Contratos Publicos Resumo Direito

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Contratos Públicos - Resumo Direito
Contratos Públicos (Universidade do Porto)
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FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DO PORTO
Contratos Públicos
__________________________________
APONTAMENTOS
4º Ano da Licenciatura em Direito
2017/2018
João Pedro Guedes
Porto - 2018

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João Pedro Guedes - FDUP
Conteúdo
1. Nota ....................................................................................................................................... 3
2. Noções Introdutórias ............................................................................................................. 4
2.1. Noção de Contrato administrativo........................................................................................ 4
2.2. Noção de Contrato Público .................................................................................................. 4
2.3. Contrato Administrativo ≠ Contrato Público ....................................................................... 4
3. Incidência subjetiva da Parte II do CCP .................................................................................. 5
4. Incidência Objetiva da Parte II do CCP ................................................................................ 12
4.1. Delimitação dos contratos sujeitos à Parte II do CCP em função das EA’s ........................ 13
4.2. Contratos Excluídos e Contratação Excluída...................................................................... 13
5. Objetivos e Princípios da Contratação Pública ..................................................................... 15
6. Sujeitos do Procedimento Administrativo de Adjudicação .................................................... 21
7. Preparação do Procedimento ................................................................................................ 23
8. Tipos de Procedimentos ....................................................................................................... 26
9. Regras de escolha do procedimento ...................................................................................... 27
9.1 Em função do Valor ........................................................................................................... 28
9.2. Em função de critérios materiais ......................................................................................... 28
9.3. Em função do tipo de contrato ........................................................................................... 30
9.4. Em função da EA ............................................................................................................... 31
9.5. Violação das regras legais de escolha de procedimento ........................................................ 31
10. Faseamento dos vários procedimentos ................................................................................. 32
11. Peças do Procedimento ........................................................................................................ 36
12. Tramitação do Procedimento ............................................................................................... 39
13. Requisitos gerais e requisitos especiais de participação .......................................................... 40
14. Candidaturas e Qualificação dos Candidatos......................................................................... 42
15. A Proposta ........................................................................................................................... 43
16. Adjudicação ......................................................................................................................... 46
17. Fase posterior à Adjudicação ............................................................................................... 46
18. Celebração do Contrato....................................................................................................... 46
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Contratos Públicos – Prof. Doutor P. Amorim
Ano Letivo 17/18

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1. Nota
Os Apontamentos que se seguem baseiam-se na frequência das aulas teóricas de Contratos

Públicos, no 2º semestre do ano letivo 2017/2018, lecionadas pelo Professor Doutor
Pacheco de Amorim. Foram utilizados os sumários desenvolvidos do Professor, bem como
o manual de referência da cadeira da autoria do jus-publicista Pedro Gonçalves.
Aconselha-se a leitura crítica destes Apontamentos, na medida em que pode conter erros ou
incompletudes, que desde já se lamentam.
Quando não indicado, a ausência de fonte nos artigos referidos remete para o Código dos
Contratos Públicos.
Aconselha-se a utilização deste material a título meramente subsidiário, não pretendendo ele,
em nenhuma circunstância, substituir-se à frequência das aulas ou à leitura da bibliografia da
Unidade Curricular.
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Ano Letivo 17/18

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Contratos Públicos
2. Noções Introdutórias
2.1. Noção de Contrato administrativo
É uma modalidade de atuação administrativa que visa a criação, modificação ou extinção de relações
jurídico-administrativas entre contraentes públicos (elemento subjetivo) ou entre um contraente público e
um particular pela via do acordo ou do consenso, independentemente da sua forma ou designação, e desde
que se integre em determinadas categorias delimitadas em função de certos fatores – os fatores de
administratividade constantes do art. 280.º CCP (elemento objetivo).
Por sua vez, são contraentes públicos as entidades mencionadas no art. 3.º CCP, que se reconduzem às
entidades do setor público tradicional do art. 2.º/1, ou aos Organismos de Direito Público (ODP’s) quando
expressamente qualifiquem o Contrato como Administrativo (esclareça-se que não estão obrigadas a tal) ou
ainda quando tais entidades, independentemente da sua forma, celebrem contratos no exercício de funções
materialmente administrativas.
2.2. Noção de Contrato Público
Contrato Público é qualquer contrato celebrado por uma entidade adjudicante do art. 2.º (elemento
subjetivo), independentemente da sua designação e natureza, cuja formação se submeta à Parte II do CCP,
ou pelo menos, aos Princípios Gerais de Contratação Pública, em virtude de o contrato abranger prestações
que sejam ou sejam suscetíveis de estar sujeitas à concorrência de mercado (arts. 16.º/1 e 5.º/1 CCP a
contrario) - elemento objetivo.
2.3. Contrato Administrativo ≠ Contrato Público
Freitas do Amaral distingue lapidarmente as duas noções:

--» A noção de Contratos Administrativos inclui todos os contratos que, à luz do Direito Administrativo,
criem, modifiquem ou extingam relações jurídico-administrativas;
- ESTÃO SUJEITOS À PARTE III (art. 1.º nº 5 CCP) -
-- A noção de Contratos Públicos inclui os contratos celebrados por entidades adjudicantes que
geralmente pertencem à AP e que a Lei submete a um regime de Contratação Pública.
- ESTÃO SUJEITOS À PARTE II , MAS NEM SEMPRE À PARTE III -
Já P.Amorim coloca a distinção nestes termos: a distinção entre contrato público e contrato administrativo
passa pelo respetivo procedimento de formação. É que enquanto o conceito de “Contrato Público” reporta-
se à exigência de um procedimento pré-contratual regulado pelo Direito Administrativo (que está exposto
na Parte II do CCP), o conceito de “Contrato Administrativo” remete para a vida do contrato, para a sua
execução e cumprimento, cuja regulação é feita pela Parte III do CCP.
Como tal, quase todos os contratos administrativos são contratos públicos. Porém, nem todos os contratos
públicos são contratos administrativos, pois também cabem na noção dada alguns contratos de direito
privado celebrados pela AP.
Existem também contratos da AP que não são Contratos Públicos, como os Entes concessionários de
serviços públicos e de obras públicas que se dedicam ao exercício de funções administrativas mas que não
são entidades adjudicantes.
Também Contratos Públicos que não envolvem a presença da Administração Pública – contratos
celebrados por entidades adjudicantes que não integram a Administração.
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Em conclusão, verificamos que a noção de “Contrato Público” é delimitado segundo uma perspetiva
subjetiva ou orgânica.
Quanto à noção de Contrato Administrativo, apenas não o serão:
-» os contratos celebrados por contraentes públicos e que sejam qualificados pela lei ou, desde que a lei o
não proíba, pelas partes, como contratos de direito privado;
-» os contratos celebrados por contraentes públicos e que sejam submetidos a um regime de direito privado;
-» os contratos públicos outorgados pelos ODP que não sejam celebrados no exercício de funções
materialmente administrativas, nem submetidos pela vontade das partes a um regime substantivo de direito
público.
3. Incidência subjetiva da Parte II do CCP
Entidades O CCP aborda um conceito de

adjudicantes “entidades adjudicantes” (EA) que se
institucionais ou Setor
Público Administrativo associa à situação funcional em que, no
âmbito de um procedimento de
adjudicação, se encontram as entidades
Organismos de Direito indicadas na lei. A essas entidades cabe
Público
Categorias de tomar a decisão de adjudicação ou
entidades decisão de não adjudicação. O conceito
adjudicantes
resume-se assim à entidade que tem
Operadores de
Serviços de Rede
competência para adjudicar ou não
adjudicar, para satisfação de um
interesse próprio da entidade
adjudicante.
Centrais de Compras
O conceito de entidade adjudicante requer a existência de personalidade jurídica. Na sua falta há que
enquadrar a entidade na pessoa coletiva na qual se integra.
3.1. Entidades adjudicantes institucionais – art. 2.º/1
São todas Pessoas Coletivas Públicas Clássicas (Setor Público Administrativo como lhe chama P. Amorim)
à excepção das associações da al. i) e das EAI’s.
• O Estado – al.a)
O Estado contrata através dos serviços da Administração direta integrados nos vários Ministérios. Os
serviços contratam em nome do Estado, e logo é este a EA.
• Regiões Autónomas – al. b)
• Autarquias Locais – al- c)
• Institutos Públicos – al. d)

Aqui se integram os Institutos de Regime Geral e os de Regime Especial (Universidades e Institutos
Politécnicos)
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• EAI’s – al.e)
Pedro Gonçalves - Integra entidades com personalidade jurídica apenas. As sem personalidade jurídica não
são entidades adjudicantes, adjudicando e contratando em nome do Estado. Este é que é EA.
• BP – al. f)
• Fundações Públicas – al. g)
• Associações Públicas – al. h)

Pedro Gonçalves e P. Amorim – Todas as associações de Direito Público – sejam associações públicas
profissionais, associações interadministrativas ou outras – se qualificam seguramente como EA.
• Associações com participação dominante de entidades públicas – al-i)

Requer a participação exclusiva ou dominante de uma, ou mais do que uma, entidade adjudicante
institucional e representa a condição bastante para considerar uma associação como EA.
Pedro Gonçalves – só se inserem aqui entidades com personalidade jurídica; contudo P. Amorim é de
posição contrária – não releva o facto de terem ou não personalidade jurídica.
3.2. ODP’s
Trata-se de uma noção criada pelo Direito da União, de caráter residual face às entidades do nº1.
Essencialmente, terão de ser pessoas coletivas, como tal dotadas de personalidade jurídica, principalmente
aquelas que resultaram da fuga para o Direito Privado, como as Sociedades Comerciais, as cooperativas, as
fundações e as associações. Orbitam em torno das entidades do Setor Público Administrativo, sendo seus
entes instrumentais na prossecução das funções administrativas.
Através da criação desta figura autónoma face ao direito interno dos Estados-Membros, com as
características acima descritas, impede-se que a fuga para o Direito Privado seja uma forma de escapar às
regras europeias de Contratação Pública, salvaguardando-se o funcionamento eficiente e saudável do
mercado interno. A figura desconsidera a natureza e forma da entidade em causa, atendendo-se à
materialidade da atividade/função desenvolvida.
Mas detalhemos mais profundamente os requisitos previstos no art. 2.º/2:
--» al. i)
Terão de visar a satisfação de necessidades de interesse geral.
A necessidade de interesse geral é apreciada objetivamente, independentemente da forma jurídica que o
ente assuma (ac. BFI-Holding, analisado abaixo).
Ac. BFI-Holding
Introdução:
O litígio opõe a ARA, uma Sociedade Comercial criada pelos municípios de Arnhem e Rheden, à BFI-Holding,
empresa privada. Tanto a ARA como a BFI dedicam-se a serviços de recolha e tratamento de lixos. A ARA
assumiu funções que dantes cabiam aos serviços municipais, celebrando os municípios acordos-quadro com esta empresa
e remunerando os seus serviços. Os accionistas da ARA são exclusivamente pessoas coletivas de direito público. A
BFI processou a ARA alegando que os contratos celebrados entre os municípios e a ARA deveriam sujeitar-se às
diretivas de Contratação Pública.
As Diretivas à época referiam que não se incluíam no seu âmbito de aplicação contratos públicos de serviços atribuídos
a uma entidade que seja ela própria entidade adjudicante quando tais contratos se baseiem num direito exclusivo
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atribuído pela Lei, regulamentos ou disposições administrativas. Já se a entidade não atuasse ao abrigo de um direito
exclusivo e fosse considerado um ODP estaria sob o seu âmbito de aplicação.
Em 1ª instância, o Tribunal Nacional considerou que a ARA não atuou ao abrigo de um direito exclusivo e que,
portanto, a diretiva ser-lhe-ia aplicável. Já o tribunal de Recurso decidiu que a ARA atuou ao abrigo de um direito
exclusivo, sendo-lhe aplicável a Diretiva se a ARA fosse considerada ODP.
Questões que são colocadas ao TJUE pelo tribunal nacional (Holanda):
Em suma, as questões colocadas pelo Tribunal Nacional visam saber se a ARA pode ser qualificada como ODP.
Em concreto, ficou claro que a ARA depende do Estado e tem personalidade jurídica própria. Resta saber se satisfaz
necessidades de interesse geral sem caráter comercial ou industrial.
- Há uma dissociação entre o conceito de necessidades de interesse geral e necessidades de caráter comercial ou
industrial?
A Diretiva visou criar uma subcategoria na categoria de necessidades de interesse geral, relevando aquelas que, tendo
interesse geral, não têm caráter comercial ou industrial.
- Para considerarmos uma necessidade como sendo de interesse geral sem caráter industrial ou comercial não podem
tais necessidades ser satisfeitas por empresas privadas?
O facto de existir concorrência não é suficiente para excluir a possibilidade de um organismo financiado ou controlado
pelo Estado se deixar guiar por considerações diferentes das económicas. A falta de concorrência não é uma condição
necessária para efeitos da definição de ODP. Por sua vez, a existência de uma concorrência desenvolvida, atuando o
organismo em causa num mercado concorrencial é indício de que não estamos perante uma necessidade de interesse
geral sem caráter industrial ou comercial.
No caso, uma empresa de recolha e tratamento de lixos satisfaz uma necessidade de interesse geral, sendo uma
atividade habitualmente estadual. Mas tal não impede que tais necessidades sejam satisfeitas por empresas privadas,
não descaracterizando a atividade como sendo de interesse geral, sem caráter comercial ou industrial.
- Para que um organismo possa ser considerado como satisfazendo necessidades de interesse geral, sem caráter comercial
ou industrial, tem a maioria da sua atividade de ser dirigida à satisfação de tais atividades?
Mesmo que apenas uma pequena parte das atividades sejam dirigidas à satisfação de tais necessidades, nem por isso
se pode deixar de afirmar que o organismo não visa a prossecução de necessidades de interesse geral sem caráter
comercial ou industrial. Idem, se num grupo de Sociedades Comerciais há um ODP, nem por isso todas as restantes
Sociedades se poderão considerar como ODP’s.
- A forma jurídica pela qual o ente é criado, e pela qual são definidas as necessidades que visa satisfazer, releva?
Não, a existência ou inexistência de necessidades de interesse geral é apreciada objetivamente, sendo indiferente a
forma jurídica das disposições em que tais necessidades são expressas.
Conclusões:
As conclusões do Advogado-Geral Pérgola ajudam melhor a perceber o que está em causa. A ARA atua sem
suportar os riscos da sua atuação, sendo remunerada pelos municípios e dependendo deles. Não há assim uma
verdadeira abertura à concorrência. A ARA resulta apenas de uma congregação de esforços dos municípios, atuando
ao arrepio das regras de uma gestão comercial normal. Deverá ser considerada ODP.
____________________________________________________________
Retomando, os ODP não têm de ser criados por uma pessoa coletiva elencada no nº 1, sendo indiferente
o responsável pela sua criação. O que releva é a atividade que levam a cabo, podendo no momento em que
contrata enquadrar-se ou não neste requisito – conceção evolutiva da noção de ODP – sendo, como tal,
uma noção contingente. Releva a sua situação no ano em que dá início ao procedimento de contratação.
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Dada esta contingência, para sabermos se estamos perante um ODP, há que ter em conta as disposições
enquadradoras da sua atividade, as disposições estatutárias ou qualquer disposição de diferente natureza.
As necessidades de interesse geral verificam-se, desde logo, quando estamos perante pessoas coletivas de
direito público não abrangidas pelo nº1 (mormente as EPE’s), pessoas coletivas participadas por pessoas
coletivas de Direito Público, ou pessoas coletivas privadas que desenvolvem atividades ao abrigo de
concessão ou delegação pública. Assim, a participação de entidades públicas indicia a satisfação de
necessidades de interesse geral. A influência determinante por entidades do nº1 presume a verificação de tal
requisito.
Não poderão ter carácter comercial ou industrial. Como referido no acórdão acima analisado, uma
entidade que não está em condições de mercado concorrencial, exposta ao lucro e a perdas, não seguirá
necessariamente a escolha economicamente mais racional, impondo-se assim que as regras da contratação
pública orientem tal escolha. Não é suficiente estarmos perante entidade que não prossegue o lucro, pois
pode ainda assim orientar-se por critérios de racionalidade económica. Logo, um organismo que não opera
em condições normais de mercado, não prossegue um fim lucrativo e não suporta as perdas associadas a tal
atividade, não visará satisfazer necessidades de natureza industrial ou comercial e o requisito considera-se
preenchido. Mas o mais relevante mesmo é perceber se um organismo assume as eventuais perdas ou
prejuízos que resultam da atividade que exerce e, portanto, se está exposto ao risco do mercado, ou se pelo
contrário se encontra amparado pelo orçamento de uma entidade referida no nº1.
Em suma, e seguindo de perto P.Amorim:
Temos três requisitos indiciários da natureza industrial ou comercial da atividade desenvolvida:
i. ser levada a cabo em condições normais de mercado;
ii. ter um fim lucrativo; e principalmente,
iii. suportar as perdas associadas ao exercício da sua atividade.
Deste modo, a contrario, o organismo não prosseguirá uma atividade comercial ou industrial e para o efeito
será considerado organismo de direito público quando:
i. atue em mercado fechado (protegido);

ii. não tenha fins lucrativos; e
iii. não suporte os riscos associados à sua atividade, valendo-se, neste caso, em último recurso, de uma
garantia ou seguro por via de fundos públicos.
No entender do TJUE, constituem, de modo genérico, necessidades de interesse geral sem «carácter
industrial ou comercial», aquelas que são satisfeitas de modo diferente da normal oferta de bens ou de
serviços no mercado.
Importa, nomeadamente, verificar se o organismo em questão exerce as suas atividades em ambiente de
concorrência: se o organismo opera em condições normais de mercado, prossegue um fim lucrativo e
suporta as perdas associadas ao exercício da sua atividade, tudo aponta no sentido de as necessidades que
visa satisfazer serem de «caráter industrial ou comercial».
A fim de se avaliar se essa necessidade é desprovida de «carácter industrial ou comercial», cabe pois apreciar
as circunstâncias que presidiram à criação desse organismo e as condições em que o mesmo exerce a sua
atividade, incluindo, nomeadamente, a eventual prossecução de um fim lucrativo, a assunção dos riscos e o
financiamento público (ou qualquer outra modalidade de auxílio equivalente) dessa atividade.
Porém nem sempre é assim. Acima sublinhou-se o caráter indiciário daqueles três requisitos. Pois bem, o
Ac. Agorà foi claro em estabelecer que mesmo que estejamos perante um ente que vise prosseguir o lucro (e
logo aparentemente enquadrável na subal. i) da al. a do nº2 do art. 2.º, sendo à partida ODP) terá caráter
comercial ou industrial – logo não sendo ODP - se se orienta através de critérios de rendimento, eficiência
e eficácia, não beneficiando de mecanismos que lhe permitam suportar eventuais prejuízos decorrentes da
sua atividade.
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E quando o organismo desenvolve simultaneamente atividades com e sem natureza industrial ou

comercial? Também o Ac. BFI-Holding milita no sentido de que a atividade não industrial ou não comercial
atrai a comercial ou industrial, qualificando-se ainda assim o ente como ODP.
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Ac. Agorà
Introdução:
Trata-se de dois litígios: um entre uma empresa (Agorà) e a Fiera Internazionale di Milano (Ente Fiera) resultante
da oposição desta ao pedido da empresa em aceder aos documentos de um processo de adjudicação de um contrato público
de aquisição de bens móveis, com fundamento no facto de não estar sujeita ao Princípio da Transparência que as
Diretivas de Contratação Pública preveem. O Tribunal Nacional referiu que a sujeição ou não ao Princípio da
Transparência depende da qualificação do Ente Fiera como entidade adjudicante ou não. O outro entre a empresa
“Excelsior” e o mesmo Ente Fiera, em que a empresa impugnou a concessão de um contrato de prestação de serviços
celebrado entre o Ente Fiera e uma entidade terceira.
Questões que são colocadas ao TJUE pelo tribunal nacional (Itália):
- A questão é apenas uma: pode o Ente Fiera ser qualificado como ODP? (em matéria de ODP’s a redação da
Diretiva em vigor à época é a mesma que a do art. 2º/2 CCP, sendo assim os requisitos os mesmos).
Visto que todos os outros requisitos se encontravam preenchidos, importa saber aqui se o Ente Fiera satisfaz
necessidades de interesse geral sem caráter comercial ou industrial.
Uma vez que a função do Ente Fiera é organizar feiras de promoção de eventos que beneficiam tanto promotores como
consumidores, a impulsão do comércio que daí advém tem interesse geral. Por interesse geral devemos considerar
necessidades satisfeitas de um modo diferente da oferta de bens ou de serviços no mercado e por outro, necessidades que
o Estado escolhe satisfazer ele próprio ou em relação às quais pretende manter uma influência determinante.
Por outro lado, a existência de uma concorrência desenvolvida é um indício de que não se está perante uma necessidade
de interesse geral sem caráter industrial ou comercial.
Ora no caso, o Ente Fiera oferece serviços no mercado; atua em mercado concorrencial (há outras entidades que prestam
os mesmos serviços); provou-se também que a sua gestão assenta em critérios de rendimento, eficácia e rentabilidade,
suportando o risco económico das suas atividades mesmo não tendo fins lucrativos. Como tal, não satisfaz necessidades
de interesse geral sem caráter comercial ou industrial.
Conclusão:
O Ente Fiera não é um ODP, isto porque desenvolve a sua atividade em mercado concorrencial; presta serviços no
mercado; assentando a sua gestão em critérios de rendimento, eficácia e rentabilidade; suportando os prejuízos decorrentes
da sua atuação.
____________________________________________________________________________
Ac. Truley
Introdução:
O litígio entre a Adolf Truley GmbH (empresa concessionária de serviços funerários) e a Bestattung Wien GmbH
(empresa pública de serviços funerários) resulta do facto de a segunda não ter adjudicado à primeira um contrato, cujo
objeto era o fornecimento de guarnições para urnas funerárias, formado segundo um procedimento de concurso. Excluída
a candidatura, a Truley considerava que a proposta que tinha apresentado era a única que correspondia às especificações
do anúncio do concurso, pedindo subsequentemente a fiscalização da adjudicação a outra empresa, invocando disposições
da Diretiva 93/36 (Diretiva de Contratação pública que já não está em vigor) aplicáveis ao conceito de ODP, em
termos semelhantes aos previstos no art. 2º/2 CCP.
Porém, a Bestattung Wien havia sofrido um processo recente de restruturação, passando a ser dotada de personalidade
jurídica, quando anteriormente não o era (logo deixou se se inserir numa Pessoa Colectiva Pública Clássica – cfr. art.
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2º/1), e a ser totalmente independente do município de Viena do qual era anteriormente pertencente. Passou a ser uma
filial de uma Sociedade Comercial cujas acções pertenciam a 100% à cidade de Viena. Será por isso um ODP?
Questões que são colocadas ao TJUE pelo tribunal nacional (Áustria):
Deve o conceito de “necessidades de interesse geral” (cfr. O art. 2º/2/a/i CCP) ser interpretado à luz dos direitos
nacionais ou à luz do direito comunitário, e neste último caso, qual o conceito de “necessidades de interesse geral” para
efeitos da diretiva? Da resposta a esta questão saberemos se os serviços mortuários prestados pela Bestattung Wien
GmbH em caso de não realização do funeral se inserem nesse conceito.
A noção pertence ao Direito Comunitário devendo a sua interpretação ser feita no contexto da diretiva. Tendo esta o
objetivo de abrir os mercados dos Estados Membros e de impedir a discriminação entre nacionais e não nacionais
impedindo que as EA´s se deixem levar por considerações não económicas, o conceito de “necessidades de interesse geral”
deve ser entendido em sentido amplo. Logo, cabe ao TJUE referir se os serviços mortuários prestados se inserem no
conceito. O TJUE considerou que sim, há necessidades de ordem pública por detrás, bem como de higiene e de saúde
pública na realização dos serviços funerários em caso de não realização destes pelos familiares. A circunstância de uma
autarquia ter a obrigação legal de assumir o encargo do funeral caso este não se realize regularmente, é indício da
existência de uma necessidade de interesse geral.
Em oposição, a Bestattung Wien GmbH alega que existem dois conceitos de serviços mortuários: um em sentido amplo
e outro em sentido restrito. Defende que presta serviços que se inserem no sentido amplo do termo e que não visam a
satisfação de necessidades de interesse geral (cita a publicação de anúncios de necrologia, emissão de certidões de óbito…)
a par de serviços que se inserem no sentido restrito do termo – estes sim, teriam um interesse geral (inumação e exumação
de cadáveres). Ora no caso concreto, a maioria dos serviços prestados pela Bestattung Wien GmbH inserem-se no
conceito amplo e não no restrito pelo que no global, não se poderia considerar que presta serviços de interesse geral.
O TJUE respondeu por sua vez que mesmo que apenas uma pequena parte dos serviços prestados seja de interesse
geral, nem por isso se poderá dizer que no global os serviços prestados não têm esse caráter.
- Existindo uma concorrência desenvolvida no que toca a serviços funerários tal permite concluir por si só, não existir
uma necessidade de interesse geral sem caráter industrial ou comercial?
Responde o TJUE afirmando que a existência de concorrência desenvolvida não permite, por si só, concluir pela ausência
de uma necessidade de interesse geral sem caráter industrial ou comercial, embora a existência de concorrência não seja
totalmente irrelevante para saber se há atividade de caráter comercial ou industrial. Mas não chega. Pois bem, há que
ter em conta que o caráter comercial ou industrial relaciona-se com a obtenção de lucro. No mercado concorrencial, as
entidades são forçadas a escolher as propostas economicamente mais racionais. Daí que haver concorrência é um indício
de que o organismo não deve ser sujeito ao espartilho da contratação pública. Mas o que o TJUE vem dizer é que a
atuação em mercado concorrencial por si só não é suficiente para afastar a entidade das regras da contratação pública,
i.e., para não a considerarmos Entidade Adjudicante.
- Existindo apenas um controlo sucessivo por entidades públicas, ainda assim se poderá considerar que há um controlo
de gestão (cfr. art. 2º/2/a/ii CCP)?
Responde o TJUE que não, só quando há um controlo que permita aos poderes públicos influenciarem as decisões do
organismo em causa se poderá considerar que há um controlo de gestão. Porém, no caso, a Bestattung Wien GmbH é
detida a 100% por uma entidade pública e é permitido um controlo sobre as suas contas anuais e sobre os locais de
exploração e instalações, mesmo que tais poderes sejam exercidos por intermédio de uma sociedade que detém a entidade
adjudicante (relembre-se que a Bestattung Wien GmbH passou a ser uma filial inserida numa Sociedade que por sua
vez era detida pelo município de Viena).
Conclusão:
Estaremos no caso perante um ODP? O TJUE disse que sim. Para tal conclusão fez importantes referências: a
interpretação dos conceitos “necessidades de interesse geral” e outros conexos pertencem ao Direito Comunitário; basta
que uma pequena parte dos serviços prestados pela entidade tenha interesse geral para que esta esteja abarcada pelo
conceito; a actuação em mercado concorrencial por si só não chega para caraterizar a atividade como tendo caráter
industrial ou comercial; o conceito de controlo de gestão não se pode considerar preenchido pelo mero controlo sucessivo
do ente, mas já sim se é permitido um controlo financeiro deste.
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--» al. ii)

Esta subalínea expõe os requisitos necessários para que se possa dizer que há uma influência dominante
das entidades adjudicantes tradicionais sobre o ente em análise:
Financiamento maioritário pelas entidades do nº1 – Pressupõe uma prestação de auxílio financeiro
sem contrapartida específica, representante de mais de metade do orçamento global de receitas da entidade
financiada, no ano a que se reporta a decisão de contratar e logo, no ano no qual importa fazer a análise do
ente.
Interessa alertar que a dependência de Fundos da UE não se inclui aqui, pois tem origem na UE e não em
entidades adjudicantes. Também não as indemnizações compensatórias e os subsídios sujeitos a reembolso
integral. Contra, P.Amorim, que refere que o conceito de financiamento público deve ser interpretado no
sentido de se considerar quer fundos de origem nacional quer europeus.
OU
Controlo de gestão – Segundo o entendimento do TJUE, para se verificar a existência de controlo de
gestão deve estar criada “uma dependência do organismo em causa em relação aos poderes públicos
equivalente à que existe quando um dos outros dois critérios alternativos está preenchido, ou seja, um
financiamento proveniente maioritariamente dos poderes públicos ou a nomeação por estes da maioria dos
membros que compõem o órgão de administração, de direção ou de fiscalização deste organismo, de modo
a permitir aos poderes públicos influenciarem as decisões do respetivo organismo em matéria de contratos
públicos” (Ac. Adolf Truley).
Existirá, assim, controlo de gestão, de acordo com a jurisprudência comunitária e com a mais proeminente
doutrina nacional, sempre que a ordem jurídica reserve para as entidades adjudicantes dominantes, poderes
de determinação de comportamentos (de direção), poderes de superintendência (orientação da atividade) e
poderes de supervisão sobre o organismo em causa, incluindo aqui os poderes de tutela que tenham por
objeto atos de gestão.
O entendimento do TJUE na apreciação deste requisito tem sido muito amplo, a ponto de apenas excluir,
por considerar manifestamente insuficientes para configurar uma situação de controlo de gestão, os casos
em que a entidade adjudicante se limita a dispor de poderes de fiscalização da legalidade a posteriori. Na
mesma linha, refere que o mero controlo de regularidade e/ou controlo a posteriori «não são bastantes para
concluir pela existência de um controlo de gestão, já que este implica um controlo permanente, e embora
não tenha de incluir especificamente as adjudicações dos contratos públicos, dele tem de resultar a
possibilidade de um poder público influenciar as decisões do organismo em causa.(Ac. Adolf Truley)
OU
Designação da maioria dos órgãos sociais - Relativamente ao poder de designação da maioria dos
titulares dos órgãos sociais da entidade dominada, tenha-se presente que resulta da lei o operar este requisito
quer direta, quer indiretamente. Significa isto que aquele requisito se deverá considerar preenchido não só
quando a entidade adjudicante do n.º 1 do artigo 2.º do CCP tenha o poder de diretamente designar a maioria
dos titulares dos órgãos de outra entidade, mas também quando tenha o poder de os designar para uma
entidade que, por seu turno, e agora de forma direta, tenha o poder de nomear a maioria dos titulares de um
órgão de administração ou fiscalização da entidade em causa.
Este poder de designação dos membros dos órgãos sociais da entidade dominada pode resultar da lei, dos
estatutos daquela entidade ou de contrato celebrado entre as entidades dominante e dominada, relevando
quando respeite a órgão de administração, de direção ou de fiscalização da entidade dominada.
3.3. EA’s dos Setores Especiais – art. 7.º

Inserem-se aqui todas as pessoas coletivas sob influência dominante de entidades referidas nos nº 1 e 2 do
art. 2.º, exercendo a sua atividade nos setores especiais e mesmo que atuem em condições normais de
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mercado e expostas à concorrência. As concessões não se inserem aqui pois os direitos exclusivos que lhes
foram atribuídos as mais das vezes foram-no no âmbito de procedimentos publicados no JOUE.
Em sequência, a aplicação da parte II do CCP é variável. Para as entidades do nº1 do art. 2.º há a aplicação
mais exigente. Já quanto às entidades do nº 2 a aplicação da Parte II sofre a limitação estipulada no art. 5.º
nº 8. Quanto às entidades do art. 7.º a Parte II do CCP só se aplica nos termos do designado regime de
contratação nos setores especiais.
3.4. Extensão do âmbito de aplicação – arts. 275.º , 276.º e 277.º.

A aplicação da Parte II não é clara, em que termos esta se faz? Defendemos que deverá ser semelhante à
que os ODP’s fazem (limitação exposta no art. 5.º nº8), e tratando-se de contratos relativos aos setores
especiais, aplicar o regime de contratação a que estes estão sujeitos.
Quanto à sujeição destas entidades à jurisdição administrativa, P. Gonçalves defende que não há tal
sujeição, já P. Amorim defende posição contrária.
Por subsídio (cfr. art. 275.º), entendemos a atribuição de prestações positivas e negativas. Pode-se atribuir
só uma vantagem financeira, direta ou indiretamente provinda de verbas do orçamento de uma EA, qualquer
que seja a designação adotada, a que não corresponde uma contraprestação específica. Não se inclui aqui os
fundos europeus pois a UE não é EA.
4. Incidência Objetiva da Parte II do CCP
Vistas quais as entidades sujeitas ao CCP, cabe agora determinar quais contratos por elas celebrados se
sujeitam ao Código. A conclusão a retirar desde já é clara, não é qualquer contrato que uma EA celebra que
fica, por esse facto, sujeito ao CCP.
Noção fundamental é a de que o CCP se aplica aos contratos de procura pública celebrados por EA’s,
contratos esses que satisfazem um interesse próprio da EA e que visa a aquisição de bem ou serviço. O
contrato inclui prestações sujeitas a mercado concorrencial, cuja execução cabe ao contraente privado.
Distinguem-se os contratos públicos de colaboração (p.ex. contratos de concessão) e contratos de compra
e utilização de bens móveis e serviços.
Podemos, como tal, dizer que todos os contratos que não correspondam a esta noção de procura pública
mas que ainda assim suscitem interesse concorrencial, não estão sob o âmbito de aplicação da Parte II.
Elementos essenciais dos contratos sujeitos ao âmbito objetivo de aplicação do CCP são assim:
1 – Interesse concorrencial;
2 – Contrato de Procura Pública.
3 – Iniciativa pública
Por interesse concorrencial, entendemos o potencial interesse ou eventual aspiração, comum aos vários
operadores de mercado, em alcançar o benefício económico resultante de um contrato público, que por sua
vez justifica o interesse em participar num procedimento de adjudicação. Isto consubstancia-se em nada
mais do que querer vender o bem ou serviço à EA, facto que torna o acesso à contratação pública um bem
escasso e logo, com interesse concorrencial. Tal benefício não tem de traduzir-se num valor, e logo, não tem
de resultar na obtenção de lucro pelo ente privado. Pode até o contrato não o proporcionar ao privado.
Pode ao invés obter um direito, uma oportunidade de integrar uma atividade potencialmente lucrativa.
Em geral, o interesse concorrencial exige que pelo menos dois operadores concorram entre si para a
celebração do contrato. Mas nem sempre é assim. O interesse concorrencial presume-se mesmo que só
exista um operador nos contratos de aquisição e locação de bens móveis, empreitada, contratos de
sociedade, quando celebrados pelas PCP clássicas do art. 2.º nº1 CCP.
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A noção de onerosidade não é acolhida no Direito Português, possibilitando a celebração de contratos

públicos em que a EA não suporta quaisquer encargos. Portanto, o interesse concorrencial identifica-se não
com o conceito de onerosidade, mas sim com a existência de um benefício económico que o contrato
proporciona ao ente privado.
Já P. Amorim defende que o elemento essencial será o interesse concorrencial, que se sobrepõe às demais
notas essenciais. Existem contratos que, em virtude deste interesse, estão ainda assim sujeitos aos P. Gerais
apesar de sujeitos paralelamente a regimes especiais previstos em legislação avulsa.
Quando é a AP a oferecer bens e serviços no mercado, só o poderá fazer na medida em que, com tal
iniciativa, vise satisfazer interesses públicos. Por esse mesmo facto não há interesse concorrencial em tais
contratos e logo, não se sujeitam ao CCP.
Sob o âmbito objetivo de aplicação do CCP, também se inserem os Atos Administrativos que substituem
Contratos públicos – art. 1.º nº3 CCP, evitando uma “fuga para o Direito Público”, a emissão de ato que
visasse expressamente evitar o regime do CCP.
4.1. Delimitação dos contratos sujeitos à Parte II do CCP em função das EA’s
- Face às EA’s institucionais (Pessoas Coletivas Públicas clássicas), o CCP aplica-se com a sua intensidade
máxima, abrangendo todos os contratos com procura pública e com interesse concorrencial.
- Quanto aos ODP’s e Banco de Portugal todos os contratos com procura pública e interesse concorrencial
estão sujeitos à parte II, porém, num momento posterior, o art. 5.º nº8 exclui os contratos que não abranjam
as prestações típicas nele mencionadas.
- Quanto às entidades adjudicantes indicadas no art. 7.º, o CCP seguiu um esquema de inclusão taxativa e
identificou no art. 11.º os contratos abrangidos pela Parte II.
- Quanto aos ODP’s que exerçam uma ou várias atividades nos setores da água, da energia, dos transportes
e dos serviços postais beneficiam deste regime de contratação nos setores especiais em relação aos contratos
que digam direta e principalmente respeito a atividades por eles exercidas nestes setores. Quanto aos
contratos que não digam respeito a nenhuma dessas atividades, não beneficiam da disciplina da contratação
dos setores especiais.
4.2. Contratos Excluídos e Contratação Excluída
Por “Contratos Excluídos” entendemos aqueles contratos a que o CCP não se aplica de todo, nem
mesmo os Princípios Gerais.
Por “Contratação Excluída” entendemos os contratos que não estão sujeitos à Parte II. Porém, como a
Parte III se aplica apenas aos contratos sujeitos à parte II (art. 280.º nº1), poderemos em síntese dizer que à
Contratação excluída só se aplicarão os P. Gerais. Na Contratação Excluída inserem-se os contratos que
mereceram uma qualificação inicial como Contratos Públicos mas que por razões específicas,
designadamente por não terem interesse concorrencial, são afastados do CCP.
Quanto aos contratos excluídos, estão expressamente previstos no art. 4.º.
Quanto à contratação excluída, vem prevista nos arts. 5.º e 5.º-A. Em especial, os contratos de delegação
entre EA’s – art. 5.º/2. A delegação de competências, regulada pelo CPA, não tem qualquer interesse
concorrencial, não se encontrando naturalmente abrangida pelo CCP. Contudo, não é assim quando a EA
delega a prática de operações materiais na outra e paga uma remuneração por isso, o que já levou o TJUE a
impor que tal constitui não um contrato de delegação mas sim um contrato de aquisição de serviços. Para
estar sujeito ao CCP, um contrato deste tipo tem de envolver efetiva transferência de competências e a título
oneroso. A entidade delegante não poderá ter um interesse económico direto na prestação do delegatário,
nem a entidade delegatária prestará um serviço à entidade delegante, mas antes exercerá as competências
que lhe foram transmitidas a título de responsabilidade própria. A expressa exclusão de remuneração não
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impede que a entidade delegante transfira os montantes necessários para o exercício da competência
delegada.
Agora passemos à Contratação In-House – art. 5.º-A.
Abrange-se aqui a contratação interna, contratos celebrados por entidades formalmente autónomas, com
personalidade jurídica própria mas que, na sua substância, são entidades dependentes do ponto de vista
jurídico, organizativo ou financeiro, não apresentando vontades distintas. O ac. Teckal introduziu os
requisitos para que estejamos no âmbito desta contratação, e que hoje é acolhido pelo CCP – do lado da
EA - controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços; - do lado do contratado - a realização
do essencial da sua atividade com a EA.
Quanto ao controlo análogo, pode este ser isolado (nº3) ou conjunto (nº4). Traduz-se num controlo
abrangente e efetivo da entidade-filha, através do qual esta não tem poder decisório autónomo, exercendo
a entidade-mãe uma influência dominante quanto aos objetivos estratégicos. Importa sublinhar: o controlo
tem de se verificar no caso concreto. Se os Estatutos da entidade-filha indicam que existe tal influência, mas
vigorarem acordos parassociais (no caso de entidade-filha constituída sob forma comercial) que anulam tal
influência, então já não se verifica tal requisito.
Quanto ao segundo requisito, impõe-se que 80% da atividade da entidade contratada tenha de ser
desenvolvida no desempenho de funções que lhe foram confiadas, delegadas ou concedidas pela Entidade
Adjudicante.
Distinções:
é a contratação de cima
para baixo, da entidade
Clássico
com poderes de controlo
para a entidade controlada.
Vertical
Contratações internas de
baixo para cima, da
Invertido
entidade controlada para a
entidade que controla
In-House
relação de cooperação
Horizontal entre as
entidades – art. 5º-A nº 5
Mas o conceito de Contratos In-House também se estende aos casos em que várias entidades controladas
pela mesma EA contratam entre si, mesmo que não haja qualquer relação entre estas – art. 5.º-A nº 2.
Há que atentar na al. c) do nº1 do preceito – basta que uma entidade privada detenha Participações Sociais
(independentemente do seu valor nominal) sobre a entidade controlada para que este tipo de contratos esteja
sujeito ao CCP – ac. Stadt-Halle. No caso Centro Hospitalar de Setúbal, os Serviços de Utilização Comum
Hospitalar (SUCH) foram afastados do regime da Contratação In-House, uma vez que as IPSS que detêm
participações nesta empresa pública foram qualificadas como entidades privadas.
Ainda quanto a este requisito, há que considerar ainda assim Contratação In-House quando estamos
perante entidade adjudicante que contrata com Sociedade Comercial da qual faz parte, quando os sócios
Privados foram a priori sujeitos a Concurso para celebração do Contrato de Sociedade que deu origem a tal
entidade. Ou seja, se se foi ao mercado da 1ª vez – para celebração do contrato de sociedade - não se deve
ir novamente – para celebração do contrato que consideraremos In-House.
Quanto à Contratação In-House horizontal, resulta numa cooperação quanto às missões comuns ou no
mínimo conexas, tarefas ou serviços públicos pelos quais são responsáveis, celebrando contratos para
regular tal cooperação. Como tal, os fluxos financeiros entre as entidades não devem visar a remuneração
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dos serviços prestados, mas apenas devem visar cobrir os custos incorridos com a execução das missões. A
al. c) do art. 5.º nº 5 revela que as atividades apenas marginalmente poderão ser exercidas no mercado livre.
Considera-se que a concorrência não é afetada quando a cooperação apenas vise satisfazer exigências
próprias relativas à prossecução de objetivos de interesse público (ac. Hamburgo). Em suma, a contratação
In-House ofende a concorrência quando:
- não tiver por objeto a realização de uma missão de serviço público comum a estas entidades;
- não seja regido exclusivamente por considerações e exigências próprias relativas à prossecução de
objetivos de interesse público ou seja suscetível de colocar um prestador privado numa situação privilegiada
face à concorrência.
A Contratação excluída, face ao disposto no art. 5.º-B escapa à Parte II e consequentemente à Parte III
mas, lamentavelmente, fica sujeita aos Princípios Gerais da Contratação Pública. Deve ser feita uma
interpretação restritiva do preceito. Isto porque as mais das vezes a Contratação Excluída está já sujeita a
legislação especial; outras porque os Contratos já de si não se incluem originariamente no âmbito objetivo
do CCP, apenas sendo excluídos como forma de sublinhar a sua não inclusão no CCP.
P. Gonçalves defende assim que a aplicação dos P. Gerais apenas deverá ocorrer face aos Contratos
Excluídos que:
- não sejam objecto de regulação específica;
- correspondam a Contratos que originariamente estão sob o âmbito de vigência natural do CCP
– contratos de procura pública com interesse concorrencial - sendo a posteriori excluídos.
Acresce também o facto de a sujeição destes Contratos excluídos, aos P. Gerais, acabar por os sujeitar a
uma disciplina à qual se quis afastá-los. Pense-se desde logo na obrigação de publicitação da decisão de
contratar a contratos aos quais se quis afastar tal exigência. Resulta também numa exigência acrescida que
onera entidades que não estão diariamente inseridas na prática administrativa e que de modo algum estão
preparadas para corresponder às exigências do legislador administrativo.
5. Objetivos e Princípios da Contratação Pública
A exigência de regulamentação nesta matéria prende-se essencialmente com a necessidade de introduzir

uma exigência de racionalidade económica nas “compras públicas”.
Enquanto que o ente privado sujeito a lucros e perdas já de si procurará a decisão economicamente mais
racional, seja a proposta de menor valor, seja a com melhor relação custo/benefício, os entes públicos, à
falta de regulamentação, podem fazer escolhas menos racionais, dado que o Estado é cliente final e não um
intermediário na cadeia de produção que tenha de juntar ao custo de aquisição do bem, o seu lucro, e
apresentando a final um preço competitivo no mercado.
Não implica que a proposta a escolher deva ser sempre a de menor valor, tanto mais que o interesse
financeiro é meramente instrumental (e não um fim) da atuação do Estado, mas será sempre um critério em
primeiro plano. Com a evolução da Contratação, a regulamentação passa a ter uma função não só de compra,
mas também de regulação, e o paradigma da utilização estratégica da contratação pública surge (p.ex. art.
42.º nº6 e 49.º nº6, 43.º nº5 al.d; 54.º-A; 75.º nº7, 75.º nº2 als. b) e d); 165.º nº1 al. d). Seja para proteger
valores sociais, ambientais ou financeiros, a contratação passa a estar sujeita a ponderação de outros fatores
que não a pura racionalidade económica.
5.1. O princípio da concorrência

As Diretivas sobre Contratos Públicos referem, entre outros, os princípios da proporcionalidade, da
igualdade de tratamento e da transparência; mas não fazem expressa menção à promoção e proteção da
concorrência como princípio geral (comunitário) da contratação pública.
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É este todavia o mais importante dos princípios comunitários da contratação pública, constituindo como
constitui, a concorrência efetiva, o objetivo primeiro das diretivas e causa direta da imposição e proibição
de inúmeras condutas nelas plasmadas. Refira-se ainda que o princípio da concorrência é por sua vez
instrumental relativamente às liberdades comunitárias de circulação, constituindo no fundo o regime das
Diretivas sobre Contratos Públicos um prolongamento do direito comunitário da concorrência, mais
precisamente do regime de proibição dos auxílios públicos às empresas nacionais.
Bem fez pois o nosso legislador em consagrá-lo também explicitamente no frontispício do CCP – logo no
art.º 1.º-Aº.
A par, a sobreposição com outros importantes princípios de direito administrativo que presidem e inspiram
a disciplina da contratação pública, como o da eficiência na gestão dos recursos públicos (garantia de escolha
da melhor proposta ao mais baixo preço).
A projeção do princípio da concorrência ocorre em inúmeras regras do procedimento pré-contratual (e
mesmo da fase de execução do contrato: cfr. art.º 313.º, n.º 2 CCP – regra do congelamento da «equação
adjudicatória») e que se traduz, entre outras, nas seguintes exigências (que alcançam também os contratos
públicos aos quais não se aplique a Parte II do CCP, por lhes ser igualmente aplicável o princípio da
concorrência, como os demais princípios comunitários da contratação pública):
i. Proporcionalidade dos requisitos subjetivos mínimos (de capacidade técnica e económico-financeira)
exigidos aos candidatos, face à obra a realizar ou ao serviço ou bem a prestar, nos concursos limitados por
prévia qualificação (no CCP, cfr. art.º 165.º, n.º 1);
ii. Rigorosa igualdade de tratamento de todos os concorrentes e respetivas propostas;
iii. Prévia exigência de enunciação especificada dos critérios e fatores de adjudicação e a parametrização das
propostas em torno de um padrão único (no CCP, ver p. ex. al. n) do n.º 1 do art.º 132.º e art.º 139.º);
iv. As garantias administrativas de reclamação e recurso (no CCP, art.ºs 267.º a 274.º); etc., etc.
5.2. O princípio da comparabilidade das propostas

Implica:
- Obrigatoriedade – em princípio incontornável e insuprível, mesmo pela entidade adjudicante a título
oficioso – de correspondência das propostas a um padrão comum que possibilite o respetivo e recíproco
confronto e uma sua hierarquização objetiva em razão do mérito relativo de cada uma relativamente àquele
padrão único – cfr. art.º 70.º, n.º 2, al. a) a c)).
- A possibilidade não obstante de, em alguns casos de omissões ou ilegalidades do caderno de encargos que
prejudiquem nesses itens a comparabilidade, poder a entidade adjudicante salvar o procedimento, através
da recondução das propostas «forçadas» ou induzidas em erro em tais itens a um parâmetro comum; e a
suavização dessa exigência se o procedimento contemplar uma fase de negociações.
- O princípio da intangibilidade das propostas (a auto vinculação do concorrente a partir do momento da
apresentação da proposta, em contraposição à liberdade de que goza até esse momento – cfr. 137.º).
Contudo, existem as seguintes previsões:
a) Dos pedidos de esclarecimento e da sua prestação pelos concorrentes (art.º 72.º), que são (têm que ser)
meras aclarações;
b) De suprimento tardio de lacunas informativas na apresentação da proposta, quando se trate de dados
objetivos cujo conteúdo fosse já certo à data da respetiva apresentação, assim como da junção de
documentos supervenientes «colaterais», pela mesma ordem de razões;
c) De posteriores acrescentos que visem completar a proposta, desde que não se traduzam em verdadeiras
alterações, por se esgotarem em operações de mera decorrência lógica ou por se traduzirem tão só em
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cálculos matemáticos, sempre a partir dos dados da proposta (e não de quaisquer outras premissas exteriores
a ela): tal pode ser feito inclusive oficiosamente (p. ex., apresentação dos preços com ou sem IVA).
d) De alteração das propostas (mesmo pela própria entidade adjudicante, oficiosamente) na sequência do
suprimento pela entidade adjudicante de erros e omissões do caderno de encargos detetados pelos
concorrentes (art.º 61.º);
e) Das retificações (de erros manifestos de cálculo, escrita ou outros – cfr. art.º 249.º CC).
5.3. O princípio da estabilidade das peças do procedimento

Projeta-se na autovinculação da entidade adjudicante a partir do momento da publicação do anúncio e da
disponibilização ao universo de potenciais concorrentes das peças do procedimento (em contraposição à
discricionariedade de que goza até esse momento no que respeita à conceção e especificação do «projeto
contratual» – da obra a realizar, do serviço a explorar ou dos bens ou serviços a adquirir –, assim como no
que concerne à conformação das regras do concurso – cfr. art.º 132.º, n.º 4 – e do clausulado do caderno
de encargos).
Porém há maior abertura a alterações das regras iniciais no período que medeia entre o anúncio do
concurso e o termo do prazo de apresentação das propostas – desde que devidamente publicitadas e que,
sendo caso disso, o prazo de apresentação das propostas seja prorrogado pelo tempo necessário à introdução
nas ditas propostas das modificações requeridas pelas alterações.
Há a possibilidade ainda de:
i. Pequenas alterações em matéria procedimental ao programa do concurso, desde que não sejam de molde
a «retrospetivamente» influenciar a decisão de concorrer ou de não concorrer;
ii. Alterações introduzidas com o objetivo de adaptar as peças do procedimento (e designadamente o
caderno de encargos) a circunstâncias imprevistas, desde que não respeitem a aspetos fundamentais do
contrato objeto do procedimento (art.º 79.º, n.º 1, al. c));
iii. Alterações destinadas à adaptação das peças do procedimento a novas exigências legais;
iv. Suprimento de erros e omissões do caderno de encargos detetados pelos concorrentes (e, claro,
reconhecidos como tal pela entidade adjudicante) – cfr. art.º 61.º.
5.4. O princípio da estabilidade dos concorrentes e dos candidatos

No direito comunitário, há uma desvalorização do princípio fora da fase de qualificação dos candidatos no
concurso limitado por prévia qualificação.
Sublinha-se a problemática da alteração da composição dos agrupamentos: a admissibilidade da saída de
um membro do agrupamento depende da sua relevância no seio do agrupamento, no que concerne aos
requisitos de capacidade técnica e económico-financeira; já não será admissível a entrada de um novo
membro no agrupamento – ou a troca do membro que saiu por um novo membro – pois tal se traduziria
num rodeio da regra que impõe um prazo para a apresentação dos operadores económicos a concurso.
Porém, denota-se a admissibilidade das alterações à estrutura da pessoa coletiva ou à titularidade do capital
social, desde que não se traduzam numa violação do princípio da proibição da dupla participação em
procedimentos de contratação pública (art.º 54.º, n.º 2).
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5.5. Os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da

nacionalidade
O princípio da igualdade é um princípio geral de direito administrativo consagrado no art.º 266.º, n.º 2
CRP e no art.º 6.º CPA que assume valor reforçado nos procedimentos de contratação pública; e o princípio
da não discriminação em razão da nacionalidade é um princípio geral de direito comunitário com valor
reforçado em matéria de contratação pública.
Implica proibição de tratamento desigual em aspetos como a exigência da prestação de caução, os pedidos
de esclarecimentos, a interpretação das normas aplicáveis, etc. Também uma proibição de discriminação em
função da nacionalidade do operador económico (proibição das «compras nacionais»), mesmo disfarçada
ou indireta (designadamente pela exigência da verificação de condições ou preenchimento de requisitos que
um operador económico oriundo de outro Estado membro tenha por esse mero facto mais dificuldade em
observar ou preencher).
Por força do princípio, devem as EA’s:
i. assegurar a igualdade de tratamento dos concorrentes nas fases de apresentação, comparação e avaliação
das propostas;
ii. Não organizar os concursos de modo a falsear artificialmente a concorrência, propositadamente
favorecendo ou desfavorecendo os concorrentes;
iii. Salvaguardar a comparabilidade e imodificabilidade das Propostas;
iv. Estabilidade das peças do procedimento;
v. Estabilidade dos Candidatos e concorrentes.
5.6. Os princípios da transparência e da publicidade

A transparência e a publicidade são garantias preventivas dos princípios da imparcialidade, igualdade e não
discriminação.
Estes princípios presidem às seguintes exigências:
i. Dever que recai sobre as entidades adjudicantes de publicitação adequada da intenção de contratar e das
condições essenciais do contrato pretendido, formulando claramente, precisamente e unívocamente no
anúncio e nas peças do procedimento, todas as condições e modalidades do procedimento de adjudicação
(art.ºs 34.º e 35.º, 130.º e 131.º CCP);
ii. Dever de definição clara e precisa dos requisitos de acesso nos concursos limitados por prévia qualificação
e das condições de qualificação dos candidatos e propostas, assim como dos critérios, fatores e subfatores
de adjudicação;
iii. Dever de disponibilização das peças do procedimento a qualquer interessado desde o dia da publicação
do anúncio e até ao termo do prazo para apresentação das propostas (podendo ser cobrado um preço para
o efeito, que terá que ser «adequado», e que será em princípio devolvido) – cfr. art.ºs 133.º e 134.º;
iv. Já no âmbito do procedimento (à partida circunscrito ao universo dos candidatos e/ou dos concorrentes),
dever de notificação das deliberações do júri e do órgão da entidade adjudicante com competências
decisórias no procedimento (via plataforma eletrónica e também, sendo caso disso, pelos meios tradicionais
– publicação e notificação);
v. Dever de publicitação pela entidade adjudicante no Portal dos Contratos Públicos, da celebração dos
contratos celebrados na sequência de procedimentos de ajuste direto – publicitação essa que é inclusive
requisito de eficácia do contrato (art.º 127.º).
vi. A ausência de qualquer risco de favoritismo ou de arbítrio da parte da EA;
vii. A possibilidade razoável de compreensão das peças de procedimento;
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viii.A prevenção dos conflitos de interesses – art. 1º-A nº 3;

ix. Dever de fundamentação das decisões adotadas nos procedimentos de formação dos contratos.
5.7. O princípio do concurso

O concurso público em sentido amplo (ou procedimento concursal) é o principal instrumento de
promoção e tutela da concorrência nos mercados públicos.
É o princípio que dá unidade de sentido ao CCP. Impõe a primazia de igualdade, exigindo um tratamento
igualitário de todos os operadores económicos. Por esta via se estabelece que a Entidade Adjudicante tem
de utilizar de procedimentos de adjudicação abertos a todos os operadores económicos interessados,
impondo nestes igualdade de tratamento entre os participantes.
5.7.1. Sub princípio Concursal
Importa a adoção em 1º plano de procedimentos abertos de seleção concorrencial em oposição a
procedimentos tendencialmente fechados, como o ajuste direto, que deve ser visto como um desvio ao
padrão de referência.
5.7.2. Sub princípio Estabilidade das Regras do Procedimento
Imodificabilidade objetiva e subjetiva das regras do procedimento. Não podem as regras procedimentais
mudar a meio do procedimento, nem os sujeitos (EA’s e entidades concorrentes).
5.8. O princípio da boa administração ou eficíência

O princípio da boa administração ou eficiência tem consagração apenas no direito interno, e está plasmado
entre nós na Constituição (art.º 267.º, n.ºs 1, 2 e 4) e no art.º 5.º do Código de Procedimento Administrativo.
Estamos perante um princípio instrumental relativamente ao princípio da prossecução do interesse público,
que contrabalança e limita os excessos do princípio da concorrência e do princípio do concurso: quando a
concorrência é sacrificada no CCP, é-o pois, normalmente, por razões de eficiência (ainda que possam
convergir por vezes no mesmo sentido: tal se passa com as vantagens do ponto de vista da eficiência na
gestão dos dinheiros públicos propiciada pela concorrência, assim como com o princípio do favor do
procedimento).
A contratação excluída (art.º 4.º) e os contratos excluídos (art.º 5.º), consagram regimes de exceção cuja
única justificação reside na maior eficiência de que as entidades públicas ali contempladas, relativamente às
demais, carecem na sua atividade – e que segundo o juízo do legislador o espartilho da disciplina da
contratação pública poderia prejudicar.
O mesmo se passa toda a vez que o Código abre caminho ao procedimento de ajuste direto, em detrimento
dos procedimentos concursais (concurso público e concurso limitado por prévia qualificação), ou ao
encurtamento de prazos e preterição de trâmites por razões de urgência (cfr. concurso público urgente, art.ºs
155.º a 161.º).
São ainda ditadas por razões de eficiência as especificidades do procedimento de concurso limitado por
prévia qualificação, relativamente ao procedimento de concurso público.
5.9. O princípio da imparcialidade

É Princípio geral de direito administrativo consagrado no art.º 266.º, n.º 2 CRP e no art.º 9.º CPA que
assume valor reforçado nos procedimentos de contratação pública.
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Na sua função preventiva, o princípio da imparcialidade requer a adoção de soluções organizatórias e

procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção (art.º 9.º
CPA, parte final) e subjaz a regras que impedem situações suscetíveis de viciar a formação da vontade dos
órgãos administrativos (cfr. regime das garantias de imparcialidade – impedimentos, escusas e suspeições –
dos art.ºs 69.º e segs. do CPA).
Regras reconduzíveis a essa função preventiva são as do art.º 55.º al. j) CCP (proibição de concorrer que
recai sobre os operadores económicos que hajam assessorado a entidade adjudicante na elaboração das peças
do procedimento, caso essa intervenção tenha sido prestado em moldes que ponham em causa a
concorrência), do n.º 5 do art.º 113.º (proibição que recai sobre as entidades adjudicantes de endereçar
convite para apresentar proposta a qualquer operador que lhes tenha prestado bens ou serviços, ou realizado
obras, a título gratuito, no último triénio).
Na sua função sucessiva o princípio obriga a entidade adjudicante, no processo de formação da respetiva
vontade, a ponderar positivamente todos os interesses que lhe cumpra considerar, e, na sua vertente
negativa, a desconsiderar interesses irrelevantes (como as afinidades – ou ao invés desarmonias – pessoais,
familiares, sociais, políticas, desportivas, locais, regionais, nacionais, rácicas, culturais, linguísticas, etc.).
5.10. O princípio da proporcionalidade

Princípio específico da contratação pública no direito comunitário consagrado agora nas diretivas de 2014,
e princípio geral de direito administrativo consagrado no art.º 266.º, n.º 2 CRP e no art.º 7.º CPA que, não
obstante ser um princípio sobretudo substantivo, assume valor reforçado nos procedimentos de contratação
pública.
Estão sujeitas ao crivo da proporcionalidade todas as medidas e disposições da responsabilidade do órgão
da entidade adjudicante com competências decisórias e do júri, por estes emanadas ao abrigo dos seus
poderes discricionários de elaboração das peças do procedimento e de instrução deste, que afetem a
concorrência: tais medidas só serão legítimas se forem necessárias e adequadas à função e objetivos do
procedimento em causa.
Exemplo de exigência postulada pelo princípio da proporcionalidade é a de os requisitos subjetivos
mínimos (de capacidade técnica e económico-financeira) exigidos aos candidatos, deverem ser adequados à
obra a realizar ou ao serviço ou bem a prestar, nos concursos limitados por prévia qualificação (no CCP,
cfr. art.º 165.º, n.º 1).
Também em matéria de fixação e prorrogação de prazos ganha uma especial acuidade o princípio da
proporcionalidade.
5.11. O princípio da legalidade, na sua vertente de formalismo procedimental

As regras que vigoram na disciplina da contratação pública são a da tipicidade dos procedimentos e a da
estrita observância da respetiva tramitação: só estão à disposição das entidades adjudicantes os
procedimentos legalmente previstos e (minuciosamente) regulados, sendo que, mesmo de entre estes, apenas
o concurso público e o concurso limitado por prévia qualificação são de escolha livre.
Um dos exemplos mais marcantes do princípio é a consequência da preterição do procedimento devido: a
nulidade do acto adjudicatório por carência absoluta da forma legal (art.º 161.º, n.º 2, al. g) CPA).
Outro, é o da regra da autovinculação da entidade adjudicante às peças do procedimento por si elaboradas
com ampla discricionariedade, a partir da data do anúncio da intenção de contratar e da disponibilização das
peças do procedimento.
Não obstante, comina o CCP a exigência de introdução de alguma flexibilidade na tramitação
procedimental, à luz do princípio da eficiência, nomeadamente:
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i. A necessidade de distinguir as formalidades essenciais ou invalidantes das não essenciais ou causadoras de

uma mera irregularidade; ou seja, entre aquelas que são dispensáveis e as que, pelo contrário, são
indispensáveis à validade dos atos do órgão da entidade adjudicante com poderes decisórios, do júri do
procedimento e dos próprios candidatos ou concorrentes – tendo tal distinção que ser feita à luz do interesse
protegido pelo trâmite prescrito (se da Administração adjudicante, se dos concorrentes ou da concorrência);
ii. A possibilidade de uma formalidade essencial se degradar em formalidade não essencial, em se
comprovando que, mesmo que tivesse sido observado o trâmite preterido, o resultado seria o mesmo;
iii. O estado de necessidade;
iv. O princípio do aproveitamento dos atos administrativos (p. ex., a falta de audiência de um concorrente
preterido sendo ela devida, nos casos em que, à luz do direito substantivo, a escolha acabaria sempre por
recair necessariamente sobre o mesmo concorrente colocado em primeiro lugar).
5.12. O princípio do «favor» do procedimento (dos concorrentes e das propostas)

Acarreta uma posição de princípio, a de que à luz do princípio da eficiência (e, por vezes, também da
concorrência) na dúvida (e se outros princípios não impuserem a anulação do procedimento, do ato da
entidade adjudicante ou dos concorrentes) deverá ser privilegiada a opção de que resulte a manutenção do
procedimento – dos candidatos, dos concorrentes e das propostas.
5.13. Prossecução do interesse público

Atinge-se através da obediência à Proposta que melhor obedece à defesa do interesse público financeiro
da Entidade Adjudicante, sem descurar a abertura a uma utilização estratégica da contratação pública.
6. Sujeitos do Procedimento Administrativo de Adjudicação
Consideramos o procedimento de adjudicação dos Contratos Públicos um procedimento complexo, que

integra vários subprocedimentos, entre os quais o subprocedimento de adjudicação. Este subprocedimento
tem tramitação própria e termina com um ato principal, a decisão de adjudicação.
6.1. Agrupamentos de EA’s – art. 39.º

São uma associação informal de EA’s, constituídas para lançamento conjunto de procedimentos de
adjudicação. Podem ser compostas por entidades públicas e privadas, desde que no conjunto o
financiamento público ou comunitário seja maioritário. P.Gonçalves exclui o financiamento comunitário.
Resultam da presença de interesses indivisíveis (aluguer de bens móveis para realização de um evento
comum) ou interesses convergentes ou paralelos (como a construção de estrada municipal que atravessa
vários municípios).
Não há qualquer formalidade aqui prevista para a sua constituição, as entidades não constituem uma
entidade terceira para estes fins.
Poderá ser útil considerar que o procedimento de adjudicação em que elas participam dá origem a vários
contratos, caso em que a celebração do contrato e a sua gestão caberiam em separado a cada uma das EA’s
participantes, mormente quando estejamos perante interesses convergentes ou paralelos (no caso acima, por
exemplo, visando-se a construção de estada intermunicipal, um município celebra contrato referente apenas
à parte da estrada que atravessa o seu território independente dos demais contratos relativos a cada
município). Neste cenário, a constituição do agrupamento visaria apenas a escolha conjunta do adjudicatário.
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Há especificidades quanto à representação das entidades participantes. Cabe à representante a condução

do procedimento (art. 39.º nº2), sobretudo quanto ao impulso procedimental, à elaboração das peças
procedimentais e ao envio de anúncios e notificações. Contudo, importa ter presente a prática dos atos
elencados constantes do nº 3 do art. 39.º que só em conjunto podem ser tomados, bem como as
competências que só o júri pode exercer. A conferência procedimental não é obrigatória: podem as EA’s
decidir tomar isoladamente a decisão que, se convergir entre todas as participantes, dará então lugar a um
ato único complexo.
Quanto aos limiares indicativos que orientam a escolha de um procedimento concreto (ajuste direto, etc.)
e quando estes variem consoante a EA, vale o limiar de valor inferior face ao mais baixo dos limites
estabelecidos no catálogo do CCP (art. 39.º nº 4). Idem quando a escolha de procedimento dependa de
requisitos materiais, estes terão de se verificar quanto a todas (art. 39.º nº 5).
Quanto ao regime de responsabilidade, se o procedimento de adjudicação é efetuado na totalidade pelo
agrupamento, então todas serão solidariamente responsáveis. Se não, a solidariedade só vigorará face às
partes do procedimento efetuadas em comum (art. 39.º nº 6). Porém, de acordo com P. Amorim, na prática,
a solidariedade vigora sempre, pois o legislador português não transpôs a possibilidade que a Diretiva dava
de o agrupamento se cingir a determinada fase do procedimento. O art. 39º nº6 parece não fazer sentido
assim.
6.2. Órgão adjudicante (OA)

É o sujeito mais importante do procedimento: é ele que terá a responsabilidade de proferir todas as decisões
fundamentais, incluindo a de escolha do Tipo de Procedimento, aprovação das peças do procedimento,
convite à apresentação de propostas, aprovação do caderno de encargos, anúncio do procedimento, entre
outras decisões do procedimento de adjudicação, decisões essas que terão efeito externo e logo,
judicialmente impugnáveis.
Quando o Contrato envolva o pagamento de um preço, órgão adjudicante será o órgão competente para
autorizar a despesa inerente à celebração do contrato (art. 36.º nº1), exceto quando os Estatutos ou a Lei
Orgânica da entidade dispor de modo diferente. Quando não envolva despesa, valerão por inteiro as
disposições estatutárias ou as presentes na Lei Orgânica da entidade.
É possível ao órgão adjudicante delegar as suas competências noutro órgão. Frequentemente tal ocorre
face ao próprio júri do procedimento, acumulando este competências, as delegadas e as que lhe já são
facultadas por disposição do CCP. O que o Órgão Adjudicante não poderá fazer é delegar decisões
anteriores ao momento em que este Júri entra em funções, do mesmo modo que não poderá delegar após
o Júri ter cessado as suas funções. Caso o OA delegue a competência para autorizar a despesa, então delegará
em bloco as competências que lhe cabem por via do CCP (art. 109.º nº3), incluindo as competências
previstas no art. 69.º nº2, exceto quando o órgão delegado seja ele próprio o Júri do procedimento, como
ressalva esta norma.
6.3. Júri do Procedimento – arts. 67.º e ss.
É um órgão administrativo temporário, ad hoc, designado pelo OA, a quem cabe a condução do
procedimento. Ele instrui o procedimento praticando atos com efeito interno (com exclusão da apreciação
das reclamações dos interessados que não tenham sido incluídos nas listas de candidatos ou de concorrentes
– arts. 138.º nº4 e 177º nº4), preparando as decisões finais e externas que cabem ao OA tomar. É um órgão
funcionalmente independente face ao OA, não acatando deste ordens, instruções ou diretivas.
As deliberações do Júri são impugnáveis junto do OA (impugnação graciosa - art. 267.º e ss, art. 271.º nº2),
podendo o OA anular e revogar as deliberações que o Júri adotou, no exercício quer de competências
delegadas ou próprias.
O Júri inexiste nos casos de ajuste direto e não é de constituição obrigatória nos procedimentos de consulta
prévia ou de concurso público urgente, onde se permite que as competências que usualmente lhe caibam
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possam ser concretizados pelos serviços da EA (art. 67.º nº3). Também pode ser dispensado nos casos em
que só é apresentada uma proposta – nº4.
Quanto à composição do Júri, releva o art. 67.º nº1. O CCP não define quem deverá fazer parte do Júri do
Procedimento, se pessoas com determinada qualificação ou experiência profissional. Não assim em Itália,
onde os membros do Júri são previamente selecionados com recurso a uma lista oficial de Peritos elaborada
pelo Conselho Nacional contra a Corrupção. A falta de regulamentação é uma porta aberta para a corrupção
na Administração Pública Portuguesa. Segundo a OCDE, o setor da Contratação Pública é aquele que está
mais exposto à corrupção, numa União Europeia em que 1/5 do PIB é destinado à Contratação Pública.
Importa, quanto ao funcionamento deste órgão plural, sublinhar que face ao disposto no art. 69.º nº1 al.
d) CPA - aplicado analogicamente pois a norma refere-se a parecer e aqui tratamos de uma proposta - o
titular do OA que tenha feito parte do Júri (algo que é permitido, como dispõe o art. 67.º nº 2) não poderá
posteriormente tomar decisões sobre as propostas que foram apresentadas pelo Júri, sob pena de violação
da separação que o CCP impõe face a estes dois órgãos. Ademais, todos os membros do Júri têm de
subscrever declaração de inexistência de conflitos de interesse (art. 67.º nº5).
Como visto, podem determinadas competências ser delegadas pelo OA ao Júri. Contudo, são-lhe
indelegáveis as competências discriminadas no art. 69.º nº2. É uma linha vermelha que o CCP traça: se
também estas competências fossem delegáveis no Júri do Procedimento, ocorreria a flagrante violação da
separação entre estes órgãos que o CCP impõe. A delegação tem de constar expressamente das peças do
procedimento.
Usualmente e salvo delegação de mais competências, a atividade do Júri toda ela concorre para a
deliberação fundamental – o relatório final, onde é formulada uma proposta de decisão. É um ato
instrumental, pré-decisório, obrigatório mas não vinculativo para o OA. Se o OA rejeitar as recomendações
do Júri do procedimento, a boa prática impõe que aquele conceda a oportunidade para sanar ou suprir vícios.
Só assim não será se o motivo de rejeição se prender com considerações de carácter subjetivo e discricionário
por parte do Júri.
7. Preparação do Procedimento
7.1. Anúncios pré-procedimentais

São anúncios voluntários, indicando os procedimentos que a EA estima lançar no decurso de determinado
lapso temporal.
Insere-se aqui o anúncio de pré-informação (art. 34.º nº1) que tem o efeito prático de diminuir o prazo
mínimo para apresentação de propostas, como estabelecem os arts. 136.º nº2 e 191.º nº2, e o anúncio
periódico informativo – art. 35.º.
7.2. Consulta preliminar ao mercado – art. 35.º-A
Uma inovação de 2017, que permite às EA’s sondar o mercado de modo a melhor poder planear a
contratação. Pede-se o auxílio dos operadores económicos, o que traz o risco de falseamento da
concorrência. O que o novo preceito estabelece é uma melhor gestão do risco destas consultas informais.
A informação recolhida deverá constar das peças procedimentais, para que no momento da candidatura os
candidatos estejam colocados na mesma posição (art. 35.º-A nº 4). Acresce que não poderão estas consultas
permitir à EA que defina o objeto do contrato à medida das informações prestadas por uma das entidades
consultadas, falseando desse modo a concorrência.
7.3. Decisão de Contratar – art. 36.º

É o ato inicial, mas também final, de um procedimento em que a EA atesta ou verifica a existência de uma
determinada necessidade que tem de satisfazer, assegura-se de que não dispõe de recursos internos para o
efeito, e decide satisfazê-la através do recurso ao mercado.
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Estabeleceu-se a exigência de estudo prévio para averiguar da necessidade de celebração de determinado

tipo de contratos – art. 36.º nº3. A sua não realização implica invalidade da decisão de contratar, invalidade
essa que contagia todo o procedimento, inclusive a adjudicação.
Para muitas EA’s, previamente à decisão de contratar, exige-se a verificação da cabimentação da despesa,
que é o registo em verba orçamental própria de uma determinada dotação visando a realização da despesa,
dotação essa constante da Lei do Orçamento de Estado. O CCP, a LOE, e a LCPA (Lei dos Compromissos
e Pagamentos em Atraso) formam a tríade legislativa que é necessário observar antes de enviar a intenção
de contratar ao Ministério das Finanças. Cabe a este autorizar a realização da despesa. Para contratos de
determinado valor, há ainda lugar a obtenção de Visto por parte do Tribunal de Contas.
Nos termos do DL nº 197/99 são competentes para a autorização de despesa, consoante o valor:
Órgãos máximos de
serviços com autonomia
administrativa
Órgãos máximos de serviços

com autonomia administrativa,
Presidentes de Câmara ou
Ministros Conselhos de Administração dos
Serviços Municipalizados
Administração Pública Autarquias Locais
estadual:
Primeiro-Ministro Câmaras Municipais e Juntas de

Freguesia
Conselho de Ministros
A decisão de contratar é um ato interno e não corresponde a uma declaração de vontade, dado que não se
dirige a alguém em concreto. É ato complexo pois vai sendo integrada pelo anúncio ou pelos convites à
apresentação de propostas. Converte-se num ato externo quando se revela ao exterior sob a forma de
anúncio ou convite à apresentação de propostas. Só então poderá ser judicialmente impugnado, por
exemplo, por falta de cabimentação orçamental. Então, todo procedimento subsequente é inquinado e a
adjudicação será inválida.
7.4. Contratação Fracionada e Contratação por Lotes

São estratégias aptas a facilitar o acesso aos mercados de contratação pública por operadores económicos
mais pequenos. A Contratação Fracionada resulta na celebração de vários Contratos mediante vários
Procedimentos, mas em que existe uma unidade das prestações; já a Contratação por Lotes resulta na
celebração de vários Contratos (lotes) após procedimento único.
7.4.1. Contratação Fracionada – art. 22.º
Agregam-se os valores das frações neutralizando-se os efeitos perversos da operação de fracionamento.
Ou seja, tendo em conta os limiares monetários dos procedimentos, valem os valores (art. 17.º) dos vários
procedimentos, caso a contratação seja simultânea, ou atende-se ao total dos preços contratuais caso a
formação do contrato decorra pelo período de um ano. As prestações têm de ser idênticas, tem de existir
uma unidade entre elas. P.ex., poderemos assistir à imposição de Concurso quando o contrato isoladamente
considerado se poderia celebrar através de recurso ao ajuste direto.
Quanto ao conceito de “prestações do mesmo tipo” devemos atender a que segundo a Diretiva apenas se
incluem aqui contratos de empreitada e serviços, exigindo-se que se esteja perante fracionamento de um
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único serviço ou obra. Consequentemente, existindo unidade na obra ou serviço, então estaremos perante
“prestações do mesmo tipo”.
Porém, segundo o art. 22.º nº 2 as entidades adjudicantes poderão adjudicar contratos individuais através
dos procedimentos que poderiam adotar em função do valor isolado dos contratos em causa, desde que
esse valor seja inferior a 80.000€, no caso de bens ou serviços, ou a 1.000.000€ no caso de empreitadas de
obras públicas. Permite-se assim a derrogação desta barreira que o CCP prevê de imposição de
procedimentos mais pesados. Contudo, o valor total dos contratos adjudicados por um procedimento
diferente daquele que deveria ser adotado em função do valor do somatório de todos os contratos, não
poderá exceder 20% do valor total dos contratos em que a obra, a aquisição do serviço ou a aquisição de
produtos análogos foi dividida.
Exemplificando:
Proced. 1 Proced. 2 Proced. 3
50.000€ 200.000€ 250.000€
Implicaria que, em princípio, como o somatório seria de 500.000€ estaria sujeito a concurso com
publicação do anúncio no JOUE – art. 22.º nº1 e 20.º nº1 al.a.
Porém, como o procedimento 1 é inferior a 80.000€ e apenas corresponde a 10% do valor total de todos
os contratos, pode ser celebrado mediante procedimento de ajuste direto com consulta prévia (mas apenas
quanto a este e não quanto aos demais).
Atentar ao caso comparável da organização da EA em unidades orgânicas, que resulta na atendibilidade
exclusiva do valor total do contrato, salvo se estas tiverem autonomia decisória.
7.4.2. Adjudicação por Lotes – art. 46.º-A

Diferentemente da Contratação Fracionada, não dá origem à formação de vários procedimentos, pelo que
o exemplo acima exposto não se aplica neste caso.
O que ocorrerá é a divisão do objeto contratual em vários lotes (caso esta seja possível), possibilitando a
adjudicação a vários concorrentes no âmbito do mesmo procedimento. A única particularidade é que o valor
a considerar para escolha do procedimento será o valor total dos lotes.
O legislador parte de uma conceção de que este tipo de contratação deverá ser o padrão, apenas a EA a
podendo excluir mediante fundamentação expressa.
Pode a EA permitir que um só concorrente seja adjudicatário de todos os lotes ou apenas que o seja face
a um ou mais lotes (art. 46,º-A nº 4)
A decisão de adjudicação pode ocorrer em momentos distintos para cada lote. Existe autonomia
procedimental e processual da decisão em relação a cada lote. Como tal, a impugnação judicial da decisão
relativa a um lote não afeta os demais. Contudo, não se exclui a possibilidade de que concorrentes a outros
lotes possam impugnar decisões relativas a lotes aos quais não concorreram.
7.5. Revogação da decisão de contratar
Resulta, como dispõe o art. 80º/1 da decisão de não adjudicação, sendo um seu efeito automático. Destrói-
se por essa via todo o procedimento prévio, o que implica que para se contratar novamente ter--se-á de
iniciar novo procedimento que por sua vez implica nova decisão de contratar e quiçá nova decisão de
autorização de despesa.
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A revogação da decisão é um ato livre até à produção de efeitos externos, isto é, até à publicação do anúncio
ou do convite à apresentação de propostas. Subsequentemente, origina-se um dever de adjudicação. A
revogação implica o dever de indemnizar os concorrentes pelos encargos em que incorreram com a
elaboração das respetivas candidaturas ou propostas.
8. Tipos de Procedimentos
Cabe ao OA a escolha dos procedimentos em função de estritos critérios legais. Embora a fundamentação
não seja autónoma, estará sempre contida numa das peças do procedimento – o programa ou regulamento
do procedimento. No Ajuste Direto ou Consulta prévia, estará antes no convite à apresentação de Propostas
(art. 115.º nº1 al.c); no Concurso Público e no Concurso Delimitado por Prévia Qualificação, estará no
Programa do Concurso (art. 132.º nº1 al.d e 164.º nº1 al.d)
A EA convida uma
Ajuste direto - Arts. 112º
entidade para apresentar
a 129º
Proposta
A EA convida pelo menos

Consulta Prévia - Arts.
três entidades para
112º a 129º
apresentar Proposta
Concurso Público - Arts. Ocorre publicação de

130º a 161º anúncio em DRE ou JOUE
Composto por duas fases:

- a de Qualificação, onde pode participar
Tipos de Concurso Delimitado por qualquer entidade que preencha os
requisitos mínimos de Habilitação
Procedimentos Prévia Qualificação - Arts.
162º a 192º - a de Adjudicação, onde participam as
entidades qualificadas e que por o
serem, são convidadas à apresentação
de Proposta pela EA
Às fases do Concurso
Negociação - Arts. 193º a Delimitado por prévia
203º Qualificação, acresce a
fase de Negociação
Após a fase de
qualificação, envolve a
Diálogo Concorrencial -
apresentação de soluções
Arts. 204º a 218º
e o diálogo com o s
candidatos qualificados.
Envolve três fases:

- apresentação de candidaturas,
podendo incluir fase de qualificação:
Parceria para a Inovação - - apresentação de propostas de
Arts. 218º-A a 218º-D projectos de investigação e
desenvolvimento;
- fase de análise das propostas e
estabelecimento da parceria
Estes tipos de procedimentos são fechados: não podem existir outros que não os existentes no CCP e a
margem de conformação destes é baixa.
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Os procedimentos têm várias classificações:
- Concurso Público
Participam todos os
operadores interessados que - Concurso Limitado por prévia qualificação
Procedimentos Abertos preencham os requisitos - Negociação
gerais e especiais de - Diálogo concorrencial
participação -Parceria para a inovação
Critério da abertura à
concorrência
Apenas participam as
entidades que recebem -Ajuste directo
Procedimentos fechados convite à apresentação de - Consulta Prévia
Propostas
- ajuste directo
Procedimentos Apenas contempla uma fase - consulta prévia
Unifásicos de proposta e adjudicação - concurso público sem fase de de
negociação das propostas
Contempla fase de candidatura e

qualificação mais fase de proposta e
Critério do faseamento adjudicação. Apresenta dois - concurso limitado por prévia
Procedimentos Bifásicos momentos decisórios - a decisão de qualificação
do procedimento
qualificação e a decisão de
adjudicação
Integram fase de candidatura e

qualificação, seguida de uma - Procedimento de Negociação
Procedimentos fase de proposta inical e - Diálogo Concorrencial
Plurifásicos negociação e de uma fase de . Parceria para a inovação
proposta final e adjudicação.
- Concurso Público
- Concurso Limitado por prévia qualificação
Com publicação de anúncio - negociação
- diálogo concorrencial
-parceria para a inovação
Critério da
publicação
de anúncio
-Ajuste directo
Sem publicação de anúncio
- Consulta Prévia
9. Regras de escolha do procedimento
Podem os procedimentos ser escolhidos em função de:

- Valor;
- Critérios materiais;
- Tipo contratual;
- Entidade Adjudicante;
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9.1 Em função do Valor

Releva o valor estimado do contrato, que não se confunde com o critério exposto no art. 17.º.
O valor de que aqui falamos é o valor monetário que a entidade adjudicante estima vir a pagar: é em função
deste valor estimado que a entidade adjudicante escolhe o procedimento em função do valor do contrato.
Coincide com o preço base - o preço máximo que a EA está disposta a pagar pela execução de todas as
prestações contratuais e que tem de estar definido no Caderno de Encargos. Quando não cabe à EA o
pagamento de um preço, importante será a utilidade económica imediata do contrato para a EA – art. 89.º
nº 3. Mas não podemos ter em conta apenas o valor do preço base. Quando estamos perante a realização
de obras ou serviços similares objeto de contratos anteriores (arts. 25.º nº 1 al. a e 27.º nº 1 al.a) o valor do
ajuste direto deverá ser somado ao do contrato inicial.
Empreitada de obras públicas --» valor inferior a 30.000€ - Ajuste Direto (art. 19.º nº1/d)
--» valor inferior a 150.000€ - Consulta Prévia (art. 19.º/c)
--» valor inferior aos limiares europeus (cfr. art. 474.º nº3 al.a) –
Concurso Público Nacional (art. 19.º al.b)
Locação ou aquisição de bens

móveis e de aquisição de serviços --» valor inferior a 20.000€ – Ajuste Direto (art. 20.º nº1/d)
--» valor inferior a 75.000€ - Consulta Prévia (art. 20.º nº1/c)
--» valor inferior aos limiares europeus (cfr. art. 474.º nº3 al.a) –
Concurso Público Nacional (art. 20.º nº1/b)
Quaisquer outros contratos, com

exceção das concessões de obras
públicas e de serviços
públicos e dos contratos
de sociedade --» valor inferior a 50.000€ ou sem valor – Ajuste Direto (art. 21.º nº1/c e nº2)
--» valor inferior a 75.000€ desde que a duração do contrato seja
inferior a 1 ano – Ajuste Direto ou Consulta Prévia (art. 31.º nº4)
--» valor inferior a 100.000€ ou sem valor: Consulta Prévia (art. 21.º nº 1/b e 2)
O concurso público e o concurso limitado por prévia qualificação com publicação no JOUE podem
sempre ser utilizados, qualquer que seja o valor do contrato (art. 19.º al. a).
Não cabe à EA um dever de fundamentação específico, bastando aludir ao valor estimado do contrato e à
norma legal que impõe dado tipo procedimental.
No tocante aos ODP´s, sempre que celebrem contratos cujas prestações típicas não se enquadrem no
elenco do art. 16.º nº 2, não estarão sujeitos à Parte II (art. 5.º nº8) e logo, não sujeitos a estes tipos
procedimentais e muito menos aos limiares acima referidos. Não é o caso do Contrato de Sociedade que
não é mencionado no art. 5.º nº8 mas sim no 16.º nº 2, o que implica que a sua formação está sujeita à Parte
II. Porém, o nº3 do art. 31.º dá o dito por não dito, permitindo o recurso ao Ajuste Direto aquando da
celebração de Contratos de Sociedade, uma vez que as Diretivas não preveem regulamentação específica
nesta matéria, não impondo um tipo procedimental.
9.2. Em função de critérios materiais
Quanto ao Ajuste Direto, valem os arts. 24.º a 27.º.
1. Se o procedimento de concurso ficar deserto, pode o Ajuste Direto ser escolhido, independentemente
do valor do contrato, desde que as condições iniciais deste não sejam substancialmente alteradas – art.
24.º nº1 al.a. O objeto do procedimento que ficou deserto e o procedimento de acesso restrito a lançar
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têm assim de ser idênticos. Há alteração substancial, nos termos do nº 9, quando os parâmetros base
do caderno de encargos sejam alterados. O mesmo vale para o Programa de Concurso.
Porém, há uma limitação: de acordo com o art. 24.º nº7 al.a apenas permite o recurso ao Ajuste Direto
se não tiverem decorrido mais de seis meses a contar do termo do prazo fixado para a apresentação de
candidaturas ou propostas do procedimento primitivo.
2. Aquando de Procedimentos abertos, todas as propostas foram excluídas – art. 24.º nº1 al.b. A
permissão para adoção de procedimento fechado justifica-se aqui pois o procedimento primitivo já
assegurou a publicidade suficiente.
Em especial, também quando todas as propostas tenham sido excluídas ao abrigo do art. 70.º nº2, ou
seja, quando hajam razões de fundo que militem no sentido dessa exclusão. Pelo facto de as diretivas
não preverem este motivo como causa de exclusão, só vale quando o valor do contrato seja inferior
aos limiares europeus (art. 24.º nº2)
Já quando o valor do contrato seja superior aos limiares europeus e o motivo de exclusão se reconduza
aos fundamentos expressos no art. 70.º nº2 só podem ser endereçados convites aos concorrentes que
participaram no procedimento anterior. Os concorrentes que tenham sido eliminados por causas não
previstas no art. 70.º nº2 não podem ser convidados.
3. Motivos de urgência imperiosa não imputáveis à EA (art. 24.º nº1 al.c) e que impossibilita o
cumprimento de prazos exigidos para os outros procedimentos que não o Ajuste Direto e apenas na
medida em que não seja possível encontrar soluções mais estáveis.
4. Aquisições para a prestação de serviços de telecomunicações
5. Quando no mercado exista apenas um operador técnica, artística ou juridicamente capaz de

realizar as prestações do contrato a celebrar (art. 24.º nº 1 al.e). A situação de exclusividade não pode
ter sido criada pela própria EA tendo em vista um futuro concurso.
6. Em contratos de empreitada de obras públicas, quando se realizem obras novas que sejam repetição
de similares (art. 25.º nº 1 al. a) ou destinadas a I&D (art. 25.º nº1 al.b).
7. Em contratos de aquisição de serviços, nas condições estabelecidas pelo art. 26.º.

Quando a escolha do ajuste direto ou consulta prévia ocorra face a critérios materiais, há dever de
fundamentação acrescido, exceto o caso exposto no art. 24.º nº1 al.e, apenas se exigindo que as entidades
convidadas cumpram os requisitos mínimos de participação em procedimentos de contratação pública. A
falta de fundamentação não acarreta ilegalidade da decisão.
Por fim, há que mencionar a importante regra prevista no art. 27.º-A. A Consulta prévia tem preferência
legal sobre o Ajuste Direto. Em todos os casos acima elencados deve ser sempre equacionado primeiramente
o recurso à Consulta prévia. Sempre que esta seja preterida impõe-se dever de fundamentação.
Quanto ao procedimento de concurso sem publicação no JOUE, vale o art. 28º. Em suma, pode ser
escolhido também este tipo quando seja permitido o recurso ao Ajuste Direto ou Consulta Prévia. Só assim
não será quando também seja impossível recorrer à Consulta Prévia - o caso já referido do art. 27º/1/b.
Quanto ao procedimento de negociação e diálogo concorrencial, vale o art. 29º
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9.3. Em função do tipo de contrato
• Empreitada
De acordo com o art. 25.º nº1 é necessária a verificação de vários requisitos cumulativos, para que seja
possível o recurso ao Ajuste Direto quanto a obras similares, bem como no caso de I&D:
_____________________________________________________________________________
Art. 25.º
i) O contrato seja celebrado com a entidade com a qual foi celebrado o contrato inicial;
ii) Essas obras estejam em conformidade com um projeto base comum;
iii) Aquele contrato tenha sido celebrado, há menos de três anos, na sequência de concurso público, de concurso limitado,
de procedimento de negociação, de diálogo concorrencial ou de parceria para a inovação;
iv) O anúncio do procedimento tenha sido publicado no Jornal Oficial da União Europeia, no caso de o somatório
do valor estimado do contrato relativo ao ajuste direto e do preço contratual relativo ao contrato inicial ser igual
ou superior ao limiar estabelecido na alínea a) do n.º 3 do artigo 474.º; e
v) A possibilidade de adoção do procedimento de ajuste direto tenha sido indicada no anúncio ou no programa do
procedimento;
b) Se trate de obras a realizar para fins de investigação, de experimentação, de estudo ou desenvolvimento,

desde que a realização dessas obras não se destine a assegurar a obtenção de lucro ou a amortizar o custo dessas
atividades e o valor estimado do contrato seja inferior ao limiar estabelecido na alínea a) do n.º 3 do artigo 474.º;
• Locação ou aquisição de bens móveis
Nos casos referidos no art. 26.º, designadamente se a mudança de fornecedor causar sérios prejuízos à EA;
bens relacionados com I&D desde que o valor do contrato seja inferior aos limiares comunitários; mercados
regulamentados; aquisição de bens resultante de encerramento de atividade comercial.
____________________________________________________________________________
Art. 26.º
1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 24.º, no caso de contratos de locação ou de aquisição de bens móveis, pode
adotar-se o ajuste direto quando:
a) Se trate de bens destinados à substituição parcial ou à ampliação de bens ou equipamentos de específico uso corrente
da entidade adjudicante, desde que o contrato a celebrar o seja com a entidade com a qual foi celebrado o contrato inicial
de locação ou de aquisição de bens e a mudança de fornecedor obrigasse a entidade adjudicante a adquirir material de
características técnicas diferentes, originando incompatibilidades ou dificuldades técnicas de utilização e manutenção
desproporcionadas;
b) Se trate de bens a utilizar para fins de investigação, de experimentação, de estudo ou desenvolvimento, desde que tais
bens não sejam utilizados com finalidade comercial, ou com vista a amortizar o custo dessa atividade, e o valor estimado
do contrato seja inferior aos limiares estabelecidos nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 474.º;
c) Se trate de adquirir bens cotados e adquiridos num mercado de matérias-primas
d) Se trate de adquirir bens, em condições especialmente mais vantajosas do que as normalmente existentes no mercado, a
entidades que cessem definitivamente a sua atividade comercial, a curadores, liquidatários, administradores de insolvência
ou ainda no âmbito de acordo judicial ou procedimento da mesma natureza previsto na legislação aplicável;
e) Se trate de locar ou adquirir bens ao abrigo de um acordo-quadro celebrado nos termos do disposto na alínea a) do n.º
1 do artigo 252.º;
f) Se trate de adquirir água ou energia, desde que a entidade adjudicante exerça a atividade de colocação à disposição, de
exploração ou de alimentação de redes fixas de prestação de serviços ao público no domínio da produção, do transporte
ou da distribuição de, respetivamente, água potável ou eletricidade, gás ou combustível para aquecimento.
2 - Sem prejuízo do disposto no artigo 24.º, para a formação de contratos que digam direta e principalmente respeito a
uma ou a várias das atividades exercidas nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais pelas
entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do artigo 7.º, o ajuste direto também pode ser adotado quando:
a) Se trate de adquirir bens destinados a revenda ou a locação a terceiros, diretamente ou através da sua incorporação
noutros bens móveis:
i) A entidade adjudicante não goze de direitos especiais ou exclusivos para a revenda ou a locação daqueles bens; e
ii) Outras entidades possam revender ou locar livremente bens do mesmo tipo em condições idênticas às das que goza a
entidade adjudicante;
b) Se trate de adquirir bens que se encontram disponíveis no mercado por um período de tempo muito curto e cujo preço
seja consideravelmente inferior aos preços normalmente praticados no mercado.
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• Aquisição de serviços
Vale o art. 27.º, que segue os mesmos moldes dos artigos referidos acima.
Quando perante concessões de obras públicas, concessões de serviços públicos e contratos de sociedade
e sem prejuízo da possibilidade de adoção do Ajuste Direto (art. 24º) ou da Parceria para a Inovação (art.
30º-A) o art. 31º impõe a escolha, em alternativa, do concurso público, do concurso limitado por prévia
qualificação, do procedimento de negociação ou do diálogo concorrencial. Exceção para o contrato de
sociedade, quando razões de interesse público o imponham (nº3)
9.4. Em função da EA
O art. 33º rege aqui. Assim, quanto às EA´s do art. 7.º nº1 permite-se a escolha, em alternativa, do concurso
público, do concurso limitado por prévia qualificação, do procedimento de negociação, do diálogo
concorrencial ou ainda da parceria para a inovação observados os requisitos previstos no art. 30.º-A.
O recurso ao concurso público é sempre possível, sendo intercambiável com o concurso limitado por
prévia qualificação.
9.5. Violação das regras legais de escolha de procedimento
Se os critérios expostos não são seguidos, a decisão é ilegal e comunica-se ao ato final do procedimento de
adjudicação, a decisão de adjudicação e bem assim ao próprio contrato que venha a ser celebrado. O art.
161.º nº 2 al. l CPA sanciona com a nulidade quando há preterição total do procedimento legalmente exigível.
Importa aqui a distinção acima feita, entre procedimentos abertos e fechados. Quando é preterido um
procedimento aberto a favor de um fechado (por exemplo ajuste direto em vez de concurso público) há
preterição total e logo nulidade, pois o anúncio, formalidade absolutamente essencial, foi preterido. Também
há preterição total de procedimento legalmente exigido quando a EA celebra contrato sem seguir o regime
do CCP, pensando que a ele não estava sujeito, ou ainda quando o OA celebra um contrato sujeito à parte
II do CCP no regime do ajuste direto simplificado fora das condições estabelecidas no art. 128.º nº1, pois o
ajuste direto não alcança um grau de procedimentalidade mínimo.
O contrato será apenas anulável se foi escolhido procedimento aberto em vez de fechado. Se foi escolhido
procedimento da mesma família, quando não o deveria ter sido, estamos perante mera anulabilidade e não
nulidade.
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10. Faseamento dos vários procedimentos
10.1. Ajuste Direto – arts.112.º e ss.

É dispensada a constituição de júri do procedimento, sendo a prática dos atos de instrução asseguradas
pelo OA ou seus serviços (art. 67º/1)
Esclarecimentos e
2- Prestação dos
3- Apresentação
de Propostas
Retificações
O convite deve conter os
1 - Envio de
Para boa compreensão e

Convite
elementos do art. 115º, onde interpretação das peças do

se destaca a regulamentação procedimento. Pela entidade convidada,
do procedimento e o caderno através de meios eletrónicos
de encargos Ocorre no decurso do prazo para
apresentação de propostas - art.
116º
Ato de de decisão, ocorrendo

5 - Submissão ao
esclarecimentos
4 - Pedido de
posteriormente à celebração do
Adjudicação
Eventualmente, pelos serviços
6- Ato de
O projeto da decisão de contrato. A sua publicitação no
da EA. Também podem estes adjudicação é enviado pelos
OA
portal BASE.gov é condição de

solicitar a introdução de serviços ao OA eficácia do contrato - art.
melhorias na Proposta. 127º/3
Importa densificar o passo 1. O art. 113º nº 2 impõe limites ao Ajuste Direto, por razões de proteção das
PME.
P.ex. Abril de 2018 – Contrato nº 1 – valor de 10.000€
Agosto de 2019 – Contrato nº 2 – valor de 18.000€.
Valor Total acumulado: 28.000€.
Logo, pode a EA celebrar em 2020 novo contrato até 30.000€ por Ajuste Direto, pois o valor total
acumulado daqueles dois contratos não superou o limiar de 30.000€. Não seria assim se, por exemplo, o
Contrato nº 2 tivesse o valor de 12.500€, pois o total acumulado seria de 30.500€, superior ao limiar de
30.000€.
Tudo isto consoante o caso (art. 113.º/2), ou seja, consoante o caso do contrato que agora a EA pretende
adjudicar. Os limiares são diferentes caso estejamos perante uma empreitada de obras públicas ou prestação
de serviços (art. 19.º e 20.º). O tipo procedimental a analisar hoje tem de ser o mesmo que os tipos
contratuais previamente acumulados. No momento de adjudicar um novo contrato por ajuste direto o OA
deve considerar apenas os ajustes diretos previamente adjudicados, e não, por exemplo, anteriores Consultas
Prévias. Já em razão dos tipos contratuais, estes são intermutáveis, tanto faz se foi realizada anteriormente
empreitada ou prestação de serviços ou locação de bens móveis. Tudo será computado nesta contabilização.
10.2 Ajuste Direto Simplificado – art. 128.º e 129.º

O limiar varia consoante o Tipo Contratual – 5.000€ ou 10.000€. Está dispensado de quaisquer
formalidades ou publicitação.
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10.3. Consulta Prévia – arts.112.º e ss.

De acordo com o art. 112.º nº1 são convidadas pelo menos três entidades para apresentar Proposta,
podendo ser negociados com elas os aspetos da execução do contrato a celebrar.
Pode o procedimento ser conduzido pelo júri ou pelos serviços da EA.
1 - Envio de Convite
3- Apresentação de
Esclarecimentos e
Endereçado a pelo menos Para boa compreensão e
2- Prestação dos
Retificações
Propostas
três entidades. As interpretação das peças do Pela entidade
limitações do art. 113º procedimento. convidada, através de
aplicam-se também aqui. Ocorre no decurso do prazo meios eletrónicos
Deve conter os elementos para apresentação de
previstos no art. 115º. propostas - art. 116º
Incide apenas sobre os

5- Apresentação das
Propostas Finais
atributos das propostas,

4 - Negociação
6- Análise e
Avaliação
não se aplicando às que Quando encerrada a fase de
devam ser excluídas - art. negociação. A partir desta Pelo Júri. Elabora de
118º/2. São aplicáveis à fase não mais as Propostas seguida um relatório
fase de negociação os poderão ser alteradas. Preliminar - art. 122º
trâmites expressos no art.
120º.
9 - Ato de Adjudicação
7 - Audiência Prévia
Art. 123º, em prazo não Onde o Júri decide Ato de de decisão,

8- Relatório Final
inferior a 3 dias após receção manter ou modificar as ocorrendo

do relatório Preliminar. conclusões constantes posteriormente à
Os concorrentes terão acesso do relatório preliminar. celebração do
aos procedimentos de Caso altere, há lugar a contrato. A sua
negociação dos demais nova audiência prévia e a publicitação no portal
concorrentes, e versões finais novo relatório final - art. BASE.gov é condição
das demais Propostas. 124º/2. de eficácia do
contrato - art. 127º/3
O que fazer quando estamos perante Procedimento em que apenas há dois concorrentes? Aplica-se o
Ajuste Direto ou a Consulta Prévia? P.Amorim defende que se irá as normas do Ajuste Direto em
conjugação com as da Consulta Prévia pensadas para a existência de pluralidade de concorrentes.
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10.4. Concurso Público - arts. 130.º e ss.

Nos prazos estabelecidos nos arts. 135º e
Esclarecimentos e Retificações
136º, podendo ser inferiores caso haja pré-
No Diário da República ou
3- Apresentação de
anúncio de informação (art. 136º/2).
1 - Publicitação JOUE se o valor do
2- Prestação dos
contrato for superior aos Para boa compreensão e Podem os interessados retirar a Proposta,
Propostas
limaires comunitários (art. interpretação das peças do sendo que tal não impede o interessado de
procedimento. apresentar nova Proposta.
130º e 131º), junto com as
peças do procedimento - No dia a seguir ao termo do prazo para
apresentação de propostas, é publicada uma
programa de concurso (art. lista dos concorrentes e oferecida a
132º) e Caderno de possibilidade de consulta das várias
Encargos candidaturas, via on-line (art. 138º)
4 - Avaliação e análise das
5 - Relatório Preliminar
e Audiência Prévia
Fase em que as Propostas já Feito pelo Júri, propõe ao OA a
6 - Elaboração de
Se resultar uma alteração da
Relatório Final
não podem ser alteradas. ordenação das propostas e
ordenação dos concorrentes
propostas
Qualquer recuo implica eventual exclusão de alguma

responsabilidade pré- delas (art. 146º). face ao relatório Preliminar, há
contratual por parte do lugar a nova Audiência Prévia e
De seguida, é enviado aos seguidamente o Júri prepara
operador. concorrentes, que serão segundo relatório final - art.
O recurso a leilão eletrónico ouvidos em sede de Audiência 148º.
permite a possibilidade de Prévia - art. 147º
melhoria progressiva das
Propostas - arts. 140º e ss.
Caso haja negociação, nos contratos referidos no art. 149.º nº1, ou esta é aberta ou restringe-se às propostas
que foram ordenadas nos lugares cimeiros. Destina-se, como o art. 152.º sublinha, à obtenção de melhores
propostas que as iniciais.
Como esta fase é menos transparente e põe em causa o Princípio da Intangibilidade das Propostas, a UE
olha-a com cautela, só sendo permitida quando o valor da empreitada, locação ou aquisição de serviço seja
inferior aos limiares europeus (arts. 149.º als. b) e c) e 474.º nº3 al. a))
Após a negociação segue-se a apresentação das Propostas Finais, a elaboração de um segundo relatório
preliminar, audiência prévia dos proponentes e segundo relatório final – arts. 149.º e ss.
Termina com a decisão de adjudicação.
Quanto ao concurso público urgente, tem uma tramitação acelerada – art. 156.º nº2, não se exigindo sequer
a constituição de júri, cabendo as responsabilidades aos serviços da EA. Só pode ter como objeto serviços
de uso corrente.
10.5. Concurso Público Limitado por Prévia Qualificação – arts. 162.º e ss.
É Procedimento bifásico: integra fase de qualificação e fase de adjudicação (art. 163.º). Na fase de
qualificação avaliar-se-ão sujeitos; na fase de adjudicação avaliar-se-ão aspetos objetivos, o conteúdo das
propostas.
Tal como no Concurso Público, existe a publicação de anúncio (art. 167.º), seguindo-se a apresentação de
candidaturas (art. 170.º) nos prazos do 172.º, esclarecimentos e retificação de erros e omissões presentes na
peças do procedimento (166.º).
Segue-se:
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3 - Decisão de Qualificação
1 - Fase de Qualificação
É proposto pelo Júri a Notificada a todos os
2 - Audiência Prévia
qualificação de alguns Art. 185º, seguida por candidatos (art. 188º ou
candidatos e relatório final da fase de 187º). Há um poder-
eventualmente a exclusão qualificação - art. 186º. dever de qualificação por
de candidaturas - art. 184º,
em sede de relatório
parte da EA (art. 187º)
preliminar da fase de
qualificação, atendendo aos
requisitos mínimos de
capacidade técnica dos
concorrentes - arts.
164º/1/h e 165º.
À fase seguinte, de adjudicação, é aplicável o que se disse acima sobre o Concurso Público, embora não se
admita fase de negociação – art. 162º.
10.6. Procedimento de Negociação - arts. 193.º e ss.

Caracteriza-se por ter as seguintes fases:
Apresentação Apresentação e Análise das

de candidaturas análise das versões finais
e qualificação Negociação das
versões iniciais das propostas e
dos candidatos Propostas
das Propostas adjudicação
Sumariamente, vale o dito acima:

É publicado anúncio no DRE ou JOUE; segue-se a possibilidade de requerer esclarecimentos ou
retificação de erros ou omissões; os candidatos apresentam as suas candidaturas; é elaborado pelo júri
relatório preliminar; é concedida aos candidatos audiência prévia; é elaborado relatório final de qualificação
e de seguida os candidatos qualificados serão convidados à apresentação de propostas.
O que ocorre em específico neste procedimento é a negociação que incide sobre os atributos as Propostas
(art. 118.º, 119.º e 121.º ex-vi do 202.º). Em sequência, é fixado prazo para apresentação das Propostas
Finais. São de seguida analisadas e avaliadas. É elaborado segundo relatório preliminar; os proponentes são
novamente ouvidos em sede de audiência prévia. Se destas resultar alteração na ordenação dos candidatos,
é elaborado novo relatório final (arts. 152.º a 154.º ex-vi do art. 203.º).
Falta apenas a decisão de adjudicação.
10.7 Diálogo Concorrencial – arts. 204.º e ss

Tem como particularidade o convite à apresentação de soluções (art. 205.º al. b) suscetíveis de satisfazer
as necessidades e as exigências identificadas na memória descritiva, que tem o seu lugar após notificação da
decisão de qualificação. A soluções admitidas serão depois alvo de diálogo, que permitirá elaborar o caderno
de encargos (art. 207.º nº 3). Só então os candidatos serão convidados à apresentação de propostas. O
recurso a este tipo procedimental justifica-se quando a EA não está munida do know-how necessário à
elaboração das peças do procedimento.
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10.8.Parceria para a inovação – arts. 218.º-A e ss.

Apresenta as seguintes fases em especial:
Adjudicação
- Apresentação de
candidaturas Desenvolvimento dos Aquisição dos bens,
- Apresentação de produtos, serviços ou serviços ou obras
propostas de projetos de obras
I&D;
- Análise das propostas e
celebração da parceria.
11. Peças do Procedimento
O art. 40.º/1 dá-nos um elenco dos documentos que são considerados “Peças de Procedimento” em face
de cada tipo procedimental. No geral, são quatro: o caderno de encargos, o programa do procedimento, o
anúncio e o convite à apresentação de propostas. No seu conjunto, formam o processo administrativo da
adjudicação.
As Peças do Procedimento são aprovadas pelo órgão adjudicante, cabendo-lhe também, sem possibilidade
de delegação no júri, a sua retificação e alteração.
Estas são publicitadas e acessíveis aos interessados, pois só assim estes poderão formar uma vontade
completa o suficiente que lhes permita participar no procedimento. São em regra publicitadas na plataforma
eletrónica, juntamente com a publicitação do anúncio (art. 133.º nº1). Caso assim não seja, há que prorrogar
o prazo para apresentação das propostas (art. 133.º nº6). Em caso de divergência entre as várias peças, rege
o art. 40.º nº4 e 5, e em especial o 186.º nº6 que vale para o Concurso Limitado por Prévia Qualificação.
11.1. Anúncio
Assinala o início do procedimento. Existem várias referências a ele espalhadas pelo CCP (arts.
130.º,131.º,157.º,167.º,197.º, 218.º e 218º-A). Através deste, a EA dá a conhecer e publicita o procedimento,
apelando à participação dos interessados.
Não é a data do momento de publicação do anúncio que marca o início da contagem dos prazos
procedimentais, mas antes a data de envio para anúncio, daí que esta data conste do próprio anúncio. Esta
data é muito importante pois é a partir dela que:
- o júri do procedimento inicia o exercício das suas funções (art. 68.º nº1);
- as peças do procedimento são disponibilizadas (art. 133.º nº1);
- se inicia o prazo para apresentação de propostas.
11.2. Programa do Procedimento
De acordo com o art. 41.º, é um regulamento administrativo, pelo qual o OA define as regras aplicáveis e
às quais se auto-vincula. O conteúdo obrigatório para cada Tipo Procedimental vem previsto nos arts. 132.º,
164.º, 196.º e 206.º. Em especial, a possibilidade de imposição de recurso à arbitragem em caso de litígios.
A única forma de escapar é pura e simplesmente não participar no procedimento, algo que parece violar o
direito fundamental de recurso aos Tribunais do Estado para defesa dos direitos subjetivos públicos dos
participantes. Assinala-se porém que, ao abrigo do art. 476.º nº5, não está vedado o acesso aos Tribunais
Administrativos, funcionando a 1ª instância como instância de recurso face aos Tribunais Arbitrais.
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11.3.Convite à apresentação de Propostas
- Concurso Limitado por Prévia Qualificação
Ocorre nos termos do art. 189.º - simultaneamente com a decisão de qualificação dos candidatos e
indicando os elementos na norma nela descritos.
- Ajuste Direto e Consulta Prévia
Substitui o programa do procedimento. Deve conter os elementos constantes do art. 115.º.
11.4. Caderno de Encargos

Contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar (art. 42.º nº1). O CCP não toma posição sobre a sua
natureza jurídica. Podemos considerá-lo um “documento conformador” do conteúdo das propostas a
apresentar pelos concorrentes e do contrato a celebrar: nele se definem condições ou aspetos da execução
do contrato que as propostas têm de respeitar, sob pena de exclusão (art. 70.º nº 2 al.b) bem como partes
do conteúdo do contrato a celebrar. Sob pena de nulidade, o contrato não pode alterar os elementos
essenciais dos encargos (art. 284.º nº2 al.a).
Esta peça define os termos em que a EA pretende contratar, devendo considerar-se um regulamento
administrativo e as suas disposições normas administrativas.
Cabe-lhe:
- identificar o objeto do contrato, descrevendo as suas características;
- determinar, em termos definitivos, fechados e finais, certos aspetos da execução do contrato. No caso
da empreitada, atentar ao art. 43.º onde se elencam os elementos que devem acompanhar o projeto de
execução de obras, sendo nulo o caderno de encargos nas condições estabelecidas no nº 8 do artigo, sem
prejuízo de sanação, de acordo com as disposições conjugadas dos arts 43.º nº 9 CCP e do art. 164.º nº2
CPA;
- indicar, em termos abertos, flexíveis e não definitivos, certos aspetos de execução do contrato;
- indicar aspetos que devem ser definidos na proposta dos concorrentes e em função dos quais cada
proposta vai ser avaliada e classificada;
- indicar as condições jurídicas do contrato – penalidades, condições de modificação, causas de resolução,
termos da liberação da caução, etc.
Em especial, comecemos por nos reportar ao objeto do contrato. O Caderno de Encargos estabelece as
especificações técnicas do objeto contratual (arts. 42.º nº2, 49.º e Anexo VIII do CCP). Em obediência ao
Princípio da Concorrência, as especificações técnicas têm de permitir a igualdade de acesso dos operadores
económicos ao procedimento de contratação, não podendo tais especificações fazer referência a
determinado fabrico ou proveniência (nº8 do art. 49.º). As modalidades para a sua formulação devem ser as
constantes do nº 7 do artigo.
Quanto aos aspetos da execução do contrato, cabe a definição nesta peça o como e em que condições se
vai executar o programa do contrato. Em cima referíamo-nos à substância do contrato, que características
deverá ter a obra, o serviço ou o bem. Aqui reportamo-nos às condições da execução da obra.
Existem aspetos não submetidos à concorrência e submetidos à concorrência. Quanto àqueles, não são
objeto de avaliação ou execução, mas não têm de estar definidos em termos fixos, podendo ser descritos
mediante fixação de limites mínimos e máximos ou em alternativa (art. 42.º nº5). Quanto a estes, serão
objeto de avaliação de acordo com o critério de adjudicação (art. 42.º nº11), limitando-se o caderno de
encargos a apresentar um conteúdo mínimo e incompleto da cláusula. O completamento far-se-á com os
atributos da proposta que vier a ser selecionada. A este propósito, são fixados os parâmetros base pela EA
no Caderno de Encargos. Um deles e o mais importante, é o preço base.
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Este é o montante máximo que a EA se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem
o objeto do contrato (art. 47.º nº1). Quando, nos termos do contrato, a EA não pague mas antes receba, o
nº 2 estipula que o preço base será igual ao preço a receber, subvertendo-se assim a lógica constante do nº1.
E o valor a receber, nos termos do art. 89.º nº3 é a utilidade económica imediata do contrato para a EA. O
preço base também inclui eventuais renovações do contrato, tácitas ou expressas que a EA decida
concretizar caso a execução do contrato seja satisfatória.
A sua fixação, sempre uma estimativa, deve ser assente em critérios objetivos. Para tal, é possível a consulta
preliminar ao mercado prevista no art. 35.º-A. Também pode a EA, de acordo com o art. 74.º nº2, optar
por não submeter à concorrência o preço, caso em que o preço base será igual ao preço contratual que é o
preço pelo qual o contrato será adjudicado.
Corolário do Princípio da Concorrência, da igualdade de tratamento e da transparência é o Princípio da
Estabilidade das Peças do Procedimento. Ele implica que o objeto e os critérios de adjudicação do contrato
em causa estejam claramente determinados desde o início do processo de adjudicação e que as condições e
modalidades do processo de adjudicação sejam formuladas de forma clara, precisa e unívoca. Contudo, este
Princípio não tem um caráter absoluto, permitindo-se à EA corrigir ou completar as peças.
A alteração das peças ocorre à luz do art. 50.º. Cabe aos interessados a apresentação de listas de
identificação de erros ou omissões do programa do procedimento ou do caderno de encargos. Cabe ao OA
pronunciar-se acerca destes ainda antes do termo do prazo para apresentação de propostas (nº5). A
apresentação de lista não é obrigatória, pois o OA tem o dever de proceder às retificações de forma oficiosa
(nº7). Estas alterações podem atingir aspetos fundamentais das peças do procedimento, como nos indica o
art 64.º ex-vi do 50.º nº7, e que terá como efeito a prorrogação do prazo para a apresentação de propostas
por período equivalente ao tempo decorrido desde o inicio daquele prazo até à comunicação das alterações.
A decisão de prorrogação deverá ser publicitada nos mesmos termos em que o foi o anúncio do
procedimento (art. 64.º nº4).
No caso específico da empreitada, o ónus de identificar a incompletude do Caderno de Encargos e com
isso, a necessidade de realização de trabalhos complementares, incumbe ao adjudicatário, sendo este por
eles responsável caso não reporte tal necessidade à EA no prazo estabelecido pelo art. 378.º nº4.
E quanto a alterações das peças ocorridas após o termo do prazo para apresentação de propostas? O CCP
nada diz, mas parece claro que tais alterações não poderão alterar aspetos essenciais.
__________________________________________________________________________
Ac. TCAS de 21/02/2013
Estava em causa um fator de avaliação incompatível com o Caderno de Encargos. O júri desaplicou tal fator, o que não causou
alteração na ordenação das Propostas. O TCAS decidiu que quando a alteração não for de molde a derrogar as próprias bases
da concorrência e/ou a mexer com a essência dos princípios estruturantes da contratação pública, é permitida. Como a alteração
não provocou a alteração na ordenação das propostas, compreende-se esta decisão.
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Ac. TCAS de 10/10/2013
Já depois da emissão do relatório preliminar pelo júri, uma decisão de um Tribunal suspendeu a eficácia de uma norma do
procedimento que ordenava a instrução das candidaturas com determinados documentos. O júri atendendo a esta decisão,
decidiu que o procedimento deveria continuar, caindo a exigência de apresentação de tais documentos e ordenando
subsequentemente as propostas.
Decidiu o TCAS que o Princípio da Estabilidade do Procedimento não é absoluto em confronto com os Princípios da Tutela
Judicial Efetiva (por parte dos concorrentes que recorreram à Justiça para suspender a eficácia da norma), da boa-fé e
confiança (por parte dos restantes concorrentes) e da prossecução do interesse público (por parte da EA que pretendia que o
procedimento fosse concluído em tempo útil).
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As peças do procedimento podem ser objeto de impugnação e declaradas ilegais (art. 103º/1 CPTA), que
incidirá sobre as especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem de tais documentos. A
declaração de ilegalidade pode afetar tanto o programa de procedimento como o Caderno de Encargos,
como documentos conformadores do procedimento, bem como esclarecimentos e retificações dado que
estes, nos termos do art. 50.º, fazem parte integrante das peças às quais se reportam. Só o anúncio não
poderá ser objeto de impugnação.
A impugnação das peças não é um ónus para os interessados, que poderão impugnar autonomamente as
decisões fundadas nas disposições constantes das peças. Por outro lado, a impugnação das peças não livra
os interessados de impugnar as decisões da EA nelas fundadas. Como tal, a declaração de ilegalidade das
peças não tem um efeito automático sobre a vigência das decisões da EA. Concluímos assim que a eventual
ilegalidade não declarada das peças, ou ainda que declarada, pode não determinar a invalidade do contrato.
Só não será dessa forma se a declaração de ilegalidade for seguida de declaração de nulidade ou anulação de
um ato em que assenta a celebração do contrato (art. 283.º CCP).
As peças do procedimento também poderão ser alvo de impugnação graciosa (art. 269.º nº2 CCP).
Por fim, cumpre dizer que o art. 51.º estabelece a prevalência do CCP sobre as disposições constantes das
peças do procedimento. Embora haja autores que defendam que ainda assim a AP fica vinculada pelas Peças
que ela própria produz, a norma parece impor a aplicação do CCP e consequente desaplicação das
disposições das peças.
12. Tramitação do Procedimento
O procedimento de adjudicação, o conjunto ordenado de atos praticados em ordem à tomada da decisão

de adjudicação, são praticados de forma eletrónica: todos os documentos, decisões do júri, notificações,
comunicações e a própria assinatura do contrato ocorre de forma digital, sendo assegurada pela Plataforma
Eletrónica a segurança de toda a tramitação. Como visto, inicia-se com o anúncio no qual a EA manifesta a
sua vontade de contratar e gerando para esta um dever de adjudicação (art. 76º).
Quanto aos prazos, valem os art. 470º e 471ºdo CCP e 87º CPA:
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Art. 470.º CCP
1 - Os prazos referidos no presente Código relativos aos procedimentos de formação de contratos contam-se nos termos do
disposto no artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo e não lhes é aplicável, em caso algum, o disposto no artigo
88.º do mesmo Código.
2 - Ao prazo para a apresentação das propostas no concurso público urgente não é aplicável o disposto na alínea b) do artigo
87.º do Código do Procedimento Administrativo.
3 - Os prazos fixados para a apresentação das propostas, das candidaturas e das soluções são contínuos, não se suspendendo nos
sábados, domingos e feriados.
Art.471.º CCP
1 - À contagem de prazos na fase de execução dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo são
aplicáveis as seguintes regras:
a) Não se inclui na contagem do prazo o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o mesmo começa a correr;
b) Os prazos são contínuos, não se suspendendo nos sábados, domingos e feriados;
c) O prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da
última semana, mês ou ano, a essa data, mas se no último mês não existir dia correspondente o prazo finda no último dia desse
mês;
d) O prazo que termine em sábado, domingo, feriado ou em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o ato que não
esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o 1.º dia útil seguinte.
2 - O disposto na alínea d) do número anterior também é aplicável aos prazos que terminem em férias judiciais se o ato sujeito a
prazo tiver de ser praticado em juízo.
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Art. 87.º CPA

À contagem dos prazos são aplicáveis as seguintes regras:
a) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades;
b) Não se inclui na contagem o dia em que ocorra o evento a partir do qual o prazo começa a correr;
c) O prazo fixado suspende-se nos sábados, domingos e feriados;
d) Na contagem dos prazos legalmente fixados em mais de seis meses, incluem-se os sábados, domingos e feriados;
e) É havido como prazo de um ou dois dias o designado, respetivamente, por 24 ou 48 horas;
f) O termo do prazo que coincida com dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o ato não esteja aberto ao público, ou
não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte;
g) Considera-se que o serviço não está aberto ao público quando for concedida tolerância de ponto, total ou parcial.
13. Requisitos gerais e requisitos especiais de participação
Requisitos impostos aos candidatos – vêm mencionados no art. 52.º - e aos concorrentes - vêm
mencionados no art. 53.º.
Requisitos gerais positivos e negativos – são exigidos para todos os contratos e em todos os procedimentos;
Requisitos especiais – exigidos nos procedimentos de formação de certos contratos e nos procedimentos
de adjudicação que integram uma fase de qualificação,
13.1. Requisitos Gerais Positivos

Exige-se capacidade para contratar. Pessoas singulares ou coletivas, sendo que quanto a estas últimas
releva o art. 160.ºCC - Princípio da Especialidade do Fim, exigindo-se-lhes efetiva personalidade jurídica,
não bastando a existência de uma orgânica própria mas de personalidade jurídica desprovida. Poderá ser
exigido às EA nomes e habilitações profissionais relevantes sobre o pessoal que ficará encarregue da
execução do contrato em questão.
O art. 54.º nº1 prevê a constituição de agrupamentos, associações informais ou temporárias de pessoas
singulares ou coletivas que se agreguem para apresentar em conjunto uma candidatura, sendo o agrupamento
desprovido de personalidade jurídica. Não tem de ser composto por entidades que desenvolvam a mesma
atividade. É porém proibida a constituição de “agrupamentos de fachada” cuja constituição vise iludir a
aplicação do art. 113.º nº2.
Segundo o art. 54.º nº3 os membros do agrupamento são solidariamente responsáveis pelos prejuízos que
causem à EA nos termos do art. 87.ºnº3.
Uma vez constituído o agrupamento, este não poderá ser modificado (art. 54.º nº4), devendo constituir-se
formalmente em caso de adjudicação, segundo as formas previstas na lei, designadamente a forma societária.
É expressamente proibida a “dupla participação” – arts. 54.º nº2 e 59.º nº7, como forma de salvaguarda
do princípio da concorrência. Contudo, não se pode considerar que esta existe quando concorram, no
mesmo procedimento, duas ou mais entidades em relação de grupo.
13.2. Requisitos Gerais Negativos
Exige-se a ausência dos impedimentos previstos no art. 55.º.
A verificação de impedimentos inabilita o candidato ou concorrente. Daí que o CCP imponha a
apresentação de documentos de habilitação (art. 81.º) que se destinam a comprovar a inexistência de
impedimentos. Do lado da EA, o CCP reporta-se a conflitos de interesses (art. 1º-A).
Quanto aos impedimentos, são várias as causas. É de destacar os impedimentos previstos nas als. i) e k).
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Para que o concorrente ou candidato possa participar no procedimento, o impedimento não se pode
verificar nem no momento da apresentação da candidatura, nem da proposta nem, claro, no momento da
apresentação dos documentos de habilitação que comprovam ou que declaram a inexistência de
impedimentos. Se se verificar a existência de algum impedimento, tal importa a exclusão do candidato ou
concorrente (arts. 146.º nº1 al.c e 184.º nº2 al.c).
Alguns impedimentos podem ser ultrapassados, nos termos do art. 55.º-A.
13.3. Requisitos Especiais

Estes impõem-se a certos contratos e a procedimentos que integram fase de prévia qualificação.
1. Habilitação profissional – exige a Lei, em certas atividades, que os sujeitos sejam titulares de
autorizações, licenças, permissões, concessões, certificados, alvarás, inscrição em organismos
públicos ou associações públicas profissionais (por exemplo, a empresa de construção deverá
ter o alvará de construção; o advogado deverá estar inscrito na Ordem dos Advogados, etc.).
Tais títulos podem ser exigidos mesmo que tal não conste do programa do procedimento (art.
81.º nº 8). Pode no entanto o candidato não estar legalmente habilitado mas uma entidade
terceira estar aquando da subcontratação – art. 2º/2 Portaria nº 372/2017. Porém, contratos
que exijam o exercício de profissões regulamentadas para as quais se exija habilitações oficiais,
impõe-se que o concorrente as tenha e não o seu subcontratado (caso do advogado p.ex.). Não
assim no caso da empreitada e concessão de obras públicas, como legislação especial prevê.
2. Capacidade técnica e financeira – o CCP permite a sua fixação (arts. 164.º nº1 al.h e 165.º),
devendo ser proporcional à natureza das prestações e objeto do contrato a celebrar. A sua
exigência impõe que seja adotado procedimento em que haja prévia qualificação, sendo
justamente esta fase de qualificação destinada à verificação desta capacidade. Os critérios são os
fixados no nº1 do art. 165.º: experiência curricular dos candidatos; recursos humanos,
tecnológicos, de equipamento ou outros utilizados, a qualquer título, pelos candidatos; modelo
e capacidade organizacionais dos candidatos, designadamente no que respeita à direção e
integração de valências especializadas, aos sistemas de informação de suporte e aos sistemas de
controlo de qualidade; capacidade dos candidatos adotarem medidas de gestão ambiental no
âmbito da execução do contrato a celebrar.
Importa salientar que existem dois modelos de qualificação: o simples e o complexo.
No simples, são qualificados todos os candidatos que preencham os requisitos mínimos de capacidade
técnica e financeira (art. 179.º); no complexo, são qualificados apenas os candidatos que ofereçam mais
garantias, que estejam mais capacitados, em número não inferior a 5 (art. 181.º). Ora, no que toca ao requisito
de capacidade financeira, permite-se que no modelo simples este se cumpra através de uma declaração de
entidade bancária em como o candidato cumpre os requisitos (art. 179.º nº3 al.a). A revogação, invalidade
ou extinção da declaração bancária antes da adjudicação importa exclusão do procedimento; se após
adjudicação, ocorre a sua caducidade ou após celebração do contrato, a entidade bancária fica vinculada,
não sendo oponível à EA a invalidade, revogação, ineficácia ou extinção da declaração bancária (art. 180.º).
Quando estejamos perante candidatura por um agrupamento, vale o art 182.º que considera cumprido o
requisito se um dos agrupados reunir as condições ou se a soma das suas participações for suficiente.
Há a possibilidade de recorrer a capacidades de terceiras entidades? Sim, o art. 168.º nº4 prevê tal direito,
muito comum quando há subcontratação. Em caso de falha por parte do subcontratado, responde perante
o adjudicatário. Qualificado o candidato, o art. 187.º nº2 al.b estipula que este deve confirmar que as
entidades terceiras detêm as necessárias capacidades técnicas e financeiras.
O recurso a entidades terceiras pode ser limitado no que toca a contratos de empreitada, como refere o
art. 318.º nº4 e 5.
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Poderemos considerar também como requisito especial as imposições dimanadas da criação de Contratos
reservados – Arts. 54.º-A, 250.º-D e anexo X – fruto da utilização estratégica da contratação pública.
14. Candidaturas e Qualificação dos Candidatos
O que aqui se dirá vale apenas para os Procedimentos bifásicos ou plurifásicos que integram
necessariamente fase de apresentação de candidaturas e qualificação dos candidatos (concurso limitado por
prévia qualificação – art. 163.º/a; procedimento de negociação – 194.º/a; diálogo concorrencial – art.
205.º/a; Parceria para a inovação – art. 218.º-A nº1/a.
A candidatura é a declaração que se materializa ou expressa por via da apresentação de um conjunto de
documentos, através dos quais o candidato (art. 52.º) manifesta à entidade adjudicante a vontade de ser
qualificado para a segunda fase do procedimento e assim de ser convidado a apresentar uma proposta.
O prazo para apresentação da candidatura é estabelecido no programa de concurso livremente pelo OA
(art. 164.ºnº1 al. n e 172,º), mas não podendo ser inferior aos prazos previstos nos arts. 173.º e 174.º
prorrogáveis nos termos do art. 175.º.
Quanto à documentação a apresentar depende se o concurso é público ou europeu. Se nacional, os
documentos são indicados no programa do concurso (art. 164.º nº1 al.j). Como já referido, se for adotado
modelo simples de qualificação e se exigir requisitos de capacidade financeira, poderá ser apresentada
declaração bancária (art. 179.º nº3 al.a). Quanto a requisitos de capacidade técnica assegurados por entidades
terceiras há que apresentar declarações de compromisso destas.
O modo de apresentação da candidatura é regulado pelo art. 170.º.
Já se o Concurso for Europeu, então há que apresentar o DEUCP (art. 168.º nº1).
Uma vez apresentada a candidatura, o júri tem de a analisar (art. 178.º) bem como tem o dever de propor
uma decisão sobre a mesma, qualificando ou excluindo (art. 184.º). A decisão de qualificação ou exclusão é
comunicada no prazo do art. 187.º nº1. A candidatura pode ser retirada, podendo voltar a ser apresentada
outra antes do termo do prazo para apresentação de candidaturas (176.º).
Após o termo desse prazo, é publicitada a lista dos candidatos e permitida a consulta das candidaturas.
Cabe ao júri analisar as candidaturas (art. 178.º) podendo solicitar esclarecimentos (art. 183.º). Os requisitos
mínimos de capacidade técnica e financeira são comprovados pela avaliação dos documentos apresentados.
A esse propósito, existem dois modelos de qualificação, como visto, o simples e o complexo.
Segue-se a elaboração de relatório preliminar da fase de qualificação (art. 184.º), onde irá ser proposta a
qualificação e exclusão dos candidatos. Em particular no modelo complexo, é proposta a ordenação dos
candidatos. As causas de exclusão são as previstas no art. 184.º.
Segue-se audiência prévia (art. 185.º), e depois é emitido relatório final (art. 186.º). Claro que a alteração da
ordenação da lista irá implicar nova audiência prévia e subsequentemente novo relatório final.
Seguidamente à emissão do ato administrativo de qualificação no prazo máximo de 44 dias (art. 187.º) os
candidatos são disso notificados (187.º nº2). A decisão de qualificação caduca nos termos do art. 187.º nº3.
Encerra a fase de qualificação com a decisão de qualificação a todos os candidatos. Segue-se a fase de
apresentação de propostas para os candidatos qualificados.
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15. A Proposta
15.1. Apresentação de Propostas

É comum a todos os tipos procedimentais, iniciando-se com o convite ou publicação de anúncio,
dependendo do procedimento em causa.
Proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar
e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo. A proposta é constituída por um conjunto de documentos elencados
no art. 57.º. Revelam estes os atributos e os termos ou condições da proposta.
A proposta é apresentada, quanto ao modo e formalidades, conforme o disposto no convite ou no
programa de procedimento; quanto à sua substância conforme o disposto no Caderno de Encargos. A
assinatura incumbe a que esteja em condição regulamentar e legal para o fazer.
A análise da proposta ocorre face a três planos de análise:
--» plano formal – a proposta tem de obedecer a formalidades de apresentação, a fatores ou elementos
que lhe são externos. P.ex.: os prazos para apresentação da proposta, os documentos que a constitui.
A inobservância destes requisitos resulta num vício de forma, fundamento de exclusão da proposta de
acordo com o art. 146.º/2.
--» plano material ou substantivo – a proposta tem de conter um determinado conteúdo. Este é
delineado pelo Caderno de Encargos, através da fixação inderrogável de certos aspetos de execução do
contrato e através da estipulação de parâmetros base.
A inobservância destes requisitos resulta num vício de violação de lei, fundamento de exclusão da
proposta de acordo com o art. 70.º/2.
--» plano orgânico – a proposta tem que ser apresentada por quem tem legitimidade para tal, e em
alguns casos pelos titulares de habilitações profissionais exigidas pelo programa de procedimento ou
convite. Também os concorrentes não podem estar impedidos.
A inobservância deste requisito implica exclusão da proposta de acordo com os arts. 146.º nº2 al.m e
70.º nº2 al.g.
15.2. Conteúdo das Propostas
Como dito, a construção do conteúdo da Proposta é em larga medida determinado em função do Caderno
de Encargos.
--» Atributo da Proposta – é qualquer elemento ou característica que diga respeito a um aspeto da
execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos, atributos esses que são
representados pelos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação (arts. 56.º nº2 e 70.º
nº1). P.ex. se o caderno de encargos submete à concorrência o preço e capacidade dos veículos que uma
EA pretende adquirir, então é atributo da Proposta A a indicação que o concorrente vende veículo por
20.000€ com capacidade para 7 ocupantes.
Caso a Proposta não apresente algum dos atributos exigidos ou viole algum parâmetro base, será
excluída, ao abrigo do art. 70.º nº2 als. a, b ou d.
---» Termos ou Condições da Proposta - é qualquer elemento ou característica da Proposta que diga
respeito a um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência ou não regulado pelo
Caderno de Encargos. Em relação a estes, a Proposta não tem de se pronunciar. Se não se pronunciar,
quanto aos termos ou condições rege o disposto no Caderno de Encargos.
Podem os termos ou condições não estar regulados no Caderno de Encargos e então o concorrente terá
liberdade de conformação da proposta. P.ex.: num procedimento de aquisição de serviços, o Caderno de
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Encargos nada diz sobre o prazo para entrega de parecer jurídico, ao que o concorrente responde fixando
que não lhe será exigível um prazo inferior a 3 dias.
Podem os termos ou condições relacionarem-se com atributos não submetidos à concorrência pelo
Caderno de Encargos. Não serão fatores que a EA utilizará para comparar as Propostas, mas poderá esta,
no Caderno de Encargos, exigir aos concorrentes que se vinculem especificamente a tais termos ou
condições dentro de determinados limites mínimos e máximos, fixando-os (arts. 42.º nº5 e 57.º nº1 al.c).
A Proposta deverá integrar os documentos elencados no art. 57.º:

--» Integra Declaração conforme anexo I CCP, ou quando perante concurso internacional, DEUCP
(al.a) sendo que a não entrega de tal declaração resulta em exclusão da Proposta ao abrigo do art. 146.º
nº2 al.d;
--» documentos que contenham os atributos da Proposta, dos quais o preço será o fundamental, indicado
ao abrigo do disposto no art. 60.º nº1, sendo que a falta de indicação resulta em exclusão da proposta
também ao abrigo do art. 146.º nº 2 al.d e 70.º nº 2 al.a;
--» documentos exigidos pelo programa de procedimento ou convite que contenha os termos ou
condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo Caderno de
Encargos.
A Proposta deverá ser assinada com assinatura eletrónica qualificada, do concorrente ou do representante
que tenha poderes para o obrigar (art. 57.º/4)
15.3. Prazo mínimo de apresentação da Proposta
1 – Ajuste Direto e Consulta Prévia – não é fixado prazo mínimo, sendo fixado livremente pelo OA, nos
termos do art. 115.º nº1 al.f, à luz dos critérios definidos no art. 63.º nº2;
2 – Concurso Público sem publicidade internacional – 6 dias ou 14 dias se se tratar de empreitada de obras
públicas (art. 135.º);
3 – Concurso Público com publicidade internacional – 30 dias a contar do envio do anúncio para publicação.
Mas quando tenha sido publicado anúncio de pré-informação ou anúncio periódico indicativo (arts. 34.º ou
35.º) o prazo é reduzido para 15 dias;
4 – Concurso Público urgente – 24 horas ou 72 horas no caso de empreitada (art. 158.º)
5 – Procedimento com prévia qualificação sem publicidade internacional – 6 dias ou 14 dias no caso de
empreitada, contados a partir da data de envio do convite (art. 190.º)
6 – Procedimento com prévia qualificação com publicidade internacional – 25 dias a contar da data de envio
do convite (art. 190.º).
A final, cumpre dizer que se admite a apresentação de Propostas variantes que acrescem sempre a uma
Proposta de base que não apresenta condições contratuais alternativas (art. 59.º).
Terminado o prazo para apresentação de Propostas quem as apresentou fica obrigado a celebrar o contrato
nos termos que dela constam se a sua proposta vier a ser adjudicada, sob pena de ter de indemnizar a EA
além de se expor a sanções previstas nos arts. 456.º e 457.º. Também implica aceitação implícita do Caderno
de Encargos, embora tal aceitação já esteja pressuposta com a apresentação da Declaração a que o art. 57.º
nº1 al.a faz referência. O concorrente fica obrigado a manter a Proposta pelo prazo de 66 dias (art. 65.º),
prazo durante o qua vigora o Princípio da imodificabilidade ou da intangibilidade das Propostas. Mas
também a EA fica vinculada, constituindo-se no dever de apreciar a Proposta, podendo inclusive eliminar
termos ou condições que não considere estritamente necessários ou que considere desproporcionados (art.
96.º/4).
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15.4. Análise e Avaliação das Propostas

Cabe ao júri verificar quais as Propostas que devem ser excluídas e as que devem ser aceites. As Propostas
excluídas são-no por conter irregularidades formais, substanciais ou orgânicas insupríveis.
As Propostas podem assim ser alvo de suprimento, nos termos do art. 72.º, não podendo estar em causa
irregularidades essênciais que afetem o conteúdo das Propostas. A possibilidade de suprimento é acolhida
tendo como objetivo a promoção da concorrência e do favor participacionis.
O critério de adjudicação é exposto no art. 74.º, relevando a economicamente mais vantajosa ou aquela
que tiver o preço mais baixo, se todos os restantes elementos da execução do contrato a celebrar estiverem
definidos pelas peças do procedimento (art. 74.º)
Após uma 1ª fase de análise das Propostas, pode ser solicitada a sua regularização, ou ser feita a sua
retificação oficiosa (art. 72.º nº 3 e 4). Os candidatos só em sede de relatório preliminar saberão quais as
Propostas excluídas e qual a aceite. São então convocados para audiência prévia, seguida de elaboração de
relatório final pelo júri do procedimento. Porém, basta que no seguimento da audiência prévia a lista de
ordenação de Propostas seja alterada para que tenha que ser concedido novo direito de audiência prévia e
tenha de ser elaborado novo relatório final.
A decisão de adjudicação caberá ao órgão adjudicante que terá de fundamentar caso se afaste da Proposta
escolhida pelo júri.
15.5. Procedimentos com Negociação de Propostas

Salvo no caso de consulta prévia, nos procedimentos com fase de negociação de Propostas (concurso
público, de acordo com os art. 149.º e ss., procedimento de negociação e diálogo concorrencial) a negociação
propriamente dita ocorre após o relatório final do júri. Não assim na consulta prévia, onde deverá constar
do convite a existência de fase de negociação (art. 118.º nº1). Naqueles casos indicados inicialmente, cabe
ao OA decidir sobre a aprovação das propostas contidas no relatório final e será com base nessa aprovação
que será feita a seleção das propostas ou dos concorrentes para a fase de negociação.
Existem duas modalidades de negociação:
---» Negociação restrita – apenas são selecionados para negociação as propostas que tenham sido
graduadas nos lugares cimeiros;
---» Negociação Aberta – são selecionados para negociação as propostas que não tenham sido excluídas
pelo júri de procedimento. Não há assim lugar à ordenação das Propostas iniciais, mas apenas a
ordenação das Propostas finais, já após fase de negociações.
15.6. Exclusão das Propostas

São várias as causas de exclusão das Propostas. As causas materiais são elencadas no art.70.º nº2, as formais
no art. 146.º nº2. Em especial quanto aos agrupamentos, vale a causa de exclusão prevista no art. 54.º nº2,
a proibição de dupla candidatura.
Importa também a existência de impedimentos nos termos do art. 55.º e já acima analisados, que não
permite a participação de entidades por si só ou integradas em agrupamento.
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16. Adjudicação
Cabe esta ao OA (art. 73º/1) sendo um ato administrativo devido, em razão do dever que lhe incumbe
(art. 76.º). Tem de ser notificada a todos os concorrentes (arts. 77.º e 78.º)
Quando o contrato não tem forma escrita – concurso urgente e ajuste direto simplificado (art.95.º) – o ato
adjudicatório vale também como declaração negocial contratual. Fará parte do Contrato o Caderno de
Encargos e a Proposta do adjudicatário – art. 96.º/2. Os elementos formais estão previstos no nº1.
Nos casos em que existe ainda redução a escrito do contrato, a adjudicação não vale como declaração
negocial contratual por si só, inexistindo contrato nesse momento.
Poderão ser propostos ajustamentos (art. 99.º). Há exceções ao dever de adjudicar – art. 79.º. Por exemplo,
aquando da crise de 2011-2015 a al. d) do nº 1 foi bastantes vezes acionada pois os orçamentos das EA’s
encolheram inesperadamente. Mas nestes casos o adjudicatário tem direito a ser indemnizado pelos danos
emergentes.
A decisão de não adjudicação implica a revogação da decisão de contratar – art. 80.º.
17. Fase posterior à Adjudicação
O adjudicatário terá de apresentar os documentos de habilitação (art. 81.º) que comprovem que sobre ele
não recai qualquer impedimento. A sua não apresentação resulta em caducidade da adjudicação (art. 86.º),
resultando na adjudicação da proposta ordenada em 2º lugar (art. 86.º nº4). O art. 87.º-A revela outras causas
de caducidade da adjudicação.
A caução é devida nos termos do art. 88.º nº1, sendo dispensada nos casos referidos no nº2. O valor
máximo da caução é calculado atendendo aos critérios expostos no art. 89.º.
A não prestação de caução é causa de não adjudicação – art. 91.º.
18. Celebração do Contrato
Como visto, há dispensa da sua redução a escrito nos casos expressos no art. 95.º.
A minuta é aprovada com a decisão de adjudicação (art. 98.º), podendo ainda haver lugar a ajustamentos
(art. 99.º). Segue-se a notificação (art. 100.º) endereçada ao adjudicatário. Qualquer ajustamento, por razões
de transparência tem de ser notificado a todos os concorrentes (art. 103.º)
A outorga do contrato ocorre nos termos do art. 104.º, caducando nos termos do art. 105.º.
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Contratos Públicos - Resumo Direito

Contratos Públicos (Universidade do Porto)

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FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DO PORTO

João Pedro Guedes

Baixado por Alexandre mmm (samuel_marques_1@hotmail.com)

João Pedro Guedes - FDUP

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Os Apontamentos que se seguem baseiam-se na frequência das aulas teóricas de Contratos

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2.1. Noção de Contrato administrativo

2.2. Noção de Contrato Público

2.3. Contrato Administrativo ≠ Contrato Público

Freitas do Amaral distingue lapidarmente as duas noções:

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3. Incidência subjetiva da Parte II do CCP

Entidades O CCP aborda um conceito de

3.1. Entidades adjudicantes institucionais – art. 2.º/1

• Regiões Autónomas – al. b)

• Autarquias Locais – al- c)

• Institutos Públicos – al. d)

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• Fundações Públicas – al. g)

• Associações Públicas – al. h)

• Associações com participação dominante de entidades públicas – al-i)

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i. atue em mercado fechado (protegido);

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E quando o organismo desenvolve simultaneamente atividades com e sem natureza industrial ou

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--» al. ii)

3.3. EA’s dos Setores Especiais – art. 7.º

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3.4. Extensão do âmbito de aplicação – arts. 275.º , 276.º e 277.º.

4. Incidência Objetiva da Parte II do CCP

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A noção de onerosidade não é acolhida no Direito Português, possibilitando a celebração de contratos

4.2. Contratos Excluídos e Contratação Excluída

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5. Objetivos e Princípios da Contratação Pública

A exigência de regulamentação nesta matéria prende-se essencialmente com a necessidade de introduzir

5.1. O princípio da concorrência

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5.2. O princípio da comparabilidade das propostas

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5.3. O princípio da estabilidade das peças do procedimento