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a verdade sobre a

oposição ao novo
marco do saneamento

Yves Besse
A HORA DA VERDADE

Chegou a hora
O problema central não é o marco, mas relação Não por acaso, o ponto do PL 3.261 que mais As respostas sinceras a essas questões são o
que as companhias estaduais têm com os incomoda as companhias públicas é o que atestado do fracasso do modelo em vigor. Por isso,

da verdade.
municípios. Essa relação sempre prioriza veda a prestação por contrato de programa é importante que os parlamentares brasileiros
a defesa dos interesses da empresa em dos serviços públicos de saneamento. aprovem o PL 3.261 em sua íntegra para que
detrimento do impacto de sua atuação sobre o Ou seja, concorrer com outras empresas o saneamento básico não seja mais a pior
saneamento do município. Portanto, a bandeira para operar os serviços nos municípios nem infraestrutura do país e uma das piores do mundo.
A atualização do Marco Regulatório do da universalização dos serviços nunca passou de pensar. Se os contratos de programas
Saneamento, proposta pelo Projeto de Lei retórica, exaustivamente usada quando surge a deixarem de existir, dizem enigmaticamente,
3.261/2019, é uma necessidade incontestável, possibilidade de mudar o status quo. “a universalização do saneamento no Brasil
pois passados 12 anos da edição da lei federal poderá ficar cada vez mais distante e que os
11.445, o avanço do setor e a consequente O fato é que depois da lei 11.445, as estaduais maiores prejudicados serão os brasileiros
ampliação do acesso das famílias brasileiras a continuaram a impor aos municípios os precários mais pobres, que vivem sem acesso a água
É questionÁVEL a tese
serviços de qualidade de água e esgoto foi pífio. contratos de programas ignorando as orientações potável e esgoto tratado e sujeitos a contrair de QUE companhias
do marco de equipará-los aos contratos de todo tipo de doenças”.
A movimentação das companhias estaduais concessão. Impuseram uma regulação unicamente estaduais são boas
contra o PL 3.261 é porque ele toca em questões estadual para protegerem-se e não para melhorar Está na hora também de questionar a tese
nevrálgicas aos interesses dessas empresas seus serviços. Para esconder a ineficiência, de que existem boas companhias estaduais
SÓ porque TÊM
que atendem 70% da população brasileira. A institucionalizaram a regionalização de tarifas e só porque são de capital aberto ou eficientes capital aberto ou sÃO
chiadeira contra a “desestruturação do setor de subsídios cruzados não-comprováveis. Para administrativamenTe. Em 50 anos, qual companhia
de saneamento” em nome da “universalização manter a reserva de mercado, espalharam o estadual conseguiu universalizar os serviços de eficientes NA PRÓPRIA
do saneamento no Brasil” esconde o verdadeiro conceito de titularidade compartilhada (com o saneamento na região em que opera? A situação
motivo da oposição à revisão do marco governo do estado) nas Regiões Metropolitanas, dos rios Pinheiros e Tietê e da Baía da Guanabara
ADMINISTRAÇÃO
regulatório: a manutenção de privilégios. alienando os municípios de decisões vitais. não são evidências concretas da ineficiência?
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DESINFORMAÇÕES A viáveis em função das prioridades do município.


A definição do modelo deve sempre levar em
com políticas públicas, em apoio a projetos
sustentáveis economicamente, financeiramente
SEREM COMBATIDAS consideração a sua sustentabilidade econômica, e socialmente, sem levar em conta se as
financeira e social. O titular dos serviços pode empresas prestadoras dos serviços são
Regionalização estadual escolher consorciar-se com outros municípios, públicas ou privadas.
A regionalização dos serviços de saneamento criar seu próprio modelo, delegar a terceiros ou
tem sido aplicada pelas companhias estaduais ao prestar os serviços diretamente. E decidir qual Irresponsabilidade tarifária
longo dos últimos 50 anos para institucionalizar parcela da população deve ter tarifa subsidiada. A irresponsabilidade dos prefeitos é infelizmente
tarifas regionais e subsídios cruzados. Como uma realidade no saneamento. A maioria
esse modelo não tem funcionado, deve-se Municípios pequenos das cidades que fazem prestação direta dos
vedar essas práticas e deixar os municípios, Não importa o tamanho do município, mas uma serviços cobra tarifas baixas, mas não fornece
como titulares dos serviços, a tarefa de definir modelagem da prestação dos serviços sempre os serviços. Essa prática deve ser combatida por
o melhor modelo para sua cidade em função de viável economicamente, financeiramente e meio da regulação independente, com autonomia
suas prioridades. socialmente, com tarifas justas e adequadas, administrativa, orçamentária e financeira,
metas de universalização do atendimento em que atue com transparência, celeridade e
Municípios não viáveis água e esgotamento sanitário. objetividade técnica, como exige a lei. Após o
As companhias estaduais falam muito em aumento de tarifas decorrente da falência do
municípios não viáveis para justificar a Dinheiro público BNH na década de 90, as companhias estaduais
prestação de serviços com tarifas regionalizadas Hoje é consenso que não se deve injetar têm praticado tarifas teoricamente adequadas.
e o uso de subsídios cruzados. Esse modelo não dinheiro público em companhias públicas O problema é que elas não prestam os serviços de esgoto representará geração de custos
trouxe a universalização dos serviços na última em péssima situação financeira, ao contrário pagos pela tarifa. A melhor companhia estadual (capex e opex) e não receita, pois essa a
metade do século. Não existem municípios do que acontecia até pouco tempo atrás. brasileira, a Sabesp, trata apenas 50% do Sabesp já tem garantida. Modelo esse não
viáveis e não viáveis, mas sim modelagens Dinheiro público deve ser investido de acordo esgoto pelo qual cobra. Expandir o tratamento sustentável, que deve ser modificado.
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Boas companhias estaduais


Existem boas companhias estaduais. Sem dúvida, a
Sabesp é a melhor delas. Sua qualidade é atribuída à Manaus
condição de ser de capital aberto (listada nas bolsas A cidade de Manaus continua sendo citada Alguns meses depois, a Águas do Amazonas se deve ao fato do governo federal não
de São Paulo e Nova York), ter uma boa governança como o emblema do mau exemplo de descobriu que Manaus tinha 1,4 milhão de ter conseguido implementar, o seu
administrativa, econômica e financeira. Mas, mesmo concessão privada no Brasil. É necessário habitantes. Ou seja, mais 300 mil pessoas programa de privatização de empresas
tendo recebido muitos recursos a longo dos 50 esclarecer dois dos principais motivos. consumiam água e produziam esgoto sem de saneamento e nem a instituição de um
anos de sua vida como concessionária, a Sabesp No final dos anos 90, na segunda leva pagar. Na realidade, só 65% dos moradores novo marco regulatório para substituir as
não conseguiu universalizar os serviços sob sua da privatização por meio do leilão de tinham atendimento de água e apenas 3%, regras do Planasa. Com isso, os grandes
responsabilidade. São Paulo, a cidade mais rica da empresas públicas na CVM, só um contrato acesso aos serviços de esgoto. Isso elevou operadores privados estrangeiros, que
América Latina, tem dois esgotos a céu a aberto no foi assinado: o de Manaus. Pelo edital, o volume do investimento necessário à haviam investido fortunas na análise dos
Rio Pinheiros e no Tietê, por falta de tratamento de Manaus tinha 1,1 milhão de habitantes, com universalização dos serviços assim como projetos foram todos embora e até hoje
esgoto. Empresa boa é aquela que, além de bem atendimento a 80% da população com água, o prazo. A revisão imediata do contrato foi há dificuldades de motivá-los a voltar ao
administrada, cumpre o objetivo para o qual foi criada. e 11% c esgotamento sanitário. feita, mas o pagamento antecipado para a Brasil. A Suez, controladora da Águas do
Todo o plano de negócio da Manaus compra comprometeu a sustentabilidade Amazonas, entregou a empresa à Solvi,
Maus exemplos na esfera privada Saneamento foi baseado nessas premissas econômica e financeira do contrato ao longo empresa de resíduos que gerenciou o
Houve de fato operações que não foram incialmente e na liquidação dos passivos financeiros do tempo. Esse modelo de privatização contrato nos últimos 15 anos. Hoje a
bem sucedidas e que foram citadas sistematicamente com o montante apurado na compra. não se mostrou adequado. O outro motivo Aegea assumiu a concessão de Manaus,
como mau exemplo da atuação do setor privado, entre empresa essa que também corrigiu o
elas, as de Limeira, Niterói, Campo Grande, Região dos rumo inicial das operações da Região dos
Lagos no Rio de Janeiro. O que não se diz é que os erros somente 65% dos moradores tinham atendimento Lagos (RJ) e Campo Grande (MS).
foram corrigidos no processo e são hoje referências no de água e apenas 3%, acesso aos serviços de esgoto
setor. Pode-se chamar isso de aprendizado.
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Empresa boa é aquela


que cumpre o objetivo
para o qual foi criada
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CONJUNTURA ATUAL companhias estaduais e não efetivamente


regular os serviços dentro dos princípios da lei,
em benefício da população.
Planejamento
Nem todos os municípios elaboraram seus Regularização
planos municipais de saneamento básico As estaduais abusaram da relação leonina dos
(PMSB). O prazo inicial era 2010, foi prorrogado estados com os municípios e criaram modelos
por mais três anos e depois por outras tantas de contratos de programa sem respeitar as
vezes. Não se tem ideia de quantos dos 5570 regras e diretrizes definidas na lei 11. 445. Para os
municípios tenham elaborado o PMSB, mas municípios, a única obrigação era de estabelecer
estimativas vagas dão conta de que 50% das o Plano Municipal de Saneamento para nortear a
cidades fizeram. Sabe-se que as companhias prestação dos serviços, o que não foi feito.
estaduais, que operam os serviços prestados
à maioria da população (70%) não estimularam Titularidade
os municípios a planejarem com elas os PMSBs. O conceito de consórcio público não foi aplicado
Muito provavelmente para evitar a definição de em locais de interesse comum. Foram feitos
metas em seus contratos de programa. convênios que não garantem segurança jurídica,
pois estão sujeitos a mudanças do gestor público
Regulação nas eleições. No julgamento da ADI 1842-RJ da
Poucos municípios souberam implantar Região Metropolitana do Rio de Janeiro pelo
agências reguladoras. Grande parte delegou-a STF, foi definida a titularidade compartilhada. Os
aos estados, que criaram entes reguladores estados usaram essa definição para associá-la Metropolitana (RM). De Norte a Sul foi alargado estaduais do avanço das empresas do setor
estaduais com o objetivo de proteger as ao conceito de interesse comum e ao de Região o espaço geográfico das RM para proteger as privado e da prestação direta pelos municípios.
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ATUALIZAÇÃO DO Privatização
As regras atuais dificultam enormemente a
basicamente em Regiões Metropolitanas e só no
caso de produção de água e/ou de tratamento de
de esgoto, os municípios estabelecem a gestão
associada entre si e contratam um operador para
MARCO REGULATÓRIO privatização das companhias estaduais pelos esgoto. A distribuição de água e coleta de esgoto fornecer os serviços. Dessa forma não haverá
Estados devido à necessidade de autorização são tipicamente serviços locais. Nos serviços mais dúvida de que a titularidade sempre é dos
Planejamento, Regulação pelas instâncias de poder dos municípios que comuns de produção de água e de tratamento municípios, sejam serviços locais ou comuns.
e Regularização operam. Por 20 anos, o BNDES trabalhou nesse
São necessárias diretrizes nacionais para a tipo de modelagem, sem sucesso. O procedimento
regulação do setor porque os Municípios não proposto no PL 3.261, no qual os municípios
conseguiram produzi-las sozinhos ou pela (como titulares dos serviços) tenham prazo e
delegação aos estados. Por isso é muito procedimentos para aderirem à privatização, é
acertada a sugestão do PL 3.261 para que a ANA uma forma adequada para afastar a ingerência
– Agência Nacional da Água defina, coordene puramente política no processo de privatização.
e monitore a aplicação de diretrizes globais a
serem seguidas por “entes reguladores dotados Titularidade
de independência decisória e autonomia A titularidade municipal é uma característica
administrativa, orçamentária e financeira, com mundial. Nossa constituição é sábia ao
transparência, tecnicidade, celeridade diferenciar corretamente os serviços locais dos
e objetividade das decisões”. serviços comuns. Não temos dúvida quanto à
titularidade quando o serviço é local, a dúvida
Contratos de Programa surge quando temos serviço comum.
Os contratos de programas devem ser Serviços comuns são aqueles cujos ativos
revogados e substituídos por contratos de operacionais são compartilhados entre dois ou
concessão, mediante licitação pública. mais municípios. O compartilhamento pode ocorrer
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distribuição de água e coleta


de esgoto são tipicamente
serviços locais. Nos serviços
comuns de produção de água
e de tratamento de esgoto,
os municípios estabelecem
a gestão associada entre si
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Poucas empresas de água, distribuição, coleta de esgoto e


privadas de saneamento tratamento de esgoto tem sido combatida
Avanço do privado No Brasil existem muitas empresas privadas virulentamente pelas estaduais com o único
O privado tem sim muito interesse no e o Ministério Público (MP) valorizam mais de saneamento, de diversos tamanhos, com objetivo de manter a hegemonia nas Regiões
saneamento, mas tem tido dificuldades a competição do que a participação de acionistas brasileiros e internacionais. As mais Metropolitanas. O conceito de serviços
em avançar. O corporativismo das bons operadores numa licitação. Dificultam tradicionais estão no mercado desde 1995. As comuns no ciclo completo do tratamento
companhias estaduais usa a lei para o desenvolvimento de Procedimento de mais recentes se instalaram após o marco de de água é usado para impor a titularidade
impedir o crescimento do privado e manter Manifestação de interesse (PMI) alegando o 2007. Portanto não faltam players no Brasil. compartilhada aos municípios. Com isso
seus privilégios e o status quo do setor favorecimento indireto da empresa que o Faltam bons projetos. metade da população brasileira acaba refém
como por exemplo o uso da titularidade apresentou no futuro processo licitatório. de operadoras que não conseguem cumprir
compartilhada na Região Metropolitana. Outros países da América Latina, no Empresa de outros setores com a obrigação de fornecer bons serviços
Por idealismo e demagogia, políticos entanto, fazem exatamente o contrário. A visão de que empresas de outros segmentos à população. Outros segmentos da
associam o privado unicamente ao Dão preferência às empresas que investiram virão para o setor de saneamento a partir da infraestrutura já praticam a separação
interesse pelo lucro, sem levar em conta em projetos, recebendo do poder público atualização do marco regulatório é errônea. para oferecer serviços de maneira mais
que o lucro é gerado pelo investimento vantagens explícitas na licitação. Por isso, As empresas de resíduos (como a Solvi, em sustentável. O setor de resíduos sólidos
e serviços prestados com eficiência é necessário resgatar o conceito inicial Manaus), de construção (a Odebrecht, em divide a varrição e poda da coleta e disposição
operacional. Os Tribunais de Contas (TC) da PMI, deturpado pelos TC e MP. Limeira, e Andrade, na Sanepar), de agrobusiness final. A energia elétrica é separada em
(Bertin, em (Itu) entraram em água e esgoto sem produção, transmissão e distribuição.
perceber a diferença entre seu negócio e o de Os serviços de gás são separados em
o privado tem dificuldades em saneamento. E naufragaram. produção, transporte e distribuição.
avançar nesse mercado POR CAUsa dO Não existe justificativa sustentável e
corporativismo das companhias estaduais Separação dos serviços nem jurídica para manter inseparáveis
A separação dos serviços entre produção as atividades do ciclo da água.
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Hídricos, definido pela lei 9433/1997. A interface direta querem regulação municipal. Essa escolha
entre os recursos hídricos de determinada tem o claro objetivo de aparelhar os entes para
bacia e serviços públicos de água e esgoto dos evitar obrigações que as estaduais e operadores
municípios é que é de interesse regional (por municipais não possam cumprir. Isso sem contar
bacia). Por isso é recomendado coordenar o que um ente regulador independente pode
planejamento dos serviços municipais de água contrariar interesses políticos/eleitorais
e esgoto com o de utilização dos recursos de de governadores e prefeitos.
determinada bacia. Também por bacia, pode ser
instituído um ente regulador regional para os As diretrizes para a regulação devem ser
serviços públicos de água e esgoto, assegurando nacionais, mas o ente regulador deve ser
a independência política do ente. regional e nunca estadual, com a adesão
dos municípios da região, de preferência
Regulação por bacia hidrográfica. Essa regionalização
Na lei 11.445/2007, a regulação dos serviços também permitirá compartilhar indicadores
O interesse regional por bacia hidrográfica deve ser definida por membros de entidades de de regulação entre os municípios e monitorar
é tema da lei de Recursos Hídricos natureza autárquica, dotada de independência comparativamente a evolução da prestação de
decisória e autonomia administrativa, orçamentária serviço em cada cidade. Isso considerando as
Bacia hidrográfica domicílio dos usuários. Pode haver interesse e financeira, com transparência, tecnicidade, principais áreas de atuação do ente regulador
Outra desinformação trata os serviços de comum de municípios para o tratamento de celeridade e objetividade das decisões. Mas não é o como serviços de água, de esgoto, comercial
água e esgoto como de interesse sempre água ou de esgoto em regiões geográficas que acontece hoje em grande parte do país. (atendimento ao usuário), além da regulação
regional, por bacia hidrográfica e por Estado. a área metropolitana, mas nunca em bacia do contrato, englobando os aspectos de
Os serviços públicos de água e esgoto são hidrográfica ou Estado. O interesse regional As companhias estaduais defendem regulação sustentabilidade econômica e financeira
serviços tipicamente locais, fornecidos no por bacia hidrográfica é tema de Recursos estadual, enquanto municípios com prestação ao longo da vigência da concessão.
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A GÊNESE DO as companhias aumentaVAM


SANEAMENTO NO BRASIL as tarifas em função
de suas necessidades,
Criado nos anos 70 pelo governo militar, o sem se preocupar com
primeiro Plano Nacional de Saneamento – a sustentabilidade
Planasa – investiu, durante 15 anos, algo como
econômica e financeira
US$ 15 bilhões para garantir água potável à
crescente urbanização do Brasil.
da empresa

Os recursos quase infinitos do BNH – Banco No final dos 1990, em situação pré-falimentar,
Nacional da Habitação foram canalizados para o essas companhias tiveram que ser socorridas pelos
setor por meio das recém-criadas companhias seus estados. Foi a primeira tentativa do governo
estaduais de saneamento básico. Elas receberam federal de privatizá-las e de instituir um novo marco
os recursos e, sem planejamento e sem noção regulatório por meio do Projeto de Lei 4.147. A
de sustentabilidade econômico-financeira, tentativa falhou e em 2005, o PL foi arquivado.
investiram maciçamente em obras.
Quase 20 depois da falência do Planasa, o governo
Essa fonte de recursos (nunca reembolsados) secou dívida é objeto de constante renegociação por que as companhias descobriram a tarifa. Ao longo de federal voltou ao tema. Com muitas discussões,
com a falência do BNH em meados dos anos 80. As causa da precária situação financeira dos estados. uma década (até meados dos anos 90), as companhias disputas entre operadores municipais, estaduais
dívidas das companhias foram transferidas para os foram aumentando suas tarifas em função de e privados, o saneamento brasileiro conseguiu
estados e até hoje fazem parte do endividamento Foi necessário buscar um novo modelo para suas necessidades, sem se preocuparem com a finalmente um novo marco regulatório para o
deles com o governo federal. O pagamento dessa continuar a financiar seus investimentos. Foi assim sustentabilidade econômica e financeira da empresa. setor, com a edição da lei 11.445/2007.
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MARCO REGULATóRIO
DE 2007
A lei 11.445, de 2007 definiu uma nova
organização para o saneamento que pode
ser resumidas em três pontos: Planejamento,
Regulação e Regularização.

Planejamento – a elaboração de planos


municipais, estaduais e nacional de
saneamento básico

Regulação – definida pelos titulares dos serviços,


a regulação deveria ser feita por entidade de
natureza autárquica, dotada de independência
decisória, autonomia administrativa, orçamentária
e financeira, com transparência, tecnicidade, concessão e contrato de programa 2005, ou pelo julgamento da ADI 1842 empresas privadas, sob pena de não obter contratos
celeridade e objetividade das decisões. da Região Metropolitana de RJ pelo STF. de concessão. Além dos obstáculos do corporativismo
O tema da titularidade em serviços de interesse dos operadores públicos, a desinformação das
Regularização - os modos de prestação dos comum só não entrou em pauta para evitar mais Até hoje operadores públicos não cumprem autoridades municipais, a inexperiência dos tribunais
serviços de água e esgoto seriam: prestação polêmicas. Supôs-se que a questão pudesse ser adequadamente a lei e criam recursos para manter de contas e a falta de jurisprudência para interpretar
direta; prestação Indireta por meio de solucionada com a lei dos consórcios públicos de seus privilégios. Os únicos a cumprir a lei são as a lei que não teve regulamentação.
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Yves Besse é engenheiro, especialista em saneamento que ocupou cargos


de direção em grupos mundiais como Suez e Veolia, fundou e presidiu
a CAB Ambiental. Foi presidente da Abcon – Associação Brasileira dos
Concessionários Privados dos Serviços Públicos de Água e Esgoto
e membro do conselho da Aquafed - Federação Internacional dos
Operadores Privados de Saneamento