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Direito Financeiro

NOÇÕES GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO.

01. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.

1.1 Necessidades públicas.

O homem, como lembra Edvaldo Brito 1, é um sujeito de necessidades. Sejam
estas necessidades ligadas à sua própria subsistência, como comida, água e
descanso, ou motivadas por condicionamentos sociais, como educação, cultura
e consumo de bens materiais2, o fato é que o ser humano sempre precisa e
deseja, e, por conseqüência, necessita suprir estes anseios.

Estas necessidades do homem, por sua vez, podem ser classificadas em
individuais, comuns ou coletivas, em função do mecanismo de sua satisfação.
As individuais são aquelas que dizem respeito a cada um singularmente,
podendo ser satisfeitas por iniciativa isolada e, muitas vezes, até mesmo
existindo conflito entre o benefício individual e o que seria melhor para a
coletividade3.

As necessidades comuns são aquelas que, em essência, não deixam de se
referir a cada indivíduo isoladamente, mas a coletividade, visando otimizar
esforços e recursos, opta por as satisfazer em regime de cooperação, existindo
“necessidades individuais iguais de pessoas que sentem os mesmos desejos
que se juntam somando seus recursos e seus esforços4”.

Já as necessidades coletivas ou públicas são aquelas que envolvem o interesse
da sociedade como um todo, e, por isso, não podem ser alcançadas por
iniciativa individual ou por agrupamentos determinados. A sua satisfação deve
se dar compulsoriamente em caráter coletivo, sendo um dos fundamentos da
própria organização institucional da sociedade.

Estas necessidades coletivas, no mundo moderno, em função da complexidade
das organizações sociais, adquirem ainda uma enorme dimensão. Tem-se
desde o crescimento da demanda pelas necessidades mais básicas
(fornecimento de energia, de água, segurança pública, vias de circulação,
espaços públicos de lazer e discussão), até o surgimento de novas
necessidades, ligadas ao surgimento da sociedade de risco 5 (proteção
ambiental e assistência social, p.ex.), e ao incremento das pretensões dos
indivíduos (criação de oportunidades econômicas e de trabalho, atividade de
fomento).
1 BRITO, Edvaldo. Reflexos jurídicos da intervenção do Estado no domínio econômico. São Paulo: Saraiva, 1982, pp.03
.
2
O homem deseja e necessita, ao contrário dos demais animais, porque não possui um condicionamento
biológico pleno. Esta “abertura biológica” do homem, que o torna “incompleto” e sujeito de desejos e
anseios, deve ser complementada por um “fechamento sociológico”, pela atuação das instituições sociais
e, mais marcadamente, pela ação estatal (Ver MACHADO, João Baptista. Introdução ao Direito e ao discurso legitimador. 14. reimp. Coimbra:
Almedina, 2004, pp.07-09
).
3
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, pp.58.
4 BRITO, Edvaldo. Reflexos jurídicos da intervenção do Estado no domínio econômico. São Paulo: Saraiva, 1982, pp.05
.
5
Ver, neste aspecto, BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo. Barcelona: Paidós, 1986.

1

O ente responsável pela satisfação destas necessidades, que, como será visto
adiante, em regra é a organização estatal, deve realizar desde atuações que
demandam prestações negativas (garantir o livre exercício da liberdade e da
propriedade, não interferindo nestes direitos e assegurando que outros
igualmente não interfiram6), até aquelas que buscam satisfazer uma
expectativa de ação estatal que propicie aos administrados o acesso a direitos
(direito ao trabalho, saúde, educação, moradia, lazer), por meio das
denominadas políticas públicas7.

Todas essas atribuições, obviamente, compreendem uma série de ações, que,
por sua vez, implicam em uma série de custos e gastos (contratação de
pessoal, aquisição de bens duráveis e produtos de consumo) a serem
realizados pelo ente responsável. As necessidades públicas, assim, são
finalidades que necessitam de meios, materiais, pessoais e financeiros, para
sua realização.

É importante deixar claro, de logo, que a definição do quais sejam estas
necessidades públicas é fruto de uma decisão política contingencial, ou seja,
variável no tempo e no espaço. Trata-se de definição historicamente relativa,
alertando José Souto Maior Borges que “variáveis motivos políticos e que não
podem ser determinados a priori comandam a atuação do Estado no sentido de
promover a satisfação de certas necessidades coletivas”, e por isso o ente de
satisfação exerce “uma série constante de opções das necessidades sociais a
serem satisfeitas pela rede de serviços públicos”8.

A definição das necessidades públicas perseguidas por determinada
comunidade, portanto, dependem de uma opção política, pois, como afirma
Régis Fernandes de Oliveira, “não existem necessidades indefinidas, etéreas e
que ficam ao sabor dos literatos”. É cada organização social, lembra este autor,
que vai fixar, “no texto constitucional e nas leis posteriores, quais as
necessidades que vai encampar como públicas9”.

Analisando a organização social brasileira atual, por exemplo, grande parte
destas opções políticas pode ser aferida diretamente do Texto Constitucional,
como prescrito nos artigos quinto a oitavo (direitos fundamentais e sociais), 21
6
Estas necessidades garantidas prioritariamente por “prestações negativas”, entretanto, na verdade
envolvem igualmente atividades positivas na sua efetivação, sendo também geradoras de altos custos. A
garantia da liberdade, por exemplo, envolve não só a não interferência estatal na liberdade dos
indivíduos, mas, do mesmo modo, a construção de presídios, o policiamento ostensivo e a polícia
investigativa. É por isso que Gustavo Amaral afirma que “os direitos fundamentais investem o indivíduo
em um status jurídico no qual lhe é facultado formular pretensões perante o Estado, pretensões essas
que podem dirigir-se a uma abstenção estatal (pretensão negativa) ou a uma ação do Estado (pretensão
positiva)” (AMARAL, Gustavo. Direito, escassez e escolha. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, pp.101).
7
Políticas públicas, na definição de Fábio Konder Comparato, são essencialmente programas de ação
estatal. Afirma este autor que “a política aparece, antes de tudo, como uma atividade, isto é, um
conjunto organizado de normas e atos tendentes à realização de um objetivo determinado”, ou seja,
“unificados por sua finalidade”, não obstante “os atos, decisões e normas que a compõem, tomados
isoladamente, são de natureza heterogênea e submetem-se a um regime jurídico que lhes é próprio”.
(COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. In: MELLO,
Celso Antônio Bandeira de (org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba, v.2. São Paulo:
Malheiros, 1997, pp.353).
8
BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max Limonad, 1998,
pp.13-14.
9
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, pp.57-58.

2

(atribuições da União), 23 (atribuições comuns a todos os entes federados), 30
(atribuições dos municípios) e 170 a 181 (ordenação da atividade econômica),
entre outros.

1.2 Funções institucionais do Estado.

O ente responsável pela satisfação destas necessidades coletivas, por sua vez,
é, em regra, o Estado. A organização institucional que representa o todo
coletivo e age para satisfação das suas necessidades, fruto da vida social, é o
Estado, que, hoje, se baseia em dois primados: a busca do bem estar social e a
obtenção do desenvolvimento econômico10.

Este papel do Estado é, ao mesmo tempo, o seu fator de legitimação e de
justificação. A organização estatal foi teoricamente criada para a satisfação das
necessidades públicas (motor de constituição), ou, ao menos, ainda que isto
não seja historicamente verdade, e se trate de mero mecanismo ideológico de
dominação, a continuidade desta sua função é poderoso mecanismo de
legitimação da atividade pública.

O Estado, como ente de satisfação de necessidades, atua tanto de modo direto
(garantia de segurança pública, exercício de jurisdição na solução de conflitos),
como pela promoção de políticas públicas, ou seja, pela adoção de medidas
transformadoras da realidade social que propiciem ou facilitem aos indivíduos
o alcance de determinadas situações de fato (acesso ao trabalho e emprego,
moradia, desenvolvimento econômico, ordenação urbana).

A complexa sociedade moderna, como já exposto, acarreta um crescimento
das necessidades públicas, e, por conseqüência, um aumento das atribuições
do Estado. Régis Fernandes de Oliveira realiza interessante estudo sobre a
diversidade e dimensão da atividade do Estado11, que engloba (a) a
intervenção no domínio econômico, (b) a atividade de fomento, (c) a criação e
manutenção dos entes da administração indireta para consecução de
finalidades específicas, (d) o exercício do poder de polícia administrativa, (e) a
emissão, guarda e registro de documentos relevantes, (f) a sua atividade
instrumental ou “custo burocrático”, e (g) a prestação de serviços públicos.

Todas estas atividades do Estado sem dúvida são geradoras de despesas e
custos. Cada uma delas envolve o “consumo” de recursos humanos e bens
materiais, e tudo isso tem um valor economicamente apreciável. O ente
estatal, especialmente no Estado Capitalista de Direito, não está mais
completamente fora da economia de mercado12. Tudo o que ele realiza gera
custos, e esses custos precisam ser supridos, tais como a remuneração dos
servidores públicos e terceiros prestadores de serviços, a compra, manutenção
ou aluguel de imóveis, a aquisição de suprimentos e material de consumo, a

10 BRITO, Edvaldo. Reflexos jurídicos da intervenção do Estado no domínio econômico. São Paulo: Saraiva, 1982, pp.03
-10.
11
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, pp.38-56.
12
Alerta Sainz de Bujanda que “es lógico que la Administración de un Estado – como la de cualquier otra
entidad pública o privada – tenga que utilizar medios personales, materiales e jurídicos para lograr el
cumplimiento de sus fines” (BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Publica, Derecho Financiero y
Derecho Tributario. In Hacienda y Derecho, v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.10-11).

3

60-67. como contratação e pagamento de pessoal e aquisição de bens. 20 BASTOS. ed. pp. e. Régis Fernandes de. a obtenção de meios materiais pelo Estado se dava em regra in natura. fosse por requisição direta aos súditos. bem como o regramento da realização destes. Desta maneira. é ”indispensável que haja recursos econômicos para enfrentar o custo da implementação desses objetivos” (BASTOS. Introdução ao Direito Financeiro. Régis de Oliveira18. pp. após lembrar que os fins últimos do Estado “compreendem a segurança pública. Curso de Direito Financeiro e Tributário. por 13 Celso Ribeiro Bastos. ou que financiarão os meios necessários para tanto. à idéia de obtenção de recursos pecuniários ou “dinheiro”16. Madrid: IEP.23. pp. e. 08. v. fixar qual o mecanismo de obtenção deste dinheiro. ed. a prestação do ensino. deve ter os meios necessários para satisfazer os objetivos da comunidade15”. São Paulo: Saraiva. 19 BUJANDA. 2007.35-37. 15 Idem. Curso de Direito Financeiro. devem lhe ser igualmente conferidos os recursos necessários à realização destas atribuições. Curso de Direito Financeiro. 16. Os gastos públicos. ressalta que “esses fins não se cumprem sem que tenham um suporte financeiro”. Torna-se necessário para a organização estatal. quem estabelece os fins. equipamentos e material. deve necessariamente assegurar os meios necessários à sua consecução. ou seja. em tempos antigos. como ocorrerá a alocação dos recursos arrecadados em suas múltiplas atividades e qual a disciplina para o seu dispêndio.24. o que se denomina. não pode ser encarado como uma entidade lúdica. Historicamente. Direito Financeiro e Tributário. por isso. constituição de entes da Administração Indireta ou a participação econômica do Estado em outras entidades13. neste ponto. Kiyoshi. pelo saque e reivindicação dos espólios de guerra. pp. ou pelo simples confisco baseado no poder de império estatal.24). ed. 18 OLIVEIRA. pp. organizacional ou institucional.3 Atividade Financeira do Estado. ao final. 08. 1975. a realização de Direito. Organización politica y derecho financiero.119-466.”. Curso de Direito Financeiro e Tributário. In Hacienda y Derecho. São Paulo: RT. 2001. 2006. a partir do momento em que lhe são conferidas atribuições. Sainz de Bujanda19 e Celso Ribeiro Bastos20. 1998. pode ser reduzida. São Paulo: RT. São Paulo: Atlas. como lembram Kiyoshi Harada17. globalmente. 4 . Régis Fernandes de. 2006. São Paulo: Saraiva. 16 Lembra José Souto Maior Borges que “aspecto característico da finança do Estado Moderno é o seu conteúdo pecuniário” (BORGES. pp.09). 17 HARADA. José Souto Maior. 2004. pp. 1. portanto. Fernando Sainz de. pp. humana. “da mesma forma que o Estado tem finalidades a alcançar. recursos públicos que serão utilizados diretamente na realização da atividade pública e na consecução das políticas públicas. 14 OLIVEIRA. O Estado. O objetivo da atividade financeira do Estado é determinar como se dará a obtenção de recursos para fazer frente aos custos da atuação do Estado. São Paulo: Max Limonad. A obtenção destes “meios necessários”.01. 2001. Celso Ribeiro.10. Celso Ribeiro. sejam eles de natureza material. atividade financeira do Estado. pois “o ideário contido em norma constitucional somente pode se tornar eficaz diante da disponibilidade de meios aptos a gerir os interesses 14”. da saúde etc.

com o qual possa. impõe o regime da legalidade tanto na obtenção quanto no gasto de recursos pelo Estado. pp. Com o dinheiro pode-se adquirir todo e qualquer bem. também se aplicam à disciplina jurídica da atividade financeira do Estado. (BASTOS. 2007. É em dinheiro que os Estados quitam seus débitos. São Paulo: Saraiva. naturalmente.10) 24 O Estado de Direito é um modelo de organização estatal instrumento da delimitação precisa das esferas pública e privada. Daí porque a atividade financeira do Estado tem por objeto a obtenção de recursos monetários. Além disso. J. 1998. 2002. 16. São Paulo: Axis Mundi/ IBET. como afirma Canotilho.93- 96. em conseqüência. pp. atuando segundo o “marco normativo” previamente traçado. 06.. O dinheiro passa a ser requisitado da população mediante um procedimento formal prévio. saldar os seus compromissos. ao mesmo tempo. 2004. O Estado Moderno. Roque Antônio. pp. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. v. se concentrando a obtenção de recursos pelo Estado na arrecadação de dinheiro23. ed. a moeda possui características que lhe são muito peculiares. Estas competências pré-fixadas. o Estado de Direito. São Paulo: RT.. Em primeiro lugar é um bem que não serve em si mesmo para nada. tenham mecanismos para identificar e 21 BORGES. de forma praticamente generalizada.36. ed. pp. ed. Gomes. em regra mediante a partição dos poderes públicos de forma harmônica e independente. Curso de direito constitucional tributário. o Estado necessita como fonte primordialíssima dos recursos econômicos para a sua atuação de arrecadar valores na forma de dinheiro. Teoria geral do direito tributário. São Paulo: Saraiva.sua vez.421).24. não possuíam maior disciplina. Curso de Direito Financeiro e Tributário.186-195. 1985. ATALIBA. age segundo um quadro de possibilidades pré-fixado pelas normas jurídicas. para que esta ou seus representantes “autorizem” sua cobrança e. como a ocupação administrativa prevista no inciso XXV do artigo quinto da CF-88 e atividades como composição de mesas eleitorais e júri21. de que “só há Estado de Direito ali onde são postos direitos individuais e garantias e os órgãos de poder se movem dentro de competências prefixadas normativamente” (VILANOVA. 06. que consiste no pagamento em dinheiro dos bens e serviços necessários à realização do bem comum 22”.243-254. (. O Estado. 2002. sendo efetuados de acordo com as conveniências e interesses dos governantes. que pressupõe a submissão do ente estatal aos seus próprios comandos normativos. O dinheiro é. Direito Financeiro e Tributário. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 22 HARADA.) Em conseqüência. J. pp. este sim revestido de utilidade. pp.272-273. pela existência de comandos normativos (jurídicos) prescrevendo padrões e possibilidades de comportamento tanto dos particulares submetidos ao império do Estado quanto do próprio órgão de poder. República e Constituição. também aqui. pp. J. São Paulo: Max Limonad. 14. Alfredo Augusto. José Souto Maior.243). 1963. J. Fundamentos do Estado de Direito. ensina Kyoshi Harada. portanto. ed. só existindo em hipóteses específicas. Geraldo. Coimbra: Almedina. O Estado de Direito. 23 Ensina Celso Ribeiro Bastos: Na verdade. Lourival. CANOTILHO. 08. visa “conformar as estruturas do poder político e a organização da sociedade segundo a medida do direito” (CANOTILHO. que funciona como um modelo para suas ações futuras. nesta concepção. Tem-se como exemplo de definições neste mesmo sentido: CARRAZZA. pp. só se presta a servir de instrumento de trocas. BECKER. São Paulo: Malheiros. como garantia de manutenção da delimitação entre as esferas pública e privada e da submissão da atividade do Estado a este “marco normativo”. a requisição direta de coisas e da força de trabalho de particulares em favor do Estado tem caráter excepcional. pp. esses processos pelo regime da despesa pública. Coimbra: Almedina. que define suas possibilidades e finalidades de ação. “substitui. acertadamente. expressa nas palavras de Lourival Vilanova. Modernamente. o modelo organizacional do Estado de Direito 24. 2001. e a atribuição a um dos poderes do exercício da fiscalização dos demais. o que resulta na idéia. Introdução ao Direito Financeiro. alterando sua conformação prévia e fixando as bases da responsabilidade na gestão fiscal. Celso Ribeiro. o meio de troca por excelência. Além disso. 2004.1. Escritos jurídicos e filosóficos. prevê mecanismos de fiscalização e controle da própria atividade estatal. 2000. São Paulo: Atlas. Kiyoshi. Gomes. entretanto. 5 . ed.

deste modo. 2006. por sua vez. de gestão do patrimônio estatal” ( BORGES. 2003. sua gestão e a realização do gasto. São Paulo: Max Limonad. 16. Curso de Direito Financeiro. dirigida a la obtención e inversión de los medios económicos destinados al sostenimiento de los servicios públicos” (BUJANDA. 2007. criação. enquanto Kiyoshi Harada a define como “a atuação estatal voltada para obter. de modo semelhante. ao analisar o conceito proposto. a conceitua como “la acción administrativa del Estado. pp. Isto significa dizer que. ou seja. pp. São Paulo: RT.“fiscalizar” o seu gasto e sua alocação. como atividade estatal típica. cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público25”. A Atividade Financeira do Estado pode ser assim definida como a atividade da Administração Pública para obtenção. Diversos autores trazem ainda outras definições que.04. ed.36). pp. Hacienda Publica. 21 ed. Fernando Sainz de. In Hacienda y Derecho. Celso Antônio Bandeira de. 13. gestão e dispêndio de recursos públicos. como será mais detalhadamente exposto a seguir. basicamente. O Estado de Direito.01. Sainz de Bujanda. Kiyoshi. como sintetizado por Celso Antônio Bandeira de Mello. Aliomar. 26 Régis Fernandes de Oliveira define a atividade financeira do Estado como “a arrecadação de receitas.59). traz a idéia de responsabilidade na gestão da coisa pública. 1975. Direito Financeiro e Tributário. 1998. 6 . gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à consecução das finalidades do Estado que. se resumem na realização do bem comum” (HARADA. José Souto Maior. 27 MELLO. possui dois postulados fundamentais. Podemos. São Paulo: Atlas. 2004. pp. v. 16.66-83. Uma introdução à Ciência das Finanças. inclusive (e principalmente) do dinheiro público.28). a atividade financeira do Estado. São Paulo: Malheiros. Régis Fernandes de. não obstante apresentem divergências pontuais. Rio de Janeiro: Forense. Madrid: IEP. José Souto Maior Borges afirma que a atividade financeira “se desenvolve. Introdução ao Direito Financeiro. gerar. se sujeita a todos 25 BALEEIRO. no campo da receita e despesa. 2006.20). criar. pp. ed. assim o segmentar para uma análise mais detalhada: OBTENCÃO CRIACÃO ATIVIDADE RECURSOS ADMINISTRATIVA PÚBLICOS GESTÃO DISPÊNDIO 1) ATIVIDADE ADMINISTRATIVA  Conduta estatal submetida ao regime jurídico- administrativo. Curso de Direito Administrativo. convergem quanto ao seu núcleo essencial26. que. que são: a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a indisponibilidade do interesse público 27. afirma que a atividade financeira estatal consiste em “obter. Aliomar Baleeiro. ed. a fim de atender às necessidades públicas” ( OLIVEIRA. em última análise. gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades. pp. Derecho Financiero y Derecho Tributario.

São Paulo: Max Limonad. ao princípio da legalidade. Sainz de Bujanda29 e Souto Maior Borges30.1 Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro. 1975. um aspecto econômico. adequada aos objetivos do seu estudo por técnicos ligados ao Direito. sendo o objetivo a determinação das conseqüências jurídicas da atividade financeira. Trata-se do Crédito Público.82-90. 7 . geração de despesa ou elaboração e execução de orçamento deve obedecer ao regramento material e formal previamente estabelecido por normas jurídicas editadas pela própria organização estatal. Derecho Financiero y Derecho Tributario. 1998. 29 BUJANDA. os princípios de regência da administração pública (legalidade. e hoje. se submete ao regime jurídico-administrativo. existe uma enorme preocupação com sua limitação e controle. o foco de estudo deve ser obrigatoriamente o seu aspecto 28 BORGES. São Paulo: Max Limonad.01. 3) CRIAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS  Arrecadação de recursos para o Estado por mecanismos tributários e não tributários. Denomina-se Despesa Pública. mas limita-se ao âmbito do direito positivo 28”. apontam que possui o fenômeno financeiro um aspecto político. In Hacienda y Derecho. pp. “o poder financeiro está sujeito ao ordenamento jurídico e seu exercício não é arbitrário. especialmente. eficiência. pp. 2) OBTENÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS  Aspecto da atividade financeira que busca conseguir recursos para o Estado mediante a realização de operações de crédito ou de captação de poupança. José Souto Maior. como visto. Isto significa dizer que toda a atividade de obtenção de receita ou crédito. bem como às formalidades a esta inerentes. 4) GESTÃO DE RECURSOS PÚBLICOS  É o Orçamento Público.13-23. Ressalte-se que não se quer com isso dizer que a atividade financeira do Estado se resume a este perfil jurídico. portanto.35. 5) DISPÊNDIO DE RECURSOS PÚBLICOS  É o efetivo gasto dos recursos no curso da atuação estatal. Hacienda Publica. Introdução ao Direito Financeiro. moralidade. DIREITO FINANCEIRO. Madrid: IEP. Fernando Sainz de. com clareza. José Souto Maior. tendo o fenômeno financeiro nítido perfil jurídico. apenas de uma opção de enfoque na análise do fenômeno financeiro. razoabilidade. e. um aspecto técnico e um aspecto sociológico. Introdução ao Direito Financeiro. no Estado de Direito. para a consecução dos fins que lhe são constitucionalmente atribuídos. publicidade. motivação). É a Receita Pública. portanto. pp. 02. objetivos e custos da ação estatal. 30 BORGES. proporcionalidade. Trata-se. com a necessidade de responsabilidade na gestão fiscal e rígido equilíbrio entre receita e despesa. No Estado de Direito. o mecanismo de alocação e controle dos recursos obtidos dentre as múltiplas destinações. v. impessoalidade. 6) RECURSOS PÚBLICOS  Meios para a realização das finalidades institucionais do Estado. 2. A atividade financeira do Estado. 1998.

técnica. para a edição de normas jurídicas sobre determinada matéria (artigo 22 da CF- 88. 31 TORRES. Sainz de Bujanda. admitindo delegação.) ou de cunho material. Curso de Direito Financeiro e Tributário. pp. José Souto Maior. Rio de Janeiro: Renovar. podem ser (a) exclusivas (artigo 21 da CF- 88). (c) comuns (artigo 23 da CF-88). 26. São Paulo: Max Limonad. É composto. v. Seja qual for a definição adotada. não obstante. Introdução ao Direito Financeiro. pp.91. 8 . 33 BORGES. ainda. As competências constitucionalmente conferidas aos entes federativos pela Constituição Federal de 1988 envolvem a atribuição de determinado poder a cada ente.ex. composto pela conexão da ação administrativa às normas jurídicas que a regulam. ed. Fernando Sainz de. jurídico. nestes termos. neste estudo. afirma se tratar da “disciplina jurídica que regula la gestión de los medios económicos que el Estado utiliza para el cumplimiento de sus fines32”. ed. conceitos e conclusões derivados das análises política. O Direito Financeiro. 07. (d) concorrentes (artigo 24 da CF-88). 2. p. o concebe como a “parte do Direito Público que tem por objeto a ordenação das atividades financeiras33”. As competências constitucionais.12. classificadas de acordo com o grau de participação de uma ou de mais entidades na fixação da disciplina normativa ou no exercício do poder material. São Paulo: Malheiros. 32 BUJANDA. (b) privativas (artigo 22 da CF-88). Ricardo Lobo Torres o define como “o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira”. Hacienda Publica. p. Derecho Financiero y Derecho Tributario. Curso de Direito Constitucional Positivo. em uma constante simbiose. o importante é se ter em mente que o Direito Financeiro se concentra na análise jurídica da atividade financeira do Estado.2 Competência no Direito Financeiro.ex.33. por fim. e sociológica. 34 SILVA. pp. 2006. pp. Madrid: IEP. portanto.479. representando uma “faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões 34”. estabelecendo as regras e procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado31”.01. Ricardo Lobo. Souto Maior Borges.481. 1975. In Hacienda y Derecho. estabelecendo a titularidade de determinado ente para a prática de determinado ato (artigo 21 da CF-88. ou (e) suplementares (parágrafos primeiro a quarto do artigo 24 e inciso segundo do artigo 30 da CF-88)35. se valha de elementos. do mesmo modo.). Estas competências constitucionais podem atribuir poder de cunho normativo. pp. econômica. sendo sua função “disciplinar a constituição e a gestão da Fazenda Pública. 1998. é exatamente o estudo da atividade financeira do Estado por uma perspectiva jurídica. 35 Idem. José Afonso da. pela disciplina jurídica da atividade financeira do Estado.

37 LENZA. poderão os demais entes federativos. Deve-se ainda lembrar que. é concorrente entre União. Os veículos normativos. confere aos entes federativos o poder. poderão os demais entes exercer competência legislativa plena sobre este. aliás. Fixadas as normas gerais pela União. Esta competência legislativa. com a conseqüência de que. obrigando a todos. O Direito 36 As normas gerais de Direito Financeiro. 2. individuais e abstratas ou individuais e concretas38”. gerais e concretas. conforme os parágrafos terceiro e quarto do artigo 24 da CF-88. Não poderia. Estados. ed. enquanto não existir lei federal de normas gerais sobre determinado ponto. a União irá estabelecer normas gerais (parágrafo primeiro do artigo 24 da CF-88). 2007. esta última voltará a produzir efeitos”37. dentro das suas respectivas esferas de interesse predominante. Estados e Distrito Federal (inciso I do artigo 24 da CF-88). por seu turno. recepcionada pelo atual regime constitucional com status de lei complementar. ou seja. 17. no entanto. gerais e abstratas. de natureza legislativa. A competência para tratar de Direito Financeiro é. como visto. sobre Direito Financeiro. 38 CARVALHO.3 Veículos normativos do Direito Financeiro. claramente. Curso de Direito Tributário. Isto significa que. cabendo ainda aos municípios suplementar. com caráter nacional. por fim. em matéria de Direito Financeiro. que. os continentes que possuem por conteúdo as normas jurídicas. Municípios e Distrito Federal) possuem competência para legislar. Neste último ponto. ser diferente. que todos os entes federados (União. devem ser veiculadas por lei complementar. dentro dos limites formais e materiais fixados na própria regra constitucional. Sobrevindo. cada um deles necessita. “caso a norma geral federal que suspendeu a eficácia da norma geral estadual seja revogada por outra norma geral federal. São Paulo: Saraiva. ou seja. como é o caso da lei complementar 101/2000 (lei de responsabilidade fiscal) e da lei 4. São Paulo: Método. lei federal de normas gerais. ou seja. é importante a advertência feita por Pedro Lenza. já que. Paulo de Barros. Pedro. portanto. de editar comando jurídico de disciplina da atividade financeira do Estado. pp. assim. Conclui-se.288. esta disciplina (inciso II do artigo 30 da CF-88). que alerta “se tratar de suspensão da eficácia e não revogação”. dentro de suas peculiaridades. não contrarie a norma geral feita pelo Estado. no que couber. em maior ou menor grau. e. tratando-se de competência concorrente. ed. que deverão ainda ser veiculadas por lei complementar (artigo 163 da CF-88)36. 11. são “normas jurídicas que introduzam no ordenamento outras normas. pelo regime da CF-88. ficará suspensa a eficácia da lei estadual no que esta lhe for contrária. exercitar a sua competência suplementar (parágrafo segundo do artigo 24 e inciso II do artigo 30 da CF-88). como ensina Paulo de Barros Carvalho. obviamente com eficácia limitada ao seu próprio âmbito material e espacial. 2005. pp.47- 48) 9 . de uma disciplina jurídica mais ou menos específica.320/64 (lei geral de orçamento). a atividade financeira do Estado é essencial à consecução das finalidades de qualquer destes entes. Direito Constitucional Esquematizado.

Disciplina das finanças públicas (artigos 163 a 169)  Traz as regras fundamentais do Direito Financeiro. Materialmente. 24 e 30. começa a ser disciplinado no Texto Constitucional. São Paulo: Saraiva. a lei complementar deve obrigatoriamente ser o veículo normativo utilizado para o desdobramento de determinadas matérias. Diversos dispositivos constitucionais se relacionam. pp. a força vinculante que é capaz de alterar as estruturas do mundo jurídico-positivo” (CARVALHO. c. p. pp. Paulo de Barros. 40 OLIVEIRA. 17. 1. p. Régis Fernandes de. que.102.ex. objeto de estudo do Direito Tributário.ex. como a previsão de “estruturas e meios para que estas entidades prestem tais atividades”40. pp. Curso de Direito Tributário. ed. Curso de Direito Financeiro. como veículo normativo que traz a estruturação fundamental dos entes estatais. mas podemos identificar três blocos que tratam mais diretamente do tema: a. Disciplina constitucional do controle interno e externo do Poder Público (artigos 70 a 75)  Fixa o regramento básico do funcionamento dos mecanismos de controle público. com maior ou menor intensidade. o perfil fundamental dos principais veículos normativos do Direito Financeiro.). 161 e 163 da CF-88. que possuem como característica uniforme o fato de não apresentarem “por si só. Traça-se.88. quer ajuntando-lhe normatividade. Disciplina do Sistema Tributário Nacional (artigos 145 a 162)  Trata da principal receita pública no moderno Estado Capitalista de Direito. 2. p. quer operacionalizando-lhe os comandos41”. a seguir. disciplinando as chamadas “transferências constitucionais tributárias”. prescreve tanto as finalidades a estes atribuídas (artigos 21. em grande parte. 2006.). Rio de Janeiro: Forense. 10 . 2005. por intermédio do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas. resoluções do Senado Federal. tendo por “objetivo (conteúdo) a complementação da Constituição. exercem o controle das Finanças Públicas. sendo controversa a sua superioridade hierárquica sobre a lei ordinária na disciplina de outras questões além daquelas que lhe são expressamente reservadas pelo Texto Constitucional42.) e chegando aos veículos normativos infralegais de regulamentação39. 39 Paulo de Barros Carvalho os denomina veículos secundários. 08. como o procedimento de elaboração e conteúdo das leis orçamentárias. Prevê ainda as regras de repartição de receitas tributárias entre os entes federativos.57). CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – O Texto Constitucional. Financeiro. b. leis ordinárias (as leis orçamentárias. ed. como parte do Direito Público e da disciplina da atividade básica da Administração Pública. São Paulo: RT. o tributo. por imposição constitucional (artigos 146. Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. passando pelas leis complementares de normas gerais. à disciplina do Direito Financeiro.ex. 41 COELHO. como regulamentos. LEI COMPLEMENTAR  Diploma legislativo com função precípua de expansão do Texto Constitucional. 2005. instruções normativas e portarias.

1170-1176). da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Outro traço característico da lei complementar é que. LEI FEDERAL 4. VI . É importante lembrar. São Paulo: Atlas. ed. não seja daquelas para que a Carta Magna exige essa modalidade legislativa. 45 Art. É exatamente este o caso do Direito Financeiro. aprovada por simples maioria relativa dos presentes à sessão de votação. que o posicionamento do Supremo Tribunal Federal. 43 OLIVEIRA. Municípios. quanto por específica disposição constitucional (artigo 16345 e parágrafo nono do artigo 16546 da CF- 88). 46 § 9º .320. Alexandre de. É a “Lei geral de Orçamento (LGO)”.dívida pública externa e interna. de 01. a lei complementar se caracteriza pela exigência de um quorum privilegiado de votação para sua aprovação.122. do Distrito Federal e dos Municípios. pp. III . fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público. que traz normas gerais de Direito Financeiro para “elaboração e 42 Alexandre de Moraes faz um compêndio das posições favoráveis e contrárias à superioridade hierárquica da lei complementar sobre a lei ordinária ainda quando não existente reserva constitucional de determinada matéria (MORAES. Curso de Direito Financeiro. Régis Fernandes de. Ter caráter nacional significa que determinadas leis complementares. para fins de concurso. Lei complementar disporá sobre: I . 44 COELHO. os dispositivos que tratam dela se têm como dispositivos de lei ordinária”. As principais em matéria financeira são: a. II . não obstante processada no Congresso Nacional e editada pela União. e. expresso no julgamento da ADC 01/DF. pp. VII . “expedidas pelo Congresso Nacional. 11 . Distrito Federal e Territórios43”.Cabe à lei complementar: I . tanto por se tratar de matéria sujeita à competência legislativa concorrente (inciso I e parágrafo primeiro do artigo 23 da CF-88).82-83.dispor sobre o exercício financeiro. pp. ao contrário da lei ordinária. a elaboração e a organização do plano plurianual. neste ponto.fiscalização financeira da administração pública direta e indireta. dos Estados. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. a vigência. em termos conceituais. Formalmente. na maior parte dos casos. é que “só se exige lei complementar para as matérias para cuja disciplina a Constituição expressamente faz tal exigência. Sacha Calmon Navarro. Rio de Janeiro: Forense. possui caráter nacional. As leis de normas gerais de Direito Financeiro. DE 17 DE MARÇO DE 1964.estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 2002.compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União.1993. alcançando todas as pessoas que nele estejam e que são de cumprimento obrigatório pelos Estados. devem ser leis complementares. IV . portanto.concessão de garantias pelas entidades públicas. os prazos.emissão e resgate de títulos da dívida pública.finanças públicas. ou seja. esta.02. incluída a das autarquias. Este caráter nacional se revela de modo mais claro quando a lei complementar possui a função de veicular normas gerais sobre determinada disciplina jurídica.operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União. 163. II . que é da maioria absoluta dos parlamentares (artigo 69 da CF-88). Curso de Direito Tributário Brasileiro. disciplinada por lei cujo processo legislativo observado tenha sido o da lei complementar. fixar o padrão uniforme dos principais institutos da matéria. V . valem para todo o território nacional. 2006. garantindo “uma mesma disciplina normativa. resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. se porventura a matéria. São Paulo: RT. evitando o caos e a desarmonia44”. 08. 2005.

Fixa regras fundamentais para a “responsabilidade na gestão fiscal”. 12 . indo de 01.do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados.59. bem como..320/64 defina impropriamente este período como ano civil. pelos beneficiários. b. A lei de responsabilidade fiscal.) b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios. como limites de despesas e a imposição de uma série de requisitos para renúncias de receitas e realização de operações de crédito. Outro papel fundamental da lei complementar no Direito Financeiro é a fixação do exercício financeiro a ser observado na organização das finanças públicas. objetivando promover o equilíbrio sócio- econômico entre Estados e entre Municípios. seja qual for a data de início e/ou fim.01. também chamada de “Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)”. em seu artigo primeiro. quarenta e sete por cento na seguinte forma: (. Revista Tributária e de Finanças Públicas.) 51 HARADA. 04. Carlos Maurício. é qualquer “período corrido de 365 dias51”.dispor sobre o acompanhamento. II . Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal.97. O exercício financeiro no Brasil hoje é disciplinado pelos artigos 34 e 35 da lei 4.estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. NÓBREGA.320/64.definir valor adicionado para fins do disposto no art. a LRF “configura um sistema de planejamento. Coincide com o ano-calendário. pp. no regime constitucional de 1988. 50 Art. especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I. visando a estabilidade fiscal pelo equilíbrio receita-despesa e pela contenção da dívida pública. do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos arts. I. parágrafo único. (. os prazos de vigência das leis orçamentárias (inciso I do parágrafo nono do artigo 165 da CF-88). a lei geral de orçamento. 2004. LEI COMPLEMENTAR 101. c. 2005. 157. São Paulo: Atlas. sendo. de modo correlato. despesas e da execução orçamentária. pois ano civil. conforme prevê o artigo 161 da CF-8849.. de execução orçamentária e de disciplina fiscal48”. 49 Art. A União entregará: I . é lei ordinária. receitas. 159. Direito Financeiro e Tributário. enquanto que 47 FIGUEIREDO.. 48 PERIN.. n. É importante. 159. DE 04 DE MAIO DE 2000. Formalmente. 158. 2007. não confundir ano civil com ano-calendário. pp. os critérios para participação dos municípios no fundo instituído pela alínea b do inciso I do artigo 159 da CF-8850. Kiyoshi. que fixa. de acordo com o artigo primeiro da lei 810/49. Cabe à lei complementar: I . elegendo como parâmetro o número de habitantes do município. São Paulo: RT. controle dos orçamentos e balanços”. Um exemplo é a lei complementar 91/97. Traça a disciplina fundamental dos orçamentos.º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. pp. materialmente lei complementar. ed. que busca “impor novo padrão de conduta fiscal aos gestores 47”. 16. 161. São as leis complementares que fixam a disciplina geral das transferências constitucionais tributárias entre os entes federativos (artigos 157 a 159 da CF-88). III . Rio de Janeiro: Elsevier. Jair José. 158 e 159. 2004. mas sofreu recepção com alteração de status material pelos Textos Constitucionais subseqüentes à sua edição. LEIS DE REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. ed. não obstante o artigo 34 da lei 4. Diploma legal verdadeiramente revolucionário.134. como lembra Kiyoshi Harada.

As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central. Nosso objeto de estudo. portanto. ressalvados os casos previstos em lei. com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.107.O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional. Metodologicamente. 1998. São Paulo: Max Limonad. cuja elaboração está disciplinada no Regimento Interno do Senado Federal.º de janeiro e termina em 31 de dezembro.107. ao lado da disciplina jurídica da atividade financeira do Estado.º DE JANEIRO E COM FIM EM 31 DE DEZEMBRO. pp. 3. 2007. consórcios internacionais etc. QUALQUER DATA DE INÍCIO E/OU FIM. EXERCÍCIO FINANCEIRO  ANO-CALENDÁRIO (01. Introdução ao Direito Financeiro. a ser exercitada por meio de resolução55: a) Autorização aos entes federativos para realização de operação financeira externa. Após discussão na forma do regimento. direta ou indiretamente. de Direito do Mercado Financeiro ou Direito Monetário. fixa para as despesas o regime de competência (accrual basis) e para as receitas regime de caixa (cash basis). em instituições financeiras oficiais. Pedro. § 3º . as dos Estados. também questões de natureza monetária e ligadas ao mercado financeiro. Observando-se também o artigo 164 da CF-8852. empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. ed.340. nos incisos V a IX do artigo 52. entretanto. 55 Pedro Lenza registra que as matérias de competência privativa do Senado Federal. RESOLUÇÕES DO SENADO FEDERAL  São muito importantes na disciplina da dívida pública. a espécie normativa é aprovada por maioria simples e promulgada pelo Presidente do Senado Federal. a partir de proposta do Presidente da República. fixa como competência do Senado Federal. 52 Art. § 1º . não obstante a disciplina constitucional assim disponha. 13 . José Souto Maior. “relaciona-se exclusivamente com as finanças públicas54”. § 2º .É vedado ao banco central conceder. ou seja. como no presente caso. sancionando ou vetando o projeto de resolução” (LENZA. 11. 53 BORGES. especialmente os bancos. sociedades anônimas. “são materializadas através de resoluções”. O texto constitucional. pp.53”. atribuir-se a denominação Direito Financeiro a matérias vinculadas com as finanças privadas. 54 Idem. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central. pp. é preciso distinguir o Direito Financeiro. Direito Constitucional Esquematizado. do Distrito Federal. ANO CIVIL  365 DIAS. ANO-CALENDÁRIO  ANO CIVIL (365 DIAS) INICIADO EM 01. dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas. ano-calendário é o ano civil que obrigatoriamente começa em 01. que se refere à atividade financeira do Estado. 164. b) Fixação do montante global da dívida consolidada56 dos entes federativos. não havendo “manifestação presidencial. Lembra Souto Maior Borges que “é errôneo. 435). São Paulo: Método. percebe-se que a definição constitucional de “normas gerais de finanças públicas” (seção I do capítulo II do Título VI) engloba.º/01-31/12) A Lei Geral de Orçamento estabelece ainda que pertencem ao exercício as despesas nele empenhadas e as receitas nele arrecadadas.

pp. entendeu por bem a CF-88 deixar grande parte da sua disciplina a cargo do Senado Federal. Sendo a dívida pública matéria atinente a cada um dos entes federativos. e) Fixação de limites globais e condições da dívida mobiliária57 dos Estados. pois se trata de definir quem sofrerá um controle mais rígido no trato dos recursos pecuniários aos quais tem acesso. por exemplo. esta atividade financeira possui regramento legal específico e rígido. Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. pode-se dizer que o Direito Financeiro se aplica a todos aqueles que lidam com dinheiro público. a partir de proposta enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional – inciso II do artigo 30 da LRF). ficam submetidos ao seu regime59. os seus custos e despesas e a ordenação destas. e engloba toda a dívida contraída a longo prazo pelo ente público. apenas. leis de diretrizes orçamentárias e planos plurianuais.4 Âmbito subjetivo de aplicação. em sentido lato. ed.154. ou seja. Distrito Federal e Municípios (a dívida mobiliária da União tem o seu limite fixado por lei federal. 57 O conceito de dívida mobiliária está no inciso II do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal. além de algumas de curto prazo. mas pela Administração Pública em geral (autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público Federal). 14 . c) Fixação dos limites globais e condições para realização de operações de crédito. sendo exigida extrema responsabilidade e probidade de todos aqueles que lidam com dinheiro público. 2. A justificativa para tal atribuição ao Senado Federal. é o papel desta Casa Legislativa como representativa das unidades federadas junto ao governo central. como é o caso das próprias leis orçamentárias anuais. externas ou internas. no exercício de sua atividade financeira. não só pelos entes federativos. Estão compreendidos aqui os entes 56 O conceito de dívida consolidada está no inciso I do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2007. para lhes assegurar maior representatividade no trato da questão. as resoluções vigentes sobre o tema são a resolução 23/96 (autorização de operações externas). que. as suas receitas. É muito importante delimitar este campo subjetivo de abrangência do Direito Financeiro. 58 HARADA. que é o Direito Financeiro. em operações de crédito externas ou internas. e compreende a dívida pública derivada da emissão de títulos. realizadas por terceiros. 16. O âmbito subjetivo de aplicação do Direito Financeiro define quais são os sujeitos de direito (pessoas físicas e jurídicas). a resolução 40/01 (limites e condições para a dívida consolidada) e a resolução 43/01 (limites e condições para operações de crédito). exercendo competência normativa própria. LEIS ORDINÁRIAS DE CADA ENTE FEDERATIVO  São as leis específicas sobre o tema. Uma empresa. São Paulo: Atlas. 59 É claro que não é só o Poder Público que realiza atividade financeira. atualmente. 4. d) Fixação de limites e condições para que a União preste garantia. afetando diretamente sua autonomia. quanto às pessoas que lidam com dinheiro público. Exatamente em função desta necessidade de proteção aos recursos pecuniários públicos. Kyioshi Harada58 informa que. possui sua própria atividade financeira.

Sujeitam-se ao controle externo: I. III. as entidades da Administração Indireta e os terceiros em colaboração com o Estado.º). lide com dinheiro. que adotam forma de Direito Público ou de Direito Privado (parágrafo primeiro do artigo primeiro da lei 11. Estes consórcios. a lei federal 11. a) CONTROLE EXTERNO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS  Os sujeitos submetidos ao controle orçamentário e financeiro pelos Tribunais de Contas estão previstos pelo parágrafo único do artigo 70 e pelos incisos II e V do artigo 71 da CF-88. na administração pública direta. a seguir. públicos em geral. por conseqüência. V. Empresas supranacionais de cujo capital social a União participe.º). Qualquer pessoa física ou jurídica. já que tem-se aqui múltiplos entes federativos envolvidos. nos termos do tratado constitutivo.107/2005. a disciplina positiva prevista em relação a diversos pontos do Direito Financeiro. gerencie ou administre). extravio ou outra irregularidade de que resulta prejuízo ao erário público. bem como se submetem.107/2005 disciplinou a formação de consórcios públicos pelos entes federativos para gestão associada de serviços públicos e realização de objetivos de interesse comum. podem receber recursos dos entes consorciados mediante contrato de rateio (artigo 08. Esclarecem Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira que “mudando a representação legal do consórcio. Pessoas físicas ou jurídicas que derem causa à perda. de forma direta ou indireta. A solução da questão relativa a qual Tribunal de Contas irá exercitar este controle. que assuma obrigação de natureza pecuniária em nome do Poder Público.107/2005). que. bens e valores públicos ou de responsabilidade do Poder Público. bem como nas sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público.107/2005. bens e valores públicos. estão sujeitos ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. também poderá ocorrer 15 . indireta ou fundacional. de qualquer modo (utilize. guarde. é dada pelo parágrafo único do artigo nono da lei 11. Os consórcios públicos. IV. Prescreve este dispositivo legal que o Tribunal de Contas competente é aquele que tem competência para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo que é representante legal do consórcio. na forma do inciso VIII do artigo quarto da lei 11. Administradores e demais responsáveis pelo dinheiro. Qualquer pessoa física ou jurídica. pública ou privada. Vejamos. às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas (artigo 09. de modo bem abrangente. pública ou privada. arrecade. II. Recentemente. na execução de suas receitas e despesas.

São Paulo: RT. pp. c) INCIDÊNCIA DAS REGRAS DE RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL  LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL  ARTIGO 1º. POR EXTENSÃO. ele presta serviços de saúde. não exclui o controle externo dos entes consorciados em relação aos recursos que estes aportam mediante contrato de rateio. obviamente. • República: A idéia de que o Estado é coisa pública. OLIVEIRA. Consórcios públicos: comentários à Lei 11. DENTRO DO PROCEDIMENTO NORMAL DE FISCALIZAÇÃO. INCISO III. Odete. etc. • Democracia: O Brasil também é uma democracia. a ser exercido. Conceitos básicos: • Estado: Tem soberania. Ele só tem poder para realizar determinadas coisas. Gustavo Justino. educação. entretanto. QUESTÃO RELEVANTE NESTE ASPECTO É O CONCEITO DE EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE. que deriva da própria Constituição.94. é uma organização ou órgão que tem poder. O Estado que exerce função é hoje. 16 . 1. ARTIGO 2º. O Estado presta diversas funções além das básicas (legislativas. mas este poder é subordinado à regras pré-determinadas. o que lhe dá duas características: o Estado tem poderes e deveres. um Estado de Direito. §§ 2º E 3º. MAS APENAS AQUELAS COM SUBSISTÊNCIA ATRELADA AO REPASSE DE RECURSOS PELO ENTE PÚBLICO CENTRAL. À LGO). fiscalização (poder de polícia). b) SUBMISSÃO ÀS REGRAS GERAIS DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA  LEI GERAL DE ORÇAMENTO  ARTIGO 1º E 4º. 2006. pelos respectivos Tribunais de Contas aos quais estão normalmente submetidos. O QUE MOSTRA QUE NEM TODA EMPRESA ESTATAL SE SUBMETE À LRF (E. FISCALIZAÇÃO DOS RECURSOS APORTADOS PELOS ENTES CONSORCIADOS  TRIBUNAL DE CONTAS QUE FISCALIZA CADA UM DOS ENTES. CONSÓRCIO PÚBLICO FISCALIZAÇÃO DO CONSÓRCIO  TRIBUNAL DE CONTAS QUE FISCALIZA O CHEFE DO PODER EXECUTIVO QUE REPRESENTA O CONSÓRCIO PÚBLICO. devendo buscar o maior grau possível de participação de todos na gestão da coisa pública. fomenta atividade econômica. executivas e judiciárias). no Brasil. O Brasil é um Estado Constitucional de Direito. Este controle específico sobre o consórcio. 60 MEDAUAR. • Administração Pública: conjunto de pessoas.107/2005. ele só age de acordo com o regramento jurídico. órgãos e agentes que tem o dever de realizar direta e imediatamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado. isto é. coleta de lixo. alteração do Tribunal de Contas a que o consórcio deva encaminhar sua prestação de contas60”. ou seja.

arrecadando os mesmos. seu fim. • Diferença entre a ordem social e a ordem jurídica: plano fático e o plano normativo. separar a parcela de cada um. que beneficia a todos. porque as pessoas precisam destas necessidades. precisa sempre de algo. • Direito Financeiro: é a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado. Ex: Alimentação. é a moeda. Há no mundo moderno. mas são resolvidas de modo coletivo. São as necessidades da coletividade e para a coletividade. aquelas onde é impossível fracionar. de impor padrão a esse mundo do ser (o plano deôntico do dever ser). Regis de Oliveira diz que as necessidades públicas que interessam ao direito são aquelas definidas em LEI. são as necessidades públicas previamente fixadas pela legislação. alocando. dizendo como este deverá gerir os recursos econômicos. 2. etc. O homem é um sujeito de necessidades. • Atividade financeira do Estado: é o comportamento do Estado gerando recursos públicos. São necessidades que são função do Estado. Segurança Pública As necessidades comuns e coletivas são aquelas que denominamos de necessidades públicas. O meio mediato por excelência hoje. • Necessidades Coletivas: São aquelas necessidades relativas à coletividade como um todo. Coisas que antes não eram necessidades públicas passaram a ser. • Bens ou meios imediatos: são aqueles que efetivamente se precisa para realizar sua finalidade. porém para melhorar a satisfação o faz de modo comum. vestuário. • Recursos Econômicos: A economia analisa tudo o que tem valor. tudo o que é avaliado e que tenha poder de troca ou valor referencial. Ex: Canalização de água. • Necessidades Comuns: São aquelas que até poderiam ser satisfeitas de forma individual. Tem-se assim uma expansão tanto quantitativa quanto qualitativa das necessidades públicas. uma enorme expansão das necessidades. pois não é plenamente condicionado biologicamente. o que é feito sob a ameaça de sanção. Sendo o homem um sujeito de necessidades. possui três tipos básicos de necessidades: • Necessidades Individuais: São aquelas que se referem ao individuo isoladamente. Plano normativo (do direito) surge na tentativa de regular.como as coisas acontecem). • Bens ou meios mediatos: são aqueles que se usa para adquirir os bens ou meios imediatos. Ex: Meio ambiente que proporcione uma boa condição de vida. Poderiam ser individuais. Atividade Financeira do Estado : O Direito Financeiro serve para gerenciar a função do Estado. Diz respeito tanto à satisfação quanto à realização. O plano fático se refere a uma análise física ou sociológica do plano do ser (plano ôntico . 17 .

como por não fazer (AÇÕES NEGATIVAS. Os MEIOS que o estado precisa para satisfazer as suas necessidades podem ser: ● Meios imediatos ► São os bens que precisa para realizar os fins. Houve uma necessidade de estruturação e centralização da satisfação dessas necessidades. 18 . a obtenção.Expansão Quantitativa – Significa que a demanda por aquelas necessidades é maior porque há mais gente. o bem comum. gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à satisfação das necessidades públicas. gestão e dispêndio de recursos públicos. resultando na criação do Estado. atuação.1 Elementos do conceito: • Atividade Administrativa: é ação. O regime jurídico administrativo tem 3 elementos como fundamentos básicos: a) Supremacia do Interesse Público: o interesse coletivo prevalece sobre o individual. É a atividade administrativa vinculada que envolve a criação. obtenção. o Estado tem um custo. terá que despender recursos. gastar dinheiro para colocar a polícia na rua). A moeda (dinheiro) é o meio mediato que o Estado obtém para realizar a sua finalidade que é o meio imediato. Atividade Financeira do Estado: A Atividade Financeira é atuação estatal voltada para obter. Ex: Proteção ao meio ambiente. O Estado como agente de satisfação dessas necessidade públicas terá que realizar uma série de atuações. Para a satisfação dessas necessidades públicas. Ex: garantia do direito da livre iniciativa econômica). que podem ser tanto Positivas quanto Negativas. ou seja. É a atividade vinculada a obtenção de recursos (moeda) para a satisfação das necessidades públicas. atos. Ex: Construir presídios. A atividade financeira do Estado é a gestão dos recursos financeiros. 2. a gestão e o dispêndio de recursos públicos. Expansão Qualitativa – surgem novas necessidades que antes não existiam. Essas atuações poder se dar tanto por um ato de fazer (AÇÕES POSITIVAS. O Estado surge como o agente de satisfação das necessidades públicas. podem ser tanto materiais quanto imateriais. É a atividade que envolve a criação. da administração pública como atividade típica da administração pública. ● Meios Mediatos ►Moeda ou recurso pecuniário. 2.

que deve estar perfeitamente amarrado dentro de um projeto de Estado e finalmente na execução do Orçamento.1 Competência do Direito Financeiro : Como o direito regula. também o seu patrimônio. A elaboração do orçamento obedece ao que chamamos de Princípio Programático do Orçamento. A atividade financeira do Estado consiste na atividade administrativa que vai se ocupar da criação. c) Legalidade Qualificada: submissão da administração pública.2. • Atividade de obtenção de recursos públicos: diz respeito àquela atividade de como o estado obtém recursos para fazer face às suas despesas. compreende a chamada DÍVIDA PÚBLICA. além do dinheiro do Estado. É atividade de endividamento do Estado. • Atividade de criação de recursos públicos: é a atividade originária da obtenção destes recursos. que vem da CF/88. 2. através da contratação de empréstimos – OPERAÇÕES DE CRÉDITO. Só é válida de acordo com as condições legalmente especificadas. ele é administrador da coisa pública. Partindo do pressuposto que o Direito Financeiro se baseia em normas editadas para regular a atividade financeira do Estado. deve agir não no interesse da máquina administrativa. é como a Lei determina que a atividade financeira do Estado deve ser feita. gestão dos recursos públicos. que envolve o estudo do ORÇAMENTO. que controla. Moralidade e da Finalidade Pública.2 Atividade Financeira do Estado X Direito Financeiro DIREITO FINANCEIRO é o regramento jurídico da atividade financeira do Estado. A atividade financeira é plenamente regulada por normas jurídica. O controle interno é feito através de órgãos de controles internos de cada órgão público (Controladorias) e o controle externo é feito através dos Tribunais de Contas. O controle dos gastos públicos é feito através de órgãos internos e externos. • Atividade administrativa de gestão dos recursos públicos: é a atividade de gerir os gastos públicos. é desdobrado pelo Plano Plurianual seguido da Lei de Diretrizes Orçamentárias e pelo Orçamento Anual. É o ato de decisão de como gastar os recursos públicos. • Atividade de dispêndio de recursos: é o que se chama de DESPESA PÙBLICA. b) indisponibilidade do Interesse Público: o gestor público não é senhor. é necessário saber 19 . a RECEITA PÚBLICA – obtenção DIRETA de recursos públicos através de um procedimento legal. 2. mas no interesse da coletividade. dentre outros. obtenção. controla e fixa mecanismos para a realização da atividade financeira do Estado no Brasil. aos princípios: da Legalidade.

populações indígenas. seguridade social. Art. 24 §§ 1ºa 4º. 22. A competência no Direito Financeiro é uma competência legislativa. ou seja. atividades nucleares de qualquer natureza).Compete à União. • Concorrentes: previstas no Art. Processual. qual deve ser a forma adotada para veicular essas normas. Se um Estado ou Município editar uma norma trabalhista.. CF/88 . CF/88. de onde deverão ser editadas as normas que estabelecem essa disciplina jurídica da atividade financeira do Estado. I. É de competência apenas da União. 21.). quem tem competência para legislar sobre a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado. Essa competência pode ainda ser: • Privativa: são aquelas que em regra. (Art. aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre. aquela que é outorgada a um ente para realizar determinada atividade. está-se determinando quem tem competência para editar normas sobre Direito Financeiro. 24. CF/88. 20 . II.quem irá editar essas normas. Comercial. Pode ser: • Legislativa ou normativa: é a competência que é conferida a determinado ente para a edição de normas jurídicas sobre determinada matéria. prioritariamente. essa é inconstitucional. Ex: Art. são exercidas por um único ente federativo. 23. A competência Material também pode ser: • Exclusiva: Art. 21. • Comuns: aquelas que são exercitadas por todos os entes federativos de um modo comum. ou seja. concessão de poder à determinada entidade dentro dos limites dessa outorga. de que modo elas devem ser editadas.. CF/88). Art. Penal. sistemas de poupança. Tem que estar na Constituição? Tem que ser por lei complementar? Por lei ordinária? Cada ente federativo regula suas finanças públicas do modo que melhor entender? Competência em matéria jurídica é outorga. • Suplementar: prevista em dois dispositivos. Art. CF/88 . A competência no Direito Financeiro é concorrente. • Material: competência para a prática de um ato. CF/88.compete privativamente à União legislar sobre: Direito Civil.Compete à União assegurar a defesa Nacional. Ex: a Constituição diz que compete à União legislar sobre Direito do Trabalho.30. que conteúdo devem ter essas normas. registros públicos. CF/88 . (Art. 22. serviço postal.

mas não diz como. no que lhe for contrário. § 9º.Art. Compete à União. . Art. medida provisória. o Direito Financeiro. normas dos estados. exige que as normas gerais sejam editadas pela União. preenchendo os ‘’buracos’’. Analisando apenas o art. • O que são normas gerais: fixação dos institutos padrões. para os estados. 24. de acordo com as peculiaridades de cada um desses entes.Como funciona a competência concorrente: • A União editará normas gerais de Direito financeiro. seja para União. e Estados. § 2º . Visa garantir uma uniformidade dos institutos fundamentais. uniforme. cobrir as brechas de uma legislação geral. Art. Compete aos Municípios: II .A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. 24. os Estados exercerão a competência legislativa plena. aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: 21 . Distrito Federal e municípios. os Arts. exigem que as normas gerais de Direito Financeiro sejam editadas por lei complementar. seja uniforme em todo o país. a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. 163 e 165. Compete à União.Inexistindo lei federal sobre normas gerais. têm-se normas complementares. . por qualquer instrumento normativo por força de lei. CF/88.Competência para edição de normas gerais em Direito Financeiro: Art. de disciplina de Direito Financeiro.A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual. É o poder legislativo “secundário”. § 4º . .No âmbito da legislação concorrente. No caso específico do Direito Financeiro. § 3º . I.Como fica a competência em matéria de Direito Financeiro: Tem-se uma lei complementar federal da União traçando as normas gerais de Direito Financeiro e ao lado dessa disciplina geral. vem “fechar os buracos”. principais. I. para atender a suas peculiaridades. para os municípios. Garantir que a base. 30. suplementando no que couber essas normas gerais. a União poderia editar normas gerais por lei ordinária. A competência suplementar vem junto com uma competência concorrente (normas gerais por uma lei federal. 24. Municípios e Distrito Federal suplementando no que sobrar) ou se tem a competência suplementar dos Municípios para os assuntos de interesse local. 24. aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: § 1º .

ela é uma lei nacional. Posteriormente à lei Estadual a União edita uma lei complementar dizendo como deve ser o orçamento. municípios e Distrito Federal. Conceito formal: sua aprovação por um quorum privilegiado (maioria absoluta dos parlamentares). 145 a 162. esmiuçando-a. • Constituição: Se a Constituição existe. • Leis Complementares: Conceito material: instrumento de expansão do texto constitucional. suspensa a sua eficácia. 2. de modo contrário a lei Estadual. principalmente. Art.Art. não pode se tornar lei complementar. por exemplo. Exemplo: a Lei de Responsabilidade Fiscal é uma lei complementar editada pelo Congresso Nacional. A lei nacional obriga as administrações públicas federais. a lei nacional é aquela que vale no âmbito do Estado Brasileiro. mas sim também para estados. A lei complementar tem que ser proposta como um projeto de lei complementar.Art. Lei Complementar tem caráter Nacional: É uma lei editada pela união. a lei estadual deixa de produzir efeitos. continua existindo. patrimonial e financeira . fiscalização orçamentária. Uma lei Estadual só pode ser revogada por outra lei estadual. sistema tributário Nacional . o estado vem e edita uma lei Estadual disciplinando como deve ser o orçamento.§ 4º . a ter eficácia plena. 22 . instrumentos que trazem as normas jurídicas. Lei ordinária é por maioria relativa. É uma espécie de ‘’ritual’’ legislativo. a lei estadual não é revogada.A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual. Enquanto continuar existindo essa lei federal. CF/88. Nem toda lei complementar é nacional. CF/88.Art . mas não é simplesmente uma lei federal. só que ela não cria normas de Responsabilidade Fiscal apenas para a União. CF/88). municipais. 163 a 169. 69 CF/88.3 Fontes do Direito Financeiro (veículos normativos): Continentes que trazem como conteúdo as normas jurídicas. no que lhe for contrário. a lei federal obriga a União Federal e a administração pública federal. orçamento. a lei estadual volta a produzir efeitos. • Não tendo a lei federal de normas gerais sobre. Se uma lei ordinária é votada e ganha por unanimidade. é de se entender que dentro dessa estruturação do Estado deva estar também a estruturação da atividade financeira (Disciplina das finanças públicas . ainda que a lei seja editada pelo Congresso Nacional. estaduais e distrital. veiculo normativo que desdobra aspectos da Constituição. 70 a 75. A lei federal nova suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. para estruturar o Estado. ou seja. Caso a lei federal seja revogada. A lei federal é aquela que vale no âmbito da União. contábil.

documenta. A LGO é uma lei ordinária. • Leis Ordinárias: São veículos por excelência de duas coisas (exercício da competência suplementar em Direito Financeiro. Em 1967/1969 a CF passou a exigir que as normas gerais de Direito Financeiro fossem tratadas por lei complementar. 52. a União edita. logo sua edição foi formalmente válida. Lei 4320/1964: Traz normas gerais para elaboração e controle dos orçamentos e balanços. Analisa-se a compatibilidade da ordem jurídica prévia com o novo texto Constitucional. salvo alguns dispositivos não aceitos. atos normativos. fixando regras e focando. Essa compatibilidade se dá em dois níveis. mas tem eficácia de lei complementar. também traz regras relativas à elaboração do orçamento. em tese. Traz a estrutura básica da disciplina de Direito Financeiro. ela apenas não recepciona. Existe um instituto em Direito Constitucional denominado de recepção que é aplicado quando um novo texto Constitucional entra em vigor e existia uma ordem jurídica prévia à essa Constituição. Todas as matérias que estão sujeitas a competência do senado são exercitadas pelo senado pela edição de resoluções. fixação do exercício financeiro. mas uma mudança de paradigma no controle de responsabilização da gestão pública. CF/88. Isso autoriza ao novo texto constitucional efetuar a recepção e adequar formalmente essa lei anterior à nova ordem Constitucional. não traz dispositivos incompatíveis). diversas previsões de natureza contábil. por 23 . Traz normas gerais de Direito Financeiro. V a IX. Lei geral de Orçamento (LGO). Foi um importante passo para a responsabilização do gestor público. • Resoluções do Senado Federal: é um ato normativo com força de lei que materializa. registra. tanto formal quanto material. Do ponto de visto formal ela seria incompatível por ser lei ordinária e a Constituição exigir lei complementar. Na recepção a Constituição não revoga o texto anterior. Art. regras relativas às despesas públicas. A lei 4320/64 tem status de lei complementar desde 69. só que no momento da edição da lei 4320/64 não existia essa exigência. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) . o que for adequado fica. não se exigia lei complementar para tratar desse tema. o que for inadequado sai. No Direito Financeiro a lei complementar tem a função de veicular as normas gerais de Direito Financeiro. principalmente. As normas gerais de Direito Financeiro devem ser apresentadas por lei complementar. o exercício da competência privativa do Senado Federal. Em 1964. quando foi editada a Lei 4320.Lei Complementar 101/2000: Não é só uma mudança legislativa. A CF de 1988 repetiu essa exigência. ou seja. admitiria recepção material (materialmente em seu total. ocorre a recepção com a alteração de status formal. A Lei 4320/64. denominados de resoluções. é formalmente lei ordinária. para a responsabilidade na gestão fiscal. mecanismos de identificação das fontes de despesas. ou seja.

O ano civil não traduz com fidelidade o que seja exercício financeiro. diz que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil Ano Civil: qualquer período de 365 dias. foi o elemento fundamental (Lei de Responsabilidade Fiscal). munir o Estado dos recursos necessários para a realização de suas necessidades. lei complementar. justamente. 9º. podem editar nas brechas que as normas gerais deixarem. essa responsabilidade. irá suplementar. Muito embora formalmente sejam leis. também. 165. mas sim o período de 365 dias que começa em 1º de janeiro e acaba em 31 de dezembro. são leis com vigência determinada. 24 . 34 ano civil leia-se ano calendário. Hoje o dispositivo de lei complementar que fixa esse exercício é o Art. Não se pode confundir lei do Direito Financeiro com leis orçamentárias. Lei 4320/64. A Lei 101/2000 fixou. 2. Onde está escrito no Art. o que deve conter. São leis específicas que veicula o orçamento para aquele período. I. 34 da LGO. não tem conteúdo típico de lei. isso o Direito chama de ano calendário. Gastava-se sem preocupação com o fluxo de arrecadação e das despesas. A Constituição/88 direcionou a atividade financeira do Estado com uma série de medidas que buscam implementar o comportamento do gestor. um período dentro do qual funcione o ciclo orçamentário. pois o exercício financeiro não é qualquer período de 365 dias. como o orçamento deve ser. tem conteúdo de ato administrativo. Leis orçamentárias são as que trazem o orçamento público (veiculado por lei). CF/88. ainda mais. foram feitas firmando o controle e os limites. 2. colocando alguns freios na irresponsabilidade. As finanças públicas até 1988 eram feitas sem previsibilidade. ou seja. Era a irresponsabilidade financeira na gestão fiscal. Não pode ser argüida por ADIN ou ADC.4 Fixação do Exercício Financeiro: Art. Cabe argüição de descumprimento de preceito fundamental. de forma arbitrária. O exercício financeiro no Brasil não é qualquer período de 365 dias. por lei ordinária. nem com o equilíbrio receita x despesa. as normas gerais e os demais entes federativos. As leis de Direito Financeiro são as que trazem normas gerais e abstratas sobre a disciplina do Direito Financeiro e sobre elaboração orçamentária. que anexos deve trazer. são leis concretas. Fundamental para os ciclos orçamentários (período que tem que fixar para organizar as finanças públicas). Algumas emendas. É preciso que se tenha uma noção de ciclo.5 Responsabilidade Fiscal: O objetivo da atividade financeira do Estado é. é um tipo específico de ano civil. as leis ordinárias servem para edição das leis orçamentárias). O Direito Financeiro é a regulação jurídica da atividade financeira do Estado.

Ministério Público (embora alguns o considerem interligados ao executivo. mas legalmente é vinculado ao legislativo). LRF) ao Estado. 2º. 13 da LRF. Estipulação de limitação de gastos: subsunção da receita para as despesas de forma responsável.). III. Estão submetidos às aplicações da Regras de Responsabilidade Fiscal. Estados. A inspiração no Brasil são os elementos de transparência fiscal. o Tribunal de Contas e Judicial como controle externo e. por relatórios. III. Pode-se citar as Controladorias como controle interno. são aquelas que são controladas pelo poder publico e recebem. por esse. 3. seja pela Controladoria. Passa-se a ter mecanismos de acesso das pessoas a essas finanças (transparência) e o controle sobre essa gestão. que estão sobre o controle do Estado. deve abrir mão de uma outra). a gestão responsável dos recursos (limites legais e repercussões das conseqüências dos gastos da função). Art. o controle popular. limitando as despesas porque o arrecadado foi abaixo do esperado). mas é preciso sejam fiscalizados pelo povo. recurso para custeio em geral e pagamento de pessoal.Surge o equilíbrio na gestão fiscal e a necessidade de controle. outros o consideram como o quarto poder). assim como a Defensoria Pública. pelo Tribunal de Contas ou pelo Judiciário). 2º. que se comporta como independente. União. No Brasil isso está no Art.1 Mecanismos básicos que a lei de responsabilidade usufrui: 1. os fundos. dando publicidade aos custos. A LRF limita os gastos a todos os entes federativos. 1º. Não bastam regras que controlam o equilíbrio. on line (portal transparência). A Lei de Responsabilidade Fiscal sofre 3 influências basilares: 1. Só as empresas estatais dependentes são submetidas (Art. 2. A legislação da Nova Zelândia. 2. Judiciário. Legislativo (com Tribunais de Contas. mecanismos de transparência e controle (a possibilidade de se conhecer e de se impugnar a tais recursos.5. Municípios e Distrito Federal - Poder Executivo. A legislação da comunidade européia – “a imposição de limites”. Os três objetivos da responsabilidade fiscal são o equilíbrio das contas públicas (equilíbrio receita x despesa. podendo ser limitadas ou sociedades anônimas). as autarquias e fundações e as chamadas empresas estatais dependentes (são pessoas jurídicas de Direito Privado. A lei de responsabilização norte americana – o “accountability” e algumas técnicas de controle de despesas como o “pay as you go” (pague enquanto você anda) como medidas de compensação (se quer criar alguma despesa. seja por publicação. 25 . Ato de Responsabilidade Fiscal. LRF e Art. LRF. Só se deve gastar o que se pode arrecadar. §§ 2º e 3º. ainda. Outra herança é o regime de “Sequestration” que é a limitação de empenhos ou contingenciamento de despesas (adaptando as despesas previstas se o valor arrecadado foi menor que o previsto.

materialmente é um ato administrativo concreto e específico. • Despesa Pública: representa a aplicação desses recursos. A concepção clássica enxerga o orçamento como uma operacionalização das finanças públicas. obtidos junto á sociedade. É uma lei de iniciativa do Poder Executivo (tem efeitos concretos) e aprovada pelo Poder Legislativo. 3. É uma peça neutra. de alguma forma. Mecanismos de Transparência.3 Função: a função do orçamento deve ser analisada em duas etapas.2. 3. de que forma o Estado irá gastar os recursos arrecadados. Na concepção moderna ele passa a ser instrumental. as formas de obtenção dos recursos necessários à execução dessas atividades e os meios pelos quais esses recursos serão gastos. com prazo de vigência determinado. Formalmente o orçamento é uma lei ordinária.2 Natureza: O orçamento é uma lei ordinária de efeito concreto. não teria uma vinculação a um objetivo. • Dívida Pública: representa os compromissos assumidos pelo Estado no passado. 3. necessárias à execução da política governamental. Não se pode confundir leis do orçamento (ordinárias) com leis sobre o orçamento (em geral complementares). 4. 5. ou seja.1 Conceito: o orçamento público é o instrumento básico de gestão das finanças públicas. servindo para financiar as atividades estatais. quando estiver executando suas ações. Desvios: 26 . financiados pela obtenção de novos recursos no futuro. passa a ser parte do programa de governo. Adoção de Medidas de Contemplação: gastos dentro da realidade econômica. Condição para geração de despesa com requisitos formalizados. na medida em que integra o planejamento das atividades a serem executadas pelo Estado. Rígido controle com os gastos com pessoal. 3. que descrimina a receita e fixa a despesa da administração governamental O orçamento público apóia-se no seguinte tripé: • Receita Pública: representa o ingresso de recursos que entrarão para os cofres públicos. estimando as receitas e fixando as despesas. Orçamento Público 3. perante a sociedade e que deverão ser.

D. devendo estas exceções estar autorizadas antecipadamente na LOA. 5. § 4º.A.165 § 5º e Art. conforme a lei. sem exceção. 2. Programação: Art. evidenciando de forma clara os programas de cada órgão do setor público.O. Diz que todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas no orçamento. ou seja. P. • Cauda Orçamentária : coloca-se matérias que não são do orçamento. o orçamento público está previsto em apenas uma lei (não existe no Brasil). Determina que a lei do orçamento não deve conter matéria estranha à previsão da receita e a fixação da despesa. / L. O orçamento em seu conteúdo deve refletir uma programação. É exceção a essa proibição.4 Princípios: fornecem os parâmetros do controle do orçamento. Este princípio. IV CF/88. VI. 167. 6º). Existem exceções a esse princípio: receitas orçamentárias ou posteriores (Súmula 66 do STF). A única perspectiva que vale para o Brasil é o da orientação política. ainda que por antecipação de receita orçamentária (ARO). A receita de impostos não pode ter prévia afetação a fundo. 165 § 8º CF/88. Toda atividade orçamentária está prevista em lei. Exclusividade: Art. • Instituição de fundos (afetações de recursos para finalidades específicas. LGO).A. Devem ser obrigatoriamente seguidos na elaboração do orçamento. Unidade: sob perspectiva formal.P. 167.4º . a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde. para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da 27 . 1. Só vale para os impostos e não para outras contribuições. sem deduções (Lei 4320/64.O. também. 40 a 46. II CF/88.7º e Art. 4. 3. órgão ou despesa. V. são harmônicas e complementares. a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito. Sob a perspectiva da unidade por área. As leis orçamentárias são complementares entre si. É sinônimo do princípio da programação. 165 §§ 2º . prevista nos Arts. • Superestimativa de receitas e contingenciamento de despesas (limitação de empenho). Legalidade: Art 167. fica mais difícil a fiscalização). / L. tem exceções que são a repartição do produto da arrecadação dos impostos. no Brasil também não vale. 3. Princípio da Universalidade: Art. 166. Exclusivo dos impostos. evitando inclusão de assuntos não pertinentes. Também é decorrência desse princípio que os valores que estão na lei orçamentária devem estar de forma bruta. leis de créditos adicionais (possibilidade de realizar gastos sem previsão. 6. VII e IX CF/88. Não-afetação ou da não-vinculação: Art. Art.

Ministério Público. Publicidade ou Transparência: o conteúdo do orçamento deve ser divulgado por veículos oficiais de comunicação para conhecimentos da sociedade e para eficácia de sua validade.1 Comissão de Orçamento ou Comissão Parlamentar: são subdivisões das casas legislativas que vão analisar questões específicas. Nos casos dos órgãos e entidades que possuem autonomia orçamentária. 7. 28 . Uma das leis orçamentária (P. 8. ela vale por 4 anos. administração tributária e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita. No caso. • Iniciativa: no processo legislativo da Lei Orçamentária a iniciativa é apenas do chefe do Poder Executivo. composta por deputados federais e senadores. 4.: Comissão de Constituição e Justiça. Parecer prévio quanto às Leis Orçamentárias. Comissão de Orçamento. Comissão de Educação. execução e controle. como o Judiciário. O chefe do Poder Executivo não poderá alterar as propostas dos órgãos autônomos.1 Atribuições básicas da Comissão de Orçamento: 1. 4. Processo Legislativo: Processo Legislativo é um conjunto de atos interligados destinados a alcançar um determinado fim. utilizando meios e linguagem que facilitem a participação da sociedade. “ORÇAMENTO DEVERÁ FIXAR TODA DESPESA E PREVER TODA RECEITAS E NÃO DEVERÁ FAZER NADA ALÉM DISTO. As Comissões Permanentes de Orçamento existem em todas as esferas da Federação (União. Remetida á Casa Legislativa → passa pelas comissões → destaques → emendas → plenário → rejeição ou aprovação → depois encaminhado ao Presidente da República para sanção ou veto → Promulgação → Publicação. Elas podem ser temporárias (CPI´s) ou permanentes (existem durante toda a existência da Casa Legislativa. Estados e Municípios). cada um destes órgãos elabora a sua proposta orçamentária e remete ao chefe do Poder Executivo que vai consolidar em um só Projeto de Lei. Anualidade ou Periodicidade: o orçamento deve ser fechado por períodos. o ciclo orçamentário mais importante (ciclo orçamentário de execução) coincide com o exercício financeiro.” 4. Só pode funcionar dentro de determinada periodicidade (ciclo orçamentário .A. Defensoria Pública.P.1. discussão legislativa. a edição das Leis Orçamentárias: • Trâmite: não varia muito do trâmite do processo legislativo para edição das Leis Ordinárias. para ajustá-las à Lei. No Brasil. Envolve também as suas fases de elaboração.) não é anual. salvo se estas forem contrárias à Lei. No Congresso Nacional esta comissão é mista. Tribunal de Contas. Ex.período de desenvolvimento de determinado orçamento). dentre outras).

• Modificação do Projeto: Art. que reza sobre a consonância entre o PPA. deve-se verificar ao disposto no Art. ou aprova ou rejeita. CF/88). 166 § 5º. • Emendas: para que se possa emendar a LDO. §§ 3º e 4º. indicar de onde vai ser tirado o dinheiro para fazer face àquela nova despesa. devem ser indicados os recursos necessários. ou seja. A comissão não se ocupa apenas do processo de elaboração das Leis Orçamentárias. Os erros formais não mudam o conteúdo das leis Orçamentárias (Art.P. → Princípio da Programação do Orçamento que diz: que o PPA . omissões ou texto. • Emendas para correção de erros.1. § 4º. a LDO e a LOA. transferências tributárias constitucionais (repartição das receitas tributárias entre a União.D. a LDO e LOA precisam ser harmônicos entre si.2 Formas de Alterar o Orçamento: é possível a modificação do Orçamento através de emendas (pelos parlamentares e ou comissão).A. As Emendas precisam obedecer a determinados requisitos previstos na CF/88 Art. CF/88). até antes do início de votação na Comissão 29 . Essa anulação de despesa não pode incluir as seguintes categorias de despesas (vedação de anulação): despesas com pessoal e encargos (contribuição previdenciária). que julguem necessárias. Pode solicitar ao Tribunal de Contas que apure determinadas situações. 4. serviços da dívida (dinheiro reservado no Orçamento ao pagamento de juros da dívida pública). através da anulação de uma despesa já existente no projeto de orçamento original. 4. 166. modificação (pelo próprio Executivo). e a L. Ao criar uma nova despesa terá que compensar.2 Emendas: Normalmente. exceto nos casos das Leis Orçamentárias. precisam apontar na mesma direção. 166. No caso de emendas do projeto da Lei Orçamentária. I. é vinculada ao controle externo da Administração Pública.O. Admitindo apenas os provenientes da Anulação de Outras Despesas. O Executivo pode executar dentro de um limite temporal. que vão suprir (naquelas emendas) as novas despesas. § 4º. A cada 4 meses o gestor fazendário é obrigado a ir à Comissão de Orçamento explicar como foi a gestão daquele período. CF/88. • Devem ser compatíveis com o P. CF/88. 166. para as quais cabem Emendas (Art. 63. emendas de caráter formal. 2. estados e municípios). todas as leis de iniciativa privativa do Executivo não podem ser modificadas pelo Legislativo.

através de Medida Provisória. em conjunto em uma interação programática desdobram as funções e subfunções da programação orçamentária. CF/88). podendo o Presidente da República. pois ele é quadrienal. coincidindo com o mandato eletivo.3 Leis Orçamentárias: São três as Leis Orçamentárias que buscam existir em equilíbrio e harmonia.2. abrir Créditos Extraordinários Em situações de calamidade pública o Presidente da República pode abrir Créditos Extraordinários através de Medida Provisória. Se o Orçamento não é votado até o final do exercício. • Orçamento Participativo: Idéia da aplicação da Democratização Direta no Processo Legislativo Orçamentário. 32. Consulta direta à sociedade organizada quanto aos temas de seu interesse no projeto de orçamento.257/01 exige que os orçamentos municipais devem ser apreciados pela população antes de levar à votação as Leis Orçamentárias. se já votou na comissão não pode mais alterar. 4. o Legislativo pode trabalhar em cima do projeto vigente (do ano anterior). 3. os Governadores e Prefeitos através de Decreto (Art. repetiria o Orçamento do ano anterior em cotas mensais. 30 . ou seja. • PLANO PLURIANUAL (PPA) • LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) • LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) Essas Leis. 165 § 1º. 2. CF/88). Orçamentária da parte cuja alteração é proposta. Não tem previsão Legal). 166.1 Omissão:. Ouvindo as pessoas quanto à elaboração do orçamento (Lei 10. 4. Tem um traço diferencial das outras Leis Orçamentárias. O Orçamento é votado através de destaques – em bloco. sessões e debates). como se o Executivo tivesse enviado o mesmo projeto do ano anterior (Art. Ainda que não tenha ido a plenário. Considerar aprovado o projeto do orçamento como ele chegou ao Legislativo (não tem base porque parte-se do principio de que não houve nenhuma emenda. Lei 4320/64). LGO. Configura-se a situação de calamidade. através de audiências públicas. PPA: (Art. Omissão do envio do projeto: Se no prazo legal o Executivo não mandar o projeto de orçamento. é autorizado 1/12 do antigo orçamento. (A LDO pode prevê este sistema). Não tendo Orçamento o Estado fica sem poder gastar. Omissão na Aprovação da lei: 1.

A aprovação tem que ser até o final da sessão Legislativa (22/12).uma Lei de Diretrizes Orçamentárias. Caso o programa dure mais que um exercício financeiro e não conste no PPA. traz as regas de autorização para contratação de servidor público. A função da LDO é trazer as diretrizes para o próprio orçamento. Nos Estados e Municípios este prazo pode variar em função das Constituições Estaduais e das leis Orgânicas. 167 § 1º da CF/88). • PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA – são programas que duram mais que um exercício financeiro. além disto. a longo prazo. Algo não tão imediato (LDO). por exemplo. 31 . é mais correto afirmar que a LDO traz as diretrizes da atividade financeira do Estado além das Diretrizes do Direito Financeiro como um todo. a trazer as diretrizes para a elaboração do próprio orçamento. O PPA valerá do 2º ano de mandato até o 1º ano do outro mandato. A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem inúmeras funções. OBJETIVOS E METAS – quanto aos Programas de Duração Continuada – São as linhas de ação que o Estado deve ter. É uma Lei que se coloca sempre pensando no próximo exercício. Trata das áreas em que deve gastar os recursos públicos. É uma ponte entre a abstração daquilo que o Estado deve fazer e os recursos do orçamento anual. o projeto da LDO deve ser feito até 15/04 e a sua aprovação até 31/07. objetivas e metas relativas à Despesas de capital e Programas de Duração Continuada. macros. Não se resume mais simplesmente. Trata das funções e subfunções dos gastos públicos. sob pena de crime de responsabilidade. deve ser editada uma lei emendando o PPA. para se aparecer uma despesa extraordinária.Sendo quadrienal. O PPA é um Orçamento um pouco mais abstrato. um projeto. tem o período igual à Lei de Orçamento – LOA. Cada tipo de atuação do Estado é um programa. a proposta tem que ser remetida ao Legislativo até 31/08 do primeiro ano de mandato do Executivo. Não é só. LDO: é anual . São projeções orçamentárias mais amplas. os critérios de formação da Reserva de Contingência pelo ente Público. Fixa diretrizes mais amplas das políticas públicas Deve trazer as diretrizes. A LDO de 2008 traz as metas para 2009. o próximo orçamento. (Art. faz a ligação entre os valores orçamentários e as diretrizes gerais das receitas públicas. hoje. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00). (31/8). Função básica do PPA: fixar as diretrizes Gerais das políticas públicas. Na União. traz os anexos de estudos quanto às projeções orçamentárias. • DESPESAS DE CAPITAL – são aquelas relacionadas aos investimentos. • DIRETRIZES. ela é uma Lei de Diretrizes do próprio Direito Financeiro como um todo. É um parâmetro para a elaboração da LOA. Traz.

32 . 4º. 4º. 16. LRF: • regras de equilíbrio nas contas públicas. Envio do projeto até 31/08 e aprovação ou votação até 22/12 Função básica da LOA é o Orçamento de execução. LRF). O anexo de metas vai trazer uma série de projeções dos gastos e receitas públicas. LRF: • critérios para a formação da Reserva de Contingência (Capital de Reserva). CF/88): metas e prioridades para o próximo exercício. LRF: • A LDO deve trazer a definição do que são despesas irrelevantes. Uma espécie de Balanço. Com base no orçamento é que se ganha e se gasta. Além destes dispositivos Constitucionais a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) (LC 101/00) estabelece uma série de regras para a LDO: Art. tanto para se apurar quanto para constatar se está valendo a pena ou não. § 2º. sem que seja decorrente de uma imposição da Lei. Art. Estudo de possíveis despesas que poderão surgir e que gerarão impacto no curso do exercício (Passivo Contingente – Não é certo. • estabelece os critérios de Limitação de Empenho. regras da política de fomento econômica (atividade do Estado de estimular a economia). LOA: periodicidade: anual. levando em conta a questão do custo benefício. É aquela que. informando as providências a serem tomadas caso se concretize. LRF: • A LDO deve trazer as condições para a renúncia de receitas. LFR). 14. • Índices de atualização da Dívida Mobiliária (resultante da emissão de títulos) Art. • requisitos para que se possa fazer a Transferência Voluntária de Recursos. 5º. • regras para o controle dos Programas Públicos. §§ 1º e 2º. efetivamente. § 3º. 2.ARF – Anexo de Riscos Fiscais (Art.Elementos essenciais da LDO (Art. a fim de manter o equilíbrio entre a recita e despesa pública. orientação para a elaboração da próxima LOA. Serão avaliados os Passivos Contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. para os (próximos) 3 anos anteriores e 2 anos seguintes. LFR diz que a LDO deve trazer dois anexos que são estudos técnicos: 1 – AMF – Anexo de Metas Fiscais (Art. dá uma idéia de Planejamento e Programação do Orçamento. e fixar metas que devem ser razoáveis. 4º. Art. 165. chega no nível concreto. Traz a projeção das Receitas e fixação das Despesas a serem executadas. mas é possível).

em caso de renúncia de receita. Anual. LRF). • Orçamento de Investimento nas Empresas Públicas: Orçamento das Empresas Públicas nas quais os entes Federativos têm participação com direito a voto. o orçamento anual (LOA) fará a Reserva de Contingência prevista na LDO. É o Orçamento propriamente dito. saúde. § 5º. pagamentos de indenização). I. traz metas e projetos de longo prazo. 33 . defesa civil. Vai planejar como o Estado vai agir dentro das áreas de atuação (legislativo. II. Art. 165. Qualquer programa que dure mais de 1 ano tem que estar no PPA ou ser inserido por lei complementar. Anual. CF/88: demonstrar em cada região o impacto que uma renúncia de receita irá acarretar. § 5º. mostrando em que irá beneficiar ou prejudicar cada região. 165. LRF: o Orçamento Fiscal deverá adotar medidas de compensação necessária. o Orçamento Fiscal. reforma de uma escola).III. distinto para a Seguridade (Art. Art. etc. educação. Funções (segurança pública). fixados no anexo da LDO. LOA é o instrumento de operacionalização. Programas (conjunto de programas para os quais a lei orçamentária deve trazer recursos para implementar). Quadrienal. traz as diretrizes da atividade financeira.1 Formação do Orçamento: PPA é o instrumento de planejamento. judiciário. Atividades (é algo contínuo e permanente. no caso de fixar aumento de despesa. 5º. CF/88). 165. deverá ser demonstrada a forma como os recursos renunciados serão afetados nas respectivas despesas. Áreas de atuação do Estado (segurança pública). segurança). são as grandes linhas de ação do Estado – saúde. ou seja. informação e inteligência). 165. Se a LDO traz os critérios para Reserva de Contingência. 4. CF/88 diz que: Orçamento anual é dividido em três: • Orçamento Fiscal: Fixa despesas e projeta receitas. II. operações especiais (tudo que não é projeto e nem atividade – precatórios. CF/88). § 6º. A Lei deve demonstrar sua compatibilidade com o Anexo de Metas Fiscais. • Orçamento da Seguridade Social: Orçamento próprio. traz o orçamento de execução (projeta receitas e fixa despesas). 5º. Subfunções (policiamento.).Elementos essenciais da LOA O Art.3. programas de capacitação. § 5º. Projetos (tem duração determinada e serve para a implementação ou o aperfeiçoamento de uma atuação estatal – obra pública. LDO é o instrumento de ligação. deve prever medidas de compensação (Art. educação. ou seja. A parte do dinheiro que estes entes têm direito (Art. agricultura.

a necessidade da obediência ao princípio da programação. exatamente. Art 165. 34 .Essas leis orçamentárias obedecem ao princípio da programação ou princípio da unidade programática. coerente e harmônica entre elas. §4º. Devem guardar uma complementação mútua. CF/88 traz.