


248 FERNANDA DE OLIVEIRA SARRETA

Apêndice B – Termo de consentimento livre e esclarecido

Você está sendo convidado(a) a participar da pesquisa sobre “A educação


permanente em saúde como estratégia para a formação dos trabalhadores do
SUS”, desenvolvida no Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da
Unesp, campus de Franca, nível doutorado. O objetivo é conhecer, analisar
e explicar experiências que potencializam a educação permanente em saúde
como estratégia para a formação dos trabalhadores da saúde e consolidação
dos sistemas públicos de saúde na locorregião de Franca/SP. Para isso, pre-
ciso conhecer seus pensamentos e sentimentos sobre o assunto, como traba-
lhador da saúde pública, com liberdade para manifestar o que julga impor-
tante. Para realizar tais propósitos, a entrevista será registrada em gravador
com sua autorização, o que possibilitará melhor interpretação do nosso diá-
logo, assegurando a fidedignidade das informações e enriquecendo a coleta
dos dados. Sua participação neste estudo é voluntária. Se você aceitar o con-
vite, poderá mudar de ideia a qualquer momento e interromper sua partici-
pação no estudo, sem qualquer problema. A única vantagem proporcionada
pela sua participação neste estudo é a contribuição que prestará aos proces-
sos de análise relacionados ao Sistema Único de Saúde e da Política Nacional
de Educação Permanente em Saúde, o que é, em si, um exercício de cidada-
nia. Sua identidade não será divulgada, será mantido sigilo absoluto.

Consentimento pós-esclarecido:
Declaro que fui convenientemente esclarecido sobre a pesquisa, que en-
tendi as informações que me foram transmitidas e concordo em participar
deste estudo.

Local e data: _______________, _____/_____/_______.


Nome do entrevistado: __________________________________________
Nome do pesquisador: __________________________________________

Pesquisadora responsável: Fernanda de Oliveira Sarreta, aluna do Pro-


grama de Pós-Graduação em Serviço social da Unesp, campus de Franca.
Orientadora: Profa Dra Iris Fenner Bertani. Professora do Programa de Pós-
Graduação em Serviço Social da Unesp, campus de Franca.
SOBRE O LIVRO
Formato: 16 x 23 cm
Mancha: 27,7 x 44,9 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
1a edição: 2009

EQUIPE DE REALIZAÇÃO
Coordenação Geral
Marcos Keith Takahashi