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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – UNIJUÍ


VICE-REITORIA DE GRADUAÇÃO – VRG
COORDENADORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA – CEaD
DEPARTAMENTO DE ESTUDOS DA ADMINISTRAÇÃO - DEAd

Coleção Educação a Distância


Série Livro-Texto

Sérgio Luís Allebrandt


Marcos Paulo Dhein Griebeler
Dieter Rugard Siedenberg
Claudio Edilberto Höfler

PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO LOCAL

Ijuí, Rio Grande do Sul, Brasil


2009
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EaD
2009, Editora Unijuí Sérgio Luis Allebrandt
Rua do Comércio, 1364
98700-000 - Ijuí - RS - Brasil
Fone: (0__55) 3332-0217
Fax: (0__55) 3332-0216
E-mail: editora@unijui.edu.br
www.editoraunijui.com.br
Editor: Gilmar Antonio Bedin
Editor-adjunto: Joel Corso
Capa: Elias Ricardo Schüssler
Responsabilidade Editorial, Gráfica e Administrativa:
Editora Unijuí da Universidade Regional do Noroeste
do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí; Ijuí, RS, Brasil)

Catalogação na Publicação:
Biblioteca Universitária Mario Osorio Marques – Unijuí

P712 Planejamento estratégico local / org. Sérgio Luis


Allebrandt; Marcos Paulo Dhein Griebeler, Dieter Rugard
Siedenberg, Cláudio Edilberto Höffler. – Ijuí : Ed. Unijuí,
2009. – 146 p. – (Coleção educação a distância. Série
livro-texto).
ISBN 978-85-7429-842-9
1. Planejamento. 2. Planejamento estratégico. 3. De-
senvolvimento local. 4. Gestão municipal. 5. Desenvol-
vimento sustentável. I. Allebrandt, Sérgio Luis. II.
Griebeler, Marcos Paulo Dhein. III. Siedenberg, Dieter
Rugard. IV. Höffler, Cláudio Edilberto. V. Título. VI.
Série.
CDU : 65.012
65.012.2

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Sumário

CONHECENDO OS PROFESSORES .........................................................................................5

APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................... 17

UNIDADE 1 – MENSURANDO O DESENVOLVIMENTO


SUSTENTÁVEL E A INCLUSÃO/EXCLUSÃO SOCIAL ............................... 19

Seção 1.1 – Desenvolvimento e Utilização de Indicadores Sociais ....................................... 20

Seção 1.2 – Índices e Indicadores mais Utilizados .................................................................. 22

Seção 1.3 – Detalhando Três Índices: IDH-M, Idese e IES .................................................... 25

1.3.1 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDH-M ............................ 26

1.3.2 – Índice de Exclusão Social – IES ........................................................................ 31

1.3.3 – Índice de Desenvolvimento Socioeconômico ................................................... 33

Seção 1.4 – A Análise com Base em Diferentes Índices Aplicados


a uma Mesma Região ou Grupo de Municípios ................................................. 38

Seção 1.5 – À Guisa de Conclusão ............................................................................................. 41

UNIDADE 2 – OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO


NA GESTÃO MUNICIPAL: Caracterizações e (Propostas de) Ações
Para um Maior Bem-Estar da População ........................................................ 49

Seção 2.1 – O que são os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)? .................. 50

Seção 2.2 – Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM):


caracterizações e sugestões .................................................................................... 52

Seção 2.3 – Como Executar os ODM em seu Município? ...................................................... 76

UNIDADE 3 – FUNDAMENTOS DO PLANEJAMENTO ..................................................... 83

Seção 3.1 – Conceitos de Planejamento .................................................................................... 85

Seção 3.2 – Objetivos do Planejamento .................................................................................... 85

Seção 3.3 – Características dos Processos de Planejamento .................................................. 86

Seção 3.4 – Condições para Implementação do Planejamento ............................................. 88

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

Seção 3.5 – Principais Desafios do Planejador ..........................................................................88

Seção 3.6 – Elementos Básicos do Planejamento .....................................................................89

Seção 3.7 – Classificação dos Planos Segundo os Períodos de Duração ..............................90

Seção 3.8 – Escalas do Planejamento Territorial ......................................................................91

Seção 3.9 – Diferenciação entre Planos, Programas e Projetos ..............................................92

Seção 3.10 – Principais Dilemas na Gestão do Planejamento ................................................93

Seção 3.11 – Duas Questões Emergentes: participação e cidadania ....................................94

UNIDADE 4 – MODELO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO


PARA MICRORREGIÕES E MACRORREGIÕES .........................................97

Seção 4.1 – Macrodimensão das Etapas ....................................................................................98

Seção 4.2 – As Microdimensões, Atividades Inerentes e Resultados Pretendidos ...............99

4.2.1 – Dados do Diagnóstico Técnico ...........................................................................99

4.2.2 – Composição da Análise Situacional ................................................................ 108

4.2.3 – Fatores da Matriz Fofa ...................................................................................... 110

4.2.4 – Os Referenciais Estratégicos ............................................................................ 113

4.2.5 – Determinação dos Macro-Objetivos ............................................................... 116

4.2.6 – Gestão do Plano de Desenvolvimento ............................................................. 119

4.2.7 – Divulgação e Implementação do Plano de Desenvolvimento ...................... 120

Seção 4.3 – Operacionalização do Processo de Planejamento ............................................ 120

Seção 4.4 – Explicação Resumida Sobre a Matriz de Vester ............................................... 126

UNIDADE 5 – PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO LOCAL:


Uma Proposta Metodológica ........................................................................... 129

Seção 5.1 – Origens do Método ................................................................................................ 130

Seção 5.2 – Metodologia Proposta ........................................................................................... 131

Seção 5.3 – A Estrutura do Modelo Proposto ........................................................................ 134

REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 141

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Conhecendo o Professor

SÉRGIO LUÍS ALLEBRANDT

Sou natural de Marques de Souza-RS (então 5° distrito do


município de Lajeado). Passei minha infância e adolescência em
Lajeado, onde cursei o primário, o ginásio, o científico e o técnico
em Contabilidade, todos na Escola Evangélica Alberto Torres.

Desde os 12 anos trabalhei em diversas atividades para auxi-


liar a família em sua pequena empresa de atacado e transporte, e a
partir dos 17 anos passei a trabalhar em atividades vinculadas à
Contabilidade e à gestão de organizações do setor empresarial,
público e, em especial, do Terceiro Setor.

Em 1972 passei a morar em Ijuí-RS, onde obtive o título de


Licenciado em Ciências (1977) e de Bacharel em Ciências Contábeis
(1979). No período de vida estudantil universitária fui presidente
do Diretório Acadêmico Jackson de Figueiredo, tendo realizado e
coordenado a 1ª Semana de Cultura no Município de Ijuí, em 1974.
Fui também fundador e presidente (1982) do Fotocineclube
Roquette Pinto. Estas atividades extracurriculares foram funda-
mentais para a visão de mundo voltada para uma cidadania ativa
e de protagonismo da sociedade civil nas relações com o Estado e
o mercado.

Nos meus estudos depois da Graduação, obtive o título de


Especialista em Contabilidade na Unijuí (1983) e fiz uma Pós-Gra-
duação em Administração (com área de concentração em Admi-
nistração Pública) na Universidade Federal de Santa Catarina –
UFSC (1986/1988). Sou mestre em Gestão Empresarial pela Esco-
la Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Funda-
ção Getúlio Vargas do Rio de Janeiro – Ebape/FGV (1999/2001) e
atualmente estou na fase final de elaboração de uma tese para
obter o título de doutor junto ao Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento Regional da Universidade de Santa Cruz do Sul
– Unisc (2005/2009).

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

Exerci e exerço diversos cargos acadêmico/administrativos na


Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do
Sul (Unijuí): fui vice-reitor de Administração por três mandatos
(1990/1998); chefe do Departamento de Ciências Contábeis, Eco-
nômicas e Jurídicas (1982/1984); coordenador do Colegiado de
Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública (2002/2007);
membro da Comissão Permanente de Pessoal Docente (2005/2007);
membro do Conselho Universitário em diversos mandatos; membro
de diversas Comissões, Câmaras Permanentes e Grupos de Traba-
lho. Atualmente sou membro do Colegiado de Cursos de Tecnologia
na modalidade Educação a Distância e integrante do Comitê de
Extensão e Cultura da Universidade.

Por cinco anos, de 1975 a 1979, atuei como professor na Es-


cola Cenecista Soares de Barros, em Ijuí, na maior parte do tempo
de forma gratuita, integrando-me a um grupo de voluntários que
impediram o fechamento da referida escola.

Ocupei e ocupo cargos político/administrativos no âmbito da


Fundação de Integração, Desenvolvimento e Educação do Noroes-
te do Estado (Fidene): fui diretor executivo por quatro gestões
(1978/1981, 1990/1993, 1993/1996 e 1996/1998); diretor geral do
Instituto de Políticas Públicas e Desenvolvimento Regional (IPD)
por duas gestões (1999 a 2004); membro da Assembléia Geral da
Fidene (1978/1981, 1990/2004); membro do Conselho Curador da
Fundação (gestão 1981/1984) e membro titular do Conselho Dire-
tor da Fundação (gestões 2005/2007 e 2008/2010).

Também possuo experiência na administração pública mu-


nicipal: fui secretário geral do município de Ijuí e secretário muni-
cipal da Fazenda de Ijuí no último período da gestão 1982/1988 e
Secretário de Planejamento do Município de Ijuí no primeiro perí-
odo da gestão 1989/1992.

Como cidadão ativo, atuo de forma voluntária em diversos


espaços públicos da sociedade civil: atualmente sou coordenador
geral do Conselho de Desenvolvimento do Município de Ijuí –
Codemi (gestão 2007/2008 e 2008/2009) e 1° vice-presidente do
Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial –
Corede/Norc (gestão 2008/2009). Em 2008 coordenei o processo

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

de atualização e revisão do Plano Estratégico Participativo de De-


senvolvimento de Ijuí, com a realização de dois Fóruns Munici-
pais de Desenvolvimento; o processo de Consulta Popular do Esta-
do do RS, e a realização de dois Seminários de Integração dos
Conselhos Municipais de Ijuí. Em 2009 integro a Coordenação
Geral do Processo do Planejamento Plurianual (PPA) Comunitário
Participativo de Ijuí, da Comissão Municipal de Avaliação do Con-
trato de Concessão dos Serviços de Água e Esgoto do Município
de Ijuí para a Corsan e da Comissão de Avaliação da Planta de
Valores dos Imóveis Urbanos de Ijuí.

Participo ainda de Grupos de Trabalho (GTs) que asses-


soram o Fórum dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do
Rio Grande do Sul, integrando o GT que atua na definição de
me todolog i a para a e labora ção de Planos E st raté gi cos
Participativos de Desenvolvimento Regionais e Municipais e coor-
denando o GT de Fortalecimento dos Conselhos Municipais de
Desenvolvimento (Comudes). Em 2008 fui delegado da Região
Funcional de Planejamento 7 nas Assembleias Estaduais do Pro-
grama Sociedade Convergente do Fórum Democrático de Desen-
volvimento Regional da Assembleia Legislativa do RS.

Como professor tempo integral da Unijuí, atuo no ensino,


na extensão e na pesquisa: de 1978 a 1984 estive lotado no De-
partamento de Economia e Contabilidade, atuando em diversos
componentes da área da teoria contábil e da análise econômi-
co-financeira; desde 1985 estou lotado no Departamento de Es-
tudos da Administração, lecionando os componentes curriculares
Gestão Pública I, II e IV, Planejamento Governamental, Plane-
jamento Municipal I e II, Conselhos Gestores de Políticas Públi-
cas, Projeto de TCC, Trabalho de Conclusão de Curso (TCC),
Planejamento Organizacional, Estratégias Organizacionais,
Estrutura e Processos Organizacionais, Pesquisa em Adminis-
tração, Gestão Estratégica e Tópicos Especiais em Administra-
ção: Gestão Pública e Social, entre outras. A partir de 2009 par-
ticipo como docente do Programa de Mestrado em Desenvolvi-
mento da Unijuí, no componente curricular Gestão Pública e
Desenvolvimento.

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

No âmbito da extensão, coordeno o Programa Gestão


Social e Cidadania, que desenvolve e mantém o GSC-Dados, um
banco de dados e informações sobre os 496 municípios gaúchos e
os 385 municípios gaúchos, catarinenses e paranaenses que inte-
gram a Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul; produz e vei-
cula o GSC-Rádio, um programa semanal de rádio sobre temas de
gestão pública, desenvolvimento local e regional e cidadania; o
GSC-Conselhos, um banco documental sobre o marco legal e a
prática dos conselhos gestores de políticas públicas dos 77 municí-
pios da Região Funcional de Planejamento 7; e o GSC-Educação
Continuada, que realiza oficinas e seminários para capacitação
de conselheiros municipais e regionais. Este programa disponibiliza
as informações na Internet através do GSC-Portal <http://
projetos.unijui.edu.br/cidadania/portal>.

No âmbito da pesquisa fui fundador do Grupo Interdisciplinar


de Estudos em Gestão Pública, Desenvolvimento e Cidadania, tendo
sido líder de 2002 a 2007 e, atualmente, 2° líder. Coordeno a pes-
quisa “As políticas públicas na perspectiva da desigualdade no no-
roeste gaúcho”, integrante de uma rede da qual participam sete
universidades brasileiras, além da pesquisa “A Cidadania e o Pro-
cesso de Desenvolvimento Local e Regional: um Estudo Sobre a
Atuação dos Conselhos Municipais e Regionais de Desenvolvimen-
to do Rio Grande do Sul, de 1990 a 2007”, objeto da tese de
Doutoramento.

Sou autor do livro “A participação da sociedade civil na ges-


tão pública”, publicado pela Editora Unijuí em 2002. Em 2006
participei como co-autor da edição do “Dicionário sobre Desen-
volvimento Regional”, publicado pela Edunisc. Em 2008 fui
organizador de dois livros de Gestão Pública, voltados para o cur-
so de Gestão Pública da Unijuí, e autor de um capítulo do livro
“Desenvolvimento regional, democracia local e capital social”, or-
ganizado pelos professores Marcello Baquero (UFRGS) e Dejalma
Cremonese (Unijuí). Participei de diversos eventos, tendo apresen-
tado e publicado, como autor principal ou coautor, sete artigos
completos em anais de eventos internacionais (4) e nacionais (3),
além de sete resumos em eventos de caráter regional. Participei
como painelista ou palestrante convidado em eventos de caráter

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

estadual e regional. Em 2009 organizei três livros para o curso de


Gestão Pública, juntamente com outros colegas professores e pes-
quisadores. Mantenho ainda um blog em que abordo questões vin-
culadas à gestão pública e ao desenvolvimento, especialmente
quanto aos espaços públicos de participação social, no endereço
<http://professorallebrandt.blogspot.com>.

Acima de tudo, considero-me um eterno aprendiz, em espe-


cial com base nas experiências de vida trazidas pelos alunos para
a problematização do processo ensino-aprendizagem nos espaços
reais e virtuais das inter-relações do processo coletivo de constru-
ção do conhecimento.

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

MARCOS PAULO DHEIN GRIEBELER

Bem, apresentação para mim deve ser sucinta e objetiva. Desta


forma, para quem ainda não teve a grata surpresa de me conhecer,
chamo-me Marcos Paulo Dhein Griebeler (ainda bem que tem a
foto, pois daqui a pouco as meninas iam pensar que era o ator).
Bom, solteiro, 34 anos, sem vícios e nascido em Pelotas.

Com dois anos de rica vida e saúde, porém, minha mãe vol-
tou para o interior de Montenegro, onde praticamente passei toda
minha infância e adolescência. Durante esse período (dos 7 aos 18
anos cresci em um mercado e açougue de propriedade do meu pai
– por isso, açougueiros, não tentem me enganar) permaneci com a
vida voltada para a rotina casa-mercado.

Logo em seguida decidi trabalhar fora, arrumando emprego


em uma empreiteira de estradas, com sede em Esteio. No início
estava eu na função de apontador na referida empresa. Por uma
decisão da mesma fui transferido para outra obra, agora no muni-
cípio de Candelária, mais precisamente na Linha do Rio, permane-
cendo lá por um ano e meio. Voltei para Montenegro.

Como havia escrito antes, pretendo também aqui ser sucin-


to, afinal você quer mesmo é saber da disciplina, métodos de ava-
liação, etc. Por isso, após voltar para Montenegro, recebi um con-
vite para trabalhar em outra empresa do ramo de construção de
estradas. Desta vez, migrei para Forquetinha, então distrito de La-
jeado e atualmente município. Depois mais vieram Santa Cruz do
Sul, Barros Cassal e, finalmente caí de paraquedas na sede da
empresa, em Canoas. Como a previsão era de permanência efetiva
nesse município, decido voltar a estudar. Corria o ano 2000. É cla-
ro, o curso de Administração foi o escolhido pela sua ampla gama
de assuntos e possibilidades.

Cursado no Centro Universitário La Salle (ah, professora


Cláudia, que saudades de você!), acredite, consegui a carteirinha
de Administrador em dezembro de 2004. Em seguida segui em uma
especialização – Pedagogia Empresarial – concluída em 2006 na
mesma Instituição (e claro, a saudade da professora Cláudia con-
tinuava...). Durante esta especialização entrei em contato com um

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

texto do professor Dieter Rugard Siedenberg (sim, aquela figuraça


mesmo!) sobre a temática do Desenvolvimento Regional, que mui-
to me interessou.

Mudei-me para Montenegro, e com essa nova leitura, parti-


cipei de um processo seletivo para o Mestrado em Desenvolvimen-
to Regional em Santa Cruz do Sul (quem diria que voltaria a San-
ta Cruz do Sul?) no mesmo ano, no qual fui selecionado, e de mar-
ço de 2007 a novembro de 2008 consegui fazer o Dieter ganhar
algumas rugas e eu o título de mestre em Desenvolvimento Regio-
nal. Ah, ia me esquecendo: nesse meio-tempo atuava como profes-
sor de Logí sti ca no Insti tuto de E ducação São José , e m
Montenegro. Bom, na sequência participei do processo seletivo para
o Doutorado, também em Desenvolvimento Regional, em Santa
Cruz do Sul.

Já em janeiro de 2009 tomei conhecimento de uma vaga para


professor na Unijuí e cá está você, vendo minha foto. Meios para se
comunicar (ou para discordar de minhas opiniões) não faltam. Tem
e-mail (marcos.dhein@unijui.edu.br; marcosadmrs@hotmail.com –
MSN também: marcosp@craweb.org.br), twitter (é, o professor tem
também: http://twitter.com/MPDG2), telefone (51-99112369) e caso
tenha algum assunto que lhe interesse, você pode visitar sem preci-
sar pagar ingresso meu blog <http://desenvolvimentoemquestao.
blogspot.com/>.

Bom, a priori creio que esta é a versão oficial da figurinha.


Um forte abraço a todos e um bom começo na disciplina.

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

CLAUDIO EDILBERTO HÖFLER

Nasci em 26 de fevereiro de 1966, no município de Três Pas-


sos/RS. Em 1973, iniciei as atividades escolares, ingressando na
primeira série do primeiro grau, quando comecei a conhecer mui-
tos colegas e a ter contato com leituras e a escrita.

No ano de 1977 frequentei a Escola Evangélica Ipiranga, no


município de Estrela/RS. Retornei a Três Passos/RS em 1984 e con-
cluí o 2° grau na Escola Estadual Erico Verissimo.

Sou grad uado e m Admi ni st ração e E spe ci a li sta e m


Marketing, cursos realizados na Universidade Regional do Noro-
este do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí). Mestre em Gestão
Pública pela Universidade Nacional de Misiones/Argentina e dou-
torando em Administração pela mesma Universidade.

Atualmente sou pró-reitor da Unijuí – campus Santa Rosa –


e como professor, estou vinculado ao Departamento dos Estudos
da Administração (DEAd) – da Unijuí desde 2004.

Exerci o cargo de diretor geral do Instituto de Políticas Pú-


blicas e Desenvolvimento Regional da Fidene/Unijuí no período
2005 a 2007. Fui coordenador da Assessoria e Serviços Comunitá-
rios da Fidene em 2007 e 2008 e também exerci o cargo de diretor
executivo da Associação IPD no período 2006 a 2008.

Participei da diretoria da Associação Brasileira para Promo-


ção (Participe) como tesoureiro entre 2007 e 2008.

Atuei também no Projeto Prorenda Agricultura Familiar, no


período de 1998 a 2000, na Região Fronteira Noroeste, assumin-
do, inclusive, a coordenação desse projeto.

Dediquei um período de minha vida como perito de curto prazo


para a GTZ Sociedade de Cooperação Alemã nos anos de 1996 e
1997. Trabalhei como técnico em Projetos de Educação e Recupe-
ração Ambiental;

Também, pela formação que busquei, tenho atuado como


especialista em Organização Social e na formulação de Planos
Estratégicos Municipais e Empresariais. Atuei como coordenador
do Fórum Regional do Turismo Rota do Rio Uruguai na Região

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Fronteira Noroeste no período de 2000 a 2005, e no auxílio da


formatação do Consórcio Intermunicipal de Turismo Rota do Rio
Uruguai. Também participei da diretoria da Agência de Desenvol-
vimento de Santa Rosa no período de 2002 a 2003.

Atuei como assessor do Corede na região Fronteira Noroeste


no período de 2003/2004, auxiliando na realização da primeira
Consulta Popular.

Enfim, sempre estive envolvido em comissões, coordenação


de conselhos, ações comunitárias, feiras municipais, bem como em
assessorias para diversas empresas e prefeituras da região

Tenho participado de diversos projetos de pesquisa nas linhas


do desenvolvimento, estratégias, processos e projetos e tenho pro-
duzido vários artigos, textos e livros.

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

Dieter Siedenberg

É natural de Ijuí (RS), onde cursou primário, ginásio e cien-


tífico. Quase cinquentão, portanto. Concluiu os cursos de Gradu-
ação em Administração de Empresas e Ciências Contábeis pela
Unijuí, ainda no milênio passado. Da mesma forma, realizou e
concluiu seu Mestrado em Planejamento Regional na Universida-
de de Karlsruhe (Alemanha), como bolsista do Daad (Serviço Ale-
mão de Intercâmbio Acadêmico) entre 1987 e 1990.

Ingressou na carreira acadêmica em 1990, atuando como


docente no Departamento de Estudos da Administração (DEAd)
da Uni juí. Entre 1990 e 1995 também atuou numa equipe
multidisciplinar mantida por esta mesma instituição, dedicada à
elaboração de Planos Diretores de Desenvolvimento, bem como aos
estudos sobre o tema e assessoria de planejamento para o desen-
volvimento de municípios e regiões.

Em 1996 iniciou seu Doutorado na Universidade de Tübingen


(Alemanha), no Institut für Wirtschaftsgeographie, como bolsista
da Capes. Nesta etapa de sua qualificação debruçou-se sobre ques-
tões relacionadas ao desenvolvimento regional, concluindo seu
Doutorado em 2000.

No seu regresso ao Brasil, retomou as atividades docentes e


de pesquisa no DEAd e, pouco tempo depois, passou a atuar tam-
bém como professor no Programa de Mestrado em Desenvolvimen-
to, mantido pela Unijuí, a partir de 2002. Concomitantemente pas-
sou a atuar como docente do Programa de Mestrado e Doutorado
em Desenvolvimento Regional, mantido pela Unisc, em Santa Cruz
do Sul (RS).

Desde então a sua vida acadêmica “entrou no tranco”. Es-


poradicamente presta assessoria ao Fórum dos Conselhos Regio-
nais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul, uma vez que suas
pesquisas estão direcionadas a questões ligadas ao planejamento
e desenvolvimento regional, gestão pública, cidadania e temas
afins. Em função disso, possui alguns livros, capítulos de livros e
artigos, publicados, bem como trabalhos apresentados sobre estes
temas, participando ainda de grupos de pesquisa e orientando
graduandos, mestrandos e doutorandos sobre assuntos correlatos.

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

É descendente não fanático de alemães (mas também, com


esse nome!), casado com Solange Siedenberg, professora, dois fi-
lhos (estoque humano reposto), todos gremistas. A sua ficha aca-
dêmica está no Lattes, atualizada por força das circunstâncias pro-
fissionais. E, se depois de tudo isso a curiosidade ainda não estiver
estancada, o negócio é perguntar diretamente...

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Apresentação

O componente curricular Planejamento Estratégico Local integra o último bimestre


do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública. Como propõe o Projeto Político-Peda-
gógico, este componente tem uma dupla função: abordar diferentes instrumentos e modelos
que orientam o planejamento no setor público, conhecendo a sua concepção teórica, e ao
mesmo tempo constituir-se no principal desafio do curso para utilizar esses modelos e ins-
trumentos na prática, consolidando-se enquanto produto de conclusão de curso.

Organizou-se o livro em cinco unidades. A primeira trata da mensuração do desenvol-


vimento e dos processos de inclusão e exclusão social. No processo de instituição de políti-
cas públicas inclusivas um grande desafio é a criação de instrumentos de mensuração, como
indicadores de inclusão social, indicadores de exclusão social ou indicadores de desenvolvi-
mento. Os indicadores são ferramentas constituídas por uma ou mais variáveis que, associ-
adas de diversas formas, revelam significados mais amplos sobre os fenômenos a que se
referem. Os indicadores são instrumentos essenciais para guiar a ação e subsidiar o acom-
panhamento e a avaliação do progresso alcançado na construção do desenvolvimento sus-
tentável. A unidade aborda deferentes indicadores, detalhando em especial o índice de De-
senvolvimento Humano Municipal (IDH-M), o Índice de Exclusão Social (IES) e o Índice
de Desenvolvimento Econômico e Social (Idese).

A segunda unidade trata dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) para a


Gestão Municipal. Em um primeiro momento expõe sucintamente o porquê da criação dos
ODMs pela Organização das Nações Unidas – ONU – em 2000. Logo a seguir descreve e
exemplifica onde e como se aplicam cada um desses oito objetivos estabelecidos e que visam
a oferecer uma melhor qualidade de vida à população mundial, por intermédio de ações e
sugestões de práticas voltadas para tal intuito. Faz ainda um apanhado geral de como estas
ações podem ser executadas em cada um dos 5.565 municípios brasileiros.

A unidade três apresenta os fundamentos do planejamento, concebido como instru-


mento essencialmente democrático e participativo, capaz de provocar mudanças na socie-
dade e na qualidade de vida dos cidadãos. Nas suas diversas seções trata de um conjunto de
variáveis inerentes a qualquer modelo de planejamento, entendido como um processo que
busca a concretização de planos de desenvolvimento de determinado território.

Na quarta unidade descreve-se uma metodologia de planejamento a ser empregada


para o processo de elaboração de planos de desenvolvimento de microrregiões e macrorregiões
de um Estado. O modelo proposto está baseado na metodologia adotada pelos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (Coredes), e que foi desenvolvida por

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

um Grupo de Trabalho do Fórum dos Coredes. A proposta aqui descrita, no entanto, pode
servir para orientar o processo de planejamento de outras regiões do país, bem como, com as
devidas adaptações, para processos de planejamento de municípios e suas divisões territoriais
em bairros e distritos.

A última unidade do livro apresenta outra proposta metodológica para orientar o pro-
cesso de planejamento do desenvolvimento, desta vez com ênfase no local, no processo de
elaboração de planos de desenvolvimento de municípios. Trata-se de um modelo simples, de
fácil aplicabilidade, mas que, como no modelo apresentado na unidade quatro, também tem
uma preocupação fundamental com a etapa da elaboração de projetos para a ação.

Infelizmente, na grande maioria dos municípios as ações voltadas a investimentos no


desenvolvimento ainda são vistas como aumento de custos e não como estratégias de de-
senvolvimento que alavancam alternativas de geração de renda e empregos, contribuindo
assim para a qualidade de vida futura da população. A existência de instrumentos e méto-
dos que orientem estas novas posturas necessárias aos agentes políticos e à sociedade local
pode facilitar esse importante processo de mudança.

Tem-se a expectativa que o conteúdo e a forma de apresentá-lo e tratá-lo sejam de


grande utilidade para os alunos, tanto com vistas a empregar estes instrumentos/modelos
para o exercício acadêmico, como, desde agora e no futuro, com as melhorias e aperfeiçoa-
mentos que os próprios alunos vão agregar com base na experiência e retomada constante
dos processos de ensino-aprendizagem, orientem a ação dos gestores públicos tendo no
horizonte sempre presente o objetivo de melhorar a vida de todos os cidadãos brasileiros.

18
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Unidade 1

MENSURANDO O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL E A INCLUSÃO/EXCLUSÃO SOCIAL
Sérgio Luís Allebrandt

OBJETIVOS DESTA UNIDADE

• Conhecer processos de mensuração do desenvolvimento e da inclusão/exclusão social.

• Conhecer diversos índices-sínteses e indicadores empregados em processos de planeja-


mento do desenvolvimento.

• Entender a prática de análise utilizando indicadores e índices-sínteses.

AS SEÇÕES DESTA UNIDADE

– Seção 1.1 – Desenvolvimento e utilização de Indicadores Sociais.

– Seção 1.2 – Índices e Indicadores mais utilizados.

– Seção 1.3 – Detalhando três Índices: IDH-M, Idese e IES.

– Seção 1.4 – A análise com base em diferentes índices aplicados a uma mesma região ou
grupo de municípios.

– Seção 1.5 – À guisa de conclusão.

Esta Unidade aborda o processo de mensuração da inclusão/exclusão social e do de-


senvolvimento sustentável por meio do emprego de indicadores sociais e índices-sínteses.
Primeiramente aborda o desenvolvimento e a utilização de indicadores sociais, descrevendo
um conjunto de indicadores amplamente utilizados atualmente. Em seguida analisa mais
detalhadamente três índices: o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, o Índice de
Exclusão Social e o Índice de Desenvolvimento Socioeconômico. Na sequência realiza uma
breve análise destes índices aplicados ao grupo de 35 municípios gaúchos com população
superior a 50 mil habitantes na área urbana. Na conclusão apresenta algumas sugestões
com vistas ao aperfeiçoamento dos índices utilizados ou para integrar um possível novo
índice que abrangesse um conjunto mais amplo de dimensões da realidade econômico-social
dos municípios, regiões e suas populações.

19
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Seção 1.1

Desenvolvimento e Utilização de Indicadores Sociais

Ao longo de muitas décadas era normal, no mundo todo, a prática de avaliar o bem-
estar das populações, países ou regiões, pelo tamanho de seu PIB per capita (o Produto
Interno Bruto dividido pelo número de habitantes do país ou região). Nas últimas décadas,
entretanto, foi-se generalizando o entendimento de que o progresso humano e a evolução
das condições de vida das pessoas não podem ser medidos apenas por sua dimensão econô-
mica. A partir de então foram sendo desenvolvidos e construídos diferentes indicadores soci-
ais, com o objetivo de mensurar o desenvolvimento sustentável (não meramente econômico
em sentido estrito), a qualidade de vida, o bem-estar das populações, o processo de inclu-
são/exclusão (afastamento ou proximidade) de patamares dignos de vida.

No processo de instituição de políticas públicas inclusivas um grande desafio é o de-


senvolvimento de instrumentos de mensuração, como indicadores de inclusão social, indi-
cadores de exclusão social ou indicadores de desenvolvimento. Os indicadores são ferra-
mentas constituídas por uma ou mais variáveis que, associadas sob diversas formas, revelam
significados mais amplos sobre os fenômenos a que se referem.

Os indicadores são instrumentos essenciais para guiar a ação e subsidiar o acompa-


nhamento e a avaliação do progresso alcançado na construção do desenvolvimento susten-
tável.

De acordo com Januzzi (2003), um indicador social pode ser definido como uma medi-
da – em geral quantitativa – que carrega um significado social substantivo, usado para
substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, seja de interesse teó-
rico para a pesquisa acadêmica, seja de interesse programático para a formulação de políti-
cas públicas. Um indicador social é, portanto, um recurso metodológico que informa algo
sobre determinado aspecto da realidade social ou sobre as mudanças que estão ocorrendo
nesta realidade observada.

Assim, os indicadores sociais são fundamentais para subsidiar as atividades de plane-


jamento público e o processo de formulação e implementação das políticas públicas nas
diferentes esferas de governo, sejam políticas voltadas à infraestrutura urbana, ao atendi-
mento básico em saúde, a programas de qualificação de trabalhadores, etc.

As diferentes fases do processo de formulação e estabelecimento das políticas reque-


rem o uso de indicadores específicos. Na fase do diagnóstico indicadores do tipo produto,
por exemplo, o número de médicos por 1.000 habitantes, o número de leitos hospitalares e o

20
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

valor per capita aplicado nos programas de saúde, ou seja, indicadores que auxiliam o pro-
cesso de caracterização empírica da realidade, contextualizando a gravidade dos problemas
sociais, das carências e demandas a serem atendidas. Na fase de desenvolvimento dos pro-
gramas, indicadores de processo, como o número de consultas mensais de crianças de até
um ano, que auxiliam no monitoramento da alocação operacional de pessoal e dos recursos
financeiros e físicos. Na avaliação dos programas instituídos, diferentes indicadores para
mensurar a eficiência, a eficácia e a efetividade social da política são necessários, como a
variação nos índices de mortalidade infantil decorrente do impacto do programa executado
(Januzzi, 2003).

É preciso enfatizar que a partir da metade da década de 80, com o processo de demo-
cratização no país, com o aperfeiçoamento e introdução de novas maneiras e experiências
de formulação e implementação de políticas públicas – planejamento estratégico participativo,
orçamento participativo, planejamento estratégico municipal – passou-se a utilizar os indi-
cadores sociais com maior ênfase. Cabe referência especial a duas dinâmicas que vêm ocu-
pando um espaço significativo na construção de alternativas para o desenvolvimento das
regiões e dos municípios: a Agenda 21 Local e os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
(ODM).

A Agenda 21 Local e os ODM são entendidos como dois instrumentos para a consecu-
ção do desenvolvimento sustentável, aprovados e adotados pelos países membros da ONU.
Atualmente muitas dinâmicas de efetivação da Agenda 21 Local estão absorvendo os Obje-
tivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), realizando assim uma simbiose entre estes
dois instrumentos. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio foram definidos pelo PNUD/
ONU em 2000 e têm como horizonte de atendimento o ano de 2015. São 8 objetivos organi-
zados em 18 metas e 48 indicadores. Os ODM serão tratados em detalhes na Unidade 2.

É importante também lembrar que o papel dos indicadores não deve ser superestima-
do, pois o processo de formulação e execução das políticas públicas não depende apenas da
qualidade das informações.

O planejamento não pode ser visto como uma atividade técnica, objetiva e neutra. O
diagnóstico – enquanto fase do processo de planejamento – é apenas um retrato parcial da
realidade. As explicações da realidade são múltiplas. O entendimento bastante comum de
que o diagnóstico é impessoal e unidimensional, portanto capaz de dizer-nos como é a rea-
lidade objetiva, esquece que o diagnosticador não pode se despir da sua subjetividade, da
sua visão de mundo, dos seus valores e crenças.

Cada sujeito faz uma leitura diferenciada da realidade concreta, distinta da leitura de
outros sujeitos. Todos os cidadãos são sujeitos do jogo social, que é interativo, no qual, com
as diferentes visões de mundo, as diversas leituras diferenciadas da realidade, buscam argu-

21
EaD Sérgio Luis Allebrandt

mentar para buscar, por meio da cooperação, o consenso necessário para definir os projetos
para alcançar os objetivos do desenvolvimento definidos. Daí a importância da participação
em todos os espaços de interação da sociedade com o poder público, participação em todas
as fases do processo, desde o diagnóstico, a definição das políticas, sua formulação, execu-
ção, o acompanhamento durante o processo e a avaliação dos resultados atingidos. Por isso
hoje os indicadores sociais são vistos como instrumentos de empoderamento da sociedade
civil no seu papel fundamental de direcionamento e controle das atividades do poder públi-
co. Para que isso ocorra, no entanto, é necessário que a sociedade ocupe em plenitude os
espaços públicos e de interação com o Estado.

Seção 1.2

Índices e Indicadores Mais Utilizados

Antes de abordar os três índices que serão analisados mais detalhadamente, conside-
ra-se importante algumas referências a outros esforços passados ou atuais para o desenvol-
vimento de indicadores/índices com o objetivo de mensurar a qualidade de vida ou as condi-
ções de inclusão/exclusão das sociedades.

Na década de 90, por exemplo, o Ipea e a Fundação João Pinheiro construíram dois
índices sintéticos em âmbito municipal: o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH, hoje o
IDH-M) e o Índice de Condições de Vida (ICV). O IDH foi calculado pela primeira vez para
o nível municipal, tendo sido necessárias adaptações metodológicas, que continuam vigo-
rando no cálculo do IDH-M até hoje, nas dimensões Renda, Educação e Longevidade. O
ICV foi elaborado com a adoção de metodologia básica idêntica à utilizada na construção
do IDH, mas com a incorporação de um conjunto maior de indicadores de desempenho
socioeconômico, de modo a captar, da forma mais abrangente possível, o processo de desen-
volvimento social. Isso foi feito pela ampliação do leque de indicadores que compõem as
dimensões Renda, Educação e Longevidade e pela introdução de duas dimensões adicio-
nais dedicadas a retratar a situação da Infância e da Habitação. No Quadro 1 apresentam-
se estes dois índices, com suas variáveis e pesos na definição dos índices sintéticos. Como se
pode verificar, o IDH baseia-se em quatro indicadores, agrupados em três dimensões, en-
quanto o ICV inclui 18 indicadores, reunidos em cinco dimensões.

22
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Parâmetros para cálculo dos índices


Limites dos Pesos nos índices
Dimensões/ Indicadores indicadores IDH ICV
na no na no
melho pior
dimensão índice dimensão índice
r
Renda 1 0 1 1/3 1 1/3
Renda familiar per capita média (em sal. mín. de set/91) – – – – – –
-> Renda familiar per capita média ajustada (sal.mín. de set/91) 1,364 0,050 1 1/3 1/2 1/10
Proporção de pobres – P0 – – – – – –
Hiato de renda médio – P1 – – – – – –
Hiato de renda quadrático médio – P2 0 0,9 – – 1/4 1/20
Índice de Theil (desigualdade de renda) – – – – 0 0
->Índice de Theil padronizado [= 1-e(-L) ] 0 1 – – 1/4 1/20
Educação 1 0 1 1/3 1 1/5
Taxa de analfabetismo (%) 0 100 2/3 2/9 1/2 1/10
Número médio de anos de estudo (anos) 15 0 1/3 1/9 1/4 1/20
Porcentagem da população com menos de 4 anos de estudo 0 100 – – 1/12 1/60
Porcentagem da população com menos de 8 anos de estudo 25 100 – – 1/12 1/60
Porcentagem da população com mais de 11 anos de estudo 50 0 – – 1/12 1/60
Infância 1 0 – – 1 1/5
Porcentagem de crianças que não frequentam a escola 0 100 – – 1/2 1/10
Defasagem escolar média (anos) 0 6 – – 1/8 1/40
Porcentagem de crianças com mais de um ano de defasagem
escolar 0 100 – – 1/8 1/40
Porcentagem de crianças que trabalham 0 100 – – 1/4 1/20
Habitação 1 0 – – 1 1/5
Porcentagem da população que vive em domicílios com
densidade acima de 2 pessoas por dormitório 0 100 – – 1/4 1/20
Porcentagem da população que vive em domicílios duráveis 100 0 – – 1/4 1/20
Porcentagem da população que vive em domicílios com
abastecimento adequado de água 100 0 – – 1/4 1/20
Porcentagem da população que vive em domicílios com
instalações adequadas de esgoto 100 0 – – 1/4 1/20
Longevidade 1 0 1 1/3 1 1/5
Esperança de vida ao nascer (anos) 85 25 1 1/3 1/2 1/10
Taxa de mortalidade infantil (por mil) 0 320 – – 1/2 1/10

Quadro 1: Indicadores e Índices de Condições de Vida

Fonte: ONU, Human Development Report, 1994.

Em 2002 o IBGE publicou os Indicadores de Desenvolvimento Sustentável do Brasil,


com informações sobre a realidade brasileira. São 50 indicadores organizados em quatro
dimensões – Social, Ambiental, Econômica e Institucional – abrangendo 15 temas (veja o
Quadro 2). Os indicadores estão organizados em fichas contendo a descrição de sua cons-
trução, sua justificativa, vínculos com o desenvolvimento sustentável e explicações
metodológicas, acompanhadas de tabelas, figuras, gráficos e mapas ilustrativos que expres-
sam sua evolução recente e diferenciações no território nacional.

23
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Neste estudo sobre os indicadores de desenvolvimento sustentável não chegou a ser


construído um índice-síntese. Mesmo assim, é importante o esforço de construção e
disponibilização de indicadores sobre as temáticas do desenvolvimento e da inclusão/exclu-
são, uma vez que os mesmos podem ser calculados para os diferentes níveis político/admi-
nistrativos (municípios, Estados) com base nos dados censitários disponibilizados pela IBGE
e outros órgãos oficiais de estatística. Como explicita o próprio IBGE na apresentação da
publicação, este “é um primeiro passo no sentido de responder à crescente demanda por
ferramentas de trabalho para o tema do desenvolvimento sustentável” (IBGE, 2002, p. 4).
Este estudo também está vinculado a um esforço internacional, coordenado pela Comissão
para o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, que lançou em 1996 o chamado
Livro Azul, reunindo 134 indicadores de desenvolvimento para os diferentes países. Em 2000
este conjunto de indicadores foi reduzido para 57, publicados em fichas metodológicas e
diretrizes para sua utilização.

Também estudos de âmbito territorial inicialmente mais restrito foram importantes,


como o Mapa da Exclusão/Inclusão Social da Cidade de São Paulo, disponibilizado pela
PUC-SP e Instituto Polis, que mediante um conjunto de indicadores preliminares consolida-
dos num indicador final definiu um patamar mínimo de vida. A Fundação Seade veiculou
um estudo sobre a interface existente entre jovens e violência, criando o Índice de
Vulnerabilidade Juvenil. A Assembleia Legislativa de São Paulo divulgou o Índice Paulista
de Responsabilidade Social, que resultou em indicadores-síntese de acúmulo de recursos
econômicos, a longevidade e o acúmulo de conhecimentos, permitindo identificar realida-
des distintas pelos diversos municípios paulistas. Este conjunto de estudos foi fundamental
para o surgimento do Índice de Exclusão Social (Campos et. al, 2003). No Rio Grande do
Sul foi desenvolvido o Índice Social Municipal Ampliado (Isma), que foi posteriormente
substituído pelo Idese.

INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO BRASIL


50 índices agrupados em 4 dimensões, abrangendo 15 temas
Dimensão Tema Indicador
População Taxa de crescimento da população
Concentração de renda – Índice de Gini
Taxa de desemprego aberto
Equidade Rendimento familiar per capita
Rendimento médio mensal por sexo
Rendimento médio mensal por cor ou raça
Esperança de vida ao nascer
Taxa de mortalidade infantil
Prevalência de desnutrição total
Saúde
Dimensão Social Imunização contra doenças infecciosas infantis
Taxa de uso de métodos contraceptivos
Acesso à saúde

24
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Acesso à saúde
Escolaridade
Taxa de escolarização
Educação Taxa de alfabetização
Taxa de analfabetismo funcional
Taxa de analfabetismo funcional por cor ou raça
Habitação Densidade inadequada de moradores por dormitório
Segurança Coeficiente de mortalidade por homicídios
Consumo industrial de substâncias destruidoras da
Atmosfera camada de ozônio
Concentração de poluentes no ar em áreas urbanas
Uso de fertilizantes
Uso de agrotóxicos
Terras aráveis
Terra Queimadas e incêndios florestais
Desflorestamento na Amazônia Legal 7
Área remanescente e desflorestamento na Mata Atlântica
Desenvolvimento e nas formações vegetais litorâneas
Ambiental
Oceanos, mares e áreas Produção da pesca marítima e continental
costeiras População residente em áreas costeiras
Espécies extintas e ameaçadas de extinção
Biodiversidade
Áreas protegidas
Acesso ao serviço de coleta de lixo doméstico
Destinação final do lixo
Saneamento Acesso a sistema de abastecimento de água
Acesso a esgotamento sanitário
Tratamento de esgoto
Produto Interno Bruto per capita
Taxa de investimento
Estrutura econômica
Balança comercial
Grau de endividamento
Dimensão Consumo de energia per capita
Econômica Intensidade energética
Padrões de produção e Participação de fontes renováveis na oferta de energia
consumo Reciclagem
Coleta seletiva de lixo
Rejeitos radioativos: geração e armazenamento
Estrutura institucional Ratificação de acordos globais
Dimensão Gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D)
Institucional Capacidade institucional Gasto público com proteção ao meio ambiente
Acesso aos serviços de telefonia

Quadro 2: Indicadores de Desenvolvimento Sustentável do Brasil

Fonte: IBGE, 2002.

Seção 1.3

Detalhando Três Índices: IDH-M, Idese e IES

Três indicadores sociais são importantes na nossa visão: o primeiro é o Índice de De-
senvolvimento Humano Municipal (IDH–M), desenvolvido pela Fundação João Pinheiro
em parceria com o Ipea e o PNUD/Brasil, aplicável a todos os municípios brasileiros e tam-

25
EaD Sérgio Luis Allebrandt

bém ao nível dos Estados; o segundo é o Índice de Exclusão Social (IES), desenvolvido por
um grupo de pesquisadores da Unicamp e da USP, coordenados pelo economista Márcio
Pochmann1 ; e o terceiro é o Índice de Desenvolvimento Socioeconômico (Idese), elaborado
pela FEE, calculado para a base municipal para a base das regiões dos Conselhos Regionais
de Desenvolvimento (Coredes), e que é utilizado pelo governo estadual para alocar recursos
orçamentários no processo da Consulta Popular.

1.3.1 – ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL – IDH-M

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi desenvolvido pelo Programa das


Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD/ONU), no início dos anos 90, para estabe-
lecer um índice de desenvolvimento para os países.

Na concepção do PNUD, o Desenvolvimento Humano deveria ser entendido como um processo dinâ-
mico e permanente de ampliação das oportunidades dos indivíduos para a conquista de níveis crescen-
tes de bem-estar. Para tanto o processo de desenvolvimento deveria garantir, entre outros aspectos,
oportunidades crescentes de acesso à educação e cultura, a condições de desfrutar uma vida saudável
e longa e a condições de dispor de um padrão adequado de vida para a população (Januzzi, 2003).

O IDH foi idealizado para servir como a base empírica dos relatórios de desenvolvi-
mento humano, responsáveis por monitorar o processo de desenvolvimento mundial ao lon-
go da década de 90, englobando mais de 170 países.

O índice compõe-se de três dimensões: a longevidade, que também reflete, entre ou-
tras coisas, as condições de saúde da população, medida pela esperança de vida ao nascer;
a educação, medida por uma combinação da taxa de alfabetização de adultos e a taxa
combinada de matrícula nos níveis de Ensino Fundamental, Médio e Superior; e a renda,
medida pelo poder de compra da população, baseado no PIB per capita ajustado ao custo de
vida local para torná-lo comparável entre países e regiões, por meio da metodologia conhe-
cida como paridade do poder de compra (PPC).

A metodologia de cálculo do IDH envolve a transformação das três dimensões em


índices de longevidade, educação e renda, que variam entre 0 (pior) e 1 (melhor), e a combi-
nação destes índices em um indicador-síntese. Quanto mais próximo de 1 o valor deste
indicador, maior será o nível de desenvolvimento humano do país ou região.

Para que os indicadores possam ser combinados em um índice único, eles são transfor-
mados em índices parciais, cujos valores devem variar entre 0 e 1. Para isso, utiliza-se a
seguinte fórmula geral:

1
Márcio Pochmann é atualmente o presidente do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), uma fundação pública federal
vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.

26
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

PPC
Índice = valor observado – valor mínimo / valor máximo – valor
Significa Paridade do Poder de
mínimo
Compra, que equipara o poder
de compra de alguns produtos
ou e serviços básicos entre as
nações. A PPC é utilizada para
Xi,p = (Xi – MIN(Xi)) / (MAX(Xi) – MIN(Xi)) comparar o Produto Interno
Bruto (PIB) entre países, já que
onde a mera conversão do PIB para
dólares pela taxa de câmbio
: identifica qual o indicador está em estudo (pobreza, alfabeti- não leva em conta a prosperi-
p
dade material e o custo de vida
zação, matrícula, renda per capita, etc.); real das nações. É também
conhecido como PPP, do inglês
i
: identifica a unidade de análise (distrito, cidade, Estado, país, Purchasing Power Parity. Os
etc.); Estados Unidos têm PPC = 1 e
todos os demais países
apresentam ganho no PIB em
Xi: valor do indicador utilizado no cálculo;
dólar PPC.

MIN(Xi): valor mínimo encontrado na distribuição do indicador;

MAX(Xi): valor máximo encontrado na distribuição do indicador.

No caso do IDH, no entanto, os valores mínimos e máxi-


mos não correspondem ao pior e melhor valores observados. São
valores definidos pelo PNUD/ONU, considerados padrões está-
veis. Assim, no caso da longevidade, adota-se como pior valor 25
e como valor máximo 85, correspondendo a 25 e 85 anos de vida,
respectivamente.

No caso da renda, o maior valor é US$40.000 PPC e o pior,


US$100 PPC. Todos os valores são em dólar PPC, para garantir
comparabilidade entre países, sendo que o valor da taxa do dólar
PPC é fornecido pelo Banco Mundial.

Assim, o IDH resulta da combinação destas três dimensões:

• Longevidade (medida pela esperança de vida ao nascer).

• Educação (medida pela combinação da taxa de alfabetização


de adultos, com peso 2/3, e da taxa combinada de matrícula
nos três níveis de ensino, com peso 1/3).

• Renda (medida pelo PIB per capita, expresso em dólares PPC,


ou paridade do poder de compra).

O cálculo dos índices é o seguinte:

27
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Índice de Longevidade:

ILi = Vi – 25 / 85 – 25,

onde

IL = Índice de Longevidade

V = Esperança de Vida ao Nascer

i
= país i

25 = valor mínimo – 25 anos de expectativa de vida

85 = valor máximo – 85 anos de expectativa de vida

Índice de Educação:

IAi = Ai – 0 / 100 – 0 = Ai/100

IMi = Mi – 0 / 100 – 0 = Mi/100

IE i = 2/3 IAi + 1/3 IMi = 2 IAi + IMi / 3

onde

IE = Índice de Educação

IA = Índice de Alfabetização

IM = Índice de Matrícula

A = taxa de alfabetização de adultos

M = taxa combinada de matrícula nos três níveis de ensino

i
= país i

1/3 = peso do índice de alfabetização

2/3 = peso do índice de matrícula

0 = valor mínimo

100 = valor máximo

Índice de Renda:

A construção do Índice de Renda do país é um pouco mais complexa, e parte da hipó-


tese de que a contribuição da renda para o desenvolvimento humano apresenta rendimen-
tos decrescentes. Essa hipótese é incorporada ao cálculo do IDH por meio da função
logarítmica.

28
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

IRi = ln (Y i) – ln (100) / ln (40.000) – ln (100)

onde

IR = Índice de Renda

Y = Renda per capita em $ PPC (paridade do poder de compra)

i
= país i

100 = valor mínimo (100 $ PPC)

40000 = valor máximo (40.000 $ PPC)

O IDH do país i, cujos índices de longevidade, educação e renda são, respectivamente,


ILi, IEi e IRi, é a média aritmética simples dos três índices:

IDHi = ILi + IE i + IRi / 3

O IDH varia entre os valores 0 e 1: quanto mais próximo de 1 mais alto será o nível de
desenvolvimento humano do país. Para classificar os países em três grandes categorias o
PNUD estabeleceu as seguintes faixas:

0 >= IDH < 0,5 : Baixo Desenvolvimento Humano

0,5 >= IDH < 0,8 : Médio Desenvolvimento Humano

0,8 >= IDH =< 1 : Alto Desenvolvimento Humano

O IDH-M, como o nome diz, é o mesmo índice, mas calculado para os municípios. A
utilização do IDH em âmbito municipal exigiu algumas adaptações. Como podemos verifi-
car nas notas metodológicas do Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil,

a questão básica é que o IDH foi inicialmente idealizado para ser calculado para uma sociedade
razoavelmente fechada, tanto do ponto de vista econômico (no sentido de que os membros da
sociedade são os proprietários de, essencialmente, todos os fatores de produção) como do ponto
de vista demográfico (no sentido de que não há migração temporária). Municípios, no entanto,
são espaços geopolíticos relativamente abertos e por este motivo foram realizadas algumas
adaptações nos indicadores.

Assim, o PNUD considera o PIB per capita um bom indicador da renda apropriada pela
população de um país e, portanto, do seu nível de consumo. Pode ocorrer, no entanto, que
grande parte do PIB gerado num município sirva apenas para remunerar fatores de produ-
ção pertencentes a indivíduos não residentes no município. Desta forma, o PIB municipal
não representa adequadamente a renda disponível dos moradores do município. Com o ob-
jetivo de melhor caracterizar as reais possibilidades de consumo da população local, substi-
tuiu-se o PIB per capita pela renda familiar per capita média do município. Utilizou-se assim

29
EaD Sérgio Luis Allebrandt

a renda familiar per capita média mensal do Brasil, em reais, apurada pelo Censo Demográfico
de 2000 e, para adequar os valores mínimos e máximos do PNUD, converteu-se os mesmos
de dólares para reais, utilizando-se a relação entre o PIB per capita em US$ PPC do Brasil
no ano de 2000 ( valor mínimo = R$ 3,90 e valor máximo = R$ 1.559,24).

No caso do índice de educação, para o IDH-M calcula-se a taxa bruta de frequência


combinada, que é o somatório da quantidade de pessoas (todas as idades) que frequentam
os cursos Fundamental, Médio e Superior dividido pelo total de pessoas na faixa etária de 7
a 22 anos, ao contrário dos dados de matrículas, utilizado no IDH de nível nacional. Nos
quadros a seguir apresentamos as dimensões destes dois índices, com os respectivos pesos
na formação do índice-síntese e os limites (inferior e superior) para sua apuração.

IDH – Índice de Desenvolvimento Humano – dimensões e indicadores


PESO PESO
LIMITE LIMITE
DIMENSÕES ÍNDICES NO NO
INFERIOR SUPERIOR
BLOCO IDESE
Taxa de alfabetização
2/3 0% 100%
de adultos
Educação 1/3
Taxa combinada de
matrícula nos 3 níveis 1/3 0% 100%
de ensino
Renda
PIB per capita 1 1/3 100 ($ PPC) 40 000 ($ PPC)

Esperança de vida ao
Longevidade 1 1/3 25 85
nascer

Quadro 3: Dimensões e Indicadores do IDH


Fonte: elaborado com base nos dados do PNUD/ONU.

IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – dimensões e


indicadores
PESO PESO
LIMITE LIMITE
DIMENSÕES ÍNDICES NO NO
INFERIOR SUPERIOR
BLOCO IDESE
Taxa de alfabetização
2/3 0% 100%
de adultos
Educação 1/3
Taxa combinada de
frequência nos 3 1/3 0% 100%
níveis de ensino
Renda Renda familiar per
1 1/3 R$ 3,90 R$ 1.559,24
capita

Esperança de vida ao
Longevidade 1 1/3 25 85
nascer

Quadro 4: Dimensões e Indicadores do IDH-M


Fonte: elaborado com base nos dados do PNUD/ONU

30
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

O IDH é certamente o índice mais utilizado hoje em dia quando se trata de mensurar
e comparar o desenvolvimento entre países ou regiões. Parece difícil acreditar que um único
índice-síntese possa definir o grau de desenvolvimento humano de uma região. Se antes era
utilizado basicamente o PIB per capita, certamente o IDH leva grande vantagem, posto que
se constitui a partir de um maior numero de variáveis, ainda que aparentemente estas não
pareçam dar conta da complexidade da realidade social dos povos. Esta preocupação estava
presente entre os pesquisadores do PNUD, como observa Amartya Sen no prefácio do Rela-
tório de Desenvolvimento Humano de 1999:

Devo reconhecer que não via no início muito mérito no IDH em si, embora tivesse tido o privilé-
gio de ajudar a idealizá-lo. A princípio demonstrei bastante ceticismo ao criador do Relatório de
Desenvolvimento Humano, Mahbub ul Haq, sobre a tentativa de focalizar, em um índice bruto
deste tipo – apenas um número –, a realidade complexa do desenvolvimento e da privação huma-
nos. (...) Mas, após a primeira hesitação, Mahbub convenceu-me de que a hegemonia do PIB
(índice demasiadamente utilizado e valorizado que ele queria suplantar) não seria quebrada por
nenhum conjunto de tabelas. As pessoas olhariam para elas com respeito, disse ele, mas quando
chegasse a hora de utilizar uma mediada sucinta de desenvolvimento, recorreriam ao pouco
atraente PIB, pois apesar de bruto era conveniente. (...) Devo admitir que Mahbub entendeu isso
muito bem. E estou contente por não termos conseguido desviá-lo de sua busca por uma medida
crua. Mediante a utilização habilidosa do poder de atração do IDH, Mahbub conseguiu que os
leitores se interessassem pela grande categoria de tabelas sistemáticas e pelas análises críticas
detalhadas que fazem parte do Relatório de Desenvolvimento Humano (Sen, 1999, apud
Pochmann, 2004a).

1.3.2 – ÍNDICE DE EXCLUSÃO SOCIAL – IES

O outro indicador que passa a ser muito utilizado é o Índice de Exclusão Social, de-
senvolvido por um grupo de pesquisadores da Unicamp e da USP, coordenados pelo eco-
nomista Márcio Pochmann.

Segundo estes pesquisadores, o IDH-M, por trabalhar com quatro indicadores de bem-
estar social, não captou outros indicadores fundamentais para melhor compreender a ex-
clusão social nos municípios.

O IES foi montado a partir de três grandes dimensões: padrão de vida digno, conheci-
mento e risco ou vulnerabilidade juvenil.

O índice de padrão de vida digna é composto por três indicadores que se traduzem no
índice de pobreza (% de chefes de famílias pobres), no índice de emprego formal (quantidade
de trabalhadores com emprego formal sobre a população em idade ativa) e no índice de
desigualdade de renda (razão entre quantidade de chefes de família que ganham acima de
10 salários mínimos sobre o nº de chefes que ganham abaixo disso), todos com peso 17.

31
EaD Sérgio Luis Allebrandt

O índice de conhecimento se compõe do índice de anos de estudo do chefe de família


(peso 11,3) e do índice de alfabetização da população acima de 5 anos de idade (peso 5,7).

O índice do risco juvenil é composto pelo índice de concentração de jovens, medido


pela participação percentual de jovens de 0 a 19 anos na população (peso 17) e do índice de
violência, medido pela taxa de homicídios por 100 mil habitantes (peso 15).

No IES os índices também variam de 0 a 1. Quanto mais próximo de zero, piores as


condições de vida no município; quanto mais perto de um, melhores as condições de vida do
município.

Índice de Exclusão Social – dimensões, índices, indicadores e pesos

PESO
DIMENSÕES ÍNDICES NO IES Indicador
em %

Índice de Pobreza 17 % de chefes de famílias pobres no município

% da população em idade ativa (+ de 10 anos de idade) com carteira


Índice de Emprego 17
Vida Digna assinada

Índice de Proxy da desigualdade da renda: razão entre chefes de família com


17
Desigualdade renda > 10 SM sobre chefes de família com renda < 10 SM

Índice de anos de
5,7 Taxa de alfabetização de pessoas com mais de 5 anos
Conhecimento estudo
Índice de
11,3 Número médio de anos de estudo do chefe de domicílio
alfabetização

Índice de
concentração de 17 % da população com até 19 anos de idade
jovens
Vulnerabilidad
e Juvenil

Índice de violência 15 Número de homicídios por 100 mil habitantes

Quadro 5: IES: dimensões, índices, indicadores e pesos

Fonte: Pochmann e Amorin, 2003

Proxy A equipe que desenvolveu o IES partiu de uma crítica à


Em estatística, uma variável relativa fragilidade do IDH-M, pois entendia que o mesmo se apoia
proxy é aquela ferramenta que
na suposição de que a combinação da esperança de vida, da alfa-
representa uma outra,
mantendo correlação próxima betização/escolaridade e da renda per capita, por si só, consisti-
com uma variável que se
ria em uma síntese relativamente robusta das mesmas condições
deseja representar mas para a
qual não há dados disponíveis de vida das populações. A partir daí, o IES procurou incorporar
ou cuja obtenção é difícil ou
maior número e variedade de dimensões da vida humana, de modo
custosa.
a constituir-se em síntese mais robusta, focada na exclusão social
(Pochamann, 2004a).

32
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Em 2004 a equipe do IES publicou o 4º volume do Atlas de Exclusão Social: a exclu-


são no mundo, no qual aplica a metodologia (com algumas adequações) empregada para o
conjunto de 175 países para os quais já vem sendo calculado o IDH pelo PNUD. Este estudo
possibilita uma comparação para o nível dos países entre o IDH e o IES. Utilizando a aná-
lise de regressão, os autores mostram que o gráfico de dispersão indica uma associação
linear forte entre IES e IDH, pelo menos quando o foco está no conjunto dos 175 países.
Quanto à metodologia, algumas mudanças são significativas, mesmo que não estejam mui-
to explicadas neste estudo. Estas mudanças ocorreram tanto no que se refere aos indicado-
res utilizados para os diversos índices quanto ao peso dos mesmos na formação do índice-
síntese. Para efeitos comparativos, vejamos o quadro do IES e seus aspectos metodológicos
e indicadores utilizados para o caso da exclusão nos países integrantes do estudo.

Índice de Exclusão Social – dimensões, índices, indicadores e pesos (aplicado a 175 países)

PESO
DIMENSÕES ÍNDICES NO IES Indicador
em %

Índice de Pobreza 22,65 % da população do país que vive com menos de US$ 2,00 diários

Índice de Emprego 5,70 % da população em idade ativa em situação de desemprego aberto


Vida Digna

Proxy da desigualdade da renda: razão entre a massa de renda


Índice de
22,65 apropriada pelos habitantes do decil extremo superior e a massa
Desigualdade
de renda apropriada pelos habitantes do decil extremo inferior
Índice de
5,7 Taxa de alfabetização de pessoas com mais de 15 anos
Conhecimento escolaridade superior
Índice de % da população economicamente ativa com ensino superior
11,3
alfabetização completo

População infantil 17 % da população com até 14 anos de idade

Vulnerabilidade
Juvenil

Índice de violência 15 Número de homicídios por 100 mil habitantes

Quadro 6: IES Aplicado a Países: composição

Fonte: Pochmann et al, 2004a.

1.3.3 – ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO

A Fundação de Economia e Estatística (FEE) elaborou um indicador sintético: o Índi-


ce de Desenvolvimento Socioeconômico, para avaliar o grau de desenvolvimento dos muni-
cípios e das regiões do Estado do Rio Grande do Sul. A adoção de parâmetros internacionais

33
EaD Sérgio Luis Allebrandt

permite que os índices, apesar de contemplarem indicadores diferentes, sejam comparados


ao Índice de Desenvolvimento Humano e ao Índice de Exclusão Social. Por isso, assim
como nestes índices, são fixados, a partir de parâmetros internacionais, os valores de refe-
rência, máximo (1) e mínimo (0), de cada variável.

Assim, também no Idese, para cada uma das variáveis componentes das dimensões, é
calculado um índice entre zero e um (respectivamente representando nenhum desenvolvi-
mento e desenvolvimento total), indicando a posição relativa de municípios e regiões (a
FEE calcula o Idese de forma agregada para os Coredes).

O Idese contempla quatro dimensões ou blocos: Condições de Domicílio e Saneamen-


to, Renda, Educação e Saúde, abrangendo 12 variáveis. Os índices dos blocos são obtidos
por meio de uma média ponderada dos índices de cada uma das variáveis componentes do
bloco.

Assim como no IDH, os municípios podem ser classificados pelo Idese em três grupos:
baixo desenvolvimento (índices até 0,499), médio desenvolvimento (entre 0,500 e 0,799) e
alto desenvolvimento (maiores que 0,800).

A fórmula de cálculo para operar a transformação das variáveis e dos indicadores em


índices é:

Inij = (X nij – X P) / (X M – X P) (1)

onde

I nij é o índice do indicador n para a unidade geográfica i no ano j;

X nij é o indicador n para a unidade geográfica i no ano j;

X P é o pior valor do indicador n para o ano de referência;

X M é o melhor valor do indicador n para o ano de referência;

sendo

para j = 1991, i = 1...333;

para j = 2000, i = 1...467

para j = 2001 em diante, i = 1...496

e para Coredes j = 22 (a partir de 2005 o número de Coredes passou a 24).

O Idese consiste no resultado da média dos índices: Condições de Domicílio e Sanea-


mento, Educação, Saúde e Renda do município i no ano j.

O índice é obtido pela equação

34
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Idese ij = p 1 ICDS ij + p 2 IE ij + p 3 IS ij + p 4 IY ij (2)

onde

Idese ij é o índice socioeconômico da unidade geográfica i no ano j;

ICDS ij é o índice de condições de domicílio e saneamento da unidade geográfica i no ano j;

IE ij é o índice de educação da unidade geográfica i no ano j;

IS ij é o índice de saúde da unidade geográfica i no ano j;

IY ij é o índice de renda da unidade geográfica i no ano j;

pn é a ponderação do índice (n = 1, 2, 3, 4); e Óp n = 1;

sendo

p1 = p2 = p3 = p4 = 0,25 (média aritmética entre os quatro blocos).

A seguir, apresenta-se a descrição dos indicadores e dos índices resultantes.

Índice Condições de Domicílio e Saneamento

O índice Condições de Domicílio e Saneamento deriva da média ponderada dos indi-


cadores média dos moradores por domicílios totais, proporção de domicílios ligados à rede
pública urbana de abastecimento de água e proporção de domicílios ligados à rede pública
urbana de coleta de esgoto cloacal e pluvial.

ICDS ij = p1 IMM ij + p2 IPA ij + p3 IPE ij (3)

onde

ICDS ij é o índice de condições de domicílio e saneamento da unidade

geográfica i no ano j;

IMM ij é o índice da média de moradores por domicílio (urbano e rural) da

unidade geográfica i no ano j;

IPA ij é o índice da proporção de domicílios ligados à rede pública urbana de

abastecimento de água da unidade geográfica i no ano j;

IPE ij é o índice da proporção de domicílios ligados à rede pública urbana de

coleta de esgoto cloacal e pluvial da unidade geográfica i no ano j;

p1 = 0,10; p2 = 0,50; p3 = 0,40

35
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Índice Educação

O índice Educação advém da média ponderada dos indicadores: taxa de evasão no


Ensino Fundamental (primeiro grau); taxa de reprovação no Ensino Fundamental (primeiro
grau); taxa de atendimento do Ensino Médio (segundo grau); e taxa de analfabetismo de
pessoas de 15 anos e mais de idade na unidade geográfica i no ano j.

Esse índice é expresso pela equação

IE ij = p 1 IT x E ij + p 2 IT x R ij + p 3 IT x 2º ij + p 4 Itanalf 15 e (ij) (4)

onde

IE ij é o índice de educação na unidade geográfica i, no ano j;

IT x E ij é o índice da taxa de evasão na unidade geográfica i, no ano j;

IT x R ij é o índice da taxa de reprovação na unidade geográfica i, no ano j;

IT x 2º ij é o índice da taxa de atendimento no Ensino Médio (segundo grau), na unidade


geográfica i, no ano j;

Itanalf 15 e + (ij) é o índice da taxa de analfabetismo das pessoas de 15 anos e mais na


unidade geográfica, i no ano j;

sendo

p 1 = 0,25; p 2 = 0,20; p 3 = 0,20; p 4 = 0,35

Índice Saúde

O índice Saúde resulta da média ponderada dos indicadores percentual de crianças


com baixo peso ao nascer, da taxa de mortalidade de menores de cinco anos (TMM5) e da
expectativa de vida ao nascer na unidade geográfica i no ano j.

O índice Saúde é representado pela equação:

IS ij = p 1 IBPN ij + p 2 ITMM5 ij + p 3 IEV ij (5)

onde

IS ij é o índice saúde na unidade geográfica i, no ano j;

IPBN ij é o índice do percentual de crianças com baixo peso ao nascer na unidade geográ-
fica i, no ano j;

ITMM5 ij é o índice da taxa de mortalidade de menores de cinco anos na unidade geográ-


fica i, no ano j;

IEV u o índice da expectativa de vida ao nascer na unidade geográfica i, no ano j;

sendo

p 1 = 0,33; p 2 = 0,33; p 3 = 0,33

36
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Índice Renda

O índice Renda resulta da média ponderada do Índice do Valor Adicionado Bruto (VAB)
de Comércio, alojamento e alimentação per capita da unidade geográfica, que procura medir,
de forma indireta, a renda apropriada na unidade geográfica i, no ano j e o Produto Interno
Bruto municipal per capita como indicador de renda gerada na unidade geográfica i, no ano j.

O índice é representado pela equação

IY ij = p 1 ICp ij + p 2 IPIBm ij (6)

onde

IY ij é o índice de renda da unidade geográfica i no ano j;

ICp ij é igual ao índice do logaritmo base 10 VAB de comércio, alojamento e alimentação


per capita na unidade geográfica i, no ano j;

IPIBm ij é o Índice do Logaritmo do Produto Interno Bruto municipal per capita na unidade
geográfica i, no ano j;

sendo

p 1 = 0,50; p 2 = 0,50

Índice de Desenvolvimento Econômico e Social (IDESE): composição


PESO PESO FONTES DOS
LIMITE LIMITE
BLOCOS ÍNDICES NO NO DADOS
INFERIOR SUPERIOR
BLOCO IDESE BRUTOS

Taxa de evasão no Ensino Secretaria da


0,25 0,0625 100% 0%
Fundamental Educação do RS
Taxa de reprovação no Ensino Secretaria da
Educação 0,20 0,0500 100% 0%
Fundamental Educação do RS
Taxa de atendimento no Ensino
0,20 0,0500 0% 100% IBGE
Médio
Taxa de analfabetismo de pessoas
0,35 0,0875 100% 0% IBGE
de 15 anos e mais de idade
Geração de renda –PIBpc 0,50 0,1250 100 (US$ PPC) 40 000 (US$ PPC) FEE
Renda
Apropriação de renda –VABpc
11,22 (US$ 4.486,64 (US$
(comércio, alojamento e 0,50 0,1250 FEE
PPC) PPC)
alimentação)
Percentual de domicílios
0,50 0,1250 0% 100% IBGE
abastecidos com água (rede geral)
Condições de Percentual de domicílios
Domicílio e atendidos com esgoto sanitário 0,40 0,1000 0% 100% IBGE
Saneamento (rede geral ou pluvial)
Média de moradores por
0,10 0,0250 6 moradores 1 morador IBGE
domicílio
Datasus;
Percentual de crianças com baixo
0,33 0,0833 30% 4% Ministério da
peso ao nascer
Saúde
Datasus;
Saúde Taxa de mortalidade de menores
0,33 0,0833 316 por mil 4 por mil Ministério da
de 5 anos
Saúde

Expectativa de vida ao nascer 0,33 0,0833 25 anos 85 anos ONU/IDH

Quadro 7: Blocos do Idese, Índices Componentes de Cada Bloco, Pesos dos Índices nos Blocos e no Idese,
Limites dos Índices e Fontes dos Dados Brutos
Fonte: FEE, 2003.

37
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Seção 1.4

A Análise com Base em Diferentes Índices Aplicados


a uma Mesma Região ou Grupo de Municípios

A seguir analisa-se ilustrativamente o que indicam os índices escolhidos (Idese, IDH-


M e IES) com relação às cidades de porte médio e grande do Estado do Rio Grande do Sul.
Escolhemos os municípios que possuíam em 2000 uma população urbana superior a 50
mil habitantes. Considera-se que estes municípios são razoavelmente urbanizados, ainda
que apresentem diferenças significativas, uma vez que podem estar localizados em regiões
com maior dinamicidade urbano-industrial, como podem estar razoavelmente isolados em
regiões essencialmente rurais. Mesmo com essas diferenças, esses municípios tendem a se
constituir nas redes de centros urbano-industriais e/ou de serviços das diferentes regiões
do Estado.

Foram empregados os dados do IBGE relativos a 2000, uma vez que esta é a base
comum utilizada pelos três índices que estão sendo comparados, mesmo que para algum
deles, como o Idese, já existam índices disponíveis com dados relativos a 2005.

O que interessa demonstrar com esta análise é que índices diferentes podem situar
os municípios em posições significativamente diversas nos rankings dos índices. Daí a
importância de relativizar o uso dos rankings, ou, pelo menos, de utilizá-los conjunta-
mente.

O problema é que decisões de alocação de recursos são tomadas, seja pelo poder públi-
co, seja pelas empresas, com base em um único e determinado índice, o que pode ser extre-
mamente prejudicial para determinados municípios e regiões.

Parece que o desenvolvimento socioeconômico guarda uma relação significativa com


a exclusão/inclusão social. Ou seja, tendencialmente, uma região que apresenta um alto
índice de desenvolvimento socioeconômico deveria também apresentar um alto índice de
inclusão social ou um baixo índice de exclusão social, e um alto índice de desenvolvimento
humano. Será que isso é verdadeiro? E se não for, será que se está diante de problemas de
qualidade dos índices desenvolvidos ou será que os índices estão de fato mensurando coisas
diferentes?

38
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Figura 1: Mapa dos Municípios Gaúchos com População Urbana Superior a 50 mil hab em 2000
(os municípios com mais de 50 mil habitantes aparecem em cor escura)

Fonte: elaborado pelo autor com base no Atlas de Desenvolvimento Humano.

Analisando os dados relativos aos 35 maiores municípios gaúchos em termos de popu-


lação urbana, evidenciam-se alguns aspectos interessantes (os dados estão reunidos nas
Tabelas 1 a 4).

Veja-se o exemplo de Canoas. Este município apresenta um Idese de 0,822, o 2º maior


índice do Estado, atrás apenas de Caxias do Sul, com Idese de 0,831. Canoas também é o 2º
do ranking dos 35 maiores municípios. Já quando analisamos o IES, verificamos que Cano-
as, com 0,589, passa a ser o 14º do grupo dos 35 municípios, ocupando apenas a 77ª posi-
ção no ranking estadual do índice se exclusão social. Se analisarmos o IDH-M, Canoas
apresenta o índice de 0,815 e também aparece em 14º no grupo dos 35 maiores municípios,
mas em 97º no conjunto dos municípios gaúchos.

No caso do IDH-M, Canoas faz parte do grupo de municípios que apresentam alto
desenvolvimento humano. No Idese mantém-se este enquadramento, com Canoas perten-
cendo ao grupo dos municípios classificados como de alto desenvolvimento. Já o IES classi-
fica Canoas como um município de desempenho médio, ou de média situação social.

Se verificamos os subíndices de cada índice-síntese, percebemos que no IDH há, em


geral, uma maior proximidade nos diversos subíndices. No caso de Canoas, o IDH-Educa-
ção é de 0,920, o IDH-Longevidade de 0,773 e o IDH-Renda de 0,759, resultando no IDH-M
de 0,815.

39
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Tomando o Idese, Canoas apresenta um índice de Educação de 0,853; índice de renda


de 0,943; índice de saneamento de 0,656; índice de saúde de 0,849. O índice de saneamento
é que pressionou o índice geral para baixo. Aliás, a decisão de incluir no Idese um indicador
de saneamento e situação domiciliar enquanto um elemento para medir o desenvolvimento
social das regiões parece bastante acertada, uma vez que as condições de saneamento pos-
suem uma relação direta com a saúde, e também pelo fato de o Idese ser utilizado para
orientar os investimentos públicos visando à diminuição dos desequilíbrios regionais. Os
indicadores utilizados para esta dimensão, entretanto, são o número de domicílios ligados à
rede geral de água, a média de moradores por domicílio e o número de domicílios ligados à
rede de esgoto, tanto geral quanto pluvial. Ora, a rede de esgoto deve estar ligada à rede
cloacal. De fato, em muitos municípios não existe rede de esgoto cloacal, o que faz com que
a população, mesmo que de forma ilegal, ligue sua rede doméstica diretamente na rede
pluvial, poluindo rios e lagos, uma vez que na maioria dos casos também não existe estação
de tratamento. Neste caso, parece que a situação retratada pelo indicador é bem melhor que
a realidade.

Já tomando o IES, Canoas apresenta um índice de pobreza de 0,768; um índice de


emprego de 0,194; índice de desigualdade de 0,201; índice de alfabetização de 0,916; índice
de escolaridade de 0,677; índice de juventude de 0,731 e de violência de 0,925. Tendo pre-
sente que quanto maior o índice melhor a situação social, alguns dos valores apresentam-se
como extremos opostos: violência – 0,925, perto da melhor situação possível, e emprego –
0,194, perto da pior situação. Este é um padrão que se repete para boa parte dos municípios
gaúchos e brasileiros. No RS 255 municípios apresentam índice de desigualdade inferior a
0,1, portanto uma péssima situação social no que se refere à desigualdade de renda. Apenas
três municípios gaúchos apresentam índice superior a 0,5.

O índice de emprego é calculado a partir da taxa de emprego formal (carteira assina-


da) sobre a população em idade ativa (mais de 10 anos). Caberia questionar se este indica-
dor é o mais acertado, considerando as atuais mudanças estruturais na relação de emprego.
Além disso, se considerarmos a grande maioria dos municípios gaúchos (e brasileiros), es-
sencialmente rurais, com mão de obra familiar, talvez este indicador não dê conta do que
deseja medir. O mesmo parece se aplicar para o caso da desigualdade, calculado a partir de
uma proxy da desigualdade de renda, tomando-se a razão entre chefes de família que ga-
nham mais de 10 SM sobre todos os outros. O índice de violência é medido pelo número de
homicídios em 100 mil habitantes. Em pequenos municípios, de 1 ou 2 mil habitantes, este
indicador não parece ser a melhor variável para captar o grau de violência na sociedade.
Mais de 250 municípios apresentam índice 1,0 e apenas 9 apresentam índice abaixo de 0,8.
Ora, isso significa que os municípios gaúchos de um modo geral apresentam uma excelente
situação social no que se refere à violência. Dos 35 municípios mais urbanos, apenas 4

40
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

apresentam índice de violência abaixo de 0,9, sendo o menor igual a 0,86 (Alvorada). O
município brasileiro que apresenta o pior índice é Nova América da Colina – PR, que possui
uma população de 4.585 habitantes, 2.401 deles na área urbana. O índice de violência
deste município foi em 2000 de 0,019 (péssima situação social), enquanto o Rio de Janeiro
e São Paulo, classificadas entre as cidades mais violentas do mundo, apresentam índices de
violência de 0,821 (alta situação social) e 0,743 (média situação social), respectivamente.

Retomando o grupo dos 35 municípios gaúchos mais urbanizados, vamos comparar os


municípios de Ijuí, Cruz Alta e Santo Ângelo, situados na Região Noroeste do Estado, de
porte semelhante em termos de população e todos se constituindo nos principais centros
urbanos de suas microrregiões. Ijuí aparece como 14º município de melhor desenvolvimento
do grupo dos 35, enquanto Cruz Alta aparece em 20º lugar e Santo Ângelo em 21º. Já no
IDH-M há uma inversão radical de posições, com Cruz Alta em 10º, Santo Ângelo em 11º e
Ijuí em 25º. No IES, Ijuí figura na posição 17, Santo Ângelo na posição 21 e Cruz Alta na
25. Em termos de posição no Estado e no país, Ijuí figura como 24º mais bem situado no
Estado no caso do Idese, em 92º no caso do IES e em 108º no caso do IDH-M. Aparece na
posição 343 entre os municípios brasileiros no caso do IES e em 503º no caso do IDH-M.

Diferenças tão significativas têm sido utilizadas de forma estratégica por governos
locais. Quando de se trata de peças publicitárias sobre as administrações ou de chamadas
de turistas para conhecer a cidade, utiliza-se o índice no qual o município está mais bem
situado no ranking estadual ou nacional (conheça o município x, que está entre os 50
melhores municípios brasileiros em desenvolvimento humano e qualidade de vida); já em
projetos para a busca de recursos junto a órgãos de fomento do Estado ou da União, recor-
re-se aos índices em que o município aparece em pior situação.

Seção 1.5

À Guisa de Conclusão

A sucinta análise de algumas evidências que aparecem nos índices-sínteses utilizados


mostra que existem certamente problemas na formação destes índices. Seria importante ve-
rificar até que ponto tais índices apresentam grau de correlação e como se comportam os
gráficos de dispersão aplicados a estes dados, proposta que foge ao escopo deste texto.

É preciso afirmar, no entanto, que mesmo com imperfeições, a existência de diferentes


índices abre o leque para sua utilização conjunta, enriquecendo a análise da realidade e
ampliando a possibilidade de aperfeiçoar tais índices ou propor novos.

41
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Nessa ótica, entende-se que um número maior de variáveis, ainda que o índice-síntese
seja o mais utilizado e de maior visibilidade, é fundamental para que este represente melhor
a realidade complexa da sociedade atual. Uma das dimensões que deveria ter uma maior
presença é a dimensão cultural, na qual poderiam ser objeto de mensuração os equipamen-
tos culturais disponibilizados à população, como número de teatros, cinemas, museus, bi-
bliotecas, livrarias, videolocadoras e quantidade de canais abertos de televisão à disposição
da população.

Tabela 1: Idese, IES e IDH-M dos Municípios Gaúchos mais Urbanizados

Idese, IES e IDH-M dos municípios gaúchos com população urbana superior a 50 mil habitantes em 2000
Ranking Ranking Ranking Ranking Ranking Ranking Ranking Ranking
Município Idese IES IDH-M
Grupo Estado Grupo Estado Brasil Grupo Estado Brasil

Caxias do Sul 0,831 1 1 0,663 3 8 40 0,857 3 4 12


Canoas 0,822 2 2 0,589 14 77 286 0,815 14 97 290
Esteio 0,816 3 3 0,607 11 50 175 0,842 5 16 59
Porto Alegre 0,812 4 4 0,761 1 1 6 0,865 2 2 9
Bento Gonçalves 0,807 5 5 0,673 2 4 26 0,870 1 1 6
Campo Bom 0,807 6 6 0,642 4 14 66 0,837 7 27 85
Vacaria 0,803 7 8 0,570 20 114 448 0,805 23 151 477
Erechim 0,789 8 10 0,620 8 34 121 0,826 9 58 167
Santa Maria 0,783 9 16 0,634 5 21 83 0,845 4 9 46
Cachoeirinha 0,782 10 17 0,577 18 97 378 0,813 16 108 319
Passo Fundo 0,773 11 22 0,607 10 48 170 0,804 24 153 488
Santa Rosa 0,772 12 23 0,582 16 88 331 0,831 8 43 126
Rio Grande 0,772 13 24 0,572 19 108 422 0,793 30 203 734
Ijuí 0,765 14 30 0,581 17 92 343 0,803 25 157 503
Santa Cruz do Sul 0,759 15 38 0,626 7 29 105 0,817 12 89 271
Santana do Livramento 0,758 16 40 0,550 27 164 676 0,803 26 159 513
Pelotas 0,756 17 41 0,585 15 82 306 0,816 13 91 279
Lajeado 0,756 18 45 0,629 6 25 92 0,838 6 25 80
Bagé 0,754 19 50 0,558 24 146 581 0,802 27 162 518
Cruz Alta 0,750 20 57 0,558 25 148 583 0,825 10 61 178
Santo Ângelo 0,748 21 61 0,568 21 120 467 0,821 11 74 218
São Leopoldo 0,745 22 65 0,599 12 57 210 0,805 22 150 476
Carazinho 0,744 23 67 0,565 22 128 508 0,799 28 176 583
Uruguaiana 0,738 24 77 0,543 30 186 772 0,788 33 228 870
Sapucaia do Sul 0,735 25 82 0,549 28 170 693 0,806 21 148 464
São Borja 0,734 26 83 0,516 34 256 1235 0,798 29 183 618
Novo Hamburgo 0,733 27 86 0,616 9 36 133 0,809 18 123 394
Gravataí 0,724 28 101 0,559 23 144 567 0,811 17 121 362
Alegrete 0,720 29 108 0,531 31 219 965 0,793 31 199 716
Cachoeira do Sul 0,719 30 112 0,548 29 174 704 0,788 32 224 842
São Gabriel 0,712 31 132 0,517 33 251 1213 0,780 34 263 1066
Guaíba 0,708 32 144 0,556 26 153 606 0,815 15 98 292
Viamão 0,699 33 168 0,518 32 243 1192 0,808 19 133 421
Alvorada 0,698 34 171 0,489 35 342 1788 0,768 35 308 1367
Sapiranga 0,695 35 178 0,594 13 71 257 0,806 20 147 463

Fonte: Elaboração do autor com base nos dados do IBGE, FEE e Atlas de Exclusão Social.

42
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Tabela 2: IES dos Municípios Gaúchos mais Urbanizados

Índice de Exclusão Social e seus subíndices


Município
Desigualdade Alfabetização Escolaridade Juventude
Pobreza Emprego Violência Exclusão
Alegrete 0,597 0,131 0,158 0,880 0,605 0,732 0,918 0,531
Alvorada 0,704 0,058 0,049 0,882 0,579 0,625 0,860 0,489
Bagé 0,620 0,144 0,189 0,885 0,653 0,753 0,959 0,558
Bento Gonçalves 0,884 0,325 0,300 0,933 0,670 0,835 0,974 0,673
Cachoeira do Sul 0,598 0,142 0,148 0,867 0,579 0,804 0,970 0,548
Cachoeirinha 0,780 0,207 0,147 0,915 0,672 0,732 0,877 0,577
Campo Bom 0,815 0,526 0,163 0,910 0,604 0,741 0,934 0,642
Canoas 0,768 0,194 0,201 0,916 0,677 0,731 0,925 0,589
Carazinho 0,687 0,191 0,153 0,900 0,631 0,747 0,934 0,565
Caxias do Sul 0,866 0,335 0,308 0,926 0,716 0,786 0,925 0,663
Cruz Alta 0,678 0,131 0,194 0,898 0,640 0,736 0,926 0,558
Erechim 0,780 0,289 0,206 0,911 0,677 0,776 0,956 0,620
Esteio 0,780 0,197 0,222 0,925 0,713 0,757 0,938 0,607
Gravataí 0,756 0,155 0,121 0,905 0,631 0,706 0,938 0,559
Guaíba 0,742 0,157 0,130 0,902 0,636 0,709 0,912 0,556
Ijuí 0,684 0,180 0,183 0,909 0,652 0,783 0,965 0,581
Lajeado 0,794 0,331 0,209 0,920 0,690 0,788 0,920 0,629
Novo Hamburgo 0,787 0,323 0,233 0,904 0,650 0,739 0,913 0,616
Passo Fundo 0,757 0,221 0,254 0,904 0,728 0,728 0,935 0,607
Pelotas 0,676 0,172 0,212 0,901 0,665 0,792 0,961 0,585
Porto Alegre 0,829 0,478 0,618 0,927 0,911 0,839 0,904 0,761
Rio Grande 0,693 0,178 0,172 0,892 0,623 0,769 0,954 0,572
Santa Cruz do Sul 0,763 0,289 0,213 0,916 0,689 0,809 0,957 0,626
Santa Maria 0,768 0,185 0,321 0,914 0,765 0,784 0,971 0,634
Santa Rosa 0,718 0,202 0,162 0,905 0,657 0,747 0,971 0,582
Santana do Livramento 0,590 0,146 0,156 0,901 0,650 0,737 0,987 0,550
Santo Ângelo 0,653 0,146 0,202 0,900 0,668 0,756 0,950 0,568
São Borja 0,571 0,127 0,132 0,870 0,565 0,701 0,947 0,516
São Gabriel 0,519 0,121 0,137 0,843 0,547 0,776 0,957 0,517
São Leopoldo 0,784 0,219 0,240 0,905 0,692 0,727 0,896 0,599
Sapiranga 0,766 0,418 0,103 0,892 0,541 0,692 0,971 0,594
Sapucaia do Sul 0,748 0,134 0,095 0,904 0,612 0,721 0,930 0,549
Uruguaiana 0,644 0,152 0,179 0,894 0,657 0,667 0,924 0,543
Vacaria 0,683 0,243 0,161 0,891 0,595 0,738 0,944 0,570
Viamão 0,720 0,064 0,098 0,887 0,604 0,688 0,885 0,518

Fonte: Elaboração do autor com base nos dados do IBGE, FEE e Atlas de Exclusão Social.

43
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Tabela 3: IDH-M dos Municípios Gaúchos mais Urbanizados

Fonte: Elaboração do autor com base nos dados do IBGE, FEE e Atlas de Exclusão Social.

44
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Tabela 4: Idese dos Municípios Gaúchos mais Urbanizados

Fonte: Elaboração do autor com base nos dados do IBGE, FEE e Atlas de Exclusão Social.

Outra dimensão cada vez mais importante para os processos de inclusão social plena
é a que se refere à infraestrutura de comunicação e informática, dimensão que poderia ser
mensurada pelo número de domicílios atendidos por telefone fixo e com acesso à Internet,
número de domicílios com computador e o número de provedores de Internet no município/
região.

45
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Também a dimensão da habitação deveria estar presente nestes indicadores (o Idese


capta em parte este aspecto ao incorporar a densidade habitacional por domicílio e os domi-
cílios atendidos por rede de água e esgoto) para registrar o déficit habitacional, o padrão
habitacional (sub-habitações), o atendimento por rede de água, rede de esgoto, rede de
energia elétrica e coleta domiciliar de lixo.

Uma última dimensão, não menos importante, é a ambiental, que deveria mensurar
pelo menos a situação quanto ao tratamento do esgoto e quanto ao destino final do lixo.

Desta forma, seria importante construir um índice-síntese que reunisse as dimensões


tradicionais de saúde, educação, renda e trabalho (ou pobreza e desigualdade), acrescidas
das dimensões habitação (ou saneamento e domicílios), cultura e informática (telecomuni-
cações e Internet) e ambiental.

Um segundo aspecto que talvez necessitasse de aprofundamento é se não haveria


necessidade de dar um tratamento diferenciado (em termos de tipo de variáveis e/ou pesos
atribuídos) para as regiões metropolitanas e grandes centros populacionais, por um lado, e
para a grande maioria de municípios essencialmente rurais e de pequeno porte, por outro.

Por último, deve-se atentar para o processo de coleta dos dados que fornecem a maté-
ria-prima para a formação dos índices. Para exemplificar, o município de Ijuí aparece nas
estatísticas da FEE como um município que possui apenas 30 consumidores de energia
elétrica (25 rurais, 1 comercial, 2 residenciais e 2 outros). Isso ocorre porque o sistema de
coleta de dados possui como fonte a CEEE, a RGE e a AES-Sul, ficando de fora as coopera-
tivas de eletrificação rural, as pequenas e médias PCHs e, no caso de Ijuí, a autarquia mu-
nicipal, que gera, transmite e distribui a energia no local (isso ocorre também com outros
municípios, como Panambi e Carazinho).

A realização deste estudo permitiu uma aproximação maior com o universo dos indi-
cadores sociais, especialmente aqueles que se constituem como índices-sínteses da exclu-
são/inclusão social ou do desenvolvimento sustentável.

Verifica-se que tais índices apresentam problemas em suas metodologias, seja no que
se refere à quantidade de dimensões abrangidas, seja no que diz respeito aos indicadores
utilizados para cada dimensão ou ao seu peso na construção do índice.

A existência e a utilização destes índices, no entanto, mesmo com suas imperfei-


ções, são altamente necessárias e positivas no processo de conhecimento da realidade e
no processo de formulação, execução e avaliação das políticas públicas e também das
políticas institucionais e sociais desenvolvidas pelas empresas e organizações da socie-
dade civil.

46
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Permanece o desafio de aperfeiçoar e mesmo propor, por meio de projetos de pesquisa,


a construção de indicadores e índices que consigam sintetizar num único número o nível de
desenvolvimento das regiões e o nível de inclusão/exclusão dos cidadãos que vivem nessas
regiões.

SÍNTESE DA UNIDADE 1
Nesta Unidade você conheceu diversos aspectos relativos ao pro-
cesso de construção de indicadores sociais e a sua importância
nos processos de planejamento e gestão do desenvolvimento e das
políticas públicas.

Foram estudados indicadores e índices-sínteses elaborados com o


objetivo de permitir um conhecimento mais efetivo sobre a situa-
ção social e econômica das comunidades e dos municípios, regiões
e países.

Mais detalhadamente foram estudados três índices-sínteses e seus


indicadores: o IDH-M, o IES e o Idese. Aprendeu-se como estes
indicadores foram construídos e quais os sub-índices que os com-
põem.

Por fim, foi elaborada uma análise com base nesses três índices ao
conjunto de municípios gaúchos com mais de 50 mil habitantes
na área urbana em 2000.

47
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Unidade 2

OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO
DO MILÊNIO NA GESTÃO MUNICIPAL:
Caracterizações e (Propostas de) Ações
Para um Maior Bem-Estar da População
Marcos Paulo Dhein Griebeler

OBJETIVOS DESTA UNIDADE

• Conhecer os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) para os municípios.

• Descrever cada um dos ODM, suas metas e indicadores.

• Entender como utilizar os ODM na gestão municipal.

AS SEÇÕES DESTA UNIDADE

– Seção 2.1 – O que são os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)?

– Seção 2.2 – Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM): caracterizações e su-


gestões.

– Seção 2.3 – Como executar os ODM em seu município?

Esta Unidade trata tanto sobre a importância quanto sobre os desafios que “batem de
frente” quando são abordados os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) na ges-
tão municipal. Pobreza, miséria, doenças, degradação do meio ambiente e desemprego são
algumas das muitas dificuldades enfrentadas pelas pessoas, independentemente de qual
seja o município onde residam.

Apesar de sabidamente haverem diferenças territoriais, sociais e econômicas nos diver-


sos municípios brasileiros, é ponto pacífico que as condições de vida dos munícipes devem
ser embasadas por um comprometimento responsável por parte dos gestores públicos.1

1
No entendimento do autor, quando se trata de um gestor público, é oportuno ressaltar que ele se refere a toda e qualquer pessoa que ocupa
um cargo ou um conjunto que engloba uma determinada responsabilidade pública (prefeito, secretário municipal ou vereador).

49
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Desta forma, a busca por uma melhor qualidade de vida (que em síntese entende-se de
pronto como o significado de uma série de condições – que compõem fatores como a
longevidade, saúde e educação) tem sido a temática vigente e discutida em vários espaços
sociais ao longo dos anos.

Não diferente deve ser o objetivo e o compromisso de todo e qualquer agente público a
fim de oferecer condições, no mínimo, executáveis e percebíveis a todos os cidadãos. Assim, o
resultado esperado deve residir em se obter um mundo mais equilibrado, justo e sustentável.

Para tanto, em um primeiro momento, será exposta sucintamente o porquê da criação


dos ODM pela Organização das Nações Unidas – ONU, em 2000. Logo a seguir serão des-
critos e exemplificados onde e como se aplicam cada um desses oito objetivos estabelecidos
e que intentam oferecer uma melhor qualidade de vida à população mundial, por intermédio
de ações e sugestões de práticas voltadas para tal intuito.

Ao final da Unidade buscar-se-á fazer um apanhado geral de como estas ações podem
ser postas em prática em cada um dos 5.565 municípios brasileiros.

Seção 2.1

O que são os Objetivos do Milênio (ODM)?

Em setembro de 2000 os líderes dos 192 países-membros da ONU reuniram-se na cha-


mada Cúpula do Milênio e assinaram a chamada Declaração do Milênio. Deste protocolo
de intenções resultaram os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM). Busca-
ram, entretanto, não deixar esta reunião “no papel”. Por isso, após esse encontro, foram
convocados diversos técnicos e experts que elaboraram o chamado “Roteiro de Metas para a
Implementação da Declaração dos Objetivos do Milênio das Nações Unidas”. Com isso,
foram detalhadas as ações, subdivididas em objetivos, metas e indicadores socioeconômicos,
a fim de que possam identificar se o desenvolvimento2 local está ou não se fazendo presente
em determinado município.

Antes, contudo, de seguir na explicitação de quais são os objetivos estabelecidos pela


ONU, entende-se que cabe aqui um detalhamento maior sobre o que realmente são objetivos,
metas e indicadores, a fim de que sejam evitadas possíveis dúvidas quando se trata de classi-
ficar o que cada um representa na escala de ação, conforme pode ser visto no quadro a seguir.

2
A temática do desenvolvimento por si mesma é amplamente difusa (Siedenberg, 2003) e não possui um consenso único. Parte-se aqui,
porém, do pressuposto de que ele significa uma melhora na qualidade de vida de cada habitante, mas sem um prazo determinado para que
isso realmente aconteça.

50
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Ação Definição

Objetivo É o que se deseja alcançar com a proposta em relação à situação atual

É o estabelecimento de quantidades e prazos para que o objetivo pretendido seja


Meta
alcançado

É o instrumento para monitorar e medir o alcance das metas e avaliar se os resultados


Indicador
desejados estão próximos de serem alcançados

Quadro 1: Definição de Objetivo, Meta e Indicador

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Como se pode perceber, o Quadro 1 mostra que quando se intenta atingir dado Obje-
tivo, significa onde se deseja chegar. Em contrapartida, a Meta se define como a quantida-
de e os prazos para que o primeiro seja atingido. Como parte integrante desse conjunto
estão também os Indicadores, que por sua parte, podem ser considerados um termômetro,
ou seja, mostram se algo aumentou ou diminuiu.

Como forma de exemplificação deste conjunto de ações, pode-se citar o caso de uma
pessoa que contraiu uma gripe. Ora, seu objetivo é o de retornar ao seu estado anterior, ou
seja, são. Para isso, sua meta está em tomar a medicação indicada e seguir os cuidados
necessários para tanto. Como comprovante de sua melhora ou piora estão os instrumentos
técnicos para sua verificação, neste caso o termômetro – o indicador – que medirá sua febre,
considerado como a principal “ferramenta” que comprova se se está ou não enfermo.

É bem verdade que todos os objetivos, uma vez estabelecidos, necessitam de suas res-
pectivas metas para que se possa verificar em quanto tempo e de que maneira se está ou não
avançando em termos de melhora na qualidade de vida de toda uma população. Nesse sen-
tido, vale lembrar que a ONU estabeleceu, além dos 8 objetivos, 13 metas (também expostas
no Quadro 2) e 60 indicadores, a fim de que seja acompanhada a condução3 de tais ações
pelos gestores municipais.

Consoante a isso, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD –


entende que

os ODM representam uma grande evolução em relação a outros planos de desenvolvimento


mundial porque propõem uma agenda que engloba as dimensões econômica, social e ambiental.
Além disso, incentivam a participação conjunta de cidadãos, governos e sociedade para avançar
rumo ao desenvolvimento humano (SESI-DREP, 2009).

3
Todo e qualquer cidadão que esteja interessado em verificar o andamento dos ODM em seu município pode consultar o site: <http://
www.portalodm.com.br/>.

51
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Após esta breve exemplificação, parte-se agora para a explanação dos oito objetivos
propostos pela ONU para os municípios. Inicialmente, eles buscam reduzir a pobreza e al-
cançar o desenvolvimento sustentável até o ano de 2015. O texto-base dos ODM, no entan-
to, compôs o documento que acordou que todos os gestores municipais devem se compro-
meter com os objetivos e metas, descritos no Quadro 2. Como se pode observar, os oito
objetivos abrangem áreas voltadas para a o bem-estar social (objetivo 1), educação (objeti-
vo 2), isonomia no mercado de trabalho (objetivo 3), saúde (objetivos 4 ao 6), meio ambien-
te (objetivo 7) e um que busca englobar todas as perspectivas anteriores (objetivo 8). A
seguir buscar-se-á explicitar cada um destes objetivos, juntamente com suas respectivas
metas.

Seção 2.2

Os Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM):


caracterizações e sugestões

Como foi referido anteriormente, a melhora na qualidade de vida embasou a iniciativa


e consequente discussão acerca dos oito objetivos estabelecidos pela ONU. No plano naci-
onal, contudo, o Brasil ainda é um país com grandes desigualdades econômicas e sociais.
Para se ter uma idéia de tal constatação, enquanto os 10% mais pobres têm uma renda
familiar média per capita de R$ 66,52, os 10% mais ricos ganham R$ 2.830,51, segundo
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – Pnad (2007), realizada pelo Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Objetivos Metas
1a – Reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população com renda
inferior a um dólar por dia
1. Erradicar a extrema 1b – Alcançar emprego integral produtivo e trabalho decente para todos,
pobreza e a fome incluindo mulheres e jovens
1c – Reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população que sofre
de fome
2. Atingir o ensino básico 2a – Garantir que, até 2015, todas as crianças, de ambos os sexos,
universal terminem um ciclo completo do ensino básico
3. Promover a igualdade
3a – Eliminar a disparidade entre os sexos nos ensinos primário e
entre os sexos e a
secundário até 2015
autonomia das mulheres
4. Reduzir a mortalidade 4a – Reduzir em dois terços, até 2015, a mortalidade de crianças menores
infantil de 5 anos
5. Melhorar a saúde 5a – Reduzir em três quartos, até 2015, a taxa de mortalidade materna
materna 5b – Garantir, até 2015, acesso universal à saúde reprodutiva
6a – Até 2015, ter detido e começado a reverter a propagação do

52
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

6a – Até 2015, ter detido e começado a reverter a propagação do


HIV/AIDS
6. Combater o HIV/Aids, 6b – Garantir, até 2015, acesso ao tratamento para HIV/Aids para todos
a malária e outras doenças os que precisam
6c – Até 2015, ter detido e começado a reverter a propagação da malária
e de outras doenças
7a – Integrar os princípios do desenvolvimento sustentável nas políticas e
programas nacionais e reverter a perda de recursos ambientais até 2015
7. Garantir a 7b – Até 2010, reduzir significativamente a perda da biodiversidade
sustentabilidade 7c – Reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população sem
ambiental acesso sustentável à água potável segura
7d – Até 2020, alcançar uma melhora significativa na vida de pelo menos
100 milhões de habitantes de bairros degradados
8a – Avançar no desenvolvimento de um sistema comercial e financeiro
aberto, baseado em regras, previsível e não discriminatório
8b – Atender às necessidades especiais dos países menos desenvolvidos.
Inclui: um regime isento de direitos e não sujeito a cotas para as
exportações dos países menos desenvolvidos; um programa reforçado de
redução da dívida dos países pobres muito endividados (PPME) e
anulação da dívida bilateral oficial; e uma ajuda pública mais generosa
para o desenvolvimento dos países empenhados na luta contra a pobreza
8c – Atender às necessidades especiais dos países sem acesso ao mar e
dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento (mediante o
8. Estabelecer uma
Programa de Ação para o Desenvolvimento Sustentável dos Pequenos
parceria mundial para o
Estados Insulares em Desenvolvimento e as conclusões da vigésima
desenvolvimento
segunda sessão extraordinária da Assembléia Geral)
8d – Tratar globalmente o problema da dívida dos países em
desenvolvimento, mediante medidas nacionais e internacionais e de
modo a tornar sua dívida sustentável a longo prazo
8e – Em cooperação com as empresas farmacêuticas, proporcionar o
acesso a medicamentos essenciais a preços acessíveis, nos países em
desenvolvimento
8f – Em cooperação com o setor privado, tornar acessíveis os benefícios
das novas tecnologias, em especial das tecnologias de informação e de
comunicações

Quadro 2: Objetivos e Metas Estabelecidas pela PNUD para os Municípios


Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Atualmente, os ODM são considerados um importante instrumento para enfrentar a


pobreza estrutural e a vulnerabilidade social do país, mas, tanto objetivos como metas e
indicadores, por vezes, são passíveis de ajustes. Nesse sentido, observa-se que dada a imen-
sa extensão territorial do Brasil, isto pode gerar diferentes resultados obtidos nos 5.565
municípios brasileiros, sejam eles causados pela escassa ou ineficiente mobilização dos
gestores públicos ou pelo simples desinteresse ou desconhecimento por parte dos munícipes
no que se refere à busca pela melhoria de sua qualidade de vida.

Nesse sentido, notícias veiculadas pelo site do PNUD dão conta de que o Brasil possui
municípios com grande melhoria de suas condições básicas de vida, ao passo que outros
apresentam um considerável retrocesso no que tange à execução dos ODM propostos pela
ONU. Em linhas gerais, existem municípios que reduziram sua pobreza em mais de 75% e
outros onde ela aumentou mais de 150%.

53
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Entre os exemplos que podem ser citados, está o caso do município de Manari (PE)
que em 1991 possuía 87,8% da população vivendo com menos de meio salário mínimo, ou
seja, trata-se da linha de pobreza utilizada pelo PNUD para os municípios. Ao ser pesquisado
novamente em 2000, esse percentual cresceu e chegou a 89,99% (Sousa, 2009).

Em contrapartida, 11 municípios (todos do Rio Grande do Sul) conseguiram reduzir o


número de pessoas que viviam na pobreza em 2000 para um quarto do que era em 1991.
Dentre os municípios que se destacaram, Paraí obteve o melhor desempenho, com uma re-
dução de 81% dos habitantes que viviam com menos de meio salário mínimo por mês.

Este cenário remete ao que trata o objetivo de número 1, que visa a erradicar a extre-
ma pobreza e a fome da população por intermédio de três metas com seu respectivo signifi-
cado, descrito no quadro a seguir.

Fonte de
Objetivo Metas Indicadores Significado
Dados
Aumentar o poder
1a – Reduzir pela Proporção dos
aquisitivo das pessoas que
metade, até 2015, a indivíduos com
dependem de trabalho,
proporção da rendas domiciliares
tendo-se por base de
população com per capita inferiores
referência o valor de um
renda inferior a um a meio salário
dólar, atualmente próximo
dólar por dia mínimo.
de R$ 2,00 no Brasil.
Aumentar a parcela de
Intensidade da
participação de pessoas que
pobreza – aumento
1b – Alcançar não possuem condições de
1. percentual sobre o
emprego integral sustento digno. Junto a isso,
Erradicar a rendimento médio IBGE –
produtivo e evitar o trabalho escravo e
extrema das pessoas Censo
trabalho decente sem proteção a todo
pobreza e a vivendo abaixo da Demográfico
para todos, trabalhador(a), tanto em
fome linha de pobreza,
incluindo mulheres termos de segurança física e
necessário para
e jovens mental quanto de amparo
transpor essa
legal dos direitos
situação.
trabalhistas.
Proporcionar um maior
1c – Reduzir pela Participação do
acesso à comida para a
metade, até 2015, a quinto mais pobre
parcela da população que
proporção da da população na
não possui uma
população que renda total do
alimentação, no mínimo,
sofre de fome município.
decente no seu cotidiano.

Quadro 3: Objetivo 1

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Sem alimentação não é possível realizar nenhuma atividade, e principalmente, viver.


Com base no Objetivo 1, prioritariamente sua mobilização reside em aumentar o poder aqui-
sitivo das pessoas que trabalham e necessitam de uma importância suficiente (mais de meio
salário mínimo, atualmente fixado no valor de R$ 232,50) tanto para o seu sustento quanto
para o de sua família (meta 1a). Junto a isso, busca também evitar que a exploração e o

54
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

trabalho escravo dominem o cenário do mercado de trabalho (meta 1b). Conforme o que está
exposto no Quadro 3, a própria Constituição Federal (CF) datada de 1988, em seu artigo 3º,
inciso III, também institui como ação necessária do Estado “erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (semelhante à meta 1c).

Sabidamente, porém, isto não acontece na prática, pois tanto a pobreza como a fome
ainda predominam, seja nos bolsões populacionais das grandes metrópoles do Brasil, seja
nos pequenos municípios. Tanto a falta de empregos (dignos e formais) para todos quanto a
própria desigualdade econômico-social que muitas pessoas enfrentam são desafios que vão
muito além das intenções propostas.

1) Procurar informações sobre direitos e deveres dos cidadãos, para divulgá-los na comunidade e
fiscalizar os órgãos competentes.

2) Atuar como capacitador voluntário, promovendo orientação profissional para os pequenos negócios do
bairro.

3) Elaborar e distribuir material orientando sobre o que é uma boa alimentação.

4) Organizar e promover atividades de educação alimentar, visando ao aproveitamento integral dos


alimentos.

5) Aproveitar ao máximo os alimentos, cuidando de sua correta conservação, usando receitas alternativas
e promovendo o não desperdício.

6) Fazer um Mural da Cidadania em escolas e locais públicos. Pesquisar e divulgar ofertas de trabalho,
cursos de capacitação profissional e geração de renda e serviços à comunidade (saúde, documentos,
previdência, bolsa-família, etc.).

7) Formar um grupo de mães de alunos que ensinem o melhor aproveitamento dos alimentos, para evitar
desperdícios.

8) Monitorar a merenda escolar e comunicar qualquer irregularidade ao Conselho de Alimentação


Escolar, ao Ministério Público ou ao Ministério da Educação pelo telefone gratuito 0800 61 6161.

9) Buscar parcerias que ajudem a enriquecer a alimentação oferecida por escolas e organizações sociais.

10) Fazer uma horta caseira e incentivar os vizinhos e as escolas do bairro a fazerem o mesmo.

11) Sensibilizar supermercados, restaurantes e quitandas para o não desperdício, informando-os sobre
locais para onde podem ser encaminhados os alimentos excedentes.

12) Valorizar o desenvolvimento local, comprando e promovendo o uso de produtos do comércio


solidário.

Quadro 4: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 1


Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

No Quadro 4 podem ser observadas algumas sugestões propostas pela ONU no sentido
de concretizar o objetivo 1. Dentre elas podem ser destacadas aquelas que vão desde a busca
de informação de interesse geral (sugestões 1, 3, 6), perpassando pelas de cunho prático (2, 4,
5, 7, 9 e 10), como também as que podem primar pelo bom senso local (11 e 12).

55
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Apesar de não ser considerada de pronto uma tarefa fácil, entende-se que a mobilização
e as barreiras seguem no mesmo passo durante este processo. Isto porque, quando observa-
das tais sugestões, deve-se primeiramente atentar para a amplitude das mesmas, ou seja,
qual a parcela de um município (que por vezes pode ser diferente em diversos aspectos –
territoriais, culturais, econômicos e sociais) que consegue receber (corretamente) a informa-
ção sobre tais propósitos? Como evitar distorções e confusões em termos de participação
para tal intuito? Quem será o responsável por elaborar e difundir o material sobre essas
ações? Trata-se de um desafio que não se restringe apenas a erradicar a pobreza e a miséria,
mas também como propagar e executar tais intenções.

Não se pode ignorar, todavia, a ideia de que as sugestões propostas podem ser meca-
nismos que funcionem como vetores de disseminação do objetivo proposto, muito embora
também seja necessário levar em conta como proporcionar uma alimentação de qualidade a
toda uma população que por vezes sequer consegue uma refeição digna e de qualidade
diariamente.

Isto porque, apesar de haver alimentos suficientes para alimentar toda a população,
cerca de 55 milhões de brasileiros (29% da população) estão abaixo da linha da pobreza (ou
seja, são indivíduos que vivem e sustentam sua família com menos de meio salário mínimo –
R$ 232,50 – por mês) e apresentam alguma deficiência alimentar (Sesi-DREP, 2009).

No que tange à maneira como se verificará se houve avanço ou retrocesso na melhora


da qualidade de vida dos brasileiros, é importante observar que tais resultados serão
instrumentalizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE –, por inter-
médio do Censo Demográfico,4 que em 2010 deverá novamente levantar a situação dos ha-
bitantes dos municípios brasileiros.

Enquanto isso, se o objetivo de número 1 significa erradicar a pobreza e a miséria até


o ano de 2015 em todos os municípios, está posto um enorme desafio aos gestores públicos
e a toda a sociedade, tanto em termos de tempo quanto de comprometimento. Desta forma,
entende-se que toda e qualquer ação proposta não pode constar apenas em cartilhas locais,
mas deve atender às necessidades básicas de sobrevivência daqueles que são atingidos por
esta periclitante situação.

4
O último Censo Demográfico foi realizado em 2000.

56
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Fonte de
Objetivo Meta Indicadores Significado
Dados
Estender a toda e
Proporção de crianças qualquer criança o
na faixa etária de 6 a acesso à educação,
14 anos frequentando o no mínimo de
Ensino Fundamental. nível fundamental
(matrícula e
2a – Garantir que,
Taxa de conclusão do frequência). Este
até 2015, todas as
2. Atingir o Ensino Fundamental IBGE – objetivo busca
crianças, de ambos
ensino básico entre crianças de 15 a Censo também
os sexos, terminem
universal 17 anos. Demográfico intensificar a volta
um ciclo completo
à escola das
do ensino básico
crianças, jovens e
Taxa de alfabetização adolescentes que
de jovens e interromperam
adolescentes entre 15 e seus estudos, para
24 anos. que os retomem, a
fim de concluí-los.

Quadro 5: Objetivo 2

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

O objetivo de número 2 proposto pela ONU consiste em “Atingir o ensino básico uni-
versal”, ou seja, possui como meta (2a) garantir até o ano de 2015 uma educação mínima
de base instrucional a todas as crianças, jovens e adolescentes. Apesar de todos terem direi-
to à educação de qualidade, no caso do Brasil é oportuno observar que o desafio para ofertá-
la a todos é árduo, pois o país é o 7º do mundo em número de analfabetos, possuindo 18
milhões de pessoas que jamais frequentaram a escola (ODM).

Paralelamente, vale lembrar que tal objetivo também é proposto na CF no artigo 3º,
inciso I, em que consta: “Construir uma sociedade livre, justa e solidária”. Junto a isso, a
Carta Magna estabelece em seu artigo 205 que a educação é um “direito de todos e dever do
Estado e da família” e que “será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade,
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e
sua qualificação para o trabalho”.

A observância dos dois incisos sucintamente expostos e quando comparados com o


Objetivo 2, remetem à idéia de que não existe nenhuma diferença no que tange ao proposto
em ambas as cartilhas.

A fim de reforçar o desafio de disponibilizar o acesso à educação no caso dos municí-


pios do Brasil, um estudo realizado pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância – Unicef
– divulgado em junho de 2009 e intitulado “O Direito de Aprender: Potencializar Avanços e
Reduzir Desigualdades”, observa que o Brasil obteve avanços nos indicadores de acesso,
aprendizagem, permanência e término do Ensino Básico.

57
EaD Sérgio Luis Allebrandt

O referido estudo, contudo, observa que apesar de cerca de 27 milhões de estudantes


estarem nas salas de aula (97,6% das crianças entre 7 e 14 anos), existe uma parcela consi-
derável (2,4%) de 680 mil brasileiros nessa faixa etária que ainda estão fora da escola.

Adverte o documento que “as desigualdades presentes na sociedade ainda têm um


importante reflexo no ensino brasileiro”. Dentre elas são citadas a própria localização de
cada município além da questão étnico-racial. O relatório alerta que as crianças “mais
atingidas são as (crianças) oriundas de populações vulneráveis como as negras, indígenas,
quilombolas, pobres, sob risco de violência e exploração, e com deficiência”. Segundo dados
divulgados pelo Unicef, do total de crianças que não frequentam a escola, 450 mil são ne-
gras e pardas e a maioria vive nas regiões Norte e Nordeste do Brasil.

No tocante a tais números, é oportuno salientar novamente que o referencial compa-


rativo cabe aos dados fornecidos pelo IBGE, no sentido de identificar os avanços ou retro-
cessos no campo do Objetivo 2 em todos os municípios brasileiros.

Assim, uma vez que a mobilização é um fator essencial para a concretização de tal
feito, a seguir tem-se um quadro com algumas sugestões do PNUD para que o objetivo em
tela possa ser alcançado.

O Quadro 6 sugere algumas ações para que o objetivo 2 possa ser cumprido de maneira eficien-
te por meio de atividades voltadas para as escolas dos municípios, dentre as quais encontram-se ações
de cunho voluntário (sugestões 1, 7, 11 e 12), ou seja, atividade que todo e qualquer cidadão pode
desempenhar. Acompanhado a tais ações, estão aquelas que podem ser iniciadas ou fomentadas pelo
corpo docente e diretivo da escola onde as crianças estudam (sugestões 2, 3, 4, 5, 6 e 10). Outro agente
social identificado para a realização destas propostas está no papel desempenhado (senão o mais
importante) pelos pais de toda e qualquer criança matriculada em uma escola (sugestões 8 e 9).

1) Falar com os diretores das escolas e se oferecer como voluntário, pois com certeza saberão aproveitar sua disponibilidade.
2) Identificar os alunos que estão faltando muito às aulas e incentivá-los a voltar a frequentar a escola.
3) Mostrar que atividades recreativas e esportivas também são educativas. Disciplina, respeito e cooperação podem ser
reforçados nesses momentos.
4) Organizar ou participar de campanhas de doação de livros e de materiais didáticos para instituições e bibliotecas.

5) Criar e manter uma biblioteca alegre e acolhedora, e mostrar que a leitura é um prazer.

6) Acolher e respeitar os alunos especiais, além de denunciar professores e escolas que não promovam a inclusão dos
portadores de deficiências.

7) Identificar crianças fora da escola e encaminhá-las para o ensino, além de denunciar o fato ao Conselho Tutelar da cidade.

8) Fazer o acompanhamento de uma criança incentivando-a e monitorando seu desempenho.

9) Participar do Conselho Escolar e acompanhar o desempenho da escola.

10) Ministrar aulas de reforço escolar para estudantes com dificuldades de aprendizagem.
11) Fazer um levantamento dos analfabetos em seu bairro e incentivá-los a frequentar um curso de alfabetização.
12) Incentivar a criação e o trabalho voluntário em creches para crianças de 0 a 4 anos.

Quadro 6: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 2


Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

58
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Desta forma, observa-se que apesar das intenções e dos avanços nos números em li-
nhas gerais, a totalidade (100%) ainda é um desafio aos gestores públicos, pais e sociedade
em geral. É necessário que as ações propostas tanto pela CF como pelos ODM sejam
gradativamente reforçadas e divulgadas em todos os municípios, visando com isso a com-
pletar a ação de oferecer educação não apenas de base e de maneira quantitativa (ou seja,
apenas crianças matriculadas), mas também com qualidade (infraestrutura, acesso, alimen-
tação, etc.) em toda e qualquer escola existente no país.

O quadro a seguir busca explicitar o que se espera com o Objetivo de número 3, ou


seja, “Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres”. Se comparado tal
objetivo com a CF, verifica-se que a Carta Magna também estabelece em seu artigo 3º,
inciso IV: “Promover o bem-estar de todos, sem preconceitos de raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação”. Desta maneira, em ambos os casos, sua meta
reside em eliminar a disparidade entre homens e mulheres, observando os indicadores do
IBGE – Censo Demográfico – e do Ministério do Trabalho e Emprego – admissões e demis-
sões nas empresas do país.

Com tais ações, espera-se que ambos – e não apenas um gênero – tenham oportunida-
des no mercado de trabalho a partir do momento em que completam seus estudos. Ao lado
disso, busca-se também intensificar a participação da mulher na vida pública, ou seja, na
representatividade dos interesses femininos no Legislativo municipal, tendo-se como base
os registros de candidatura efetuados nos respectivos Tribunais Regionais Eleitorais (TREs).

Fonte de
Objetivo Meta Indicadores Significado
Dados
Razão entre mulheres e homens
nos ensinos Fundamental, A partir do momento em
Médio e Superior. IBGE – Censo que todos os homens e
Demográfico mulheres possuem um
Razão entre mulheres e homens
alfabetizados na faixa etária de grau de escolaridade
15 a 24 anos. equânime, busca-se então
3. 3a –
evitar que haja
Promover Eliminar a Proporção de mulheres
Ministério do discriminação tanto no
a disparidade assalariadas no emprego formal
Trabalho e mercado de trabalho como
igualdade entre os não agrícola
Emprego – na representavidade
entre os sexos nos
Relação Anual democrática. Desta forma,
sexos e a ensinos
Razão entre mulheres e homens de espera-se que todos
autonomia primário e
no rendimento médio mensal em Informações tenham maiores chances
das secundário
emprego formal não agrícola. Sociais –Rais de trabalho, seja ele de
mulheres até 2015.
cunho urbano ou como
representante de uma
Proporção de mulheres Tribunal parcela da população nas
exercendo mandatos nas Regional Câmaras de Vereadores de
Câmaras de Vereadores. Eleitoral cada município.

Quadro 7: Objetivo 3

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

59
EaD Sérgio Luis Allebrandt

O relatório intitulado “O Desafio do Equilíbrio entre Trabalho, Família e Vida Pessoal”


(junho de 2009) – realizado pela Organização Internacional do Trabalho – OIT, PNUD e a
Secretaria Especial de Política para as Mulheres (governo federal) –, entretanto, revela que
apesar de sensíveis avanços obtidos nos últimos anos, a condição feminina no mercado de
trabalho “está longe” da igualdade em relação aos homens.

O referido relatório destaca que a pretendida maior participação feminina no mercado


de trabalho gera o desafio de se criar condições para que as mulheres possam concorrer de
forma mais justa com os homens pelos postos de trabalho. Cabe lembrar que é muito mais
difícil para a mulher manter o equilíbrio entre trabalho, família (filhos e atividades domésti-
cas) e vida pessoal.

Nesse sentido, o relatório revela que:

O modelo homem-provedor e mulher-cuidadora ainda vigente permite que a mulher continue


arcando em forma unilateral, quando não exclusiva, com as atividades de cuidado e assistência
aos membros da família e seu engajamento no mercado de trabalho permanece marcado por
esse papel (2009).

Desta maneira, observa-se que outro desafio proposto aos gestores municipais está em
minimizar as sensíveis diferenças entre homens e mulheres no que tange ao emprego formal
para ambos. Se existem barreiras que ultrapassam os limites territoriais, entende-se que
urge desde logo a busca por políticas públicas, ou seja, a instituição de um conjunto de
ações que minimizem tais diferenças, oportunizando, assim, que mais mulheres ingressem
no mercado de trabalho.

O objetivo em tela também trata sobre a participação da mulher no Legislativo, na


função de vereadora. Apesar de positiva tal intenção, vale frisar que nas eleições de 2008, do
total de candidatos – 330.630 – apenas 72.476 eram mulheres e 6.497 as que conseguiram
se eleger, segundo o Tribunal Superior Eleitoral – TSE –, como bem ilustra a Tabela a seguir.

Tabela 1: Participação das Mulheres nas Eleições de 2008 para Vereador/a no Brasil
Candidatos Candidatas Quantidade Quantidade
Cargo Candidatos Candidatas Eleitas
Eleitos Eleitos Candidatos
Vereador
258.154 45.401 72.476 6.497 51.898 330.630
(a)

Fonte: Elaboração do autor com base nos dados do TSE.

Pelo que se percebe na Tabela 1, tanto o interesse de concorrer como a possibilidade de


ser eleito vereador nos 5.565 municípios do Brasil é uma realidade ainda predominantemen-
te masculina. Desta forma, a fim de reforçar tal assertiva, no plano estadual a parca partici-
pação feminina pode ser observada na Tabela 2.

60
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Tabela 2: Participação das Mulheres nas Eleições de 2008 para Vereador/a no RS

Candidatos Candidatas Quantidade Quantidade


Cargo Candidatos
Eleitos
Candidatas
Eleitas Eleitos Candidatos
Vereador (a) 15.901 4.020 4.321 562 4.582 20.222
Fonte: Elaboração do autor com base nos dados do TSE.

Pela Tabela 2 verifica-se a ainda inexpressiva participação feminina nas vagas munici-
pais de vereador, uma vez que em 2008 somente 562 das 4.321 candidatas foram eleitas.
Ademais, segundo o TSE, o menor percentual de participação de mulheres que se
candidataram para ocupar uma vaga no Legislativo municipal ocorreu na Região Sul
(21,10%), ao passo que o maior foi constatado na Região Norte (22,61%). Sobre as eleitas, o
maior percentual constatado foi na Região Nordeste (14,82%) e o menor foi na Região Su-
deste (10,61%).

Diante desse cenário, tanto em âmbito nacional como estadual, a tentativa de reverter
esta periclitante situação pode ser observada no quadro a seguir, que traz algumas suges-
tões feitas pelo PNUD para que o Objetivo 3 possa, como os demais, ser atingido.

1) Visitar a Câmara Municipal, entrevistar as vereadoras e conhecer suas propostas para ajudar as mulheres
de sua cidade.
2) Divulgar que existem, nas grandes cidades, centros de atendimento para mulheres onde elas podem
denunciar a violência e ter um acompanhamento físico e psicológico.
3) Identificar e divulgar novas oportunidades de trabalho para mulheres.
4) Incentivar ações que estimulem as mulheres a buscar alternativas de geração de renda.
5) Educar filhos e filhas para que eles realizem, com igualdade, o trabalho do dia a dia em casa.
6) Não reproduzir expressões como “isso é coisa de mulher”, que sejam contra a dignidade da mulher ou que
a coloquem em situação de inferioridade.
7) Denunciar casos de violência, abuso e exploração sexual contra crianças e adolescentes pelo telefone
gratuito 0800 99 0500 ou procurar o Conselho Tutelar da cidade. Nos casos de agressão física e de violência
sexual contra mulheres, ligar para o telefone gratuito do Disque Denúncia da Polícia Civil 0800 84 29 99.
8) Não empregar crianças, para não prejudicar seu desenvolvimento ou comprometer sua infância, e
denunciar os casos conhecidos de trabalho infantil para a Delegacia Regional do Trabalho.
9) Não valorizar e não comprar produtos que explorem o corpo da mulher em sua comercialização, exigindo
o cumprimento da regulamentação publicitária e fortalecendo o senso critico da sociedade.
10) Atuar em atividades em prol da melhoria da autoestima das mulheres, promovendo a valorização e o
respeito em todas as fases do seu ciclo de vida (infância, adolescência, gravidez, maternidade, velhice).
11) Encorajar as jovens para que busquem seu desenvolvimento socioeconômico por meio da educação e do
trabalho.
12) Incentivar adolescentes mães a retomarem seu projeto de vida, combatendo qualquer situação que
dificulte seu acesso às escolas públicas.

Quadro 8: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 3

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

61
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Como se pode perceber no Quadro 8, o conjunto de sugestões propostas para que o


Objetivo 3 seja cumprido engloba atividades que demandam a responsabilidade tanto dos
munícipes (sugestões 1, 5, 6, 7, 9 e 10) quanto de empresas locais (sugestão 8) e dos própri-
os gestores públicos (sugestões 2, 3, 4, 11 e 12).

Importante ressaltar que o comprometimento tanto por parte dos habitantes quanto dos
gestores e empresários, por vezes pode esbarrar na própria falta de infraestrutura (acesso,
fiscalização, posto policial, etc.) para que todo esse conjunto de sugestões possa ser concreti-
zado. Entende-se, no entanto, que a proposta é sempre mais econômica que a prática.

Somado a isso estão os problemas sociais que comumente ocorrem em vários municí-
pios – prostituição infantil, drogadição e desemprego – e que resultam na falta de perspecti-
va de vida para muitos jovens e mulheres. O desafio persiste.

Objetivo Meta Indicador Fonte de Dados Significado

Taxa de mortalidade de
crianças menores de 5 anos Ministério da Saúde – Por meio de
(número de óbito de MS; Secretaria da programas de
4a – Reduzir crianças de até 5 anos de Vigilância Sanitária – prevenção e
em dois vida por mil nascidos vivos) SVS, e Departamento de acompanhament
4. Reduzir terços, até Análise e Situação de o neonatal
a 2015, a Saúde – Dasis busca-se evitar
mortalidad mortalidade com que
e infantil de crianças Sistema de Informações crianças nasçam
menores de 5 Taxa de mortalidade infantil sobre Nascidos Vivos prematuras ou
anos (número de óbitos de (Sinasc) morram antes de
crianças de até 1 ano de Sistema de Informações completarem 5
vida por mil nascidos vivos) sobre Mortalidade (SIM) anos de idade

Quadro 9: Objetivo 4

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Se os objetivos anteriores (1 ao 3) propõem uma maior inserção de pessoas com pou-


cos recursos de subsistência em uma melhor escala social, os próximos (4 ao 6) defendem
que a garantia de vida, tanto das crianças recém-nascidas como de suas mães, não sofra
nenhum prejuízo. Desta forma, o Objetivo 4 estabelece em “ reduzir a mortalidade infantil”,
possuindo a meta de reduzir em até dois terços a mortalidade de crianças menores de 5 anos
até o ano de 2015. Novamente a CF também apresenta proposições semelhantes ao objetivo
em tela e que abarca o artigo 3º (exposto no objetivo 3), acompanhado do artigo 196, que
anuncia:

62
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas
que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Segundo dados do último Censo Demográfico (2000), apontam as Regiões Sul e Sudeste
do Brasil possuem uma taxa de mortalidade infantil mais baixa (em torno de 20 óbitos por 1.000
nascidos vivos), ao passo que nas regiões Norte e Nordeste a mortalidade infantil atinge, respec-
tivamente, 30 e 45 óbitos por 1.000 nascidos vivos, ultrapassando a própria média do Brasil.

No caso do Rio Grande do Sul, apesar de diversos programas assistenciais (Qualificação


do Pré-Natal, Incentivo ao Aleitamento Materno e Investigação do Óbito Infantil) na área da
saúde, em 2003 o Estado apresentava uma taxa de mortalidade infantil de 15,1 óbitos para
cada 1000 nascidos vivos (Rio Grande do Sul, 2009). No plano mundial, com dados mais recen-
tes, segundo a Organização Mundial da Saúde – OMS (2009) – em 2007 cerca de 27% das
crianças morriam antes de completar cinco anos, dados comparados com os números de 1990.

Com tais resultados, observa-se que a área da saúde impõe outro desafio a toda a
sociedade, em especial no que trata o presente capítulo, à do Rio Grande do Sul. A fim de
minimizar tais problemas, o PNUD faz algumas sugestões que são descritas a seguir.

Dentre as sugestões elencadas pelo PNUD para o Objetivo 4 (idem artigo 3º, inciso IV
e artigo 196º da CF), verifica-se que estas abrangem mobilizações que podem ser realizadas
tanto pelos gestores públicos (objetivos 1, 7 e 8), pelos munícipes (5, 6, 9 e 10), além de toda
e qualquer pessoa que deseje atuar de maneira voluntária (2, 3 e 4).

1) Fazer campanhas para mostrar:


– Como as vacinas protegem o bebê.
– Como a higiene pode evitar algumas doenças.
– Qual a nutrição adequada para o bebê.
– A importância do aleitamento materno.
2) Ensinar a fazer o soro caseiro.
3) Ajudar no dia da vacinação, garantindo que as crianças do bairro sejam vacinadas.
4) Doar leite materno para recém-nascidos órfãos ou para aqueles que não possam recebê-lo de suas
mães biológicas.
5) Realizar todas as consultas e o acompanhamento do pré-natal, além de sensibilizar outras mães a
fazerem o mesmo.
6) Levar seu filho, até o quinto dia de vida, ao posto de saúde para fazer o teste do pezinho, vaciná-lo,
verificar como está a amamentação e se a pele do bebê está amarelada.
7) Estimular as mães para a prática da amamentação de seus filhos, no mínimo por 6 meses.
8) Sensibilizar as mães a levarem seus bebês ao serviço de saúde mensalmente, sobretudo no primeiro
ano de vida, e sempre que os bebês apresentarem diarréia, cansaço, tosse ou febre.
9) Exigir que, na hora do parto, haja um pediatra para acompanhar o nascimento do bebê.
10) Incentivar a criação de creches que impactam na saúde e na redução da mortalidade infantil.

Quadro 10: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 4

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

63
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Em termos quantitativos, ou seja, no intuito de mensurar como se apresenta o aumen-


to ou redução dos números referentes à mortalidade das crianças, as entidades responsáveis
por tal controle no Brasil são o Ministério da Saúde – MS, a Secretaria da Vigilância Sani-
tária – SVS, e o Departamento de Análise e Situação de Saúde – Dasis. Dentre as ferramen-
tas utilizadas para tal mensuração estão os sistemas de informação voltados para indicado-
res de saúde, tais como o Sistema de Informações sobre Nascidos Vivos (Sinasc), que propi-
cia uma gama significativa de dados sobre nascidos vivos (sexo, local do nascimento, tipo
de parto e peso ao nascer). Outra ferramenta utilizada para aferição da mortalidade é o
Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), que oferece informações para a definição
de prioridades nos programas de prevenção e controle de doenças, com base nas declara-
ções de óbito coletadas pelas Secretarias Estaduais de Saúde do Brasil.

No intuito de propiciar maiores condições de saúde, estendidas não apenas ao recém-


nascido, mas também à mãe, tem-se o objetivo 5, exposto a seguir no Quadro 11.

A preocupação com a saúde de um recém-nascido não se restringe apenas a sua con-


dição de vida. A preparação para que ele possa ser gestado de maneira correta e sem a
possibilidade de riscos e perdas é o Objetivo de número 5 proposto pelo PNUD, no sentido
de “melhorar a saúde materna”. Semelhante a tal intuito, a CF prevê o mesmo (artigo 3º,
inciso IV e artigo 196º, idem ao Objetivo 4). Como ponto extremamente preocupante, po-
rém, a OMS (2009) alerta que em termos de redução da mortalidade materna, esta foi prati-
camente nula desde a década de 90.

Objetivo Meta Indicador Fonte de Dados Significado


Taxa de mortalidade MS/SVS/Dasis
materna (óbitos Até 2015, tentar
maternos por 100 mil Sistema de baixar drasticamente
5a – Reduzir em crianças nascidas Informações sobre a taxa de mortalidade
três quartos, até vivas) Nascidos Vivos materna, ou seja,
2015, a taxa de Proporção de partos (Sinasc) evitar que as mães
mortalidade assistidos por percam a vida após o
materna profissionais de saúde
5. Melhorar Sistema de nascimento dos
a saúde qualificados Informações sobre filhos.
materna Mortalidade (SIM)
Proporção de crianças MS/SVS/Dasis Toda e qualquer
5b – Garantir, nascidas sem mulher que desejar
até 2015, acesso consultas pré-natais Sistema de ter uma criança terá o
universal à Informações sobre cuidado para que a
Proporção de crianças Nascidos Vivos
saúde mãe e o bebê tenham
nascidas de mães (Sinasc)
reprodutiva melhores condições
de gestação.

Quadro 11: Objetivo 5

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

64
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Dentre as metas para tanto estão as de (a) reduzir até o ano de 2015 em três quartos a
taxa de mortalidade materna, além de (b) garantir até o referido período o acesso universal
à saúde reprodutiva.

Por vezes a decisão de ter um filho acarreta uma série de cuidados por parte dos pais,
os quais podem desconhecer alguns riscos e cuidados essenciais ao feto. Nesse sentido, o
PNUD faz algumas sugestões para que as prefeituras possam divulgá-las, visando a atingir
o objetivo 5 (Quadro 12).

Nas sugestões apresentadas para melhorar a saúde da gestante, observa-se que elas
englobam atividades que requerem a iniciativa tanto da própria gestante e seu parceiro
(sugestão 2), do voluntariado (sugestões 4 e 5), poder público (sugestões 1, 6, 7, 8, 9 e 10),
além daquelas que abrangem a todos os agentes locais (sugestões 3 e 9).

1) campanhas sobre:
-Planejamento familiar.
-Prevenção do câncer de mama e de colo de útero.
-Gravidez de risco.
-A importância do exame pré-natal.
-Nutrição da mãe e aleitamento materno.
2) Não se automedicar e não receitar remédios para gestantes.
3) Propiciar um ambiente agradável, afetivo e pacífico às gestantes em casa, no trabalho, no dia a dia,
dando prioridade a elas, cedendo a vez em filas, auxiliando-as em seu deslocamento e no carregamento
de pacotes.
4) Presentear uma grávida em situação de desvantagem social com um enxoval para seu bebê.
5) Acompanhar uma gestante, garantindo a realização do pré-natal, oferecendo transporte para as
consultas e facilitando a aquisição de medicamentos, quando necessário.
6) Divulgar informações sobre saúde para gestantes e articular palestras em Postos de Saúde, Centros
Comunitários e instituições como a Pastoral da Criança.
7) Participar de iniciativas comunitárias voltadas para a melhoria da saúde materna e o atendimento à
gestante (pré-natal e pós-parto).
8) Incentivar o debate entre a universidade, a escola e a comunidade.
9) Reunir mulheres grávidas para troca de experiências.
10) Incentivar a educação para gestantes.

Quadro 12: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 5

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Tal como exposto no objetivo de número 4, o mesmo sistema de informação (Sinasc) é


usado para a identificação de gestantes que, porventura, possam vir a padecer durante ou
após o nascimento da criança.

Desta maneira, no que se refere à tarefa de proporcionar maiores e melhores condi-


ções de saúde a todos os cidadãos, verifica-se que apesar de existirem sugestões para tal
objetivo, assim como os demais, requer-se principalmente o interesse de todos. Isso signifi-

65
EaD Sérgio Luis Allebrandt

ca que quanto mais pessoas se envolverem com os objetivos voltados para a saúde das
gestantes e de suas crianças, ao lado de um sensato planejamento familiar, evitar-se-ão
mazelas comuns a muitos municípios, tais como a pobreza, a miséria, a violência, as dro-
gas e a prostituição.

Sobre estes dois últimos problemas cabe reforçar que eles representam também um
vetor de disseminação de inúmeras doenças, sejam elas as chamadas doenças sexualmente
transmissíveis (DSTs) ou por via venosa (compartilhamento de agulhas e seringas) e que,
por conseguinte, podem aumentar casos da Síndrome da Imunodeficiência Adquirida (Sida),
comumente conhecida como Aids.

Somado a isso, como fator de preocupação acerca desta doença, até o ano de 2005 ela
já havia matado cerca de 3,1 milhões de pessoas (2,6 milhões de adultos e 570 mil menores
de 15 anos de idade), segundo dados da Joint United Nations Programmes on HIV/AIDS
(Unaids), uma subdivisão da ONU.

Paralelamente, existem casos extremos que revelam outras situações devastadoras,


por exemplo, regiões que não possuem nenhuma infraestrutura, seja ela funcional (com
esgoto a céu aberto, falta de tratamento do lixo, etc.), instrumental (postos de saúde,
vacinas, remédios, etc.) ou profissional (técnicos em enfermagem, agentes de saúde e mé-
dicos).

Tais cenários favorecem não apenas a propagação da Aids, como também de doenças
transmitidas pelo ar (tuberculose), por micróbios (hanseníase, também conhecida como le-
pra) e por insetos (como o Aedes aegypti) no caso da dengue, e do barbeiro, o vetor da
Malária.

Sobre esta última, segundo dados da OMS (2009), apesar de 27 países relatarem uma
redução de até 50% no número de casos de malária entre 1990 e 2006, ainda são mais de 1
milhão de pessoas que morrem por ano desta chaga.

Nesse sentido, tem-se o objetivo de número 6 proposto pelo PNUD com vistas a “com-
bater o HIV (sigla do termo em inglês: Human Immunodeficiency Virus)/Aids, a malária e
outras doenças” (idem ao artigo 3º, inciso IV e no artigo 196º, também consoante aos Ob-
jetivos 4 e 5 da CF) exposto no quadro a seguir.

Como se pode perceber no Quadro 13, os desafios no campo do combate às doenças


são enormes. Isto porque, sabidamente, as condições de saúde de muitas populações são
extremamente diferentes e, principalmente, precárias em muitos casos. Seja por meio de
campanhas de prevenção ou por medidas de mobilização, a busca pela prevenção de doen-
ças tem se tornado uma temática relevante ao longo dos anos.

66
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Fonte de
Objetivo Meta Indicador Significado
Dados
Taxa de incidência Sistema de Evitar que até 2015 a
de HIV/Aids (por Informações Aids aumente seu
100 mil habitantes) de Agravos de número de casos,
6a – Até 2015, ter por ano Notificação evitando assim que
detido e começado a (Sinan) mais pessoas sejam
reverter a contaminadas, em
propagação do Proporção dos casos Sistema de especial as mulheres,
HIV/Aids de HIV/Aids entre Controle de que uma vez grávidas
mulheres Exames podem passar o vírus
Laboratoriais para os recém-
6. Combater (Siscel) nascidos.
o HIV/Aids, Taxas de incidência
6b – Garantir, até
a malária e e mortalidade de
2015, acesso ao Sistema de
outras doenças transmitidas Até 2015, conseguir
tratamento para Informações
doenças por mosquitos oferecer amplamente
HIV/Aids para de Agravos de
Taxas de incidência o tratamento para a
todos os que Notificação
e de mortalidade de pessoas infectadas
precisam (Sinan)
tuberculose pelo HIV ou que
Taxas de incidência estejam acometidas
6c – Até 2015, ter Sistema de
e de mortalidade de de outras doenças,
detido e começado a Informações
hanseníase. Taxa de tais como malária,
reverter a sobre
incidência de tuberculose e
propagação da Mortalidade
HIV/Aids (por 100 hanseníase.
malária e de outras (SIM)
mil habitantes) por
doenças
ano
Quadro 13: Objetivo 6

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

A busca por melhores condições de saúde é um direito de todos. Pelo que se constata,
porém, esse direito não se estende a todas as pessoas. Outrossim, deve-se ressaltar o interes-
se e cuidado que cada indivíduo deve ter como medida de prevenção no que tange às enfer-
midades ora mencionadas.

1) Fazer visitas domiciliares para mostrar os locais que podem favorecer a dengue, principalmente no verão,
época de epidemias dessa doença.
2) Incentivar a população a participar das campanhas de vacinação.
3) Fazer campanhas de informação, mobilização e prevenção à Aids e de outras doenças epidêmicas.
4) Divulgar informações sobre todas as Doenças Sexualmente Transmissíveis (DSTs) na comunidade.
Orientar sobre sintomas e busca de tratamento médico.
5) Fazer levantamento sobre os serviços disponíveis – remédios, postos de saúde, centros de atendimento.
6) Cuidar da higiene pessoal e incentivar e orientar que outros façam o mesmo.
7) Usar preservativo, exigir sangue testado e não compartilhar seringas e agulhas, prevenindo-se contra o
HIV.
8) Procurar um posto de saúde ao identificar manchas avermelhadas ou esbranquiçadas, dormentes na pele.
Hanseníase tem cura.
9) Doar sangue periodicamente aos hemocentros e estimular que outras pessoas o façam.
10) Não deixar acumular água em plantas, vasos, calhas, pneus, vidros e outros recipientes, evitando que
surjam focos do mosquito transmissor da dengue em casa, na rua, no bairro.
11) Encaminhar as pessoas com febre e tosse persistentes ao serviço de saúde, além de orientar os

67
EaD Sérgio Luis Allebrandt

11) Encaminhar as pessoas com febre e tosse persistentes ao serviço de saúde, além de orientar os
portadores de tuberculose para que façam o tratamento completo – mesmo que não apresentem mais os
sintomas da doença.
12) Sensibilizar familiares e amigos a não estimularem o consumo de bebida alcoólica por crianças e
adolescentes, contribuindo para prevenir o alcoolismo e suas consequências.
13) Identificar, na família e na comunidade, pessoas que fazem uso abusivo de álcool, encaminhando-as aos
serviços de saúde para tratamento médico e apoio psicossocial.
14) Incentivar o debate entre a universidade, as escolas e a comunidade para atingir mais amplamente este
objetivo.

Quadro 14: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 6

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

O quadro 14 relaciona sugestões recomendadas pelo PNUD para evitar as doenças


consideradas pela OMS como sendo de alto risco de incidência de morte.

Como se pode verificar no Quadro 14, inúmeras são as possibilidades sugeridas a fim
de que sejam evitadas as doenças anteriormente citadas. Em muitos casos, no entanto, a
referida prevenção deve partir, como já foi mencionado, do próprio cidadão (sugestões 1, 6,
7, 8, 9, 10 e 13), como também do comprometimento do poder público (sugestões 2, 3, 4, 5,
11 e 12), seja por meio de campanhas ou de debates realizados em conjunto com os demais
agentes locais (escolas, universidades e comunidade em geral).

Desta maneira, entende-se que a tarefa de reduzir doenças consiste em outro desafio
para todo e qualquer gestor público, assim como para todas as famílias, porém não se res-
tringe apenas à atividade de melhoria de vida para toda uma população por meio de subáreas
como saúde, educação e alimentação.

É preciso também observar as questões que estão relacionadas ao meio do qual muitas
pessoas retiram o seu sustento, seja de maneira direta (cidadão do meio rural) ou indireta
(cidadão da zona urbana).

Na sequência aborda-se o objetivo 7, conforme pode ser observado no Quadro 15.

A questão do desenvolvimento sustentável mostra-se outra tarefa extremamente desa-


fiadora para toda a sociedade. Nessa linha vale lembrar o que destaca Brundtland (1987),
que entende o desenvolvimento sustentável como sendo um conjunto de ações que visam a
“suprir as necessidades da geração presente, sem afetar a habilidade das gerações futuras de
suprir as suas”.

68
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Fonte de
Objetivo Meta Indicador Significado
Dados
7a – Integrar os princípios
do desenvolvimento
sustentável nas políticas e
Proporção de
programas nacionais e
moradores com
reverter a perda de recursos
acesso à rede A partir do
ambientais até 2015
geral de esgoto momento em que
ou fossa séptica tem a intenção de
7b – Até 2010, reduzir
(urbano e rural) aumentar os
significativamente a perda
da biodiversidade números em termos
de melhoria nas
condições voltadas
Proporção de IBGE –
7. Garantir a ao tratamento de
moradores com Censo
sustentabilidade água e esgoto da
7c – Reduzir pela metade, acesso à rede Demográfico
ambiental população urbana e
até 2015, a proporção da geral de
rural, busca-se
população sem acesso abastecimento de
também evitar que
sustentável à água potável água canalizada
ocorram perdas
segura em pelo menos
um cômodo ambientais (erosão,
destruição da mata
(urbano e rural)
ciliar, falta de água,
Proporção de etc.).
7d – Até 2020, atingir uma
moradores com
melhora significativa na
direito seguro à
vida de pelo menos 100
propriedade
milhões de habitantes de
(própria ou
bairros degradados
alugada)
Quadro 15: Objetivo 7

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Vale dizer que a partir do momento em que se busca ofere- Biodiversidade

cer uma infraestrutura melhor a toda a população, deve-se ter em Ou diversidade biológica (que
provém do grego bios = vida)
mente que existe a interferência do homem no meio ambiente. O é a diversidade da natureza
obje ti vo de núme ro 7, e ntr e tanto, vi sa a “g aranti r a viva. Desde 1986 o termo e
sua definição vêm adquirindo
sustentabilidade ambiental” por meio de programas e políticas a largo uso entre biólogos,
ambientalistas, líderes políticos
fim de reverter a perda de recursos ambientais até 2015 (meta
e demais atores sociais. Este
7a), como também reduzir si gnificativamente a perda da uso coincidiu com o aumento
da preocupação com a
biodiversidade até 2010 (meta 7b).
extinção, observado nas
últimas décadas do século 20.
No plano infraestrutural, busca-se até 2015 reduzir em 50% Fonte:
o número de pessoas que não têm acesso à água potável e ao <http://www.biodiversidade.rs.
gov.br/portal/index.php?acao=
saneamento básico (meta 7c) e até 2020, alcançar uma melhora secoes_ portal&id=11&
submenu=8>.
significativa na vida de pelo menos 100 milhões de habitantes de
bairros degradados (meta 7d).

69
EaD Sérgio Luis Allebrandt

De forma semelhante, a CF também acolhe tal perspectiva, tanto em seu artigo 3º,
inciso IV (idem aos objetivos 1 ao 6) como no artigo 225, no que anuncia que:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Com base em todo este conjunto de intenções voltadas para a sustentabilidade vale
lembrar que vem ocorrendo uma crescente e devastadora degradação do ambiente, por meio
de desmatamentos, queimadas, extração irregular de minerais – areia e basalto – que aca-
bam por poluir os cursos d’água.

No plano estadual, em termos de conservação (onde há intenção de futuramente va-


ler-se do local para sua exploração) são quatro as áreas consideradas como prioritárias para
tal ação. Nesse sentido, tais áreas podem ser visualizadas na Figura 1.

No mapa a seguir constam as Unidades de Conservação, as áreas importantes e as áreas


consideradas prioritárias do Projeto Biodiversidade RS. Tais recortes regionais são classificados
pela Secretaria Estadual do Meio Ambiente – Sema – em quatro áreas. Nesse sentido, está a
Área 1 denominada de Quarta Colônia (Agudo, Dona Francisca, Faxinal do Soturno, Itaara,
Ivorá, Nova Palma, Pinhal Grande, Restinga Seca, Santa Maria, São João do Polêsine e Silveira
Martins), seguida da Área 2, nominada com Campos da Campanha (Alegrete, Barra do Quaraí,
Itaqui, Maçambará, Quaraí, Rosário do Sul, Santana do Livramento, São Borja e Uruguaiana).

Figura 1: Mapa das Unidades de


Conservação do Rio Grande do
Sul
Fonte: <http://
www.biodiversidade.
rs.gov.br/arquivos/
1189427829mapa_
unidades2007.gif>.

70
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Na continuidade tem-se a Área 3 denominada de Escudo Sul-Rio -Grandense


(Caçapava do Sul, Encruzilhada do Sul, Lavras do Sul, Pinheiro Machado e Santana da
Boa Vista) e a Área 4, que abrange o chamado Litoral Médio (Barra do Ribeiro, Capivari do
Sul, Mostardas, Palmares do Sul, São José do Norte, Tapes, Tavares e Viamão).

Pelo exposto é possível observar que em termos de atingir uma parte das metas (a e b)
integrantes do Objetivo 7, as áreas anteriormente nominadas podem ser consideradas como
alertas no sentido de melhor valer-se dos recursos existentes no território rio-grandense.
Aqui cabe uma menção mais enfática à meta b, que visa a diminuir a perda da biodiversidade
até 2010. Ora, pelo que se pode constatar, resta pouquíssimo tempo para tal feito. Ademais,
como é possível observar, o único mecanismo de conferência está a cargo do IBGE. Em
contrapartida, todo o cenário ambiental poderia ser identificado com maior precisão caso
convênios pudessem ser firmados entre o referido órgão e as Secretarias Municipais do Meio
Ambiente (ou similares) de todas as prefeituras do Estado.

Junto a isso cabe ressaltar que não é tarefa apenas dos munícipes e dos gestores públi-
cos das áreas nominadas respeitar os limites do meio ambiente. Por isso, deve passar ao
largo o pensamento de qualquer situação de “alívio” por parte da população do Rio Grande
do Sul no que tange a melhor controlar as práticas utilizadas (manejo do solo, mata ciliar –
localizada à beira dos rios –, uso da água, adubação e erosão, etc.) que visam a garantir o
sustento da população, seja ele alimentício ou hídrico.

Ainda sobre termos hídricos, o Objetivo 7 propõe reduzir até 2015 a parcela da popu-
lação que ainda não possui acesso sustentável à água potável segura (meta c) e até 2020
alcançar uma melhora significativa na vida de pelo menos 100 milhões de habitantes de
áreas degradadas (meta d), ou seja, locais que se encontram em péssimas condições de vida
(saneamento básico, moradia, acesso à luz elétrica, etc.).

Mesmo assim, é oportuno salientar que o próprio “inchaço” urbano também compro-
mete o meio ambiente, resultando não apenas em uma grande concentração populacional,
mas também aumentando os níveis de poluição, uma vez que o consumo se dará de qual-
quer maneira, seja ele direto (compras) ou indireto (existência de lixões e consequentemente
de catadores de lixo).

Como ponto positivo, segundo dados da OMS (2009), o número de pessoas com aces-
so à água potável segura subiu de 4,1 bilhões em 1990 para 5,7 bilhões em 2006. Em
contrapartida, um terço da população mundial (2,4 bilhões de pessoas) continua a viver
sem acesso a esse bem. No descompasso desta situação estão alguns hábitos alimentares,
que quando adotados devido à melhoria da qualidade de vida, envolvem particularmente
altos índices de consumo. Por exemplo, a produção de um quilo de carne de boi industriali-
zada necessita de 15.500 litros de água.

71
EaD Sérgio Luis Allebrandt

É sabido, entretanto, que as estimativas, por vezes, podem ser falhas, o que significa
que todo e qualquer resultado positivo ainda traz a ideia de que a totalidade da população
mundial (6 bilhões de pessoas) não foi atingida. Nesse sentido, o PNUD sugere algumas
ações para que esta situação possa ser revertida, como pode ser observado no quadro a
seguir.

1) Fazer campanhas de uso racional de água e energia.


2) Plantar árvores nas ruas é muito importante, porém é preciso pedir licença à prefeitura e aos moradores.
3) Promover a coleta seletiva nas escolas, no condomínio ou no bairro e divulgar o benefício de produtos
biodegradáveis ou recicláveis.
4) Realizar mutirões de limpeza e rearborização de praças, rios e lagos.
5) Contribuir com a limpeza da cidade, praticando ações simples como não acumular lixo em casa, ruas,
terrenos, praias, rios e mares. Não jogar lixo pela janela.
6) Não fumar em ambientes públicos fechados.
7) Utilizar a água que sobrou da chaleira, do cozimento de ovos e da lavagem de vegetais para aguar
plantas. Armazenar água da chuva, em recipientes fechados, para lavar carros e calçadas, economizando
água – recurso natural limitado – nas ações cotidianas.
8) Diminuir o uso de energia elétrica entre 18h e 21h. Desligar aparelhos que não estão sendo usados,
economizando e evitando a falta de energia elétrica.
9) Economizar papel. Imprimir apenas documentos importantes e procurar usar os dois lados da folha. O
verso de uma folha pode ser usado como rascunho, bloco de recados ou para os desenhos das crianças.
10) Participar de ações de preservação e defesa de mangues, rios e mares.
11) Participar de projetos sociais para construção de cisternas e casas com esgotamento sanitário para
famílias de baixa renda, em áreas urbanas ou rurais.
12) Incentivar o uso de sacolas reutilizáveis para compras.
13) Incentivar o uso de produtos feitos com material reciclado.

Quadro 16: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 7

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Como é possível observar, as 13 sugestões visam a sensibilizar todo e qualquer agente


social, seja ele gestor público (sugestões 1, 3, 12 e 13), voluntário (sugestões 2, 6, 7, 8 e 9)
ou ainda de maneira simultânea por ambos os papéis (sugestões 4, 5, 10 e 11) em termos de
(tentar) garantir a sustentabilidade do município.

Entende-se, porém, que, de maneira geral, ainda são muito tímidas as iniciativas, além
de pouco divulgadas. Junto a isso, a posição mais preocupante, aquela que deveria ser
exemplar, ou seja, praticada por todos. Isto porque são veiculadas notícias tanto sobre a
poluição nos rios (com enchentes que deixam como “lembrança” sacolas e garrafas plásti-
cas), como pelo excessivo consumo de energia (banhos demorados e luzes dos postes acesas
durante o dia – estas a cargo das prefeituras), além do desperdício de água potável (para a
lavagem de carros e calçadas), inclusive em épocas de seca. Curiosamente, as campanhas
ou notícias ganham destaque apenas em épocas sazonais, divorciando a verdade de sua
efetiva prática.

72
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

De qualquer sorte, é oportuno salientar que as sugestões somente serão válidas quan-
do praticadas e principalmente divulgadas pelas entidades competentes. Caso contrário,
permanecerão apenas estampadas em campanhas e discursos inflamados (e ausente em ter-
mos de recursos), ao passo que o meio ambiente não mais conseguirá ofertar todo o conjun-
to de benesses que lhes são retiradas ao longo dos anos. O desafio de manter uma mínima
(mas viva) parte verde sobre a artificialidade programada persiste.

Como parte final dos ODM e com o intuito de tentar agrupar uma série de elementos
em um único objetivo – senão o mais abrangente de todos os aqui sucintamente explanados
– tem-se o de número 8, cuja meta é “estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvi-
mento”.

Paralelamente a este objetivo, a CF também busca, tanto em seu artigo 3º, inciso II,
“Garantir o desenvolvimento nacional”, quanto no artigo 4º, inciso IX, visando à “coopera-
ção entre os povos para o progresso da humanidade”.

Nesse sentido, de pronto cabe ressaltar que se trata de uma ampla gama de metas
envolvidas para tal feito e que vão desde o sistema financeiro (meta “a”), perpassando tanto
pela situação enfrentada pelos chamados países “menos desenvolvidos” (metas “b”, “c”,
“d” e “e”) bem como por questões voltadas para a inclusão digital e comunicativa (meta
“f ”), como pode ser observado no Quadro 17.

Como já foi mencionado anteriormente, são várias as propostas que visam a melhorar
as condições de vida de países pobres (classificados como subdesenvolvidos desde janeiro de
1943, por Harry Truman), contudo, apesar de todas essas intenções, curiosamente também
se observa a ausência de indicadores para a mensuração de avanços ou retrocessos sobre o
objetivo em pauta.

73
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Fonte de
Objetivo Meta Indicador Significado
Dados
8a – Avançar no desenvolvimento de
um sistema comercial e financeiro
aberto, baseado em regras, previsível
e não discriminatório
8b – Atender às necessidades
Evitar que prevaleça o
especiais dos países menos
protecionismo nas
desenvolvidos. Inclui: um regime
transações comerciais
isento de direitos e não sujeito a cotas
entre países. Junto a
para as exportações dos países menos
isso, verificar e atender
desenvolvidos; um programa
às necessidades
reforçado de redução da dívida dos
econômicas e sociais
países pobres muito endividados
que enfrentam os
(PPME) e anulação da dívida
chamados países
bilateral oficial, e uma ajuda pública
pobres muito
mais generosa para o
endividados (PPME),
desenvolvimento dos países
bem como perdoar a
empenhados na luta contra a pobreza
dívida de empréstimos
8c – Atender às necessidades
anteriores contraídos
especiais dos países sem acesso ao
pelos mesmos. Busca
mar e dos pequenos Estados insulares
8. Estabelecer também auxiliá-los a
em desenvolvimento (mediante o
uma parceria resolver problemas
Programa de Ação para o Não há Não há
mundial para o comuns a todos os
Desenvolvimento Sustentável dos
desenvolvimento países, como a pobreza.
Pequenos Estados Insulares em
Nesse sentido, visa
Desenvolvimento e as conclusões da
fomentar o acesso a
22ª sessão extraordinária da
bens e serviços para os
Assembléia Geral)
países que não
8d – Tratar globalmente o problema
possuem acesso
da dívida dos países em
marítimo, como o
desenvolvimento, mediante medidas
Paraguai e a Bolívia, na
nacionais e internacionais e de modo
América do Sul, além
a tornar sua dívida sustentável a
de oferecer um maior
longo prazo
acesso a remédios e à
8e – Em cooperação com as empresas inclusão digital
farmacêuticas, proporcionar o acesso (Internet,
a medicamentos essenciais a preços telecomunicações)
acessíveis nos países em reduzindo assim a
desenvolvimento vulnerabilidade social.
8f – Em cooperação com o setor
privado, tornar acessíveis os
benefícios das novas tecnologias, em
especial das tecnologias de
informação e de comunicações

Quadro 17: Objetivo 8

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Nesse ínterim, não apenas a necessidade de melhorar as condições dos habitantes se faz
urgente, mas também a prática de ações possíveis que reduzam drasticamente a elevada cifra de
25.000 pessoas (inclusive crianças) que morrem por dia no mundo devido à falta de infraestrutura
(OMS, 2009). Com tal intuito, tem-se a seguir algumas sugestões feitas pelo PNUD.

74
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Como se pode notar, dentre as 12 sugestões propostas, boa parte (sugestões 2, 4, 5, 6,


7, 10, 11 e 12) está voltada diretamente para a participação efetiva de todo e qualquer
cidadão, ao passo que as restantes (sugestões 1, 3, 8 e 9) podem ser desempenhadas tanto
pela população em geral quanto pelos gestores públicos.

1) Escolher temas de interesse comum e promover encontros entre escolas e comunidade e organizações
sociais – é fundamental continuar aprendendo coisas novas sempre.
2) Organizar o grêmio da escola, que pode desenvolver vários cursos, como inclusão digital e geração de
renda.
3) Divulgar o que já está sendo feito pela comunidade no jornal da escola, do condomínio ou do bairro – nada
melhor do que compartilhar experiências.
4) Convidar amigos, vizinhos, empresas e instituições a participarem. Enquanto o seu grupo faz uma ação,
muitos outros também estão fazendo a sua parte. O sucesso de um projeto de voluntariado depende das
pessoas envolvidas e das parcerias empreendidas.
5) Não votar em candidatos que ofereçam, em troca de votos, favores como emprego, dinheiro, cestas
básicas, consultas médicas, etc.
6) Fiscalizar a atuação dos políticos, exigindo que eles cumpram as promessas de campanha.
7) Exercer o dever de cidadão, participando ativamente do planejamento da cidade – por meio do Orçamento
Participativo, do Plano Diretor ou dos Conselhos Municipais.
8) Participar de discussões e projetos em prol dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs),
incentivando o engajamento de outras pessoas, organizações e empresas.
9) Formar parcerias com setor público, empresas, associações e conselhos, a fim de resolver os problemas
mais relevantes do bairro.
10) Sensibilizar o Conselho de Bairro para que reivindique o acesso a medicamentos seguros e a preços
acessíveis.
11) Sensibilizar o Conselho de Bairro para que reivindique o acesso à Internet e a outros meios de
comunicação, além de se disponibilizar para projetos de inclusão digital voltados para jovens em situação de
desvantagem social.
12) Promover ações voluntárias na comunidade, contribuindo para o desenvolvimento urbano e para o
alcance dos Objetivos do Milênio.

Quadro 18: Sugestões de Ações para Realização do Objetivo 8

Fonte: Elaboração do autor com base nos ODM.

Não se pode negar, entretanto, a possibilidade de que a própria mobilização possa ser
deixada de lado, e inúmeros podem ser as causas para tanto. Os motivos podem ser políti-
cos, como a descrença da conduta de determinados representantes, ou ainda de cunho pro-
fissional, ou seja, após o trabalho, pode não ser vista como prioritária a ação de comparecer
à Câmara de Vereadores.

Cabe ainda salientar a possibilidade de a alienação sobre a situação da comunidade e/ou


município ser de ordem particular, em que por vezes é preferível assistir a um programa de televi-
são – novela – a inteirar-se sobre questões referentes ao modus vivendi de toda uma comunidade.

Complementando, o quadro 18 ainda sugere que cabe aos gestores públicos oferecer
uma melhor infraestrutura aos cidadãos, sejam elas voltadas tanto para a saúde (remédios,
postos de saúde, cirurgias, etc.) como para a inclusão digital (laboratórios de informática)
em parceria com empresas privadas.

75
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Apesar de todas as ações e sugestões propostas pelos ODM e descritas no decorrer


desta Unidade – buscando oferecer a maior clareza possível sobre elas – entende-se que esse
conjunto de tarefas propostas pode ser considerado um árduo desafio. Ademais, é oportuno
salientar que não se pode pensar isoladamente sua funcionalidade (ou seja, a tarefa de
divulgação deve ser sobreposta a possíveis desavenças político-partidárias e interesses pes-
soais no que tange à promoção deste conjunto de intenções).

Desta forma, se o intuito principal consiste em propiciar melhores condições de vida


aos habitantes dos municípios – aqui em especial aos que compõem o Estado do Rio Grande
do Sul – requer-se então o engajamento de todos com vista ao bem-estar social coletivo,
atentando sempre para os limites superáveis que evitem a (preocupante) degradação do
meio ambiente.

O conjunto de desafios está posto. Resta agora que tanto mecanismos de controle
quanto a mobilização de toda a sociedade integrem esse (árduo) processo. Como, porém,
instrumentalizar efetivamente as ações propostas pelos ODM se cada município apresenta
distintas características e problemas, por vezes endêmicos? É disso que tratará a parte final
deste capítulo, apresentada a seguir.

Seção 2.3

Como Executar os ODM em seu Município?

Apesar de os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) terem sido destinados


para os países-membros da Organização das Nações Unidas (ONU), como já foi menciona-
do anteriormente, eles também são estendidos aos gestores públicos municipais, que têm a
responsabilidade pelo cumprimento de suas metas.

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 delegou autonomia aos municípios em


diversas áreas que também fazem parte dos ODM. São eles responsáveis pela condução de
diversas políticas públicas necessárias à concretização dos direitos fundamentais e dos Ob-
jetivos do Milênio.

Inicialmente, como são oito ODM, eles também estão contemplados na CF. Assim
sendo, no que tange aos primeiros, existem ações voltadas ao combate à pobreza e à execu-
ção de Políticas de Geração de Emprego e Renda (ODM 1), além da melhoria nas condições
educacionais (ODM 2) por intermédio de programas assistenciais chamados de Programas
de Transferência de Renda do Governo Federal (Bolsa Família).

76
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Conforme exposto na seção anterior, em determinadas áreas, como no caso da saúde


(ODM 4, 5 e 6), os governos municipais são legalmente obrigados a investir 15% do total de
suas receitas nesta área. Existe também a obrigatoriedade de investir 25% em educação, em
observância à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1996) com a garantia do
acesso gratuito à Educação Infantil (creches e pré-escolas) e ao Ensino Fundamental (1° ao
9° ano). Estas são as metas dos ODM 2 (educação) e 3 (diminuição da desigualdade entre
homens e mulheres).

No que tange ao objetivo 7, que se refere ao desenvolvimento sustentável, a partir da


criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), todo e qualquer município pos-
sui competências capazes de criar normas e critérios de controle e manutenção da qualida-
de do meio ambiente com vista à gestão ambiental. Nesse sentido, cabe ainda aos gestores
definirem as diretrizes básicas da política de desenvolvimento urbano, com forte impacto na
sustentabilidade ambiental – Gestão Ambiental Local, Plano Diretor e Políticas de Habita-
ção – (ODM 7).

Como parte final tem-se o objetivo 8, que busca uma promoção geral em termos de
desenvolvimento, na tentativa de auxiliar principalmente os países que possuem poucos
recursos financeiros e carência de infraestrutura.

Com todo este cenário ora ilustrado, deve-se então questionar: Como aplicar os ODM
em meu município? A resposta pode parecer simples, porém entre o início e o fim de sua
execução pode ocorrer uma infinidade de erros (mas de acertos também).

Partindo-se do plano político, todavia, todo e qualquer cidadão – seja ele do Rio Gran-
de do Sul ou não – pode comparecer à Câmara de Vereadores para saber como está estruturado
o chamado Plano Plurianual (PPA) a ser instituído pela gestão municipal ao longo de qua-
tro anos. Basicamente ele é composto por dois elementos: (1) a base estratégica e (2) a
matriz dos programas.

Com eles, todas as informações levantadas no diagnóstico do perfil municipal dos


ODM podem ser usadas na formulação da base estratégica. Nesta etapa inicia-se a análise
da situação atual do município, quando são explicitadas todas as suas potencialidades,
fragilidades e tendências, além de incluir as prioridades municipais, as ações setoriais, os
objetivos e os condicionantes para o planejamento municipal.

De posse dos dados levantados na base estratégica, estes podem ajudam a ordenar
as ações municipais, das quais constarão todas as diretrizes, os programas, os objetivos,
as ações, os públicos-alvo, os indicadores e os recursos previstos para os quatro anos se-
guintes.

77
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Nesse sentido, o PNUD recomenda aos municípios trabalhar segundo as quatro eta-
pas a seguir apresentadas:

1. Mapear com os dados disponíveis, por região, localidade e gênero, raça, faixa etária, as
principais dimensões da pobreza e seus fatores determinantes, tais como a educação, a
saúde e a exclusão.

2. De acordo com esses mapas, avaliar as necessidades de forma a identificar os investimen-


tos públicos necessários para atingir os objetivos.

3. Transformar a avaliação das necessidades em um plano de ação, incluindo investimento


público, gestão pública e financiamento até 2015.

4. Elaborar estratégia de ação para o período de 3 a 5 anos, focada nos ODM e dentro do
contexto do plano a ser desenvolvido de 2009 até 2015.

Vale lembrar, contudo, que todas estas recomendações podem variar de município para
município, uma vez que sabidamente são diferentes as prioridades de trabalho dos setores
demandados pela sociedade local, porém deve-se manter a perspectiva de atingir a maior
racionalidade possível no uso dos recursos disponibilizados e, em especial, uma maior
efetividade nos resultados programados.

Ademais, é bem verdade que muitos gestores públicos ainda estão muito longe de
possuírem dados referentes a sua população, pois em muitos casos são escassas as informa-
ções atualizadas sobre a realidade de cada município, uma vez que o principal referencial
ainda é o Censo Demográfico de 2000.

No plano prático, apesar de ser uma tarefa desafiadora, toda prefeitura pode ganhar
com a execução dos ODM, segundo os itens descritos a seguir e sugeridos pelo PNUD:

1. Aproxi mação com a população: a mensagem dos ODM é popular e altamente


mobilizadora;

2. Facilidade de comunicação com a população: é mais fácil mostrar os avanços do município.

3. Indicadores são ferramentas ideais para ajudar a definir e instituir políticas públicas.

4. Melhoria dos serviços públicos e combate à vulnerabilidade;

5. Facilitar o monitoramento, a avaliação das políticas públicas e a mensuração de resulta-


dos por meio dos indicadores ODM.

6. Trabalhar a partir de uma agenda clara e de fácil acompanhamento.

7. Maior facilidade de obter recursos federais, estaduais e internacionais;

8. Maior visibilidade: no município, no país e até internacionalmente;

9. Reconhecimento por intermédio de Prêmios: Prêmio ODM, etc.

78
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Pelo que se percebe, as vantagens podem ser extremamente positivas aos municípios
que buscam atingir os ODM, seja pelo fato de aproximar a relação prefeitura-munícipe
(itens 1, 2, 4 e 6), seja pela adoção de ferramentas (itens 3 e 5) e um possível prestígio e
reconhecimento por meio do chamado Prêmio ODM, quando o município consegue atingir
as metas propostas (itens 7, 8 e 9).

Com o intuito de ilustrar melhor como municipalizar os ODM, a seguir apresenta-se


um esquema básico, sugerido pelo PNUD, que serão abordados na sequência.

No processo de municipalização dos ODM, inicialmente está o Passo 1, que busca


formar um Comitê de Acompanhamento dos ODM. Dentre os atributos desse comitê estão
as tarefas de (a) acompanhar e oferecer subsídios ao processo de municipalização, além de
(b) apoiar o município na elaboração de diagnósticos e de planos para a melhoria dos indi-
cadores e metas dos ODM. Isto significa dizer que o comitê será responsável por cobrar,
sugerir e monitorar o andamento dos projetos do município em relação aos ODM, conforme
as principais demandas dos habitantes.

Figura 2 – Passos para a Municipalização dos ODM

Fonte: Guia de mobilização, 2009.

Dentre seus integrantes, o PNUD sugere que os mesmos podem compreender represen-
tantes que vão desde o poder Executivo, poder Judiciário, poder Legislativo, ONGs locais,
população em geral, além universidades e/ou escolas, bem como do empresariado local.

Logo em seguida tem-se o Passo 2, que busca elaborar o plano de diagnóstico local.
Para tanto o PNUD recomenda que para verificar se estão ocorrendo avanços ou retrocessos
no município em termos de ODM, a adoção de indicadores precisa refletir uma análise que

79
EaD Sérgio Luis Allebrandt

deve levar em conta a série histórica de um determinado objetivo (ou seja, comparar os
dados de um específico período de tempo). O número de óbitos de crianças com menos de 1
ano por 100 mil nascidos vivos entre 1999 e 2008, por exemplo, é um indicador de mortali-
dade infantil. O período de comparação dependerá também dos dados disponíveis. Desta
maneira, para se constatar o aumento ou redução de óbitos infantis, serão requeridos dados
do período comparativo. Todos os resultados, uma vez agrupados, poderão servir de base
para o planejamento e a prática dos conselhos municipais, da elaboração de políticas públi-
cas e do Plano Plurianual (PPA), como fora mencionado no Passo 1.

A intenção de construir um Plano de Ação de Médio e Longo Prazo é assunto do Passo 3. De


qualquer sorte, não basta apenas estabelecer quais são as prioridades e os referidos indicadores para
a mensuração da realidade. É preciso agir. Por isso, esta parte do processo pode ser um mecanismo
extremamente útil por meio da prevenção das ações demandadas, cabendo aos responsáveis por sua
implantação (Secretaria de Planejamento ou equivalente e o Comitê ODM) estabelecerem tanto a
duração quanto os recursos necessários para melhorar os ODM no município.

Como se trata de um plano de médio e longo prazo, cabe ainda aos responsáveis obser-
var a trajetória das políticas em curso no município, além de levar em consideração medidas
que viabilizem a mobilização de parcerias e investimento, demandando assim uma revisão
periódica das ações. Com tal feito, a efetividade da municipalização dos ODM se complementa
com o Passo 4, que visa a construir um sistema de monitoramento e avaliação dos ODM.

Com a adoção de tal mecanismo, segundo o PNUD, revela-se a existência de um rico


panorama sobre a realidade social do município, que contribui para a formulação e execu-
ção de políticas públicas locais. É oportuno lembrar, todavia, que sua funcionalidade deve
ser discutida por meio de consultas e debates (reuniões, seminários ou oficinas) em conjun-
to com os representantes de organizações da sociedade civil.

Por fim, o PNUD recomenda que toda e qualquer ação deve ser amplamente divulgada
pelo Comitê Gestor, bem como produzir, pelo menos uma vez por ano, um informativo sobre
a situação dos ODM no município.

Como se pôde perceber ao longo desta unidade, os objetivos propostos pelo PNUD
desafiam não apenas o quanto se pode melhorar a qualidade de vida dos habitantes de um
município, mas principalmente como envolver o maior número de agentes sociais possíveis
em tal intuito.

No plano estadual, é bem verdade que não se mostra tarefa fácil mobilizar toda uma
população de um determinado município. Isto porque todo e qualquer município possui
suas peculiaridades, de tal forma que cada realidade demanda uma estratégia distinta. Por
isso, ninguém melhor de que o próprio morador para apontar e discutir de maneira efetiva
quais são os verdadeiros desafios que estão postos no seu território.

80
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Outro ponto que deve ser considerado no plano estadual reside na própria questão de
negociação acerca da participação dos cidadãos neste amplo e sério processo. Como bem se
sabe, nem sempre a política da boa vontade é a que move a sociedade.

A instrumentalização das benesses pode se depreender, em certos casos, apenas medi-


ante a contrapartida monetária (ou seja, não se pode ignorar a situação na qual pessoas
podem questionar os – possíveis – comitês dos ODM com a pergunta: o que eu ganho com
isso?).

Em outros casos, o próprio cenário nacional pode ser um motivo de desaprovação para
uma efetiva participação da população local nas decisões que buscam melhorar a qualidade
de vida de todos. A decisão de participar nem sempre traduz a ideia de que suas opiniões ou
sugestões podem ser ouvidas e posteriormente acatadas.

Vale dizer que todas as sugestões aqui expostas foram elencadas pelo próprio PNUD.
Desta maneira, se a realidade do município X não condiz com a sugestão 5 do Objetivo 1,
por exemplo, é sinal de que ela existe e a percepção da sociedade local pode então dar início
a um novo processo de discussão e de possível negociação entre os agentes.

Este talvez seja o bojo da discussão principal pré-ODM. Como negociar e priorizar
melhorias na qualidade de vida dos munícipes? Se o desafio está posto, vale lembrar ainda
que o mesmo também traz consigo problemas distintos, seja nos municípios populosos ou
não, naqueles que possuem ou não acesso asfáltico, ou naqueles nas quais a seca ou des-
gaste do solo persiste, etc. Em suma, todos estão unidos no combate às diferenças, de onde
se espera como resultado a igualdade, e nesta operação, pelo menos por enquanto, a conta
ainda está longe de ser saldada por todos nós.

SÍNTESE DA UNIDADE 2
Nesta unidade você conheceu os Objetivos de Desenvolvimento do
Milênio para os municípios, elaborados pelo Programa das nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) da Organização das Nações
Unidas (ONU) em 2000, para servirem de metas a serem atingidas por
todos os municípios e países membros da ONU até o ano de 2015.

Foi abordado o porquê da criação dos ODM, foram descritos e


exemplificados os oito objetivos, com suas 18 metas e 48 indicadores.

Foram apresentadas as ações que podem contribuir para atingir as


metas dos ODM e como essas ações podem ser postas em prática
pelos 5.565 municípios brasileiros.

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EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Unidade 3

FUNDAMENTOS DO PLANEJAMENTO
Dieter Rugard Siedenberg

OBJETIVO DESTA UNIDADE

• Conhecer os fundamentos do planejamento, aspectos e variáveis importantes que inte-


gram qualquer processo de planejamento.

AS SEÇÕES DESTA UNIDADE

– Seção 2.1 – Conceitos de planejamento.

– Seção 2.2 – Objetivos do planejamento.

– Seção 2.3 – Características dos processos de planejamento.

– Seção 2.4 – Condições para implementação do planejamento.

– Seção 2.5 – Principais desafios do planejador.

– Seção 2.6 – Elementos básicos do planejamento.

– Seção 2.7 – Classificação dos planos segundo os períodos de duração.

– Seção 2.8 – Escalas do planejamento territorial.

– Seção 2.9 – Diferenciação entre planos, programas e projetos.

– Seção 2.10 – Principais dilemas na gestão do planejamento.

– Seção 2.11 – Duas questões emergentes: participação e cidadania.

Esta Unidade tem o objetivo de apresentar os fundamentos do planejamento, concebi-


do como instrumento essencialmente democrático e participativo, capaz de provocar mu-
danças na sociedade e na qualidade de vida dos cidadãos. Nas diversas seções que a com-
põem vai-se tratar de um conjunto de variáveis inerentes a qualquer modelo de planejamen-
to, entendido como um processo que busca a concretização de planos de desenvolvimento
de determinado território.

83
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Planos de desenvolvimento têm um valor intrínseco, uma vez que os documentos de


planejamento servem a uma grande variedade de funções, que podem ou não estar relacio-
nadas com metas específicas. Além disso, algumas diretrizes e finalidades do planejamento
são viabilizadas por meio da execução dos planos, mesmo que muitas das metas não sejam
atingidas em sua totalidade.

Assim, descartar o planejamento enquanto elemento fundamental do desenvolvimen-


to social e econômico em função do reduzido sucesso constatado é uma decisão, pois “a
administração de economias complexas requer transparência e responsabilidade, circula-
ção de informações exatas e liberdade de expressão, bem como uma mídia plural” (Sachs,
2004, p. 33). O mesmo autor segue afirmando que o planejamento moderno

é essencialmente participativo e dialógico, e exige uma negociação quadripartite entre os atores


envolvidos no processo de desenvolvimento, levando a arranjos contratuais entre as autoridades
públicas, as empresas, as organizações de trabalhadores e a sociedade civil organizada. Certa-
mente, este tipo de planejamento tem um futuro brilhante pela frente (Sachs, 2004, p. 33).

Considerando que o planejamento territorial não trata apenas de questões físico-na-


turais, mas também de questões econômicas, sociais, políticas e legais, o mesmo configura-
se como um instrumento capaz de provocar mudanças que envolvem inúmeros aspectos e
entraves. Esta complexidade, aliada ao fim de um ciclo de práticas centralizadas e autoritá-
rias de planejamento talvez tenha influenciado a produção científica: boa parte do substrato
teórico disponível sobre o assunto é oriunda de obras publicadas há 30, 40 ou mais anos,1
uma vez que nas últimas duas décadas pouco se refletiu, escreveu ou produziu de novo
sobre o assunto.2 Só mais recentemente alguns poucos pesquisadores sociais deram-se con-
ta de que a grande diversidade de configurações socioeconômicas e culturais praticamente
exclui a aplicação generalizada de estratégias uniformes de planejamento para o desenvol-
vimento (Sachs, 2004). A eficácia de estratégias localizadas é constatada com maior inten-
sidade quando os gargalos que emperram os principais problemas de uma sociedade são
superados, quando recursos potenciais e ociosos são mais bem utilizados, quando a energia
latente e a criatividade são liberadas, quando as demandas sociais são atendidas.

A abertura de espaços nos quais a democracia e o exercício da cidadania são fomenta-


dos, bem como o empoderamento de comunidades e regiões (Friedmann, 1999) assumindo
um papel ativo e criativo no desenho do seu próprio futuro, indicam a consolidação de um
novo paradigma de ação territorial, no qual diálogos, negociações e vínculos contratuais
entre os atores do desenvolvimento são uma característica básica.

1
A Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap), mantida pela Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ), visando a “remediar, em parte,
a falta de literatura especializada, com que se vêem a braços os estudantes da América Latina”, passa a editar uma série de Cadernos de
Administração Pública, a exemplo do caderno 51: Introdução ao Planejamento Regional (Friedmann, 1960).
2
Este não é o caso nas Ciências Administrativas, nas quais a temática do planejamento estratégico aplicado às organizações e corporações
em geral tem rendido nas últimas décadas uma infinidade de reflexões e publicações sobre o assunto.

84
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Seção 3.1

Conceitos de Planejamento

A concepção de planejamento predominante até meados da década de 40 do século 20


estava estreitamente relacionada com procedimentos de cunho socialista. O sucesso de ex-
periências de planificação em países da Europa Ocidental a partir desse período, contudo,
difundiu gradativamente a aceitação de atividades de planejamento nas economias de (li-
vre) mercado.

Sem pretender esgotar a busca por uma definição perfeitamente lapidada de planeja-
mento, é possível afirmar que o termo diz respeito ao levantamento de informações funda-
mentais para deliberar sobre opções consistentes visando a propor ações oportunas ao de-
senvolvimento de um determinado espaço.

Holanda (1983, p. 36) observa que “podemos definir planejamento como a aplicação
sistemática do conhecimento humano para prever e avaliar cursos de ação alternativos com
vistas à tomada de decisões adequadas e racionais, que sirvam de base para ação futura.”

Para Daland (1967, p. 6), “o planejamento não é só técnico como também político,
pois abrange o encaminhamento de soluções técnicas para o âmbito da decisão política,
bem como a criação de atitudes de aceitação para as decisões de planejamento.”

Enfim, pode-se considerar que o planejamento é uma ferramenta de trabalho utiliza-


da para tomar decisões e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir
os melhores resultados e a realização dos objetivos de uma sociedade, com os menores
custos e no menor prazo possível. Ou, nas palavras de Matus (1989, p. 20), planejamento
é “o cálculo que precede e preside e ação” num processo permanente de reflexão e análise
para escolha de alternativas que permitam alcançar determinados resultados desejados no
futuro.

Seção 3.2

Objetivos do Planejamento

Via de regra, os objetivos dos planos podem ser das mais diversas naturezas.
Embora alguns planos proponham atingir um só objetivo, a maioria deles visa a vários ao
mesmo tempo. Nestes casos, é frequente a explicitação de um objetivo preponderante.

85
EaD Sérgio Luis Allebrandt

De um modo em geral, Holanda (1983) explicita que todo processo de planejamento


tem como objetivos gerais e metas específicas elevar os níveis de renda e de bem estar da
comunidade, mediante a ordenação sistemática do conjunto de decisões desses objetivos a
menores custos e com maior rapidez.

Dentre os diferentes tipos de planos classificados segundo os seus objetivos, é comum


sere m mencionados objeti vos de cresci mento e conômi co ou de desenvolvimento
socioeconômico. Trata-se de objetivos distintos e, muitas vezes, confundidos, pois nem sem-
pre são propostas ou buscadas modificações estruturais. Além disso, é necessário considerar
que o próprio conceito de desenvolvimento vem se distanciando da precária ideia de cresci-
mento econômico e assumindo cada vez mais diferentes conotações.

Como os objetivos e interesses sociais são muito diferenciados e, muitas vezes,


conflitantes na sociedade, as decisões tomadas no processo de planejamento resultam de
uma disputa política entre os atores, cada um procurando influenciar o projeto coletivo com
suas próprias expectativas em relação ao futuro e com os meios e instrumentos disponíveis
(Castels; Borja, 1996).

Como parte do processo político, o planejamento constitui um espaço privilegiado de


negociação entre a sociedade civil e o governo, confrontando e articulando seus interesses
e alternativas. Como a hegemonia não é um dado estático, mas um fato social dinâmico e
em permanente construção, o planejamento abre a oportunidade para a constituição e
reordenação do jogo do poder, permitindo uma redefinição dos objetivos dominantes na
sociedade e a ampliação das liberdades individuais e coletivas (Sen, 2000).

Seção 3.3

Características dos Processos de Planejamento

Para Mindlin (1987), o processo de planejamento, apesar de na realidade ser uno,


pode ser subdividido em três fases distintas: a decisão de planejar, que é uma opção essenci-
almente política; o plano em si, que normalmente configura um instrumento técnico, e a
execução do plano, que também é um fenômeno predominantemente político.

Segundo Buarque (1999), a concepção contemporânea de aplicação de métodos e


técnicas de planejamento que visem ao desenvolvimento socioeconômico local e/ou regio-
nal envolve, entre outros aspectos, uma ação de longo prazo, priorização de uma aborda-
gem sistêmica, tratamento multidisciplinar, negociação política e participação social.

86
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

No entender de Miglioli (1982, p. 16), toda e qualquer forma de planejamento

apresenta um conjunto de característica comuns: é voltado para o futuro, visa a objetivos deter-
minados, implica a existência de um sujeito, implica a existência de caminhos ou ações alterna-
tivas e as ações necessárias para atingir os objetivos tem uma seqüência lógica e são empreendi-
das de modo organizado.

O “sujeito” (uma pessoa ou conjunto de pessoas) a que se refere o autor anteriormen-


te citado diz respeito àquele que elabora e executa o plano. A existência desse sujeito con-
fere ao planejamento um caráter político forte, pois é ele quem em última instância escolhe
os objetivos e determina as alternativas.

O planejamento, no entanto, representa também uma forma de a sociedade exercer o


poder sobre seu futuro, rejeitando a resignação e partindo para iniciativas que definam seu
destino (Ingelstam, 1987). Deste ponto de vista, o planejamento é uma “aposta no futuro”,
que orienta e molda a vontade dos atores e as decisões coletivas.

Para Heidemann (1992) o traço característico do planejamento regional como uma


atividade de gestão de um dado espaço em determinada época é a elaboração de instruções
de ação. O próprio autor, entretanto, complementa: só se pode falar de planejamento, de
fato, quando estas instruções de ação forem geradas a partir de deliberações socialmente
admissíveis e tendo por base informações válidas.

O referido modelo teórico está explicitado sinteticamente na Figura 1 e deu origem a um


estudo sobre concepções precárias de planejamento (por inspiração, por especulação e por intui-
ção) que são praticadas pelos Coredes no Rio Grande do Sul (Siedenberg; Saad; Senger, 2005).

Presente
INSTRUÇÕES (Aplicação)
DELIBERAÇÕES (Modificação) Ausente
INFORMAÇÕES (Conhecimento)

PLANEJAMENTO PLANEJAMENTO POR INTUIÇÃO

PLANEJAMENTO POR INSPIRAÇÃO PLANEJAMENTO POR ESPECULAÇÃO

Figura 1: Elementos Conceituais de Planejamento

Fonte: Adaptado de Siedenberg, Saad e Senger (2005).

87
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Note-se que dos três elementos componentes do conceito de planejamento, o último


(instruções) está presente em todos eles e configura a situação mínima, ou seja, trata-se do
planejamento por especulação, caracterizado pela ausência de informações e ausência de
deliberações.

Seção 3.4

Condições para Implementação do Planejamento

Segundo Holanda (1983), a criação e efetiva instituição de todo e qualquer processo


de planejamento pressupõe a existência de condições favoráveis, em termos institucionais,
administrativos e técnicos.

Do ponto de vista institucional as atividades de planejamento requerem apoio políti-


co, compreensão e participação popular, fundamentação legal adequada, estabilidade, apoio
e prestígio do governo.

Do ponto de vista administrativo torna-se necessária a criação de uma organização


ou estrutura específica para formular e coordenar a execução dos planos de desenvolvimen-
to, bem como uma estrutura administrativa comprometida com uma filosofia de planeja-
mento que suplante os obstáculos da burocracia tradicional e assegure uma integração de
esforços para a consecução dos objetivos comuns propostos.

Do ponto de vista técnico, segundo o autor supracitado, o planejamento não pode


prescindir de um conjunto de informações básicas nem de pessoal técnico capaz e habilita-
do para desempenhar tal função estratégica no desenvolvimento territorial.

Seção 3.5

Principais Desafios do Planejador

Segundo Daland (1967), há três grandes desafios a serem enfrentados pelos


planejadores: o primeiro problema que todo e qualquer planejador vai enfrentar diz respei-
to à determinação dos fins a serem atingidos. Talvez seja necessário empreender pesquisas
para determinar as metas mais importantes e isto significa conflitos de interesses, além de
uma eventual resistência na aceitação do plano. Outro desafio considerável é o de criar
estratégias e condições para pôr em prática propostas definidas no plano em comum acor-

88
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

do com todas as instituições envolvidas. Um terceiro desafio refere-seà questão da supervi-


são, coordenação e controle na execução do plano: A quem cabe esta tarefa? Ao próprio
planejador ou a um executor político responsável? Seja qual for a resposta, há a necessi-
dade de um fluxo substancial de retorno (feedback) entre um e outro, visto que o planeja-
mento não se esgota na elaboração de um plano num documento qualquer, mas deve ser
entendido como um fluxo contínuo de considerações racionalizantes em que o principal
elemento é a política.

Seção 3.6

Elementos Básicos do Planejamento

Toda escolha coletiva que passa por uma negociação e formulação política envolve
interesses e percepções distintas da sociedade, dos atores e agentes envolvidos sobre o
que se pretende alcançar no futuro. O planejamento, contudo, também tem uma
conotação técnica e racional de suporte para as escolhas da sociedade. Desta forma, o
planejamento do desenvolvimento incorpora e combina uma dimensão técnica e outra
dimensão política, constituindo-se, segundo Buarque (2002) numa síntese técnico-polí-
tica.

DIAGNÓSTICO

Previsões e
PLANO
Projeções Finais

PROGNÓSTICO Objetivos
Derivados
Diretrizes e
Políticas
Quantitativos
Qualitativos
Instrumentos Diretos
Indiretos

Figura 2: Representação Gráfica dos Elementos Básicos de um Plano

Fonte: Holanda, 1983, p. 39.

89
EaD Sérgio Luis Allebrandt

A dimensão técnica se materializa na figura de um diagnóstico, ao passo que a dimen-


são política configura um prognóstico. De forma simplificada pode-se afirmar que o ponto
de partida para a elaboração de um Plano de Desenvolvimento é o diagnóstico, que compre-
ende uma análise do passado do território em questão e se constituí numa base factual,
estatística e histórica.

O planejamento propriamente dito é um prognóstico sobre o comportamento futuro


do território, que se fundamenta, por um lado, em previsões ou projeções de tendências
visualizando as potencialidades ou possibilidades de desenvolvimento e identificando os
fatores que limitam ou restringem essas possibilidades. Ainda de acordo com Holanda (1983),
se a extrapolação da projeção do passado apresenta resultados satisfatórios e se não exis-
tem fatores que justifiquem uma alteração dessa tendência, não há necessidade de planeja-
mento.

Por outro lado, o prognóstico também se configura como uma revisão de projeções à
luz de diretrizes e políticas que expressam os desejos e as aspirações da comunidade. A
formulação destas diretrizes está associada à definição de objetivos e instrumentos da polí-
tica de planejamento.

Os objetivos finais (ou básicos) normalmente são expressos apenas de forma qualitati-
va e sintetizam a essência da política proposta no plano. Já os objetivos derivados geral-
mente são expressos de forma mais pormenorizada e em termos quantitativos.

Quanto à classificação dos instrumentos da política de planejamento há que se distin-


guir o grau de generalidade ou de especificidade dos mesmos, bem como a maior ou menor
influência dos instrumentos sobre a natureza, a estrutura e o funcionamento dos mecanis-
mos de mercado.

Seção 3.7

Classificação dos Planos Segundo os Períodos de Duração

No senso comum das políticas de planejamento as expressões curto prazo, médio pra-
zo e longo prazo são empregadas para designar períodos relativamente imprecisos. Nas ati-
vidades de planificação, porém, há uma tendência generalizada de classificar como de curto
prazo os planos que abrangem um período entre 1 e 2 anos; de médio prazo seriam os planos
com abrangência temporal de 3 a 8 anos de duração e de longo prazo são denominados os
planos que abrangem um período superior a 10 anos (Miglioli, 1982).

90
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Há diversos aspectos que influenciam a duração dos planos. A necessidade de sanar proble-
mas urgentes justifica a elaboração de planos de curto prazo, enquanto que investimentos em gran-
des projetos de infraestrutura ou planos de perspectiva ampla (abrangendo a questão da educação,
da saúde, da segurança ou do meio ambiente, por exemplo) demandam planos de longo prazo. Em
suma, o período do plano deve ajustar-se ao tipo de problema para o qual foi elaborado.

É evidente que o detalhamento do plano é inversamente proporcional ao período que o


mesmo abrange, isto é, quanto mais curto, maior deve ser o grau de precisão e delineamento
do plano, e vice-versa. Há vantagens e desvantagens nos dois casos. Em função destes aspec-
tos é comum observar na prática política a sobreposição de planos de diferentes prazos.

Assim, a planificação do desenvolvimento socioeconômico de um determinado territó-


rio tanto pode constituir-se por meio de um plano de longo prazo ou de uma sucessão de
planos de médio prazo, complementados periodicamente por planos de curto prazo. De ma-
neira similar também pode ocorrer tal sobreposição com planos setoriais.

Seção 3.8

Escalas do Planejamento Territorial

É comum estabelecer distinções entre planos nacionais, regionais e locais, entendendo-


se aqui que regional seja uma divisão da área nacional e o local uma parte da região, todavia
num país de dimensões continentais como é o caso do Brasil, onde alguns Estados são maio-
res que muitos países, a escala regional é subdividida em macrorregional e microrregional.

O primeiro caso (plano macrorregional) compreende a articulação desenvolvida conjunta-


mente por dois ou mais Estados da Federação brasileira, como é o caso da Região Sul, englobando
Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Um plano macrorregional também pode ser desenca-
deado pela desagregação de um plano nacional (como é o caso das Mesorregiões diferenciadas).

O segundo caso (plano microrregional) diz respeito à articulação desenvolvida conjunta-


mente por um grupo de municípios, ou seja, compreende um espaço de ação que é considerado,
cada vez mais, fundamental em processos de desenvolvimento.3 Esse vácuo político-administrati-
vo intermediário entre municípios e o Estado, todavia, está articulado em maior ou menor escala
somente em alguns poucos Estados brasileiros, destacando-se entre estes o Rio Grande do Sul.

3
Na União Europeia, por exemplo, foram instituídas as chamadas Nomenclaturas das Unidades Territoriais para fins Estatísticos – NUTS, que
subdivide o território de todos os Estados-membros em três níveis. Os níveis NUTS das unidades administrativas dependem de valores-limite
para a população residente; nas subregiões NUTS 3 os limites mínimo e máximo de população são 150.000 e 800.000 habitantes. Estas sub-
regiões devem ser obrigatoriamente utilizadas, pelos Estados-membros e pela Comissão Europeia, para a recolha, compilação e divulgação em
âmbito comunitário de dados estatísticos, bem como na distribuição dos Fundos Estruturais e de Coesão, instrumentos financeiros da política
regional da União Européia, que tem por objetivo reduzir as diferenças de desenvolvimento entre as regiões e os Estados-membros.

91
EaD Sérgio Luis Allebrandt

É evidente que as diferentes escalas de planejamento estão estreitamente relaciona-


das com as esferas governamentais e estruturas sociais encarregadas do planejamento, e,
sobretudo, da execução do mesmo. Independentemente de quem os tenha produzido, os
planos somente serão efetivamente postos em prática se estiverem sob responsabilidade de
autoridade específica da escala envolvida. Outro fator que se descobriu essencial na execu-
ção de um plano regional ou local é o fato de ele ter sido produzido coletivamente pelos
próprios atores interessados.

É necessário considerar ainda que a elaboração e a execução de planos regionais e


locais exigem a adoção de métodos e instrumentos próprios, que muitas vezes são até mais
complexos que os adotados no planejamento nacional, uma vez que muitos instrumentos e
recursos de execução estão nas mãos de instâncias superiores.

Seção 3.9

Diferenciação entre Planos, Programas e Projetos

Planos, programas e projetos são a materialização do processo de planejamento. As-


sim, este último configura uma etapa anterior e necessária para propiciar a existência da-
queles. Cabe, então, explicitar a diferenciação existente entre estes três termos decorrentes
do planejamento e que, muitas vezes, são confundidos.

O plano e o programa são formas mais específicas de orientação, e a adoção dessas formas supõe
a existência de uma política econômica. Todo governo tem uma política econômica, mas não
necessariamente um plano econômico; por outro lado, sempre que um governo adota um plano
econômico, ele está procurando pôr em prática sua política econômica. Assim, a diferença entre
o plano ou programas e a política econômica está apenas no fato de que os primeiros constituem
modos mais específicos de orientar a economia (Miglioli, 1982, p. 10-11).

Ainda segundo este autor, com a terminologia adotada pelo Banco Mundial, o plano
aplica-se à economia como um todo (seja nacional ou regional), enquanto programa refere-se
à orientação de determinado setor (agricultura, indústria, etc.); já o projeto designa a orienta-
ção de um empreendimento específico dentro de um setor qualquer (por exemplo, a constru-
ção de uma barragem). Assim sendo, “o plano, o programa e o projeto se diferenciam segundo
a maior ou menor amplitude do campo de ação por eles abrangido” (Miglioli, 1982, p. 12).

Embora não haja uma normatização universal a esse respeito, o uso oficial destes
termos nos Planos Plurianuais, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei do Orçamento
Anual acabou consolidando uma terminologia mais ou menos corrente, como também pode
ser observado em Klering e Schröeder (2008).

92
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Seção 3.10

Principais Dilemas na Gestão do Planejamento

Segundo Daland (1967, p. 80-83), os principais dilemas da administração do planeja-


mento podem ser sintetizados em seis questões, que são apresentadas a seguir em razão de
que se aplicam muito bem ao caso dos Coredes no Rio Grande do Sul:

1. Em sendo dadas metas específicas de planejamento, deve a iniciativa advir de um órgão


central (secretarias, autarquias) ou de unidades descentralizadas nas regiões e
municipalidades (ou, no caso, os Coredes)? A questão é saber como se processará a mes-
cla de demandas locais ou regionais com diretrizes institucionais.

2. A quem caberá a decisão final em assuntos importantes de planejamento: às entidades


centrais ou às descentralizadas? Supõe-se que em assuntos-chave haja uma decisão cen-
tral em relação às demandas locais, mas este nem sempre é o caso.

3. Devem os planejadores profissionais ser implementadores dos planos? O livre jogo dos
planos “racionais” com as forças “irracionais” não pode ser desprezado. As variáveis mais
importantes que afetam essa decisão levam em consideração o nível de confiança que a
elite política tem nos planejadores profissionais, a sua imagem pública e a sua habilidade
administrativa.

4. Qual o grau de coerção e participação a ser usado na implementação do planejamento?


De modo geral considera-se que é desejável a participação no processo de planejamento
dos que devem pôr em prática e dos que são afetados pelo plano. Na prática, porém, isto
nem sempre acontece.

5. Uma outra questão importante diz respeito à natureza do staff técnico que dará suporte
ao planejamento. É aconselhável que haja uma representatividade de elementos oriundos
das mais diversas áreas (por exemplo, administradores, economistas, engenheiros,
planejadores, cientistas sociais, estatísticos e uma larga variedade de especialistas em
pesquisa).

6. Finalmente, é necessário manter-se atento à mescla de fatores técnicos e políticos atuan-


tes no processo de planejamento e na sua instituição. Não se pode desconsiderar que a
racionalidade técnica é constantemente confrontada com a racionalidade política
estabelecida num determinado contexto. A atitude dos planejadores para com esta ques-
tão, o nível de compreensão sobre o planejamento por parte dos políticos que tomam as
decisões e a visão política dos planejadores são variáveis fundamentais a serem conside-
radas.

93
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Seção 2.11

Duas Questões Emergentes: participação e cidadania

No contexto brasileiro, apesar de todos os avanços, as possibilidades da participação


popular (ou social) na administração pública ainda são restritas, pois envolve interferências
no processo de realização da função administrativa do Estado, de acordo com os interesses
de todos na comunidade. Para Demo (1993), participação é um processo de conquista e
uma construção organizada da emancipação social que se relaciona à individualidade, le-
galidade, moralidade, impessoalidade e eficiência da gestão pública.

Nas palavras de Souto-Maior (1995, p. 78), participação significa

[...] ter ou tomar parte em alguma coisa, ou comunicar alguma coisa, enquanto participa-
ção social significa um ato de interação grupal dirigido a tomar parte em alguma ativida-
de pública ou administrativa para intervir em seu curso. Ela se distingue da participação
política por ser direta e contínua, enquanto essa última se dá através do voto periodica-
mente por ocasião das eleições, ou é exercida indiretamente através da militância em par-
tidos políticos.

A participação social é algo que não pode ser descentralizada; ela simplesmente ocor-
re, “... não existe participação imposta, concedida ou doada” (Demo, 1991, p. 35). Quan-
do a descentralização não é feita pela participação social, e sim imposta pelos governos
vigentes, a participação social não ocorre de fato. Também Médici (1995, p. 96), argumen-
ta que

[...] a participação social permite que haja maior efetividade no processo de descentralização,
mas ela depende da natureza de condições históricas e sociais inerentes a cada região ou locali-
dade. Ela pode ser estimulada, mas nunca outorgada.

A participação, por sua vez, pode ocorrer em diferentes níveis de intensidade, que
Arnstein (apud Bandeira 1999, p. 64) explicita em uma escala crescente classificada segun-
do o grau de influência das comunidades em relação às entidades promotoras dos processos
participativos, assim subdividida:

a) Manipulação: descreve as situações em que a preocupação da entidade promotora concentra-


se exclusivamente na obtenção de apoio para iniciativas já definidas, sem que haja intenção de
permitir que a comunidade tenha qualquer influência na definição de suas características.

b) Terapia: engloba as ações de caráter educativo que têm como objetivo modificar as atitudes e
opiniões existentes na comunidade em relação a um projeto ou programa, as quais podem difi-
cultar sua implementação.

94
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

c) Informação: diferencia-se dos níveis anteriores por não ter como objetivo central direcionar
as opiniões da comunidade, constituindo um primeiro passo legítimo para a participação efeti-
va, especialmente quando prevê mecanismos simples de feedback que permitem avaliar as rea-
ções da comunidade e que possam, eventualmente, convencer os responsáveis pela iniciativa da
necessidade de efetuar ajustes e adaptações nas suas características.

d) Consulta: refere-se a processos em que a entidade promotora utiliza mecanismos mais com-
plexos e estruturados para recolher subsídios junto às comunidades, com a intenção de utilizá-
los de forma efetiva na definição das características e objetivos da iniciativa, embora mantenha
o poder de decidir, em última instância, sobre seu aproveitamento.

e) Apaziguamento: refere-se a situações em que a influência atribuída à comunidade tende a ser mais
aparente do que o real, como ocorre quando são incluídos alguns representantes da comunidade em
comitês que, embora formalmente investidos de poder decisório, pela sua composição, acabam, na
prática, servindo principalmente para referendar decisões tomadas em outras instâncias.

f) Parceria: neste nível ocorre uma efetiva divisão do poder entre a comunidade e a entidade
promotora, por meio de processos de negociação, havendo divisão de responsabilidades nas
tarefas relacionadas ao planejamento e à implementação.

g) Delegação de poder: o poder decisório é atribuído à comunidade, embora a entidade promo-


tora participe dos processos de planejamento e implementação das iniciativas.

h) Controle pelos cidadãos: a entidade promotora restringe sua participação ao financiamento


das iniciativas, cabendo à comunidade as tarefas de planejamento e implementação.

Já a cidadania, a exemplo de outros conceitos comumente empregados nas Ciências So-


ciais, é um termo clássico que se encontra em constante mutação. Não é uma definição estan-
que, delimitada, mas, um conceito que vem assumindo várias conotações ao longo da História.

Segundo Bedin (1997a, b), a luta pelo reconhecimento e respeito à cidadania possui
uma larga tradição histórica, construída ao longo de quatro gerações de direitos. A primeira
geração: direitos civis ou liberdades civis (direito contra o Estado); segunda geração: direi-
tos políticos e liberdades políticas (direito de participar do Estado); terceira geração: direitos
econômicos e sociais (direitos por meio do Estado); e quarta geração: direitos de solidarieda-
de (direitos sobre o Estado). Nos direitos de quarta geração estão incluídos, como regra, o
direito ao desenvolvimento, ao meio ambiente, à paz e a autodeterminação dos povos.

Na concepção de Dallari (1998, p. 14) cidadania, hoje, expressa

Um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do


governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou excluído da vida social e
da tomada de decisões, ficando numa posição de inferioridade dentro do grupo social.

Tenório e Rozenberg (1997, p. 104) consideram a participação o grande instrumento


de acesso à cidadania. “Em sua plenitude, a cidadania só se consolida na presença de uma
participação entendida enquanto ação coletiva e exercício consciente, voluntário e con-

95
EaD Sérgio Luis Allebrandt

quistado”, mas, ainda que participação seja uma condição sine qua non, não é requisito
exclusivo. Para alcançar a “cidadania plena, a organização social e a participação política
deverão vir associadas à superação das desigualdades econômicas”.

Enfim, cabe considerar que a cidadania não é dada, é construída e conquistada a


partir da capacidade de organização, participação e intervenção social. Nesta articulação
devem estar envolvidos todos os cidadãos com a finalidade de poder participar, opinar nas
questões da sociedade e no rumo da sua vida, região e país. É, portanto, uma conquista
legal, amparada e embasada em ideias e ações.

SÍNTESE DA UNIDADE 3
Nesta unidade foram estudadas os fundamentos do planejamento,
concebido como instrumento essencialmente democrático e
participativo, capaz de provocar mudanças na sociedade e na qua-
lidade de vida dos cidadãos.

Nas diversas seções tratou-se de um conjunto de variáveis ineren-


tes a qualquer modelo de planejamento, entendido como um pro-
cesso que busca a concretização de planos de desenvolvimento de
determinado território.

Assim, viu-se o conceito de planejamento, seus objetivos, as ca-


racterísticas dos processos de planejamento e as condições para
sua efetivação. Conheceram-se ainda os principais desafios do
planejador, os elementos básicos que compõe o processo de plane-
jamento, os diferentes tipos de planos em função da abrangência
temporal e as diferentes escalas do planejamento territorial. Além
disso, aprendeu-se a diferenciação entre planos, programas e pro-
jetos, abordaram-se dilemas na gestão do planejamento e a ques-
tão da participação e da cidadania, fundamentais nos processos
de planejamento do desenvolvimento de territórios, uma vez que o
planejamento e o desenvolvimento são feitos pelos sujeitos que
habitam os territórios.

96
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Unidade 4

MODELO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO


PARTICIPATIVO PARA MICRORREGIÕES E MACRORREGIÕES
Dieter Rugard Siedenberg
Sérgio Luís Allebrandt

OBJETIVO DESTA UNIDADE

• Conhecer uma proposta metodológica de planejamento adotada para microrregiões e


macrorregiões.

AS SEÇÕES DESTA UNIDADE

– Seção 4.1 – Macrodimensão das Etapas.

– Seção 4.2 – As Microdimensões, Atividades Inerentes e Resultados Pretendidos.

– Seção 4.3 – Operacionalização do Processo de Planejamento.

– Seção 4.3 – Breve Explicação sobre a Matriz de Vester.

Esta unidade propõe e descreve uma metodologia de planejamento a ser adotada para
o processo de elaboração de planos de desenvolvimento de microrregiões e macrorregiões de
um Estado. O modelo sugerido está baseado na metodologia adotada pelos Conselhos Regi-
onais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (Coredes), e que foi desenvolvida por um
Grupo de Trabalho do Fórum dos Coredes. A proposta aqui descrita, no entanto, pode servir
para orientar o processo de planejamento de outras regiões do país, bem como, com as
devidas adaptações, para processos de planejamento de municípios e suas divisões territoriais
em bairros e distritos.

97
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Seção 4.1

Macrodimensão das Etapas

Na atualidade é fácil constatar a existência de uma grande profusão de modelos de


planejamento estratégico, sobretudo aqueles aplicados ao ambiente organizacional, que
fornecem muitos subsídios teóricos e metodológicos para as demais aplicações.

Em se tratando de processos de planejamento estratégico territorial há unanimidade


em torno da maior parte dos aspectos instrumentais, algumas diferenças operacionais em
torno de outros aspectos, bem como a adoção de diferentes terminologias, que se diferenci-
am mais na nomenclatura técnica do que na essência operacional.

O ponto de partida no diagnóstico, a utilização da matriz Fofa e a necessidade de ao


final do processo detalhar programas, projetos e ações concretas são senso comum no pla-
nejamento estratégico territorial. Já as principais diferenças operacionais dizem respeito a
alguns instrumentos intermediários do processo, que encontram respaldo em metodologias
consolidadas em menor ou maior grau.1 Não há a menor dúvida de que alguns dos instru-
mentos operacionais que configuram metodologias consolidadas são capazes de propiciar
excelentes resultados, porém sempre sob determinadas condições de disponibilidade de tem-
po, de conhecimento técnico e de capacidade didática, sobretudo quando os processos de
planejamento envolvem os mais variados públicos com diferentes níveis de compreensão e
interesse.

Quando um processo de elaboração de planos de desenvolvimento regional passa a


ser adotado como uma política pública incentivada e/ou coordenada pelo governo de um
Estado,2 é recomendado adotar um modelo único para elaboração dos Planos Estratégicos
de Desenvolvimento Regional, que pode ser composto das seguintes etapas, conforme ex-
posto na Figura 1.

E stas macroe tapas formam uma sequê nci a logi came nt e e ncade ada e sua
operacionalização é decorrência de uma série de atividades que necessitam ser desenvolvi-
das pelo pessoal técnico designado por cada região ou de forma articulada com os demais
interlocutores regionais.

1
Este é o caso, por exemplo, da metodologia aplicada e desenvolvida experimentalmente durante o Curso Internacional de Gestão
Estratégica do Desenvolvimento Regional e Local, ministrado por técnicos da Cepal/Iica em colaboração com o Ministério da
Integração Nacional, governo do Estado do RS e Fórum dos Coredes, em março de 2009, em Santa Maria/RS.
2
É o caso do Rio Grande do Sul, em que o Governo do Estado está assumindo parcialmente os custos de elaboração dos Planos Estratégicos
Regionais, conveniando com os 28 Coredes a execução dos mesmos. Para garantir o mínimo de uniformidade, o Fórum dos Coredes
organizou um Grupo de Trabalho que desenvolveu uma metodologia que deve ser seguida por todas as regiões.

98
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

1. Diagnóstico Técnico 2. Análise Situacional


(Sistematização de dados) (Interpretação técnico-política)

3. Matriz FOFA
4. Referenciais Estratégicos (Potencialidades, Desafios,
(Visão, Vocação, Valores)
Riscos e Limitações)

5. Macro-objetivos 6. Definição de Modelo de


(Programas, Projetos, Ações) Gestão do Processo

7. Divulgação / Implementação

Figura 1: Síntese das Etapas do Planejamento Estratégico

Fonte: elaboração dos autores.

O objetivo de uniformizar as atividades e etapas está relacionado com a comparabilidade


que se espera obter no processo de planejamento das regiões e nos planos estratégicos. Além
disso, é preciso considerar a necessidade de gestão e constante realimentação do plano
como uma atividade intrínseca do processo.

Seção 4.2

As Microdimensões, Atividades Inerentes e Resultados Pretendidos

4.2.1 – DADOS DO DIAGNÓSTICO TÉCNICO

Sem a pretensão de ser exaustiva, mas sim uniforme para todos as regiões, seja em
relação à fonte dos dados, seja na sistematização dos mesmos em tabelas e textos, a relação
a seguir configura um roteiro básico e mínimo para o levantamento de dados primários e
secundários sobre cada região.

99
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Pressupõe-se que esta primeira etapa seja desenvolvida por pessoal técnico capacita-
do, isto é, um pequeno grupo que vai coletar em diversas fontes primárias e secundárias um
conjunto de informações e dados a serem sistematizados de forma a permitir a caracteriza-
ção socioeconômica de cada região. Trata-se, basicamente, da obtenção de um conjunto de
dados quantitativos, explicativos e ilustrativos da realidade regional, subdivididos em seis
grandes grupos temáticos, conforme relação a seguir explicitada, que toma como referência
básica de análise para o levantamento da maior parte dos dados os municípios que com-
põem cada região.

Cabe ressaltar que esta relação configura um roteiro básico inicial. Com o aprimora-
mento do processo de planejamento, contudo, espera-se conseguir uma gradativa qualifica-
ção e ampliação das fontes, dos dados e indicadores. A inclusão de dados representativos é
possível e fica a critério de cada região, porém a omissão ou substituição de dados aqui
relacionados deveria ser evitada.

A relação a seguir foi estruturada experimentalmente; portanto, deve-se considerar a


possibilidade de que a sua configuração ainda sofra alterações ou ajustes durante o próprio
processo de levantamento de dados, sobretudo em função de dificuldades de obtenção de
determinados dados, ou de substituição de alguns por outros mais representativos. Não
existe um banco de dados único que forneça todas estas informações, mas há vários bancos
de dados que oferecem inúmeras possibilidades e detalhamentos.

Talvez seja conveniente lembrar aqui uma analogia frequentemente utilizada em esta-
tística, quando se busca compor dados, informações e indicadores para uma determinada
pesquisa. Nestes casos diz-se que é mais prudente utilizar uma cesta de boas frutas (dados
ou indicadores) do que uma cesta com quaisquer frutas; e que mais frutas somente devem
ser acrescentadas a uma boa cesta de frutas quando as novas melhorarem ou qualificarem a
seleção. Em outras palavras: uma cesta de frutas vale mais pela sua qualidade do que pela
sua quantidade. Esta diretriz deve pautar a seleção de dados para o Diagnóstico Técnico.

A. ASPECTOS FÍSICO-NATURAIS
A.1 Localização da região no Estado (mapa/figura)
A.2 Localização dos municípios na região (mapa/figura)
A.3 Área e limites extremos (mapa/figura)
A.4 Evolução de índices pluviométricos
A.5 Caracterização do clima, solo e relevo regional
A.6 Caracterização da flora e fauna regional
A.7 Recursos hídricos e minerais
A.8 Outros aspectos locais/regionais relevantes

100
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

B. ASPECTOS DEMOGRÁFICOS
B.1 Evolução da população urbana, rural e total
B.2 Extratificação por idade e sexo
B.3 Densidade demográfica
B.4 Taxas de urbanização

C. GESTÃO ESTRUTURAL
C.1 Saneamento básico em domicílios urbanos e rurais
C.1.1 Com acesso à água
de rede geral
de poços e nascentes
outras formas
C.1.2 Com destino de lixo
coletado
enterrado
jogado
queimado
outro destino
C.1.3 Com esgotamento sanitário em
fossa rudimentar
fossa séptica
outro escoadouro
rede geral de esgoto ou rede pluvial
rio, lago ou mar
sem banheiro ou sanitário
vala
C.2 Energia
C.2.1 Consumo
comercial
industrial
outros
residencial
rural
setor público
total

101
EaD Sérgio Luis Allebrandt

C.2.2 Distribuidoras
C.2.3 Número de consumidores
comercial
industrial
outros
residencial
rural
setor público
total
C.3 Comunicação
C.3.1 Domicílios urbanos e rurais com
acesso à rede telefônica fixa
cobertura telefônica móvel
acesso à TV a cabo
C.3.2 Número de emissoras de rádio e jornais
C.3.3 Número de terminais telefônicos em serviço
C.4 Vias de transporte
C.4.1 quilômetro de rodovias e ruas asfaltadas
C.4.2 quilômetro de estradas calçadas
C.4.3 quilômetro de estradas naturais
C.4.4 quilômetro de ferrovias
C.4.5 quilômetro de hidrovias
C.4.6 número e capacidade de aeroportos
C.5 Meios de transporte
C.5.1 frota coletivos urbanos
C.5.2 frota de automóveis
C.5.3 frota de caminhões
C.5.4 frota de motocicletas
C.5.5 frota de máquinas agrícolas
C.6 Habitação e urbanismo
C.6.1 número de favelas ou núcleos com sub-habitações
C.6.2 número de sub-habitações ou unidades precárias
C.6.3 número de moradores em favelas ou sub-habitações

102
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

C.6.4 número e tamanho das áreas de preservação permanente


C.6.5 número e tamanho das praças e parques de lazer
C.6.6 número e capacidade de quadras de esporte cobertas
C.6.7 número de quadras de esportes
C.6.8 número de campos de futebol
C.6.9 número de centros de convivência, sedes de bairro, etc.
C.6.10 número de estações de tratamento de água
C.6.11 número de estações de tratamento de esgoto
C.6.12 número de usinas hidrelétricas
C.6.13 número e capacidade de aterros sanitários
C.6.14 Outros equipamentos urbanos relevantes

D. GESTÃO ECONÔMICA
D.1 Setor Primário
D.1.1 Número e área dos estabelecimentos agropecuários
D.1.2 Evolução da área plantada de lavoura permanente
D.1.3 Evolução da participação regional da lavoura permanente no Estado
D.1.4 Evolução do quociente locacional da área plantada de lavoura permanente
D.1.5 Evolução da área plantada de lavoura temporária
D.1.6 Evolução da participação regional da lavoura temporária no Estado
D.1.7 Evolução do quociente locacional da área plantada de lavora temporária
D.1.8 Evolução do número de cabeças por tipo de rebanho
D.1.9 Evolução da participação relativa do rebanho regional no Estado
D.1.10 Evolução da participação relativa do valor de produção animal no Estado
D.1.11 Evolução dos quocientes locacionais do valor de produção animal no Estado
D.2 Setor secundário
D.2.1 Número de empresas e empregos por tipo de indústria
D.2.2 Quociente locacional do setor secundário regional em relação ao Estado
D.3 Setor terciário
D.3.1 Número de empresas e empregos por atividades terciária
D.3.2 Quociente locacional do setor terciário regional em relação ao Estado
D.4 Mercado de trabalho
D.4.1 Evolução do emprego formal, admitidos e demitidos
D.4.2 Evolução da participação do emprego formal no Estado

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EaD Sérgio Luis Allebrandt

D.4.3 Emprego por ramo de atividade e gênero


D.4.4 Salários correntes por ramo de atividade e gênero
D.5 Comércio Exterior
D.5.1 Evolução das exportações
D.5.2 Evolução das importações
D.5.3 Saldo da balança comercial regional
D.5.4 Volume e especificação de produtos exportados
D.5.5 Volume e especificação de produtos importados
D.5.6 Parceiros comerciais na exportação
D.5.8 Parceiros comerciais na importação
D.6 Evolução do índice de retorno do ICMS
D.7 Evolução do Valor Adicionado Bruto por setor de atividade
D.7.1 Participação relativa por setor de atividade
D.7.2 Participação relativa no VAB regional e estadual
D.8 Indicadores relativos ao PIB dos municípios e região
D.8.1 Evolução do PIB total
D.8.2 Evolução da participação relativa do PIB municipal
D.8.3 Evolução da participação do PIB no Estado
D.8.4 Variação percentual do PIB
D.8.5 Evolução do PIB per capita
D.8.6 Variação percentual do PIB per capita
D.9 Indicadores relativos à renda
D.9.1 Composição da renda
D.9.2 Distribuição da renda
D.9.3 Apropriação da renda por extratos da população
D.10 Finanças públicas municipais
D.10.1 Evolução das despesas realizadas
Correntes
De capital
Totais
D.10.2 Evolução das receitas arrecadadas
Correntes
De capital
Totais

104
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

D.10.3 Tributos estaduais arrecadados


ICMS
IPVA
ITCM
Outros
D.10.4 Tributos federais arrecadados
IPI
IRPJ
Receita Previdenciária
Outros
D.10.5 Tributos municipais arrecadados
IPTU
ISSQN
ITBI

E. GESTÃO SOCIAL
E.1 Educação
E.1.1 Taxa bruta de frequência à escola
E.1.2 Taxa de alfabetização total
E.1.3 Funções docentes por dependência na Educação Infantil
E.1.4 Matrícula inicial por dependência na Educação Infantil
E.1.5 Número de estabelecimentos por dependência na Educação Infantil
E.1.6 Funções docentes por dependência no Ensino Fundamental
E.1.7 Matrícula inicial por dependência no Ensino Fundamental
E.1.8 Número de estabelecimentos por dependência no Ensino Fundamental
E.1.9 Funções docentes por dependência no Ensino Médio
E.1.10 Matrícula inicial por dependência no Ensino Médio
E.1.11 Número de estabelecimentos por dependência no Ensino Médio
E.1.12 Funções docentes por dependência no Ensino Especial
E.1.13 Matrícula inicial por dependência no Ensino Especial
E.1.14 Número de estabelecimentos por dependência no Ensino Especial
E.1.15 Funções docentes por dependência na Educação de Jovens e Adultos
E.1.16 Matrícula inicial por dependência na Educação de Jovens e Adultos
E.1.17 Número de estabelecimentos por dependência na Educação de Jovens e Adultos

105
EaD Sérgio Luis Allebrandt

E.1.18 Funções docentes por dependência no Ensino Superior


E.1.19 Número de Matrículas por dependência no Ensino Superior
E.1.20 Número de estabelecimentos por dependência no Ensino Superior
E.1.21 Número de concluintes por dependência no Ensino Superior
E.2 Saúde
E.2.1 Número de hospitais e leitos
E.2.2 Esperança de vida ao nascer
E.2.3 Mortalidade infantil
E.2.4 Internação hospitalar: dias de permanência por ano
E.2.5 Número de óbitos por ano
E.3 Justiça e Segurança
E.3.1 Capacidade de estabelecimento penal
E.3.2 Efetivo carcerário
E.3.3 Número de casamentos
E.3.4 Número de separações judiciais
E.3.5 Efetivo da Brigada Militar
E.3.6 Efetivo da Polícia Civil
E.3.7 Número de acidentes
E.3.8 Número de crimes por tipo
E.4 Representação Política
E.4.1 Número de eleitores analfabetos
E.4.2 Número de eleitores menores
E.4.3 Número de eleitores adultos por gênero
E.4.4 Número de prefeitos e vereadores por gênero
E.4.5 Número de prefeitos e vereadores por partido
E.4.6 Número de deputados estaduais e federais por gênero
E.4.7 Número de deputados estaduais e federais por partido
E.5 Assistência Social
E.5.1 Número de famílias cadastradas no Bolsa Família
E.5.2 Valores pagos pelo Bolsa Família
E.5.3 Despesas municipais anuais
E.5.4 Número de aposentados, por gênero
E.5.5 Valores pagos em benefícios, por gênero

106
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

E.6 Cultura, Esporte e Lazer


E.6.1 Eventos culturais públicos, por tipo
E.6.2 Eventos esportivos públicos, por tipo
E.6.3 Eventos públicos de lazer, por tipo

F. GESTÃO INSTITUCIONAL
F.1 Número de estabelecimentos bancários e similares
F.2 Número de associações comercias e similares
F.3 Número de associações de classe estabelecidas
F.4 Número de associações de bairros instaladas
F.5 Número de agremiações esportivas e recreativas
F.6 Número de autarquias federais e estaduais
F.7 Número de cooperativas instaladas
F.8 Número de instituições religiosas
F.9 Número de sindicatos
F.10 Número de instituições beneficentes
F.11 Número de instituições de educação especial
F.12 Número de feiras, festas e exposições

O resultado desta primeira etapa do processo de planejamento estratégico regional


deverá configurar o Diagnóstico Técnico, isto é, um conjunto de informações e dados pri-
mários e secundários sistematizados sobre os municípios que compõem cada região, em
forma de textos descritivos, mapas, figuras e tabelas (e, eventualmente, gráficos), seguindo
o roteiro anteriormente explicitado.

O conjunto de dados e informações que configuram o Diagnóstico Técnico deverá ser


amplamente socializado na região e, também, estar disponível para distribuição aos demais
interessados. Com exceção do item “Aspectos físico-naturais”, que deverá compor um texto
descritivo e ilustrativo, todos os demais dados comporão tabelas, cujo formatação básica é
sugerida a seguir:

Tabela 1 – (Título deve explicitar sempre: o que, quando e onde)


Anos
Muncípios 2000 2001 2002 2003 ... 2007 2008
Município A
Município B
Município C
Município X
Total da região
Total do Estado
Fonte: (explicitar sempre e detalhadamente)

107
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Em relação aos dados levantados e sistematizados em tabelas, sugere-se que sejam


priorizados sempre dados recentes obtidos em fontes fidedignas e disponíveis para o maior
número possível de municípios da região. Ao abordar séries temporais mais amplas, cabe
lembrar e registrar a influência de emancipações havidas.3

4.2.2 – COMPOSIÇÃO DA ANÁLISE SITUACIONAL

A análise situacional deve ser entendida, num primeiro momento, como outra ativida-
de técnica do processo de planejamento, que consiste na descrição qualitativa e interpretativa
dos dados socioeconômicos da região num contexto geral.

Esta atividade toma por base os dados brutos do diagnóstico realizado e transforma-
os em informações úteis para todos os interlocutores do processo de planejamento, por meio
de gráficos ilustrativos, explicitando relações com outras dimensões espaciais e tendências
da região. Assim como no caso anterior, esta é uma atividade técnica que exige conheci-
mento mínimo prévio sobre o significado de dados e indicadores, bem como uma boa capa-
cidade de sistematização e socialização.

Num segundo momento, porém, a análise situacional também vai ser caracterizada
por um viés político: isto se dará na interlocução com a sociedade e seus representantes,
bem como com agentes públicos e privados presentes na explicitação das informações. Dito
de outra forma: é recomendável que a análise situacional técnica não seja apenas apresen-
tada, mas submetida à apreciação e revisão de todos os demais participantes do processo.

Nesse sentido cabe enfatizar que dados e indicadores podem assumir diferentes funções:
informativa (diagnosticar as condições do desenvolvimento socioeconômico ou setorial), avaliativa
(propiciar informações sobre problemas ou crises sociais ou econômicas), normativa (subsidiar pla-
nos e decisões políticas e estratégicas) ou decisória (definir metas e resultados globais ou setoriais).

Quaisquer medidas quantitativas ou estatísticas, no entanto, somente se configuram


como indicadores de desenvolvimento socioeconômico regional quando se inserem num
contexto teórico-metodológico que lhe “empresta” o respectivo significado (Siedenberg, 2003).
Além disso, a valoração de determinados aspectos quantitativos pode conduzir a diferentes
resultados, o que aumenta consideravelmente o risco de manipulação de dados e ênfases
nas análises (Jannuzzi, 2001, 2002). Por estes motivos é que a validação social da análise
situacional é um aspecto de fundamental importância.

3
No caso do Rio Grande do Sul o número de municípios existentes em 1981 era de 232. Em 1981/82 ocorreram 12 emancipações, em
1987/88 outras 89, em 1992 mais 94. Assim, até 1995 o Rio Grande do Sul contava com 427 municípios. Depois houve mais 70
emancipações, sendo que 40 destes municípios foram instalados em 01/01/1997 e 30 municípios em 01/01/2001. O site da FEE (http:/
/www.fee.tche.br/sitefee/pt/content/resumo/index.php) traz informações detalhadas sobre todos os municípios do Rio Grande do Sul.
Em outros Estados também existem portais oficiais com estas informações.

108
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

O resultado esperado desta etapa, portanto, vai além de uma mera explanação técni-
ca fundamentada sobre a situação socioeconômica da região para os participantes do pro-
cesso em audiência pública regional;4 configura-se numa análise descritiva da realidade
socioeconômica regional, apresentada e disponibilizada num formato acessível, coeso e fun-
damentado nos dados do diagnóstico técnico, bem como numa apreciação crítica re-elabo-
rada (se for o caso) e validada pelos participantes.

Seja como for, a análise situacional é definida como uma etapa crucial no processo de
planejamento, até porque é uma espécie de transição entre passado (diagnóstico técnico) e
futuro (prognóstico político), entre o que a região é e o que pretende ser. Nesse sentido, é
conveniente procurar ter em mãos e considerar como um referencial válido os estudos aca-
dêmicos, diagnósticos, planos anteriores e outros documentos produzidos e projetos realiza-
dos (no caso do Rio Grande do Sul, existe o Rumos 2015 e o Pró RS, entre outros).

Cabe lembrar que o Diagnóstico Técnico e a Análise Situacional revalidada, junta-


mente com os resultados e documentos a serem produzidos nas demais etapas, configuram
o documento final do Plano Estratégico de Desenvolvimento de cada região, que deverá ser
publicado.

Para a consecução destas atividades sugere-se enfaticamente que a equipe responsá-


vel pelo processo de planejamento busque apoio nas instituições de ensino e pesquisa atu-
antes em cada região, desafiando docentes e técnicos da própria região a contribuir, bem
como os representantes de comissões setoriais existentes ou criadas com o objetivo de auxi-
liar no planejamento. É muito importante que estas etapas se configurem numa espécie de
concertação (orquestração) regional, em que todos os cidadãos e os mais diferentes agentes
e atores sociais tenham possibilitada a participação. Neste sentido, considera-se que o re-
passe de quaisquer atividades do processo de planejamento estratégico para assessorias ou
consultorias mercantis mostra-se um despropósito inaceitável.

Além disso, também é necessário ter em mente que o diagnóstico e a análise deveriam
subsidiar as discussões e as tomadas de decisão, bem como lançar as bases para o exercício
coletivo de cidadania da próxima etapa prevista no processo de planejamento: a aplicação
da matriz Fofa. Esta etapa deverá ser preparada pelos técnicos responsáveis e poderá ocorrer
no mesmo evento da explanação da Análise Situacional ou posteriormente.

4
A apresentação do Diagnóstico Técnico e da Análise Situacional pela equipe responsável em cada região deverá ser feita em, pelo
menos, uma grande audiência pública regional. Visando a dar maior abrangência e representatividade, bem como garantir uma maior
participação cidadã, sugere-se que, na medida do possível, sejam feitas várias audiências (locais e/ou setoriais) de socialização do
processo.

109
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Swot 4.2.3 – FATORES DA MATRIZ FOFA


É o acrônimo em inglês de
Strengths (Forças),
O termo Fofa, frequentemente relacionado às ferramentas
Weaknesses (Fraquezas),
Opportunities (Oportunidades) de gestão e planejamento organizacional, tem origem no idioma
e Threats (Ameaças).
inglês, em que é conhecido por Matriz ou Análise SWOT, uma
tradução do acrônimo de Forças, Oportunidades, Fraquezas e
Ameaças.

Não há registros precisos sobre a origem desse tipo de aná-


lise, porém sua criação é creditada a dois professores da Harvard
Business School, embora também haja referências à sua utiliza-
ção há mais de 2.500 anos, num conselho do estrategista militar
chinês Sun Tzu (cerca de 500 a. C.): “Concentre-se nos pontos
fortes, reconheça as fraquezas, agarre as oportunidades e proteja-
se contra as ameaças”.

Como pode ser observado na representação gráfica da ma-


triz Fofa, a junção de Fortalezas e Oportunidades configura as
potencialidades regionais; a junção de Fraquezas e Ameaças as
limitações regionais; a junção de Fortalezas e Ameaças os riscos
regionais e a junção de Fraquezas e Oportunidades configura os
desafios regionais.

O objetivo desta atividade é construir coletivamente, com


base no diagnóstico técnico e na análise situacional, bem como
numa leitura correta do cenário externo, uma noção apropria-
da das principais potencialidades, limitações, riscos e desafios
regionais. Para tanto é necessário identificar com muita clare-
za se os fatores Fofa são de origem interna ou externa, consi-
derando sempre que alguns fatores externos podem represen-
tar tanto ame aças quanto oportuni dade s (por e xe mplo:
Mercosul).

110
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Fatores de
origem interna
Matriz Fofa
Fortalezas Fraquezas
 

Potencialidades Desafios
Oportunidades 
Fatores [++] [-+]

de origem
externa
Riscos Limitações
Ameaças 
[+-] [--]

Figura 2: Representação Gráfica da Matriz Fofa Regional

Fonte: elaboração dos autores.

O ideal seria tentar elaborar a matriz, isto é, definir potencialidades, limitações, riscos
e desafios, num primeiro momento, a partir de percepções locais e setoriais, para que num
segundo estágio fosse sistematizada a Fofa regional-setorial. Tal exercício requer, por um
lado, o correto dimensionamento das potencialidades, limitações, riscos e desafios locais
num patamar regional representativo, pois nem todas as potencialidades, limitações, riscos
ou desafios locais são, necessariamente, significativos ou representativos na região como
um todo.

Por outro lado, o desdobramento das potencialidades, limitações, riscos e desafios


em eixos de análise facilita a operacionalização, mas exigirá uma correspondente siste-
matização. A fim de harmonizar o processo e os resultados, sugere-se a adoção dos qua-
tro eixos temáticos que estruturam o próprio Diagnóstico Técnico: Gestão Estrutural,
Gestão Econômica, Gestão Social e Gestão Institucional. Cada um desses eixos está
subdividido em subgrupos de análise (por exemplo: na Gestão Estrutural há as áreas de
saneamento, energia, comunicações, transporte, habitação e urbanismo), sendo que al-
guns deles nem se constituem em áreas de análise, uma vez que não há possibilidade de
gerenciamento ou interferência direta sobre o assunto, ou porque são aspectos decor-
rentes de outros.

É necessário considerar que ao abordar subgrupos de análise além daqueles que


estruturam o Diagnóstico Técnico, a discussão inevitavelmente vai acabar entrando no
âmbito de suposições pessoais que não têm o devido respaldo quantitativo e analítico, por-
tanto não deveriam ser fomentadas.

111
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Em suma, os eixos temáticos e os subgrupos de análise sugeridos estão sintetizados


no Quadro 1. As discussões promovidas pelas regiões em audiências públicas deveriam se
dar sempre à luz do respectivo diagnóstico técnico entre todos os cidadãos interessados
naquele assunto. É necessário considerar, porém, que ao se decidir propor uma ampla dis-
cussão regional da Fofa por subgrupos de análise, serão abordados cerca de 20 temas em
grupos diferentes, que precisam ser instruídos e monitorados, e cujo resultado deverá ser
posteriormente sistematizado por eixo temático.

Assim, como orientação, sugere-se que cada subgrupo de análise procure discutir, che-
gar a um consenso e listar em torno de cinco potencialidades, cinco limites, cinco riscos e
cinco desafios regionais. Uma listagem muito ampla de aspectos dificultará a posterior siste-
matização, bem como a respectiva hierarquização.

Eixos Temáticos Subgrupos de Análise

Gestão Estrutural Saneamento, Energia, Comunicações, Transporte, Meio Ambiente, Habitação


e Urbanismo

Gestão Econômica Setor Primário, Setor Secundário, Setor Terciário, Mercado de Trabalho,
Comércio Exterior, Gestão Pública Local

Gestão Social Educação, Saúde, Justiça e Segurança, Assistência Social, Cultura, Esporte e
Lazer

Gestão Institucional Articulação e Relações Interinstitucionais, Fomento de Capital Social, Gestão


de Eventos

Quadro 2: Síntese dos Eixos Temáticos e Subgrupos de Análise

Fonte: elaboração dos autores.

Considerando que as regiões têm diferentes dimensões em termos de municípios, área, qua-
lificação de pessoal, articulação de lideranças, entre outros aspectos, os responsáveis técnicos
pela instituição do processo deverão definir em cada região a respectiva estratégia de atuação.

Além disso, durante o processo de elaboração da Matriz Fofa poderá surgir o problema
do escalonamento de potencialidades, limitações, riscos e desafios por eixo temático, isto é,
a determinação dos principais fatores identificados numa escala de prioridades. Para sanar
este problema pode ser utilizada a chamada Matriz de Vester, uma técnica que facilita a
identificação e determinação de causas e efeitos de uma situação-problema (Seção 4.4).

Como resultado concreto do desenvolvimento desta atividade se pressupõe obter, a


partir das percepções dos cidadãos num exercício coletivo de cidadania, uma relação
escalonada das principais potencialidades, limitações, riscos e desafios regionais, com o
objetivo de subsidiar projetos e ações estruturantes para o desenvolvimento regional.

112
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

1.1.4 – OS REFERENCIAIS ESTRATÉGICOS

Juntamente com a matriz Fofa, outra etapa importante no processo de planejamento


territorial consiste na definição e explicitação de diretrizes ou referenciais estratégicos rela-
cionados a uma visão de região almejada, às vocações a serem desenvolvidas e aos valores a
serem cultivados, como observam Rezende e Castor (2006).

Embora não haja unanimidade em torno da utilidade destes referenciais num processo
de planejamento estratégico, considera-se que os ganhos decorrentes da discussão fomen-
tada entre os cidadãos e a sua explicitação num compromisso formal da região não são
apenas simbólicos ou tangíveis; a definição de referenciais estratégicos em espaços de exer-
cício da cidadania está relacionada com o empoderamento social.

Como resultado desta atividade coletiva pretende-se obter a expressão de uma síntese
regional sobre os seguintes referenciais:

A. VISÃO

Planejar envolve, sempre, a pretensão de realizar uma ação qualquer numa dimensão de
tempo que ainda não ocorreu. Muitas destas pretensões, sobretudo as de cunho individual,
menos complexas e que extrapolam pouco o tempo presente, por exemplo, a decisão de deslo-
car-se para tomar um copo d’água, acabam sendo realizadas automaticamente, desconsiderando
eventuais interferênciais e abdicando de maiores expectativas. Já uma decisão de um jantar a
dois num restaurante, assistir a um filme ou a um jogo de futebol ou, ainda, fazer uma viagem
para uma cidade vizinha, abrange aspectos que envolvem um período de tempo futuro um pou-
co maior, bem como expectativas e fatores que fogem do controle individual.

Ampliando todos os aspectos envolvidos para o contexto em questão, percebe-se que


num processo de planejamento regional coletivo, de médio e longo prazo, complexo por
natureza, é necessário fixar uma visão de cenário futuro desejável, o que para muitos não
passa de utopia, mas que, ao mesmo tempo, motiva e direciona as ações.6

Assim, explicitar a visão estratégica para uma região significa descrever, em poucas
palavras (uma frase), um cenário futuro desejável para este espaço. Envolve os sonhos dos
cidadãos, isto é, a identificação das principais características que a sociedade gostaria de
alcançar ou pelas quais gostaria de ser conhecida no futuro.

6
Para Mikail Gorbatschow, Secretário Geral do Partido Comunista da extinta União Soviética e Prêmio Nobel da Paz em 1990, um dos
principais líderes responsáveis pelo conjunto de profundas transformações sociais, políticas e econômicas ocorridas em vários países
do Leste europeu nas últimas duas décadas, cujas medidas viabilizaram o fim da chamada guerra fria e da corrida armamentícia, a
democratização e o reconhecimento dos direitos humanos em diversos países e que tornaram conhecidos os termos glasnost (transparência)
e perestroika (reestruturação) na gestão pública, o elemento essencial que propiciou condições para tais mudanças foi, exatamente, a
visão de um novo mundo possível (Gorbatschow, 1989).

113
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Configura, portanto, a formulação de um cenário futuro desejável e realizável, descri-


to de forma clara e objetiva. Sua explicitação tem o objetivo de mobilizar e conjugar esfor-
ços dos cidadãos, do poder público, da sociedade, da iniciativa privada e dos demais interes-
sados no desenvolvimento da região. É necessário que essa descrição contemple, represente
e sintetize os múltiplos interesses presentes.

Há inúmeros aspectos que podem fazer parte da visão da região, como temas relacionados
com a qualidade de vida, participação, inclusão, inovação, empreendedorismo, sustentabilidade,
cultura, preservação ambiental, ser referência em..., ser reconhecido por..., etc.

A formalização da visão da região contribui para orientar esforços e objetivos numa


mesma direção, incentiva ações empreendedoras e inovadoras, resgata a motivação, envolve e
compromete todos os cidadãos, ajuda a divulgar imagens, direciona investimentos e gastos.

Uma descrição de visão da região poderia ser, por exemplo, assim expressa: “Ser uma
região com as características XYZ, reconhecida pelos seus munícipes e ... (em todo Estado /
Brasil / Mundo) por respeitar/considerar os valores ABC”.

B. VOCAÇÕES

A discussão sobre o que seja vocação regional é uma questão recorrente na Ciência
Regional, sobretudo em função do processo de globalização. Se, por um lado, não se pode
negar a importância da base de recursos naturais para o desenvolvimento – as chamadas
vantagens comparativas naturais ou ricardianas –, por outro lado, também é necessário
considerar o potencial produtivo de uma região diante da criação de vantagens comparati-
vas construídas (Piquet, 2004).

As vocações de uma região definem, validam ou ressaltam os principais potenciais dos


seus municípios. Também podem ser entendidas como as aptidões, capacidades ou talentos
passíveis de serem desenvolvidos pelos munícipes e suas instituições.

São aspectos que podem contemplar diferentes centralidades, tais como vocação para
o lazer, para cultura, para algum dos diversos ramos da agropecuária, do comércio, da in-
dústria ou da prestação de serviços, para a inovação, ciência ou tecnologia, para o desen-
volvimento de atividades ligadas à educação, à saúde, aos esportes, ao turismo, a eventos e
assim por diante.

Uma região não deveria estar focada apenas numa única vocação ou num único dife-
rencial competitivo, pelos riscos que isso representa. Por outro lado municípios, cidades ou
metrópoles de grande porte, integrados à globalização, também não desenvolvem inúmeras
vocações concomitantemente. Considera-se que a formalização de duas, três ou quatro vo-
cações seja uma medida razoável para uma região.

114
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Além disso, a história e as características culturais, ambientais e econômicas precisam


ser consideradas, bem como a disposição dos cidadãos e suas instituições para o desenvolvi-
mento e comprometimento com tais vocações.

A descrição das vocações da região requer que as suas principais potencialidades se-
jam citadas e detalhadas com precisão. Afirmar apenas que uma região tem “vocação agrí-
cola” é permanecer no lugar-comum, ou seja, tal constatação não produz nenhum efeito
prático; é necessário explicitar com mais detalhes o que isso significa.

Enfim, há as vocações naturais, intrínsecas da região, em função de sua história, do


meio ambiente, da cultura predominante ou outros fatores, mas há, também, vocações que
podem ser buscadas ou adquiridas em razão dos interesses pela mudança de aspectos espe-
cíficos, rompendo com o determinismo. Uma região pode buscar identificar e alcançar voca-
ções inovadoras, decorrentes das oportunidades do entorno, do emprego de tecnologias, do
desenvolvimento de capacidades.

Piquet (2004) afirma ser necessário considerar que

Em um mundo globalizado, cuja dinâmica é cada vez mais determinada pelas grandes empresas
transnacionais, que selecionam as regiões segundo seus próprios interesses, transformando-as
em regiões ganhadoras e regiões perdedoras, é natural que as lideranças regionais assumam
uma postura competitiva agilizando mudanças capazes de viabilizar uma trajetória de sucesso
para o desenvolvimento local. Nesse afã, desfazem-se e estabelecem-se alianças que de modo
geral redefinem os conteúdos e os contornos regionais (grifos nossos).

Conclui-se, portanto, que as vocações regionais são dinâmicas, influenciadas tanto


pelo determinismo externo quanto pelo protagonismo da sociedade e de suas instituições.
Há inúmeros exemplos mundo afora de países e regiões que conseguiram articular estas
duas forças em favor de seu próprio desenvolvimento socioeconômico.

C. VALORES OU PRINCÍPIOS NORTEADORES

Os valores ou princípios norteadores de uma região estão relacionados com padrões


sociais entendidos, aceitos e mantidos pelas pessoas e pela sociedade. Também podem ser
chamados de credos, códigos de conduta, preceitos ou doutrinas que regem a vida dos cida-
dãos. Constituem-se em bens sociais e recursos locais essenciais que podem direcionar as
ações dos munícipes e dos gestores locais.

Para Kliksberg (2001, p. 149), a definição de valores é de fundamental importância:

Poderíamos perguntar: com tantos problemas concretos e importantes para a população, tem
sentido falar de valores, de ética? Não será esse um tema que pode ser deixado para depois, um
tema não urgente? Pensamos que a pergunta deveria ser invertida. Como é possível planejar

115
EaD Sérgio Luis Allebrandt

políticas econômicas, destinar recursos, determinar prioridades, sem discutir os aspectos éticos,
a moralidade do que se está fazendo à luz dos valores que deveriam nortear o desenvolvimento e
a democracia?

A explicitação de tais referenciais visa a facilitar a definição e o cumprimento da visão


e das vocações da região. Estão diretamente ligados com as origens locais, com princípios
éticos, morais, sociais, culturais ou participativos e servem como base para orientar, dirigir e
nortear a gestão e a participação dos cidadãos e demais interessados no desenvolvimento da
região.

Além de criar e formalizar os valores da região, esses princípios devem ser divulga-
dos, respeitados, incentivados e vivenciados, possibilitando o envolvimento de todos os
cidadãos.

À medida que os valores regionais se consolidarem e forem vivenciados nas diversas


práticas e ações, efeitos benéficos se farão sentir: informam cidadãos e demais interessados
naquele território, bem como os próprios gestores, sobre como devem agir e se comportar na
região, possibilitam criar diferenciais, facilitam decisões referentes às ações municipais,
direcionam atividades e o comportamento dos cidadãos, orientam gestores locais e servido-
res públicos num senso comum e participativo, definem referências a serem observadas, res-
peitadas e seguidas, apoiam a elaboração de estratégias regionais de desenvolvimento.

Transparência, satisfação, ética, integridade, valorização, respeito, cordialidade, ho-


nestidade, seriedade, simplicidade, excelência, capacitação, qualidade, desenvolvimento,
trabalho, aprendizado, dedicação, participação, sustentabilidade e integração são alguns
exemplos de valores e princípios que podem ser eleitos como balizadores das ações que se
pretende enfatizar.

4.2.5 – DETERMINAÇÃO DOS MACRO-OBJETIVOS

O ponto crucial de todo e qualquer processo de planejamento consiste na elaboração


de instruções de ação, ou seja, na determinação de macro-objetivos de desenvolvimento
socioeconômico regional, desdobrados em programas, projetos e ações, e especificando di-
versos aspectos operacionais.

Os macro-objetivos são alvos, resultados pretendidos ou situações almejadas, devida-


mente quantificados e qualificados por instruções de ação, que especificam os desafios a
serem superados pelos cidadãos, pelo poder local e regional e suas instituições, enfim, pela
região. Para tanto é necessário considerar, entre outros aspectos, itens mensuráveis, variá-
veis coerentes, prazos definidos e resultados viáveis.

116
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Para estabelecer os macro-objetivos é conveniente e recomendável viabilizar a partici-


pação de todos os cidadãos, gestores e interessados no desenvolvimento social e econômico
da região, procurando criar condições de discussão sobre os projetos e ações num clima
favorável e num ambiente motivador, tendo ciência de que os pactos ou consensos mínimos
que se buscam estabelecer são frutos de uma negociação transparente, comprometida e
responsável entre toda a sociedade e suas representações.

Em se tratando da determinação de estratégias de desenvolvimento regional mediante


uma ampla participação social, contemplando o envolvimento dos mais diferentes agentes e
seus interesses, é necessário ter em mente que a convergência de ideias, pactos abrangentes
ou grandes consensos são muito difíceis de serem alcançados.

O estabelecimento de macro-objetivos traz diversos benefícios à região: desperta o


comprometimento e a participação, facilita o entendimento, a vivência e o desenvolvimento
da visão, das vocações e dos valores, orienta decisões, avalia desempenhos, direciona inves-
timentos, atrai interessados, estabelece sentimentos positivos e coletivos, prende a atenção
dos gestores locais e regionais, entre outros.

A quantificação do prazo de execução dos macro-objetivos precisa ser estipulada em


termos de curto, médio e longo prazo. Os macro-objetivos não deveriam estar vinculados ao
tempo de mandato de um determinado governo ou gestão. Em alguns objetivos o tempo
pode ser de cunho permanente ou constante!

Os macro-objetivos devem ser organizados pelos quatro eixos temáticos abrangendo


toda a região, envolvendo programas, projetos e ações relacionados à sua gestão estrutural,
econômica, social e institucional. Além de viáveis, os objetivos especificados nesses progra-
mas, projetos e ações devem ser precisos e práticos.

Neste ponto cabe relembrar que só se pode falar de planejamento, de fato, quando
instruções de ação forem geradas a partir de deliberações socialmente admissíveis e tendo
por base informações válidas.

A etapa da determinação de macro-objetivos, portanto, é uma decorrência natural do


processo de planejamento desenvolvido até aqui, que deveria: a) buscar subsídios no diag-
nóstico técnico, na análise situacional, nos elementos resultantes da Matriz Fofa e nos
referenciais estratégicos definidos, e b) representar os principais consensos sociais de estra-
tégias de desenvolvimento socioeconômico regional, deliberados de forma cidadã e
participativa, e consubstanciados em forma de programas, projetos e/ou ações.

Além destes aspectos os projetos regionais definidos pelos cidadãos no processo de


planejamento estratégico devem considerar políticas públicas gerais voltadas à questão do
desenvolvimento regional, bem como outros estudos ou planos elaborados com objetivos
semelhantes. No caso do Rio Grande do Sul, onde os Coredes estão adotando esta
metodologia, considera-se fundamental que sejam considerados:

117
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Cadernos de Regionalização a) a regionalização dos programas e ações de governo expressos


Os chamados Cadernos de
nas Diretrizes Estratégicas do Estado, que orientam o Plano
Regionalização agrupam as
diretrizes estratégicas do Plurianual para o período 2008-2011 e refletem 32 prioridades
Estado do RS para o período
do governo para o período em questão, e que constam nos cha-
2008-2011 por Região
Funcional de Planejamento. mados Cadernos de Regionalização;
Exemplares destes documen-
tos podem ser obtidos na b) as estratégias e propostas elaborados pelo Rumos 2015 para as
Secretaria Estadual de Planeja-
9 Regiões Funcionais de Planejamento, validadas quando da
mento e Gestão ou no seguinte
site da Internet: elaboração dos Cadernos de Regionalização;
http://www.seplag.rs.gov.br.
c) dar continuidade aos projetos definidos como prioritários me-

Rumos 2015
diante a elaboração de uma Agenda Estratégica mínima entre

Trata-se de um amplo estudo e


as regiões e o governo do Estado e, ainda,
conjunto de informações
sistematizadas sobre as d) articular os resultados do planejamento estratégico dos Coredes
desigualdades regionais, pelas 9 Regiões Funcionais de Planejamento, bem como priorizar
organização territorial e
logística de transportes no RS, e hierarquizar projetos estratégicos para as mesmas, inclusive
encomendado pelo Governo para uma futura integração com a Consulta Popular.7
do Estado a um consórcio de
consultorias (Booz Allen Uma vez esclarecidas todas as condições que fazem parte e/
Hamilton / Fipe / HLC).
Encontra-se disponível em ou interferem no processo de planejamento, é necessário que cada
sites da Internet, como região defina um conjunto de programas, projetos e ações que
http://www.ufrgs.br/propesq/
publicacoes/rumos2015.htm tenham por meta promover o desenvolvimento socioeconômico
ou também em regional, levando em consideração todos os aspectos estratégi-
http://scp.rs.gov.br/
principal.asp?conteudo=texto& cos abordados nas etapas anteriormente desenvolvidas.
cod_texto=1895&Cod_menu=384.
Os macro-objetivos do Plano Estratégico de Desenvolvimen-
to Regional integrado e participativo são compostos por diferen-
tes programas, que podem ser subdivididos em vários projetos e
estes, por sua vez, subdivididos em várias ações. Em outras pala-
vras, um Programa de Desenvolvimento da Gestão Estrutural,
Social, Econômica ou Institucional de uma região pode ser bus-
cado por meio da instituição de diferentes projetos e cada projeto
viabilizado mediante uma ou mais ações.

Neste sentido, apresenta-se a seguir, como sugestão, um


modelo de Ficha de Projeto, na qual estão sintetizadas as princi-
pais informações que lhe serão intrínsecas.

7
As diretrizes mencionadas neste item (d) deverão ser operacionalizadas posteriormente no âmbito das Regiões Funcionais de Planejamento
e sob supervisão do Fórum dos Coredes, dos Coordenadores das Regiões Funcionais e do próprio governo do Estado (Seplag e SRI).

118
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Depois de serem determinados coletivamente, os programas, projetos e ações devem


ser amplamente divulgados para que se consiga comprometimento e vivência pró-ativa de
todos os cidadãos em torno deles.

Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional Integrado da


Região ...
1. Programa ou Eixo de Desenvolvimento:
[ ] Gestão Estrutural [ ] Gestão Econômica
[ ] Gestão Social [ ] Gestão Institucional
1.1 Projeto:
1.1.1 Ação ou estratégia:
2. Detalhamento tópico:
3. Prazo de execução:
[ ] Curto prazo (até 2 anos): ...
[ ] Médio prazo (até 4 anos): ...
[ ] Longo prazo (mais de 4 anos): ...
4. Justificativa do projeto/ação:
5. Valor total do projeto/ação:
6. Identificação das fontes de financiamento e respectivos valores:
7. Beneficiários do projeto/ação:
8. Objetivos, metas e resultados esperados:
8.1 Quantitativos:
8.2 Qualitativos:
9. Parceiros envolvidos:
10. Responsáveis pela execução:
11. Indicadores ou mecanismos de avaliação dos resultados:
12. Local ou abrangência:

Quadro 2: Modelo de Ficha de Projeto

Fonte: elaboração dos autores.

4.2.6 – GESTÃO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO

Além do plano de desenvolvimento propriamente dito, outro instrumento cada vez


mais utilizado em processos de planejamento é o chamado “modelo de gestão do plano”,
ou seja, uma arquitetura organizacional adequada para executar o plano. O modelo de
gestão descreve o sistema institucional, os mecanismos de gerenciamento dos projetos e
ações e, como tal, deve ser compatível com a concepção geral e com os princípios do pla-
nejamento.

119
EaD Sérgio Luis Allebrandt

4.2.7 – DIVULGAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO

As etapas derradeiras do processo de planejamento propriamente dito dizem respeito à


divulgação, execução, gestão e revisão do Plano de Desenvolvimento. Para que o processo
de planejamento traga resultados concretos, essas etapas não podem ser menosprezadas.

No caso do Rio Grande do Sul, pretende-se uma vinculação com a Consulta Popular e
com uma Agenda Estratégica a ser definida com o governo do Estado, o que evidencia que
o processo de planejamento ora empreendido tem condições de alavancar o desenvolvimen-
to socioeconômico regional de uma forma mais efetiva, coerente e profícua.

Seção 4.3

Operacionalização do Processo de Planejamento

O processo de planejamento inicia-se após a definição da metodologia adotada e a


elaboração e aprovação de um plano de trabalho detalhando as seguintes etapas:

1. Objetivo geral

2. Objetivos específicos

3. Justificativa

4. Referencial utilizado

5. Metodologia

6. Metas

7. Cronograma de execução

Sugere-se que, resguardadas eventuais especificidades regionais, seja seguida a estru-


tura proposta para o Plano de Trabalho, conforme consta a seguir:

[MODELO DE] PLANO DE TRABALHO DA REGIÃO “X”:...

1 Objetivo Geral

Instituir o processo do Planejamento Estratégico no âmbito da Região X em conso-


nância com a metodologia adotada pelo conjunto das regiões do Estado.

120
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

2 Objetivos Específicos

– Elaborar o Plano Estratégico de Desenvolvimento da Região “X” relacionando programas,


projetos e ações de desenvolvimento para a região.

– Organizar a estrutura de gestão do Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional.

– Criar as condições necessárias para elaboração dos Planos Estratégicos de Desenvolvi-


mento Municipal no âmbito da Região.

3 Justificativa

Trata-se de elaborar uma justificativa para o planejamento. No caso do Rio Grande do


Sul, onde atuam os Conselhos Regionais de Desenvolvimento, pode-se elaborar uma justifi-
cativa com os termos que seguem.

Os Coredes têm, como uma de suas atribuições legais, a elaboração dos Planos Estra-
tégicos de Desenvolvimento Regional, a eles atribuídas pela Lei nº 10.283, de 17 de outubro
de 1994, que dispõe sobre a criação, estruturação e funcionamento dos Conselhos Regio-
nais de Desenvolvimento e dá outras providências (artigo 3°, II).

Embora instituídos formalmente através da Lei nº 10.283, a grande maioria dos Coredes
foi criada no início da década de 90, mas somente alguns, logo após sua criação, iniciaram
o processo de elaboração de seu Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional.

Ainda hoje, porém, a maioria dos Coredes não conseguiu cumprir com esta atribuição
legal. Diversas tentativas foram empreendidas pelo Fórum Estadual dos Coredes e, mesmo,
pela própria iniciativa de alguns deles, ao longo de sua existência. Apesar de alguns avan-
ços, ainda são maioria os Coredes que não dispõem de Plano Estratégico de Desenvolvimen-
to, sem contar que muitos dos planos existentes estão defasados, necessitando, portanto, de
revisão e atualização.

A falta do Plano Estratégico de Desenvolvimento na maioria dos Coredes configura


uma situação, no mínimo, de incoerência: incumbidos da coordenação de todo o PPP/CP
em suas respectivas regiões e tendo de propor projetos estruturantes para o desenvolvimento
regional, em que referenciais se apoiarão para dar cabo dessa incumbência se não dispõem
do Plano Estratégico de Desenvolvimento da Região?

Este quadro foi diagnosticado em agosto de 2007, no início de uma nova gestão na
Diretoria Executiva do Coredes RS. Na Oficina de Planejamento, realizada em 30 de agosto
de 2007, o conjunto dos Coredes definiu como primeira prioridade para a Gestão 2007–2009
o fortalecimento dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento e, como principal estratégia
para tanto, a elaboração, revisão e atualização dos planos estratégicos de desenvolvimento

121
EaD Sérgio Luis Allebrandt

dos 28 Coredes, até 2009. Ato contínuo foi criado um Grupo de Trabalho para estudar e
propor um plano de ação que viabilizasse o alcance dessa meta. Algumas etapas foram
vencidas, mas o principal entrave ao avanço do processo de planejamento é a falta de recur-
sos financeiros que, em alguns casos, retarda o ritmo dos trabalhos e, em outros, impede a
própria execução de determinados passos, indispensáveis para a continuidade das ações.

Diante deste quadro de dificuldades, e tendo em vista a oportunidade que o governo


do Estado está propiciando ao fomentar e viabilizar o processo de planejamento estratégico
em todas as regiões, justifica-se a proposição deste Plano de Trabalho especificando objeti-
vos, metodologia, metas e cronograma para a consecução do processo.

4 Referencial utilizado

No âmbito do Estado há diversas experiências de elaboração de Planos Estratégicos


de Desenvolvimento Regional que embasam a ação aqui proposta. Em muitas situações tais
documentos foram elaborados sob condições técnicas e financeiras extremamente precári-
as. Algumas regiões desenvolveram atividades similares, fazendo a sua Agenda 21, enquan-
to outras buscaram suporte em Instituições de Ensino Superior ou contaram com a colabo-
ração de consultorias especializadas ou profissionais técnicos das mais diversas áreas. O
fato comum é que nenhuma destas experiências acumuladas é descartável.

No Rio Grande do Sul, ao constituir um Grupo de Trabalho com o objetivo de propor


uma metodologia apropriada, o Fórum dos Coredes agregou a experiência acumulada de
docentes, discentes, pesquisadores e técnicos vinculadas a Cursos de Mestrado em Desen-
volvimento (Unijuí) e Mestrado e Doutorado em Desenvolvimento Regional (Unisc).

O Curso Internacional de Gestão Estratégica do Desenvolvimento Regional e Local,


ministrado por técnicos da Cepal/Iica em colaboração com o Ministério da Integração Naci-
onal, governo do Estado do RS e Fórum dos Coredes, em março de 2009, em Santa Maria/
RS, contribuiu decisivamente para a consolidação do referencial teórico e metodológico
proposto, bem como para a capacitação e qualificação de um corpo de agentes técnicos que
irão atuar em cada região.

5 Metodologia

A metodologia a ser adotada segue as orientações definidas e constantes no material


didático produzido pelo Grupo de Trabalho, embasada em técnicas reconhecidas sobre pla-
nejamento estratégico regional, e que pode ser sintetizada nas seguintes etapas:

1. Elaboração de um Diagnóstico Técnico, composto de um levantamento de dados quanti-


tativos e qualitativos em fontes primárias e secundárias.

122
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

2. Proposição de uma Análise Situacional, composta de uma descrição qualitativa dos da-
dos e informações constantes no Diagnóstico Técnico, e de uma apresentação, discussão
e validação coletiva e participativa.

3. Aplicação da Matriz de Forças, Oportunidades, Fraquezas e Ameaças regionais, visando


explicitar Potencialidades, Desafios, Riscos e Limitações.

4. Definição de referenciais estratégicos, que consistem na explicitação de uma Visão, Vocações e


Valores regionais a serem adotados como referência qualitativa no processo de planejamento.

5. Proposição de macro-objetivos, desdobrando Programas, Projetos e Ações de desenvolvi-


mento socioeconômico local.

6. Definição de um Modelo de Gestão do Planejamento, visando a seu gerenciamento, con-


trole e aprimoramento.

7. Divulgação e instituição do Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional, elaborado


de forma integrada e participativa.

Além disso, é necessário frisar que a metodologia adotada no processo de planejamen-


to estratégico regional prevê uma ampla participação dos cidadãos, da sociedade, das insti-
tuições públicas e privadas que atuam na respectiva região, viabilizadas por meio de assem-
bléias ou audiências públicas, fomentando o exercício da cidadania em diferentes etapas:

a) Logo após a elaboração do Diagnóstico Técnico, quando a Análise Situacional será apre-
sentada e referendada pela região.

b) Durante a aplicação da Matriz Fofa e definição dos Referenciais Estratégicos.

c) Na proposição e aprovação de macro-objetivos e na definição de uma Agenda Estratégi-


ca comum entre a região e o governo do Estado.

d) Na gestão do Plano Estratégico de Desenvolvimento, conferindo, controlando e


realimentando o processo.

Não é, portanto, apenas a adoção de uma metodologia padrão para todas as regiões
que diferencia a presente proposta de outras metodologias, mas, sim, a preocupação com a
participação social e o fomento da cidadania em diferentes momentos do processo.

6 Metas8

No contexto do processo de planejamento estratégico da Região “X” são estipuladas


as seguintes metas quantitativas e qualitativas e definidos os seus respectivos prazos:

É sabido que a situação nas regiões é diferenciada em virtude de uma série de aspectos (número de municípios, articulações atuais e
anteriores, disponibilidade, envolvimento e colaboração de pessoal técnico da própria região, capacidade gerencial de liderança,
interesses políticos, entre outros). Assim, nesta proposta de Plano de Trabalho são relacionadas apenas as metas mínimas a serem
cumpridas em cada região.

123
EaD Sérgio Luis Allebrandt

1) Sistematizar para fins de informação e divulgação um documento contendo todas as


informações do Diagnóstico Técnico regional realizado.

2) Realizar, ao longo de todo o processo, no mínimo quatro (4) assembléias ou audiências


públicas regionais com a finalidade de:

a) apresentar e referendar o Diagnóstico Técnico e a Análise;

b) aplicar a Matriz Fofa e definir Referenciais Estratégicos em oficinas de trabalho;

c) definir, elaborar e sistematizar o conjunto de Programas, Projetos e Ações para o desen-


volvimento socioeconômico regional;

d) apresentar o Plano Estratégico Regional e definir o modelo de gestão.

3) Encaminhar para publicação o documento do Plano Estratégico Regional, contendo a


sistematização do Diagnóstico Técnico e da Análise Situacional devidamente referenda-
da, juntamente com as informações concernentes à aplicação da Matriz Fofa (Swot) e
dos Referenciais Estratégicos, bem como a explicitação da carteira de Programas, Proje-
tos e Ações (macro-objetivos).

4) Interagir nas assembléias ou audiências públicas das respectivas Macrorregiões,9 visan-


do a articular os resultados do planejamento estratégico de cada região neste fórum, bem
como auxiliar na priorização e hierarquização de projetos para o desenvolvimento da
Macrorregião.

7 Cronograma

Considerando a definição das regiões em conjunto com o governo do Estado, o pro-


cesso de planejamento deverá culminar com a apresentação do Plano Estratégico de Desen-
volvimento Regional num prazo definido. Da mesma forma, as etapas detalhadas no item
anterior devem ter definidos os prazos de execução, o que pode ser apresentado no cronograma
que será observado como referência básica para a elaboração do plano de desenvolvimento,
exemplificado no Quadro 3.

9
No caso do Rio Grande do Sul esta sistematização deve ser feita por Regiões Funcionais de Planejamento, em número de 9, definidas pelo
Estudo Rumos 2015.

124
EaD
Quadro 3: Cronograma do Processo de Planejamento Estratégico

Fonte: elaboração dos autores.

GESTÃO PÚBLICA IV
125
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Seção 4.4

Explicação Resumida sobre a Matriz de Vester

A chamada “Matriz de Vester ”, foi desenvolvida e publicada em 1983 pelo alemão


Frederic Vester como uma técnica que visa a facilitar a identificação e determinação das
causas e consequências de uma situação-problema. Segundo o autor, uma identificação
correta de problemas garante a formulação de objetivos de forma clara e precisa, e estes, por
sua vez, facilitam o planejamento de alternativas para atingi-los.

Com a aplicação desta matriz procura-se estabelecer relações de causa e efeito entre
os problemas analisados, permitindo determinar quais são problemas críticos e ativos, ou
seja, aqueles que requerem maior atenção e uma rápida formulação de alternativas de cor-
reção, prevenção e controle.

A identificação dos problemas ocorre em duas etapas: primeiro, são identificados e


analisados todos os aspectos envolvidos; depois, são detalhadas as inter-relações existentes
entre esses aspectos, visando a explicitar as relações de causalidade existentes.

A exemplo de qualquer matriz, no caso em questão listam-se todos os problemas iden-


tificados nos dois sentidos da “Matriz de Vester ” (linhas e colunas) observando a mesma
ordem nas listagens, ou seja, o problema relacionado na coluna 1 também será o problema
relacionado na linha 1, conforme demonstrado no quadro a seguir:
Problema

Problema

Problema

Problema

Matriz de
Total
...
A

X
B

Vester

Problema A
Problema B
Problema C
...
Problema X
Total

Quadro 4: A Matriz de Vester

Fonte: elaboração dos autores.

As células diagonais permanecem vazias, uma vez que não é possível determinar o
grau de causalidade de um problema em relação a ele mesmo. A valoração atribuída a cada
célula pode ser feita individual ou coletivamente. No primeiro caso (preenchimento indivi-
dual) será necessário fazer a soma dos valores atribuídos por todos os participantes a cada
célula, para na sequência obter a respectiva média.

126
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Depois disso, passa-se a preencher a primeira linha da matriz, atribuindo a cada célula
um valor de ordem categórica relacionada ao grau de valoração de causalidade que merece
aquele problema em relação aos demais, considerando, por exemplo, a seguinte escala:

0 = Não é causa

1 = É causa fraca

2 = É causa média

3 = É causa forte

No preenchimento da referida matriz as perguntas em questão são: Qual é o grau de


causalidade do problema A sobre o problema B?; Qual é o grau de causalidade do problema
A sobre o problema C?; Qual é o grau de causalidade do problema A sobre o problema X?
Esse processo de preenchimento realiza-se, horizontalmente, partindo da primeira linha, e
assim sucessivamente, até preencher todas as linhas da matriz com os respectivos valores.

Uma vez preenchida a tabela anterior, procede-se à soma dos valores de cada linha e
de cada coluna. A soma dos valores das linhas representa o total de “valores ativos”, que
correspondem à apreciação das causas de cada problema sobre os demais. A soma das colu-
nas representa o total de “valores passivos”, que correspondem às consequências de cada
problema sobre os demais.

A seguir esses valores são transferidos para os eixos de um gráfico cartesiano, que leva
em conta o menor e o maior resultado da soma obtidos nas linhas e colunas. Além disso, o
plano cartesiano ainda será dividido ao meio, tanto no eixo X como no eixo Y, tendo como
resultado quatro quadrantes, conforme exemplo hipotético exposto na figura a seguir.

14
12
Consequências (passivos)

10
8
6
4
2
0
0 2 4 6 8 10 12 14
Causas (ativos)

Figura 3: Gráfico de Quadrantes de Problemas


Fonte: elaboração dos autores.

127
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Com base neste gráfico cartesiano considera-se que os problemas críticos são aqueles
caracterizados por altos valores ativos e altos valores passivos, ou seja, que apresentam
múltiplas causas e consequências. Isto significa que seu manejo é crucial.

Problemas passivos são aqueles que apresentam um total passivo alto e um total ativo
baixo, o que significa que têm pouca influência causal. Estes problemas geralmente são
utilizados como indicadores de mudança e avaliação da eficiência da intervenção em pro-
blemas ativos.

Problemas indiferentes são os que têm baixo total de ativos e, também, baixo total de
passivos, indicando terem pouca influência causal e sendo de pouca prioridade dentro do
sistema analisado.

Finalmente, os problemas ativos são aqueles com um alto valor ativo total e um baixo
valor passivo total. Isto significa que estes problemas são de alta influência causal sobre os
restantes e, ao mesmo tempo, não são causados por estes. São, portanto, problemas-chave,
por serem causa primária e, por isso, requerem atenção e manejo especiais.

SÍNTESE DA UNIDADE 4
Nesta unidade você conheceu uma metodologia de planejamento
construída para ser utilizada no processo de elaboração de planos
de desenvolvimento de microrregiões e macrorregiões de um Esta-
do. O modelo proposto está baseado na metodologia adotada pe-
los Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do
Sul (Coredes), mas serve para orientar o processo de planejamento
de outras regiões do país, bem como, com as devidas adaptações,
processos de planejamento de municípios e suas divisões territoriais
em bairros e distritos.

Foram abordadas as etapas do processo, em suas dimensões macro


e micro, e apresentou-se um modelo de operacionalização do pro-
cesso.

128
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Unidade 5

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO LOCAL:


Uma Proposta Metodológica
Claudio Edilberto Höfler

OBJETIVO DESTA UNIDADE

• Conhecer uma proposta metodológica para orientar o processo de planejamento do desen-


volvimento local.

AS SEÇÕES DESTA UNIDADE

– Seção 5.1 – Origens do método.

– Seção 5.2 – Metodologia proposta.

– Seção 5.3 – A estrutura do modelo proposto.

Nesta Unidade apresenta-se uma proposta metodológica para orientar o processo de


planejamento do desenvolvimento local. Infelizmente, ainda na grande maioria dos muni-
cípios as ações voltadas a investimentos para o desenvolvimento, são vistas como aumen-
to de custos e não como estratégias desenvolvimento que alavancam alternativas de gera-
ção de renda e empregos, contribuindo assim para a qualidade de vida futura da popula-
ção dos municípios. A existência de instrumentos e métodos que orientem estas novas
posturas necessárias aos agentes políticos e à sociedade local pode facilitar esse necessá-
rio processo de mudança. Será apresentado um método simples, de fácil compreensão, o
qual permitirá a aplicação das ações de Planejamento Estratégico em qualquer municí-
pio, ainda que sejam adequados as fases/etapas e procedimentos às peculiaridades do
município.

129
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Gespar
O desenvolvimento da
Seção 5.1
metodologia surgiu em 1995,
entre uma cooperação entre o
Banco do Nordeste e o PNUD
(Programa das Nações Unidas Origens do Método
para o Desenvolvimento) dando
início a um Programa de Apoio ao
Desenvolvimento Local. O caráter
sistêmico e integrado do A construção desse modelo é uma estratégia estruturada,
processo, articulado a uma
concepção de desenvolvimento, aliando conteúdos, técnicas e instrumentos, orientando para uma
transcendeu as experiências até
então instituídas e inaugurou uma nova concepção de desenvolvimento e de novos valores que pas-
nova fase de concepção local.
Este passo inicial contribuiu e sam a interagir no espaço local, buscando provocar mudanças de
motivou uma série de novas
experiências que têm enriquecido
comportamento, em que o local seja visto como problema de to-
o debate em torno da construção dos e não de determinados grupos, estimulando a prática de no-
de novas alternativas de desenvol-
vimento mais sustentáveis. vos valores, como a participação e a cooperação.
Mampla
O mode lo proposto ori gi nou-se de uma m e scla de
Desenvolvida pelo Sebrae/CE
para planejamentos metodologias, oriundas dos métodos Gespar, Mampla, PEM e
participativos municipais.
PEP, que são apresentados a seguir.
PE M
Gestão Participativa para o Desenvolvimento Local – Gespar
É uma ferramenta de gestão
amplamente aplicada há mais de – trabalha na prática a concepção e os princípios para o desenvol-
cinco décadas; iniciou-se na área
empresarial, passando depois a vimento local. Integra-se e interage com a realidade, cujo desen-
ser utilizada na área pública.
volvimento vem processando-se dentro de uma dinâmica própria,
PEP provocando mudanças mediante a concertação entre atores locais
Este método consiste de uma
mescla do método do Planeja- que ampliem o leque de possibilidades e gerem novos rumos para o
mento Estratégico Situacional
organizado por Carlos Matus futuro. Possui um olhar sistêmico e holístico sobre a realidade lo-
(autor chileno) a partir de sua
vivência como ministro da cal. Não centra no poder da administração local, trabalhando com
Economia do governo Allende, no
período de 1970-73, e da análise os diferentes atores que interagem no espaço local.
de outras experiências de
planejamento normativo ou Método de Autodiagnóstico das Potencialidades Municipais
tradicional na América Latina,
cujos fracassos e limites instiga- e Planejamento de Ação – Mampla. Este método resgata a impor-
ram um profundo
questionamento sobre os tância e a necessidade de os municípios elaborarem e programa-
enfoques e métodos utilizados, o
qual o utiliza no âmbito mais geral rem planos estratégicos que orientem o seu desenvolvimento; sen-
do planejamento econômico-
social e vem sendo sibiliza o poder público e a comunidade para a construção de um
crescentemente adaptado e
utilizado em áreas como saúde, pacto entre as lideranças locais; identifica fatores favoráveis e des-
educação e planejamento urbano,
por exemplo. Este enfoque parte favoráveis ao desenvolvimento, definindo atividades estratégicas,
do reconhecimento da complexi-
dade, da fragmentação e da estabelecendo programas, projetos, metas e planos de ação.
incerteza que caracterizam os
processos sociais, que se
assemelham a um sistema de final Planejamento Estratégico Municipal – PEM – trabalha o
aberto e probabilístico, em que os
problemas se apresentam, em modelo de gestão municipal, o ciclo do planejamento e a propo-
sua maioria, não estruturados, e
o poder se encontra compartido, sição de um modelo organizacional. O método é bastante com-
ou seja, nenhum ator detém o
controle total das variáveis que
plexo e sua preocupação é tornar esse processo gerenciável, con-
estão envolvidas na situação. forme Figura 1. Propõe fases bem definidas e que resultam em

130
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

determinados produtos. Cada fase dessas depende da conclusão da anterior. O PEM prevê a
continuação por tempo indefinido e propõe que o planejamento estratégico torne-se parte
integrante da gestão municipal.

Implementação
dos Projetos
Formulação do
Plano

Preparação do Avaliação do
Processo Impacto
Operacionalização
do Planejamento

Análise do
Ambiente
Estruturação
do Plano

Estrutura
Organizacional

Figura 1: Ciclo do Planejamento Estratégico Municipal – PEM

Fonte: Pfeiffer (2001).

O Planejamento Estratégico Participativo – PEP – surge de uma abordagem cuja ca-


racterística é a busca da compreensão da realidade, modificando-a, baseado na concepção
dialética, levando a compreender a complexidade da realidade da qual os acontecimentos
fazem parte. Trata-se de uma compreensão do ser humano nas dimensões política, econômi-
ca, social, cultural e emocional.

Na sequência abordam-se os recortes e suas justificativas, que poderão ser emprega-


dos para a elaboração deste modelo, sem a preocupação de realizar análises e comparativos
das metodologias anteriormente descritas, mas sim abordar acerca das partes retiradas de
cada metodologia. Essas serão descritas na ordem do método proposto.

Seção 5.2

Metodologia Proposta

O modelo de planejamento estratégico baseia-se nas premissas da integração das en-


tidades locais e do desenvolvimento sustentável para os municípios, seguindo as etapas,
conforme ilustra a Figura 2.

131
EaD Sérgio Luis Allebrandt

O modelo se valida por meio de várias etapas, iniciando pela estruturação de sequências
lógicas, de grupos por áreas de trabalho específicas – políticas, técnicas e de produtos –, os
quais levam à formulação e apreciação dos novos horizontes para o município, detalhando
as estratégias em ações e comprometimentos. São quatro as etapas definidas, conforme des-
crito a seguir.

FLUXOGRAMA DAS ATIVIDADES

ETAPA 3 ETAPA 4
ETAPA 1 ETAPA 2 FORMULA ÇÃO ESTRATÉGICA PROJETOS, INSTRUMENTOS E
PREPARATÓRIA DIAGNÓSTICO MODELO DE GESTÃO

Proposta
do Plano
MUNICÍPIO
PLANO
DESEJADO ESTRATÉGICO
Ameaças e
Análise do (VISÃO DE
Oportunidades
Antecedentes FUTURO)
Contexto
(Tendências
Atividades Relevantes ) INSTRUMENTOS
Preparat órias FINANCEIROS
EIXOS E DE GESTÃO
ESTRATÉGICOS LOCAL
Seminário DIAGNÓSTICO
Lançamento Oficinas
Tem áticas e
O de Cenários
Município
desejado pela MACRO-
popula ção DIRETRIZES
Sistematização DIRETRIZES DO
da Enquete PLANO
Enquete

Atores
INDICADORES DE
Sensibilizados MONITORA MENTO

Definição LEGENDA
Grupo
Coordena ção

Figura 2: Fluxograma das Atividades

Fonte: elaboração do autor.

Etapa 1 – Preparatória

Consiste nos ajustes e acertos para a proposta de um plano por parte da gestão local,
isto é, um grupo representativo das organizações do município, tais como a prefeitura, As-
sociação Comercial, Sindicatos e lideranças do Conselho Municipal de Desenvolvimento –
Comude –, constituindo um grupo de coordenação municipal, juntamente com a assessoria
técnica,1 estabelecendo as responsabilidades de cada entidade.

5
Grupo técnico responsável por coordenar o processo metodológico.

132
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

O modelo inicia-se com a proposta para a elaboração de um plano, consensuada entre


todas as entidades que fazem parte do município (gestão local). As atividades preparatórias
devem ser desencadeadas a partir de um seminário motivacional de lançamento, marcado pelo
estudo e discussão sobre a importância do planejamento estratégico, a fim de explicitar, para os
meios de comunicação, as entidades, lideranças e a população em geral, a dinâmica que será
seguida. É marcado ainda pelo lançamento de uma consulta, convocando a população e as
organizações do município para a participação, desafiando a todos com uma pergunta: Consi-
derando o município que temos, qual o município que queremos para os próximos 10 anos?

Etapa 2 – Diagnóstico

Esta fase consiste na busca do histórico do município e no aprofundamento e análise


da sua situação e potencialidades, realizando um diagnóstico dos indicadores demográficos,
sociais, educacionais e econômicos, por meio do grupo técnico. Neste caso, são dados se-
cundários apurados mediante pesquisa e apresentados em plenária posteriormente.

Etapa 3 – Formulação estratégica

A partir da análise do diagnóstico, nessa etapa ocorrem trabalhos em plenárias e estu-


do de grupos, definindo os pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças do muni-
cípio, além da tabulação e sistematização da consulta lançada para a população. A partir
disso, é possível sistematizar as expectativas em eixos prioritários e encaminhar o trabalho
para a constituição de grupos por áreas específicas, ou seja, grupos temáticos. Esses grupos,
ao longo de alguns meses, terão como tarefa transformar as expectativas manifestadas pela
população e lideranças em projetos e ações estratégicas, nos quais devem especificar o obje-
tivo, os resultados a serem alcançados, as fontes de financiamento e as responsabilidades
no encaminhamento.

Etapa 4 – Projetos, instrumentos e modelos de gestão

Após o trabalho dos grupos temáticos, deverá ocorrer a sistematização e apresentação


dos resultados de cada área, em um seminário aberto a lideranças e à população em geral,
promovendo o enriquecimento, pelo debate, e a inserção de novas ideias, visando a fortale-
cer o plano ora em elaboração.

Ainda nessa etapa, na sequência é organizado um seminário que contará com a presença
das instituições, das lideranças e da população do município, chamado de validação social do
processo, no qual serão apresentados o plano, seus projetos, metas e ações estratégicas, mo-
mento de explicitação das responsabilidades na gestão. Representa, também, um primeiro mo-
mento de divulgação do plano para as entidades, comunidade, imprensa e autoridades.

133
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Após ouvir as últimas observações e/ou sugestões a serem acrescentadas no plano, dá-
se prosseguimento à etapa final, realizando a redação do documento e, posteriormente, a
distribuição de cópia física para a gestão local e lideranças.

Seção 5.3

A Estrutura do Modelo Proposto

A. Objetivo Geral

Integrar as entidades públicas e a sociedade civil organizada em torno da identifica-


ção e implementação de projetos e ações que visam ao desenvolvimento sustentável do
município e lançar bases para futura elaboração do plano microrregional.

B. Objetivos Específicos

(1) Elaborar um plano estratégico para o desenvolvimento do município; (2) envolver


e capacitar, ao longo do processo de elaboração, os agentes municipais para a continuidade
da gestão do plano; (3) vincular as demais organizações, entidades e o Conselho Municipal
de Desenvolvimento – Comude – no desenvolvimento do Plano; (4) viabilizar a efetivação do
plano por meio de sugestões inovadoras sustentáveis.

C. Metas

A elaboração do plano estratégico de desenvolvimento municipal contempla: (1) defi-


nição das atribuições e do apoio das entidades locais; (2) estabelecimento da visão e missão
vinculadas ao plano de desenvolvimento; (3) sugerir a participação de representantes soci-
ais para viabilizar a efetivação do plano, visando ao atendimento das metas; (4) sensibilização
da comunidade, visando o apoio ao desenvolvimento, elaboração e execução do plano; (5)
exploração econômica com lucro, porém com sustentabilidade financeira e ambiental; (6)
identificação de oportunidades para novas atividades.

D. Diagnóstico do município

O diagnóstico socioeconômico preliminar do município deverá ser elaborado com base


em informações históricas quantitativas e dados oficiais disponíveis. Também, neste caso,
serão utilizados dados secundários, a partir de fontes como os dados censitários do Instituto

134
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE –, o Atlas de Desenvolvimento Humano do


Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea –, a Rais do Ministério do Trabalho, os
Anuários da Fundação de Economia e Estatística – FE –, bem como dados do governo do
Estado, oriundos de suas diversas Secretarias, além de outras informações sistematizadas.

Tem como base a discussão em torno das premissas do desenvolvimento regional e


planejamento estratégico, apresentando uma síntese analítica de algumas variáveis impor-
tantes, como Produto Interno Bruto do município, renda per capita, alguns indicadores
sociais como IDH e Idese e outros indicadores relevantes para análise da realidade munici-
pal. O objetivo é apresentar para a comunidade alguns parâmetros que serão úteis quando
da execução do Plano de Desenvolvimento Municipal.

E. Caracterização do município

Tem por finalidade identificar, organizar e apresentar informações gerais sobre cultu-
ra, sociedade, economia, política, geografia (relevo, clima, vegetação, demografia, etc.) do
município. Tais informações são essenciais para os diálogos sobre o desenvolvimento do
trabalho. Essas características fornecem subsídios para o levantamento e novas propostas de
monitoramento das futuras ações municipais, de acordo com os objetivos gerais do plano.

Essa ferramenta de pesquisa serve como base comparativa, apresentando os seguintes


dados sobre o município: Localização, Histórico, Indicadores de Desenvolvimento do Municí-
pio (Distribuição da População Urbana e População Rural, Evolução das Faixas Etárias da
População), Indicadores Econômicos (PIB Total e PIB per capita, Valor Adicionado Bruto),
Indicadores Sociais (Indicadores de IDH, Indicadores de Renda, Indicadores de Composição
de Renda, Indicadores de Distribuição de Renda), Indicadores de Educação, Cultura, Saúde,
Atividade Econômica (Agricultura, Indústria, Comércio, Serviços, Turismo), entre outros.

É de suma importância ressaltar que a apresentação dessas informações abre espaço


para a discussão em torno da elaboração do Plano de Desenvolvimento Municipal. Da mes-
ma forma possibilitam uma análise da realidade social e econômica do município a partir de
alguns dados oficiais. Sem dúvida são informações importantes para as tomadas de decisão,
no e ntanto é um re corte de dados, podendo -se fazer outras análises a parti r da
disponibilização de novas informações.

É importante ressaltar que os aspectos destacados nesta síntese de informações, em-


bora não permitam por si sós uma leitura acabada sobre os aspectos econômicos e sociais do
município, possibilitam um embasamento consistente como pano de fundo no debate do
Plano Estratégico de Desenvolvimento. Da mesma forma, o exercício de pinçar alguns as-
pectos na leitura dos dados possibilita apontar para algumas informações relevantes que
podem ser úteis para as ações da sociedade local.

135
EaD Sérgio Luis Allebrandt

Os dados oficiais secundários, se não conclusivos, no mínimo permitem filtrar


sinalizadores de carências e potencialidades locais e regionais, embasando cenários para a
construção das políticas de desenvolvimento do município em estudo.

Na sequência, explicitam-se os elementos essenciais do plano estratégico, definidos


no processo de debate com lideranças e a população em geral, e que traduzem a razão da
existência do município, suas aspirações e sua cultura. É como uma “impressão digital”.
Por mais que os municípios tenham diferenças e semelhanças, irão diferir em alguns destes
elementos.

F. Visão do município

A visão do município é expressa por uma imagem viva de um futuro desejado, desafia-
dor e estimulante, na qual se deseja estar daqui a 5, 10, 30 anos.

A visão é um sonho de longo prazo, que é, essencialmente, um sonho que nunca será
atingido. Pode parecer fora de propósito, mas o objetivo aqui é justamente que a visão esteja
sempre um pouco fora de alcance. A perseguição desse sonho é o que deve manter vivas as
organizações do município.

G. Missão do município

A missão é expressa por quem somos, o que fazemos, para quem fazemos e de que
modo nos propomos a fazer, ou seja, a razão da existência do município.

Assegura o crescimento sustentado, o aumento da participação ou competitividade no


mercado, garante qualidade e inovação, aumenta a responsabilização e o comprometimento.

A missão é aquilo que se quer que o município seja no futuro. Deve ser desafiador, mas
atingível. Uma declaração de missão benfeita deve deixar claro que as pessoas entendam
qual é o rumo, ter uma estratégia definida e saber como atingir seus objetivos.

H. Ações estratégicas para o município

No debate inicial do processo do plano, procura-se ouvir a percepção dos cidadãos


sobre alguns destaques, pois estas percepções, em geral, também servem como referência
para a elaboração dos projetos estratégicos de desenvolvimento.

Algumas expectativas referentes ao plano desencadearão resultados tais como: (a)


preparar e motivar as pessoas com espírito empreendedor para a busca de viabilização do
seu negócio; (b) estudar o mercado para identificar oportunidades de negócios; (c) buscar
políticas de apoio para incentivar e viabilizar projetos com base no mercado; (d) oportunizar
capacitações, visando a fortalecer a indústria e o comércio locais.

136
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

Na seqüência, é apresentada a matriz Fofa, que é um cruzamento de cenários para se


saber quais serão os objetivos estratégicos do município, com menor chance de falha. Cená-
rios são resultantes de reflexões sistemáticas, que definem futuros possíveis.

O nome da matriz é Fofa porque o cruzamento é feito com base nas Forças, Oportuni-
dades, Fraquezas e Ameaças com as quais a gestão local terá de lidar (Em inglês, o nome da
matriz é Swot: strength, weakness, opportunities, threats).

A matriz se divide em situações internas e externas. Nas internas percebem-se as situa-


ções influenciáveis pelas entidades e lideranças do município, tais como pontos fortes (ele-
mentos do município considerados vantajosos) e pontos fracos (inconformidades, pontos
que devem ser melhorados). As situações externas são aquelas não influenciáveis pelo mu-
nicípio, tais como as oportunidades e as ameaças.

As forças e fraquezas são determinadas pela posição atual do município e se relacio-


nam, quase sempre, a fatores internos. Já as oportunidades e ameaças são antecipações do
futuro e estão relacionadas a fatores externos.

O ambiente interno pode ser controlado pelas lideranças das organizações do municí-
pio, uma vez que ele é resultado das estratégias de atuação definidas pela gestão local.
Desta forma, durante a análise, quando for percebido um ponto forte, ele deve ser ressaltado
ao máximo; e quando for percebido um ponto fraco, o município deve agir para controlá-lo
ou, pelo menos, minimizar seu efeito.

Já o ambiente externo está totalmente fora do controle do município. Apesar de não


poder controlá-lo, no entanto, o municípo deve conhecê-lo e monitorá-lo com frequência,
de forma a aproveitar as oportunidades e evitar as ameaças. Evitar ameaças nem sempre é
possível, contudo pode-se fazer um planejamento para enfrentá-las, minizando seus efeitos.

Estratégias de
Estratégias de Oportunidades
Oportunidades e
Forças e
Fraquezas
Oportunidades

Missão do
Pontos Fortes Pontos Fracos
Município

Estratégias de
Estratégias de Ameaças Ameaças e
Forças e Ameaças Fraquezas

Figura 3: Matriz de Análise Fofa

Fonte: elaboração do autor.

137
EaD Sérgio Luis Allebrandt

O cruzamento entre os quatro quadrantes de análise prevê uma moldura em que o


município pode desenvolver melhor suas vantagens competitivas “casando” oportunidades
e forças, por exemplo. No caso do cruzamento entre oportunidades e fraquezas, pode-se
estabelecer as bases para modificações no ambiente interno, de modo a conseguir aprovei-
tar melhor as oportunidades. O cruzamento entre ameaças e forças pode representar a pos-
sibilidade de se investir na modificação do ambiente, de modo a torná-lo favorável ao muni-
cípio.

Se no cruzamento entre ameaças e fraquezas estiverem situações de alta relevância


para o município, provavelmente trata-se de ocasião para modificações profundas, incluin-
do sua manutenção no segmento estudado.

A partir desta matriz pode-se destacar as conexões que cansarão influência, devido à
sinergia e ao conhecimento que a gestão local adquirirá posteriormente à elaboração da
matriz Fofa, influenciando a estratégia ou podendo ser influenciada por ela.

As oportunidades poderão surgir da análise de todas as etapas anteriores. Esta fase


consiste no levantamento e organização das informações no processo de planejamento es-
tratégico. Neste sentido, a análise funciona como ferramenta que poderá auxiliar no
mapeamento de novas oportunidades a partir da identificação de necessidades não atendi-
das dos atores que interagem com o município, conforme modelo apresentado na Figura 4.

Cada ator do município tem expectativas e interesses distintos, que podem ser ajusta-
dos em valor para o município se este tiver a capacidade de inovar. Uma inovação pode
alavancar uma série de oportunidades para o município, que com a evolução dos processos
e produtos pode capturar novos mercados emergentes.

Consumido-
res
(novas
demandas)
Mercados
Legislação
Emergentes

Município
-Desenvolvimento Tecnológico
- Novos produtos e serviços
- Novos processos

Empreende-
Ambiente
dores

Cidadãos

Figura 4: Identificação de Oportunidades

Fonte: elaboração do autor.

138
EaD GESTÃO PÚBLICA IV

I. Eixos estratégicos

Eixos estratégicos são princípios gerais que norteiam a dinâmica do plano; são as
grandes linhas de atuação que foram priorizadas, direcionando os esforços dos atores locais
(setores ou atividades), com base no diagnóstico, a fim de estruturar e assegurar o planeja-
mento, apresentando prioridades a serem planejadas. Os projetos são sugeridos e se origi-
nam da estruturação dos eixos estratégicos. Cada eixo poderá conter uma infinidade de
projetos.

J. Matriz de planejamento

Na Figura 5 percebe-se a relação operacional entre ações estratégicas e indicadores.


Nada mais é do que um desenho de práticas e sequências metodológicas que levam os ato-
res locais a refletirem objetivamente sobre os projetos estruturados a partir dos eixos estraté-
gicos, das necessidades detectadas, relacionando diferentes causas, bem como maneiras de
projetar ações não relacionadas somente às soluções imediatas, mas também de longo pra-
zo. Apresenta um modelo de plano de ação que serve de base para a organização das infor-
mações e posterior acompanhamento e execução.

FICHA DO PROJETO
Plano Estratégico de Desenvolvimento
1 – Eixo Prioritário:
2 – Titulo do Projeto:
3 – Objetivos:
4 – Plano de Ação:
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
Ações Beneficiários Parceiros Resultados Respon- Custo Fontes Prazo
Estratégicas Prováveis Esperados sável R$ de (Até
(o que) (indicadores) Finan- Quando)
ciamento

Figura 5: Modelo do Plano de Ação

Fonte: elaboração do autor.

O Eixo Prioritário (1) corresponde ao eixo em que a ação foi priorizada. O Título do
Projeto (2) diz respeito ao assunto que será planejado. Os Objetivos (3) definem o foco
principal que se busca almejar. O Plano de Ação (4) deve descrever de que forma o municí-
pio programará mudanças e quais atividades deverão ser executadas para se chegar mais
rapidamente aos objetivos desejados. Uma estratégia visa a programar determinadas ações
para atingir objetivos predefinidos, por isso o plano de ação.

139
EaD Sérgio Luis Allebrandt

As Ações Estratégicas (4.1) dizem respeito aos objetivos, visando a viabilizar o projeto.
Neste item relacionam-se o que se pretende fazer, quais as estratégicas. Os Beneficiários (4.2)
são o público-alvo, ou seja, a quem se destina a ação que está em fase de planejamento. A
seguir relacionam-se os Parceiros Prováveis (4.3), ou seja, os parceiros importantes para con-
cretizar cada ação, quem pode contribuir com esta ação. Em Resultados Esperados (4.4) deve-
se informar o que de fato se espera, sempre acompanhado de indicadores que possibilitem mensurar
os resultados atingidos. A seguir informa-se o Responsável (4.5) que coordenará a ação propos-
ta, que responderá perante a comunidade e o comitê central do planejamento por tudo o que
acontece no processo de cada ação, tem o papel de garantir que os objetivos sejam atingidos. É
também fundamental definir os Custos (4.6) de cada ação, quais os recursos necessários para
que a ação possa ser executada, pois sem recursos não será possível partir para a prática. Defi-
nido o volume dos recursos, é necessário indicar quem os garantirá, as Fontes de financiamen-
to (4.7), listando as fontes possíveis para financiar as ações. Por fim, é de fundamental impor-
tância definir o Prazo (4.8), informando a data final para a conclusão da ação, ou período de
semanas, meses ou anos necessários para a concretização da ação.

Após essa fase de aprimoramento dos estudos estratégicos, observa-se uma nova ênfa-
se que diz respeito às mudanças ou antevisão de problemas de recursos ou quaisquer outros
que possam ter impacto no município. Constata-se que essa nova forma tem dominado al-
guns estudos mais recentes nos assuntos referentes ao planejamento estratégico.

No plano de ação, os resultados esperados devem descrever os indicadores e suas respecti-


vas metas. Este resultado deve contribuir para a realização do macro-objetivo ao qual de destina.

O grau de sustentabilidade traz uma série de indicadores que servem para medir o
desempenho. Pode-se medir e controlar o desenvolvimento do projeto em relação a sua
sustentabilidade. Os indicadores devem medir também o grau de sucesso da execução de
uma estratégia em relação ao alcance do objetivo estabelecido. Devem ser claros, precisos e
fáceis de serem obtidos.

SÍNTESE DA UNIDADE 5
Nesta unidade foi abordada mais uma metodologia de planejamen-
to, a qual foi construída para ser utilizada mais especificamente
no processo de planejamento local, ou seja, de elaboração de pla-
nos de desenvolvimento de municípios.

Trata-se de um modelo simples, de fácil aplicabilidade, mas que, como


no modelo apresentado na unidade 4, também tem uma preocupa-
ção fundamental com a etapa da elaboração de projetos para a ação.

Foram abordadas as etapas do processo, a operacionalização do mo-


delo e também as bases conceituais em que este modelo se baseou.

140
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