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Universidade Sul de Santa Catarina

Direito Ambiental

UnisulVirtual
Palhoça, 2016
Créditos

Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul


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Adão Daniel da Silva

Direito Ambiental

Livro didático

Designer instrucional
Delma Cristiane Morari

UnisulVirtual
Palhoça, 2016
Copyright © Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por
UnisulVirtual 2016 qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.

Livro Digital

Professora conteudista
Adão Daniel da Silva

Designer instrucional
Delma Cristiane Morari

Projeto gráfico e capa


Equipe UnisulVirtual

Diagramador(a)
Caroline Casassola

Revisor
Contextuar

ISBN
978-85-7817-903-8

e-ISBN
978-85-7817-905-2

S58
Silva, Adão Daniel da
Direito ambiental: livro didático / Adão Daniel da Silva; design
instrucional Delma Cristiane Morari. – Palhoça : UnisulVirtual, 2016.
150 p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7817-903-8
e-ISBN 978-85-7817-905-2

1. Direito ambiental - Brasil. I. Morari, Delma Cristiane. II. Título.

CDD (21. ed.) 341.347

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul


Sumário

Introdução  | 7

Capítulo 1
Prolegômenos, História e Evolução do Direito
Ambiental | 9

Capítulo 2
Bases do Direito Ambiental | 19

Capítulo 3
Bases da Política Ambiental | 45

Capítulo 4
Direito Imobiliário Ambiental | 77

Capítulo 5
Direito Penal Ambiental | 87

Capítulo 6
Direito Administrativo Ambiental | 105

Capítulo 7
Responsabilidade Civil Ambiental | 123

Considerações Finais | 141

Referências | 143

Sobre o Professor Conteudista  | 150


Introdução

O conteúdo deste livro didático busca mostrar que o estudo do Direito


Ambiental não é apenas fascinante. Ele ensina a superar os lugares-comuns
do que se conhece e prepara para entender o que deve ser feito, com base na
Constituição Federal e no âmbito da Política Nacional de Meio Ambiente, para
proteger e recuperar o meio ambiente.

Os capítulos apresentam pontos discretos do Direito Ambiental, tendo por


conexão a preocupação com os dois maiores problemas da degradação do
meio ambiente: a poluição e a ocupação desordenada do solo.

O primeiro capítulo apresenta algumas considerações sobre os limites do


conhecimento em razão de causas internas e de causas externas do objeto
de estudo, como introdução ao procedimento adotado ao longo da obra,
sumarizado num conjunto de prolegômenos de orientação que é utilizado na
aquisição do conhecimento.

O segundo trabalha, o que se convencionou chamar, as bases do direito


ambiental, discorrendo sobre conceitos de princípio e de princípios ambientais;
de norma e de norma geral e de norma específica, para apresentar um
instrumental de manejo capaz de distinguir suas aplicações nas diferentes
áreas trabalhadas no texto.

O terceiro avalia as bases da política ambiental, presentes na Lei da política


nacional de meio ambiente (Lei Federal nº 6.938/1981), discorrendo sobre: os
princípios, os instrumentos e os padrões de qualidade que são essenciais para
a mitigação do problema de poluição.

O quarto trata da Lei do Parcelamento do Solo Urbano, instrumento pouco


estudado no direito ambiental, mas de suma importância para a preservação do
meio ambiente e para o controle de sua degradação por meio de uma adequada
ocupação do solo, haja vista, que a população urbana no Brasil, que é, segundo
o Censo de 2010, de 84,4% do total, faz ocupação do espaço urbano, em geral,
não respeitando os aspectos de interesse ambiental.
O quinto analisa a Lei dos Crimes Ambientais para avaliar os aspectos
diferenciadores da legislação penal ambiental em contraste com o Código Penal
e com o Código de Processo Penal.

O sexto considera o Decreto Federal nº 6.514/2008, que regulamenta a Lei dos


Crimes Ambientais para distinguir os principais procedimentos do processo
administrativo ambiental.

O sétimo, e último, capítulo apresenta uma avaliação da Lei da Ação Civil


Pública (ACP), que distingue os principais aspectos aplicados ao processo
ambiental na responsabilização por dano ao ambiente.

Todos os capítulos sumarizam, ao final, os objetivos e as habilidades que se


pretendem desenvolver com o estudo do texto e com as atividades organizadas
em conjunto com esse. Sempre privilegiando a confrontação da previsão legal
com a repercussão efetiva na preservação do meio ambiente.
Capítulo 1

Prolegômenos, História e Evolução do


Direito Ambiental

Seção 1
Prolegômenos
Há limites na aquisição do conhecimento. Alguns são de ordem externa, ou seja,
decorrente do objeto de estudo e outros de ordem interna, pois o indivíduo, na
abordagem particular, adota determinados conceitos, procedimentos e grau de
precisão para conhecer.

Grego prolegómenai, A ausência de uma definição clara dos limites interfere,


noções preliminares, impede ou distorce o conhecimento, por isso há que se
de prolégô, escolher,
preferir, predizer, dizer
apresentar, antes mesmo dos princípios e dos conceitos
antes, proclamar. de direito ambiental, alguns prolegômenos que servirão
de orientação no processo de aquisição do conhecimento.

Confrontando com evidências


Não há razão para abstração, quando é possível evidenciar o que se proclama, o
que deve ser dito antes, submetendo o objeto e a abordagem que se adota a uma
confrontação com evidências tanto do mundo real quanto do mundo normativo
para extrair o sentido daquilo que está, realmente, sujeito à tutela jurídica.

Veja, por exemplo, um termo muito presente nas normas de direito ambiental,
o signo linguístico “praia”. O seu significante (grafia e fonética) não apresenta
problemas, mas seu significado, o conceito transmitido pelo significante, traz
muitas dificuldades para essa simples palavra.

9
Capítulo 1

O significante “praia”, avaliado segundo esse critério de confrontação com evidências


que demonstram a validade da cognição atribuída, difere em muito do sentido que
lhe é atribuído pelo senso comum e pelos sistemas de difusão da informação.

A Lei nº 7.661/1988 (em seu artigo 10, § 3), que institui o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro, lei do zoneamento costeiro, conceitua praia como:

[...] a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida


da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalhos,
seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural,
ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.

Quantos equívocos na edição de outras normas ambientais disciplinadoras do


uso desse bem comum, quantas ações judiciais e quantas discussões sem fim,
uma vez que a abordagem aplicada, em geral, é a do senso comum, realismo
ingênuo na denominação adotada por Bachelard (1984), para atribuir significado
à palavra supracitada, porque atribuído antes de ser efetivamente avaliado por
confrontação com o conceito legal.

Identificando a questão
As limitações tratadas nessa seção são temas de investigações que evidenciaram
concepções epistemológicas que foram grupadas por Bachelard (1984) em
cinco tipos. Muitas dessas abordagens, por serem tomadas inadequada ou
incorretamente, tornam-se os principais obstáculos ao conhecimento.

A insuficiência das abordagens instigou Viehweg (1979) a verificar a técnica de


argumentação jurídica, por meio de legitimação de premissas, como uma prática
de decisão caso a caso para obter repostas justas, mais do que um sistema
abstrato de normas com soluções dispostas como num catálogo para todos os
casos na abordagem do pensamento empírico, que é a raiz da dogmática jurídica.
Empirismo claro e positivista no dizer de Bachelard (1984).

A noção de perfil epistemológico apareceu pela primeira vez nos trabalhos de


Gastón Bachelard, que sintetizou cinco abordagens filosóficas:

1. Realismo ingênuo (senso comum).

2. Empirismo claro e positivista (pensamento empírico).

3. Racionalismo clássico (mecânica racional).

4. Racionalismo completo (relatividade).

10
Direito Ambiental

5. Racionalismo discursivo (racionalismo contemporâneo) - síntese de Bachelard


para a evolução epistemológica a partir das correntes filosóficas aplicadas
aos conceitos científicos (BACHELARD, 1984); aparece na concepção de um
determinado conceito científico. (SILVA; MARTINS, 2009).

Viehweg (1979) introduziu o termo “zetética”, a partir do verbo grego zetein,


que significa pesquisar ou perquirir, e estabeleceu uma distinção entre zetética
e dogmática no direito. Zetética, para este autor, é a parte do método jurídico
dedicado a procurar repostas fora do catálogo, num raciocínio aberto, orientado
para questões de respostas múltiplas; e a dogmática, do grego dogma, com
significação de verdade assumida, constante da catalogação que fixa respostas
previamente dadas num raciocínio fechado.

Antes de responder uma questão, deve-se saber que tipo de questão está sendo
respondida: zetética ou dogmática?

Proposta uma questão sobre aborto da seguinte forma: O aborto pode ser
autorizado quando é a única forma de salvar a vida da gestante?

A resposta é dogmática, pois de acordo com o artigo 128, I, CP a resposta é aquela


prevista no direito penal. Da mesma forma, se pode dizer que as normas de direito
constitucional, civil, processual, etc. se ocupam mais de questões dogmáticas.

Proposta a questão sobre aborto de forma diversa: O aborto pode ser autorizado
quando, mesmo não sendo a única forma de salvar a vida da gestante, é a
única forma capaz de livrá-la de uma situação de invalidez permanente?

A resposta não mais é dogmática e sim zetética, pois não possui uma previsão
normativa, fato que abre espaço para uma livre pesquisa e argumentação em
busca da melhor resposta caso a caso, isto é, não tem resposta prévia e admite
respostas múltiplas.

Sumarizando as recomendações
O procedimento para validação por evidência de um significado para determinado
objeto de estudo pode ser sumarizado nas seguintes condutas ou etapas, que
não necessariamente devem ser seguidas na ordem apresentada:

•• Confrontar o objeto de conhecimento com os fatos: realidade


objetiva detectável e normas jurídicas.
•• Observar com foco e amplificação certos elementos presentes no
objeto de estudo e na conjuntura que o cerca.

11
Capítulo 1

•• Verificar se não há indução, simplesmente, pela aproximação ou


similaridade de um objeto de estudo com outro na assunção de um
conceito, pois tal fato, normalmente, é fonte de erro.
•• Revisar, constantemente, o significado do objeto de estudo para
incorporar novas informações.
•• Praticar constante integração de conhecimentos para testar cada
elemento essencial do objeto estudado.
•• Verificar se a questão é do tipo zetética ou do tipo dogmática.

As referidas condutas são adotadas ao longo do texto como forma de elucidar


a cognição dos diversos objetos de estudo de direito ambiental, mas sempre
explicitando como a legislação, a doutrina e a jurisprudência os têm tratado.

Testando as recomendações
É possível testar as perspectivas do plano de conhecimento sobre o objeto
com a utilização de alguns instrumentos simples que são a razão de toda essa
explanação sobre prolegômenos.

As simples questões, propostas abaixo, podem demonstrar por evidência as


perspectivas do plano de conhecimento sobre o objeto, pois exemplificam
as recomendações que são a razão de toda a explanação dessa seção. Tais
questões exigem de você, apenas, o preenchimento honesto, sem consultas, das
lacunas com as informações que as completam.

1) Caio Júlio César (Caius ou Gaius Iulius Caesar) foi um grande ....romano

2) O leão é o rei da ..........................................................................................

3) O inventor do telefone foi ..........................................................................

4) As Ilhas Canárias devem seu nome aos .....................................................

5) A concentração de oxigênio (20,95% em volume no ar seco) é mantida


principalmente pelas ......................................................................................

Busque as respostas por meio de pesquisa a qualquer meio de informação.

Indique qual das cinco condutas ou etapas do conhecimento por evidência foi
relevante para elucidar o acerto ou o erro de cada resposta ou signo (significante
+ significado) empregado para completar as lacunas das questões propostas.

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Direito Ambiental

Seção 2
História
O desenvolvimento dos grupamentos humanos, desde os períodos antigos
da história, sempre dependeu da disponibilidade dos recursos naturais, como
relata Sirvinskas (2009).

Os povos da Antiguidade começaram a valorizar suas terras que


eram banhadas pelos rios, pois, com o transbordamento, os húmus
adubavam as margens, tornando-as mais férteis para a plantação.
A partir daí, as cidades eram edificadas em torno dos rios e sua
vida obedecia ao seu regime, ou seja, o homem passou a se
adequar às variáveis dos cursos das águas. (SIRVINSKAS, 2009).

Registros, como a chamada Confissão Negativa encontrada nos manuscritos do


Livro dos Mortos, demonstram que certos grupos identificavam o respeito que
atribuíam a quem se subordinavam e o uso adequado dos recursos naturais como
um modo de alcançar graça junto de Deus.

O documento mais antigo que se tem conhecimento, comprovando


esses fatos, do ponto de vista individual, é a famosa Confissão
Negativa. Tratava-se de um papiro encontrado com as múmias
do Novo Império Egípcio. Tal documento fazia parte do Livro dos
Mortos, que data de três milênios e meio. São trechos extraídos
do Capítulo 126 do citado livro, os quais passaram a fazer parte
do testamento do morto a saber: “Homenagem a ti, grande Deus,
Senhor da verdade e da Justiça!/Não fiz mal algum.../Não matei os
animais sagrados/ Não prejudiquei as lavouras.../ Não sujei a água/
Não usurpei a terra/ Não fiz um Senhor maltratar o escravo.../ Não
repeli a água em seu tempo/ Não cortei um dique.../Sou puro, sou
puro, sou puro!”. (SIRVINSKAS, 2009).

Muitos outros exemplos da história universal poderiam ser citados, mas basta
saber que sempre houve certa lucidez de alguns, embora as civilizações tenham
tratado a natureza, até agora, como fonte de recursos e não como um bem a
conservar intocado.

A preocupação a respeito do meio ambiente, no Brasil, é, também, antiga, mas


sempre como condição de atividades econômicas, como assevera Freitas (2006).

A primeira manifestação de um homem público sobre o meio


ambiente foi, certamente, de José Bonifácio de Andrada e Silva, em
1815. Sintetizando com rara felicidade a importância do assunto

13
Capítulo 1

e a necessidade de adequar a economia à ecologia, afirmou o


patriarca da independência: “Se a navegação aviventa o comércio
e a lavoura, não pode haver navegação sem rios, não pode haver
rios sem fontes, não há fontes sem chuvas, não há chuvas sem
umidade, não há umidade sem floresta”. (FREITAS, 2006).

Houve uma constatável evolução do direito ambiental brasileiro e os diversos


marcos, que serão identificados na seção seguinte, confirmam o fato, embora
haja muito a se fazer para melhor proteger os ecossistemas brasileiros.

Seção 3
Evolução do Direito Ambiental
A evolução da legislação ambiental brasileira se desenvolve em três fases ou
momentos históricos, que podem ser descritas como:

Fase da legislação esparsa


A primeira fase é aquela na qual a legislação é esparsa e não diretamente focada
nas questões ambientais, mas em função de cada área de interesse econômico. É
o período desde o descobrimento até aproximadamente a década de 30.

A legislação de Portugal no século XVI era constituída pelas Ordenações Afonsinas


e sua compilação foi concluída, no ano de 1446, durante o reinado de Dom
Afonso IV. Há tipificação do crime de injúria ao rei por corte de árvores frutíferas.
As Ordenações Manuelinas, editadas em 1521, proibiam a comercialização de
colmeias sem a preservação das abelhas ou da caça de animais como coelhos,
lebres e perdizes com instrumentos que pudessem denotar crueldade. A tipificação
do corte de árvores frutíferas passou a ser punida com o degrado para o Brasil
quando a árvore abatida tivesse valor superior a trinta cruzados.

As Ordenações Filipinas, editadas durante o período domínio espanhol, proibiam


que seja jogasse na água qualquer material que pudesse matar os peixes e suas
criações ou que se sujasse os rios e as lagoas. A tipificação de árvores frutíferas
foi mantida, prevendo-se como pena o degredo definitivo para o Brasil.

O primeiro Código Criminal de 1830 tipificou como crime o corte ilegal de madeira
e a Lei nº 601/1850 tornou ilícitos os desmatamentos e incêndios criminosos no
processo de ocupação do solo.

14
Direito Ambiental

Todo o período colonial e imperial até a proclamação da República e mesmo


depois dela, não trouxe nada de novo para a proteção ambiental, a não ser por
alguns dispositivos isolados, cujo objetivo seria a proteção de alguns recursos
naturais específicos como o pau-brasil e outros. Tais restrições se limitavam
à preservação de um ou outro elemento da natureza, destacando sempre a
importância botânica ou estética, ou o direito de propriedade.

Fase da legislação de controle legal da exploração


A segunda fase é aquela na qual a legislação esparsa é inicialmente substituída
pela imposição de controle legal às atividades exploratórias dos recursos
ambientais. É uma etapa de atuação setorial que tem início no final da década
de 20. Contudo, esse controle era exercido de forma incipiente, já que, de um
lado era regido pelo utilitarismo, visto que só se tutelava o recurso ambiental que
tivesse valoração econômica; e de outro pela fragmentação do objeto, o que
negava ao meio ambiente uma identidade própria, ocasionando consequências
até para o aparato legislativo existente.

Milaré (2007) destaca a importância do Código Civil de 1916 como precedente de


uma legislação ambiental mais específica ao trazer alguns elementos ecológicos,
especialmente no que diz respeito à composição dos conflitos de vizinhança.

Neder (2002) afirma que o que marca o Estado brasileiro após a década de 30 em
relação ao meio ambiente é o estabelecimento do controle federal sobre o uso e a
ocupação do território e de seus recursos naturais, em uma atmosfera de disputa
entre o governo central e as forças políticas e econômicas de diferentes unidades
da Federação. Para o autor, a “[...] regulação pública sobre recursos naturais no
Brasil nasceu da coalização de forças políticas industrialistas, classes médias e
operariado urbano que deu origem à Revolução de 30 e do modelo de integração
(nacional e societária) daí decorrente.”.

Os recursos ambientais como a água, a fauna e a flora passaram a ser regidos por
uma legislação diferenciada, de maneira a não existir articulação entre cada um
desses elementos ou entre cada uma das políticas específicas.

Dessa forma, a saúde pública passou a ser regida pelo Regulamento de Saúde
Pública ou Decreto nº 16.300/1923. Nesse contexto, os recursos hídricos passaram
a ser regidos pelo Código das Águas ou Decreto-lei nº 852/1938; a pesca pelo
Código de Pesca ou Decreto-lei nº 794/1938; a fauna pelo Código de Caça ou
Decreto-lei nº 5.894/1943; o solo e o subsolo pelo Código de Minas ou Decreto-lei
nº 1.985/1940; e a flora pelo Código Florestal ou Decreto nº 23.793/1934.

15
Capítulo 1

A partir da década de 60, nessas circunstâncias, começa uma segunda etapa da


fase setorial, que é marcada pela edição de normas com maiores referências às
questões ambientais propriamente ditas do que as da fase anterior.

Entre os textos legislativos mais importantes se destacam:

• o Estatuto da Terra ou Lei nº 4.504/1964;

• o Código Florestal ou Lei nº 4.771/1965;

• a Lei de Proteção à Fauna ou Lei nº 5.197/1967;

• o Código de Pesca ou Decreto-lei nº 221/1967;

• o Código de Mineração ou Decreto-lei nº 227/1967.

No entendimento de Neder (2002), a legislação ambiental desse período tinha


como objetivo viabilizar a regulação administrativa centralizada de uma autoridade
geopolítica em cima dos recursos ambientais como tarefa da União.

Esse mesmo autor afirma que é na fase setorial, chamada por ele de fase de
gestão de recursos naturais, que o Estado passa a regulamentar o uso dos
recursos ambientais por meio de outorgas e concessões a particulares, que assim
poderia explorar a fauna, a flora, os minérios, os recursos hídricos, os recursos
pesqueiros e a exploração da terra.

Essa estrutura administrativa estava praticamente centralizada na União,


que desempenhava as políticas relativas a cada um dos tipos de recursos
ambientais por meio dos seguintes órgãos específicos: Departamento Nacional
de Águas e Energia Elétrica (DNAEE), Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal (IBDF), Departamento Nacional de Prospecção Mineral (DNPM),
Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN).

Cada um desses órgãos federais passou a desempenhar suas atribuições e


competências em todo o território nacional independentemente da atuação dos
demais, o que conduziu a ações descoordenadas e conflitantes.

Ainda na atualidade, a Administração Pública ambiental é pautada pela existência


de lógicas setoriais de ação e de interesses que impedem a integração das
políticas públicas de meio ambiente.

16
Direito Ambiental

Cabe destacar que nos momentos anteriores, a legislação ambiental brasileira


estava mais ou menos em compasso com a legislação internacional, refletindo a
falta de conscientização ambiental da época. Depois da 2ª Guerra Mundial, com o
aceleramento desordenado da produção agrícola e, principalmente, da produção
industrial, a esgotabilidade dos recursos naturais ficou evidente.

Fase de regulação da proteção ambiental


A Terceira fase tem seu primeiro grande marco em junho de 1972, quando a
Organização das Nações Unidas (ONU) organiza em Estocolmo, na Suécia, a 1ª
Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente, aprovando ao final a
Declaração Universal do Meio Ambiente que declarava que os recursos naturais,
como a água, o ar, o solo, a flora e a fauna, devem ser conservados em benefício
das gerações futuras, cabendo a cada país regulamentar esse princípio em
sua legislação, de modo que esses bens sejam devidamente tutelados. Essa
declaração abriu caminho para que a legislação brasileira, e as demais legislações
ao redor do planeta, perfilassem a doutrina protetiva com a promulgação de
normas ambientais mais amplas e efetivas.

Milaré (2007) afirma que, no Brasil, somente a partir da década de 80, a legislação
começou a se preocupar com o meio ambiente de uma forma global e integrada.

A Lei nº 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, é o


primeiro grande marco em termos de norma de proteção ambiental no Brasil.
Essa legislação definiu de forma avançada e inovadora os conceitos, princípios,
objetivos e instrumentos para a defesa do meio ambiente, de modo a reconhecer
ainda a importância deste para a vida e para a qualidade de vida.

O segundo marco é a edição da Lei da Ação Civil Pública ou Lei nº 7.347/1985,


que disciplinou a ação civil pública como instrumento de defesa do meio
ambiente e dos demais direitos difusos e coletivos e fez com que os danos ao
meio ambiente pudessem efetivamente chegar ao Poder Judiciário.

A Constituição Federal de 1988 foi o terceiro grande marco da legislação ambiental


ao encampar tais elementos em um capítulo dedicado inteiramente ao meio ambiente
e em diversos outros artigos em que também trata do assunto, fazendo com que o
meio ambiente alcançasse à categoria de bem protegido constitucionalmente.

O quarto marco é a edição da Lei de Crimes Ambientais ou Lei nº 9.605/1998,


que dispõe sobre as sanções penais e administrativas aplicáveis às condutas
e atividades lesivas ao meio ambiente. Essa lei regulamentou instrumentos
importantes da legislação ambiental como a desconsideração da personalidade
da pessoa jurídica e sua responsabilização penal.

17
Capítulo 1

A edição da Lei Complementar nº 140 e da Lei Federal nº 12.651/2012 (Novo


Código Florestal) em substituição à Lei Federal nº 4.771/1965 são as mais
importantes alterações surgidas nos últimos tempos.

Apresentam-se, neste capítulo, algumas considerações sobre os limites do


conhecimento em razão de causas internas e de causas externas ao objeto de
estudo. Sugere-se, como procedimento para clarear, um conjunto de prolegômenos
que servem de orientação no processo de aquisição do conhecimento,
principalmente, para realizar um procedimento de classificação como dogmática ou
zetética; questões que, normalmente, são objeto das discussões jurídicas.

A classificação assume que fatos jurídicos e normas jurídicas que os regulam


devem ser interpretados conforme a Constituição Federal. A assunção pode
parecer uma obviedade, mas há de se convir que, ainda, não é prática usual para
revelar a natureza de questões ambientais submetidas ao crivo do judiciário.

18
Capítulo 2

Bases do Direito Ambiental

Seção 1
Fundamentos, Princípios, Conceitos e Normas
Constitucionais da Proteção do Ambiente
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) distingue fundamento de
princípio, porque, apesar de atribuir ao Título I a denominação de Princípios
Fundamentais, no artigo 1º, pertencente ao referido título, anuncia como
fundamentos aqueles listados em seus incisos e utiliza denominação de
princípios, simplesmente, nos demais casos referidos ao longo do texto.

A cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e


da livre iniciativa são, pela distinção do artigo 1º, fundamentos da Constituição
Federal (CF) e, por conseguinte, do Direito Ambiental, pois, a começar pelo
Capítulo VI do Meio Ambiente da CF, que possui apenas o artigo 225, agem
como integrantes dos demais princípios, na designação constitucional, na
composição das normas ambientais.

Os fundamentos e os princípios nas normas de conteúdo ambiental da CF, com a


aplicação do procedimento de confrontação por evidência trabalhado no capítulo
anterior, são evidenciados ao terem sua condição revelada na articulação
ou na conexão que cada norma ambiental mantém com outras normas no
restante do corpo constitucional.

19
Capítulo 2

Fundamentos e princípios

Conceito de princípio
O constituinte decidiu enaltecer alguns princípios atribuindo a eles a adjetivação
de fundamentais, mesmo assim, apesar da importante distinção constitucional
e da função integrante que desempenham no texto maior, adota-se um único
conceito utilitário para fundamento e para princípio.

Os dois notáveis jurisconsultos invocados a seguir apresentam de forma bastante


sintética todas as noções que delimitam e explicam a ideia do que é princípio.

Rui Barbosa posiciona os princípios no devido lugar, postulando que: “pouca


importância dão, em geral, os nossos publicistas às ‘questões de princípios’.
Mas os princípios são tudo. Os interesses materiais da nação movem-se de redor
deles, ou, por melhor dizermos, dentro deles” (BARBOSA, 1889, p.191).

Miguel Reale (2003) expõe, por diversas formas, o que faz uma ideia ser
considerada um princípio, quando afirma que princípios são:

[...] verdades fundantes de um sistema de conhecimento,


como tais admitidas, por serem evidentes ou por terem sido
comprovadas, mas também por motivos de ordem prática de
caráter operacional, isto é, como pressupostos exigidos pelas
necessidades da pesquisa e da práxis. (REALE, 2003, p. 37).

Discriminação dos princípios de direito ambiental


O texto do artigo 225 da CF contém de forma expressa ou implícita os fundamentos
e os princípios que orientam as políticas públicas de proteção ao ambiente.

A dignidade da pessoa humana, que é fundamento do estado brasileiro (artigo


1º, inciso III da Constituição Federal), aparece de imediato, protegida de forma
implícita pelo reconhecimento da essencialidade do equilíbrio ecológico para a
sadia qualidade de vida previsto no caput do artigo 225 da CF.

A dignidade da pessoa humana tem relevância de fundamento, porque o cidadão é


o centro dos objetivos do Estado, como se lê no artigo 2º da Constituição Federal.
É relevante afirmar esse ponto, porque da dignidade como fundamento passa-se a
averiguar a relação entre o cidadão e o ambiente.

20
Direito Ambiental

Cidadão e ambiente aparecem em múltiplas conexões que podem ser feitas a


partir do artigo 225 com o artigo 5º e com o artigo 170, principalmente, mas não
exclusivamente, pois a Constituição Federal é eclética e analítica como ensina
Pinto Ferreira (1998).

Análise Orientada do artigo 225 da CF


A análise orientada do artigo 225 da Constituição Federal, pela busca dessas
relações, determina alguns princípios caros ao equilíbrio ecológico, como se pode
ler na sistematização apresentada a seguir por ordem de aparecimento.

• Princípio da Legalidade, previsto de forma explícita no inciso IV.

• Princípio da Reserva Legal, previsto de forma explícita no inciso IV.

• Princípio da Insignificância, previsto de forma explícita no inciso IV.

• Princípio da Prevenção, previsto de forma explícita no inciso IV.

• Princípio da Publicidade, previsto de forma explícita no inciso IV.

• Princípio da Precaução, previsto de forma implícita no inciso V.

• Princípio do Poluidor-Pagador, previsto de forma explícita no parágrafo 2º.

Análise Orientada do artigo 170 da Constituição Federal


O artigo 170, que visa regular a ordem econômica, explicita outros princípios de
relevância ambiental, como o princípio da propriedade, que como instituto de
direito tem seu uso subordinado às disposições do artigo 225 nos seus incisos II,
III, IV e V, assim como os demais a seguir indicados.

• Princípio da Propriedade, previsto de forma explícita no inciso II.

• Princípio da Função Social da Propriedade, previsto de forma explícita no inciso III.

• Princípio da Defesa do Meio Ambiente, previsto de forma explícita no inciso VI.

21
Capítulo 2

Conceitos dos fundamentos do direito ambiental


Restringe-se o tema aos princípios acima arrolados, pois esses são suficientes para
determinar conceitos e normas ambientais, que adiante serão mencionados. Entretanto,
é necessário estabelecer, pelo menos, um conceito instrumental de princípio.

Princípio da Cidadania
A verificação do conteúdo das disposições que a CF consagra, em vários de seus
dispositivos, sobre o princípio da cidadania, como se nota a partir dos textos
dos artigos 68, § 1.º, II; 22, XIII, e 5.º, LXXIII, conjugada com os ensinamentos de
Vieira, a seguir reproduzidos, expõem os contornos de um conceito instrumental
para o princípio da cidadania

Vieira (2002) esclarece assim que:

A República Moderna não inventou o conceito de cidadania, que,


na verdade, se origina na República Antiga. A cidadania em Roma,
por exemplo, é um estatuto unitário pelo qual todos os cidadãos
são iguais em direitos. Direitos de estado civil, de residência, de
sufrágio, de matrimônio, de herança, de acesso à justiça, enfim,
todos os direitos individuais que permitem acesso ao direito civil.
Ser cidadão é, portanto, ser membro de pleno direito da cidade,
seus direitos civis são plenamente direitos individuais. Mas ser
cidadão é também ter acesso à decisão política, ser um possível
governante, um homem político. Esse tem direito não apenas a
eleger representantes, mas a participar diretamente na condução
dos negócios da cidade. (VIEIRA, 2002, p. 27).

Nota-se que as referências descrevem mais as garantias dadas para a


participação dos indivíduos, em igualdade de direitos e obrigações, na sociedade
e nos negócios, com o Estado. Então, entende-se que a conceituação de
cidadania é estabelecida não pela sua natureza ou aspectos descritivos, mas pela
forma ou meios como é garantida aos indivíduos.

Princípio da Dignidade da Pessoa Humana


Silva (2000), em sua obra intitulada Vocabulário Jurídico, consigna que:

[...] dignidade é a palavra derivada do latim dignitas (virtude,


honra, consideração), em regra se entende a qualidade moral, que,
possuída por uma pessoa, serve de base ao próprio respeito em
que é tida: compreende-se também como o próprio procedimento
da pessoa pelo qual se faz merecedor do conceito público; em
sentido jurídico, também se estende como a dignidade a distinção
ou a honraria conferida a uma pessoa, consistente em cargo ou
título de alta graduação; no Direito Canônico, indica-se o benefício
ou prerrogativa de um cargo eclesiástico. (SILVA, 2000, p. 267).

22
Direito Ambiental

Kant (2005), também, não alcança elementos caracterizadores da natureza ou dos


aspectos descritivos. O autor descreve a dignidade pela forma como aparece na
ação dos indivíduos abordando-a a partir da teoria da autonomia, da vontade que
considera o ser humano capaz de agir conforme as regras legais, e, nesse sentido,
afirma que: “[...] todas as suas ações, tanto nas que se dirigem a ele mesmo como
nas que se dirigem a outros seres racionais, ele tem sempre de ser considerado
simultaneamente como um fim [...]” (KANT, 2005 apud SARLET, 2001, p. 32).

Kant (2005) afirma, nesse contexto, que:

No reino dos fins tudo tem ou um preço ou uma dignidade.


Quando uma coisa tem um preço, pode pôr-se em vez dela
qualquer outra como equivalente, mas quando uma coisa está
acima de todo preço, e portanto não permite equivalente, então
tem ela dignidade [...]. Esta apreciação dá pois a conhecer como
dignidade o valor de uma tal disposição de espírito e põe-na
infinitamente acima de todo preço. Nunca ela poderia ser posta
em cálculo ou confronto com qualquer coisa que tivesse preço,
sem de qualquer modo ferir a sua santidade? (KANT, 2005, p. 77).

A conceituação de dignidade se materializa, então, não pela sua natureza ou


aspectos descritivos, mas pela forma como aparece na ação dos indivíduos.
A dignidade existe se há autodeterminação ética do ser humano, ou seja, a
dignidade começa com a autonomia da vontade.

A dignidade vista desta forma pode sugerir um individualismo exacerbado, mas


esse não é o caso do conceito kantiano, se lembrado que o antropocentrismo de
suas ideias repousam na racionalidade do ser e na máxima de conduta: “[...] age
apenas segundo uma máxima tal que possas ao mesmo tempo querer que ela se
torne uma lei universal” (KANT, 2005, p. 59).

Princípio dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa


A análise das disposições que a CF consagra, em vários de seus dispositivos,
sobre o princípio dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, como se
nota a partir dos textos dos artigos 1º, IV; 5.º, XIII, XXII, XXIII, XXV, XXVI, XXIX;
6º; 170, II; IV, VII e VIII; 186; e 193, quando articulada com o texto da Ação Direta
de Inconstitucionalidade nº 1.950 (ADIn 1.950), a seguir apresentado, serve ao
propósito de obtenção do conceito do princípio dos valores sociais do trabalho e
da livre iniciativa.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.950 elucida o entendimento que o


Supremo Tribunal Federal (STF) tem do princípio, por isso se torna uma fonte
confiável, haja vista a sua função de intérprete da Constituição, para buscar os
elementos que caracterizam tal princípio no país.

23
Capítulo 2

A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não


apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a
Constituição, ao contemplá-la, cogita também da ‘iniciativa do
Estado’; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à
empresa. Se de um lado a Constituição assegura a livre iniciativa,
de outro determina ao Estado a adoção de todas as providências
tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à educação, à
cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 215 e 217,
§ 3º, da Constituição]. Na composição entre esses princípios e
regras há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse
público primário. O direito ao acesso à cultura, ao esporte e ao
lazer são meios de complementar a formação dos estudantes.
(ADI 1.950, Rel. Min. Eros Grau, DJ 02/06/06).

O conceito do princípio dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa se


funda na liberdade do indivíduo de empreender, como pessoa física, na posição
de empregado ou empreendedor individual, ou pessoa jurídica, mas em harmonia
com outros princípios. O equilíbrio da sua aplicação resulta da conjunção de
diversas forças sociais observadas pelo Estado.

Conceitos dos princípios do direito ambiental

Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade é suscetível a duas importantes conceituações,
conforme se utiliza a previsão constitucional do artigo 5º, II, LIV ou do artigo 37,
porque há diferença significativa do sujeito e dos institutos jurídicos, que orienta
com a tutela jurídica decorrente.

O cidadão tem assegurado garantias negativas, de forma que o Estado não


pode interferir nos direitos e nas garantias fundamentais, senão em razão de lei
promulgada nos termos autorizados pelo texto constitucional. Assentam-se, para
o indivíduo, as previsões do artigo 5º, II da CF: “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”.

E do artigo 5º, LIV da CF: “[...] ninguém será privado da liberdade ou de seus bens
sem o devido processo legal.”.

Bastos (2002) apresenta, nesse contexto, que:

[...] o princípio da legalidade mais se aproxima de uma garantia


constitucional do que de um direito individual, já que ele não tutela,
especificamente, um bem da vida, mas assegura, ao particular, a
prerrogativa de repelir as injunções que lhe sejam impostas por
uma outra via que não seja a da lei. (BASTOS, 2002, p. 193).

24
Direito Ambiental

O cidadão, em resumo, é submisso às obrigações de fazer, deixar de fazer ou


tolerar alguma coisa em razão da lei expedida nos ditames da CF, pois só a lei,
em seu sentido formal, pode inovar, originariamente, na ordem jurídica. Não há
direitos ou deveres subjetivos sem a previsão por lei.

Prevalece a autonomia de vontade nos termos da Declaração dos Direitos do


Homem e do Cidadão da França de 1789, em seu artigo 4°, in verbis:

A liberdade consiste em fazer tudo aquilo o que não prejudica a


outrem; assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem
não tem outros limites que os que asseguram os membros da
sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente
podem ser estabelecidos em lei.

Então, conclui-se que, na defesa dos seus interesses, compete ao cidadão fazer
tudo aquilo o que a lei não proíbe e também tudo aquilo que a lei nem cogita.

O Estado e, por conseguinte, a sua administração estão submetidos ao princípio


da legalidade na modalidade prevista, o qual está disposto no caput do artigo
37 da CF, o que é diverso da condição aplicada ao cidadão, pois trata-se de
garantia positiva que o Estado deve prestar. Assentam-se, para o Estado e sua
administração, as previsões do artigo 37 da Constituição Federal (CF):

Nas palavras do prestigiado Hely Lopes Meirelles (2005),

[...] a legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37,


caput), significa que o administrador público está, em toda
a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e
às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
(MEIRELLES, 2005, p. 87).

A legalidade para administração do Estado significa nada pode fazer senão o que
a lei determina, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 98-99).
Assim, tem-se que:

[...] a Administração não poderá proibir ou impor comportamento


algum a terceiro, salvo se estiver previamente embasada em
determinada lei que lhe faculte proibir ou impor algo a quem quer que
seja. Vale dizer, não lhe é possível expedir um regulamento, instrução,
resolução, portaria ou seja lá que ato for para coartar a liberdade dos
administrados, salvo se em lei já existir delineada a contenção ou
imposição que o ato administrativo venha a minudenciar.

25
Capítulo 2

Então, conclui-se que compete ao Estado só fazer aquilo que autorizadamente a


lei prevê. Casos de lacuna da lei, só são resolvidos se a lei atribuir ao destinatário
previsão legal para completá-la segundo regras também definidas no comando.

Princípio da Reserva Legal


O princípio da reserva legal, também chamado de reserva de lei, impõe ao
legislador ordinário a obrigação de regular certa matéria (vida, liberdade,
patrimônio e seus atributos etc.) somente por meio de lei em sentido estrito
resultante do processo legislativo previsto no artigo 60 da CF.

É uma questão de competência, porque qualquer ato que venha a intervir no


direito de liberdade ou de propriedade das pessoas carece de lei prévia que o
autorize (ADI 2.075-MC, ReI. Min. Celso de Mello, DJ 27/06/03).

As expressões “exigir, na forma da lei” (como acontece no Art. 225, §1º, IV da CF)
ou “nos termos da lei” (como acontece no Art. 5º, VII, XV, XXVIII, XLII, XLV, entre
outros da CF) fórmula usual que o legislador constitucional definiu.

Princípio da Insignificância
O princípio da intervenção mínima do Estado nas relações sociais significa que a
tutela jurídica não deve se estabelecer senão para aquelas relações e condutas
relevantes para o fim da justiça, que é a paz social; e só atuar quando estritamente
necessário, mantendo-se subsidiário e fragmentário na construção legislativa.

Não há necessidade de o Estado regular todas as condutas, até porque a CF


estabelece limites a essa ação normativa por meio das garantias negativas, por isso
a subsidiariedade, que serve para nortear a intervenção em abstrato do direito, e
a fragmentariedade, que só autoriza a intervenção, quando frente a condutas que
resultam em relevante e intolerável lesão ou perigo de lesão ao bem jurídico tutelado.

Percebe-se, destarte, que o princípio da insignificância é corolário da


característica fragmentária do princípio da intervenção mínima.

O princípio da intervenção mínima tem um papel fundamental em um Estado


Democrático de Direito e no Direito Ambiental, especificamente, pois há previsão
expressa da CF, no artigo 225, §1º, IV, de restrição do uso da propriedade
somente em casos de instalação de obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradação do meio ambiente.

A decisão judicial apresentada a seguir, apesar de tratar de um caso penal, serve


bem ao propósito de assentar um conceito do princípio da insignificância e da
intervenção mínima.

26
Direito Ambiental

Princípio da insignificância — Identificação dos vetores


cuja presença legitima o reconhecimento desse postulado
de política criminal — Consequente descaracterização da
tipicidade penal em seu aspecto material — Delito de furto
simples, em sua modalidade tentada — Res furtiva no valor
(ínfimo) de R$ 20,00 (equivalente a 5,26% do salário mínimo
atualmente em vigor) — Doutrina — Considerações em torno
da jurisprudência do STF — Pedido deferido. O princípio da
insignificância qualifica-se como fator de descaracterização
material da tipicidade penal. O princípio da insignificância
— que deve ser analisado em conexão com os postulados
da fragmentariedade e da intervenção mínima> do Estado
em matéria penal — tem o sentido de excluir ou de afastar
a própria tipicidade penal, examinada na perspectiva de seu
caráter material. Doutrina. Tal postulado — que considera
necessária, na aferição do relevo material da tipicidade
penal, a presença de certos vetores, tais como (a) a
mínima ofensividade da conduta do agente, (b) a nenhuma
periculosidade social da ação, (c) o reduzidíssimo grau de
reprovabilidade do comportamento e (d) a inexpressividade
da lesão jurídica provocada — apoiou-se, em seu processo
de formulação teórica, no reconhecimento de que o caráter
subsidiário do sistema penal reclama e impõe, em função
dos próprios objetivos por ele visados, a do Poder Público.
O postulado da insignificância e a função do direito penal: de
minimis, non curat praetor. O sistema jurídico há de considerar
a relevantíssima circunstância de que a privação da liberdade
e a restrição de direitos do indivíduo somente se justificam
quando estritamente necessárias à própria proteção das
pessoas, da sociedade e de outros bens jurídicos que lhes
sejam essenciais, notadamente naqueles casos em que os
valores penalmente tutelados se exponham a dano, efetivo
ou potencial, impregnado de significativa lesividade. O
direito penal não se deve ocupar de condutas que produzam
resultado, cujo desvalor — por não importar em lesão
significativa a bens jurídicos relevantes — não represente, por
isso mesmo, prejuízo importante, seja ao titular do bem jurídico
tutelado, seja à integridade da própria ordem social. (HC
92.463, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 16-10-07, DJ
de 31-10-07). No mesmo sentido: HC 93.288, Rel. Min. Celso
de Mello, julgamento em 11-3-08, DJE de 24-10-08.

Esse princípio conjugado com o princípio da legalidade e da reserva legal, cujas


incidências o artigo 225, §1º, IV da CF, exige, torna possível o entendimento de
muitas questões submetidas à apreciação administrativa e judicial.

27
Capítulo 2

Princípio da Prevenção
O princípio da prevenção tem conceituação bem sistematizada pelos seus
elementos identificadores, conforme se verifica das citações abaixo.

Prevenção é substantivo do verbo prevenir (do latim prae = antes


e venire = vir, chegar), e significa ato ou efeito de antecipar-se,
chegar antes; [...] simples antecipação do tempo, é verdade, mas
com intuito conhecido. (MILARÉ, 2007, p. 766).

A prevenção intenta coibir a lesividade conhecida em razão de certa atividade,


isto é, “[...] supõe riscos conhecidos, seja porque previamente identificados
EIA – estudo prévio de impacto ambiental-, seja porque os danos já ocorreram
anteriormente [...]”. (STEIGLEDER, 2011, p. 165).

Prevenção significa, então, agir antes por meio de instrumentos adequados


ao dano conhecido para impossibilitar a ocorrência ou, se inevitável, mitigar
suas consequências.

Princípio da Publicidade
A Constituição Federal estabelece expressamente o princípio da publicidade
no artigo 37, caput (BRASIL, 1988) e, no artigo 225, §1º, IV (BRASIL, 1988), que
prevê implicitamente o licenciamento ambiental, há previsão de transparência
na confecção e apresentação do estudo prévio de impacto ambiental, que é o
instrumento de prevenção mais utilizado.

Segundo Meirelles (2005, p.96), a “[...] publicidade é a divulgação oficial do


ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos [...]”, mas, em
termos de direito ambiental, significa mais, pois, também, é a obrigação, prevista
no artigo 2o da Lei Federal nº 10650/2003, de que os órgãos e entidades da
Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), permitam o acesso público aos
documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria
ambiental e forneçam todas as informações ambientais que estejam sob sua
guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico (BRASIL, 2003).

Princípio da Precaução
O princípio da precaução também tem conceituação bem sistematizada pelos
seus elementos identificadores, conforme se verifica na citação abaixo.

Precaução é substantivo do verbo precaver-se (do latim prae =


antes e cavere – tomar cuidado), e sugere cuidados [...] para que
uma atitude ou ação não venha a concretizar-se ou a resultar em
efeitos indesejáveis. (MILARÉ, 2007, p. 144).

28
Direito Ambiental

O que é sopesado, por orientação desse princípio, é o risco, que é possibilidade


de algo errado acontecer, porém não de forma previsível e com consequências
passíveis de mensuração ou estimativa, pois são inacessíveis em sua totalidade
à assimilação imediata do homem. Apesar do avanço científico aprimorado,
não há domínio ou conhecimento dos efeitos que alguma conduta ou inovação
tecnológica possa causar aos ambientes naturais. (STEIGLEDER, 2011).

O princípio da precaução é bem exemplificado pela menção da disposição


do artigo 225, §1º, V (BRASIL, 1988), que prevê explicitamente o controle da
produção, da comercialização e do emprego de técnicas, métodos e substâncias
que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

Princípio do Poluidor-pagador
O artigo 4o, inciso VII, da Lei Federal nº 6.938/1981 (PNMA), trouxe o princípio
do poluidor pagador, porque afirma que a PNMA visa “[...] à imposição, ao
poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais
com fins econômicos”.

Cabe enfatizar que tal princípio, de acordo com Fiorillo (2006),

[...] não traz como indicativo pagar para poder poluir, “poluir
mediante pagamento” ou “pagar para evitar a contaminação”. Não
se pode buscar através dele formas de contornar a reparação do
dano, estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se
alguém pudesse afirmar: “poluo, mas pago. (FIORILLO, 2006, p. 82).

O princípio poluidor-pagador tem ação superior, porque não só incumbe ao agente do


dano o pagamento pelas perdas causadas, mas também abarca o custo correspondente
à proteção, prevenção, repressão do prejuízo ambiental. (MONTENEGRO, 2005).

Princípio da Propriedade
Princípio da propriedade é um direito fundamental dos cidadãos, assegurado na
CF, e, portanto, é cláusula pétrea na conformidade do artigo 60, §4º, IV da CF.

O direito de propriedade, no conceito de Penteado Filho (2005), abrange todo o


direito de conteúdo econômico ou patrimonial (propriedade, usufruto, uso, direito
autoral, créditos etc.), que deve seguir uma função social (utilidade).

Princípio da Função Social da Propriedade


O direito de propriedade, previsto no artigo 5o, inc. XXII, da CF, tem a sua
inviolabilidade, que é afirmada no caput do artigo 5º da CF, modulada pela
previsão de cumprir sua função social.

29
Capítulo 2

Alguns esquecem, mas nem tudo o que se quer atribuir é função social, apenas o
que a lei prevê o é, pois o referido caput do artigo 5º da CF assim o exige. Além
disso, o cumprimento da função social pela propriedade urbana se esgota na
previsão do artigo 182, §2º da CF, e o da propriedade rural, na previsão do artigo
186 da CF, ou seja, a propriedade urbana “[...] cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor [...]” - Art. 182, §2º - (BRASIL, 1988).

Nesse contexto, importa destacar que a propriedade rural cumpre a função social
quando atende, simultaneamente, critérios e graus de exigência estabelecidos em
lei, aos seguintes requisitos:

I. aproveitamento racional e adequado;

II. utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do


meio ambiente;

III. observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV. exploração que favoreça ao bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

São essas as duas previsões constitucionais que abrangem as propriedades


rural e urbana, pois o constituinte nada especificou para os demais tipos de
propriedade, tais como: a intelectual, a autoral, entre outros.

Assim, a previsão do artigo 1.228, parágrafo 1o do Código Civil (CC), a seguir


citada, deve ser avaliada dentro dos limites que a CF estabeleceu para o
cumprimento da função social da propriedade rural e urbana.

O direito de propriedade deve ser exercido em consonância


com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que
sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em
lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio
ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a
poluição do ar e das águas. (BRASIL, 2002)

Outras interpretações mais amplas esbarram no princípio da legalidade, na


condição de cláusula pétrea, que não submete o direito de propriedade como
direito e garantia individual a sujeitar-se à deliberação, e na previsão do § 1º, do
artigo 5º da CF, que estabelece que todas as normas definidoras dos direitos e
garantias fundamentais têm aplicação imediata.

30
Direito Ambiental

Princípio da Defesa do Meio Ambiente


O princípio encontra-se disposto no caput do artigo 225, da Constituição
Federal de 1988:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente


equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações. (BRASIL, 1988).

A defesa do meio ambiente não é prerrogativa unicamente do Estado, embora


incumba a ele, nos termos do § 1º, do referido artigo, assegurar a efetividade
desse direito liderando a ação de toda a coletividade.

Normas gerais e normas específicas

Conceito de normas
Kant (2005) considera a norma jurídica um juízo hipotético, distinguindo nela
um imperativo categórico e um hipotético. O categórico impõe um dever sem
qualquer condição, é o caso de uma norma moral que ordena por ser necessário
fazê-lo. O hipotético é condicional, pois a conduta imposta é meio para uma
finalidade ou para a produção de determinado efeito.

Kelsen (2000) assumiu a mesma distinção definindo a norma jurídica como um


juízo hipotético, porque sua eficácia (capacidade de gerar efeitos) depende
de uma condição do tipo “se então”. Explicando: se ocorre um fato, então, se
aplica a sanção prevista.

As considerações anteriores não traduzem um conceito instrumental, por isso


melhor é adotar a lição de Paulo Dourado de Gusmão (1997) que expõe nos
seguintes termos o que é norma:

Norma jurídica é a proposição normativa inserida em uma ordem


jurídica, garantida pelo poder público ou pelas organizações
internacionais. Tal proposição pode disciplinar condutas ou
atos, como pode não as ter por objeto, coercitivas e providas de
sanção. Visam a garantir a ordem e a paz social e internacional.
(GUSMÃO, 1997, p. 113).

A ideia é a imagem mais próxima para descrever um princípio, então, a norma tem
na concretização da ideia em uma proposição asseguradora de direito ou em uma
proposição fixadora de conduta a imagem que melhor pode o representar.

31
Capítulo 2

Distinção entre princípios e normas


A doutrina não chegou a consenso se as regras diferem dos princípios ou se eles
se assemelham. Fora do dissenso o que prevalece é a ideia de que princípios e
normas são manifestações de conteúdo normativo.

A diferença está no que se pode designar como densidade do conteúdo. Os


princípios, também dotados de força normativa, em razão da previsão constitucional
do § 1º, do artigo 5º da CF, que atribui aplicação imediata a todas as normas
definidoras dos direitos e garantias fundamentais, são mais vagos, mais abertos; as
regras são mais precisas, pois tem a função de concretizar os princípios.

Normas gerais
O artigo 24 da Constituição da República Federativa do Brasil afirma:

Art. 24. Compele à União, aos Estados e ao Distrito Federal;


legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e
urbanístico;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio
ambiente e controle da poluição,
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico;
§ 1° - No âmbito da legislação concorrente, a competência da
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2° - A competência da União para legislar sobre normas gerais
não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3° - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.
§ 4° - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende
a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. (Grifo nosso).

A previsão da competência para estabelecer normas gerais, atribuída à


União, na condição de legislação concorrente, é de suma importância para a
construção da legislação ambiental.

Uma norma não é geral, porque abarca todo o território do país, se assim fosse
a atribuição dos estados da federação para exercer a competência legislativa

32
Direito Ambiental

plena na ausência de normas gerais federais, previsão do § 3° do artigo 24 da CF,


tornaria os estados aptos a legislar para toda a nação. O que é absurdo.

A condição de validade de uma norma para todo o território lhe empresta a adjetivação
de homogênea e não de geral.

Para Moraes (2000), uma norma é geral quando conceitua e fornece os elementos
e requisitos dos institutos de Direito (exemplos: propriedade, capacidade etc.).
Para que sejam considerados institutos, hão de ser identificados os elementos
e requisitos. Cria-se algo tão importante que ao Direito cabe sua proteção.
As normas ligadas à conservação desse Direito, instituído pelos elementos e
requisitos que o compõem, são consideradas regras gerais.

Assim, a regra para verificar a condição da norma geral se dá pela presença


explícita no texto do instituto de direito ou de seus atributos.

Normas específicas
Moraes (2000) ensina que serão regras suplementares ou específicas todas a
aquelas cuja finalidade não seja a conservação do Direito em si, mas os efeitos
jurídicos causados pela existência desse instituto de Direito ou por seu exercício.

Caso ocorra explícita declaração do instituto jurídico ou de seus elementos e


requisitos, a norma é geral, como já afirmado. Não havendo tal explicitação, mas
podendo da norma se depreender o instituto jurídico implícito ou um de seus
elementos ou requisitos, também implícitos, no âmbito dos efeitos, então, se
estará diante de uma norma específica.

Seção 2
Repartição de Competências Constitucionais

Conceito de competência
Para o José Afonso da Silva (1990), competência: “[...] é a faculdade
juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público
para emitir decisões [...]”; e, ainda, entende-se que “[...] competências são
as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades
estatais para realizar suas funções [...]”.

33
Capítulo 2

Classificação de competência
A competência, no âmbito constitucional, assume duas espécies de interesse para
o Direito Ambiental: a competência administrativa e a competência legislativa.

A competência legislativa apresenta-se nos artigos 22, incisos I a XXIX; 24, incisos I a
XVI e 30, incisos I e II da CF.
A competência administrativa apresenta-se no artigo 23, incisos I a XXII da CF.

Seção 3
Competência Legislativa e Regulamentar

Titularidade da competência federal de legislar

Competência para legislar matéria de direito civil


O interesse do direito ambiental sobre a competência federal de legislar matéria
de direito civil decorre do locus, no qual as questões ambientais ocorrem, ou seja,
no território das propriedades privadas e públicas.

A matéria de direito civil, como previsto no artigo 22, I da CF, é atribuição privativa
da União, que se realiza por meio do Congresso Nacional, conforme dispõe o
artigo 48 da Constituição Federal (CF).

Assim, ocorre o mesmo com outras matérias de interesse do meio ambiente,


como de direito agrário e de direito marítimo.

Competência para legislar matéria de direito ambiental


A competência de legislar e regulamentar matéria de direito ambiental, como
previsto no artigo 24, VI, VII e VIII da CF, é atribuição concorrente da União, dos
Estados e do Distrito Federal (DF).

A competência da União se realiza por meio do Congresso Nacional, conforme


dispõe o artigo 48 da CF.

34
Direito Ambiental

A competência atribuída à União, aos Estados e ao DF não afasta a competência


dos Municípios, prevista no artigo 30, I e II da CF, relativamente às matérias de
direito ambiental de interesse local e à suplementação da legislação federal ou
estadual no que couber.

Titularidade da competência federal para regulamentar


matéria de direito ambiental
A competência de regulamentar as matérias ambientais do artigo 24, VI, VII e VIII
da CF, que são objeto da competência legislativa da União, realizada por meio
do Congresso Nacional, conforme dispõe o artigo 48 da CF, quanto à edição de
normas gerais, se realiza por meio do Congresso Nacional, com regulamentação
pelo Presidente da República, na dicção do artigo 84, IV da CF.

Há, contudo, séria discussão doutrinária sobre a possibilidade de o Conselho


Nacional do Meio Ambiente (Conama) ter poder regulamentador das normas federais
de meio ambiente, haja vista a disposição do artigo 6º, II da Lei nº 6.938/1981.

Para entender melhor a questão no que concerne à ilegalidade do Conama


e à edição de normas regulamentadoras de lei federal, é mister lembrar que
o sistema jurídico brasileiro se encontra sistematizado hierarquicamente,
considerando que norma suprema é a Constituição Federal. No sistema
normativo brasileiro, uma norma inferior não poderá contrariar norma superior,
sob pena de ilegalidade ou inconstitucionalidade.

Como coloca Palu (2001), a hierarquia dos atos normativos tem no ápice a
norma que comanda o sistema jurídico, à qual são subordinadas diretamente
ou indiretamente todas as demais. Abaixo se situam outras que, por sua vez,
comandam outras que lhes seguem na hierarquia e, assim, sucessivamente. A
cada degrau verticalmente descendente, mais normas existem, alargando a base
da hipotética pirâmide; quanto mais elevada uma norma no sistema piramidal
imaginário, mais abstrata ela será. A norma mais elevada é a Constituição.

Todo o sistema jurídico pátrio encontra-se alicerçado na Constituição Federal,


fato pelo qual norma alguma poderá contrariar comando constitucional. Usando
as palavras de Palu (2001, p. 64), “[...] está a Constituição no mais alto degrau
hierárquico das normas, condensando regras e preceitos.”

Sendo, pois, a Constituição a norma que condensa as regras e preceitos


norteadores de todo o ordenamento jurídico, é ela que divide as atribuições e a
competência entre os diversos órgãos e poderes que formam a União.

35
Capítulo 2

Em outras palavras, é a Constituição que definirá a competência do Executivo, do


Legislativo, do Judiciário, fixando as atribuições do Presidente da República.

Caso uma norma não respeite os preceitos constitucionais, tanto materialmente


quanto formalmente (não respeite a forma, o procedimento e a competência) dir-
se-á que tal norma é inconstitucional ou ilegal, dependendo do caso.

Nas palavras de Palu (2001), a inconstitucionalidade é

A incorreção da norma com o parâmetro superior positivo,


quer sob o aspecto da incorreção formal (ou seja, do processo
legislativo, órgão emissor competente), quer sob o aspecto da
incorreção material (conteúdo substancialmente incompatível
com a Constituição). (PALU, 2001, p. 69).

No Brasil, firmou-se entendimento de que uma norma ou preceito será


inconstitucional quando afrontar a Constituição de maneira direta. Caso
contrário, será caso de ilegalidade.

Assim, uma última palavra, ainda, é necessária sobre a edição de resoluções


pelo Conama com o objetivo de regulamentar lei, e, nesse sentido, recorre-se a
Antunes, o qual menciona o Código Florestal (CFlo) e que afirma:

Dentre as diferentes atribuições do Conama, data venia, não se


encontra a de regulamentar, diretamente, lei. Repita-se o Poder
Regulamentar é de Competência do Presidente da República,
conforme disposto no artigo 84, IV da CRFB.
É evidente que o CFlo somente pode ser regulamentado por
decreto presidencial e, jamais, por mera Resolução de um órgão
administrativo de assessoramento ao Presidente da República,
como é o Conama, tal qual definido no Art. 6º. II da Lei nº
6.938/81. (ANTUNES, 2012, p. 522).

Como se sabe, o Conama é órgão integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente


- Sisnama, de caráter consultivo e deliberativo, estando a sua competência normativa
definida nos artigos 6º, II; e 8º, I, VI e VII, da Lei no 6.938/1981. Assim, a competência
normativa atribuída ao Conama destina-se exclusivamente ao estabelecimento de
normas, critérios e padrões, visando à disciplina técnica de conceitos e parâmetros
de emissão, ejeção e emanação de agentes poluidores.

Isto é, o Conama possui apenas e tão somente atribuição de natureza técnica,


para fixação de bases conceituais, índices e parâmetros técnicos, os quais não
são próprios dos textos legislativos.

36
Direito Ambiental

A ação normativa daquele Conselho, portanto, não abrange a edição de atos


limitadores de direitos individuais, nem tampouco a criação de novos direitos
não previstos em lei (stricto sensu), ou seja, “[...] mera Resolução não basta para
qualificar área como de preservação permanente em hipótese não admitida em lei
[...]” (NIEBUHR, 2008).

É o que dispõe a Constituição Federal em seu artigo 5º, II: “[...] ninguém será obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei [...]” (BRASIL, 1988).
Portanto, só por força de lei se impõem obrigações ou se criam direitos. Somente
através dessa espécie de regra jurídica é lícito inovar o mundo do Direito. Vale dizer,
restrição alguma à liberdade ou à propriedade pode ser imposta se não estiver
previamente delineada, configurada e estabelecida em lei – em sentido estrito.

Com efeito, apenas para cumprir os comandos legais - e nos seus exatos limites
- pode o Poder Executivo expedir decretos e regulamentos. A finalidade básica da
competência regulamentar é restrita a esmiuçar as disposições legais (gerais e
abstratas), produzindo normas necessárias para a execução/aplicação das leis
pela Administração Pública.

Art. 25 - Ficam Nesse sentido, a Constituição Federal revogou


revogados, a partir expressamente todas as normas delegadoras de
de cento e oitenta
dias da promulgação
competência normativa, no teor do já citado artigo 25 do
da Constituição, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
sujeito este prazo a
prorrogação por lei, Assim, à luz da Constituição de 1988, a competência
todos os dispositivos delegada ao Conama pela Lei 6.938/1981 não consubstancia
legais que atribuam
uma competência normativa destinada a inovar na ordem
ou deleguem a órgão
do Poder Executivo jurídica, seja impondo obrigações, seja instituindo direitos ou
competência estipulando sanções, o que seria inconstitucional.
assinalada pela
Constituição ao Daí porque o Conama não pode arrogar-se na
Congresso Nacional, competência de editar norma que implique intervenção na
especialmente
no que tange à:
liberdade ou propriedade do cidadão, porque essa matéria
I – ação normativa; está reservada à Lei. E isso em razão do princípio da
II – alocação ou legalidade consagrado no artigo 5º da Carta Magna.
transferência de
recursos de qualquer Neste sentido,
espécie.

o Conama tem função social e ambiental indispensável. Mas


esse Conselho não tem função legislativa, e nenhuma lei poderia
conceder-lhe essa função. Estamos diante de uma patologia
jurídica, que é preciso ser sanada, pois caso contrário o mal
poderá alastrar-se, e teríamos o Conselho Monetário Nacional
criando impostos e o Conselho Nacional de Política Criminal e
Penitenciária definindo crimes. É fundamental a proteção das
áreas de preservação permanente, mas dentro do Estado de
Direito. (MACHADO, 2003, p. 705).

37
Capítulo 2

Seção 4
Competência Administrativa Ambiental

Competência comum
A repartição de ações administrativas previstas no artigo 23, parágrafo único da
CF, com a regulamentação dada pela Lei Complementar Federal nº 140/2011,
fixou normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do
artigo 23 da CF, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência
comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio
ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação
das florestas, da fauna e da flora.

Distribuição da competência comum


A Lei Complementar Federal nº 140/2011 prevê as atribuições de cada parte
responsável pelos atos administrativos tendentes a conservar o meio ambiente
utilizando o critério de abrangência do impacto ambiental.

Atribuições da união
A União é responsável pelas ações de coordenação nacional do meio ambiente
e por grandes instalações ou obras de impacto nacional ou regional, que
atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, conforme se verifica,
especialmente, nos incisos XIII e XIV, do artigo 7º da Lei Complementar nº
140/2011, conforme destaque a seguir:

I. formular, executar e fazer cumprir, em âmbito nacional, a Política Nacional do


Meio Ambiente; 

II. exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições; 

III. promover ações relacionadas à Política Nacional do Meio Ambiente nos


âmbitos nacional e internacional; 

IV. promover a integração de programas e ações de órgãos e entidades da


administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, relacionados à proteção e à gestão ambiental; 

38
Direito Ambiental

V. articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio à Política


Nacional do Meio Ambiente; 

VI. promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção


e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos; 

VII. promover a articulação da Política Nacional do Meio Ambiente com as de


Recursos Hídricos, Desenvolvimento Regional, Ordenamento Territorial e outras; 

VIII. organizar e manter, com a colaboração dos órgãos e entidades da


administração pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o
Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima); 

IX. elaborar o zoneamento ambiental de âmbito nacional e regional; 

X. definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente


protegidos; 

XI. promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a


conscientização pública para a proteção do meio ambiente; 

XII. controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,


métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente, na forma da lei; 

XIII. exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja


atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União; 

XIV. promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: 

a. localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; 

b. localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou


na zona econômica exclusiva; 

c. localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; 

d. localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela


União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

e. localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; 

f. de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos


de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das
Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9
de junho de 1999; 

39
Capítulo 2

g. destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar


e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia
nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da
Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); 

h. ou que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir


de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação
de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama),
e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade ou empreendimento;

XV. aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações


sucessoras em: 

a. florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades de


conservação instituídas pela União, exceto em APAs;

b. atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente,


pela União; 

XVI. elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção


e de espécies sobre-explotadas no território nacional, mediante laudos e
estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas
espécies in situ; 

XVII. controlar a introdução no País de espécies exóticas potencialmente


invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e espécies nativas; 

XVIII. aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da fauna e da flora


em ecossistemas naturais frágeis ou protegidos; 

XIX. controlar a exportação de componentes da biodiversidade brasileira na


forma de espécimes silvestres da flora, micro-organismos e da fauna, partes
ou produtos deles derivados; 

XX. controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas; 

XXI. proteger a fauna migratória e as espécies inseridas na relação prevista no


inciso XVI; 

XXII. exercer o controle ambiental da pesca em âmbito nacional ou regional; 

XXIII. gerir o patrimônio genético e o acesso ao conhecimento tradicional


associado, respeitadas as atribuições setoriais; 

g.

40
Direito Ambiental

XXIV. exercer o controle ambiental sobre o transporte marítimo de produtos


perigosos;

XXV. exercer o controle ambiental sobre o transporte interestadual, fluvial ou


terrestre, de produtos perigosos. 

Parágrafo único.  O licenciamento dos empreendimentos cuja localização


compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona
costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em
tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da
Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critérios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento. 

Atribuições dos estados


Os Estados são responsáveis pelas ações de coordenação estadual do meio
ambiente e pelas instalações ou obras de impacto estadual, conforme tipologia
definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados
os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade e, especialmente,
do inciso XIV, do artigo 8º, da Lei Complementar nº 140/2011, no destaque a seguir:

I. executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política Nacional do Meio


Ambiente e demais políticas nacionais relacionadas à proteção ambiental; 

II. exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições; 

III. formular, executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política Estadual de


Meio Ambiente; 

IV. promover, no âmbito estadual, a integração de programas e ações de órgãos


e entidades da administração pública da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, relacionados à proteção e à gestão ambiental; 

V. articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas


Nacional e Estadual de Meio Ambiente; 

VI. promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção


e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos; 

41
Capítulo 2

VII. organizar e manter, com a colaboração dos órgãos municipais


competentes, o Sistema Estadual de Informações sobre Meio Ambiente; 

VIII. prestar informações à União para a formação e atualização do Sistema


Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima); 

IX. elaborar o zoneamento ambiental de âmbito estadual, em conformidade com


os zoneamentos de âmbito nacional e regional; 

X. definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente


protegidos; 

XI. promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a


conscientização pública para a proteção do meio ambiente; 

XII. controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,


métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente, na forma da lei; 

XIII. exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja


atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados; 

XIV. promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos


utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o
disposto nos artigos 7o e 9o; 

XV. promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos


localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo
Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

XVI. aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações


sucessoras em: 

a. florestas públicas estaduais ou unidades de conservação do Estado, exceto


em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

b. imóveis rurais, observadas as atribuições previstas no inciso XV do artigo


7o; e 

c. atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados,


ambientalmente, pelo Estado; 

XVII. elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção


no respectivo território, mediante laudos e estudos técnico-científicos,
fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ; 
VII.

42
Direito Ambiental

XVIII. controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas


destinadas à implantação de criadouros e à pesquisa científica, ressalvado o
disposto no inciso XX do artigo 7o; 

XIX. aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre; 

XX. exercer o controle ambiental da pesca em âmbito estadual;

XXI. exercer o controle ambiental do transporte fluvial e terrestre de produtos


perigosos, ressalvado o disposto no inciso XXV do artigo 7o. 

Atribuições dos municípios


Os Municípios são responsáveis pelas ações de coordenação local do meio
ambiente e pelas instalações ou obras de impacto estadual, conforme tipologia
definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados
os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade e, especialmente,
do inciso XIV, do artigo 9º da Lei Complementar nº 140/2011, no destaque a seguir:

I. executar e fazer cumprir, em âmbito municipal, as Políticas Nacional e


Estadual de Meio Ambiente e demais políticas nacionais e estaduais
relacionadas à proteção do meio ambiente; 

II. exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições; 

III. formular, executar e fazer cumprir a Política Municipal de Meio Ambiente; 

IV. promover, no Município, a integração de programas e ações de órgãos


e entidades da administração pública federal, estadual e municipal,
relacionados à proteção e à gestão ambiental; 

V. articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas


Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente; 

VI. promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção


e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos; 

VII. organizar e manter o Sistema Municipal de Informações sobre Meio Ambiente; 

VIII. prestar informações aos Estados e à União para a formação e atualização


dos Sistemas Estadual e Nacional de Informações sobre Meio Ambiente; 

IX. elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais; 

43
Capítulo 2

X. definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos; 

XI. promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a


conscientização pública para a proteção do meio ambiente; 

XII. controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,


métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente, na forma da lei; 

XIII. exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja


atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao
Município; 

XIV. observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta


Lei Complementar, de modo a promover o licenciamento ambiental das
atividades ou empreendimentos: 

a. que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme


tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade;

b. localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto


em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

XV. observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei
Complementar, aprovar: 

a. a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras


em florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo
Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

b. a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações


sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados,
ambientalmente, pelo Município. 

Apresentou-se, neste capítulo, a base do direito ambiental discorrendo sobre


conceitos de princípio, princípio da legalidade, reserva legal, norma, norma geral
e norma específica para apresentar um instrumental de conhecimentos que
possibilitam manejar conceitos e distinguir suas aplicações.

44
Capítulo 3

Bases da Política Ambiental

Seção 1
Política Nacional do Ambiente

Conceituação
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), estabelecida pela Lei Federal
nº 6.938/1981, é a norma geral que dispõe sobre as políticas públicas de meio
ambiente, seus fins e mecanismos de formulação que subordinam as atividades
desenvolvidas pelos entes federativos, em razão da competência legislativa
concorrente prevista no artigo 24 da Constituição Federal (CF). Anteriormente,
fundados na previsão do artigo 24, § 3º da CF, cada estado ou município tinha
possibilidade de legislar com competência plena sobre a matéria.

Objetivos
A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando
assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana
(Art. 2º da Lei Federal nº 6.938/1981).

Princípios da política nacional de meio ambiente


Os princípios que regem a Política Nacional de Meio Ambiente constam de
forma expressa no artigo 2º, incisos I a X da Lei Federal nº 6.938/1981, são:

45
Capítulo 3

• ação governamental;

• racionalização do uso do solo;

• planejamento e fiscalização;

• proteção dos ecossistemas;

• controle e zoneamento das atividades;

• incentivos ao estudo e à pesquisa;

• acompanhamento do estado da qualidade ambiental;

• recuperação de áreas degradadas;

• proteção de áreas ameaçadas de degradação;

• educação ambiental.

A concretização de tais princípios se realiza pelos instrumentos contidos no


artigo 9º da referida lei, que estão identificados a seguir.

Instrumentos de formalização
Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, nas suas diversas
aplicações, são utilizados no estabelecimento de um campo ordenado de
ações, tendo por fundamento as determinações constitucionais do artigo 225 da
Constituição Federal, especialmente no § 1º e seus incisos.

O quadro a seguir sumariza os instrumentos da Política Nacional do Meio


Ambiente previstos no artigo 9º e incisos da lei.

I. o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;

II. o zoneamento ambiental;

III. a avaliação de impactos ambientais;

IV. o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

V. os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou


absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

46
Direito Ambiental

VI. a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder


Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental,
de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;

VII. o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

VIII. o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental;

IX. as penalidades disciplinares ou compensatórias relativas ao não


cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da
degradação ambiental.

X. a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado


anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA;

XI. a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente,


obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;

XII. o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou


utilizadoras dos recursos ambientais.

Nem todos os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente estão


elencados na Lei Federal nº 6.938/1981. Toma-se como exemplo o Fundo
Nacional de Meio Ambiente criado pela Lei Federal nº 7.797/1989, com o
objetivo de desenvolver os projetos que visem ao uso racional e sustentável de
recursos naturais, incluindo a manutenção, melhoria ou recuperação da qualidade
ambiental no sentido de elevar a qualidade de vida da população brasileira.

José Afonso da Silva (2003) classifica esses instrumentos em três grupos:


instrumentos de intervenção ambiental, que são os mecanismos condicionadores das
condutas e atividades relacionadas ao meio ambiente (incisos I, II, III, IV e VI do artigo
9º da citada lei); instrumentos de controle ambiental, que são as medidas tomadas
pelo Poder Público no sentido de verificar se pessoas públicas ou particulares
se adequaram às normas e padrões de qualidade ambiental, e que podem ser
anteriores, simultâneas ou posteriores à ação em questão (incisos VII, VIII, X e IV do
artigo 9º da lei citada); e instrumentos de controle repressivo, que são as medidas
sancionatórias aplicáveis à pessoa física ou jurídica (inciso IX da lei citada). 

Todos os instrumentos são de grande utilidade para a manutenção de um


ambiente com a qualidade almejada pelas disposições da Constituição Federal
para suporte de vida digna, contudo, priorizam-se, aqui, os instrumentos de
intervenção e os de controle para detalhar suas características e aplicações.

47
Capítulo 3

A seleção dos instrumentos tem como diretriz a utilidade no desempenho em questões


consideradas de maior urgência na mitigação de desequilíbrios ocasionados pela ação
antrópica, como: a poluição hídrica e o parcelamento irregular do solo.

Padrões de emissão e padrões de qualidade do meio ambiente


As características do ambiente de sustentação da vida são avaliadas por meio
de parâmetros medidos do conjunto de condições, tais como, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida
em todas as suas formas.

A vida, em todas as suas formas conhecidas até esse momento, se estabelece


não em um valor específico de determinado parâmetro, mas sim em faixas de
tolerância. Explica-se, com o uso do parâmetro temperatura do ambiente, pois
é mais fácil de entender seus limites e, por conseguinte, a extensão da faixa de
temperatura que a vida tolera.

Os animais, em geral, admitem a temperatura máxima de 50ºC e a temperatura


mínima de -50ºC.

Os limites térmicos letais são determinados em função de um teste, que é


causa de 50% de mortalidade nos organismos testados, conhecido, no caso da
temperatura letal, como TL50 1.

Há um ponto, na faixa de tolerância para qualquer parâmetro testado, em torno


do qual se constata maior conforto para certa população de indivíduos, mas é a
ultrapassagem dos limites, tanto o mínimo como o máximo, que é considerada
como poluição nos termos do artigo 3º, III, e da Lei Federal nº 6.938/1981.

Os padrões de qualidade do ambiente, então, são os limites que a lei reconhece


que determinado parâmetro deve observar para permitir a existência da vida.

Os padrões de emissão são estabelecidos tendo por limite máximo tolerável a


concentração ou o valor do parâmetro que por interação com o corpo receptor,
não ocasione, aumento ou diminuição, das condições do ambiente para além
dos limites de qualidade que devem ser observados para o corpo receptor. O

1 - A obtenção do limite exato, que dependeria de uma experimentação longa e extensiva, é encerrada antes
que o experimento resulte em cinquenta por cento de animais mortos. Uma vez que a temperatura letal é
estabelecida, adota-se uma avaliação por inferência submetendo alguns grupos de teste (4 por exemplo),
ao mesmo período de exposição (2 horas por exemplo), a uma série de temperaturas, e o percentual de
sobrevivência é plotado em gráfico. Evidentemente, o resultado só e valido para o período de exposição do
teste. Exposições mais curtas à temperatura letal resultarão em um percentual de sobrevivência maior e as
exposições mais longas terão um percentual menor.

48
Direito Ambiental

lançamento de efluente aquecido em um corpo receptor (rio), por exemplo, não


pode atuar no sentido de elevar a temperatura da água para um nível definido em
lei como tolerável para a manutenção da vida aquática.

Na legislação que regula os padrões de qualidade e de emissão, no Estado de


Santa Catarina, pode ser observado que os parâmetros, valores e condições do
efluente lançado a serem atendidos, para a manutenção da qualidade dos corpos
de água, estão previstos na Lei Estadual nº 14.675/2009. O artigo 177 da referida
lei determina que a concentração de cobre total (Art. 177, IV, c) no efluente
lançado no corpo receptor (água interiores, lagunas, estuários e na beira-mar), por
exemplo, não pode exceder a 0,5 mg/l. Por outro lado, é exigida a condição de
ausência de materiais flutuantes visíveis (Art. 177, III), pois do contrário se está
numa situação de poluição por causa do descumprimento.

Há controvérsias, O Decreto Estadual nº 14.250/1981, ainda, prevê


pois este Decreto padrões de qualidade e de emissão, no Estado de Santa
Estadual nº
14.250/1981
Catarina. O artigo 12 do referido decreto, para o mesmo
regulamenta parâmetro e condição apresentados acima, prevê que os
dispositivos da Lei padrões de qualidade ambiental, para águas de classe
nº 5.793, de 15 de
2, tem os seguintes limites ou condições: materiais
outubro de 1980,
mas esta última foi flutuantes, inclusive espumas não naturais: virtualmente
revogada pelo artigo ausentes (Art. 12, I do referido Decreto); e substâncias
296, I da Lei Estadual potencialmente prejudiciais (teores máximos), Cobre: 1,0
nº 14.675/2009.
mg/l (Art. 12, VIII, g).

A comparação, entre o limite autorizado pelo padrão de emissão com o limite


autorizado como teor máximo para o padrão cobre do exemplo, esclarece que o
lançamento do efluente, mesmo atendido o teor do padrão sob análise não deve
fazer com que o teor do mesmo padrão no corpo receptor seja aumentado para
além do limite previsto, fato que depende essencialmente da capacidade, nem
sempre aferida, de diluição do corpo receptor, ou seja, de sua vazão e ou volume.

A utilidade desse instrumento de formalização da política de meio ambiente


sobressai, porque sem ele não é possível verificar o atendimento do princípio
da legalidade e da significância que atrela toda instalação de obra ou atividade
considerada potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, conforme artigo 225, § 1º, IV da CF.

Zoneamento ambiental
O zoneamento ambiental, que pode assumir diferentes conformações, pois pode
ser feito de uma forma bastante restritiva com zoneamento urbano para fins de
parcelamento do solo, assume o carácter de zoneamento ecológico-econômico
quando instrumento de organização do território, a ser obrigatoriamente seguido

49
Capítulo 3

na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelecendo


medidas e padrões de proteção ambiental, dos recursos hídricos e do solo
e conservação da biodiversidade, de modo a fomentar o desenvolvimento
sustentável e a melhoria das condições de vida da população, no teor da Lei
Estadual nº 14.675/2009, artigo 28, LXVI.

A sua utilidade não é plenamente aproveitada como elemento de planejamento


de longo prazo, porque não se estabeleceu um trabalho consciente de
aproveitamento das aptidões ambientais para localizar as ocupações humanas
ou suas atividades. Aspectos como a inversão térmica, que ocorre nas zonas
litorâneas, por exemplo, deveriam ser cruciais para determinar que atividades
com efluentes aéreos não fossem instaladas nesses locais ou que tivessem um
planejamento adequado para a dispersão dos lançamentos.

Avaliação de impacto ambiental


A avaliação de impacto ambiental é um procedimento de caráter técnico científico
com o objetivo de identificar, prever e interpretar as consequências sobre o meio
ambiente de uma determinada ação humana e de propor medidas de prevenção e
mitigação de impactos; no teor da Lei Estadual nº 14.675/2009, artigo 28, XIV.

A avaliação de impacto se realiza na forma de um estudo prévio e com a


elaboração de um relatório de impacto ambiental para as atividades ou obras de
significativo impacto ambiental. É um trabalho complexo, que tem por objetivo,
cumprindo as normas e exigências do licenciamento ambiental e demais
normatizações, que disciplinam a matéria e a aquisição dos conhecimentos sobre
os aspectos ambientais, sociais e econômicos da área de um empreendimento
para fins de sua caracterização

São pesquisados ou criados, por meio de vistorias e estudos realizados na área


do empreendimento, acervos técnicos documentais que contêm levantamentos
topográficos, mapas, fotos, escrituras, memoriais descritivos e projetos.

Na etapa final, é feita a avaliação dos impactos e a confecção, em certos casos,


das matrizes representativas da fase de implantação e operação, com base nos
levantamentos e estudos realizados.

A caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência do


empreendimento é feita comparando as diferentes situações da adoção do
projeto e suas alternativas, bem como a hipótese de sua não realização (Art. 9, V
da Resolução Conama nº 001/86). Este autor utiliza uma forma de avaliação com
matrizes qualitativas e quantitativas para caracterizar os impactos nas fases de
implantação e de operação do empreendimento, nas quais são apresentados:

50
Direito Ambiental

• Os Impactos Identificados.

• Considerações em relação à Natureza do Impacto (positivo ou negativo).

• Forma de Incidência (direta ou indireta).

• Distributividade (local ou regional).

• Tempo de Incidência (imediato ou mediato).

• Prazo de Permanência (temporário ou permanente).

• Magnitude.

• Intensidade e importância.

A utilização da Chave de Classificação, na forma exposta abaixo, também deste


autor e cujo teor tem previsão na Resolução da Conama 001/86, torna mais clara
a forma de avaliação dos impactos sobre o meio ambiente. Os impactos são
referidos como agentes impactantes e as condições, as leis, as influências e as
interações de ordem física, química e biológica, que permitem, abrigam e regem a
vida em todas as suas formas, como elementos impactados.

• Quanto ao Resultado Produzido (Condição Teleológica): Positivos ou


Negativos.

• Quanto ao Nível de Interação (Condição Causal): Diretos, Indiretos ou


Sinergéticos.
Condição da Atuação do Agente Impactante

• Quanto à Área de Influência (Condição Territorial): Locais ou Regionais.


ou sobre outro Agente Impactante
sobre o Elemento Impactado

• Quanto ao Tempo da Atuação (Condição Temporal): Imediatos,


Retardados.

• Quanto à Frequência (Condição Frequencial): Cíclicos ou Aleatórios.

• Quanto à Duração da Atuação (Condição Lapso Temporal): Temporários a


Curto Prazo, Temporários a Médio Prazo, Temporários a Longo Prazo ou
Permanentes.

• Quanto à Magnitude (Condição de Intensidade): Grande, Médio, Pequeno.

• Quanto à Reversibilidade (Condição de Reversibilidade): Naturalmente


Reversíveis, Reversíveis por Ação Corretiva, Irreversíveis porém Mitigáveis
ou Irreversíveis e Não Mitigáveis (Agentes Impactantes Negativos).

• Quanto ao Potencial (Condição da Potencialidade): Localmente


Potenciais, Regionalmente Potenciais ou Não Potenciais (Agentes
Impactantes Positivos).

51
Capítulo 3

Quanto ao Agente Impactante, simplifica-se a análise pressupondo a natureza


intrínseca desse agente, a ação, como é óbvio pelo nome adotado, e
classificando-o de acordo com a Magnitude do Impacto que pode causar no
Elemento Impactado. A Classificação apresenta a forma a seguir discriminada:
Agente Impactante

• Quanto à Magnitude do Agente Impactante: Grande, Médio, Pequeno.

Quanto ao Elemento Impactado, também se simplifica a análise pressupondo


a passividade como elemento de natureza intrínseca, conforme relação
estabelecida com o nome adotado, e classificando-o de acordo com o Nível do
Impacto sofrido pelo Elemento Impactado. A Classificação proposta apresenta
a forma a seguir discriminada:
Elemento Impactado

• Quanto ao Nível do Impacto no Elemento Impactado: Grande, Médio,


Pequeno

A sua utilidade é bastante aproveitada como na avaliação de alternativas


locacionais, na escolha das hipóteses de fazer ou não fazer, e, como destaca Inagê
(OLIVEIRA, 2005), na finalidade de embasar as decisões no licenciamento ambiental.

Licenciamento ambiental
Marcos Destefenni (2004) conceitua o licenciamento ambiental como um
procedimento administrativo que tramita junto aos órgãos ou entidades ambientais
competentes e que visa a determinar as condições e exigências para o exercício de
uma atividade potencial ou efetivamente causadora de impactos ao meio ambiente.

52
Direito Ambiental

Do processo de licenciamento cujo pedido é deferido, decorre a expedição de


uma licença ambiental que, segundo o artigo 28, XXXVII, da Lei Estadual nº
14.675/2009, é instrumento da Política Estadual do Meio Ambiente decorrente do
exercício do poder de polícia ambiental, cuja natureza jurídica é autorizativa.

O processo de licenciamento cumpre diversas funções, como intervenção


ambiental. Nas palavras de José Afonso da Silva (2003), tal processo é o
instrumento que regula o uso da propriedade, nos termos do artigo. 225, §
1º, IV da CF, quando concede a licença ambiental prévia (LAP) e a licença
ambiental de instalação (LAI); como instrumento de controle, é o instrumento
que avalia o cumprimento da legislação, expressa ou não na forma de
condicionantes, quando da expedição da licença ambiental de operação (LAO)
e, principalmente, na sua tarefa de fiscalizar e acompanhar o cumprimento
das obrigações de proteção ao meio ambiente, no que se refere à renovação
periódica das licenças. Nas duas situações, há uma fiscalização preventiva com
caráter orientado, para mitigar a necessidade de uma fiscalização punitiva.

Aplicação da política nacional de meio ambiente


À política nacional de meio ambiente, não basta ter os instrumentos de
formalização, é necessário estabelecer órgão e dotá-los, por meio da distribuição
das competências, de atribuições orientadas por programas de ação.

O artigo 6º, caput da Lei Federal nº 6.938/1981, instituiu o Sistema Nacional do


Meio Ambiente (Sisnama), que é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de fundações instituídas pelo
Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

Antunes (2004) percebe no estabelecimento do Sisnama certa tendência


a reproduzir no país um sistema de agências governamentais como a
Environmental Protection Agency (EPA), existente nos Estados Unidos da
América (EUA), tal semelhança de fato não ocorre. Primeiro porque o Sisnama
não foi instituído como agência com poderes e com autonomia, segundo, por
conta da ênfase maior da EPA na área de educação ambiental voltada para o
aperfeiçoamento profissional de todos os interessados, haja vista, os inúmeros
cursos que disponibiliza por meio virtual ou presencial nas diversas regionais.
É um sistema que prioriza, por meio da educação, a uma ação preventiva de
controle e fiscalização. O sistema brasileiro tem sua ênfase na fiscalização
punitiva, por meio da expedição de autos de infração e aplicação de multas.

53
Capítulo 3

Estrutura básica do sistema nacional de meio ambiente


A estrutura básica do Sistema Nacional de Meio Ambiente é composta na forma
prevista pelo artigo 6º da Lei Federal nº 6.938/1981, ou seja, pelos:

• órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios


e dos Municípios;

• fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e


melhoria da qualidade ambiental.

Seção 2
Modalidades de Intervenções Ambientais

Conceito de intervenção do estado na propriedade


A propriedade é direito, tal qual o são o direito à vida, à liberdade, à igualdade e
à segurança, com garantia constitucional de inviolabilidade sob termos definidos
pela própria Constituição Federal (CF), assim toda negação ou limitação da
inviolabilidade do direito de propriedade autorizada nos termos da CF é uma
intervenção do Estado.

É interessante ressaltar, ainda, antes de adentrar ao estudo das intervenções na


propriedade, que o Estado resguarda o direito individual da propriedade frente
à coletividade em geral, porque tem interesse público em proteger um pilar
essencial ao estado democrático e de direito instituído no país.

Outra conclusão que se tira da aparente antinomia entre a proteção dada ao


direito de propriedade e o interesse público em garanti-lo é que não se pode
confundir o interesse da maioria ou de uma coletividade com o interesse público,
pois este último é aquilo que a CF acolheu como interesse atemporal para atingir
os objetivos da nação.

A intervenção do Estado na propriedade para fins de proteção ambiental é


prevista, implicitamente, no artigo 225, § 1º, IV da CF, pois o referido dispositivo
condiciona o uso da propriedade à realização de estudo prévio de impacto
ambiental para os casos de instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente estabelecidos em lei.

54
Direito Ambiental

Também, no referido artigo e parágrafo primeiro, mas, no inciso III, a CF determina


que compete ao Poder Público definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo
a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.

As duas situações ensejam formas de intervenção no direito de propriedade. A


primeira em razão da limitação do atributo de uso, prerrogativa do proprietário, em
relação a estudo prévio de impacto ambiental, como mencionado, correspondendo
à documentação de instrução de um processo de licenciamento ambiental.

A segunda, de maior interesse nesse momento, é uma intervenção de caráter


mais abrangente, pois permite ao Poder Público definir espaços territoriais com
seus componentes especialmente protegidos e isso é disciplinado, entre outras
normas, pela Lei Federal nº 12.651/2012, que institui as áreas de preservação
permanente, as áreas de reserva legal e áreas de uso restrito. Todas as três são
modalidades que realizam na prática os espaços especialmente protegidos. A
Lei Federal nº 9.985/2000, também, cria áreas especialmente protegidas, porém
na modalidade de unidades de conservação. E, finalmente, a Lei Federal nº
6.766/1979 apresenta outra modalidade denominada de área não edificante.

A intervenção é autorizada constitucionalmente e é realizada, mas há que se


inquirir sobre a natureza da intervenção, os efeitos e os resultados efetivos para a
proteção ambiental. Isso, entretanto, só pode ser avaliado depois de se entender
os conceitos e as modalidades das intervenções.

Modalidades de intervenção do estado na propriedade


Para Carvalho Filho (2005), há duas formas básicas de intervenção hoje no Brasil,
considerando a natureza e os seus efeitos em relação à propriedade. São elas:

a. Intervenção Supressiva.
b. Intervenção Restritiva.

Intervenções supressivas

Expropriação
A expropriação e a desapropriação são as duas espécies de intervenções
supressivas autorizadas pela CF.

A expropriação tem fundamento no artigo 243 da Constituição Federal, que prevê


a supressão do direito de propriedade, sejam elas rurais ou urbanas de qualquer
região do País, onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas

55
Capítulo 3

ou a exploração de trabalho escravo. Na forma da lei, entende-se que serão


expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular,
sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções
previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no artigo 5º da CF.

Desapropriação
A desapropriação está no artigo 5º, XXIV, da CF, e prevê que o legislador
infraconstitucional determinará por meio de lei o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social,
mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos
na Constituição. A regulamentação da norma constitucional se destaca em duas
normas reguladoras da desapropriação: o Decreto - Lei nº 3.365, de 21 de junho
de 1941, considerada como a lei geral das desapropriações e a Lei nº 4.132, de
10 de setembro de 1962, que define os casos de interesse social e dispõe sobre
sua aplicação (CARVALHO FILHO, 2005).

Intervenções restritivas
A intervenção restritiva, diferentemente da supressiva, não tem interesse em
retirar do titular o direito de propriedade, mas tem, em limitar o atributo de uso
ou condicionar esse atributo à alguma condição ou dever, ao subordinar às
imposições emanadas pelo Poder Público (CARVALHO FILHO, 2005).

Os tipos restritivos são: a servidão administrativa; a requisição; a ocupação temporária;


as limitações administrativas e, por fim, o tombamento, objeto deste trabalho.

Servidão administrativa
A Servidão administrativa, na definição de Di Pietro (2004), é:

Servidão administrativa é o direito real de gozo, de natureza


pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base
em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor
de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade
pública. (DI PIETRO, 2004, p. 125).

A servidão é, portanto, um direito real público e não privado, porque é instituído


em favor do Estado para atender a interesse público e não a de um particular
e, nesse sentido, não tem qualquer relação com a servidão tratada no Código
Civil (CC) (artigo 1.378 a 1.389, Código Civil), que é relação jurídica na qual os
partícipes têm interesses privados (CARVALHO FILHO, 2005).

O fundamento geral para a intervenção do estado, para imposição da servidão


administrativa, é o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse

56
Direito Ambiental

privado e a função social da propriedade, conforme os artigos 5º, XXIII, e 170,


III, da CF. O dispositivo legal específico que trata da servidão administrativa
é o artigo 40 do Decreto - Lei nº 3.365/1941 (Lei Geral das Desapropriações),
que determina que “[...] o expropriante poderá construir servidões, mediante
indenização na forma desta lei [...]”.

Requisição
A requisição no entendimento de Mello (2005):

[...] é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse


público, constitui alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na
obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente
o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os
prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado.

O fundamento para sua imposição é o princípio da função social da propriedade,


conforme os artigos 5º, XXIII, e 170, III, da CF, pois disciplinou a requisição
na forma específica do artigo 5º, XXV, nos seguintes termos: “[...] no caso de
iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade
particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano [...]”.

São exemplos de requisição em caso de iminente perigo e em tempo de guerra: a


requisição civil, que objetiva proteção à vida, à saúde e aos bens da coletividade;
a requisição militar, que visa a resguardar a segurança e a proteção de bens,
equipamentos, pessoas e serviços, legitimado a promover a requisição (Art. 22,
III, CF). O Código Civil prevê o instituto, nos tempos de paz, no artigo 1228, § 3º,
mas em caso de perigo público iminente.

Ocupação temporária
A ocupação temporária, na lição de Carvalho Filho (2005), refere-se “[...] a forma
de limitação do Estado à propriedade privada que se caracteriza pela utilização
transitória, gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade particular, para fins
de interesse público [...]”.

Tombamento
O tombamento, por sua vez, caracteriza-se como

[...] intervenção ordinária e concreta do Estado na propriedade


privada, limitativa de exercício de direitos de utilização e
disposição, gratuita, permanente e indelegável, destinada à
preservação, sob regime especial, dos bens de valor cultural,
histórico, arqueológico, artístico, turístico ou paisagístico.
(CARVALHO FILHO, 2005).

57
Capítulo 3

Limitação administrativa
A limitação administrativa, aplicada ao direito de propriedade, exige que esse
seja exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais,
de modo que sejam preservados, em conformidade com o estabelecido em
lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas,
a teor do artigo 1.228, § 1 do CC.

O referido artigo no § 2o, ainda, torna defesos os atos que não tragam ao
proprietário qualquer comodidade ou utilidade e sejam animados pela intenção
de prejudicar outrem.

Natureza da intervenção ambiental


A intervenção do Estado na propriedade para fins de proteção ambiental prevista,
no artigo 225, § 1º, III da CF, é tomada como limitação administrativa para as
áreas de preservação permanente (APPs), para as áreas de uso restrito (AURs),
para as áreas de reserva legal (RLs), para as áreas não edificantes e para, em
geral, as unidades de conservação (UCs) do tipo desenvolvimento sustentável,
porque o titular de direito tem o uso restrito ou condicionado.

As unidades de conservação do tipo proteção integral, em geral, têm previsão


de desapropriação, porque seus fins não são facilmente coadunáveis, na forma
prevista pela legislação ambiental brasileira, com os interesses do proprietário,
posseiro ou ocupante a qualquer título e, mesmo, com os interesses daqueles
da comunidade vizinha.

Também, no referido artigo e parágrafo primeiro, mas, no inciso III, a CF


determina que compete ao Poder Público definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei,
vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção.

Cabe destacar que a intervenção do Estado na propriedade para fins de proteção


ambiental prevista, no artigo 225, § 1º, IV da CF, é do tipo limitação administrativa,
pois o controle da utilização que é dada a certa propriedade interessa quando se
trata de instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente.

58
Direito Ambiental

Seção 3
Conceitos dos Institutos de Proteção do Ambiente
As áreas de preservação permanente (APPs), as áreas de uso restrito, as áreas
de reserva legal (RLs), as áreas não edificantes e as unidades de conservação
são os principais institutos da política nacional de meio ambiente que interferem,
modulam ou até retiram o direito de propriedade do titular, objetivando a
conservação ou a preservação do meio ambiente.

Área de preservação permanente (APP)

Conceito de APP
A Área de Preservação Permanente (APP) é entendida como

[...] área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a


função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem,
a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo
gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar
das populações humanas. (Art. 3º, II da Lei Federal nº 12.651, de
25 de maio de 2012).

Tipos de APPs

O artigo 4º da Lei Federal nº 12.651/2012 considera como áreas de preservação


permanente, em zonas rurais ou urbanas:

I. as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente,


excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura
mínima de:

a. 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de


largura;

b. 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50


(cinquenta) metros de largura;

c. 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a


200 (duzentos) metros de largura;

d. 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200


(duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

59
Capítulo 3

e. 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura


superior a 600 (seiscentos) metros;

II. as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com largura
mínima de:

a. 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo d’água com até
20 (vinte) hectares de superfície, cuja faixa marginal será de 50 (cinquenta)
metros;

b. 30 (trinta) metros, em zonas urbanas;

III. as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais, decorrentes de


barramento ou represamento de cursos d’água naturais, na faixa definida na
licença ambiental do empreendimento;

IV. as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer
que seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros;

V. as encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a


100% (cem por cento) na linha de maior declive;

VI. as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

VII. os manguezais, em toda a sua extensão;

VIII. as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo,


em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;

IX. no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100
(cem) metros e inclinação média maior que 25°, as áreas delimitadas a partir
da curva de nível correspondente a 2/3 (dois terços) da altura mínima da
elevação sempre em relação à base, sendo essa área definida pelo plano
horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos
relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação;

X. as áreas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que


seja a vegetação;

XI. em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50


(cinquenta) metros, a partir do espaço permanentemente brejoso e encharcado.

Pode-se denominar essas APPs como situacionais, haja vista que dependem do
local onde estão descritas e não da existência de vegetação, como afirma o artigo
3º, II da Lei Federal nº 12.651/2012.

60
Direito Ambiental

O artigo 6.º da Lei Federal nº 12.651/2012 considera, ainda, como áreas de


preservação permanente (APP), quando declaradas de interesse social por ato do
Chefe do Poder Executivo, as áreas cobertas com florestas ou outras formas de
vegetação destinadas a uma ou mais das seguintes finalidades:

I. conter a erosão do solo e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de


terra e de rocha;

II. proteger as restingas ou veredas;

III. proteger várzeas;

IV. abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção;

V. proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico, cultural ou histórico;

VI. formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

VII. assegurar condições de bem-estar público; 

VIII. auxiliar na defesa do território nacional, a critério das autoridades militares.

IX. proteger áreas úmidas, especialmente as de importância internacional.

Pode-se denominar essas APPs como funcionais, haja vista que são instituídas
em razão da função que desempenham.

Há, ainda, a APP denominada de artificial, porque, na implantação de reservatório


d’água artificial destinado à geração de energia ou abastecimento público, é
obrigatória a aquisição, desapropriação ou instituição de servidão administrativa
pelo empreendedor das Áreas de Preservação Permanente criadas em seu
entorno, conforme estabelecido no licenciamento ambiental, observando-se a
faixa mínima de 30 (trinta) metros e máxima de 100 (cem) metros em área rural,
e a faixa mínima de 15 (quinze) metros e máxima de 30 (trinta) metros em área
urbana (Art. 5º da Lei Federal nº 12.651/2012).

Reserva legal (RL)

Conceito de RL
A Reserva Legal é área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
delimitada nos termos do artigo 12, com a função de assegurar o uso econômico
de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação

61
Capítulo 3

e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da


biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora
nativa (Art. 3º, III da Lei Federal nº 12.651, de 25 de maio de 2012).

Tipos de RL
O tipo de uma RL é simplesmente definido pelo percentual que ela representa do
total do imóvel rural no qual está inserida.

O artigo 12 da Lei Federal nº 12.651/2012, que distingue a área de reserva legal


das áreas de presentes permanente, define os percentuais mínimos que deverão
ser observados em relação à área do imóvel, para estabelecer a reserva legal,
com as exceções previstas no artigo 68 da mesma lei.

I. localizado na Amazônia Legal:

a. 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas;

b. 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel situado em área de cerrado;

c. 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos gerais;

II. localizado nas demais regiões do País: 20% (vinte por cento).

O cadastramento da área de reserva legal no Cadastro Ambiental Rural (CAR),


previsto no § 3o do artigo, 12 da Lei Federal nº 12.651/2012, permite a supressão
de novas áreas de floresta ou outras formas de vegetação nativa, com a ressalva
do previsto no artigo 30 da mesma lei, por autorização do órgão ambiental
estadual integrante do Sisnama.

Áreas de uso restrito (AURs)

Conceito de área de uso restrito


São áreas nas quais é permitida a exploração ecologicamente sustentável ou o
manejo florestal sustentável e o exercício de atividades agrossilvipastoris, conforme
o teor, respectivamente, do artigo 10 e do artigo 11 da Lei Federal nº 12.651/2012.

62
Direito Ambiental

Tipos de áreas de uso restrito


Há dois tipos definidos pela lei:

• Os pantanais e planícies pantaneiras (Art. 10 da Lei Federal nº 12.651/2012).

• Áreas de inclinação entre 25° e 45° (Art. 11 da Lei Federal nº 12.651/2012).

Unidade de conservação (UCs)

Conceito de UC
A unidade de conservação é espaço territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites
definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteção (Art. 2°, I da Lei Federal nº 9.985/2000 – Lei do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação - SNUCs).

Tipos de UCs
As unidades de conservação integrantes do SNUCs dividem-se em dois grupos,
com características específicas:

I. Unidades de Proteção Integral, com o objetivo básico de preservar a natureza,


sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção
dos casos previstos na lei (Art. 7°, I e § 1º da Lei Federal nº 9.985/2000).

II. Unidades de Uso Sustentável, com o objetivo básico de compatibilizar


a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus
recursos naturais (Art. 7°, I e § 2º da Lei Federal nº 9.985/2000).

Subtipos de UCs de Proteção Integral


O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes
categorias de unidade de conservação (Art. 8 da Lei Federal nº 9.985/2000):

63
Capítulo 3

I. Estação Ecológica.

II. Reserva Biológica.

III. Parque Nacional.

IV. Monumento Natural.

V. Refúgio de Vida Silvestre.

Subtipos de UCs de Desenvolvimento Sustentável


O grupo das Unidades de Desenvolvimento Sustentável é composto pelas
seguintes categorias de unidade de conservação (Art. 14 da Lei Federal nº
9.985/2000):

I. Área de Proteção Ambiental.

II. Área de Relevante Interesse Ecológico.

III. Floresta Nacional.

IV. Reserva Extrativista.

V. Reserva de Fauna.

VI. Reserva de Desenvolvimento Sustentável.

VII. Reserva Particular do Patrimônio Natural.

Área não edificante (ANE)

Conceito de área não edificante


Área não edificante é uma área ou faixa de terreno que, por disposição legal, é
vedado edificar.

Tipos de áreas não edificantes


As áreas não edificantes não possuem uma classificação, porque as suas múltiplas
formas possuem, apenas, como característica comum o fato de não haver a
possibilidade de autorização de edificações na área de terreno assim definida. Podem
ser: recuos, servidão de passagem de canalizações, faixa de domínio de rodovias etc.

64
Direito Ambiental

Seção 4
Regime dos Institutos de Proteção do Ambiente

Regime das APPs

Dispensa da obrigação de manter APPs


Há dispensa da obrigação de manter as APPS nas áreas no entorno dos lagos
e lagoas naturais e no entorno dos reservatórios d’água artificiais, decorrentes
de barramento ou represamento de cursos d’água naturais, cujas acumulações
naturais ou artificiais de água tenham superfície (espelho d’água) inferior a 1 (um)
hectare (Art. 4º, § 4º da Lei Federal nº 12.651/2012).

Autorização de uso de APPs


Definição (Art. 3º, É admitido para a pequena propriedade ou posse rural
v, Lei Federal nº familiar o plantio de culturas temporárias e sazonais de
12.651/2012):
vazante de ciclo curto na faixa de terra que fica exposta
pequena propriedade
ou posse rural no período de vazante dos rios ou lagos, desde que não
familiar: aquela implique supressão de novas áreas de vegetação nativa,
explorada mediante de modo a serem conservadas a qualidade da água e do
o trabalho pessoal
do agricultor familiar
solo e ser protegida a fauna silvestre (Art. 4º, § 5º da Lei
e empreendedor Federal nº 12.651/2012).
familiar rural, incluindo
os assentamentos e Também é admitida, nos imóveis rurais com até 15
projetos de reforma (quinze) módulos fiscais, a prática da aquicultura e a
agrária, atendendo ao
infraestrutura física diretamente a ela associada, nos
disposto no artigo 3º
da Lei nº 11.326, de 24 termos dos incisos I a V do artigo 4º, § 6º da Lei Federal
de julho de 2006. nº 12.651/2012.

Além disso, a intervenção ou a supressão de vegetação


nativa em área de preservação permanente pode ocorrer nas hipóteses de
utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental
previstas na Lei Federal nº 12.651/2012 (Art. 8º da Lei Federal nº 12.651/2012).
Para efeito desta lei, entende-se por:

Utilidade pública:

a. as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;

65
Capítulo 3

b. as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços


públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos
parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento,
gestão de resíduos, energia, telecomunicações, radiodifusão, instalações
necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou
internacionais, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração
de areia, argila, saibro e cascalho;

c. atividades e obras de defesa civil;

d. atividades que comprovadamente proporcionem melhorias na proteção das


funções ambientais referidas no inciso II deste artigo;

e. outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em


procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica
e locacional ao empreendimento proposto, definidas em ato do Chefe do
Poder Executivo Federal; (Art. 3º, VIII, da Lei 12.651/2012).

Interesse social:

a. as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa,


tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão,
erradicação de invasores e proteção de plantios com espécies nativas;

b. a exploração agroflorestal sustentável praticada na pequena propriedade


ou posse rural familiar ou por povos e comunidades tradicionais, desde que
não descaracterize a cobertura vegetal existente e não prejudique a função
ambiental da área;

c. a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e


atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas e rurais
consolidadas, observadas as condições estabelecidas nesta Lei;

d. a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados


predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas
consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei no 11.977, de
7 de julho de 2009;

e. implantação de instalações necessárias à captação e condução de água


b. e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes
integrantes e essenciais da atividade;

f. as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho,


outorgadas pela autoridade competente;

66
Direito Ambiental

g. outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em


procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica
e locacional à atividade proposta, definidas em ato do Chefe do Poder
Executivo Federal (Art. 3º, IX, da Lei 12.651/2012).

Atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental:

a. abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhões,


quando necessárias à travessia de um curso d’água, ao acesso de pessoas
e animais para a obtenção de água ou à retirada de produtos oriundos das
atividades de manejo agroflorestal sustentável;

b. implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e


efluentes tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da
água, quando couber;

c. implantação de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo;

d. construção de rampa de lançamento de barcos e pequeno ancoradouro;

e. construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de


comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais
em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço próprio
dos moradores;

f. construção e manutenção de cercas na propriedade;

g. pesquisa científica relativa a recursos ambientais, respeitados outros


requisitos previstos na legislação aplicável;

h. coleta de produtos não madeireiros para fins de subsistência e produção


de mudas, como sementes, castanhas e frutos, respeitada a legislação
específica de acesso a recursos genéticos;

i. plantio de espécies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e


outros produtos vegetais, desde que não implique supressão da vegetação
existente nem prejudique a função ambiental da área;

j. exploração agroflorestal e manejo florestal sustentável, comunitário e


familiar, incluindo a extração de produtos florestais não madeireiros,
desde que não descaracterizem a cobertura vegetal nativa existente nem
prejudiquem a função ambiental da área;

k. outras ações ou atividades similares, reconhecidas como eventuais e de


baixo impacto ambiental em ato do Conselho Nacional do Meio Ambiente -
Conama ou dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (Art. 3º, X, da Lei
12.651/2012).

67
Capítulo 3

E, ainda, é permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação


permanente para obtenção de água e para realização de atividades de baixo
impacto ambiental (Art. 9º da Lei Federal nº 12.651/2012).

Regime das Reservas Legais (RLs)

Redução do percentual das RLs


O percentual da reserva legal pode ser reduzido por ato do poder público para
até 50% (cinquenta por cento), para fins de recomposição, quando o município
tiver mais de 50% (cinquenta por cento) da área ocupada por unidades de
conservação da natureza de domínio público e por terras indígenas homologadas
(Art. 12, § 4º da Lei Federal nº 12.651/2012).

Também o percentual pode ser reduzido por ato do poder público estadual,
ouvido o Conselho Estadual de Meio Ambiente, para até 50% (cinquenta por
cento), quando o estado da federação tiver Zoneamento Ecológico-Econômico
(ZEE) aprovado e mais de 65% (sessenta e cinco por cento) do seu território
ocupado por unidades de conservação da natureza de domínio público,
devidamente regularizadas e por terras indígenas homologadas (Art. 12, § 5º da
Lei Federal nº 12.651/2012).

Nesse contexto, quando indicado pelo ZEE estadual, realizado segundo


metodologia unificada, o poder público federal pode reduzir, exclusivamente para
fins de regularização, mediante recomposição, regeneração ou compensação da
reserva legal de imóveis com área rural consolidada, situados em área de floresta
localizada na Amazônia Legal, para até 50% (cinquenta por cento) da propriedade,
excluídas as áreas prioritárias para conservação da biodiversidade e dos recursos
hídricos e os corredores ecológicos (Art. 13, I, da Lei Federal nº 12.651/2012).

Não exigência do percentual das RLs


O percentual da Reserva Legal não será exigido nos empreendimentos de
abastecimento público de água e tratamento de esgoto (Art. 12, § 6º da Lei
Federal nº 12.651/2012); nas áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de
concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia
hidráulica, nas quais funcionem empreendimentos de geração de energia elétrica,
subestações ou que sejam nelas instaladas linhas de transmissão e de distribuição
de energia elétrica (Art. 12, § 7º da Lei Federal nº 12.651/2012); e nas áreas
adquiridas ou desapropriadas com o objetivo de implantação e ampliação de
capacidade de rodovias e ferrovias (Art. 12, § 8º da Lei Federal nº 12.651/2012).

68
Direito Ambiental

Aumento do percentual das RLs


O percentual da reserva legal pode ser aumentado quando indicado pelo ZEE
estadual, realizado segundo metodologia unificada, por ato do poder público
federal que pode ampliar as áreas de reserva legal em até 50% (cinquenta
por cento) dos percentuais previstos na Lei Federal nº 12.651/2012, para
cumprimento de metas nacionais de proteção à biodiversidade ou de redução de
emissão de gases de efeito estufa (Art. 13, II, da Lei Federal nº 12.651/2012).

Computo das APPs no percentual das RLs


É admitido o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo do
percentual da reserva legal do imóvel, desde que: (1) o benefício previsto não
implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo; (2) a área
a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação, conforme
comprovação do proprietário ao órgão estadual integrante do Sisnama; e (3)
o proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no Cadastro
Ambiental Rural (CAR), nos termos da Lei Federal nº 12.651/2012. Entretanto, o
regime de proteção da Área de Preservação Permanente não se altera na hipótese
prevista neste artigo (Art. 15 da Lei Federal nº 12.651/2012).

Regime das Áreas de Uso Restrito (AURs)

Autorização de uso da AUR nos pantanais e planícies pantaneiras


É permitida a exploração ecologicamente sustentável, devendo-se considerar
as recomendações técnicas dos órgãos oficiais de pesquisa, ficando novas
supressões de vegetação nativa para uso alternativo do solo condicionadas à
autorização do órgão estadual do meio ambiente, com base nas recomendações
mencionadas no artigo 10 da Lei Federal nº 12.651/2012..

Autorização de uso da AUR em áreas de inclinação entre 25º e 45º


São permitidos o manejo florestal sustentável e o exercício de atividades
agrossilvipastoris, bem como a manutenção da infraestrutura física associada ao
desenvolvimento das atividades, observadas boas práticas agronômicas, sendo
vedada a conversão de novas áreas, excetuadas as hipóteses de utilidade pública
e interesse social (Art. 11 da Lei Federal nº 12.651/2012).

69
Capítulo 3

Regime das UCs

Autorização de uso das UCs de proteção integral

Nas Estações Ecológicas (EEs)


A estação ecológica, que tem como objetivo a preservação da natureza e a
realização de pesquisas científicas, é uma área de posse e domínio públicos, uma
vez que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas,
por isso é: (1) proibida a visitação pública, exceto quando com objetivo
educacional, de acordo com o que dispuser o plano de manejo da unidade ou
regulamento específico; (2) a pesquisa científica depende de autorização prévia
do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e
restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento; e
(3) só podem ser permitidas alterações dos ecossistemas nos casos definidos no
artigo 9º, § 4o da Lei Federal nº 9.985/2000 (Art. 9º da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nas Reservas Biológicas (RBIOs)


A reserva biológica, que tem como objetivo a preservação integral da biota e
demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana
direta ou modificações ambientais, com exceção das medidas de recuperação de
seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e
preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos
naturais, é uma área de posse e domínio públicos, uma vez que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, por isso: (1) é
proibida a visitação pública, exceto aquela com objetivo educacional, de acordo
com regulamento específico; e (2) a pesquisa científica depende de autorização
prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às
condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em
regulamento (Art. 10 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nos Parques Nacionais (PNs)


O parque nacional, que tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas
naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a
realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de
educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e
de turismo ecológico, é uma área de posse e domínio públicos, uma vez que as
áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, por isso:
(1) a visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por

70
Direito Ambiental

sua administração, e àquelas previstas em regulamento; (2) a pesquisa científica


depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da
unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem
como àquelas previstas em regulamento (Art. 11 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nos Monumentos Naturais (Monas)


O monumento natural, que tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros,
singulares ou de grande beleza cênica, pode ser constituído por áreas particulares,
desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização
da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários ou por áreas públicas,
já pertencentes à fazenda pública ou obtidas mediante desapropriação, é uma
unidade de conservação na qual é permitida a visitação pública e está sujeita às
condições e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, assim como
às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e àquelas
previstas em regulamento (Art. 12 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nos Refúgios da Vida Silvestre (REVISs)


O refúgio de vida silvestre, cujo objetivo é proteger ambientes naturais onde
se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou
comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória, pode ser
constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os
objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local
pelos proprietários ou por áreas públicas, já pertencentes à fazenda pública ou
obtidas mediante desapropriação, é uma unidade de conservação na qual: a (1)
visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de
Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração e àquelas previstas em regulamento; e (2) a pesquisa científica
depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da
unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem
como àquelas previstas em regulamento (Art. 13 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Autorização de uso das UCs de desenvolvimento sustentável

Nas Áreas de Proteção Ambiental (APAs)


A área de proteção ambiental, que é uma área em geral extensa, com um certo
grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou
culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das
populações humanas, e que tem como objetivos básicos proteger a diversidade
biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade

71
Capítulo 3

do uso dos recursos naturais, é constituída por terras públicas ou privadas,


por isso, respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas: (1)
normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em
uma APA; (2) as condições para a realização de pesquisa científica e visitação
pública, nas áreas sob domínio público, pelo órgão gestor da unidade; e (3) as
condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e
restrições legais, nas áreas sob propriedade privada, pelo proprietário (Art. 15
da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nas Áreas de Relevante Interesse Ecológico (Aries)


A área de relevante interesse ecológico, que é uma área em geral de pequena
extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características
naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional e
tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional
ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo
com os objetivos de conservação da natureza, é constituída por terras públicas
ou privadas e, por isso, respeitados os limites constitucionais, podem ser
estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada
localizada em uma Arie (Art. 16 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nas Florestas Nacionais (FLONASs)


A floresta nacional, que é uma área com cobertura florestal de espécies
predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável
dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para
exploração sustentável de florestas nativas, é de posse e domínio públicos, sendo
que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas
de acordo com o que dispõe a lei, na qual é: (1) admitida a permanência de
populações tradicionais que a habitam desde de sua criação, em conformidade
com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade; (2) a visitação
pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da
unidade pelo órgão responsável por sua administração; e (3) a pesquisa é permitida
e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela
administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e
àquelas previstas em regulamento (Art. 17 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nas Reservas Extrativistas (RESEXs)


A Reserva Extrativista, que é uma área utilizada por populações extrativistas
tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente,
na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem
como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações,
e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade, é de domínio

72
Direito Ambiental

público, com uso concedido às populações extrativistas tradicionais, conforme


o disposto no artigo 23 da Lei Federal nº 12.651/2012 e em regulamentação
específica. Importa, nesse contexto, enfatizar que as áreas particulares incluídas
em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a
lei, na qual é: (1) permitida a visitação pública, desde que compatível com os
interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área; (2)
permitida e incentivada a pesquisa científica, sujeitando-se à prévia autorização
do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições
por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento; (3) proibida a
exploração de recursos minerais; (4) proibida a caça amadorística ou profissional;
e (5) a exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases
sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades
desenvolvidas na reserva extrativista, conforme o disposto em regulamento e no
Plano de Manejo da unidade (Art. 18 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nas Reservas de Fauna (Refaus)


A Reserva de Fauna, que é uma área natural com populações animais de
espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas
para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de
recursos faunísticos, é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo
com o que dispõe a lei, na qual é: (1) permitida a visitação pública, desde que
compatível com o manejo da unidade e de acordo com as normas estabelecidas
pelo órgão responsável por sua administração; (2) é proibido o exercício da caça
amadorística ou profissional; e (3) permitida a comercialização dos produtos e
subprodutos resultantes das pesquisas com obediência ao disposto nas leis
sobre fauna e regulamentos (Art. 19 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável (Redes)


A reserva de desenvolvimento sustentável, que é uma área natural que abriga
populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis
de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações
e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel
fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica,
é de domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser, quando necessário, desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei,
na qual é: (1) regulado o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais
de acordo com o disposto no artigo 23, da Lei Federal nº 12.651/2012; (2)
é permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível com os
interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área; (3)
permitida e incentivada a pesquisa científica voltada à conservação da natureza, à

73
Capítulo 3

melhor relação das populações residentes com seu meio e à educação ambiental,
sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da
unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às normas previstas
em regulamento; (4) admitida a exploração de componentes dos ecossistemas
naturais em regime de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por
espécies cultiváveis, desde que sujeitas ao zoneamento, às limitações legais e ao
Plano de Manejo da área (Art. 20 da Lei Federal nº 9.985/2000).

Nas Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs)


A Reserva Particular do Patrimônio Natural, que é uma área privada, gravada
com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica, só
permite, conforme se dispuser em regulamento: (1) a pesquisa científica; e (2)
a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais (Art. 21 da Lei
Federal nº 9.985/2000).

Regime das Áreas não edificantes (Anes)


As áreas não edificantes não permitem a edificação, no sentido de ação de
construir (a partir do solo) quaisquer obras arquitetônicas de porte, tais como:
edifício, galpão de grande armazenagem, casa etc. Essas áreas são, normalmente,
reguladas por código de obras ou outras leis expedidas para cada caso.

As razões de evitar tais construções dependem muito do fim a que se destina


a previsão de não edificação em certa área. Por exemplo, nas áreas adjacentes
das faixas de domínio de rodovias, a ordem de não construir objetiva manter
as áreas livres de interferências para permitir instalações ou obras, autorizadas
pelo artigo 50, da Lei Federal nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro) e
definidas no Manual de Procedimentos para a Permissão Especial de Uso das
Faixas de Domínio de Rodovias Federais e Outros Bens Públicos, sob Jurisdição
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), tais como:
(1) tubulação de petróleo e seus derivados; (2) tubulação de gás; (3) transmissão
de dados; (4) energia elétrica; (5) água e esgoto; (6) acessos; ou (7) outros a
critério do DNIT, como: postos de fiscalização; postos de vigilância; abrigos
de passageiros e pontos de parada de ônibus; telefones públicos; correias
transportadoras; painéis e placas destinadas à publicidade.

Avalia-se, neste capítulo, as bases da política ambiental discorrendo sobre


conceitos de competência, capacidade, reserva legal, norma, norma geral, norma
específica para introduzir os objetivos, os princípios, os instrumentos, os padrões
de qualidade e a descrição do sistema nacional de meio ambiente.

74
Direito Ambiental

O estudo adota um procedimento para classificar como dogmática ou zetética


a questão da competência para regulamentar lei ambiental, entre outras.
Normalmente, sendo objeto das discussões jurídicas, para estabelecer um
método de trabalho de educação baseada em evidências.

A classificação assume que fatos jurídicos e normas jurídicas, que os regulam,


devem ser interpretados conforme a Constituição Federal. A assunção pode
parecer uma obviedade, mas há de se convir que, ainda, não é prática usual
para revelar a natureza de questões ambientais submetidas ao crivo da
confrontação por evidências.

75
Capítulo 4

Direito Imobiliário Ambiental

O parcelamento do solo urbano e suas modalidades são de grande interesse ambiental


e, por isso, a Lei Federal nº 6.766/79, que dá consecução às diretrizes constitucionais
previstas no artigo 182 da Constituição Federal (CF), são objetos da abordagem deste
capítulo, porque a densidade da população humana, que é causa de considerável
impacto ao meio ambiente, é proporcional, às vezes, diretamente, outras, inversamente,
às variáveis do parcelamento do solo e às limitações administrativas impostas. Além
disso, como prevê a Lei Federal nº 6.766/79, só é admitido o parcelamento do solo para
fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, na
forma definida pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal.

Tomando o caso da cidade de Florianópolis, capital do estado de Santa Catarina, como


exemplo, verifica-se, no artigo 229 da Lei Complementar Municipal de Florianópolis/
SC nº 482/2014 (Lei do Plano Diretor), o quanto a densidade da população humana
representa em termos de alteração da qualidade do ambiente, pois, segundo o referido
artigo, a destinação de áreas públicas deve ser proporcional à densidade da gleba e
que, na medida em que a densidade é aumentada, é necessário acrescer um por cento
de área pública para cada 100 hab/ha ou fração de acréscimo.

Seção 1
Conceituação

Parcelamento do solo urbano


O parcelamento do solo urbano é a divisão da terra em unidades juridicamente
independentes, com vistas à edificação, podendo ser realizado na forma de loteamento,
desmembramento e fracionamento, sempre mediante aprovação municipal.

77
Capítulo 4

Modalidades de Parcelamento do Solo Urbano

Há duas modalidades de parcelamento do solo urbano, segundo o artigo 2º da


Lei Federal nº 6.766/79: loteamento ou desmembramento.

a. Loteamento
O loteamento apresenta seu conceito no artigo 2º, § 1º, da Lei Federal nº
6.766/79, como: “[...] a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação,
com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou
prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes [...]”.

b. Desmembramento
O Desmembramento apresenta seu conceito no artigo 2º, § 2º, da Lei Federal
nº 6.766/79, como: “[...] a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação,
com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique
na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento,
modificação ou ampliação dos já existentes [...]”.

Lote
O conceito de lote está no artigo 2º, § 4º, da Lei Federal nº 6.766/79, como o terreno
servido de infraestrutura básica, cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos
definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe.

Infraestrutura básica dos parcelamentos


O conceito de infraestrutura básica dos parcelamentos está prevista no artigo 2º, § 5º, da
Lei Federal nº 6.766/79, como constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento
das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água
potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação.

Seção 2
Das Formas de Parcelamento do Solo
A CF determina no artigo 182 que a política de desenvolvimento urbano é
executada pelo poder público municipal e que o plano diretor, aprovado pela
câmara municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de

78
Direito Ambiental

expansão urbana, por isso é necessário utilizar o disciplinamento da matéria


tendo por orientação a previsão do que é aplicado em algum município.

As legislações dos municípios de Florianópolis/SC e de São José/SC, então,


servem ao propósito de averiguar as condições e exigências que subordinam o
parcelamento do solo urbano nas suas duas modalidades.

Loteamento
O parcelamento de uma gleba de terra por loteamento pressupõe, de acordo
com o conceito exposto na lei do parcelamento do solo, a subdivisão de gleba
em lotes destinados à edificação, considerando a abertura de novas vias
de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou
ampliação das vias existentes.

O loteamento, também como o desmembramento, não pode abarcar a


totalidade da gleba. Assim, há previsão, no caso de Florianópolis, de acordo
com o artigo 90 da Lei Complementar Municipal nº 482/2014 (Lei do Plano
Diretor), de exigência de reserva de áreas para sistema viário e equipamentos
urbanos e comunitários, proporcional à densidade proposta para o
empreendimento, obedecendo aos mínimos previstos na legislação respectiva
e que, em todos os projetos de parcelamento do solo, o percentual mínimo de
área verde de lazer (AVL) será de 10% (dez por cento) e o de áreas comunitárias
institucionais (ACI) de 5% (cinco por cento) da área total parcelável.

O exemplo de Florianópolis não permite verificar no plano diretor o percentual


total excluído da área parcelável que fica reservado para o sistema viário, para
as AVLs e para as ACIs, mas, em geral, pode-se dizer que chega a 35% (trinta e
cinco por cento). O município de São José/SC, que pertence à área conurbada
de Florianópolis, prevê, em sua lei do parcelamento do solo (Lei nº 1.606/1985),
parcelamentos situados na Zona Urbana, como as áreas destinadas ao
sistema viário, à implantação de equipamentos urbanos e com unitários, bem
como os espaços livres de uso público, serão, no mínimo, de 40% (quarenta
por cento) do total da gleba, dos quais, um mínimo de 15% será destinado
especificamente à Áreas Verdes de Lazer e Áreas Comunitário-Institucionais
(Art.7, IV, da Lei nº 1.606/1985).

Os percentuais de 35% (trinta e cinco por cento) adotados em muitos municípios


e de 40% (quarenta por cento), para o caso de São José, reservados do total
da gleba parcelável, se a fiscalização de obras fosse efetiva, resultariam numa
enorme redução do impacto ambiental em razão da menor pressão demográfica
exercida sobre o ambiente.

79
Capítulo 4

Desmembramento
O parcelamento de uma gleba de terra por desmembramento pressupõe, de acordo
com o conceito exposto na lei do parcelamento do solo, a existência de um sistema
viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros
públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.

O desmembramento não pode abarcar a totalidade da gleba, pois em cada caso há


necessidade de reservar um percentual da gleba para atender condições mínimas
de urbanismo e de qualidade de vida para os ocupantes das unidades resultantes
do processo de divisão da gleba original. A previsão, no caso de Florianópolis,
do artigo 90 da Lei Complementar Municipal nº 482/2014 (Lei do Plano Diretor),
exige que todos os projetos de parcelamento do solo devem observar o percentual
mínimo de área verde de lazer (AVL) de 10% (dez por cento) e o de áreas
comunitárias institucionais (ACI) de 5% (cinco por cento) da área total parcelável.

O desmembramento do exemplo, portanto, tem o percentual de 15% (quinze por


cento), no mínimo, excluído da área total parcelável que fica reservado para as
AVLs e para as ACIs, mas, haja vista que o sistema viário usado é o existente.

Seção 3
Obrigações no Parcelamento do Solo

Responsabilidade pela infraestrutura


Segundo a Lei Federal nº 6.766/79, o empreendedor é responsável por construir
a infraestrutura básica dos parcelamentos, pois deve: (1) elaborar o projeto; (2)
pedir a aprovação do projeto junto à municipalidade; e (3) executar o projeto (Art.
6º, Art. 8º e Art. 9º, da Lei Federal nº 6.766/79).

As obras de infraestrutura básica dos parcelamentos são constituídas pelos


equipamentos urbanos de:

• escoamento das águas pluviais;


• iluminação pública;
• esgotamento sanitário;
• abastecimento de água potável;
• energia elétrica pública e domiciliar;
• vias de circulação. (Art. 2º, § 5o, da Lei Federal nº 6.766/79).

80
Direito Ambiental

Não é surpresa, portanto que, na maioria dos municípios, haja tanta demanda por
infraestrutura e a razão básica é o reiterado desrespeito à lei federal do parcelamento
do solo que já conta com mais de 35 anos de vigência, porque a obrigação do
interessado pelo parcelamento está sendo transferida, por falta de fiscalização, para
a totalidade dos munícipes que têm boa parte dos tributos arrecadados destinada a
custear obras de urbanização de áreas irregularmente parceladas.

Garantias da execução da infraestrutura


O empreendedor deve oferecer garantias para assegurar ao município a execução
das obras no prazo do cronograma. Segundo a Lei Complementar Municipal
nº 482/2014, a garantia para execução das obras previstas na legislação de
parcelamento do solo deve ser feita pelo empreendedor, segundo uma das
seguintes modalidades:

I. garantia hipotecária;

II. caução em dinheiro, em títulos da dívida pública ou fidejussória;

III. fiança bancária;

IV. seguro garantia.

Parágrafo único. A garantia terá o valor equivalente ao custo orçado para as obras,
salvo na garantia hipotecária que não poderá ultrapassar a cinquenta por cento
dos lotes.

(Art. 99 da Lei Complementar Municipal de Florianópolis/SC nº 482/2014 - Plano


Diretor de Florianópolis/SC).

Titularidade sobre a infraestrutura


A infraestrutura básica dos parcelamentos, os espaços livres de uso comum, as
vias e as praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos
urbanos, constantes do projeto, passam a integrar o domínio do município,
segundo o artigo 22 da Lei Federal nº 6.766/79.

Prazo para registro


Aprovado o projeto de parcelamento do solo pela municipalidade, o prazo para
registro, no competente cartório de registro de imóveis, conforme o artigo 18 da
Lei nº 6766/79, do projeto de loteamento ou do de desmembramento, é de até
180 (cento e oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovação.

81
Capítulo 4

Efeitos do registro
O principal efeito do registro, relativamente às áreas públicas previstas no projeto
de parcelamento, está previsto no artigo 22 da Lei nº 6.766/79, porque, desde
a data de registro do loteamento, as vias e praças, os espaços livres e as áreas
destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do
projeto e do memorial descritivo, passam a integrar os bens da fazenda municipal.

Requisitos do parcelamento
O artigo 3º da Lei nº 6766/79 determina que somente é admitido o parcelamento do
solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim definidas
por lei municipal. Tal artigo prevê ainda e que há proibições em certas situações.

As proibições, não absolutas do parágrafo único do artigo 3º da Lei Federal nº


6.766/1979, servem como orientação segura de onde e em que condições o
parcelamento do solo não é recomendável. Prevê o referido dispositivo:

I. em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as


providências para assegurar o escoamento das águas;

II. em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública,
sem que sejam previamente saneados;

III. em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo
se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;

IV. em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;

V. em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça


condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. (Parágrafo único do Art.
3º da Lei Federal nº 6.766/79)

Exigem-se, como requisitos para um loteamento ou para um desmembramento,


no que couber, pelo menos, os seguintes requisitos:

I. as áreas destinadas a sistema de circulação, à implantação de equipamento


urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público serão
proporcionais à densidade de ocupação prevista para a gleba, ressalvado o
disposto no § 1º deste artigo;

82
Direito Ambiental

II. os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados)
e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar à
urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse
social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes;

III. ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público
das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa non
aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da
legislação específica;

IV. as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais,


existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local. (Art. 4º da
Lei Federal nº 6.766/79)

Seção 4
Crimes no Parcelamento do Solo

Tipificação criminal da conduta

Da previsão do artigo 50 da lei federal nº 6.766/1979


Constitui crime contra a Administração Pública, conforme prevê o artigo 50 da Lei
Federal nº 6766/1979:

I. dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento


do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou
em desacordo com as disposições desta Lei ou das normas pertinentes do
Distrito Federal, estados e municípios;

II. dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do


solo para fins urbanos sem observância das determinações constantes do ato
administrativo de licença;

III. azer ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao


público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade de loteamento
ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente
fato a ele relativo. (Art. 50 da Lei Federal nº 6.766/79)

83
Capítulo 4

Da previsão do art. 51 da lei federal nº 6.766/1979


O tipo penal do artigo 51 da Lei Federal nº 6.766/79 atribui a todo agente que,
de qualquer modo, concorra para a prática dos crimes previstos no artigo 50 da
Lei Federal nº 6.766/79, as mesmas penas àqueles cominadas, considerados em
especial os atos praticados na qualidade de mandatário de loteador, diretor ou
gerente de sociedade (Art. 51 da Lei Federal nº 6.766/79).

Da previsão do art. 52 da lei federal nº 6.766/1979


Constitui crime contra a Administração Pública, conforme prevê o artigo 52 da Lei
Federal nº 6.766/79:

• registrar loteamento ou desmembramento não aprovado pelos órgãos


competentes;
• registrar o compromisso de compra e venda, a cessão ou promessa de
cessão de direitos;
• efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou desmembramento
não registrado. (Art. 52 da Lei Federal nº 6.766/79)

Penas Previstas

Penas do artigo 50 da Lei Federal nº 6.766/1979


As penas previstas, de acordo com o artigo 50 da Lei Federal nº 6.766/79, são:

• Pena: Reclusão de 1(um) a 4 (quatro) anos e multa de 5 (cinco) a 50 (cinquenta)


vezes o maior salário mínimo vigente no País. (Art. 50 Lei Federal nº 6.766/79)

• Pena: Reclusão de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa de 10 (dez) a 100 (cem)


vezes o maior salário mínimo vigente no País, se qualificado, nos termos do
artigo 50, Parágrafo único da Lei Federal nº 6.766/79.

O crime tipificado no artigo 50 é qualificado, se cometido:

84
Direito Ambiental

I. por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros


instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou
desmembramento não registrado no Registro de Imóveis competente;

II. com inexistência de título legítimo de propriedade do imóvel loteado ou


desmembrado, ressalvado o disposto no artigo 18, §§ 4o e 5o, desta Lei, ou
com omissão fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato não constituir crime
mais grave. (Art. 50, Parágrafo único da Lei Federal nº 6.766/79).

Penas do artigo 51 da Lei Federal nº 6.766/1979


As penas previstas, de acordo com o artigo 51 da Lei Federal nº 6.766/79, são as
mesmas atribuídas às práticas ilegais, previstas no artigo 50 já destacadas.

Penas do artigo 52 da Lei Federal nº 6.766/1979


A pena prevista, de acordo com o artigo 52 da Lei Federal nº 6.766/79, é a detenção,
de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinquenta) vezes o maior salário
mínimo vigente no País, sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis.

Estudamos, nesse capítulo, a Lei Federal nº 6.766/1979, Lei do Parcelamento do


Solo Urbano, apresentando os institutos de direito imobiliário de importância para
a preservação do meio ambiente ou para o controle de sua degradação, de modo
a avaliar os aspectos de interesse ambiental no planejamento urbano, a partir da
Lei Federal nº 6.766/79.

85
Capítulo 5

Direito Penal Ambiental

Seção 1
Conceituação
A Lei Federal nº 9.605/1998, denominada genericamente como lei dos crimes
ambientais, contém, na verdade, disposições que configuram, por sua natureza,
tipos penais e, também, infrações administrativas. Essas últimas, porém, não são
objeto deste capítulo, mas do seguinte.

Conceitos

Conceito de crimes ambientais


São considerados crimes ambientais as práticas contra a fauna (Artigo 29 ao
Artigo 37); a flora (Artigo 38 ao Artigo 53); os recursos naturais, por lançamento
de efluentes que ultrapassem os limites estabelecidos por lei, causando poluição
(Artigo 54); o ordenamento urbano e o patrimônio cultural (Artigo 62 ao Artigo
65); e a administração ambiental (Artigo 66 ao Artigo 69-A). (Todos artigos da Lei
Federal nº 9.605/1998).

São, também, considerados outros crimes ambientais:

• Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente


autorização, permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a
autorização obtida. (Artigo 55 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Deixar de recuperar a área pesquisada ou explorada, nos termos da


autorização, permissão, licença, concessão ou determinação do órgão
competente (Artigo 55, parágrafo único da Lei Federal nº 9.605/1998).

87
Capítulo 5

• Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer,


transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou
substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente,
em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou nos seus
regulamentos (Artigo 56 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Abandonar os produtos ou substâncias referidos no caput ou os utilizar em


desacordo com as normas ambientais ou de segurança (Artigo 56, § 1o, I, da
Lei Federal nº 9.605/1998).

• Manipular, acondicionar, armazenar, coletar, transportar, reutilizar, reciclar ou


dar destinação final a resíduos perigosos de forma diversa da estabelecida
em lei ou regulamento (Artigo 56, § 1o, II, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte


do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente
poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes,
ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes (Artigo 60 da
Lei Federal nº 9.605/1998).

• Disseminar doença, praga ou espécies que possam causar dano à


agricultura, à pecuária, à fauna, à flora ou aos ecossistemas (Artigo 61 da Lei
Federal nº 9.605/1998);

Conceito de poder de polícia


O conceito de poder de polícia, que é de interesse do direito administrativo
ambiental, também o é do direito penal ambiental, porque este mantém uma
estreita relação com aquele por se utilizar de preceitos comuns, que fundamentam
a ação do poder público no que concerne à preservação do meio ambiente.

O conceito legal de poder de polícia, aqui, utilizado, encontra-se no Código


Tributário Nacional (Lei Federal nº 5.172/1966), no Artigo 78, que afirma:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração


pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em
razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão
ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

88
Direito Ambiental

A estranheza de se emprestar tal conceito da lei tributária, logo desaparecerá com


a introdução do conceito de poder de polícia ambiental no item seguinte.

Conceito de poder de polícia ambiental


Machado (1989) traduz o seu entendimento quanto ao poder de polícia, como sendo:

Poder de polícia ambiental é a atividade da Administração Pública que


limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de
ato ou abstenção de fato em razão de interesse público concernente a
saúde da população, à conservação dos ecossistemas, a disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de
outras atividades dependente de concessão, autorização/permissão
ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer
poluição ou agressão à natureza. (MACHADO, p.303, 1989).

Note-se que há quase total equivalência entre os dois conceitos citados, a


diferença fica evidente na ênfase dada às razões de ordem ambiental para
disciplinar ou limitar a liberdade, o interesse e o direto de um titular.

Milaré (2011) complementa o conceito de poder polícia ao destacar que a tutela


administrativa do ambiente é uma garantia constitucional prevista no artigo 225
da Constituição Federal (CF). Segundo esse doutrinador,

O poder de polícia ambiental, em favor do Estado, definido como


incumbência pelo art. 225 da Carta Magna, e a ser exercido em
função dos requisitos da ação tutelar, é decorrência lógica e
direta da competência para o exercício da tutela administrativa do
ambiente. (MILARÉ, 2011, p.1132).

Ainda nas palavras de Milaré (2005), o poder de polícia administrativa é


prerrogativa do Poder Público, particularmente do Executivo, e é dotado de
atributos da discricionariedade, da autoexecutoridade e da coercibilidade,
inerente aos atos administrativo.

Seção 2
Tipos de Penais Ambientais
De acordo com a Lei de Crimes Ambientais, ou Lei da Natureza (Lei nº 9.605 de
13 de fevereiro de 1998), os crimes ambientais são classificados em cinco tipos
diferentes: crimes contra a fauna; crimes contra a flora; poluição e outros crimes

89
Capítulo 5

ambientais; crimes contra o Ordenamento Urbano e o Patrimônio Cultural e


crimes contra a Administração Ambiental.

Crimes contra a fauna


São tipificados como crimes as agressões cometidas contra animais silvestres,
nativos ou em rota migratória, como:

• Matar, perseguir, caçar, apanhar, utilizar espécimes da fauna silvestre 1,


nativos ou em rota migratória, sem a devida permissão, licença ou
autorização da autoridade competente, ou em desacordo com a obtida
(Artigo 29 da Lei Federal nº 9.605/1998);

• Impedir a procriação da fauna, sem licença, autorização ou em desacordo


com a obtida (Art. 29, § 1º, I, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Modificar, danificar ou destruir ninho, abrigo ou criadouro natural (Art. 29, §


1º, II, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Vender, expor à venda, exportar ou adquirir, guardar, ter em cativeiro ou


depósito, utilizar ou transportar ovos, larvas ou espécimes da fauna silvestre,
nativa ou em rota migratória, bem como produtos e objetos dela oriundos,
provenientes de criadouros não autorizados ou sem a devida permissão,
licença ou autorização da autoridade competente (Art. 29, § 1º, III, da Lei
Federal nº 9605/1998).

• Exportar, para o exterior, peles e couros de anfíbios e répteis em bruto, sem


a autorização da autoridade ambiental competente (Art. 30 da Lei Federal nº
9.605/1998).

• Introduzir espécime animal no País, sem parecer técnico oficial favorável


e licença expedida por autoridade competente (Art. 31 da Lei Federal nº
9.605/1998).

• Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres,


domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos (Art. 32 da Lei Federal nº
9.605/1998).

• Realizar experiência dolorosa ou cruel em animal vivo, ainda que para fins
didáticos ou científicos, quando existirem recursos alternativos (Art. 32, § 1º,
da Lei Federal nº 9.605/1998).

1 - São espécimes da fauna silvestre todos aqueles pertencentes às espécies nativas, migratórias
e quaisquer outras, aquáticas ou terrestres, que tenham todo ou parte de seu ciclo de vida
ocorrendo dentro dos limites do território brasileiro, ou águas jurisdicionais brasileiras. (Artigo 29, §
3º da Lei Federal nº 9.605/1998).

90
Direito Ambiental

• Provocar, pela emissão de efluentes ou carreamento de materiais, o


perecimento de espécimes da fauna aquática existentes em rios, lagos,
açudes, lagoas, baías ou águas jurisdicionais brasileiras (Art. 33 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Causar degradação em viveiros, açudes ou estações de aquicultura de


domínio público (Art. 33, parágrafo único, I, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Explorar campos naturais de invertebrados aquáticos e algas, sem licença,


permissão ou autorização da autoridade competente (Art. 33, parágrafo
único, II, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Fundear embarcações ou lança detritos de qualquer natureza sobre bancos


de moluscos ou corais, devidamente demarcados em carta náutica (Art. 33,
parágrafo único, III, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Pescar 2 em período no qual a pesca seja proibida ou em lugares


interditados por órgão competente (art. 34 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Pescar espécies que devam ser preservadas ou espécimes com tamanhos


inferiores aos permitidos (Art. 34, parágrafo único, I, da Lei Federal nº
9.605/1998).

• Pescar quantidades superiores às permitidas, ou mediante a utilização de


aparelhos, petrechos, técnicas e métodos não permitidos (Art. 34, parágrafo
único, II, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Transportar, comercializar, beneficiar ou industrializar espécimes provenientes


da coleta, apanha e pesca proibidas (Art. 34, parágrafo único, III, da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Pescar mediante a utilização de explosivos ou substâncias que, em contato


com a água, produzam efeito semelhante (Art. 35, I, da Lei Federal nº
9.605/1998).

• Pescar mediante a utilização de substâncias tóxicas, ou outro meio proibido


pela autoridade competente (Art. 35, II, da Lei Federal nº 9.605/1998).

2 - Considera-se pesca todo ato tendente a retirar, extrair, coletar, apanhar, apreender ou capturar
espécimes dos grupos dos peixes, crustáceos, moluscos e vegetais hidróbios, suscetíveis ou não
de aproveitamento econômico, ressalvadas as espécies ameaçadas de extinção, constantes nas
listas oficiais da fauna e da flora. (Art. 36 da Lei Federal nº 9.605/1998).

91
Capítulo 5

Crimes contra a flora


São tipificados como crime as agressões cometidas contra a flora, tais como:

• Destruir ou danificar floresta considerada de preservação permanente,


mesmo que em formação, ou utilizá-la com infringência das normas de
proteção (Art. 38 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Destruir ou danificar vegetação primária ou secundária, em estágio avançado


ou médio de regeneração, do Bioma Mata Atlântica, ou utilizá-la com
infringência das normas de proteção (Art. 38-A da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Cortar árvores em floresta considerada de preservação permanente, sem


permissão da autoridade competente (Art. 39 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação e às áreas


de que trata o Art. 27 do Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990,
independentemente de sua localização (Art. 40 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Provocar incêndio em mata ou floresta (Art. 41 da Lei Federal nº 9.605/1998);

• Fabricar, vender, transportar ou soltar balões que possam provocar incêndios


nas florestas e demais formas de vegetação, em áreas urbanas ou qualquer
tipo de assentamento humano (Art. 42 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Extrair de florestas de domínio público ou consideradas de preservação


permanente, sem prévia autorização, pedra, areia, cal ou qualquer espécie
de minerais (Art. 44 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Cortar ou transformar em carvão madeira de lei, assim classificada por ato


do Poder Público, para fins industriais, energéticos ou para qualquer outra
exploração, econômica ou não, em desacordo com as determinações legais
(Art. 45 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Receber ou adquirir, para fins comerciais ou industriais, madeira, lenha,


carvão e outros produtos de origem vegetal, sem exigir a exibição de licença
do vendedor, outorgada pela autoridade competente, e sem munir-se da via
que deverá acompanhar o produto até final beneficiamento (Art. 46 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Vender, expor à venda, ter em depósito, transportar ou guardar madeira,


lenha, carvão e outros produtos de origem vegetal, sem licença válida para
todo o tempo da viagem ou do armazenamento, outorgada pela autoridade
competente (Art. 46, parágrafo único da Lei Federal nº 9.605/1998).

92
Direito Ambiental

• Impedir ou dificultar a regeneração natural de florestas e demais formas de


vegetação (Art. 48 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio, plantas de


ornamentação de logradouros públicos ou em propriedade privada alheia
(Art. 49 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetação fixadora de


dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservação (Art. 50 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou


nativa, em terras de domínio público ou devolutas, sem autorização do órgão
competente (Art. 50-A, parágrafo único, I, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Comercializar motosserra ou utilizá-la em florestas e nas demais formas de


vegetação, sem licença ou registro da autoridade competente (Art. 51 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Penetrar em Unidades de Conservação, conduzindo substâncias ou


instrumentos próprios para caça ou para exploração de produtos ou
subprodutos florestais, sem licença da autoridade competente (Art. 52 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

Tratando das Unidades de Conservação, destaca-se:

Unidades de Conservação de Proteção Integral: as Estações Ecológicas,


as Reservas Biológicas, os Parques Nacionais, os Monumentos Naturais e os
Refúgios de Vida Silvestre. (Art. 40, § 1o, da Lei Federal nº 9.605/1998).

Unidades de Conservação de Uso Sustentável: as Áreas de Proteção


Ambiental, as Áreas de Relevante Interesse Ecológico, as Florestas Nacionais, as
Reservas Extrativistas, as Reservas de Fauna, as Reservas de Desenvolvimento
Sustentável e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural. (Art. 40-A, § 1o, da
Lei Federal nº 9.605/1998).

Crimes de poluição
Os lançamentos de matérias ou energia acima dos limites estabelecidos é considerado
poluição, sendo tipificados como crime ambiental nas seguintes disposições:

93
Capítulo 5

• Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou


possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a
mortandade de animais ou a destruição significativa da flora (Art. 54 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas


de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível (Art.
54, § 3º, da Lei Federal nº 9.605/1998).

Outras condutas criminalizadas


São tipificadas outras condutas que, de certa forma, guardam alguma relação
com a poluição ou tem potencial para causar efeitos disseminados como a
poluição pode causar.

• Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente


autorização, permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a
obtida (Art. 55, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Deixar de recuperar a área pesquisada ou explorada, nos termos da


autorização, permissão, licença, concessão ou determinação do órgão
competente (Art. 55, parágrafo único, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer,


transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou
substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente,
em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou nos seus
regulamentos (Art. 56 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Abandonar os produtos ou substâncias referidos no caput do artigo 56 ou os


utilizar em desacordo com as normas ambientais ou de segurança (Art. 56, §
1o, I, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Manipular, acondicionar, armazenar, coletar, transportar, reutilizar, reciclar ou


dar destinação final a resíduos perigosos de forma diversa da estabelecida
em lei ou regulamento (Art. 56, § 1o, II, da Lei Federal nº 9.605/1998).

94
Direito Ambiental

• Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte


do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente
poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes,
ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes (Art. 60 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Disseminar doença ou praga ou espécies que possam causar dano à


agricultura, à pecuária, à fauna, à flora ou aos ecossistemas (art. 60 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

Crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural


A seguir, elencamos os crimes que podem ser executados contra o ordenamento
urbano e patrimônio cultural que estão previstos na Lei Federal nº 9.605/1998.

• Destruir, inutilizar ou deteriorar bem especialmente protegido por lei, ato


administrativo ou decisão judicial (Art. 62, I, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Destruir, inutilizar ou deteriorar arquivo, registro, museu, biblioteca,


pinacoteca, instalação científica ou similar protegido por lei, ato administrativo
ou decisão judicial (Art. 62, II, da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido


por lei, ato administrativo ou decisão judicial, em razão de seu valor paisagístico,
ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico,
etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em
desacordo com a concedida (Art. 63 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Promover construção em solo não edificável, ou, no seu entorno, assim


considerado em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico,
histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem
autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida
(Art. 64 da Lei Federal nº 9.605/1998).

• Pichar ou por outro meio conspurcar edificação ou monumento urbano (Art.


65 da Lei Federal nº 9.605/1998).

95
Capítulo 5

Crimes contra a administração ambiental


Os crimes contra a administração incluem:

• Fazer o funcionário público afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade,


sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos
de autorização ou de licenciamento ambiental (Art. 66 da Lei Federal nº
9.605/1998).

• Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão em


desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços
cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público (Art. 67 da Lei
Federal nº 9.605/1998).

• Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir


obrigação de relevante interesse ambiental (Art. 68 da Lei Federal nº
9.605/1998);

• Obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato de


questões ambientais (Art. 69 da Lei Federal nº 9.605/1998);

• Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer


outro procedimento administrativo, estudo (Art. 69-A da Lei Federal nº
9.605/1998);

Seção 3
Aplicação de Pena às Pessoas Físicas e às
Pessoas Jurídicas
O parágrafo 3º do artigo 225 da Constituição Federal (CF) determina
que as atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Essa previsão constitucional é efetivada no âmbito da legislação ordinária,


principalmente, pela Lei Federal nº 9.605/1998, que apresenta as diversas
formas pelas quais as condutas lesivas ao meio ambiente se materializam para
sujeitar os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a responder a sanções penais
e administrativas por suas condutas.

96
Direito Ambiental

Responsabilização de pessoas físicas


O artigo 2º da referida lei responsabiliza as pessoas físicas que, de qualquer
forma, concorrem para a prática dos crimes previstos, incidindo nas penas
a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o
administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o
preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa
de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.

Penas restritivas de direito aplicadas às pessoas físicas


As penas restritivas de direito aplicadas à pessoa física, de acordo com o artigo
8º da Lei Federal nº 9605/1998, são:

1. Interdição temporária de direito: proibição do condenado para contratação do


Poder Público, recebimento de incentivos fiscais ou benefícios; participação
em licitações pelo prazo de 5 anos, nos crimes dolosos e, de 3 anos, nos
crimes culposos.

2. Prestação pecuniária: importância de 1 até 360 salários-mínimos, sendo


deduzida de eventual reparação civil.

3. Recolhimento disciplinar: baseia-se na autodisciplina e no senso de


responsabilidade do acusado.

Excludentes de ilicitude, causas de justificação ou


descriminantes
O artigo 23 do Decreto-Lei Federal nº 2.848/1940 (Código Penal) utiliza a
expressão “não há crime” para definir situações que fazem com que o fato,
embora típico, não tenha o caráter contrário ao direito.

A lei dos crimes ambientais adota a mesma fórmula para apresentar normas
permissivas, como se observa nos dispositivos dos itens seguintes.

Nos crimes contra a fauna


O artigo. 37 da Lei Federal nº 9.605/1998 dispõe que não é crime o abate de
animal, quando realizado:

97
Capítulo 5

• em estado de necessidade, para saciar a fome do agente ou de sua família


(Art. 37, I, da Lei Federal nº 9.605/1998);

• para proteger lavouras, pomares e rebanhos da ação predatória ou


destruidora de animais, desde que legal e expressamente autorizado pela
autoridade competente (Art. 37, I, da Lei Federal nº 9.605/1998);

• por ser nocivo o animal, desde que assim caracterizado pelo órgão
competente (Art. 37, IV, da Lei Federal nº 9.605/1998).

Nos crimes contra a flora


O artigo 50-A da Lei Federal nº 9.605 dispõe que não é crime:

• a conduta praticada quando necessária à subsistência imediata pessoal do


agente ou de sua família (Art. 50-A, § 1o, da Lei Federal nº 9.605);

• se a área explorada for superior a 1.000 ha (mil hectares), a pena será


aumentada em 1 (um) ano por milhar de hectare (Art. 50-A, § 2o, da Lei
Federal nº 9.605).

Nos crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural


O artigo 65, § 2o, da Lei Federal nº 9.605/1998 dispõe que não é crime a prática
de grafite realizada com o objetivo de valorizar o patrimônio público ou privado
mediante manifestação artística, desde que consentida pelo proprietário e,
quando couber, pelo locatário ou arrendatário do bem privado e, no caso de bem
público, com a autorização do órgão competente e a observância das posturas
municipais e das normas editadas pelos órgãos governamentais responsáveis
pela preservação e conservação do patrimônio histórico e artístico nacional.

Circunstâncias agravantes
As circunstâncias agravantes genéricas, previstas no artigo 15 da Lei Federal nº
9.605/1998, são:

98
Direito Ambiental

a. reincidência nos crimes de natureza ambiental;

b. ter cometido a infração para obter vantagem pecuniária, coagindo outrem;

c. expondo a grave perigo a saúde pública ou o meio ambiente;

d. concorrendo para danos à propriedade alheia;

e. atingindo áreas ou assentamentos urbanos;

f. em período de defeso à fauna;

g. em domingos ou feriados, à noite, em época de secas ou inundações;

h. com emprego de métodos cruéis para abate ou captura de animais;

i. mediante fraude ou abuso de confiança;

j. com abuso de licença, permissão ou autorização;

k. no interesse de pessoa jurídica, mantida por verbas públicas ou


beneficiadas por incentivos fiscais;

l. facilitada por funcionário público no exercício de suas funções.

Há uma circunstância agravante específica, prevista no artigo 40, § 2o, da Lei


Federal nº 9.605/1998, referente aos crimes contra a fauna, da Lei Federal
nº 9.605/1998 a qual dispõe que a ocorrência de dano, afetando espécies
ameaçadas de extinção no interior das Unidades de Conservação de Proteção
Integral será considerada circunstância agravante para a fixação da pena.

Circunstâncias atenuantes
As circunstâncias atenuantes genéricas, previstas no artigo 14 da Lei Federal nº
9.605/1998, são:

a. baixo grau de instrução ou escolaridade do agente;

b. arrependimento do infrator, com espontânea reparação do dano;

c. comunicação prévia pelo agente do perigo iminente de degradação ambiental;

d. colaboração com os agentes encarregados da vigilância e do controle ambiental.

99
Capítulo 5

Causas de aumento de pena

Nos crimes de poluição e outros crimes ambientais


As causas de aumento de penas por poluição e por outros crimes ambientais
incidem na pena cominada se:

• do fato resulta a diminuição de águas naturais, a erosão do solo ou a


modificação do regime climático (Art. 53, I, da Lei Federal nº 9.605/1998);

• o crime é cometido: a) no período de queda das sementes; b) no período


de formação de vegetações; c) contra espécies raras ou ameaçadas de
extinção, ainda que a ameaça ocorra somente no local da infração; d) em
época de seca ou inundação; e) durante a noite, em domingo ou feriado (Art.
53, II, da Lei Federal nº 9.605/1998);

• o crime: I - tornar uma área, urbana ou rural, imprópria para a ocupação


humana; II - causar poluição atmosférica que provoque a retirada, ainda
que momentânea, dos habitantes das áreas afetadas, ou que cause
danos diretos à saúde da população; III - causar poluição hídrica que
torne necessária a interrupção do abastecimento público de água de uma
comunidade; IV - dificultar ou impedir o uso público das praias; e V - ocorrer
por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos
ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em
leis ou regulamentos (Art. 54, §2º, da Lei Federal nº 9.605/1998);

• o produto ou a substância for nuclear ou radioativa, a pena é aumentada de


um sexto a um terço (Art. 56, §2º, da Lei Federal nº 9.605/1998);

• resulta dano irreversível à flora ou ao meio ambiente em geral, as penas


são aumentadas de um sexto a um terço para os crimes dolosos previstos
na seção dos crimes poluição e outros crimes ambientais (Art. 58, I, da Lei
Federal nº 9.605/1998);

• resulta lesão corporal de natureza grave em outrem, as penas são


aumentadas de um terço até a metade para os crimes dolosos previstos
na seção dos crimes poluição e outros crimes ambientais (Art. 58, II, da Lei
Federal nº 9.605/1998);

• resulta a morte de outrem, as penas são aumentadas até o dobro para os


crimes dolosos previstos na seção dos crimes relativos à poluição e outros
crimes ambientais (Art. 58, III, da Lei Federal nº 9.605/1998);

• o ato realizado em monumento ou coisa tombada em virtude do seu valor


artístico, arqueológico ou histórico, a pena é de 6 (seis) meses a 1 (um) ano
de detenção e multa (Art. 65, §1º, da Lei Federal nº 9.605/1998).

100
Direito Ambiental

Nos crimes contra a administração ambiental


A causa de aumento de pena de 1/3 (um terço) a 2/3 (dois terços), no caso do
crime do artigo 69-A, incide se houver dano significativo ao meio ambiente, em
decorrência do uso da informação falsa, incompleta ou enganosa, ao elaborar ou
apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento
administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente. (Art. 69-
A, § 2o, da Lei Federal nº 9.605/1998).

Causas de diminuição de pena


É causa de diminuição de pena por poluição e por outros crimes ambientais relativos
à previsão do artigo 56, §2º, da Lei Federal nº 9.605/1998, se o crime é culposo.

Responsabilização de pessoas jurídicas


As pessoas jurídicas serão responsabilizadas nas esferas administrativa e penal,
não se excluindo a responsabilidade das pessoas físicas. Para o Supremo
Tribunal Federal (STF) e o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), a pessoa jurídica
pode ser responsabilizada, devendo haver, nesse caso, a dupla imputação
(pessoa jurídica e pessoa física).

Pode haver a desconsideração da pessoa jurídica (Art. 4º da Lei Federal nº 9.605/1998).

Penas restritivas de direito aplicadas às pessoas jurídicas


As penas restritivas de direito aplicadas à pessoa jurídica são:

1. Penas aplicadas às pessoas jurídicas: multa, restritiva de direitos e prestação de


serviços à comunidade.

2. Suspensão das atividades: quando não estiverem obedecendo às disposições


legais ou regulamentares.

3. Interdição: quando funcionarem sem a devida autorização ou em desacordo


com a concedida, ou com violação de disposição legal ou regulamentar.

4. Proibição de contratar o Poder Público e dele obter subsídios, subvenções ou


doações não podendo exceder o prazo de 10 anos.

5. A pessoa jurídica (PJ) constituída ou utilizada para a prática de crimes


ambientais terá decretada sua liquidação forçada, sendo considerado seu
patrimônio instrumento do crime e perdido para o Fundo Penitenciário Nacional.

101
Capítulo 5

Seção 4
Do Processo Penal Ambiental

Imposição da pena ambiental


A imposição da pena deve observar:

a. a gravidade do fato;

b. os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação ambiental;

c. situação econômica, no caso de multa. (Art. 6º da Lei Federal nº 9.605/1998).

Autonomia das penas restritivas de direito


As penas restritivas de direito, conforme dispõe o artigo 7º da Lei Federal nº
9.605/1998, são autônomas e substituem as privativas de liberdade e tem a
mesma duração delas quando:

a. o crime for culposo ou a pena privativa de liberdade (PPL) for inferior a


4 anos;

b. a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade


do condenado, bem como os motivos e as circunstâncias do crime
indicarem que a substituição seja suficiente para efeitos de reprovação e
prevenção do crime.

Suspensão condicional da pena


A suspensão condicional da pena pode ser aplicada nos casos de condenação
à pena privativa de liberdade não superior a três anos. (Art. 16 da Lei Federal
nº 9.605/1998)

102
Direito Ambiental

Crimes de menor potencial ofensivo


Consideram-se infrações penais de menor potencial ofensivo, para os efeitos
desta Lei, as contravenções penais e os crimes a que a lei comine pena máxima
não superior a 2 (dois) anos, cumulada ou não com multa. (Art. 61 da Lei Federal
nº 9.099/1995).

Nos crimes ambientais de menor potencial ofensivo, a proposta para a aplicação


imediata da restritiva de direitos ou multa, previstas no artigo 76 da Lei Federal nº
9.099/1995, está condicionada à prévia composição do dano ambiental, salvo em
caso de comprovada impossibilidade.

Aplicação do Código Penal (CP) e do Código de Processo Penal


(CPP) nas infrações e crimes ambientais
O artigo 79 da Lei Federal nº 9.605/1998 determina que as disposições do
Código Penal (CP) e do Código de Processo Penal (CPP) são aplicadas
subsidiariamente, assim, um bom exemplo de aplicação das disposições é o
referente à interpretação das disposições ambientais. À luz do que dispõe o
referido artigo combinado com o artigo 1º do CP (princípio da legalidade), visto
que há determinação legal expressa, ou seja, a interpretação das normas penais
ambientais não pode ser realizada de forma extensiva ou por analogia.

Nesse capítulo, você estudou a Lei Federal nº 9.605/1998, a Lei dos Crimes
Ambientais, para lhe auxiliar na avaliação dos aspectos diferenciadores da lei
penal ambiental em contraste com o Código Penal e o Código de Processo Penal.

103
Capítulo 6

Direito Administrativo Ambiental

Seção 1
Conceituação
As lições de direito administrativo deste capítulo envolvem duas matérias
distintas: as infrações ambientais e o licenciamento ambiental. Assim,
primeiramente, são tratadas as infrações para, em seguida, o licenciamento
ambiental, nesta ordem, porque se entende que a falta de licenciamento também
é considerada uma infração ambiental.

Conceitos de infração administrativa ambiental


São infrações administrativas, conforme o artigo 2º do Decreto Federal nº
6.514/2008. Assim, essas infrações referem-se a “[...] toda ação ou omissão que viole
regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.  

As disposições do referido decreto, ainda, especificam, no artigo 5o, § 1o, a


existência de infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente,
assim consideradas, porque apresentam sanção em que a multa máxima
cominada não ultrapassa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), ou que, no caso de
multa por unidade de medida, a multa aplicável não excede o valor referido.

Conceitos de licenciamento e de licença ambiental


Licenciamento ambiental é o procedimento administrativo destinado a licenciar
atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva
ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental (Art. 2o da Lei Complementar nº 140/2011).

105
Capítulo 6

A licença ambiental é a outorga concedida pelo Poder Público a quem pretende


exercer uma atividade potencialmente nociva ao meio ambiente. Assim, todo
aquele que pretende construir, instalar, ampliar e colocar em funcionamento
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados
efetiva ou potencialmente poluidores, deverá requerer perante o órgão público
competente a licença ambiental. (SIRVINSKAS, 2014).

Seção 2
Infrações Ambientais

Abertura do processo administrativo


A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada
a promover sua apuração imediata, sob pena de co-responsabilidade, mas
qualquer pessoa pode dirigir representação aos funcionários de órgãos ambientais
integrantes do Sisnama (Sistema Nacional do Meio Ambiente), para efeito do
exercício de seu poder de polícia. (Art. 70, §§ 2º e 3º da Lei Federal nº 9.605/1998).

Constatada a ocorrência de infração administrativa ambiental, por conhecimento


direto da autoridade ambiental ou por corroboração de representação feita, é
lavrado auto de infração, do qual deverá ser dado ciência ao autuado, assegurando-
se o contraditório e a ampla defesa em processo que será orientado pelos princípios
da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência
(Artigos 95 e 96 do Decreto Federal nº 6.514/2008), bem como pelos critérios
mencionados no parágrafo único do artigo 2o da Lei no 9.784/1999.

O auto de infração é lavrado em impresso próprio, com a identificação do


autuado, a descrição clara e objetiva das infrações administrativas constatadas e
a indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos, não
devendo conter emendas ou rasuras que comprometam sua validade. (Art. 97 do
Decreto Federal nº 6.514/2008).

Sanções administrativas
As infrações administrativas, em geral, são punidas com as seguintes sanções
previstas no artigo 3º: advertência; multa simples; multa diária; apreensão
dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e
subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou

106
Direito Ambiental

veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização


do produto; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou
atividade e suas respectivas áreas; demolição de obra; suspensão parcial ou total
das atividades; e restritiva de direitos. 

As infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente, por outro lado,


têm considerável mitigação das sanções aplicáveis, a começar pela multa máxima
cominada, que não ultrapassa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), ou que, no caso de
multa por unidade de medida, a multa aplicável não excede o valor referido. Para
essas, ainda, a sanção de advertência poderá ser aplicada, mediante a lavratura de
auto de infração, garantidos a ampla defesa e o contraditório.

É possível acumular sanções administrativas, pois, segundo o artigo 72 da


Lei Federal nº 9.605/1998, se o agente cometer duas ou mais infrações, serão
aplicadas cumulativamente as sanções cominadas.

Atos e prazos do processo administrativo


A defesa, formulada por escrito pelo próprio autuado ou por representação
de advogado, deve conter os fatos e fundamentos jurídicos que contrariem
o disposto no auto de infração e termos que o acompanham, bem como
a especificação das provas que o autuado pretende produzir a seu favor,
devidamente justificadas. A sua protocolização deve ser feita no prazo de vinte
dias, contados da data da ciência da autuação, oferecer defesa contra o auto de
infração, sob pena de não conhecimento. Além disso, pode ocorrer em qualquer
unidade administrativa do órgão ambiental que promoveu a autuação, visto que
deste é encaminhada imediatamente à unidade responsável. (Artigos 113, 114 e
115 do Decreto nº 6.514/2008)

Apresentada ou não a defesa, a autoridade competente para julgar o auto


de infração terá 30 dias de prazo impróprio, ou seja, do qual não decorre
consequência ou efeito processual, para exarar uma decisão (Art. 124 do Decreto
nº 6.514/2008), contados, nesse prazo, as diligências para produção de provas
que venham a requerer o parecer técnico ou contradita do agente autuante que
devem ser emitidos, respectivamente, no prazo de 10 dias e de 05 dias. (Art.  119,
§§ 1º e 2º, do Decreto nº 6.514/2008)

A autoridade competente de primeira instância para julgar o processo


administrativo é um superior hierárquico do agente autuante, no caso, por
exemplo, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio)
a Instrução Normativa nº 06/2009 atribui, no artigo 6º, IV, essa competência ao
Coordenador Regional do órgão. É, também, esse coordenador o responsável
pela admissibilidade dos recursos, conforme inciso VI do mesmo artigo.

107
Capítulo 6

O autuado não conformado com a decisão de primeira instância pode recorrer,


no prazo de 20 dias a contar do conhecimento da decisão condenatória, à
instância superior por meio de recurso inominado, previsto no artigo 127 do
Decreto nº 6.514/2008.

O recurso inominado do artigo 127 deve ser dirigido à autoridade que exarou a
decisão de primeira instância para efeitos de reconsideração da decisão proferida
ou de admissibilidade e encaminhamento para a instância superior de julgamento.
Da decisão de inadmissibilidade do recurso inominado cabe recurso na forma do
artigo 56 da Lei Federal nº 9.784/1999 dirigido à autoridade prolatora da decisão
para reconsideração ou encaminhamento para a autoridade julgadora superior.

A autoridade competente de segunda instância para julgar o processo


administrativo é um superior hierárquico do julgador de primeira instância,
no caso, por exemplo, do Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade (ICMBio) a Instrução Normativa n. 06/2009 atribui, no artigo 7º,
IV, essa competência ao Presidente do órgão que, entretanto, pode delegar tal
incumbência a um servidor ou colegiado de servidores do órgão nos termos do
artigo 8º da citada instrução normativa. No exemplo do ICMBio, a autoridade
indicada é a única autoridade recursal.

Julgada improcedente a defesa, o autuado tem 5 dias para pagamento de multa,


contado do recebimento da notificação do julgado. (Art. 126 do Decreto nº 6.514/2008).

Seção 3
Licenciamento

Natureza do licenciamento ambiental


O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo complexo que tem
por intuito avaliar, na forma da lei, as condições e projetos de instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.

Realizado o procedimento e estando conforme a solicitação de instalação,


a administração emite uma licença ambiental, que é um dos tipos de atos
administrativos liberatórios possíveis.

A existência de muitas formas administrativas liberatórias permitem intenso debate


na doutrina sobre a natureza do produto final do procedimento administrativo
ambiental. A discussão tem certo caráter ideológico, pois o que se discute é a
condição do ato administrativo ambiental ter natureza discricionária, que permite

108
Direito Ambiental

uma maior intervenção estatal, ou uma natureza vinculada, que também permite
uma intervenção estatal, mas subordinada aos ditames do artigo 5º, caput, dos
direitos e garantias fundamentais dos indivíduos e coletividades que garante a
inviolabilidade, nos termos da Constituição Federal (CF), à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança (jurídica principalmente) e à propriedade. Já em relação ao
artigo 37, ambos da CF, há subordinação da ação administrativa aos princípios da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.

A análise dos atos administrativos liberatórios, feita a seguir, serve para


delimitar a discussão sobre a natureza discricionária ou vinculada à licença
ambiental, uma vez que se compara à natureza da licença em geral frente aos
demais tipos liberatórios.

Atos administrativos liberatórios

Autorização
O uso dos bens públicos requer a necessária autorização, pela autoridade
pública, visando a um melhor atendimento e ao uso destes por todos. A definição
desse instituto do Direito Administrativo é sempre bem lembrada quando se traz o
entendimento de Helly Lopes Meirelles (2009). Assim tem-se que:

[...] é o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a


Administração consente na prática de determinada atividade
individual incidente sobre um bem público. Não tem forma
nem requisitos especiais para sua efetivação, pois visa
apenas a atividades transitórias e irrelevantes para o Poder
Público, bastando que se consubstancie em ato escrito,
revogável sumariamente a qualquer tempo e sem ônus para a
Administração. (MEIRELES, 2009, p. 533).

Autorização é, em resumo, ato administrativo que autoriza uma atividade


particular sobre bem público, por isso discricionário e precário.

Permissão
É a oportunidade que a administração pública concede ao particular para
disponibilizar serviços de interesse coletivo ou do uso especial de bens públicos
gratuitamente ou remunerado, sob certas condições.

De acordo com Meirelles (2009):

Permissão, como se sabe, é o ato administrativo negocial,


discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao
particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso
especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas

109
Capítulo 6

condições estabelecidas pela Administração. [...] pela permissão


faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente
do promitente, do permissionário e do público. (MEIRELES,
MEIRELES, 2009 p. 533).

Também, Di Pietro (2007) afirma que o seu objeto é a execução de serviço público
ou a utilização privativa de bem público por particular. Daí a sua dupla acepção:
permissão de serviço público e permissão de uso.

Permissão é, em resumo, um ato unilateral, discricionário e precário da


administração, gratuito ou oneroso, que permite ao particular executar, fazer uso
privativo ou não de bem público.

Concessão
A concessão ocorre quando o Estado transfere ao concessionário o dispêndio,
que obras públicas causam como contrapartida à exploração do serviço público
decorrente da obra para que possa ser explorado economicamente. É uma
forma que permite ao concessionário a exploração da obra para recuperar o
capital do investimento.

Segundo Carvalho (2008, p. 334):

Concessão de serviço púbico precedida de execução de obra


pública é contrato administrativo através do qual o Poder Público
ajusta com pessoas jurídicas ou consórcio de empresas a
execução de determinada obra pública, por sua conta e risco,
delegando ao construtor, após a conclusão, sua exploração por
determinado prazo. (CARVALHO, 2008, p. 334).

A concessão é uma espécie de contrato administrativo com a reserva de alguns


direitos, poderes e vantagens para quem concede, tais como: rescisão unilateral
do contrato, fiscalização e punição. (DI PIETRO, 2007).

Licença Administrativa
Diógenes Gasparini (2003) define a licença como

[...] o ato administrativo vinculado por meio do qual a


Administração Pública outorga a alguém, que para isso se
interesse, o direito de realizar certa atividade material que sem
ela lhe seria vedada, desde que satisfeitas às exigências legais.
(GASPARINI, 2003, p. 76 e ss.).

Portanto, em resumo, é ato que, se preenchidos os requisitos legais, a


Administração Pública deve conceder à pessoa física ou jurídica que requerer
visto, sendo um direito subjetivo do interessado.

110
Direito Ambiental

Licença ambiental
A conceituação presente no item anterior, com certeza, é a que melhor se ajusta
à previsão constitucional do artigo 225, § 1º, inciso IV, que subordina um direito
preexistente do interessado aos ditames da lei, que rege o processo para instalação
de atividade ou obra potencial causadora de significativa degradação ambiental.

A diferença entre a licença ambiental e a licença administrativa é que a primeira


apresenta, no corpo do documento liberatório, condicionantes, mas esses são
sempre expressões do que a lei exige.

Os condicionantes presentes no corpo da licença ambiental não passam de


transcrições orientadas pelo que é estabelecido em lei, conforme reza o artigo
3º, inciso III, alínea “e”, da Lei Federal n. 6.938/1981, em conformidade com a
norma constitucional insculpida no artigo 225, § 1º, inciso IV. Tais normas são
determinadas para que as obras ou serviços não lancem matérias ou energia
em desacordo com os padrões ambientais. Nesse contexto, a presença das
condicionantes não altera em nada a natureza de ambas as licenças, pois o
descumprimento de condições expressas no ato sempre enseja um processo
administrativo que pode vir a sustar ou cancelar a licença.

Procedimentos para o licenciamento ambiental


A licença ambiental, quando deferida, é o resultado de um processo de
licenciamento que inclui de forma bastante resumida as etapas que são
mencionadas a seguir.

Abertura do processo de licenciamento ambiental


A entrega da documentação caracterizadora do empreendimento ao órgão
ambiental é a abertura do processo administrativo do licenciamento. No Estado
de Santa Catarina, o órgão ambiental estadual determina o preenchimento de um
formulário de caracterização do empreendimento (FCEI) no Sistema de Informações
Ambientais, conforme normatização prevista no Decreto Estadual nº 2.955/2010.

Instrução e análise do processo de licenciamento ambiental


A fase seguinte é a de instrução e análise dos documentos inicialmente entregues
para caracterizar o empreendimento que, no caso de licenciamento de atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, submetida
a Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima), exige
que o empreendedor, antes da abertura do processo de licenciamento ambiental,
protocolize, na sede órgão estadual de meio ambiente, por ofício, um termo de
referência para o EIA/Rima, que será submetido à análise e manifestação da equipe
responsável pelo licenciamento. (Artigos 11 e 16 do Decreto Estadual nº 2.955/2010)

111
Capítulo 6

O Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) é o instrumento de estudo ambiental


previsto no artigo 225, § 1º, IV da CF, no qual são reunidas informações, análises e
propostas que descrevem o empreendimento e os impactos previstos para auxiliar
o órgão ambiental competente na concessão ou não de licenças ambientais.

O EIA é sempre acompanhado do Relatório de Impacto Ambiental (Rima), que


reduz a resultados os estudos apresentados numa síntese capaz de indicar por
meio de parâmetros representativos as alternativas de localização, de instalação e
de operação do empreendimento, chegando, muitas vezes, a avaliar as condições
de impacto ambiental nas possibilidades de fazer ou não fazer.

Empreendimentos e atividades de pequeno porte não estão sujeitos aos


mesmos trâmites, pois não são considerados como causadores de significativa
degradação do meio ambiente. Nesses casos, adota-se o Estudo Ambiental
Simplificado (EAS) e consequente Relatório Ambiental Simplificado (RAS).

As qualificações do empreendimento/atividade e dos estudos exigidos é


orientada, no âmbito do licenciamento federal, pela tipologia estabelecida por
ato do Poder Executivo, na qual são considerados os critérios de porte, potencial
poluidor e natureza da atividade ou empreendimento (Art. 7º, XIV, alínea “h” da Lei
Complementar Federal nº 140/2011).

A tipologia considerada ainda não está disponível na forma prevista pela Lei
Complementar Federal nº 140/2011, por isso a própria lei (Art. 18º, § 3o) admite o
uso, para os processos de licenciamento e autorização ambiental, da legislação
que vigorava na data de sua publicação. Assim, por ora, no âmbito federal é
eficaz a tipologia prevista no Anexo VIII, da Lei Federal nº 6.938/1981.

As qualificações do empreendimento/atividade, que causam ou possam causar


impacto ambiental de âmbito local, e dos estudos exigidos, são orientados conforme
tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente
(Consema), considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade (Art. 9º, XIV, alínea “a” da Lei Complementar Federal nº 140/2011).

As Resoluções nº 13/2012 e nº 14/2012 do Consema/SC apresentam,


respectivamente, as tipologias previstas para o licenciamento ambiental no
âmbito do Estado de Santa Catarina e dos Municípios catarinenses.

Toda atividade que exigir o EIA/Rima, para a análise de sua viabilidade de


implantação, também determina a ocorrência de audiência pública, com
fundamento no artigo 225, § 1º, IV da CF, visto que no referido texto legal é
mencionada a necessidade de publicidade ao EIA/Rima.

112
Direito Ambiental

A audiência pública tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do


produto em análise e do seu referido Rima, dirimindo dúvidas e recolhendo dos
presentes as críticas e sugestões a respeito, não possuindo caráter deliberativo.
(Art. 29 do Decreto Estadual nº 2.955/2010).

Na etapa final, uma equipe multidisciplinar, depois de avaliar a conformidade de


todas as informações constantes do processo à legislação em vigor, apresenta
parecer motivado para deferir ou não o pedido de licenciamento.

Competência para atuar no licenciamento ambiental


A regulamentação do artigo 23, parágrafo único da Constituição Federal de 1988,
dada pela Lei Complementar Federal nº 140/2011, permite instituir, até mesmo, um
Sistema Ambiental Municipal, tendo em vista, a repartição de ações administrativas.

A Lei Complementar Federal nº 140/2011 fixa normas, nos termos dos incisos III,
VI e VII do caput e do parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, para
a cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios nas
ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas
à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao
combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas,
da fauna e da flora; além disso, altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.

A nova normatização atribui aos municípios uma participação igualitária num


sistema de cooperação entre os três entes da federação para:

I. proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado,


promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente;

II. garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do


meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da
pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais;

III. harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de


atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e
garantir uma atuação administrativa eficiente; 

IV. garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as


peculiaridades regionais e locais.

113
Capítulo 6

A competência comum de preservação do meio ambiente, prevista na


Constituição Federal, distribui ao município ações administrativas para executar
e fazer cumprir as Políticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente para exercer a
gestão dos recursos ambientais no âmbito do município.

Repartição das ações administrativas ambientais


A inclusão do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 53/2006, no
artigo 23 da Constituição Federal, trouxe o correto disciplinamento à previsão
de atuação por competência comum exigida da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios.

Fonte de constantes conflitos de competência e abusos de autoridade a falta de


disciplinamento foi superada, finalmente, com a edição da Lei Complementar nº
140/2011 que atribuiu limites de licenciamento, essencialmente, em razão da área
de abrangência do impacto ambiental e exclusividade a um órgão para fazê-la.

A competência comum foi mantida, mas com regras mais claras sobre
cooperação entre os órgãos ambientais, como, por exemplo, a normatização da
atuação supletiva e da atuação subsidiária entre os órgãos do sistema nacional
de meio ambiente.

Nesse contexto, vale destacar que à União cabe, conforme artigo 7º, XIV da Lei
Complementar Federal nº 140/2011, promover o licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades:

a. localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; 

b. localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou


na zona econômica exclusiva; 

c. localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; 

d. localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela


União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

e. localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; 

f. de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos


de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das
Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de
junho de 1999; 

114
Direito Ambiental

g. destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar


e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia
nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da
Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN); 

h. que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir


de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação
de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama),
e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade ou empreendimento;

A previsão do parágrafo único do referido artigo determina que o licenciamento dos


empreendimentos cuja localização compreenda concomitantemente áreas das faixas
terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União exclusivamente
nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um
membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os
critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.

Aos Estados, cabe, conforme artigo 8o, XIV, da Lei Complementar Federal
nº 140/2011, promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
ressalvado o disposto nos artigos 7o e 9o.

As ações administrativas de licenciamento, atribuídas aos municípios, estão


previstas no artigo 9º, XIV, Lei Complementar Federal nº 140/2011, com a
indicação que devem ser observadas as atribuições dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, de maneira a promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos:

a. que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme


tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; 

b. localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto


em Áreas de Proteção Ambiental (APAs). 

115
Capítulo 6

Tipos de licenças ambientais


As licenças ambientais são indicadas pela seguinte nomenclatura: Licença
Ambiental Prévia (LAP); Licença Ambiental de Instalação (LAI) e Licença
Ambiental de Operação (LAO).

Na sequência, apresentaremos as principais Licenças Ambientais e seus prazos


de validade, que estão disponíveis no portal eletrônico da Fundação de Meio
Ambiente de Itajaí-SC (2015).

Licença ambiental prévia ( LAP)


Concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade,
aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas
próximas fases de sua efetivação.

O prazo de validade da Licença Ambiental Prévia (LAP) deverá ser, no mínimo, o


estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos
relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.

Reforça-se que, nesta fase do licenciamento, ainda não é autorizado o início de obras.

Licença ambiental de instalação (LAI)


Autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as
especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo
as medidas de controle ambiental e demais condicionantes.

O prazo de validade da Licença Ambiental de Instalação (LAI) deverá ser, no


mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou
atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos.

Licença ambiental de operação (LAO)


Autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do
efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de
controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

O prazo de validade da Licença Ambiental de Operação ( LAO) deverá considerar


os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no
máximo, 10 (dez) anos.

116
Direito Ambiental

Outros procedimentos administrativos de convalidação de obras ou serviços


As licenças ambientais são os atos administrativos mais conhecidos, mas há
outros que são pouco mencionados na literatura, talvez, porque estejam limitados
a obras ou atividades de baixo potencial de impacto ao meio ambiente. A
abrangência desses outros, porém, suscita interesse, pois atende a um número
maior de casos, por isso a menção é devida.

Autorização Ambiental (AUA)


A autorização ambiental funciona como um licenciamento simplificado de
atividades ou de empreendimentos considerados de baixo potencial poluidor ou
de porte inferior ao limite de significância, conforme estabelecido nas Resoluções
do Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema) e do Conselho Municipal de
Desenvolvimento e de Meio Ambiente (Comdema).

É comum que a autorização Ambiental (AuA) tenha prazo de validade equivalente


ao de uma Licença Ambiental de Operação ( LAO).

Certidão de Cadastramento Ambiental


As atividades com porte abaixo dos limites fixados para licenciamento ambiental
nas Resoluções Consema e Comdema também são incluídas num cadastro
ambiental, mediante a apresentação de Declaração de Conformidade Ambiental.
A listagem dessas atividades passíveis de cadastramento ambiental pode ser
vista obtida por meio de instruções normativas que os órgãos de meio ambiente
regularmente emitem e atualizam. Normalmente, possuem um prazo de validade
de até 4 (quatro) anos.

Autorização para Supressão de Vegetação (AUC)


A supressão de vegetação, para fins de instalação de uma atividade ou
empreendimento, deve sempre ser requerida e caso o porte da vegetação assim
o determine a anuência do órgão ambiental é formalizada por meio da emissão de
uma autorização de corte (AuC).

Se o pedido de autorização de corte de vegetação estiver vinculado a uma


atividade licenciável, a AuC deve ser analisada com a Licença Ambiental Prévia
(LAP) e o pedido expedido por ocasião da liberação da Licença Ambiental de
Instalação (LAI) ou da Autorização Ambiental (AuA) da atividade.

A da AUC é, no mínimo, igual àquele estabelecido pelo cronograma de


elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou
atividade, mas não pode, em geral, ser superior a 3 (três) anos.

117
Capítulo 6

Declaração de Atividade não constante


É uma declaração que na verdade nem deveria ser emitida, mas como há interpretações
conflituosas sobre o enquadramento das atividades não sujeitas ao licenciamento
prefere-se conferir ao interessado uma declaração de atividade que não consta
na listagem de atividades potencialmente poluidoras das Resoluções Consema e
Comdema como forma de garantir certa segurança jurídica ao cidadão. Normalmente,
essas declarações possuem um prazo de validade de até 4 (quatro) anos.

Parecer Técnico
É um documento técnico elaborado por um responsável com competência para
identificar as restrições ambientais existentes no local de implantação de uma
obra ou atividade com base na legislação ambiental. O parecer técnico é emitido
em diversas ocasiões, servindo, inclusive, como prova em ações judiciais.

Os elementos de um parecer técnico, servem, muitas vezes, como subsídios para


um processo de verificação de viabilidade locacional de um empreendimento e/
ou atividade considerada potencialmente causadora de degradação ambiental,
segundo as resoluções pertinentes.

Seção 4
Atividades Sujeitas ao Licenciamento Ambiental

Justificação da listagem das atividades


O licenciamento ambiental, por força do artigo 225, § 1º, IV da CF, segue, antes
de tudo, a máxima constitucional de que “[...] ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei [...]”. (Art. 5º, II da CF).

É a lei que deve conter dispositivo que proíba a atividade identificada, porque
não havendo, na legislação ambiental, dispositivo que exija licenciamento por a
exigência de licenciamento ofende a garantia do artigo 5º, II da CF.

Verifica-se que só é exigível licenciamento, conforme determina o artigo 36 da Lei


Federal no 9985/2000, para “[...] caso de significativo impacto ambiental [...]”, pois
assim está referido no caput deste artigo:

118
Direito Ambiental

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de


empreendimentos de significativo impacto ambiental,
assim considerado pelo órgão ambiental competente, com
fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório - EIA/Rima, o empreendedor é obrigado a apoiar a
implantação e manutenção de unidade de conservação do
Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste
artigo e no regulamento desta Lei.

Os casos de significativo impacto ambiental ainda estão listados para os casos


de licenciamento federal na Resolução Conama 001/86 e no Anexo VIII da Lei
Federal n° 6.938/81, até a edição de tipologia, conforme previsão do artigo 7º,
XIV, alínea h da Lei Complementar Federal nº 140/2011.

Nos casos de licenciamento estadual ou municipal, as atividades de significativo


impacto ambiental devem estar identificadas em lei, como determina a
Constituição Federal no seu artigo 225, IV, e devem ser exercidas em níveis
capazes de direta ou indiretamente causar danos relevantes à fauna e à flora para
ser objeto de licenciamento ambiental, conforme o artigo 12 da Lei Estadual n°
14.675, de 13 de abril de 2009. Leia-se:

Art. 12. O Consema tem por finalidade orientar as diretrizes da


Política Estadual do Meio Ambiente, competindo-lhe:
...
XIII - aprovar a listagem das atividades sujeitas ao licenciamento
ambiental, bem como definir os estudos ambientais necessários;
Art. 28. Para os fins previstos nesta Lei entende-se por:
...
X - auditoria ambiental: realização de avaliações e estudos
destinados a verificar:
...
b) a existência de níveis efetivos ou potenciais de degradação
ambiental por atividades de pessoas físicas ou jurídicas;

A listagem das atividades e dos seus níveis considerados capazes de causar


danos é elaborada pelo Consema, que regularmente atualiza ou incrementa esse
documento como forma de melhor ajustar as exigências da lista aos interesses da
preservação ambiental.

119
Capítulo 6

Atividades sujeitas ao licenciamento ambiental

Recursos Naturais
A expressão é largamente utilizada na legislação e na doutrina ambiental, mas não
possui uma conceituação precisa. Venturi (2006, p.16), tentando abranger todos
os aspectos possíveis, apresenta o complexo conceito transcrito a seguir.

Recurso natural pode ser definido como qualquer elemento ou


aspecto da natureza que esteja em demanda, seja passível de
uso ou esteja sendo usado direta ou indiretamente pelo Homem
como forma de satisfação de suas necessidades físicas e culturais,
em determinado tempo e espaço. Os recursos naturais são
componentes da paisagem geográfica, materiais ou não, que ainda
não sofreram importantes transformações pelo trabalho humano e
cuja própria gênese independe do Homem, mas aos quais foram
atribuídos, historicamente, valores econômicos, sociais e culturais.
Portanto, só podem ser compreendidos a partir da relação
Homem-Natureza. Se, por um lado, os recursos naturais ocorrem
e distribuem-se no estrato geográfico segundo uma combinação
de processos naturais, por outro, sua apropriação ocorre segundo
valores sociais. Dessa interação sociedade-natureza decorrem
determinadas formas de organização social sobre o território,
influenciadas, tanto pelos processos naturais que determinam
a ocorrência (ou a não ocorrência) e a distribuição territorial dos
recursos, como pelos valores sociais vigentes no contexto da
apropriação, sendo que quanto mais valorizado é um recurso,
maior sua mobilidade sobre o território. De qualquer forma,
sempre haverá alguma alteração no ambiente, seja na exploração,
apropriação ou no uso dos recursos naturais. Tais alterações
podem tornar-se negativamente impactantes se a apropriação dos
recursos desconsiderar as dinâmicas naturais, e/ou orientar-se
por procedimentos não éticos. Além da demanda, da ocorrência
e de meios técnicos, a apropriação e uso dos recursos naturais
podem depender, também, de questões geopolíticas, sobretudo,
quando se caracterizam como estratégicas, envolvendo disputas
entre povos. Se, por um lado, as dinâmicas naturais explicam a
riqueza de recursos naturais que algumas nações apresentam,
as dinâmicas sociais podem explicar a não correspondência
direta entre disponibilidade de recursos naturais e bem-estar e
desenvolvimento humano.

O conceito de Venturi destaca que os recursos naturais são componentes da


paisagem geográfica que não foram submetidos aos ofícios e artes humanas que
lhes conferem, por isso, a qualidade de produtos artificiais.

120
Direito Ambiental

Obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação


As atividades e os seus níveis considerados capazes de causar danos, constantes
das listagens das referidas resoluções, abrangem uma gama variada e estão
sempre sujeitas a alterações.

Em geral, a listagem inclui atividades que utilizam diretamente os recursos


naturais como: a extração e o beneficiamento de minérios e as indústrias de
transformação, mas, com o tempo, algumas atividades como a maricultura, não
contempladas nas primeiras listagens, passaram a ser incluídas devido ao volume
de resíduos dispensados no final do processo.

121
Capítulo 7

Responsabilidade Civil Ambiental

Seção 1
Conceituação

Conceitos
Ação Civil Pública (ACP), prevista na Lei Federal nº 7.347/1985, é um dos
remédios constitucionais colocados à disposição dos legitimados para requerer
a tutela jurisdicional sobre os direitos e interesses difusos, coletivos e individuais
homogêneos quando ameaçados por risco ou violados por danos morais e
materiais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

A Constituição Federal prevê diversos remédios constitucionais (ações judiciais ou direito


de petição) para a tutela de direitos. Os diversos remédios ou garantias constitucionais
postas à disposição para proteger os bens tutelados contra ilegalidades ou abuso
de poder, são: Habeas corpus, Habeas data, Mandado de segurança, Mandado de
injunção, Ação popular, Direito de petição, Direito de Certidão e Ação civil pública.

A Ação Civil Pública é o instrumento mais utilizado na tutela do ambiente e, por


isso, o interesse em averiguar as disposições da lei que a institui.

123
Capítulo 7

Natureza jurídica da ação civil pública


A designação desta ação revela a sua natureza pública e seu caráter civil.
É pública por tutelar direitos e interesses difusos, coletivos e individuais
homogêneos. É civil porque tem por objetivo a responsabilização civil do infrator
em condenação em dinheiro ou em cumprimento de obrigação de fazer ou não
fazer como forma de mitigar ou recuperar o dano causado.

As disposições da Lei da ACP regem, sem prejuízo da ação popular, as ações de


responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: ao meio ambiente; a
bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; bem
como à ordem urbanística.

As orientações apresentadas no Capítulo I, novamente, são cruciais para


entender que a responsabilidade e o dano, avaliados no âmbito do direito
ambiental, não devem ser termos tomados como conhecidos antes que suas
acepções e limites sejam confrontados com a realidade detectável e as normas
jurídicas disciplinadoras da matéria.

Responsabilidade civil, dano e risco ambiental


A avaliação sobre responsabilidade, dano e risco, que são os elementos crucias
na utilização da ACP, deve começar pela norma maior que prevê, no artigo
225, § 3º da CF, que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Modalidade de responsabilização no âmbito da ACP


O texto constitucional revela que a incidência da obrigação de reparar os danos
ambientais está assentado na conduta do infrator para com a violação da
proteção do ambiente.

É importante notar que o texto constitucional não exige ou, mesmo, apresenta
qualquer referência aos aspectos subjetivos do agente causador do dano, ou
seja, o que interessa é a individualização do agente e o estabelecimento do nexo
causal, conduta, entre o agente e o bem ambiental atingido na sua integridade.

A Lei Federal nº 6.938/1981, por sua vez, reitera o mandamento constitucional,


afirmando no artigo 14, § 1º, que o poluidor é obrigado, independentemente da
existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente
e a terceiros, afetados por sua atividade.

124
Direito Ambiental

Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação


federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas
necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes
e danos causados pela degradação da qualidade ambiental
sujeitará os transgressores:
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo,
é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa,
a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e
dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

Então, está verificado que a responsabilidade por danos ao meio ambiente é objetiva,
pois a avaliação entabulada chega a uma resposta dogmática, ou seja, prevista
expressamente no texto da lei em conformidade com a Constituição Federal.

Conceituação do dano ambiental sujeito à responsabilização civil


A questão do dano ambiental precisa ser avaliada sob diversos enfoques, primeiro
porque a CF não estabeleceu uma noção sobre meio ambiente, contudo, partindo
das condições ambientais e dos princípios evidenciados no artigo 225, da CF,
respectivamente e nomeadamente encontrados no caput, § 1º incisos IV e V, no
§ 2º e no § 3º, tem-se como condições, o equilíbrio e perpetuação 1; com base
nos princípios da legalidade (reserva legal), da significância (insignificância), da
prevenção, da precaução, do poluidor-pagador e da responsabilização integral.

Os princípios da legalidade (reserva legal), da prevenção, da significância e da precaução


estão evidenciados pelos grifos apostos ao texto do artigo 225, a seguir transcrito.
Leia-se: exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade; controlar a produção, a comercialização e o
emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, para a
qualidade de vida e para o meio ambiente.

O artigo 3º, incisos II e III da Lei nº 6.938/1981, não reflete de forma efetiva a
harmonização das condições ambientais e princípios constitucionais e isso deve
vir a ser declarado, oportunamente, como matéria não recepcionada.

1. As condições de equilíbrio e perpetuação estão evidenciados pelos grifos apostos ao texto do


artigo 225, a seguir transcrito. Leia-se: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

125
Capítulo 7

Observe-se que o artigo 3º da Lei nº 6.938/1981 estabelece:

Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se nos incisos


II e III:
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das
características 2 do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da
população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões
ambientais estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade
causadora de degradação ambiental.

Falta à degradação da qualidade ambiental, genericamente, descrita como


alteração adversa, prevista no texto do inciso II, o limite da significância que só a
previsão em lei, tomada em sentido estrito devido ao princípio da reserva legal,
pode estabelecer para responsabilizar o agente, conforme o inciso IV, § 1º, do
artigo 225 da CF.

Falta ao conceito de poluição nas situações das alíneas “a”, “b”, “c” e “d”,
previsto no texto do inciso III, também, o limite da significância, pois, com
certeza, não há atividade humana alguma, se não limitada, que não prejudique a
saúde, a segurança, o bem-estar, que não crie condições adversas às atividades
sociais e econômicas, que não afete desfavoravelmente a biota ou que não
interfira nas condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente.

Da mesma forma, falta ao conceito de poluidor e a responsabilização de suas


atividades, previstos no texto do inciso IV, o limite da significância, pois sem
o limite do significativo impacto, previsto inciso IV, § 1º, do artigo 225 da CF,
que nada mais é que o princípio da intervenção mínima do Estado, não há
atividade humana que direta ou indiretamente não cause degradação ambiental,
considerando conceituação do inciso II, como visto acima.

2. Algumas características do meio ambiente estão especificadas no artigo 3, I da referida lei: I - meio
ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

126
Direito Ambiental

A responsabilidade, enfim, pode ser atribuída, na sua perfeita forma, quando a


situação concreta se encaixa na previsão de poluição do inciso III, alínea “e”, que
é o conceito instrumental mais adequado para apurar o dano ambiental, pois o
agente, que lança matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos, não está atendendo simultaneamente todas as condições
e princípios constitucionais para manter o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.

Alguns doutrinadores, entre eles Milaré (2007), lecionam sobre a possibilidade de


aplicação da teoria do risco integral e suas consequências, como a irrelevância
da licitude ou ilicitude da atividade ou serviço e a inaplicabilidade das excludentes
de ilicitude, mas, data vênia, não se pode afastar, como demonstrado acima, a
condição de legalidade e as excludentes quando a própria norma constitucional
exige o respeito do princípio da legalidade, com ordem expressa de reserva legal
ao legislador infraconstitucional, no inciso IV, § 1º, do artigo 225 da CF, e o respeito
ao princípio da intervenção mínima do Estado ao limitar as exigências de uso da
propriedade para atividades ou serviços de significativo impacto ambiental.

Responsabilização integral
A responsabilização integral, prevista no artigo 225, § 3º da CF, é a sujeição dos
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados por condutas
lesivas ao meio ambiente.

É a forma mais ampla de responsabilização que só encontra paralelo nas


sanções previstas aos funcionários públicos, pois uma violação de direito
ambiental está sujeita à tutela jurídica penal, de forma pública e incondicionada,
a processamento administrativo, também de forma incondicionada por exigência,
acima de tudo, do artigo 37 da CF e à reparação civil que deve ser manejada por
qualquer dos legitimados no âmbito de suas competências funcionais.

Tipos de danos ambientais sujeitos à responsabilidade civil


Milaré (2007, p. 812) postula que o dano ambiental repercute “[...] em
interesses difusos, pois lesam diretamente uma coletividade indeterminada
ou indeterminável de titulares [...]” e, também, interesses individuais que são
experimentados pelo particular, em decorrência do denominado dano ricochete
ou reflexo, fruto da atividade danosa do poluidor que, além de afetar o meio
ambiente, e por consequência a coletividade, causa danos a terceiros, trazendo
para estes o direito à reparação e para aquele a obrigação de reparar os danos.
Nesse último caso de dano ambiental reflexo, o interessado pode buscar a
reparação pelo manejo de uma ação indenizatória e não a tutela prevista na ACP.

127
Capítulo 7

Ademais, a lei da ACP não restringe o dano às alterações materialmente adversas


às características do ambiente (conjunto de condições, leis, influências e interações
de ordem física, química e biológica) identificadas no inciso I da Lei Federal nº
6.938/1981, porque também há previsão de responsabilização por dano moral.

Ação cautelar no âmbito da ACP


O risco ambiental ou o perigo de dano ambiental, que são figuras distintas, estão
tutelados na lei da ACP por meio da possibilidade do legitimado manejar ação
cautelar preparatória à ACP ou incidentalmente nela, conforme prevê o artigo 4o
da lei, que está em consonância com o § 1º inciso V, do artigo 225, da CF.

Nesse contexto, é possível apropriar-se do conceito de Perigo de Dano do


professor Damásio de Jesus, utilizado em matéria de crime de trânsito, mas que
se torna bastante apropriado ao caso sob explicação, consistindo no seguinte:

Perigo concreto é o real, o que na verdade acontece, hipóteses em que o dano


ao objeto jurídico só não ocorre por simples eventualidade, por mero acidente,
sofrendo um sério risco (efetiva situação de perigo).

Na palavra da Claus Roxin, o resultado danoso só não ocorre por simples


casualidade. O bem sofre uma real possibilidade de dano. São aqueles
casos em que se diz que o resultado não foi causado “por um triz”, em que o
“quase” procura explicar a sua não-superveniência. São episódios em que o
comportamento apresenta, de fato, ínsita a probabilidade de causar dano ao bem
jurídico e que, para a existência do delito, é necessário provar sua ocorrência.
Perigo concreto é, pois, o que precisa ser demonstrado (valoração ex post,
prognose póstuma). Exemplo: no artigo 132 do CP há a definição de crime
de perigo para a vida de outrem. O perigo, no caso, não é presumido, mas, ao
contrário, precisa ser investigado e comprovado (JESUS, 2009).

A ação cautelar para os fins da Lei da ACP, objetiva, inclusive, evitar dano ao
patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à honra e à dignidade
de grupos raciais, étnicos ou religiosos, à ordem urbanística ou aos bens e direitos
de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (Art. 4º). Não pode ser
requerida na forma inaudita altera pars, mesmo à luz do artigo 123, da Lei da ACP,
que autoriza a concessão de mandado liminar, sem justificação prévia se presente
ente público no polo passivo da ACP.

O artigo 2º da Lei Federal nº 8.437/1992 afirma que no mandado de segurança


coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a
audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá
se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.

3. Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.

128
Direito Ambiental

Objeto da ACP
A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento
de obrigação de fazer ou não fazer (Art. 3º).

Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a


um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que
participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade,
sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados (Art. 13°).

Seção 2
Competência Jurídica

Competência jurídica para a propositura da ACP

Juízo competente para a propositura da ACP


As ações civis públicas devem ser propostas no foro do local onde ocorrer o
dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa
segundo o artigo 2º da lei da ACP.

A designação de competência é, portanto, territorial, mas isso não é suficiente para


definir a jurisdição, haja vista, que a teor do artigo 23, VI da CF, a competência para
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas é
comum na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios.

Alega-se ausência de assinalamento de competência, especialmente na


distribuição dos feitos ambientais entre a justiça estadual e a justiça federal, para
justificar os conflitos de competência que são suscitados; entretanto, é verificável
que não é esse motivo.

Fase da competência comum para propositura da ACP


O artigo 23, incisos III, IV, VI e VII da CF, afirma a competência comum,
para a defesa do meio ambiente, à União, aos estados, ao Distrito Federal
e aos municípios. A tutela do ambiente, assim atribuída, tanto ocorre de
forma administrativa, por meio dos órgãos públicos destes entes federativos
pertencentes ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), como judicial,
pois a lei da ACP, em consonância com a determinação constitucional, elenca os
próprios entes federativos ou seus órgãos, autarquias e empresas públicas, entre
outros, como legitimados para a proposição da ação civil pública.

129
Capítulo 7

As disposições do artigo 23, incisos III, IV, VI e VII, e as previsões do artigo 225,
caput, ambos da CF, permitiram aos referidos entes federativos uma atuação
conjunta, nem sempre isenta de controvérsia, pela propositura de ações civis
públicas, tanto na justiça estadual como na federal; de modo que nesta com
manejo do artigo 109, inciso I, da CF, pela consideração de um interesse comum
genérico sem sopesar outros aspectos do dano ambiental. Pode-se dizer que
esta fase da propositura de ações civis públicas é a de competência comum
indiferente às condições do dano.

A ação civil pública nº 97.00.03729-0, a seguir apresentada, é propositura bem


identificada com essa fase, pois teve por fundamentos legais, basicamente, as
disposições discriminadas acima.

Ação Civil Pública nº 97.04.34218-7, na 4ª Vara Federal da Seção Judiciária de


Santa Catarina, Circunscrição de Florianópolis, interposta inicialmente pelo Ministério
Público Federal (MPF) de Florianópolis e Pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) contra o Estado de Santa Catarina
e a Fundação do Meio Ambiente (Fatma), para impedir a implantação do referido
Complexo Penitenciário em terreno do Estado, ou seja, junto à Colônia Santa Teresa,
onde já se situavam o Hospital Dermatológico e o lixão hospitalar (BRASIL, 1997).

Em maio de 1997, o Ministério Público Federal em Santa Catarina ingressou com


ação civil pública contra o estado de Santa Catarina e a Fundação Estadual do
Meio Ambiente (Fatma), questionando o processo de construção e licenciamento
do Complexo Prisional de São Pedro de Alcântara, localizado naquele município.
Em março de 2000, a Justiça Federal julgou procedente parte dos pedidos do MPF,
entre eles, obrigou o estado a adequar o sistema de tratamento de esgotos do local
e a elaborar um projeto de recuperação ambiental de toda a área que, na época, era
utilizada como depósito de lixo hospitalar.

Nota-se que o local do dano, o impacto, o porte da atividade e, mesmo o


interesse específico, que é condição essencial para a propositura da ação, em
atendimento à competência atribuída aos juízes federais pelo do artigo 109,
inciso I, da CF, não foram elementos definidores da competência para processar
e julgar o feito que aparece no destaque, contudo havia todos aqueles aspectos a
considerar e outros fundamentos para atribuir a competência jurisdicional.

Fase da Competência Territorial para Propositura da ACP


O interesse para a propositura da Ação Civil Pública nº 97.04.34218-7 foi
alicerçado no artigo 109, inciso I da CF, porque, embora, o MPF, um dos autores
da ação, não represente a União, pois isso é atribuição da AGU, estava presente
no polo ativo também o Ibama, autarquia federal com interesse no feito.

130
Direito Ambiental

A atribuição de competência aos juízes federais do artigo 109, I da CF exige,


contudo, que o interesse seja específico e não genérico como ocorreu no caso
da ação referida acima, e isso só ocorre com bens ou interesses especificamente
atribuídos aos nomeados pela CF, por isso a fase é denominada de competência
territorial para a propositura da ACP.

A construção jurisprudencial, principalmente no âmbito do TRF4, exigiu que se


agregasse aos fundamentos utilizados na fase de competência comum também
o artigo 20 da CF, que discrimina os bens pertencente à União, para reconhecer a
competência jurisdicional daquela corte.

A ação civil pública nº 2005.72.00.002978-0, a seguir a ser apresentada, é a


propositura bem identificada com essa fase, pois manteve os fundamentos legais
da fase anterior e agregou, basicamente, as disposições de titularidade do local
do dano discriminadas nesta fase.

Ação Civil Pública nº 2005.72.00.002978-0, da 4ª Vara Federal da Seção


Judiciária de Santa Catarina, Circunscrição de Florianópolis, interposta
inicialmente pelo Ministério Público Federal (MPF) de Florianópolis com o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) na
condição de amicus curiae (BRASIL, 2005).

QUESTÃO DE ORDEM. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. EMENDA


CONSTITUCIONAL Nº 46/05. ILHAS OCEÂNICAS E COSTEIRAS. BENS DO
ESTADO. CASO CONCRETO. INOCORRÊNCIA DE INTERESSE DE ENTE FEDERAL.

RELATÓRIO

Inconformado com a decisão deste Relator que indeferiu pedido de efeito


suspensivo, comparece a Agravante com pedido de reconsideração/agravo
regimental, alegando em síntese que é de se prover o recurso na medida em que
a incompetência da Justiça Federal seria flagrante, seja (i) em atenção ao novo
regramento dado à matéria em razão da Emenda Constitucional nº 46, de 05.05.05;
seja (ii) porque a União intimada a se manifestar sobre possível interesse na
demanda, compareceu aos autos asseverando seu desinteresse; seja, finalmente, (iii)
em razão da manifestação dos próprios Agentes Ministeriais tanto o Federal como
o Estadual ao examinarem os aspectos ambientais e dominiais na Favela do Siri
(com aproximadamente 400 famílias), situada ao norte da Ilha de Florianópolis/SC,
edificado sobre as dunas dos Ingleses, inclusive envolvendo possível contaminação
do lençol freático (aquífero dos Ingleses), afirmou que não há interesse do órgão
federal nesta questão.

131
Capítulo 7

VOTO

Face a tão relevantes considerações tenho por propor, e acatar, a presente questão
de ordem, o que faço para reconhecer a incompetência da Justiça Federal para
o exame da questão, declinando da competência na forma como dispõe o artigo
113, par. 2º, da Lei Adjetiva, determinando a remessa imediata dos autos da Ação
Civil Pública nº 2005.72.00.002978-0, para a eg. Justiça Estadual, em lá chegando,
intimando-se o douto Agente Ministerial Estadual, para assumir, querendo, a
legitimação ativa para a demanda, ficando a cargo daquele Juízo a possível
ratificação, ou não, da liminar concedida pelo ilustre Juiz Federal.

Nota-se que a titularidade sobre o local do dano como determinante do interesse


foi decisivo para a fixação da competência, contudo o impacto e o porte da
atividade não foram elementos definidores da competência para processar e
julgar o feito que aparece no destaque.

Os fundamentos legais dessa fase, ainda hoje, são dominantes para a fixação da
competência jurisdicional, embora, mais uma vez possa-se dizer que havia e há
outros fundamentos para atribuir a competência jurisdicional de forma objetiva.

Fase da Competência pelo Impacto Ambiental para Propositura da ACP


O artigo 10, caput, da Lei Federal nº 6.938/1981, na redação dada pela lei nº
7.804/1989, agora revogado pela lei complementar nº 140/2011, previa que
a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos
e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental. Dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual
de meio ambiente, com a exceção do § 4º atribuía ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente (Ibama) e Recursos Naturais Renováveis, o licenciamento previsto
no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de âmbito nacional ou regional.

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento


de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente
- Sisnama, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renováveis - Ibama, em caráter supletivo, sem prejuízo de
outras licenças exigíveis. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

132
Direito Ambiental

§ 1º - Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva


concessão serão publicados no jornal oficial do Estado, bem
como em um periódico regional ou local de grande circulação.
§ 2º - Nos casos e prazos previstos em resolução do Conama,
o licenciamento de que trata este artigo dependerá de
homologação da Sema.
§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do Conama, o
licenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação
do Ibama. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 3º - O órgão estadual do meio ambiente e a Sema, esta em
caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das
penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das
atividades geradoras de poluição, para manter as emissões
gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das
condições e limites estipulados no licenciamento concedido.
§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e o Ibama, esta em
caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das
penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das
atividades geradoras de poluição, para manter as emissões
gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das
condições e limites estipulados no licenciamento concedido.
(Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 4º - Caberá exclusivamente ao Poder Executivo Federal,
ouvidos os Governos Estadual e Municipal interessados, o
licenciamento previsto no caput deste artigo, quando relativo a
polos petroquímicos e cloroquímicos, bem como a instalações
nucleares e outras definidas em lei.
§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renováveis - Ibama - o licenciamento previsto
no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com
significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.
(Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

Então, desde a edição da norma, nos termos acima tratados, a avaliação do interesse
do Ibama como autarquia federal estava subordinado à condição da área de
influência do impacto ambiental e não à titularidade do bem onde o impacto ocorre.

A edição da Lei Complementar nº 140/2011, nos termos dos incisos III, VI e VII
do caput e do parágrafo único, este inserido pela Emenda Constitucional nº
53/2006, do artigo 23 da Constituição Federal, para a cooperação ambiental entre
a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios nas ações administrativas
decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das
paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à
poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e
da flora, definiu, claramente, os limites do interesse de cada ente da federação
de acordo com o artigo 17 combinado com os artigos 7, 8, 9 ou 10, conforme o

133
Capítulo 7

ente envolvido no licenciamento ambiental e na consequente fiscalização que é


atribuída de forma exclusiva a um ente, embora permita suplementação e ação
subsidiária dos demais se houver a concordância do que detém a competência.

A ação civil pública nº 2009.72.00.003657-0 é a propositura que antecipou em dois


anos essa fase, pois manteve por fundamentos legais, basicamente, as disposições
discriminadas nas fases anteriores, as quais agregou as que se mencionaram aqui.

Ação Civil Pública nº 2009.72.00.0023657-0, da 4ª Vara Federal da Seção Judiciária


de Santa Catarina, Circunscrição de Florianópolis, interposta inicialmente pelo
Ministério Público Federal (MPF) de Florianópolis contra o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transporte (DNIT) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama)
e dos Recursos Naturais Renováveis. (BRASIL, 2009).

Como tenho reiteradamente decidido, a regra geral é no sentido de que o


licenciamento ocorra sempre por meio de ato emitido pelos órgãos estaduais (caput do
artigo 10 da Lei nº 6.938/81), exceto “[...] no caso de atividades e obras com significativo
impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional [...]” (§ 3º), quando a competência
é privativa do Ibama. Assim, pouco importa quem seja o proprietário do imóvel
em que esteja localizada a obra ou atividade a ser licenciada, pois o que determina a
competência da autarquia é a magnitude do impacto ambiental que ela possa causar.

Os fundamentos legais dessa fase não são, ainda, dominantes para a fixação
da competência jurisdicional, embora se possa dizer que objetivamente não há
margem para dúvidas.

Legitimados ativos na ACP


O artigo 5º da Lei Federal nº 7.347/85 traz o rol dos sujeitos legitimados para
propor a ACP, mas tal rol não é taxativo, como se verá adiante pela dicção do §
4° do artigo 5º.

Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar no âmbito da ACP:
o Ministério Público (MP); a Defensoria Pública (DP); a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios; a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de
economia mista; a associação que, concomitantemente esteja constituída há pelo
menos 1 (um) ano nos termos da lei civil e inclua, entre suas finalidades institucionais, a
proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência
ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. 

134
Direito Ambiental

É importante destacar, entre os legitimados, o MP, por atipicidade no tratamento


processual, e as associações civil, por flexibilização de requisitos legais de legitimação.

A situação do Ministério Público, à luz do § 1º do artigo 5º da Lei Federal nº


7.347/85, é privilegiada na ACP, porque se não intervier no processo como parte,
atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.

A alusão sobre o privilégio dado pelo legislador ao Ministério Público origina-se na


observação da clássica e quase unânime divisão que se faz na atuação entre custos
legis (fiscal da lei) e dominus litis (autor da demanda).

Ocorre, em geral, que membro do Ministério Público que atua como dominus litis é
o mesmo que instaura Inquérito Civil Público (ICP), previsto no artigo 8º, § 1º da Lei
Federal nº 7.347/85. É, portanto, o inquisidor, o autor da demanda (dominus litis)
e o fiscal da lei (custos legis).

Este fato fere frontalmente o princípio da isonomia e irá prejudicar o contraditório,


porque o desequilíbrio é flagrante entre as partes.

A decisum pelo Estado de Direito forçosamente implica na igualdade formal perante


a lei, como consequência da constitucionalização do princípio do contraditório (Art.
5º, LV) do processo civil que traduz a igualdade das partes perante um juiz ou de
uma justiça imparcial.

Tal igualdade exige um procedimento em que garantam chances iguais às partes e


não mera possibilidade de tratamento igual, significando a possibilidade do acesso à
Justiça mesmo aos que comprovem insuficiência de recursos.

Embora os princípios processuais possam admitir exceções, o princípio da isonomia


e o princípio do contraditório são absolutos e devem ser observados, sob pena de
nulidade do processo.

A flexibilização de um dos requisitos legais de legitimação das associações civis


ocorre em razão da previsão de dispensa de pré-constituição, que poderá ser
dispensada pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela
dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser
protegido, conforme dicção do § 4, do artigo 5º da lei da ACP.

A dispensa do requisito de pré-constituição atribui a qualquer associação civil,


registrada ou não, a legitimidade para a propositura da ACP, pois na eventualidade
de arguição de ilegitimidade de parte será possível em caso de desistência
infundada ou abandono da ação pela associação, que o Ministério Público ou outro
legitimado assuma a titularidade ativa, conforme § 3, do artigo 5º da lei da ACP.

135
Capítulo 7

É sempre bom lembrar que a titularidade para propor à ACP se trata de


legitimação extraordinária, ou seja, é exceção, pois como afirma Fazzalari (2006):

[...] em casos de número limitado e expressamente previstos pela


lei, no lugar daqueles que sofrerão os efeitos daquele provimento,
agem no processo outro sujeito, o qual restará estranho a tais
efeitos. Este último sujeito não participa do processo como
representante do efetivo destinatário do provimento (em cujo
caso a destinação dos efeitos encabeçados ao representado bem
explicaria), mas sim em nome próprio. Nesses casos, fala-se,
então, de “legitimação extraordinária”.

[...] nesse plano, acontece ... a derrogação do princípio (que


exige que participem do processo os destinatários dos efeitos do
provimento requerido) e a legitimação extraordinária estão previstos
em lei, e não dispostos ao intérprete. (FAZZALARI, 2006, p. 400).

Há possibilidade de instituição da legitimação extraordinária quando ocorre a


dificuldade de individualizar os destinatários em relações aos chamados “interesses
coletivos”, ou “difusos”, mas se deve ter o cuidado, como alerta Fazzalari (2006),
que foi a dicotomia entre interesse de agir e de legitimidade outorgada pela lei a
razão que levou a Itália a editar a lei instituidora do Ministério do Meio Ambiente
(Lei n° 349, de 8 de julho de 1986), que legitima somente “associações de proteção
ambiental” de caráter nacional e presentes em pelo menos cinco regiões, como
forma de evitar a participação de sujeitos estranhos ao processo.

Seção 3
Inquérito Civil
O inquérito civil, segundo Mazzilli (2010), é um procedimento investigativo,
cuja finalidade básica é a reunião de elementos de convicção para eventual
propositura de ação civil pública.

Instauração do inquérito civil


O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou
requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações,
exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10
(dez) dias úteis (Art. 8º, § 1º da Lei Federal nº 7.347/85).

136
Direito Ambiental

Os elementos obtidos no decorrer da sua instrução servem de subsídio para que


o Ministério Público:

• prepare a tomada de compromissos de ajustamento de conduta ou realize


audiências públicas e expeça recomendações dentro de suas atribuições;

• colha elementos necessários para o exercício de qualquer ação pública ou


para se equipar ao exercício de qualquer outra atuação de sua competência.

A recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à


propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público, constitui
crime; por isso o curso do procedimento investigativo tem celeridade e prioridade
nos órgãos públicos para os quais houve a demanda de informações (Art. 10 da
Lei Federal nº 7.347/85).

Do procedimento de arquivamento do inquérito civil


O mesmo órgão do Ministério Público que instaura o inquérito civil pode,
esgotadas todas as diligências e se convencido da inexistência de fundamento
para a propositura da ação civil, promover o arquivamento dos autos do inquérito
civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente (Art. 9º, caput, da
Lei Federal nº 7.347/85).

Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas, então, são


remetidos ao Conselho Superior do Ministério Público (Art. 9º, § 1º da Lei Federal
nº 7.347/85).

Homologação ou rejeição da promoção do arquivamento


As associações legitimadas a promover a ação civil pública, não se conformando
com a decisão de arquivamento, podem apresentar razões escritas ou
documentos, que são juntados aos autos do inquérito ou anexados às peças de
informação, até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja
homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento (Art. 9º, § 2º, § 3º da Lei
Federal nº 7.347/85).

Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento, há


a designação, imediata, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da
ação (Art. 9º, § 4º da Lei Federal nº 7.347/85).

137
Capítulo 7

Seção 4
Tutela e Processo do Meio Ambiente

Compromisso de ajustamento de conduta


A lei da Ação Civil Pública (ACP) permite a celebração de um compromisso de
ajustamento de conduta como forma de composição entre as partes para evitar
a propositura da ação com seus objetos de condenação em dinheiro ou de
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Por se tratar de direitos indisponíveis, os órgãos públicos legitimados, ao tomar


dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta, mediante
cominações, que têm eficácia de título executivo extrajudicial (Art. 5º, § 6 da Lei
Federal nº 7.347/85), devem buscar atender às exigências legais, flexibilizando,
somente, o prazo de cumprimento e nada mais.

Além disso, devem atender ao princípio da publicidade dos atos públicos previsto no
artigo 37 da Constituição Federal e a obrigação, prevista no artigo 2o da Lei Federal
nº 10.650/2003, de permitir o acesso público a esses documentos (BRASIL, 2003).

Tal compromisso toma a designação genérica de termo de ajustamento de


conduta (TAC) e é firmado com pessoas físicas ou jurídicas, com força de título
executivo extrajudicial.

A celebração do termo não impede a execução de eventuais multas aplicadas


antes da protocolização do requerimento. Será considerado rescindido quando
descumpridas quaisquer de suas cláusulas, ressalvado o caso fortuito e a força maior.

O termo deve ser firmado em até 90 dias, contados da protocolização do


requerimento. Os termos de compromisso devem ser publicados no órgão oficial
competente, mediante extrato, sob pena de ineficácia.

Normas processuais da ACP


Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no
que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa
do Consumidor (Art. 21 da Lei Federal nº 7.347/85).

O Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor regula a defesa
jurídica dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas que pode ser
exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.

138
Direito Ambiental

O parágrafo único do artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor, dispõe que


o meio ambiente é a vítima cuja defesa é exercida por se tratar de:

I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, os


transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, os
transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo,
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrária por uma relação jurídica base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos
os decorrentes de origem comum. (Art. 81, Lei Federal nº 8.078/1990).

Efeitos da sentença na ACP


A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência
territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por
insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar
outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. (Art. 16 da Lei
Federal nº 7.347/85).

Nesse capítulo, foi analisada a Lei Federal nº 7.347/1985, Lei da Ação Civil
Pública, para distinguir os principais procedimentos aplicados ao processo
ambiental na tramitação da ACP.

139
Considerações Finais

Dispensa-se, como última palavra aos estudiosos do direito, a constatação


de que o direito ambiental é, ainda, uma área em construção, a começar pela
hermenêutica que lhe é aplicada. Esse fato, longe de ser fraqueza, é uma
oportunidade, poucas vezes, aberta às contribuições dos operadores do direito
que, tendo o conhecimento dos instrumentos jurídicos do direito ambiental,
podem atuar na busca do aprimoramento simultâneo da jurisdição administrativa,
cível e penal para tratar a prática do ato danoso ao ambiente que repercute, por
determinação constitucional, nesses três âmbitos.

Há, portanto, um imenso campo de trabalho de atuação jurídica nos tribunais


que exige um esforço em médio e longo prazo para um retorno nas mesmas
medidas e há, além, campo maior ainda na atuação administrativa, que exige
participação imediata ou, até, antecipada para inibir demandas jurídicas, mas
com inegável retorno em bem-estar social com a prevenção de danos e com a
preservação do meio ambiente.

141
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Sobre o Professor Conteudista

Adão Daniel da Silva

O autor, especialista em meio ambiente com diversos cursos no exterior (EUA


e Japão), teve, desde o início de sua carreira, atuação profissional na área
ambiental. Primeiro como engenheiro (graduado pela UFRGS/1983) encarregado
da coleta de dados de monitoração e de ensaios de modelagem matemática da
área ambiental no Complexo Termelétrico de Tubarão/SC (1987). Em seguida, na
FATMA, como gerente do Projeto de Microbacias SC/BID (1993). Mais adiante,
sua atuação como perito judicial (membro do IBAPE), sendo que nos anos
seguintes suscitou seu interesse pela área da advocacia (graduado em Direito
pela UFSC/1999), atuando como advogado e como professor universitário
(UNISUL desde 1999). Participou de inúmeros trabalhos técnicos: Recuperação
de Áreas Degradadas por Carvão em Santa Catarina; Monitoramento do Rio
Tubarão/SC; Balneabilidade das Praias de Santa Catarina; Organização da
Legislação Ambiental Municipal e Implantação da Fundação de Meio Ambiente
de Içara (FUNDAI); Elaboração do EIA/RIMA da Ampliação do Porto de Imbituba/
SC; Resgate da Ictiofauna da Usina de Anita Garibaldi/SC; Monitoramento das
Lagoas da Região de Araranguá. E atuou como: Vice-Presidente do Conselho
Municipal de Meio Ambiente de Santo Amaro da Imperatriz/SC, Presidente o
Conselho Municipal de Meio Ambiente de Palhoça/SC e Conselheiro do Conselho
Nacional da APA da Baleia Franca. Tem, além do presente livro, a coautoria da
obra Ensaios sobre Meio Ambiente e Direito Ambiental, iniciativa do Instituto dos
Advogados de Santa Catarina (ASC), do qual é membro desde 2012.

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