PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO Y
PROBLEMÁTICA PÚBLICA
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL

JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T

JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

JESUS MARIA MOLINA GIRALDO
Bogotá D.C., Enero de 2008

1
 TABLA DE CONTENIDO

De los núcleos temáticos

Introducción
1 PROBLEMÁTICA DE LO PÚBLICO
1.1 Lo público. Conceptos y concepciones
1.1.1 La definición y procedencia del concepto
1.1.2 Lo público y esfera pública
1.1.3 Lo público, esfera pública y democracia
1.1.4 Evaluación
1.2 Opinión pública. Historia, funciones y concepciones
1.2.1 La dimensión histórica y política de la opinión pública
1.2.2 Opinión pública y democracia
1.2.3 La construcción de agendas públicas y de públicos
1.2.4 Información y opinión pública
1.2.5 Evaluación
1.3 Lo público estatal y lo público no estatal
1.3.1 ¿Administración pública o estatal?
1.3.2 Funciones públicas estatales y sociales
1.3.3 Lo público no estatal entendidos desde las asociaciones público-
privadas
1.3.4 Lo público no estatal desde los medios de comunicación
1.3.5 Evaluación
2 PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PUBLICO
2.1 Saber administrativo publico. ¿Campo disciplinar en crisis o en
construcción?
2.1.1 Administración pública. Saberes profesionalizantes
2.1.2 Administración pública. Saberes tecnológicos
2.1.3 El saber de la administración pública. Como saber científico
y disciplinar
2.1.4 Evaluación
2.2 Pensadores iniciales europeos y colombianos del saber
administrativo público.
2.2.1 Pensamiento administrativo público en sus orígenes
2.2.2 Pensamiento administrativo colombiano. Siglo XIX
2.2.3 Elementos de pensamiento administrativo a inicios del siglo XXI.
Max Weber. Dominación y burocracia
2.2.4 Evaluación
2.3 Pensadores clásicos del saber administrativo público. Primera
mitad del siglo XX. La perspectiva norteamericana: política y
administración
2.3.1 Woodrow Wilson
2.3.2 Frank j. Goodnow
2.3.3 Leonard d. White
2.3.4 Dwight Waldo
2.3.5 Evaluación
Bibliografía
Anexos

2
DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

Economía
Ambiental Formación
y Ecología Humanística
y
Cuantitativa
TECNOLOGÍ
A EN
GESTIÓN
PÚBLICA

Gestión del Organizaciones

Desarrollo Públicas y
Ambiental Gestión
Territorial Ambiental

El plan de estudios del Programa de Tecnología en Gestión Pública Ambiental,

modalidad a Distancia, está estructurado en cuatro núcleos temáticos y en
contenidos complementarios. “-Los contenidos nucleares son aquellos ámbitos
del saber de la Gestión Pública Ambiental en los cuales se debe poseer
capacidad de problematización efectiva.-“. Son los contenidos básicos en los
que un Tecnólogo en Gestión Pública Ambiental debe formarse para ser
competente y así atender todos los requerimientos personales y profesionales
que exige su desempeño. Esto también exige la organización básica de la
comunidad académica de la ESAP, integrada por investigadores, docentes,
egresados y estudiantes que se integran en torno a la investigación, la
docencia y la proyección social, en un campo del saber de la gestión pública
ambiental.1

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y GESTIÓN AMBIENTAL

El desarrollo del núcleo de organizaciones públicas y gestión ambiental,
pretende que el estudiante haga una reflexión acerca de las principales
características de la estructura, funciones, comportamiento y dinámica de las
organizaciones públicas y de su relación con el entorno y problemáticas
publicas de la sociedad. Lo anterior para dar respuesta a la demanda de
bienes y servicios considerados de interés general, apoyados en los
desarrollos conceptuales de la Gestión Pública Ambiental.

1
Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Núcleos
Académicos de la ESAP. Por El Consejo Académico Nacional de la ESAP.

3
EL TRABAJO DEL TUTOR

Las tutorías se desarrollan en la modalidad Seminario - Taller. Su objetivo

primordial es resolver los interrogantes de los participantes, construir un mapa
conceptual, y aplicar los conocimientos a la problemática del municipio o
región, mediante el desarrollo de diferentes actividades de aprendizaje. Así, la
labor del tutor en las sesiones presenciales es la de hacer el seguimiento y el
acompañamiento de los procesos de autoformación e interformación.

El Tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica

frente a los contenidos del módulo que desarrolle, pero el desarrollo de sus
contenidos son de obligatorio cumplimiento por parte de él. Los Tutores podrán
complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el
estudiante frente a la evaluación del aprendizaje, son los contenidos de los
módulos. La evaluación del aprendizaje deberá contemplar como mínimo los
contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá
diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.

El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las

actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de
tutoría (incluyendo la primera). También debe diseñar las estrategias de
evaluación del trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del
proceso de autoaprendizaje del estudiante. Por cada crédito, 16 horas son de
tutoría presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje
(y este tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y
evaluación por parte del tutor). Las asignaturas (módulos) de TGPA son de 2, 3
y 4 créditos.

4
P ENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
PROBLEMÁTICA
PÚBLICA

5
 PRESENTACION

El presente módulo titulado “Problemática Pública y Pensamiento

Administrativo” se elaboró con el objetivo de identificar los principales
conceptos y aspectos relacionados con la Problematización de lo Público para
después, dar paso, a lo que se conoce como Pensamiento Administrativo o
Saber Administrativo Público. Aunque, estas dos temáticas hubieran podido ser
abordadas en dos módulos distintos, se consideró que en virtud de la estrecha
relación existente entre la una y la otra, podía elaborarse un solo módulo en el
que se elaboraran y relacionaran las dos temáticas y así, poder dilucidar la
estrecha articulación existente entre la una y la otra.

Para establecer y dilucidar esta relación surge la necesidad de ahondar en los

aspectos que abordan cada una de las temáticas de Problemática Pública y
Pensamiento Administrativo. En primer lugar, la elaboración de una teoría
acerca de la Problemática Pública necesariamente requiere de una delimitación
conceptual acerca de lo que se entiende por Público, Esfera pública y
Democracia. Esta elaboración conceptual es uno de las aspectos desarrollados
en el presente módulo, que se realiza a partir del entrecruce en las distintas
asimilaciones conceptuales de diversos autores. Por esta misma vía se llega a
la visualización del tejido de relaciones existente entre estos conceptos,
relaciones que llevarán a la comprensión de una dimensión más amplia y de
mayor horizonte de lo que se conoce como Problemática Pública.

De la misma forma, la Problemática Pública está provista de un conjunto de

elementos que engloban a la Opinión pública. Aunque es posible identificar una
concepción tradicional de Opinión pública que la entiende como todo aquello
que es comunicado, procesado y difundido por los medios de comunicación de
masas, lo que se pretende en este módulo es dar los argumentos necesarios
que harán prevalecer su definición como una construcción socio-histórica de la
que se desprende el contexto apropiado en donde surgen y se desarrollan los
procesos deliberatorios de carácter público. Al entender la Opinión pública
como un contexto de carácter eminentemente público, se llega al punto de
comprender la relación establecida entre Opinión pública y los conceptos
tratados de lo Público, Espacio Publico Comunicativo y Democracia, toda vez
que el contexto de Opinión pública sirve como espacio de debate y discusión
acerca de las actuaciones ejercidas por el Poder Político de Estado, lo que
automáticamente conduce a cuestionarse acerca de la Democracia y el
ejercicio del Poder Político al interior de esta.

En un aparte posterior pero contenido dentro de la misma sección de

Problemática Pública, se toca el tema de lo Público Estatal y lo Público No
Estatal, cuestión necesaria para la comprensión de la Problemática Pública y,
quizá, uno de sus aspectos más relevantes. En este acápite, se aborda la
temática relacionada con la no asimilación entre lo Público Estatal y lo Público
no Estatal, y se manifiesta la importancia de tomar lo Público más desde el
punto de la Sociedad en su conjunto, y menos desde la esfera exclusiva de lo
Estatal, aunque se reconoce que lo Público tiene que ver con lo estatal. El

6
calificativo de “Público”, de la Administración Estatal, significa reconocer en ella
su dimensión política y su orientación hacia la Construcción de lo Público que
ponga en un lugar primario a la Ciudadanía, como sujeto social y político
constructor de una Administración Pública Democrática, que sea capaz de
articular los intereses y prácticas de la Ciudadanía con los de los agentes
estatales.

La segunda sección aborda la temática del Pensamiento Administrativo

Público, en elementos y autores iniciales de la misma, ya que el mismo, es un
campo muy extenso imposible de abordarlo en texto de formación como el que
aquí se propone, y más aún, que trata de abordar la problemática publica Lo
que más ampliamente se desarrolla es la discusión existente entre, por un lado,
concebir la Administración Pública como un saber práctico orientado a brindar
al hacer de la Administración Pública, o por otro lado, concebirla como un
corpus de conocimiento orientado a explicar la Administración Pública más bien
como una ciencia con unos principios y postulados que derivan su práctica de
la teorización y observación sistemática. De lo que se trata aquí, es de plantear
y desarrollar la discusión en torno a la Administración como un conjunto de
reglas, procedimientos (que pueden materializarse en un manual de funciones
y/o procedimientos) cuya finalidad es dotar de herramientas prácticas al
funcionario público para solucionar los problemas propios de su competencia
específica o, pensarla como un cuerpo de conocimientos susceptibles del
análisis y la crítica científica que pretende aportar explicaciones y argumentos
sobre los principales aspectos y ámbitos que conforman el universo del
fenómeno administrativo Público.

Finalmente, se plantearan algunos autores y enfoques de los inicios de la

Administración Publica como saber en Europa, Norteamérica y Colombia, que
se circunscribirán sobre todo a los siglos XVIII, XIX y primera mitad del XIX. Se
trata aquí de dar unos fundamentos, que se espera sean las bases, para que
en otras asignaturas se aborde el saber administrativo publico contemporáneo.

7
 JUSTIFICACIÓN

El contenido presentado en el presente módulo es pertinente, dado que aborda

los lineamientos principales y generales concernientes a la Problemática
Pública y el Saber Administrativo Público, que permiten pensar estos ámbitos
desde un horizonte amplio y complejo. Un recorrido por sus aspectos teóricos
generales y sus contenidos conceptuales principales se realizará, de forma tal
que al entrar a escudriñar en cada uno de estas temáticas se cuente con
elementos teóricos suficientes para argumentar, analizar y concluir en lo que a
ellas se refiere. Este módulo, sin ser un simple bosquejo conceptual, dado que
también contiene elementos de análisis y desarrollo teórico, tampoco pretende
dilucidar todas y cada una de las dinámicas, variables y configuraciones de la
Problemática Pública y el Saber Administrativo, ya que se empieza por
reconocer que este es un estudio introductorio o de fundamentos de la misma.

El valor teórico y formativo del presente módulo radica, en su contribución a

pensar los dos ámbitos tratados y en constante retroalimentación de una
realidad determinada. Lo que acá se pretende, es que, a través de la
enseñanza de profesores y aprendizaje de estudiantes, y discusión entre unos
y otros, se logre establecer los elementos conceptuales y temáticos para el
abordaje de la Problemática Pública y el Saber Administrativo, dado que, en el
contexto de la Administración Pública, tanto su práctica como su conocimiento
requiere de unos conocimientos claros y específicos respecto a ellos.

8
 METODOLOGÍA

La metodología está organizada de la siguiente forma:

9 Elaboración y delimitación conceptual de los términos referidos a la

problemática específica desarrollada en cada capítulo. Se hace alusión a
diversos autores cuyas posturas teóricas permiten la construcción
conceptual de los elementos desarrollados en el documento, a partir de los
cuales se puede efectuar el análisis y la crítica de las problemáticas allí
expuestas.

9 Se proponen actividades en grupo acerca de lo expuesto en los acápites,

retroalimentación que debe ir acompañada de procesos de análisis, estudio
de variables y correlación entre ellas, debate y discusión que permitan
fortalecer procesos del “aprender y desaprender” a partir de la puesta en
escena de posturas y reflexiones distintas a las dadas individualmente.

9 El debate con el tutor y con compañeros de trabajo permite complementar y

fortalecer tanto la visión que cada estudiante tiene acerca de la
Problemática Pública y el Pensamiento Administrativo Público así como la
que en colectivo se tiene de la misma.

9 Se proponen actividades de reflexión acerca de modalidades de

problemática pública que estén inscritas en el ámbito regional y local, más
próximo y de más conocimiento de los estudiantes. Con esto, se busca que
los estudiantes pongan en práctica lo aprendido en el Módulo a partir de
contextualizar la aplicación de conceptos o la identificación y exámen de las
mismas problemáticas en los ámbitos más cercanos a sus vivencias
formativas y profesionales.

9 Se desarrollan actividades de búsqueda en Internet, Casos Locales y

Periódicos, entre otros, que pretenden generar incentivos a los estudiantes
para que se interesen por cuestionarse e indagar acerca de lo aprehendido
en el Módulo, sobretodo a través de la búsqueda de hechos o casos que
estén sucediendo en la actualidad cercana del país.

9
 EVALUACION

En cada unidad se realizaran una serie de ejercicios acompañados de una

metodología específica, en la cual se encontrará pautas para su realización al
final de cada unidad, en el ítem referente a evaluación. Relatorías, análisis de
prensa, ensayos, mesas redondas, estudios de caso, se encuentran entre
dichas metodologías.

Al estar constituido por seis unidades el modulo, la evaluación de cada una de

las unidades tendrá un porcentaje del 13,3% de la nota, para sumar un 80%. El
otro 20% estará dado por una evaluación final a manera de examen o parcial.
Al final de cada capitulo, aparece un cuadro de evaluación donde se
especifican los ejercicios, los criterios de evaluación y el porcentaje de cada
uno de ellos dentro de la nota global de cada unidad. Dichos ejercicios,
porcentajes, pueden adaptarse según los propios contextos y procesos de
aprendizajes de las territoriales.

10
UNIDAD I

PROBLEMÁTICA DE LO
PÚBLICO

11
 LO PÚBLICO
CONCEPTOS Y CONCEPCIONES

Introducción

El concepto o la noción de lo público tiene su génesis en las sociedades

antiguas occidentales, como Atenas o Roma. Aunque el modo de vida social
difiere notablemente de una sociedad a otra, respecto al concepto de lo público
se observa la localización de puntos de encuentro o sinapsis que establecen
similitudes en la elaboración conceptual del mismo. Delimitaciones
conceptuales, que han sido trabajadas y reelaboradas por autores y
académicos que diseñan su base argumentativa desde diferentes puntos de
vista y referentes teóricos, guiarán la indagación. En esto se tratará de ahondar
más profundamente en las páginas siguientes.

Aunque tradicionalmente las miradas de lo público remiten su construcción a

las actividades y prácticas que surgen en el seno de lo estatal, la realidad
muestra que la dinámica de lo público también se teje alrededor de procesos
interactivos que se dan al interior del cuerpo social. En este sentido, lo público
se construiría a través tres vías: la estatal, la social y la que es producto del
entrecruce de las dos anteriores. Lo anterior, nos lleva a la discusión que gira
en torno a dilucidar cómo y de qué manera se desarrolla lo público en un
contexto contemporáneo de separación entre la esfera de lo estatal y la esfera
de la sociedad.

De la delimitación conceptual de lo Público, aparece la noción de Esfera

Pública. Es preciso reconocer que ella no siempre se constituye en un espacio
de interacción armónica entre los integrantes del cuerpo social. Al contrario, en
este espacio continuamente se evidencian conflictos y pugnas por posicionar
visiones específicas de sociedad, asuntos colectivos determinados, e incluso,
se presentan choques por lograr influencia política sobre el aparato estatal y el
conjunto social que lo rodea.

JUSTIFICACIÓN

Este capitulo se justifica en el hecho que el concepto de lo Publico aunque de

uso común en los ámbitos académicos, administrativos y políticos, parte de un
malentendido y es dar por sentado su significación y sentido. Se presenta
como evidente que el es lo mismo que lo Estatal. Sin embargo, como se
divisará en la revisión histórica y conceptual que se propone, alude a un
sentido mas amplio y diferente al que supone lo estatal, aunque a veces lo
implique. La importancia de ubicar esta especificidad, esta dada, para pensar
posibles escenarios, prácticas y procesos desde lo cual es posible construirlo y
reconstruirlo, y las interrelaciones e interdependencias que se dan en su
construcción y reconstrucción. Ayuda esto a ubicar, desde un punto de vista

12
ético, el referente de actuación y defensa que debe tener quien se atribuye un
papel publico.

Palabras clave

Público
Esfera pública
Democracia

• LA DEFINICIÓN Y PROCEDENCIA DEL CONCEPTO2.

Ejercicio 1.

Reúnase con otros compañeros y en grupo compartan y discutan

las impresiones o representaciones que tienen acerca de qué es o
qué entiende por lo Público y que implicaciones trae esto al
pensar o proyectar la construcción del Estado y la Sociedad
Colombiana. Consígnese las discusiones en una relatoría.

Es en las sociedades antiguas occidentales, como la Atenas griega o la Roma

republicana donde el concepto de lo público encuentra su uso y significación
social. Específicamente, de la ciudad-estado griega provienen las raíces
etimológicas del significado de lo público. Al respecto, Guerrero señala que

“ La voz pública, igual que el vocablo política, tienen la misma raíz

etimológica e histórica: ambas palabras derivan de la raíz pul
(multiplicidad, amplitud), de ella derivó en el griego la palabra polis
(ciudad, estado), origen del concepto de política, y en el latín, populus
(pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicación de la voz
pul. El sustantivo populos se adjetivó en puplicos y luego en públicos, de
donde derivó la palabra público. Así, política y público, además de este
parentesco etimológico, tienen un significado conceptual común: ambas
se refieren a lo colectivo, comunitario, común.” 3

En este sentido, lo público sería una noción relacionada con sociedades en

donde la política es un elemento central en su dirección y organización, pues
en ellas cobran un lugar significativo la colectividad y los sentidos en común
que la población en su conjunto debe perseguir. Es importante no olvidar que
en las sociedades anteriores a Atenas o Roma, la toma de decisiones políticas

2
Los sentidos de lo Público referidos en este capitulo fueron esgrimidos en el marco conceptual que
en el 2003 soportó la investigación titulada “Democracia en Colombia en la década de los noventa. La
Esfera Pública. El problema de la mediación política entre la Sociedad y el Estado” Molina, Jesús. Grupo
Topos. ESAP.2003.
3
GUERRERO, Ómar. Principios de la Administración Pública. Biblioteca Virtual. 1997.

13
estaba en manos de grupos exclusivos o sectores reducidos del conjunto de la
población de modo que factores como el parentesco, el control sobre los
recursos productivos, la tradición o la superioridad social eran requisitos
indispensables para darle un significado a las relaciones políticas. Y, aunque
en las sociedades donde se hizo o se hace presente el significado de lo
público, de igual forma existen exclusiones y jerarquías sociales, en ellas el
poder político se distribuye de forma tal que un mayor número de personas
puedan tener garantías e incidencia en la orientación del conjunto de la
sociedad.

Hanah Arendt remite el significado de lo público a la aparición de la polis al

momento de entenderla como esfera pública política en contraposición a la
noción de lo privado:

“Según el pensamiento griego, la capacidad del hombre para la

organización política no es sólo diferente, sino que se halla en directa
oposición a la asociación natural cuyos centros son la phatria y la familia. El
nacimiento de la ciudad de estado significó que el hombre recibía "además
de su vida privada, una especie de segunda vida, su biós polítikos. Ahora
todo ciudadano pertenece a dos órdenes de existencia, y hay una tajante
distinción entre lo que es suyo (oykos) y lo que es común (koiné)"…, “De
todas las actividades necesarias y presentes en las comunidades humanas,
sólo dos se consideraron políticas y aptas para constituir lo que Aristóteles
llamó la biós política, es decir, la acción (praxis) y el discurso (lexis), de los
que surgió la esfera de los asuntos humanos de la que todo lo meramente
necesario útil queda excluido de manera absoluta”…. “La polis se
diferenciaba de la familia e implica que ella sólo conocía " iguales ",
mientras que la segunda es el centro de la más estricta desigualdad…” 4

De esta manera, lo que hace Arendt es ampliar lo trabajado en el concepto de

lo público por parte de Ómar Guerrero. La autora señala que la asociación
política corresponde a una forma de organización social en donde los vínculos
y la subjetividad de los hombres se hallaron en una segunda existencia
asociada al ámbito de lo común, que se opone a formas de organización
natural relacionadas con el campo de lo privado o lo propio. Arendt vinculará la
dimensión de lo común al significado de lo público al afirmar que:

“significa el propio mundo, en cuanto es común a todos nosotros y

diferenciado de nuestro lugar poseído en el”5.

En este sentido, con Arendt podemos afirmar que lo público incluye la

construcción de un mundo y una existencia en común con los otros, cuya
dimensión objetiva se revela en la existencia de un espacio creado en el que se
permiten condiciones de igualdad y libertad política para encontrarse en la
pluralidad y dar vida a lo común –la esfera pública o Polis- y, cuya dimensión
subjetiva se manifiesta en la predisposición de los hombres para reconocerse
en su existencia solamente en el campo del encuentro mutuo. Es esa actitud de

4
ARENDT, Hanah. Capítulo La esfera pública política y la privada. En: La condición humana. Barcelona.
Ediciones Paidós Ibérica S.A., primera edición, 1993. Capítulo XXX, pág. 37-83
5
Ibíd. Op.Cit.

14
construir un mundo compartido con otros por medio de prácticas políticas
comunes, como también el asegurar la existencia sólo en el aparecer ante/de
otros, lo que permite entender el por qué Arendt considera la visibilidad como
una dimensión o un campo central de lo público.

Si nos atenemos a los fragmentos explícitamente traídos y a otros no citados

de Arendt, lo público desde los antiguos guarda relación con la construcción de
una existencia y un mundo en común con otros, cuya dimensión objetiva se
revela en la existencia de un espacio políticamente creado donde se permiten
condiciones de igualdad y libertad política a los hombres para encontrarse en
su pluralidad y dar vida a lo común - la esfera pública o Polis- y, cuya
dimensión subjetiva, se revela en una actitud de predisposición de los hombres
para reconocerse en su existencia y singularidad sólo en el encuentro e
intercambio mutuo. Es esa condición de construir mundo en común mediante
prácticas políticas compartidas, como el asegurar la propia existencia sólo en
el aparecer ante/de otros, que permite entender el por qué la autora sitúa a la
visibilidad como una dimensión central de lo público. Al respecto señala que…

“lo Público significa que todo lo que aparece en público puede verlo y
oírlo todo el mundo y tiene la más amplia publicidad posible”6.

De la misma forma, el concepto de lo político Arendt lo considera como el

espacio donde es posible construir sociedad a partir de la participación de los
ciudadanos y del ejercicio de la práctica política7. La constitución ampliada y
plural de instancias de deliberación y de toma de decisiones donde podían
participar los ciudadanos como la Asamblea, los Tribunales de Justicia o el
Consejo de los Quinientos evidencia lo precedente, pero de igual forma las
academias o los gimnasios donde se entregaban a deliberar sobre asuntos
morales o de la ciudad. En la polis, el ejercicio político implicó la separación
entre acción y discurso y el desplazamiento del interés hacia el segundo debido
a que éste era entendido más como la persuasión por medio de las palabras,
en tanto que la acción era asociada al uso de la violencia y la coerción. Esta
“vida en común” implica que el ejercicio de la política sea, precisamente, un
ejercicio horizontal que implica no gobernar ni ser gobernado.

Aunque entre Guerrero y Arendt no hay continuidad ni una misma línea de

significación en la discusión acerca de lo público, son claros los puntos de
encuentro entre estos dos autores al momento de ligar este concepto al campo
de lo político, lo común y lo compartido. Maldonado8, también coincide con
estos autores en lo que se refiere a la dimensión política que trae consigo el
concepto de lo público, pero realiza otros aportes para lograr mayor claridad en
torno a la significación de lo político en las sociedades occidentales antiguas.

Punto importante para definir los sentidos de lo público en la actualidad:

6
Ibídem. Op.Cit.
7
Arendt asimila el concepto de práctica política al de ejercicio político, considerado como la
construcción de discurso con los otros a través de la persuasión.
8
MALDONADO, Carlos. Elementos filosóficos para el análisis y comprensión de lo público. Mimeo.1998

15
 “Lo Público designa la dimensión política de la vida humana. Los griegos
disponían de dos términos para designar lo “político”: politiké y politeía.
Mediante el primero el griego designa dos cosas: en primer lugar, la política
en el sentido técnico de la palabra y que consiste, por ejemplo, en la
elaboración de discursos, en la movilización de personas y demás aspectos
relacionados…En segundo término, politiké consiste en el mero análisis de
los temas y problemas de gobernabilidad, así como el estudio de las formas
del Estado, los sistemas y formas estatales, el estudio de los órganos de
poder, etc. En este segundo sentido, la política consiste tan solo finalmente
en el estudio general de la teoría del estado. Por el contrario, politeía es el
concepto empleado para designar todo el conjunto de las prácticas, saberes
y formas de vida que constituyen la realidad social del ser humano. De esta
suerte en lo politeíco (digamos) confluyen al mismo tiempo la dimensión
económica, educativa, militar, social y sociológica, sexual (o mejor erótica),
lingüística y demás, de la existencia humana…”9

De esta forma se entiende que Maldonado considera la noción de lo público

como la dimensión política de la vida humana. Sin embargo, el campo de la
política toma en él dos significados que se refieren, en primera instancia, a
actividades que le son propias a la acción de lo estatal y al acceso del poder
político-institucional y, en segunda instancia, se refiere también a todas las
dimensiones de la vida y existencia social de los hombres. Maldonado
considera que es ésta última acepción la que remite automáticamente a lo
público, sin embargo, es importante y relevante considerar y ligar estos dos
significados para así comprender la connotación política del concepto de lo
público. Si bien, la primera es la concepción primordial y, pues, la más
manejada en el sentido común, debido a que entiende la política como un
espacio y una actitud colectiva que permite a los hombres libres lanzarse al
encuentro y a la visibilidad compartida para conquistar el poder político del
Estado y tomar decisiones vinculantes frente a los asuntos comunes que
permitan la dirección y organización de la vida en sociedad, la segunda
acepción, más bien ve a la política como un espacio que propicia el encuentro y
visibilidad entre hombres para que en su mundo cotidiano desarrollen asuntos
humanos propios de su vida en colectividad.

Es así como estas dos acepciones permiten revelar las connotaciones de

significado que en la actualidad se dan a lo público. Si en Arendt lo público se
refiere a un espacio político y a una dimensión subjetiva en donde se devela el
mundo de lo común, en Maldonado podemos entender que su construcción
toma las dos vías anteriormente mencionadas. En primer sentido, lo público es
foro y actitud democrática para la construcción de lo estatal y, en el segundo,
es foro y actitud pública para la construcción de lo social.

Establecida hasta aquí la etimología y el significado del concepto de lo público

en las sociedades antiguas occidentales donde la política, como concepto y
como ejercicio tuvo su emergencia, y buscando nuevos sentidos de lo Público,
en un salto histórico y trayendo a colación el trabajo desarrollado por Habermas

9
Dice el autor citado que lo público pertenece solamente a esta segunda acepción politeica, cuestión
que no se comparte por parte de la investigación por considerarse que ella tiene que ver tanto con
politeía como con politiké.

16
en su obra “Historia y Crítica de la Opinión pública”. Aunque Habermas es
partidario de una explicación histórica y sociológica del concepto de lo público,
también muestra cómo muchos siglos después de la experiencia griega, la
fuerza normativa o prescriptiva de lo público descrita por Arendt, se hace
presente en las sociedades modernas. Obviamente con las especificidades y
particularidades propias de un contexto histórico, político y social
completamente distinto.

“… Lo que no quita que pueda hablarse de lo público y de lo que no es

público, de lo privado desde mucho antes: Se trata de categorías de
origen griego que nos han sido transmitidas con la impronta romana”10

En primer lugar, este autor va a poner en la discusión tanto la utilización

confusa como la manipulación terminológica de las palabras relacionadas con
lo público:

“El uso lingüístico de “público” y “publicidad” denota una variedad de

significaciones concurrentes. Proceden de fases históricas diversas y, en
su sincrónica aplicación a las circunstancias de la sociedad burguesa
industrialmente avanzada y social-estatalmente constituida, se prestan a
turbia conexión… “Públicas” llamamos a aquellas organizaciones que,
en contraposición a sociedades cerradas, son accesibles a todos; del
mismo modo que hablamos de “plazas públicas” o “casas públicas”. Pero
ya el hablar de “edificios públicos” implica algo más que la alusión a su
accesibilidad general; ni siquiera tendrían por qué estar abiertos al tráfico
público; albergan instalaciones del Estado y ya solo por eso cabría
predicar de ellos la publicidad. El Estado es la “administración pública”.
Debe el atributo de la publicidad a su tarea: cuidar el bien común,
público, de todos los ciudadanos. Distinta significación tiene la palabra
cuando se habla, pongamos por caso, de una “audiencia pública” en
tales casos se despliega una fuerza de la representación, en cuya
“publicidad” algo cuenta el reconocimiento público”11.

El autor coincide con Arendt en que:

“A la luz de la publicidad todo se manifiesta tal como es, todo se hace a

todos visible”12

Es en el contexto de la fase histórica del absolutismo donde logra

comprenderse el moderno sentido de lo público, entendido éste como un
campo separado de la esfera privada. En un principio, lo Público resultaba
análogo a lo estatal. Posteriormente, con la transición entre el Estado
Absolutista y la sociedad liberal-burguesa, cuando la actividad de la economía
doméstica se socializa y se convierte en un asunto de interés general, lo
público remite a una esfera de encuentro donde se tejen y tematizan los
asuntos de la vida en sociedad. Espacio y actitud integrados por prácticas de

10
Ibidem. Op. Cit. Pag. 43.
11
HABERMAS, Jurgen. Historia y crítica de la opinión pública. G. Gilli. Barcelona España. 1994. Pág. 41-
42..
12
Ibidem. Op. Cit. Pag. 43.

17
raciocinio, discursivas y deliberantes de carácter vinculante y de visibilidad
compartida. En el seno de la sociedad europea de principios del siglo XVII e
inicios del siglo XVIII es donde se da lugar a asuntos y mundos compartidos en
torno a lo literario, musical, artístico y religioso que se constituyen en espacios
de sociabilidad del raciocinio público -“publicidad literaria”-. Ya a finales del
siglo XVIII e inicios del XIX, se establece la existencia de otra esfera donde, a
partir de prácticas similares, se construyen intereses y posturas comunes que
buscan controlar, presionar y restringir el poder político del Estado -“publicidad
política”-.

Con este desarrollo de la concepción de lo público propuesta por Habermas, y

con la prevención de no querer anular las debidas diferencias, es preciso aducir
que, de igual forma, las dimensiones vinculadas a lo público en las sociedades
antiguas occidentales revisadas y trabajadas por Maldonado cobran vigencia o
resonancia en las sociedades modernas. En primer lugar, lo público como
espacio y mundo en común para la construcción de la vida social y, en segundo
lugar, como espacio y mundo para acceder al poder político y dirigirlo desde el
mismo seno la sociedad, aunque en el caso de Habermas, restringido en su
apropiación por parte de la clase burguesa.

Traídas estas breves transcripciones, se muestra hasta aquí la complejidad y

polisemia que tiene implícito el concepto o la noción de lo público por lo cual
sería inadecuado, entonces, tratar de reducirlo a una única acepción o
definición genérica. Sin embargo, varios sentidos parecen resonar y dibujarse.
Un primer sentido, derivado de la procedencia del término y la experiencia
histórica antigua que la soporta, lo público hace referencia a la dimensión
colectiva, comunitaria y política de la vida de los hombres donde se da lugar a
asuntos comunes o mundos en común por efecto de prácticas de encuentro
mutuo. Un segundo sentido, se refiere a lo público como lo propio del Estado,
por un lado, en el mundo griego al encontrarse público y política por vía de
polítiké, por otro lado, en el mundo moderno, al señalarse que lo público se
dice de lo referido al Estado o aquello a ser controlado vía “publicidad política”.
Un tercer sentido, se deduce, está designado por la visibilidad, referida como
aquello opuesto al secreto y que al ser manifiesto y ostensible merece la mayor
publicidad y conocimiento posible. Dos últimos sentidos, apenas insinuados en
una cita realizada de la obra de Habermas, envía a una noción normativa de lo
público donde se le entiende, como lo de acceso abierto y lo que se relaciona
con el “bien común” o la “utilidad común”.

Mirado en detalle, si bien el conjunto de concepciones de lo público, remiten a

lo colectivo y común, no significa que lo hagan en una misma dirección.
Aunque lo público remite a la dimensión del hombre respecto a su existencia
colectiva y política, o a un espacio de asuntos y mundo en común, no implica
que de por sí, sean de utilidad o bien común o estén o deban ser tramitados
por el Estado. Aunque se dice que hay asuntos y espacios para la vida en
común, otra cosa muy diferente es, si deben o llegan a ser tramitados o no por
una instancia de autoridad centralizada como el Estado, o si deben o llegan a
conducir o no al bienestar colectivo.

18
De igual forma, aunque lo público se predica en relación con la comunidad o
bien respecto al Estado, no significa que una y otro, aunque se relacionen con
lo colectivo sean iguales o deban coincidir o sucederse. Más bien aparecen
claramente diferenciados, como lo muestran las dimensiones de politiké y
politeía aludida, donde unas veces los asuntos se tramitan por la autoridad
política instituida en el Estado y otras veces se lleva a cabo por la propia
sociedad sin la intervención de él. De otra parte, si bien lo público puede remitir
a una accesibilidad abierta, no quiere decir que las organizaciones del Estado
que se dicen públicas sean de libre acceso, o de igual forma, que por serlo,
sean sus actuaciones de visibilidad y de conocimiento común.

Ejercicio 2. En mesa redonda contrastar las

representaciones inicialmente obtenidas acerca de lo
Público con el concepto esgrimido en esta sección, al igual
que, con concepciones consultadas en textos referidos en la
bibliografía del presente modulo o internet..

• LO PÚBLICO Y ESFERA PÚBLICA.

Si se retoman algunos elementos de Arendt13, la esfera pública, en pocas

palabras, simboliza lo que es “común” a todos, diferenciada y opuesta del lugar
exclusivamente privado. Esta caracterización se da por el simple hecho de que
lo que es público puede ser visto y oído por todos. Mientras que lo privado
refiere al mundo del hogar, a lo intimo y a lo secreto. Allí, lo único que se tolera
es lo que se considera como apropiado, “digno de verse u oírse”, en tanto que
lo inapropiado es relegado a la esfera de los asuntos privados. En este sentido,
la esfera pública política es un lugar político en donde se da lugar a la
construcción de los asuntos humanos a través del encuentro entre hombres y
perspectivas distintas. Esta construcción del mundo común –permanente- se
agencia por medio de prácticas discursivas y de acción, que le permiten al
conjunto de la población establecer relaciones de horizontalidad e igualdad
características de la calidad política del ser ciudadano. Teniendo en cuenta lo
anterior, el que múltiples perspectivas, en convergencia y/o en divergencia,
estén bajo la crítica de los ciudadanos, hace que la esfera pública política sea
un espacio construido en visibilidad –publicidad- y una esfera para la
pervivencia en el tiempo de la sociedad, dado que permite por intermedio suyo
conservar asuntos o mundos en común entre distintas generaciones14.

En este punto, llegaría a afirmarse que la esfera pública es un espacio de

encuentro y desencuentro, de construcción y deconstrucción, de asimilación y
confrontación que no implica solamente un espacio físico, sino más bien un
espacio referencial simbólico-cultural donde se hacen presentes formas de
reconocimiento e identidad compartidas: usos, hábitos o patrones de

13
ARENDT. Op. Cit.
14
ARENDT afirma que el mundo en común “trasciende a nuestro tiempo vital tanto hacia el pasado como
hacia el futuro; estaba allí antes de que llegáramos y sobrevivirá a nuestra breve instancia”, sin
embargo “tal mundo común solo puede sobrevivir al paso de las generaciones en la medida en que
aparezca en público. La publicidad de la esfera pública es lo que puede absorber y hacer brillar a través
de los siglos cualquier cosa que los hombres quieran salvar de la natural ruina del tiempo”. Op. Cit. Pag.
64.

19
comportamiento colectivos, valores y referentes axiológicos afines. Un
espacio que instaura un mundo relacional de asuntos y cosas en común que
trasciende la presencia temporal de las personas que a ella ingresan o se
retiran. La esfera pública política es, de esta forma, un lugar de producción,
construcción y despliegue de asuntos comunes, de prácticas discursivas libres
en un mundo doblemente simbólico y material.

En otro sentido, la mirada de Habermas15, le presta una segunda definición

significativa a la esfera pública, que la ubica en una función tradicionalmente
reconocida como política. Como su interés está centrado en experiencias de
sociedades modernas occidentales, sin tratar aquí algunas características y
especificidades espaciales y temporales particulares de su tratamiento, en
una de las acepciones por él definidas, señala que la esfera pública es la
esfera de mediación entre el Estado y la sociedad. Habermas verá esta
configuración como una construcción histórica que para producirse requirió casi
dos siglos.

En un primer momento histórico –Siglo XVII-, reconoció la génesis de una

esfera configurada por múltiples microespacios sociales diseminados en el
conjunto de la sociedad burguesa donde en el encuentro y asociación entre
ciudadanos burgueses y aristócratas libres e iguales, exentos de la coacción
proveniente de dependencia económica o del gobierno, y mediados por
prácticas de deliberación, crítica y raciocinio, hechas bajo la visibilidad pública,
dieron lugar a la apropiación y creación autónoma de sentidos culturales de
distinto tipo y hasta entonces reserva sectores de carácter aristocrático o
eclesiástico –publicidad literaria-. En un segundo momento -Siglo XVIII y XIX-,
las sociabilidades y espacios respecto a la cultura, devendrán en gérmenes
que desde la sociedad propiciarán la emergencia de “funciones políticas” –
publicidad política- donde la crítica, el raciocinio y la deliberación toman por
objeto de su consideración ya no sólo a las producciones culturales, sino al
Estado mismo en sus actuaciones. De igual forma, a los asuntos o intereses
comunes que frente al mismo se quieren configurar.

La esfera pública política burguesa se constituye entonces en un espacio

político donde los ciudadanos burgueses entran a controlar el poder del Estado
mediante su asociación, participación y opinión, cumpliendo funciones de
crítica o control a sus actuaciones, y donde además, construyen asuntos de
interés común para ser llevados ante él. En su momento cumbre la esfera
pública política cuajará en unas “instituciones políticas” que harán las veces de
nexos o vínculos formales entre el Estado y la sociedad, institucionalizando la
crítica, la deliberación, el raciocinio y la participación de la sociedad en los
asuntos concernientes al poder público, y encarnándose, en parlamentos,
cortes, partidos políticos, prensa y ciudadanía.

En el caso de las tres primeras instituciones, parlamentos, cortes y partidos,

para cumplir funciones de representación política al exterior e interior del
Estado; en el caso de la ciudadanía, para permitir la gradual apertura y la
inclusión de la sociedad en la orientación del poder político a través del voto, la
15
HABERMAS, Jurgen. Historia y crítica de la opinión pública. Capítulos: Estructuras sociales de la
publicidad; Transformación Política de la función de Publicidad” G. Gilli. Barcelona España.1994.

20
libertad de expresión y asociación de sus integrantes; en el caso de la prensa,
para permitir espacios y formas de publicidad que viabilicen, para el momento,
no tanto de ser mediadoras, pero sí, ser focos y medios de expresión de crítica,
oposición y movilización pública frente al Estado o sus poderes.

Otra concepción de la esfera pública será dada por Nancy Fraser16, que retoma
y critica a Habermas para señalar una serie de limitantes en su mirada. Se
traen algunas reflexiones realizadas por la autora, no con el ánimo de presentar
la controversia en todos sus términos, sino para traer nuevos elementos en
aras de analizar y caracterizar la esfera pública política.

El primer punto problemático que ve la autora, en la lectura de Habermas, es

hablar de esfera pública política en singular, en concreto, de esfera pública
política burguesa, y no en su lugar, de esferas públicas en plural. Aunque
reconoce Fraser, que en algún aparte de su obra, Habermas habla de otra
esfera que coexiste con la burguesa, la esfera plebeya, a su entender, termina
el filósofo alemán por prestar caso omiso a otras, por aceptar que lo ideal es
la existencia de una única esfera omnicomprensiva, que para el caso, es la
burguesa. Para criticar dicha postura, Fraser trae a colación a los historiadores
revisionistas, también ocupados de estudiar el período abordado por
Habermas. Manifiesta Fraser que los estos encuentran la existencia de otras
esferas que coexisten con las de carácter burgués, a las que no sólo omite
Habermas, sino que además, no alude en la subordinación y exclusión que
son objeto por parte de la de tipo burgués. Citando el caso de las mujeres o de
los negros, Fraser muestra cómo fueron excluidos de la esfera pública
burguesa, razón por la cual se dieron a la tarea de constituir otras esferas
paralelas donde en espacios, prácticas, comportamientos y expresiones
distintas, dieron pie a configuraciones que hacían posible construir sus
propios intereses e identidades –tal es el caso de las iglesias donde se dio
lugar a la construcción de esferas públicas en los grupos negros-.

La unicidad y omnicomprensión de la esfera pública burguesa, que en

Habermas se ve como ideal normativo deseable, la autora la ve más bien como
una “noción ideológica” que termina por servir a la contención popular y la
legitimación del dominio emergente de la clase burguesa sobre otros sectores.
La autora también cuestiona otro punto planteado por Habermas. Muestra lo
problemático de la supuesta igualdad de condiciones en que éste pone a
quienes participan en la esfera pública. Fraser dice que Habermas afirma, que
en la esfera pública se procede “como si” se suspendieran las desigualdades17,
lo cual no es suficiente, porque aunque dicho supuesto en la práctica instaura
una igualdad formal, hay protocolos y rituales simbólicos propios de la
interacción social que llevan a negar la paridad.

Para el caso, cita su participación en los consejos académicos. Cuando habla

como mujer, es interrumpida o desatendida. De igual forma, señala otros

16
FRASER, Nancy. Capítulo. Pensando en una nueva Esfera Pública. Contenido en: Justicia Interrupta.
Reflexiones críticas desde la posición Postsocialista. Siglo del Hombre Editores- Universidad de los
Andes. 1997. Pág. 95-133
17
Algo así como que en determinado espacio y momento se suspenden las jerarquías y los miembros se
han de comportar como iguales.

21
contextos, donde menciona que en espacios de interlocución los grupos
subordinados, en muchas ocasiones, por los códigos simbólicos y la
desigualdad informal preestablecida, terminan diciendo sí cuando lo que
quieren decir es no. En otros términos, la esfera pública política da una
inclusión formal cuando procede a una exclusión informal. Por esto, la autora
mencionará que no es importante solamente proceder “como si” se
suspendieran las desigualdades, sino que de hecho deben hacerlo, en
específico las desigualdades sociales, para poder a su turno propiciar la
construcción de una igualdad política en la esfera pública política.

De igual forma, se pregunta si la esfera pública política no fue una importante

transformación histórica de la dominación política, donde se dio paso de un
gobierno de represión a uno que libre de violencia directa que le permitió a la
clase burguesa gobernar y adquirir mediante la cultura el consentimiento de
sus gobernados. Desde los argumentos aquí señalados, Fraser abogará para
que en contextos donde hay una esfera pública política dominante, se dé lugar
a la existencia de esferas y contrapúblicos que compitan y rivalicen con y en
ella –como lo sucedido en el caso de mujeres y negros- las cuales, en primer
lugar, la interpelen y abran sus sentidos dominantes, y en segundo, posibiliten
espacios donde puedan dar lugar a la construcción de intereses e identidades
propios de diferentes grupos.

Además otra crítica que Fraser apunta a Habermas refiere a la función que
atribuye al público y la participación que se realiza en la esfera pública por él
descrita, que a su entender, se limita solamente a discutir y proveer
fundamento discursivo y normativo por fuera del Estado a la decisiones por él
tomadas, manteniéndose autónomo y diferenciado del mismo. Por su parte, la
autora considera importante postular la existencia de distintos públicos, de
“públicos subalternos” y “públicos fuertes” que tengan distintos tipos de
incidencia y participación respecto al Estado. Mientras que los primeros, se
encasillan en la perspectiva sugerida por Habermas de solamente proveer
fundamento normativo a través del discurso al Estado, en otros términos, de
dar opiniones que aquél está en condiciones de aceptar o no, los segundos, a
la vez que deliberan y proveen fundamentos para orientar las acciones e
intereses que debe perseguir el Estado, a su turno, participan en la toma de
decisiones, por lo que se involucran directamente en espacios de poder de
éste.

Hecho este breve recorrido conceptual en lo atinente a caracterizaciones

referidas a la esfera pública política, sin intentar integrarse en una sola, señalan
varios rasgos que permiten acotar el concepto. En este sentido, considerarla
espacio:

1) De encuentro entre los hombres a través del que se ocupan de sus

asuntos humanos y cuya consecuencia es la creación de mundo en
común que los une y los diferencia.
2) De mediación entre el Estado y la sociedad donde se ponen de
presente sus necesidades y se controla el ejercicio del poder político del
primero.
3) De mediación donde instituciones políticas y sociales lo soportan.

22
 4) De prácticas de raciocinio, juicio, deliberación y participación colectiva
en el que se encuentran los hombres en calidad de iguales y libres.
5) De producción de visibilidad compartida que lleva a los asuntos a ser de
conocimiento y juicio común.
6) De trascendencia cuyas creaciones colectivas permanecen permitiendo
a los hombres recibir y entregar en el devenir del tiempo asuntos,
valores y horizontes comunes.
7) Ser no uno, sino múltiples espacios con prácticas, expresiones e
identidades específicas.
8) Cuya naturaleza está dada así mismo por las relaciones entreveradas
con esferas coexistentes con las que entra en relaciones de conflicto,
competencia o complementariedad.

Estas breves caracterizaciones atrás numeradas, aportan la base fundamental

para entrar a proponer un concepto de esfera pública política. Si se hace
abstracción de los contextos respectivos propuestos por los diversos autores,
aquí se acuñará un concepto operativo que servirá para la investigación. Así,
se entenderá por ésta la esfera de mediación entre la propia sociedad y entre
ésta y el Estado, donde a través del intercambio plural de discursos, valores y
sentires de los ciudadanos18 se da lugar a construcciones siempre cambiantes
de asuntos, intereses y voluntades comunes. Así mismo, como un espacio
legal o políticamente institucionalizado por sus integrantes y/o autoridades,
donde se generan garantías y prácticas de expresión, información, asociación y
movilización que aseguran que en un régimen de libre e igual acceso, se
cuente con las condiciones para lanzarse a la tarea construir ámbitos comunes
aunque diferenciales, sin el temor de verse expuestos a coacción directa.

Por otra parte, la esfera política puede entenderse como aquella construida
como espacio visible que posibilita que el trámite de asuntos e intereses tengan
una dimensión colectiva y compartida al hacerse a la vista y juicio de
proporciones significativas de la población y cuyo efecto es el reconocimiento o
no de que dichos asuntos e intereses, tengan o no relevancia para el conjunto
de la sociedad. Igualmente, como un espacio no unitario, sino articulado por
múltiples espacios y prácticas diseminadas por el conjunto de la sociedad,
donde ciudadanos o colectivos de los mismos coexisten y se articulan con
mediaciones formales –mecanismos, dispositivos, organismos- e informales
que conectan a la propia ciudadanía y a ésta con el Estado. De igual forma,
espacio simbólico-cultural con permanencia en el tiempo, donde se conectan y
transmiten asuntos, temas e imaginarios comunes entre momentos y
generaciones distintas de una sociedad para mantener o no su supervivencia
política y conservar o transformar el orden social.

Sin embargo, los referentes conceptuales de Arendt y Habermas estudiados

hasta ahora, podrían dar la idea que la esfera pública política es un espacio de
armonía y ausencia de conflictos en la construcción de lo común. Sin embargo,
si se traen otras perspectivas, como la de Fraser u otra no citada hasta aquí

18
Esta dimensión hasta ahora no señalada de la parte emotiva y afectiva, se encuentra en la crítica que
Víctor Pérez realiza a Habermas en su concepción racionalista de la esfera pública política.

23
como la de Arato19, se muestra, en primer lugar, cómo dicho espacio es un
lugar de competencia y lucha por el poder, y de construcción de hegemonías
políticas o de pugnas por el reconocimiento político entre sectores, actores o
clases. La esfera pública política, aunque da lugar a producciones colectivas,
se hace también en un escenario de tensiones y asimetrías donde se lucha por
el posicionamiento de asuntos, intereses y mundos en común, donde además,
se disputa por la construcción de subjetividades y referentes de cultura política.
Así mismo, se disputa por el control y orientación del poder de Estado.

Por otra parte, las descripciones hechas hasta el momento dan a entender que
la esfera pública política se ha construido sólo desde la sociedad, al igual que
sus actores, asuntos y mediaciones. Esto no es así. Esta esfera pública
política también es susceptible de ser creada desde las dinámicas impulsadas
por el propio Estado20, siendo acotada o formada desde él con la
intencionalidad de poder controlar y definir aquello que se configura o llega a su
seno desde la sociedad. Esto conduce a otro aspecto. La pugna instaurada en
la esfera pública política no se da exclusivamente por los asuntos que en ella
se tramitan, sino también por su estructura, por la configuración misma de sus
potencialidades, alcances y límites. Dicha pugna no hay que leerla sólo por las
capacidades y calidades establecidas en la conexión de la vía vertical entre
sociedad y el Estado, sino también, en el plano horizontal de la sociedad, en
donde se compite por las potencias y límites de los distintos espacios de
mediación.

• LO PÚBLICO, ESFERA PÚBLICA Y DEMOCRACIA.

Para empezar, el concepto de democracia remite a la significación etimológica

del término, que refiere a poder –kratos- del pueblo –demos-. Son muchas las
definiciones y criterios que surgen en torno a ella. Veamos. Proceso donde con
la participación de una mayoría significativa se establece la autorización de
cómo y quiénes de forma válida pueden tomar decisiones vinculantes21;
régimen de autoinstitución autónoma de la ley, producto de ejercicios de
participación, igualdad, libertad que busca dar vida a determinados tipos de
sociedad e individuos deseados22; estilo y forma de vida social caracterizada
por una cultura política y un ethos social, donde gracias a la vigencia de
prácticas y valores, como el pluralismo, la tolerancia y la diferencia se hace
posible la coexistencia y la convivencia pacífica de diferentes proyectos de
vida23.

19
Una perspectiva que nos puede acercar a esta noción de la esfera pública política como un escenario
de encuentro y de tensión entre lógicas y actores, es la reflexión de Arato, donde plantea que ha de
replantearse la dicotomía Estado-Sociedad. En su lugar debe pensarse en términos de Estado
Sociedades: sociedad económica, sociedad política y sociedad civil. Lleva a preguntarse al autor cómo
cada una de ellas media con el Estado y cuáles son sus efectos entre sí. En La Sociedad Civil. De la
Teoría a la Realidad, Fondo de Cultura Económica, 1999.
20
A este punto se acerca Nuria Cunill al señalar el papel que le corresponde al Estado en crear
dispositivos que le conecten con la sociedad. Ver. Repensando lo público a través de la sociedad.
Nuevas formas de gestión pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo -CLAD-. Editorial Nueva Sociedad. 320 páginas. 1997.
21
Ver BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Contenido en: El futuro de la democracia. Fondo
de Cultura Económica.1997.
22
Ver: CASTORIADIS, Cornelius. La Democracia como régimen y procedimiento. Iniciativa Socialista. No.
38. 1996.
23
CORTINA, Adela. Ética aplicada y Democracia Radical. Madrid: Tecnos, 1993. 287 p.

24
Así mismo, la democracia también puede entenderse como el régimen cuyos
actos tienen una estrecha correspondencia con las manifestaciones y deseos
de la mayoría de la población durante un periodo de tiempo relativamente
extenso24; ejercicio en público del poder político del Estado, en el que sus
actuaciones se hacen de cara y con público conocimiento de los gobernados,
absteniéndose del secreto en su ejercicio25; régimen político moderno donde la
titularidad del poder político reside en la población sin distingos de ningún tipo,
en el que existe un aparato institucional, jurídico y administrativo formalmente
separado de la sociedad llamado Estado donde el poder político es delegado
por parte de los ciudadanos26.

El concepto de lo Público sin importar la acepción dada a la democracia,

conduce a examinar la densidad y multiplicidad constitutiva de la misma. Lo
público, dilucida un horizonte correlacional de análisis que permite sin
privilegios ni exclusiones, análisis de actores, relaciones entre actores,
procesos, lógicas y dinámicas que coinciden o compiten por instaurar
derroteros políticos al orden social. Esta mirada de lo público permite superar
perspectivas reduccionistas que otorgan un lugar privilegiado y exclusivo a
determinados actores, prácticas y discursos –específicamente, los relacionados
con gobernantes y políticos- dejando de lado otras consideraciones que tienen
que ver movimientos, organizaciones y manifestaciones que nacen del mismo
seno de la sociedad o la ciudadanía.

Al hacer uso de las diferentes connotaciones que puede tomar lo público, en

relación con los sentidos o las vías que conducen a la construcción de lo
colectivo, como lo muestran las distinciones entre politiké o politeía o entre
publicidad literaria y política, se permite desnaturalizar aquello que en la
actualidad se ha asimilado como una lógica socialmente aceptada y que
corresponde, en reducidos términos, a la concepción de la producción y
despliegue de lo colectivo y común como algo solamente realizado por/desde/a
través del Estado27. Con esto, no se pretende señalar que uno y otro no pueda
generarse en el campo de lo estatal sino, más bien, que esa construcción
también puede darse por/desde/a través de la sociedad. Además, la propia
connotación de lo público impide que lo colectivo pueda considerarse como una
dimensión única y exclusivamente resuelta, bien sea en el Estado o, bien sea,
en la sociedad; una perspectiva de tal rigurosidad, más bien, invita a volver la
mirada ésta última en su constitución siempre inacabada, instituyente e
instituida de lo político.

De esta forma, la mirada de lo público permite considerar que la consolidación

de la democracia no es competencia exclusiva de las instituciones y actores
que están vinculados directamente al ejercicio del poder político-estatal -
partidos, gobernantes, congresistas, etc.-, sino de igual forma, que su

24
Ver DAHL, Robert. La democracia y sus críticos. Paidós. Barcelona, 1992.
25
Ver BOBBIO, Norberto. La democracia y el Poder Invisible. Contenido en: El futuro de la democracia.
Fondo de Cultura Económica.1997
26
GONZALO, Eduardo y REQUEJO, Fernán. Democracia. Las Razones de un Sueño que genera monstruos.
Contenido en: Cortina, Adela. Palabras Claves de Filosofía Política. 1997
27
Ver al respecto MOLINA, Jesús. La Pregunta por lo Público. Contenido en: Rescate de lo Público.
Ediciones desde Abajo. 2003. Pág. 39-59.

25
construcción está relacionada con la dinámicas que se tejen en torno a la
sociedad y su ciudadanía. Por lo demás, si se parte del hecho de que en la vida
moderna la democracia es una forma de gobierno caracterizada por una
distinción institucional, jurídica y política entre Estado y sociedad, la
interrogación por ésta permite considerar la separación como dinámica y como
práctica, entre la producción de lo colectivo y común desde el Estado, de la
producción de lo colectivo y común desde la sociedad. Distinción que genera la
aparición de una tercera dimensión en donde es posible la emergencia de lo
colectivo y común a partir del continuo reposicionamiento –entrecruce- entre
una y otra vía.

Esta perspectiva de lo público permite revisar y cuestionar la constitución de la

democracia no solo desde el “arriba” –gobernantes, partidos, instituciones
jurídicas-, sino también desde el “abajo” –ciudadanía, organizaciones sociales-
de forma tal que se abre un espacio en donde se entra a interrogarse por el
papel que los sujetos políticos juegan en la dinámica misma de la construcción
de democracia. Como consecuencia, el cambio político no sólo es pensado y
proyectado como producto de reflexiones o acciones generadas
en/hacia/desde el Estado, sino también desde otras vías nacidas e impulsadas
por la acción instituyente de la sociedad. De la misma forma, queda abierto un
interrogante acerca de las dinámicas mismas del ejercicio del ser ciudadano en
torno a la configuración del poder político y por el entramado de relaciones y
mediaciones que se entretejen en torno al campo de lo estatal.

El concepto de lo Público permite indagar si la ciudadanía es verdaderamente

incluida o excluida de las dinámicas de ejercicio del poder político. Porque,
partiendo del supuesto de que la democracia es, por excelencia, la forma de
gobierno que busca la mayor participación e inclusión de la ciudadanía en la
organización y dirección de la sociedad, entonces valdría la pena preguntarse,
desde el Estado, ¿Hasta dónde y bajo qué formas se brinda acceso e inclusión
a los diferentes grupos o sectores de la sociedad respecto a los procesos e
instituciones políticas? y desde la sociedad, ¿Existen otras vías de acceso al
régimen político diferentes a las instauradas desde el Estado? La perspectiva
aludida resaltaría en su indagación la apertura o cierre del Estado a la
ciudadanía y en las prácticas y procesos que se configuran para lograrlo.

Por otro lado, otros desarrollos permiten una aproximación a la democracia

desde la perspectiva de lo público. Si se asume una de sus acepciones
normativas como la que sostiene que aquella atañe al bienestar o utilidad
común, diferenciando esto de lo que es, propiamente, lo común o colectivo,
permite realizar una indagación que se despliega en una doble vía. En primera
instancia, se reconocen todas aquellas formas, maneras, prácticas y lógicas
que en una sociedad permiten la construcción de colectividad política, sin que
por ello se afirme, de una parte, que dichas formas producen bienestar o
utilidad común y, de otra que por no hacerlo deban ser excluidas del estudio.
En segunda instancia, se evalúa si ellas, y en qué medida, producen efectos de
conveniencia común y compartida para la población, como se supondría desde
una perspectiva sustantiva de la democracia.

26
Para terminar, la perspectiva de lo Público deja abierto el interrogante acerca
de cómo la democracia se desarrolla en concreto en sus procesos de
construcción de o para la colectividad, de modo que permite transitarla en su
complejidad y densidad, posibilitado recorrerla en la diversidad de circuitos,
momentos y espacios por la que es construida y tejida. Ello lleva a que la
perspectiva de lo público no sólo interrogue por el qué pasa con la democracia
o el por qué se encuentra como está, sino que se esfuerza también por precisar
el cómo se construye en sus distintos canales.

Ejercicio 3. Hacer un estudio de caso sobre lo público, la

esfera pública y la democracia en el nivel local.

• EVALUACIÓN

Actividad a Criterios de Metodología

Realizar Evaluación
Ejercicio 1. En Calidad de la Relatoría. Una relatoría es una
grupos discutir relatoría realizada memoria escrita que recoge las
las impresiones posiciones y argumentaciones de los
o Participación en la participantes en una sesión y
representaciones mesa redonda actividad. Esta debe contener: 1.
sostenidas por Fecha, hora, tema de la sesión y
sus integrantes asistentes 2. Agenda enumerada de
acerca de qué es problemas o asuntos tratados a lo
o qué entiende Valor: 10% de la largo de la discusión 3. Presentación
por lo Público y Nota de esta Unidad en torno a cada uno de los
que problemas y asuntos, de las posturas
implicaciones y de las argumentaciones relevantes
trae esto al presentadas en la discusión
pensar o alrededor de los mismos 4.
proyectar la Conclusiones generales 5. Asuntos
construcción de pendientes para próximas sesiones.
la sociedad y el
Estado
Colombiano.
Consígnese las
discusiones en
una relatoría, y
discútase en una
mesa redonda.

Ejercicio 2. En Cantidad y calidad Mesa Redonda. Se caracteriza por

mesa redonda de la información la participación de los asistentes,
contrastar las recolectada. donde cada uno de ellos aporta
representaciones elementos recolectados previamente
inicialmente Documento de y en el sitio para construir una
obtenidas acerca análisis elaborado caracterización compartida sobre un
de lo Público con asunto o tema. Cuenta con un

27
el concepto Valor: 20 % de la coordinador y un relator. El primero,
esgrimido en Nota de esta Unidad garantiza el desarrollo de una
esta sección, al agenda, que haya equidad en la
igual que, con participación de los asistentes y
concepciones controla los tiempos. El segundo,
consultas en consigna las memorias de la mesa.
textos referidos
en la bibliografía
del presente
modulo o
internet...

Ejercicio 3. Cantidad y calidad Estudio de caso. Da cuenta de una

Hacer un análisis de la información experiencia o situación donde en una
de prensa de la recolectada. dinámica entre actores y contextos
esfera pública en se muestra como se va configurando
Colombia. Documento del caso un fenómeno, relación o proceso que
realizado es de interés registrar. El estudio de
caso, trae consigo, la recolección de
Material elaborado testimonios, documentos, reportes
para la presentación. de prensa, fotografías, videos,
observaciones de campo etc. de
Manejo del tema y acontecimientos sucedidos en la vida
fluidez en la real, que de manera fragmentaria y
exposición. dispersa expresan cómo se va
dando vida y se transforma “algo”
Valor: 30 % de la que es del interés estudiar. El
Nota de esta Unidad estudio de caso, se construye con
personajes, momentos, situaciones,
recursos ubicables y vinculados a
espacios y tiempos específicos. Lo
anterior, no es suficiente, pues el
mismo debe contar con un soporte
conceptual que permita que los
elementos estudiados tengan un
marco común que permita ir
referenciándolos y articulando entre
sí, de tal forma que el estudio
exprese cierta estructura o patrón de
relaciones Además el estudio de
caso, debe evidenciar un relato que
recree con situaciones, sensaciones,
personajes, emociones una historia
con un principio, fin, nudo, desenlace
y enseñanzas.
Ejercicio 4 Parcial y A criterio del tutor o del grupo.
autoevaluación.

Valor: 40 % de la
Nota de esta Unidad

28
 OPINIÓN PÚBLICA.
HISTORIA, FUNCIONES Y CONCEPCIONES

Introducción

La concepción común de Opinión pública tiende a considerarla como todo

aquello relacionado con lo que publican y difunden los medios de comunicación
de masas. Sin embargo, esta posición excluye su naturaleza histórica, al evadir
el proceso de configuración de la misma y los factores sociales, políticos y
culturales que en su conformación intervinieron. La construcción histórica que
connota a la Opinión pública, le asigna, no sol un rol publicístico sino un rol
fundamental en el ejercicio del poder político del Estado.

Es en este punto donde ésta se conecta con la democracia, entendida ésta

última como el contexto apropiado en donde surgen y se desarrollan los
procesos deliberatorios de carácter público. Un elemento que debe resaltarse
es la estrecha relación que existe entre la Opinión pública y la construcción de
asuntos públicos. Mientras mayor sea la cantidad de personas que participen
en el proceso de elaboración y mientras mayor visibilidad tenga en el conjunto
de la sociedad, también mayores serán las probabilidades de que ésta se
posicione en la agenda institucional de asuntos públicos. En este sentido,
resulta relevante el acceso que tienen las personas a los espacios e instancias
de comunicación pública, pues a través de la intervención en estos, se puede
influir en el campo político y, a través de éste, en el proceso de toma de
decisiones que son vinculantes para el conjunto de la sociedad.

JUSTIFICACIÓN

El tema central del presente capítulo es la opinión pública tema que reviste
gran importancia el concepto de Opinión pública en cuanto a la comprensión y
análisis del campo de lo Público. Con este aparte, se busca que el estudiante
identifique los elementos constitutivos de la Opinión pública y su estrecha
relación con la comunicación y la información, entendidas éstas en un contexto
donde se juega y se redefine lo Público.

Palabras clave

Opinión Pública
Esfera pública
Comunicativa
Influencia Política
Públicos

29
 • LA DIMENSIÓN HISTÓRICA Y POLÍTICA DE LA OPINIÓN PÚBLICA

Ejercicio 1. Previamente consultando y trabajando artículos

de Internet o bibliotecas, grupalmente discutir y elaborar
el concepto de Opinión Pública. Consígnese en una
relatoría.

En la actualidad la opinión pública se utiliza como un concepto indistinto que

refiere a cualquier cosa publicada en los medios bajo dicho título, que puede
gravitar en torno a cualquier tipo de asuntos que van desde la guerra, la
economía o los gobernantes, a otros propios de la vida íntima de estrellas de
farándula. Sin embargo, lo que desconoce esta indistinción, es que la opinión
pública es ante todo un concepto político estructurado que nace como concepto
formulado a finales del siglo XVII en medio del proceso de transición en
occidente de la sociedad feudal al capitalismo y del estado absolutista al estado
liberal democrático de derecho. En la construcción de dicho concepto
convergen tanto las nacientes teorías liberales y democráticas28, como una
serie diversa de procesos económicos, sociológicos y políticos que llevaron a la
emergencia de la sociedad moderna y capitalista.

Entre el final del siglo XVII y hasta el principio del XIX, en diferentes puntos del
continente europeo, de forma directa o indirecta, autores de primera
importancia como Locke en Inglaterra, Rousseau en Francia, Kant en
Alemania, refirieron a los juicios y opiniones de la gente como forma de incidir
en los comportamientos de la sociedad o en los de sus autoridades29. De allí
que se plantee a la opinión pública, como la condensación de una nueva forma
de intervención y de influencia de sectores de la sociedad en la orientación del
poder político del Estado. Se trataba que mediante el uso público de la razón y
la deliberación, al igual que de la verdad proveniente del conocimiento, se
dieran soportes para que la acción del soberano y de la ley tuviera un
fundamento racional más allá de la simple voluntad del monarca.

Por su parte, con el surgimiento del capitalismo, se hace necesario el

conocimiento de noticias a gran distancia, como de igual forma, la cultura se
convierte en mercancía mediante la comercialización de libros, música y teatro.
La promoción del tráfico mercantil de noticias para informar acerca de los
negocios a largas distancias, el desarrollo de la imprenta con sus tipos móviles,
la masificación y comercialización de las producciones literarias, convergerán
en su conjunto a generar productos de consumo cultural. Lo anterior conlleva
al desarrollo de productos informativos y culturales que permiten la
construcción de prácticas y actitudes alrededor del juicio crítico, el raciocinio, la
deliberación y las discusiones. Todo esto, base fundamental en la generación
de opinión pública.

28
PRICE, Vincent. La Opinión Pública: Esfera pública y Comunicación. Ediciones Paidós. Barcelona, 1994.
29
MONZON, Candido. La Opinión Pública: Teorías, concepto y métodos. Madrid: Editorial Tecnos, 1987.
207 p.

30
A lo anterior, se suman nuevas formas de sociabilidad y de identidad
relacionadas con el surgimiento de la ciudad como centro cultural y político a
finales del siglo XVII e inicios del siglo XVIII, que reemplaza a los hasta
entonces ejes de creación cultural y política encarnados en las Cortes Reales.
Con la ciudad, se empiezan a crear en su territorio múltiples y dispersos
espacios de encuentro, crítica y discusión, donde entran a converger las
inéditas experiencias subjetivas y mercantiles de burgueses.

En la Francia e Inglaterra del siglo XVII, los cafés y los salones, que en el
primer caso llegarán a unos 5.000 en Inglaterra, serán los sitios de encuentro
en donde cotidianamente se entrará a discutir y poner en duda los sentidos
culturales hasta entonces monopolizados por la Iglesia, la aristocracia o la
monarquía. La literatura, la música, el teatro y la pintura, controladas y
orientadas a publicitar las virtudes religiosas, nobiliarias o reales, se vuelven
objeto de crítica y creación autónoma por parte del conjunto de la naciente y
ascendiente clase burguesa30. Mas tarde no solamente la cultura será objeto
de apropiación, sino también los asuntos del Estado.

La opinión pública, en su nacimiento, se constituye ante todo como concepto

político en la medida que se le llega a entender como una forma de la
participación de la sociedad “mediante el habla”31 que se posibilita a través de
la construcción de “juicios colectivos que influyen en la toma de decisiones
políticas”32. Forma de participación, que en términos históricos se entiende su
novedad, si se tiene en cuenta el cierre que supuso el ejercicio del poder
político en el Estado Absolutista en el siglo XV y hasta el XVII, por parte del
príncipe o monarca y de aquellos gravitantes alrededor suyo identificados con
títulos de nobleza. Con la opinión pública, se le empieza a contraponer el
principio del consentimiento, en donde se pronuncia los sectores burgueses y
los estamentos mediante juicios críticos sobre las actuaciones del monarca. Se
trata entonces del tránsito de una voluntad política impuesta a otra discutida y
que exige anuencia y consentimiento.

Pretensión de consentimiento, en un primer momento, traducido en la

conquista del establecimiento de una autoridad parlamentaria33, que llevará al
interior del Estado a incluir representantes de los diversos estamentos para,
mediante la deliberación y crítica, acompañar y ser contrapeso al poder del
monarca. Un momento más tarde, dicha pretensión de consentimiento, cuajará
en la instauración del principio constitucional, que las decisiones del poder
político deben ser objeto de visibilidad, conocimiento y juicio de los
gobernados. Acompañando lo anterior, de garantías por parte de los mismos

30
JARAMILLO, Rubén. Sobre el origen de la Esfera Pública. Revista TRANS. 2003
3131
Esta referencia es extraída de la interpretación que hace Fraser de la idea de esfera pública
estructurada por Habermas, que refiere al “foro de las sociedades modernas donde se lleva a cabo la
participación a través del habla”. Aunque la autora no refiere directamente a la Opinión Pública, en
términos de Habermas, es en ese espacio o foro aludido por la autora donde se produce mediante dicha
participación la Opinión Pública. Se trae la referencia señalada por Fraser, por que especifica y sintetiza
la función central que asume la Opinión Pública en el marco del ámbito político democrático. FRASER,
Nancy. Justicia Interrupta. Reflexiones Críticas desde la posición “postsocialista”. Siglo del Hombre
Editores- Universidad de los Andes. Bogotá, 1997. pág.97
32
PRICE, Vincent. La opinión Pública: Esfera pública y Comunicación. Ediciones Paidós. Barcelona, 1994
Pág.22.
33
MANIN, Bernard. Los principios del Gobierno representativo Madrid: Alianza Editorial, 1998. 300 p.

31
para poder ejercer el derecho a criticar y disentir de las posturas de los
gobernantes34 sin que por ello se hagan objeto de acciones represivas, de
pérdida de las libertades, de privación de la vida o de actuaciones de
persecución.

Aunque la opinión pública se entendió como una forma de participación, un

elemento asociado a ella desde su origen histórico, ha sido, el de conectar la
práctica del poder con la práctica del conocimiento o del saber. Si hasta el
absolutismo las decisiones políticas dependían del principio de la soberanía
absoluta expresada en la consigna de Luis XIV del “Estado soy yo”, a finales
del siglo XVII y a lo largo del XVIII, se entra a exigir que las actuaciones del
poder político conecten con la verdad. El procedimiento para lograr esta
conexión entre saber y poder, será el que las decisiones y actuaciones se
ajusten a juicios de la razón producidos en la crítica y el debate ilustrado. Es
así como en Francia los Fisiócratas reclamarán al rey que el ejercicio del poder
debería basarse en la ley natural, siendo su tarea desentrañar y aportar en que
consiste ésta. De igual forma, procederá Kant en Alemania, donde solicitará
que las leyes sean justas y justificadas, para decir que las mismas deben ser
producidas de forma racional, para lo cual supone que la discusión y el debate
en ejercicio del uso público de la razón es la forma adecuada de destilarla35.

Esta exigencia de conexión del ejercicio del poder político con la práctica del
conocimiento verdadero, instaurará a su turno una matriz política mediante la
cual se instaura que las actuaciones del Estado deben soportarse en acciones
justificadas, a establecerse éstas, mediante el ejercicio de la razón pública.
Para el caso de la opinión pública, aunque éste sea un tipo de conocimiento
menor en relación con el de tipo científico por tratarse éste de un juicio aun
incierto, le imprimen al poder el inscribirse en un marco legitimatorio, al tener
que darse su ejercicio por unas razones validas, y que cabe suponerse,
asumirán dicho estatuto por su cercanía a lo que históricamente se definía
como el interés público o la utilidad común. La acción del Estado debe ser una
acción que se soporte en el conocimiento ilustrado.

Otro de los elementos que soporta a la opinión pública, en sus momentos

iniciales, es la pretensión de racionalidad colectiva. Si se trata que las
actuaciones de la autoridad política se fundamenten en razones y juicios
válidos, las calidades del mismo dependerán de una amplia controversia o
debate entre ilustrados36. El aseguramiento de su calidad estará dado
fundamentalmente por un raciocinio colectivo, en el que la controversia entre
pluralidad de individuos o públicos garantizaría el triunfo del mejor argumento o
la fuerza de la razón. Por esta vía, en los regímenes políticos se admitirá
paulatinamente que la orientación de sus decisiones deberá soportarse en el
conocimiento, los juicios y las controversias del público de ciudadanos que
conforman la asociación política.

34
BARBERO, Jesús Martín. Desfiguraciones de la política y nuevas figuras de lo público. Contenido en:
Revista Foro No 45. Septiembre 2002. pp.13-137.
35
HABERMAS, Jurgen. Historia y Crítica de la Opinión Pública. G. Gilli. Barcelona. 1981. 351pp;
36
HABERMAS, Jurgen. Op. Cit.

32
Además de los anteriores atributos, otro de los vectores que se entrelaza en la
producción de la opinión pública es el de la pretensión de igualdad en la que
busca soportarse. El modelo liberal temprano apunta a un carácter igualitario
y colectivo ya que quienes en el siglo XVIII en cafés, salones o clubes discutían
entre sí, aducían su carácter de iguales, con similar derecho a participar y
problematizar cuestiones de todo tipo. Se abría la participación a aquellos que
adujeran competencia en el uso de razón sin importar su estatus o títulos
políticos o económicos previos. También se soportaba la igualdad, en el hecho
que no se podía imponer de antemano la voluntad de alguien que sustentara
su autoridad en su jerarquía previa. Los títulos políticos, nobiliarios o de
procedencia, debían suspenderse en relación a cuál sentido adoptar. El criterio
para dirimir diferencias viene a ser uno que oriente al consentimiento dado
por la deliberación y controversia colectiva, de donde sale vencedor el individuo
o grupo que esgrima el mejor argumento y que consientan los demás.

• OPINIÓN PÚBLICA Y DEMOCRACIA.

En tanto que un régimen democrático pretende reflejar y conectar las

decisiones políticas de los representantes con las de sus ciudadanos para
darle vida a su forma representativa, aparte del voto electoral que expresa las
preferencias de opción de los ciudadanos, las opiniones o juicios públicos son
los indicadores que permiten saber a las autoridades y representantes si se
están orientando de acuerdo con las expectativas de sus gobernados. La
opinión pública supone la regulación del Estado mediante la crítica y
controversia racional de sus actuaciones. Mediante ella la ciudadanía ejerce el
derecho a criticarlo y a llevar observancia de sus acciones. El valor que puede
cobrar, y que da muestra de la influencia de la opinión pública, es que un
gobierno o candidato que ignore sus corrientes puede ser a futuro alguien a
quien no se le conceda o ratifique su mandato mediante voto. A partir de la
deliberación pública y la constitución de públicos se hace un control del Estado,
generando o no estima hacia el gobierno y sus actuaciones.

El control no es directo, en términos de remover o no las autoridades cuando

estas no se adecuen a las preferencias, sino más bien de influir en ellas y en
los conciudadanos a partir de la consideración que se tiene de sus decisiones,
actuaciones u horizontes de acción. Mediante los juicios colectivos construidos
desde la toma de posturas y controversias del público ciudadano, se viene
entonces a imprimir que el sistema de poder político conecte sus actuaciones
con las preferencias de la sociedad. Lo anterior, por intermedio de tres
principios centrales traducidos en funciones por la opinión pública a la dinámica
democrática: el principio de legitimidad, el principio de la visibilidad y el de la
escenificación política.

En el primer caso, no sólo es suficiente que el sistema político genere

decisiones vinculantes con fuerza de autoridad, sino además, que éstas sean
legitimadas por la población37. Los juicios o posturas venidos de la población
se constituyen en elementos claves a tenerse en cuenta por el Estado si de lo
37
HABERMAS Jurgen. Facticidad y Validez sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en
términos de teoría del discurso. Editorial Trotta. Madrid, 1998. Pág. 439.

33
que se trata es que el mismo sea validado por la sociedad. Se trata no sólo de
que las decisiones provenientes del Estado se impongan por una voluntad
soberana que busca el acatamiento de sus decisiones per se, o por la fuerza
coactiva que otorga el aparato de Estado, sino también, por el consentimiento
prestado por los integrantes y grupos movilizados en la sociedad. Con el
principio de legitimidad, se pone en conexión entonces a las autoridades y la
toma de las decisiones políticas con las expectativas y demandas de la
ciudadanía expresadas en juicios u opiniones, para que así, tengan fuerza
vinculante y aceptación entre los gobernados.

Con el principio de visibilidad, se deriva que las actuaciones de Estado o de

los asuntos que se consideren objeto de su intervención, deben ser de
conocimiento público38. Además, éste debe garantizar el conocimiento de
todos aquellos asuntos que sean de afectación o interés público de la sociedad.
La publicidad se constituye en un principio democrático del Estado, en cuanto
es deber de las autoridades públicas permitir y dar a conocer al público en
general todas sus actuaciones, excepto aquellas que comprometan la
seguridad nacional. De igual forma, de exigir por parte del mismo a los centros
de producción informativa, que permitan conocer con atributos como la
imparcialidad, veracidad y objetividad, los asuntos que afectan e involucran a
la sociedad. En un régimen democrático de Estado de Derecho, éste debe
hacer visibles sus actuaciones sacándolas del secreto para que los ciudadanos
puedan observarlas y valorarlas. Acompañando esto, el Estado debe garantizar
los derechos que permitan a los ciudadanos la construcción de visibilidad y
enjuiciamiento que propone la opinión pública. Los derechos a la expresión,
la libertad de cultos, de asociación y de letras, son garantías, para la acción
mediante el habla que supone la opinión pública.

El último principio, consiste en las garantías de escenificación que el Estado

debe prestar para que los distintos actores y sectores políticos y sociales,
puedan competir por el posicionamiento de las agendas públicas y los cargos
de autoridad popular. Uno de los escenarios es la competencia política
electoral. Ésta, que conecta los ciudadanos con los representantes políticos en
la delegación de su voluntad política, pasa por la comunicación y los juicios
que desde los medios se incitan o promueven. Desde los albores de los
gobiernos representativos democráticos, sus aspirantes fueron seleccionados
por rasgos de notabilidad, a lo cual subyacía, entre otros, que se votaba
aquellos que gozaran de mayor conocimiento por parte de la población39. El
axioma según el cual “sólo se elige algo que se conoce”, evidencia el carácter
central que entra a cumplir la comunicación y los procesos de opinión en la
lucha por la competencia por los cargos de autoridad democrática y el
posicionamiento de posturas dentro de la agenda pública. Más significativo se
vuele el papel de la opinión pública, si se tiene en cuenta el reemplazo cada
vez más evidente de la selección de los candidatos menos por las
adscripciones a los partidos políticos y más por los medios de comunicación,
que lleva a hablar a algunos de la “democracia de audiencias” 40.

38
BOBBIO, Norberto. El Poder Visible. Contenido en: El futuro de la democracia Barcelona: Plaza &
Janés Editores.1985. 221 p.
39
MANIN, Bernard. Op. Cit.
40
Ibidem

34
A los principios de legitimidad, visibilidad y escenificación que llevan a la
opinión pública a ser una parte constitutiva de la misma, habría que posibles
funciones que ésta puede cumplir frente al Estado, según la postura ideológica
o teórica desde la que se asuma. En un marco de concepción de democracia
liberal, si bien a la comunicación se le atribuye la función política, se buscará
una modalidad específica de la misma encaminada a ayudar a la crítica
ciudadana a velar porque el poder soberano del Estado esté restringido en su
intervención en las esferas de acción privada y para que sus iniciativas estén
en concordancia con sus intereses privados. Para esta perspectiva se asumirá
el atributo de pública de la opinión, en tanto su producción se imputa a un
público de personas privadas que la originó y publicitó para controlar las
acciones del Estado sin importar su referencia al interés general.

Por otra parte, en un marco de democracia republicana, a la opinión se le

asume desde una función política ya no tanto de crítica sino de inclusión e
integración política, en el sentido, de lograr a través suyo la participación activa
de las mayorías y la generación de consensos colectivos alrededor del “interés
general”. El atributo de pública de la opinión, se plantea tanto por ser
construida por una proporción significativa o mayoritaria de la población como
por girar en torno a la construcción del interés general41. Por esta vía, provee
una connotación de función de inclusión ampliada y activa de la ciudadanía y
construcción de consensos discursivos alrededor del “interés general”.

En todo caso, estos dos marcos de referencia de la comunicación, el

republicano y el liberal, frente a la democracia encuentran sus límites y se
hacen objeto de críticas. La primera, la liberal, por reducir la opinión pública a
unos públicos reducidos de privados trayendo consigo peligros de exclusión a
amplios sectores y de ser desligada de proyectos de sociedad concertados, la
segunda, la republicana, por abrir puertas a excesos de búsqueda de unidad
consensual que puede llevar a lógicas homogeneizantes que terminan por
negar el pluralismo. Además, ambas perspectivas están cargadas de un
trasfondo donde lo político queda reducido al mundo de poder del Estado.

La opinión y los flujos informativos y comunicativos en que se soporta, aparte

de permitir el control del Estado, posibilita la estructuración de otras
dimensiones políticas como lo es el de crear marcos de significación/valoración
-a nivel de imaginarios colectivos o pautas estándar de conducta- para la
orientación y el reconocimiento mutuo de los diversos actores, intereses y
sensibilidades que habitan la sociedad. Otro sentido es que al centrar la
función política al control y orientación del Estado, cierra o invisibiliza las
relaciones de poder que desde otras esferas estructuran la vida colectiva, y de
igual manera, las articulaciones que tienen ellas con el Estado y que le limitan
en su capacidad para contar con recursos y decisiones vinculantes de
conveniencia colectiva. Se reclama así, que la función política de la
comunicación debería ocuparse en igual medida de adelantar un control y
crítica a la esfera del mercado, de lo no estatal, de lo trasnacional y de lo

41
Ver RODRIGUEZ, José Manuel. Opinión Pública: concepto y Modelos Históricos. Madrid. Editorial
Marcial Paris. 1995. 75- 145

35
multilateral, toda vez que en la contemporaneidad cobran cada vez mayor
poder.

• LA OPINIÓN PÚBLICA Y LA INFLUENCIA POLÍTICA

Jürgen Habermas partiendo de elementos fácticos y buscando constituir una

teoría normativa de la democracia, propone la instauración de procedimientos y
criterios comunicativos para la formación democrática de la voluntad y opinión
pública que ex ante y ex post racionalice y fundamente las actuaciones del
sistema político para que concuerden con exigencias y problemáticas del
mundo de vida de la sociedad. Se trata que el sistema político produzca no sólo
decisiones vinculantes tendientes a fortalecer la cohesión social, sino así
mismo, que las mismas sean legítimas, y para lo cual el autor, apoyándose
en otros autores, plantea como estrategia posible la conexión institucional
entre sistema político y periferia42.

El sistema político lo entiende constituido por un núcleo administrativo, otro de

justicia y un último de carácter deliberativo conformado por el parlamento, los
tribunales y las elecciones; la periferia la entiende formada por asociaciones y
organizaciones sociales integrantes de la sociedad civil, público ciudadano y
corporaciones que soportan un espacio comunicativo de la opinión pública. La
propuesta se orienta entonces a alimentar la formación formal de construcción
de voluntad y opinión política acontecida en el núcleo deliberativo del sistema
político, con la formación informal de las mismas que acontece en el espacio
público comunicativo de la periferia. Se trata entonces que desde la opinión
pública se afecten y presionen las rutinas y constelaciones de intereses que
operan en el sistema político, para que estos den cabida o tratamiento a
problemas venidos del seno de la sociedad.

Lo anterior se hace posible porque el espacio o esfera de la opinión pública

aparte de conformarse en un espacio donde circulan flujos de informaciones y
tomas de postura, se constituye a sí mismo, en una especie de red dispersa de
sensores que detectan, identifican y tematizan los diferentes problemas de
cohesión social existentes en la sociedad. De igual forma, que hace posible la
afectación del sistema político, gracias a su función de hacer las veces de “caja
de resonancia” en que se les sube el volumen a los problemas o asuntos
recogidos en la sociedad, y que a su turno, fueron previamente filtrados y
agavillados a través del debate racional y el consentimiento43. Dicho espacio
en todo caso no es posible derivar que sea neutral ni estático, sino que se
constituye en un espacio de poder, al caracterizarlo el autor como un ámbito
donde aparte de darse una lucha por la influencia, dominan los medios de
comunicación, a lo que suma, que el mismo cuenta con restricciones que
hacen difícil el acceso e influencia en él, de organizaciones sociales propias de
la sociedad civil, y en las cuales Habermas deposita de manera central la

42
HABERMAS Jurgen. Facticidad y Validez sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en
términos de teoría del discurso. Editorial Trotta. Madrid, 1998. Pág. 439.
43
Esto es una inferencia que se realiza a partir de los planteamientos del autor. Nunca lo plantea así de
forma expresa.

36
esperanza de la tematización, interpretación, dramatización convincente y
eficaz de los problemas dispersos por la sociedad.

Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos tomados de apartes de las

reflexiones hechas por Habermas en su texto Facticidad y Validez, se llega a
entender, cómo se expresa el principio de legitimidad en términos de
relacionar el sistema político con la opinión pública al vincular sus decisiones
del sistema con los problemas y juicios venidos de la sociedad. Sin embargo,
interesa ahondar un rasgo anotado por el autor referido, en lo que respecta a
que la opinión se construye en un espacio en que se lucha por la influencia,
que como ya se dijo, afecta o podría afectar el funcionamiento del sistema
político.

Un lugar central de referencia en torno a la construcción de la influencia a

través de la opinión pública está dada por la capacidad que tiene esta de
constituir agendas de asuntos de atención compartida a gran escala -agendas
públicas- que por vía indirecta terminan por determinar los temas o asuntos de
los cuales se ocuparán las autoridades e instituciones políticas. La lucha por la
influencia en términos de opinión pública, desde uno de sus lugares centrales,
se define entonces por las dinámicas de construcción y movilización del
público o los públicos en el seno de la sociedad. La cuestión es cuáles asuntos
requieren la atención del conjunto de la sociedad y de las autoridades. Las
agendas institucionales públicas dependerán de las agendas públicas
sistémicas. Las primeras, se asumen como aquel conjunto de asuntos
puntuales que son objeto de consideración activa y sería de las autoridades
institucionales de Estado, mientras las segundas, se entienden como el
conjunto de asuntos y controversias más o menos abstractos que reclaman la
atención de las autoridades y el pleno de la sociedad44.

En otros términos, los asuntos, problemas o reclamos en torno a los cuales se

construyan y movilicen públicos cada vez mayores, y que cuenten con
visibilidad y centralidad en el espacio comunicativo, tendrán mayores
probabilidades de ser parte de los asuntos de la agenda públicas
institucionales. Dar a un a asunto o problema cada vez mayor visibilidad en la
sociedad, lograr que el mismo se vuelva socialmente significativo en un número
cada vez más elevado de personas, posibilitar una relación directa con las
biografías de vida de los receptores, generar una reiterada exposición, pueden
ser varias de las estrategias de que se sirven los grupos o fuerzas para ganar
influencia en la construcción de la agenda pública. La construcción de
influencia pasa por la captura y conformación de una gama diversa de públicos,
que pueden ir, desde públicos militantes que se movilizan en la defensa de
una causa, pasando por públicos atentos informados que proponen y expresan
posturas, hasta otros públicos generales menos activos y desinteresados los
cuales sólo muestran cierta inclinación hacia determinada posición.

Como el problema es el posicionamiento de agendas y la construcción de

públicos, el acceso que puedan hacer los actores a los espacios de
comunicación masiva a través de los medios de comunicación se vuelve
44
COBB, Roggers, ELDER, Charles. Participación en política americana: la dinámica de la estructuración
de la agenda. Noema Editores. México. 1986. Pág. 115

37
central. Así, la influencia en el espacio de opinión pública, que redundará en
influencia respecto al sistema político, dependerá de la disponibilidad de
recursos y capacidades para llegar a controlar y participar de los medios de
comunicación, o en su defecto, para hacer circular los asuntos por medios
alternativos o redes interpersonales presenciales o virtuales que les permita
llegar a un gran número de la población o que imposibiliten que los masivos los
ignoren45.

Un punto que hasta ahora, si acaso se ha mencionado pero no profundizado,

tiene que ver con el hecho de que la construcción de la influencia está dado
por el peso representativo o no de las opiniones que circulan en la sociedad.
A este respecto, el concepto de opinión pública al definírsele como “juicios
colectivos”, suponen un proceso de producción que les da el rango de
representativas. Aunque por la perspectiva normativa o la definición
apriorística del concepto dicho estatuto se supone producido por ser producto
del debate, la deliberación o la controversia entre una pluralidad significativa de
integrantes o sectores de la sociedad, en las sociedades de masas de gran
escala como las actuales, pueden no ser producidas. En todo caso, ante la
ausencia de ellas, o queriendo fabricar artificialmente el consenso
representativo, es posible sospechar que las encuestas o sondeos pretenden
constituirse en el dispositivo de constitución de lo colectivo en la comunicación.
Pretenden hacer ver que en la sociedad hay acuerdos colectivos sobre
determinados asuntos a través de expresiones que se dicen mayoritarias pero
constituidas sobre la base de sumatoria de opiniones individuales.

El cruce de reflexiones cualificará o al caso llevará a quienes prestarán sus

respuestas a darse cuenta que no tenían una opinión sobre lo que se les
preguntaba, o que estaban respondiendo a algo que ni siquiera se les había
formulado. Quizá, el consenso sobre cuáles asuntos son los que le interesan a
la sociedad en pleno a través de dichos dispositivos, vengan ya predefinidos46.

• LA CONSTRUCCIÓN DE AGENDAS PÚBLICAS Y DE PÚBLICOS.

La observación inicial que hacen Cobb y Elder47 es que la distribución del

acceso y la influencia en cualquier sistema poseen sus propias orientaciones.
Para dar cuenta de la incidencia en el sistema político, los autores se centran
en los procesos que tienen lugar en las fronteras y al interior del sistema
político. En relación con el sistema político, sostienen que su objetivo no es
cuestionarse acerca de la forma en que determinados grupos logran el acceso
al escenario de la toma de decisiones, sino más bien, la forma en que los
asuntos que se van a tratar logran el acceso a la agenda institucional. Para ser

45
En este sentido los medios con que cuenten los grupos o actores de la sociedad para hacerse visible,
en unión con la disposición a la apertura o cierre que tengan los medios de comunicación para permitir
el acceso en condiciones de igualdad, mas las regulaciones estatales que garanticen esto, definirán en
gran parte las posibilidades de posicionar un asunto en temas relevantes para la Sociedad y el Estado.
46
Al respecto de los problemas que plantean los sondeos puede consultarse los artículos de Pierre
Bourdeu de “la Opinión Pública no existe” o “Sobre la televisión”
47
Se planteará una síntesis de las ideas planteadas por Roger W. Cobb y Charles d. Elder en su texto
participación en Política Norteamericana.

38
más específicos, de qué manera los conflictos de grupos se transforman en
problemas públicos y llegan a situarse en el orden del día para el proceso de
toma de decisiones.

La inercia al interior del sistema político hace bastante complicado transmutar

la principal tendencia en términos de los tipos de temas y propuestas que se
comprenden como intereses legítimos del sistema político. Éste favorece a
algunos grupos y personas pero pone en desventaja a otros, en igual medida
los asuntos y alternativas de solución que son considerados por un sistema
político son difíciles de transformar. La controversia y los asuntos que el público
reconoce como de intereses y atención legítimos son bastante complicados de
cambiar. Para preservar la inercia y lo establecido, se acudirá a la ley no
solamente como un deseo de paz y estabilidad, sino también como una conjura
para preservar los intereses que ya han sido previamente legitimados. Los
intereses establecidos pueden transformarse para considerar temas y
cuestiones que anteriormente han sido ignorados solamente bajo la amenaza
de una seria intervención del establishment.

En este sentido, los grupos subordinados con insuficientes recursos de poder

en relación con el sistema político restrictivo no cuentan con la capacidad de
convertir sus demandas en importantes puntos políticos, lo que contribuye a
aumentar su malestar. Las salidas que pueden llegar a presentarse tienen que
ver con que los grupos respaldan sus demandas con la amenaza de violencia o
con la violencia real. Sin embargo, también los procesos políticos o al menos
pre decisivos, con frecuencia representan el papel más crítico en la
determinación de los asuntos y alternativas que considera el sistema político y
las probables elecciones que se realizarán.

Por consiguiente, para comprender la dinámica de la democracia, es necesario

considerar el sistema político informal que tiene la capacidad de brindar
vitalidad a las instituciones formales del proceso social. Desde esta percepción,
valdría la pena cuestionarse acerca de la forma en que una demanda o un
determinado asunto se transforma o deja de transformarse en una
preocupación o un interés dentro de un sistema político. En otras palabras:
¿Qué determina que un determinado asunto se considere como un tema
relevante y conveniente? De la misma forma, ¿De donde provienen los asuntos
de política pública?

Cobbs y Elder utilizan el concepto de agenda para referirse a un conjunto de

discusiones y debates políticos que en cualquier momento pueden
contemplarse como aptas para quedar dentro del conjunto de asuntos legítimos
que merecen atención por parte del sistema político. Algunos ejemplos podrían
ser el orden de día de una determinada corte o el calendario parlamentario. La
teoría de sistemas señala que las demandas se producen en el escenario de
las necesidades por medio de un procedimiento de politización.

Una necesidad se convierte en demanda cuando se exige una determinada

decisión respecto a ella. Una manera por medio de la cual determinada
demanda puede cobrar atención y exigir un lugar político en la agenda de las
autoridades encargadas de tomar decisiones corresponde al procedimiento de

39
conversión de la demanda en un asunto de debate. La transformación de una
demanda en asunto de discusión aumenta su visibilidad y moviliza a sectores
de la sociedad que antes no intervenían en este escenario, dándole una mayor
importancia. No obstante, puede que las demandas no lleguen más allá de los
límites de la agenda política.

Los autores consideran dos tipos de agenda. La primera es la sistemática para

la controversia política, que consiste en todos los asuntos que son
considerados como comunes por los integrantes de la sociedad y que merecen
la atención pública como temas que deben situarse dentro de la jurisdicción
legítima del accionar gubernamental. Así, estará compuesta por asuntos
arbitrados y generales que hacen poco más que identificar el área de un
problema. Esto no necesariamente sugeriría las alternativas disponibles o los
medios para abordar el problema.

Existen tres prerrequisitos para que un asunto obtenga el acceso a la agenda

sistemática: 1) atención amplia o al menos conciencia; 2) intereses compartidos
de una considerable parte del público en cuanto a que se requiere algún tipo de
acción y 3) una percepción compartida de que el asunto corresponde a un
interés adecuado para alguna unidad gubernamental y queda dentro de los
límites de su actividad. Los términos interés compartido y percepción
compartida se utilizan en el clima prevaleciente de opinión, el cual estará
condicionado por las normas dominantes, los valores y la ideología de una
comunidad.

El segundo tipo de agenda es la formal, institucional o gubernamental, que

puede entenderse como un conjunto de temas que son expuestos para que
sean considerados y problematizados por parte de las autoridades encargadas
de tomar decisiones. Ésta tenderá a ser más específica, concreta y limitada en
cuanto al número de asuntos y facetas de un problema para ser seriamente
considerados por un organismo encargado de tomar decisiones. Los asuntos
de la agenda formal, son antiguos como nuevos, que tienen delineadas
alternativas de acción y requieren de revisiones habituales. Éstos no tienen una
definición predeterminada, es decir, son flexibles en su interpretación y
desarrollo. Se vuelven automáticos o espontáneos cuando se da una acción o
reacción de un encargado de la toma de decisiones. Los asuntos canalizan la
agenda por medio de la movilización de apoyo masivo o por la activación de
importantes grupos políticos. Las formas explícitas de la agenda formal
pueden encontrarse en el calendario de organismos autorizados para tomar
decisiones (legislaturas, altas cortes o agencias reguladoras). Su contenido
debe reflejar las inclinaciones estructurales e institucionales que se encuentran
dentro del sistema.

En dicha agenda se encuentra una desigualdad de acceso a los encargados de

tomar decisiones, puesto que se aduce la existencia de múltiples puntos de
ingreso pertenecientes a diferentes niveles y ramas del gobierno que permiten
asegurar extensos contactos. En este sentido, la legitimidad diferencial es
concedida a varias agrupaciones sociales y las diferencias de accesibilidad son
función de la legitimidad relativa. Por esta vía, surgen dos asuntos: en primer
lugar, cómo legitimar un grupo recién creado y sus intereses y en segundo, una

40
posición particular. El punto clave del acceso a la agenda puede encontrarse
no en el contenido de los asuntos sino más bien en la naturaleza del conflicto
mismo. Es importante cuestionarse acerca de cómo y por qué determinados
conflictos se transforman en asuntos que necesitan de la acción
gubernamental.

La condición fundamental del conflicto es la insuficiencia a la luz de las

expectativas de la sociedad, y el mismo tiene que ver no solamente con
disputas alrededor de los recursos físicos (o sus representaciones) o acerca de
quién obtiene qué, sino también gravitan alrededor del prestigio, el poder y el
respeto. Es posible, en este campo, identificar tres dimensiones en el conflicto:
el ámbito, la intensidad y la visibilidad que en su desenvolvimiento y
correlación serán factores importantes en que determinados asuntos lleguen a
ser parte de las agendas sistémicas e institucionales.

El ámbito se refiere a la extensión de un conflicto, donde el número de

participantes es quizá lo que más pesa primero, se interviene en él, después se
participa en la controversia. La intensidad tiene que ver con el grado de
compromiso de las partes contendientes acerca de posiciones mutuamente
incompatibles; en esta dimensión se encuentran los recursos que las partes,
están dispuestas a comprometer en el conflicto en relación con su capacidad
total, en este sentido, cuanto más vitales estos, mayores serán los recursos.
Por su parte, la visibilidad es un aspecto que vincula el conflicto con el público;
es decir, indica el número de participantes bien sean personas o grupos, que
tienen plena conciencia del conflicto y de sus posibles efectos. La visibilidad es
necesaria para la expansión de él.

Las partes en conflicto no necesariamente coincidirán en cómo definir un

asunto, pues ésta de ninguna forma significa un a priori. Por otro lado, los
grupos tendrán influencia en un conflicto a través de la capacidad
organizacional, extensión e intensidad de las comunicaciones, tamaño y
recursos. También se afirma que “a fin de que diversas agrupaciones tomen
conocimiento del desarrollo de un asunto en particular, este debe ser relevante
o prominente. Un asunto se volverá relevante para un público según la
extensión en que se defina como prominente para los miembros de un grupo
en particular.

Lo anterior tiene relación con la forma como una persona se sensibiliza y

también se relaciona con “el traducir en algo” que tendrá impacto en su vida
directa. Por otra parte, afirman que cada pelea consta de dos partes (1) unos
cuantos individuos que están activamente comprometidos en el centro y (2) el
público que es irresistiblemente atraído a la escena. Este último es una parte
integral de la situación general.

Ejercicio 2. Por grupos, deben reconstruir un estudio de

caso local o regional de una experiencia desde la
conceptualización propuesta de influencia política propia
de la opinión pública.

41
 • INFORMACIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA48.

Los juicios que suponen la opinión no son posibles sin unos asuntos o temas
sobre los cuales hacerlo. Por esta vía, un lugar desde lo cual depende su
construcción depende tanto de aquellos asuntos que se hagan visibles como
de la forma en que se hagan visibles. Es importante entonces que se cuente
con información o contenidos comunicativos, en especial, “con información
relevante compartida”49 que pongan de presente al público general o los
públicos los asuntos a los cuales debe prestar su atención y juicio. De ello, de
la información puesta a circular y de la forma como se haya desarrollado,
dependerá la clase de asuntos sobre los cuales se produzcan los juicios como
de las calidades y las posiciones respecto a los mismos.

Desde los albores del estado liberal democrático, se exige como condición para
la existencia de la opinión pública que las autoridades del poder político de
Estado publicite sus asuntos, ya que de lo que visibilice podrá la población
adelantar sus críticas y juicios. Con el advenimiento de los medios de
comunicación, y su tránsito de una función política a una empresa informativa,
se les exigirá a ellos el cubrimiento informativo imparcial y pluralista de los
acontecimientos, como forma de indicar que los mismos deben comprometerse
con descubrir y dar cubrimiento a los acontecimientos. En ese marco, de la
puesta en conocimiento de la sociedad mediante la visibilidad de asuntos,
dependerá lo que la misma desde sus diferentes expresiones asuma como
social o públicamente relevante sobre aquello que se solicita se preste
atención y juicio a la sociedad y a sus autoridades. Opinión pública, estará
indisociablemente unido a los flujos informativos que presten o no la
oportunidad de prestar atención a las cosas o asuntos que están pasando en
la realidad.

La opinión pública esta dada no solo por cuáles asuntos o temas aparecen sino
también, por la forma o enfoques cómo ellos se presentan. Una presuposición
que pretenden instaurar los centros productores de información es la de tratar
de hacer ver que la misma refleja la realidad50. Esta pretensión también es una
presuposición desde la cual se consume culturalmente a la producción
informativa por parte del público ciudadano, bien porque reproduce los
discursos de objetividad mediante los cuales busca construir su legitimidad
social los medios, o bien, porque hacen eco y dan por eficaces las exigencias
de objetividad o neutralidad que las regulaciones democráticas imprimen a la
producción informativa.

Dicha estructura de legitimación de la información de los productores y

consumidores de noticias sobre el postulado que la información refleja la
realidad la lleva a gozar de credibilidad, y en ese sentido, que se les impute
de antemano creencia en que lo expresado en el medio noticioso es cierto y
48
Los sentidos referidos en este aparte fueron esgrimidos en el marco conceptual que en el 2005
soportó la investigación titulada “ Democracia, Comunicación y Esfera Pública en Colombia. 1990-2005”.
Molina, Jesús. Grupo de Investigación Topos. ESAP. .2005.
49
ÁLVAREZ, Carlos. El Periodismo Cívico. Parte 4. 2002. En: www.politicayactualidad.com
50
RAUSELL, Claudia y RAUSELL, Pau. Democracia, Información y Mercado; Propuestas para
Democratizar el Control de la Calidad. Madrid. Editorial Tecnos. 2002. Pág. 102.

42
real. Se busca ocultar así el carácter de decidor y constructor de la realidad
social que tiene quien la produce, y con ello el carácter mismo de artefacto
fabricado o artificio que la misma posee, pues es antes de la escenificación
de un asunto como información o noticia ante un público, el mismo fue
sometida a todo un proceso de operaciones de selección, elaboración y
presentación que pretendía responder a la red de influencias, de lógicas de
campo, de restricciones y de intereses que atraviesan a las instituciones y
actores que la producen.

Dado que los juicios, posturas o inclinaciones que trae consigo la opinión
pública, están en relación directa con los asuntos hechos visibles y las formas
en como se presenten a través de la información; un lugar estratégico de su
producción estará entonces relacionado con las lógicas, intereses, estrategias
y mecanismos de producción de la información por parte de las mediaciones y
lo actores que comunican e informan a escala masiva en las sociedades
contemporáneas: los medios masivos de comunicación. En relación con las
lógicas e intereses de los medios masivos, puede evidenciarse, en el marco de
una información convertida en mercancía en un contexto capitalista requiere
ser vendida o servir de soporte para la venta de otros productos publicitarios –
anuncios, propaganda-, lleva a que su producción no solo este sometida a la
lógica “informar” sino de responder a unas dinámicas de oferta y demanda y
de costos y utilidades.

Lo anterior traerá que la producción de la información sobre los asuntos o

problemas llegue a contar con una serie de restricciones o distorsiones. En
mayor o menor medida, lo que interesa a los propietarios o patrocinadores
que de la sociedad sea o no visibilizado, los enfoques favorables o
desfavorables en el cubrimiento de los asuntos, las posturas que se pretende
asuman los espectadores, la frecuencia o franjas adjudicados a su
tratamiento o la carga de contenidos argumentativos o emotivos con que se les
configure para cautivar y direccionar las audiencias. Sin embargo, no es esta
la única lógica de intereses que condicionan la producción de la información,
sino también lógicas provenientes de otros campos político o cultural, que
llevara a los actores y propietarios de los centros productores de información a
instaurar alianzas o resonancias ideológicas con sus actores y fuerzas para
cuidar el funcionamiento o reproducción propia.

En relación con la producción informativa, ésta se verá sujeta a diversas

estrategias en la construcción de sus narrativas para mantener o lograr
audiencias o públicos cada vez mayores, o también, para lograr su inclinación
a favor o no de ciertas posturas. Aunque las estrategias no son indiferentes a
la especificidad del medio en que se desenvuelvan, tratándose de prensa,
radio, televisión o revistas especializadas, las mismas en relación con la
información mantienen ciertos caracteres comunes. Sin ser todas las
estrategias, una primera esta dada por las decisiones de selección e inclusión
de ciertos asuntos o problemáticas a las que se les presta atención y
tratamiento noticioso, o de igual forma, de incluir o no ciertas voces en los
relatos informativos por ellos construidos.

43
Otra estrategia esta dada por las operaciones del lenguaje mediante las cuales
se expone de forma más o menos favorable o desfavorable a asuntos,
posturas y actores, valiéndose para esto, de estructuras del relato que lleven
a visibilizar e invisibilizar de forma casi imperceptible determinados aspectos
que terminan por arrojar ciertas pretensiones a favor o en contra de actores o
intereses. Una mas, tiene que ver ya no con el relato informativo, sino el
contexto de escenificación en el cual se hace la exposición de un asunto o
problema ante el publico, de tal manera, que la atención que gane el mismo
dependerá de la franja de horario en que sea presentado, la sección en que
aparezca y la duración respecto a otras y los asuntos rivales con los que se le
ponga en su propio medio y otros.

Las lógicas, intereses, estrategias y mecanismos a que sujetan la producción

de información, los medios de comunicación, lleva a colocarla en tensión con
las exigencias de objetividad /veracidad e independencia/neutralidad que
desde los marcos normativos jurídicos y éticos en las sociedades y sistemas
políticos democráticos liberales se les exige51. El punto que queda en
suspenso, respecto a la información, es que al estar en medio camino entre
las racionalidades de utilidad y las exigencias de conveniencia colectiva de la
democracia, es cuál de ellas termina por primar, y de igual manera, qué
incidencia tiene esto sobre los asuntos o problemas hechos visibles para la
atención o no del conjunto del publico ciudadano.

Es susceptible pensar que lo anterior dependerá en cada momento del cuadro

de correlaciones entre sistema político y medios de comunicación que conlleve
a una posible primacía de una de ellas, de una compatibilidad o
incompatibilidad entre ambas. La tensión extrema derivada de ellas, podría
ubicarse, entre una calidad democrática de la información que permita la
formación de juicios de opinión fundamentados y pertinentes, o en su lugar
sustituyéndola, una dinámica de utilidad mercantil cuyo horizonte puede ser el
buscar únicamente la inclinación funcional de la sociedad al posicionamiento y
reproducción de los intereses y productos de unos sectores reducidos de la
sociedad.

Otro elemento central, respecto a la visibilidad que proporcionan los medios

tanto del sistema político como de los asuntos o problemas que se consideran
de afectación colectiva, esta dado por los accesos o no que permitan los
medios a las diversas realidades y actores que tejen la sociedad. En este
sentido, la calidad y variedad de los juicios, dependen también de la densidad
de realidades que refleje y expresen las comunicaciones públicas, como de
igual manera, de la diversidad de puntos de vista que desde la sociedad se
dejen ver. Se trata en este caso que la información conecte con la diversidad
social. En términos noticiosos y de narrativas, se expresará lo anterior en una
búsqueda de pluralismo desde siguiendo a lo comentado sobre Mac Quail por
parte de Claudia Rausell y Paul Rausell en constituir

“La diversidad como elemento clave del funcionamiento democrático: la

diversidad como reflejo de la estructura de la sociedad; la diversidad

51
HABERMAS, Jurgen. Op.Cit.

44
 como acceso de las distintas sensibilidades sociales a los medios; y la
diversidad de elección de medios que significa mayor libertad y riqueza
de productos y servicios”.

• EVALUACIÓN.

Criterios de Metodología
Actividad a Evaluación
Realizar
Ejercicio 1. Calidad de la Relatoría. Una relatoría es una
Previamente relatoría realizada memoria escrita que recoge las
consultando y posiciones y argumentaciones de los
trabajando Participación en la participantes en una sesión y
artículos de mesa redonda actividad. Esta debe contener: 1.
Internet o Fecha, hora, tema de la sesión y
bibliotecas, en asistentes 2. Agenda enumerada de
grupo discutir y problemas o asuntos tratados a lo
elaborar el Valor: 15% de la largo de la discusión 3. Presentación
concepto de Nota de esta en torno a cada uno de los problemas
Opinión pública. Unidad y asuntos, de las posturas y de las
Consígnese en argumentaciones relevantes
una relatoría. presentadas en la discusión alrededor
de los mismos 4. Conclusiones
generales 5. Asuntos pendientes para
próximas sesiones.

Ejercicio 2. Coherencia y Ensayo. Es una modalidad de

Cada estudiante estructura global escritura mediante la cual de forma
traerá por escrito del ensayo sistemática, coherente y sustentada
un ensayo, del se expresa el punto de vista sobre
concepto de Problema, tesis, determinado asunto. La fuerza del
Opinión pública argumentaciones, ensayo, radica en la capacidad de
con lo conclusiones innovar o renovar los puntos de vistas
establecido en el o enfoques, desde los cuales se ha
módulo y con Bibliografía visto o pensado determinado asunto.
consultas propias consultada y pie de De igual manera el ensayo aunque es
de internet o páginas. un punto de vista personal, en el caso
bibliotecas, de los contextos académicos,
contrastando lo Originalidad en muestran como el autor del mismo es
concebido pensar y capaz de recoger y dialogar con otros
grupalmente al problematizar un autores que se han pronunciado
inicio de la asunto. sobre el tema. Por lo tanto, es
unidad al igual importante que el mismo revele la
que lo acontecido Ortografía, signos consulta de diversos autores y
en el caso de puntuación y fuentes, en las que se muestra el
colombiano. redacción conocimiento de un campo, como de
igual forma, la contribución que el
Valor: 25 % de la ensayista realiza. El ensayo lleva una

45
 Nota de esta estructura que muestra un propósito,
Unidad problema o asunto que se ocupara,
los elementos desde los cuales se
abordará el mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las
conclusiones, todo ello organizado en
un marco de párrafos, títulos y
subtítulos que permitan un orden
mínimo.
Ejercicio 3. Por Cantidad y calidad Estudio de caso. Da cuenta de una
grupos, deben de la información experiencia o situación donde en una
reconstruir un recolectada. dinámica entre actores y contextos se
estudio de caso muestra como se va configurando un
local o regional fenómeno, relación o proceso que es
de una Documento del de interés registrar. El estudio de
experiencia caso realizado caso, trae consigo, la recolección de
desde la testimonios, documentos, reportes de
conceptualización prensa, fotografías, videos,
propuesta de Material elaborado observaciones de campo etc. de
influencia política para la acontecimientos sucedidos en la vida
propia de la presentación. real, que de manera fragmentaria y
opinión pública. . dispersa expresan cómo se va
Manejo del tema y dando vida y se transforma “algo” que
fluidez en la es del interés estudiar. El estudio de
exposición. caso, se construye con personajes,
momentos, situaciones, recursos
Valor: 30 % de la ubicables y vinculados a espacios y
Nota de esta tiempos específicos. Lo anterior, no
Unidad es suficiente, pues el mismo debe
contar con un soporte conceptual que
permita que los elementos estudiados
tengan un marco común que permita
ir referenciándolos y articulando entre
sí, de tal forma que el estudio exprese
cierta estructura o patrón de
relaciones Además, el estudio de
caso, debe evidenciar un relato que
recree con situaciones, sensaciones,
personajes, emociones, una historia
con un principio, fin, nudo, desenlace
y enseñanzas.
Ejercicio 4 Parcial y A criterio del Tutor
autoevaluación.

Valor: 25 % de la
Nota de esta
Unidad

46
 LO PÚBLICO ESTATAL Y LO PÚBLICO NO ESTATAL.52

Introducción

Nos adentramos en el campo de lo que compete a la discusión entre lo Público

Estatal y lo Público No Estatal, problemática que fue tratada en algunos de sus
aspectos en el capítulo primero del presente documento. En primer lugar, se
hace referencia a si es la administración un ejercicio verdaderamente público o
meramente estatal. Pregunta que es conducida por las dudas generadas
acerca de la validez del hecho de si la Administración es pública o si, más bien,
es Estatal y atravesada en función de lógicas privadas de apropiación de lo
público por parte de redes y agentes particulares.

La pregunta por lo Público No Estatal remite así mismo, la cuestión

relacionada con la Función Pública Social asumida por la sociedad. Los
asuntos que interesan a la sociedad, no se circunscriben solamente a
agenciados exclusivamente por la Esfera de lo Estatal, sino que ella se
preocupa por los asuntos relacionados con el interés común y general. En este
sentido, la pregunta por lo Público No Estatal remite al plano de la Función
Pública Social cumplida por la sociedad, pero también al plano de la posibilidad
de que los servicios anteriormente monopolizados por el Estado, puedan ser
prestados por particulares, como por ejemplo ONG, universidades,
asociaciones comunitarias, privados, entre otros.

JUSTIFICACIÓN

Este texto sobre lo Público no Estatal da luces acerca de un campo

relativamente novedoso que no ha sido muy trabajado en Colombia. Su
relación con la Problemática Pública Colombiana radica en que una de las
problemáticas colombianas tiene que ver con la indefinición del carácter de lo
Público y su consiguiente efecto sobre la sociedad. Tradicionalmente, se ha
asimilado lo Público con lo Estatal y aunque, no se pretende desconocer del
todo esta afirmación, dado que lo Público necesariamente tiene que ver con lo
Estatal, lo que si se quiere poner en evidencia es que el campo de lo Público
no se agota en ello. Va más allá, como evidentemente se puede constatar en
los diversos campos.

52
Por tratarse de un campo relativamente novedoso, no trabajado sistemáticamente en Colombia, este
texto sobre lo Público no Estatal, también es presentado en el Módulo de Problemática Pública
Colombiana de Administración Publica Territorial. Se considera conveniente adjuntarlo en éste
módulo, ya que uno y otro son programas distintos, teniéndose entonces que los estudiantes que cursan
este módulo no tendrían acceso a sus contenidos. Se añaden algunos elementos del caso colombiano
para contextualizarlo.

47
El estudio de lo Público no Estatal y su relación con lo Público Estatal enfrenta
una mirada tradicional con una mirada más novedosa y renovada. Se afirma
que la Problemática Pública estudia aspectos, configuraciones, componentes o
como quiera que se le llame, que interesan al Estado pero también a la
sociedad y a los ciudadanos en general. Incluyen tanto asuntos de la esfera
estatal (dado que todo lo estatal afecta, de forma directa o indirecta al cuerpo
social) como aquellos asuntos que sin ser o siendo de la esfera estatal también
son de interés social.

Palabras clave

Público
Público no Estatal
Publico Social
Publico Privado
Público Comunicativo

• ¿ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O ESTATAL?

Ejercicio No. 1: En un ensayo individualmente,

analizar las siguientes preguntas y posteriormente
debatirlas en mesa redonda¿ Es lo mismo lo Estatal
y lo Público?. De no serlo ¿En qué se asimilan y en
qué se diferencian? ¿Se complementan o se
contraponen?

Un texto donde se evidenciara la no asimilación entre lo público y lo estatal es

el realizado por Jesús Molina, titulado La Racionalidad Pública de la
Administración Estatal53. Señala cómo la administración estatal, en particular la
colombiana, está atravesada por problemas de corrupción, clientelismo,
burocratismo y captura del Estado. Señala que un horizonte común que sin
duda comparten todos los problemas anteriormente referidos, es la puesta en
duda acerca del carácter público del Estado y de su Aparato Administrativo, por
efecto, que en cada uno de ellos se evidencia la prevalencia del interés
privado frente al público. Para entender el por qué se afirma que con dichos
problemas se ve cuestionada la dimensión pública de la administración, señala
las dimensiones y elementos constitutivos de la noción y el concepto de lo
“Público: 1) lo de uso y utilidad común; 2) lo de ser acceso abierto y no
restringido; 3) lo visible y de conocimiento del común”54.

De acuerdo a estos predicados y postulados de lo Público, los problemas ya

mencionados de la administración vienen a expresar una especie de negación
la función y naturaleza pública del Estado. Lo anterior porque gran porción de

53
MOLINA, Jesús. Reconstrucción de la Racionalidad Pública de la Administración Pública Estatal. ESAP:
2003.
54
RABOTNIKOF, Nora. Lo Público y sus Problemas; notas para una reconsideración. Contenido en:
Revista Internacional de Filosofía Política. No. 2. Madrid, Noviembre de 1993. pp. 75-98.

48
la administración no está siendo apropiada en su uso y utilidad por el común,
por cuanto, de ella, se benefician fundamentalmente las redes aludidas, donde
se tiene acceso a ellas menos por el estatuto ciudadano y más por la
pertenencia a circuitos reducidos y porque un significativo número de
operaciones realizadas por las distintas redes relacionadas con los problemas
mencionados escapan al conocimiento y visibilidad pública de la ciudadanía. El
horizonte, pues, que queda planteado en el conjunto de problemáticas, es la
puesta en duda, de la naturaleza pública de la administración pública estatal.

Señala que en esta problemática hay insuficiencias de concepción teórica por

un lado, la insuficiencia en la relación propuesta entre la administración estatal
y la política y, por otro, relación que se postula en torno a administración y
democracia. Respecto a la primera de ellas, se menciona que se trata de
revisar el estatuto político mismo de la administración pública estatal. “Lo
político, entendido como la relación social que busca organizar y mantener
relaciones de gobierno para la producción de un orden social, se concreta en
todos aquellos dispositivos materiales-simbólicos, desplazados en la sociedad
para fundar y materializar relaciones de poder tendientes a direccionar la
sociedad hacia cierto orden deseado”. De lo anterior deriva, que un lugar de
creación entonces de dicho orden desde lo político no solamente es el de
actores e instancias tradicionalmente llamados “políticos” entre los cuales se
citan a partidos políticos, el parlamento o el gobierno, sino al aparato
administrativo del Estado.

Aunque ignorado el mayor número de veces en los análisis, es mediante el

aparato administrativo que de forma extensa, permanente e indefinida se
instituye en el tiempo y en el espacio social relaciones de gobierno a través de
mallas organizacionales y jurídicas asentadas a lo largo y ancho del territorio.
Es gracias a él, que se puede mantener entre la población un proyecto de
orden social determinado. Es el que permite la coextensión del poder de
Estado en el seno de la sociedad. En estos términos, la relación de la
administración pública estatal con la política no es externa, como quiere
hacerla ver la metáfora de la pirámide según la cual se representa a la política
en la cúpula de la misma siendo ejercida y efectuada por el gobierno, mientras,
a la administración pública figura en la base de la pirámide siendo neutra
ejecutora de los designios del gobierno. Dicha relación es más bien intrínseca,
por ser la administración, relación social y política mediante la cual se produce
y mantiene de forma permanente y extendida, determinado orden social.

De asumirse esto, señala el autor que es obligado a situar el problema de la

racionalidad pública de la administración, en el plano mismo de lo político, es
decir, en el régimen de lo político del cual hace parte, y en los propósitos y
fines a que sirve y da lugar. Los propósitos, las funciones, los campos y formas
de intervención que apunte la administración, estarán dados por el régimen
político al cual se adscriba. Desde esa perspectiva, señala que habría de
interrogar cuál es el tipo de régimen de lo político -las reglas y prácticas reales,
y no las formales-, del cual hace parte la administración pública estatal y a
qué proyecto de sociedad pretende servir y dar lugar. En regímenes de
captura del estado, con pocas condiciones democráticas, habría que decir que
dicho régimen sirve a la reproducción de lógicas privadas y no públicas.

49
Lo anterior le remite al segundo plano de la discusión: la relación de la
administración pública estatal con la democracia. Para el autor, la democracia
está en ser la forma de gobierno en donde la población es la titular del poder
político, y por tanto, este deriva y debe estar en función suya. El problema
central, está en cómo lograr que el Estado, en sus decisiones y actuaciones,
refleje su voluntad y expectativas. Cuestión que a su parecer es compleja, si
se tiene en cuenta que en la modernidad Estado y sociedad son entes y
espacios diferenciados. Dado que el régimen político en el cual se desempeñan
las administraciones publicas estatales, es el de de la democracia liberal,
desde el siglo XVIII hasta la actualidad, una serie de instituciones se crean para
cumplir dicha mediación. La ciudadanía, institución que permite el
reconocimiento de derechos políticos y civiles a las personas, la cual los
autoriza a elegir y ser elegidos para direccionar el poder del Estado, y, también,
a expresarse y asociarse para competir por él.

Otro mapa de instituciones permite el ejercicio del poder político por parte de
la población tal como la representación política: los partidos políticos y el
parlamento, en la perspectiva liberal, los que hacen recoger y sumar intereses
en el seno de la sociedad. Ellos hacen posible el desplazamiento de su poder
hasta el interior del Estado, logrando que la población ejerza su titularidad del
poder político a través sus representantes. Así mismo, el régimen electoral
permite realizar periódicamente el relevo en los cargos.

A las democracias liberales como regímenes políticos, corresponde la

configuración del Estado Moderno sucedáneo del Estado Absolutista. Este se
integra por aparatos administrativos estatales de proyección nacional
coextendidos al campo social para hacer posible el afianzamiento de cierto
orden social de tipo liberal–capitalista y con énfasis en el respeto a libertades.
Dicho aparato esparcido por el espacio y, hoy denominada administración
pública estatal, en la perspectiva liberal, se le vincula fundamentalmente, con
una de las ramas del poder político: el Ejecutivo.

El punto importante de lo hasta aquí dicho, es la relación que desde la doctrina

y teoría liberal se establece, entre democracia y administración pública estatal.
El control de los ciudadanos respecto a la administración pública estatal, dada
la fórmula liberal, termina por resolverse por dos caminos o rutas. Por una
parte, nombrando por elección popular la cabeza del ejecutivo: es decir, al
presidente o primer ministro; y, por otro lado, eligiendo por voto popular a
quienes deben y pueden hacer un control político del mismo, y los cuales,
deben definir sus marcos de actuación mediante la creación de las leyes: los
parlamentarios o congresistas. La relación de control y orientación de la
ciudadanía con el poder político del Estado y con la administración pública, se
da entonces de manera indirecta. Se da al tiempo el cierre a la injerencia
efectiva de la ciudadanía en las decisiones públicas de la administración por
quedar en potestad casi exclusiva de lo representantes elegidos popularmente
y el cuerpo burocrático a su servicio. No existe ninguna injerencia directa por
parte de los ciudadanos para interlocutar y decidir respecto a quienes hacen de
cabezas e integran a la administración pública, como de igual forma, para

50
influir en los recursos, organizaciones (entidades) y demás decisiones
integrantes de la administración.

Lo anterior trae una paradoja para la teoría democrática. Mientras que el

proceso democrático propone una apertura cada vez más amplia del poder
político a la ciudadanía, lo que se evidencia aquí, en contraposición, es un
cierre del mismo, bajo su forma de administración pública estatal. Asunto que
no deja de tener considerable importancia y consecuencias, si se tiene en
cuenta que es ella, finalmente, la que materializa y hace real la voluntad política
del Estado a través de la prestación de los servicios públicos, la provisión de
bienes, la implementación de las decisiones o la extracción de recursos. De lo
visto y advertido, parece coexistir un eje que amarra lo hasta aquí dicho, entre
democracia liberal y administración pública estatal. Este se expresa bajo la
forma de si continúa siendo sostenible una relación entre ciudadanía y
administración pública mediante el modelo liberal de la democracia
representativa.

El supuesto que subyace al modelo de representación, no sólo es una teoría de

la delegación política del poder del ciudadano en unos representantes –llámese
parlamentarios, presidente, diputados o concejales etc.-, sino al parecer, un
modelo limitante de la construcción y titularidad de la voluntad política. En tal
caso, se prefigura un circuito y momentos muy específicos para su elaboración
por parte del ciudadano, luego quedando suspendida su influencia: 1)
elaboración, escucha o discernimiento de opciones políticas para ser llevadas a
competición electoral; 2) apoyo, movilización u oposición a una de las
opciones; 3) concreción de la voluntad política a través de su entrega vía
votación. Así, la voluntad política del ciudadano se ejerce de forma directa tan
solo cuando hay jornadas de elecciones populares, llegando y cerrándose,
cuando finaliza el proceso electoral. De allí en adelante, queda en manos de
los gobernantes y la burocracia la decisión política, quedando el ciudadano
desprovisto de recursos de influencia.

Para superar este recorte de la democracia, Molina, propone una solución

parcial, y que a su entender puede realizarse sin muchas dificultades
operativas en el corto, mediano y largo plazo. Consiste en una que transforme
la articulación entre administración pública estatal y sociedad desde un
modelo de democracia participativa. Esto puede realizarse a partir de una
perspectiva de “Construcción de lo Público” al interior de la administración
pública estatal. Basándose en los conceptos de esfera pública acuñados por
Arendt, Habermas y Fraser realiza una propuesta que propende porque al
interior de las entidades y sectores de la administración estatal, y en su
articulación con la sociedad, se construyan redes de micro y macro espacios de
deliberación, concertación, participación y visibilidad que permitan la
concurrencia y articulación de la ciudadanía-ciudadanía y de la ciudadanía-
Estado. Lo anterior para hacer posible la construcción y convergencia de
asuntos, intereses, opiniones e identidades colectivas públicas desde una
perspectiva democrática que resuenen en beneficios comunes y compartidos,
ganando con ello la ciudadanía, en poder y gobierno compartidos -demos-
kratos-.

51
Dicha red puede ser entonces concebida como una malla o tejido relacional de
“esferas públicas”, en donde se haga posible el encuentro, articulación y
retroalimentación de múltiples focos que, desde o en relación con la
ciudadanía, generan producción de sentido colectivo que dote de racionalidad
pública a la administración estatal. Propender desde la Sociedad y el Estado, a
la creación, fortalecimiento y articulación de Esferas Públicas en las
organizaciones y sectores administrativos públicos estatales, las cuales
posibiliten la construcción de elementos, asuntos y decisiones comunes y
compartidas. Se trata, pues, de propiciar y fortalecer escenarios donde
haciendo eco de prácticas de igualdad, libertad, raciocinio y deliberación, se
construyan mediaciones y composiciones entre la misma ciudadanía y entre
esta y el mismo Estado. Procesos permanentes de interacción y de
construcción de voluntad política, frente a los asuntos, problemas u horizontes
socialmente relevantes y atinentes de los distintos niveles y sectores de la
administración pública estatal.

Se trata, con esto de democratizar la Administración Pública Estatal, en una

perspectiva de democracia participativa en la cual no se reduzca lo político a
lo electoral, mediante la cual se lleve al corazón mismo de la administración al
ciudadano a través de la participación en varios frentes. En un primer lugar,
habilitando espacios horizontales micros/macros, entre los ciudadanos para la
construcción de “asuntos humanos”, o mejor aún, y para el caso de nuestro
interés, de asuntos y formas de reconocimiento ciudadanas. En un segundo
aspecto, buscando el fortalecimiento o creación de escenarios micros/macros
sociales y políticos, que pongan en relación práctica y en encuentro directo a
sectores o niveles específicos de la administración pública con la ciudadanía.
En un tercer lugar, pretendiendo propiciar la articulación en red de la
multiplicidad de Esferas Públicas para lograr que sus potencias específicas
redunden en beneficio de una racionalidad pública con proyección para el
conjunto de la administración pública. En cuarto y último lugar, propiciar la
construcción de una Esfera pública Mayor, que permita la puesta en relación y
articulación de las distintas esferas con el pleno de la sociedad y el Estado,
para que en un plano de visibilidad fuerte, logre que sus asuntos e intereses
cobren la relevancia y el apoyo en el conjunto de la ciudadanía.

• FUNCIONES PÚBLICAS ESTATALES Y SOCIALES.

Ejercicio No. 2: Recolectar información en el

municipio acerca de organizaciones y actores
que sin ser estatales construyen lo público.
Elaborar un análisis de ellas, justificando su
carácter de Público No Estatal.

Es la discusión actual en torno al fenómeno y concepto de lo Público desde los

90, un campo de reflexión y discusión donde aquel no queda afincado per se,

52
ni limitado al Estado. Desde dichas miradas se entra entonces a acuñar y
hablar de lo “Público Estatal” y de lo “Público No Estatal”55, como dos universos
de sentidos relacionados aunque diferentes. Recorre dicha diferenciación el
supuesto que lo Público ya no es reducible al Estado aunque sin duda tenga
que ver con él. Para dar cuenta de lo Público ya no es suficiente solamente
aludir u ocuparse de lo Estatal sino, a su turno, debe tenerse en cuenta otra
serie de elementos referenciados a través del concepto de lo “No Estatal”.

En su texto Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de

gestión pública y representación social, Nuria Cunill56, señalará que en el seno
de la sociedad se da una "función publica-social" diferenciada e independiente
del Estado, llevando a postular con ello lo publico estatal y lo público social.
Tras decantar las diferentes perspectivas y concepciones que se ocupan de lo
Público, señala la autora que el único sentido compartido que es posible
identificar entre diferentes autores y perspectivas, es que lo público se refiere a
lo colectivo, a lo de uso, interés y utilidad común, por lo tanto visible. Además
que los distintos análisis suelen remitir a la experiencia griega. Al ocuparse del
estudio de las concepciones contemporáneas de lo público, se destacan dos
posiciones. Una asumida por la mayoría de autores contemporáneos, asimila
Lo Público como "lo que pertenece al estado".

A su entender, tal asimilación de lo Público con lo Estatal, ignora la segunda

concepción, el problema central enunciado por Arendt "la cuestión de la
sociedad como un asunto que le incumbe así misma". En otros términos, que
en el seno de la misma existen intereses, expectativas y auto organización
colectiva que pueden diferir, distanciarse y contrariar, abiertamente, aquello
sobre lo colectivo propuesto y realizado por el Estado. Dicha función pública –
social se relaciona con una concepción horizontal del poder donde lo público
se relaciona con la Esfera pública donde hombres libres e iguales, en
interacciones discursivas y prácticas comunicativas, se ocupan del bien común.
Dando por hecho que tanto en el Estado como en la Sociedad se cumplen
funciones públicas estatal y social respectivamente. En dicho transcurrir se
evidencia la estructuración de una esfera pública social diferenciada y
autónoma respecto al estado con funciones de crítica, control y fundamentación
de la opinión pública y de la voluntad política frente al mismo.

Observa la autora cómo desde la década de los 70' se ha ampliado la esfera

publica en América Latina a través de lo que se ha venido denominando la
"participación ciudadana". Esta le apostaría a la ampliación de la
representación social al interior del estado, a la posibilidad de prestación de
servicios públicos por parte de la ciudadanía, a la injerencia de la sociedad en
la toma de decisiones y a la incidencia de los ciudadanos y sus organizaciones
en la formulación de políticas públicas estatales. Analizando lo que ha sido
dicha participación en la década de los 80's Y 90s en el continente, constata
que ésta ha estado asociada a las reformas de "democracia participativa" las

55
BRESSER, Luís, CUNILL, Nuria. Lo Público No Estatal en la Reforma del Estado. Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo. Venezuela. Año 1998. 486 P.
56
CUNILL, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y
representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. Editorial
Nueva Sociedad. 320 páginas. 1997 Caracas, Venezuela

53
cuales han privilegiado reformas constitucionales, descentralización, refe-
réndum y prestación de servicios públicos por parte de la ciudadanía.

Advierte que los nuevos arreglos institucionales participativos no conducen

necesariamente a un fortalecimiento y expansión de la esfera pública social, y
por lo tanto habría de proceder, con cautela, en las consecuencias teóricas y
prácticas que de ella se deriva. Siguiendo las experiencias de países
desarrollados en donde fueron extraídos dichos arreglos, puede presentarse
que las iniciativas ciudadanas en lugar de potenciar la inclusión de sujetos
sociales, tradicionalmente excluidos, produjo nuevas exclusiones étnicas,
sexuales, sociales y económicas promovidas por sectores conservadores. De
igual forma, si bien el Estado se ha visto potenciado por las apuestas a la
participación, de autogestión o solidarias del tercer sector (asociaciones de
ayuda mutua, ONG, asociaciones comunitarias) no sucede lo mismo con estas
en su dinámica desplegada en la esfera pública social. Sus lógicas y
prácticas de solidaridad y construcción de valores cívicos, se verían afectados
por una posible lógica mercantil basada en la cada vez mayor, transferencia de
recursos del Estado hacia dichas organizaciones.

La modernización del Estado y sus implicaciones en la ampliación de la esfera

pública se constata en América Latina en la década de los 80' s Y 90' s. Ella se
articuló a los procesos de globalización y ajuste fiscal que llevaron a asumirla y
entenderla como un proceso de recorte y desmonte del Estado desvinculada de
las necesidades sociales de la población. En este contexto la reforma admi-
nistrativa fue auto referencial y con ausencia de responsabilidad pública,
olvidando sus articulaciones y obligaciones con la sociedad, posible esto de
remediarse mediante un fortalecimiento de la esfera publica. Aludiendo a los
casos de México, Argentina y Perú como casos paradigmáticos, muestra como
la modernización se ha asumido básicamente como la privatización de las
empresas prestadoras de servicios públicos así como recorte del gasto social.

Si bien lo anterior se entiende como un límite a futuro para la ampliación de la

esfera pública ha de entenderse también como un reto hacia el cual adelantar
una reforma administrativa planteada desde una matriz socio- céntrica.
Significa lo anterior que la sociedad resulte favorecida con la reestructuración
del Estado al igual que incida en su orientación. Considera, en este sentido,
que en lugar de un desmonte indiscriminado se requiere un fortalecimiento de
él, en el que basado en procesos y fundamentos democráticos recupere su pre-
sencia territorial y funcional, así como respondiendo a los derechos sociales
ciudadanos haga valer la autoridad y legalidad.

Ya no aludiendo a la autora citada, sino a otras perspectivas, se trata entonces

de pasar de una perspectiva “estadocentrica” centrada en la burocracia, los
gobiernos o los funcionarios, a otra de lo Público donde se incentive una
mayor influencia la sociedad civil y los actores privados en la proyección del
Estado, tanto en su participación en las estructuras y procesos del Estado,
como en el espacio público donde se debaten y generan agendas de políticas
públicas57. Espacio o esfera pública en donde como espacio múltiple los
57
UVALLE, Ricardo, El Fortalecimiento de la vida democrática: la nueva relación de la sociedad y el
Estado. Revista reforma y Democracia No 20. CLAD. 2005

54
agentes de la sociedad civil y los ciudadanos tematizan, problematizan y
definen derroteros de agendas publicas que presionan por recibir respuesta
por parte de las autoridades públicas bajo la forma de políticas, regulaciones,
bienes o servicios.

Por esa vía, la construcción de lo público no es monopolio del Estado, ni

corresponde solamente a él la definición de los referentes, políticas y procesos
relacionados con su construcción. En ese sentido, la acción pública de las
autoridades y del aparato del estado, le compete a una convergencia,
correspondencia y tensión entre múltiples espacios y actores públicos estatales
y no estatales. La acción publica queda atada entonces a los procesos de lucha
y consenso que desde la sociedad se desplazan en el espacio publico por los
asuntos que deben copar la atención del conjunto de la sociedad y de sus
autoridades estatales, como por otra parte, a las respuestas que desde ella
tengan a sus iniciativas o decisiones. Se trata de que cada vez gane mayor
peso la opinión, juicio y deliberación de los ciudadanos y sus distintos grupos
en los gobiernos y en la definición de políticas las políticas públicas58.

De otra parte, se encuentra lo público no estatal como un campo que sin ser
privado ni estatal, ni orientado al lucro o basado en los poderes oficiales,
reclama y asume que cumple una “función pública social” dada por la
capacidad de poder prestar servicios públicos59 . Se interpela entonces por las
mejores disposiciones y capacidades que tendrían las ONG, las comunidades
organizadas o las universidades, entre otras, para que en un contexto de
gestión democrática entendida como inclusión de nuevos agentes a la acción
pública prestar servicios hasta antaño monopolizados por el estado como la
educación, la salud, la promoción de la participación. Su cercanía a la
sociedad, su ánimo solidario, su horizontalidad, su autoorganización etc.,
estaría entre las razones de dicho desplazamiento. Se suma a lo anterior, en
el contexto de los procesos de privatización, donde se habla entonces de las
antiguas y nuevas interdependencias entre lo público estatal y lo privado.

• LO PÚBLICO NO ESTATAL ENTENDIDOS DESDE LAS

ASOCIACIONES PÚBLICO- PRIVADAS.

Ejercicio No. 3. En grupo, con base a experiencias

locales o regionales, construya un estudio de caso, de
asociaciones entre lo público y lo privado en la
prestación de un bien y servicio, y evalúe la
pertinencia, transparencia, equidad y participación
en su diseño y ejecución.

Un texto que muestra la s tensiones en las asociaciones publico-privadas es el

de Mark Moore titulado “Creando Valor Público a través de Asociaciones

58
GARNIER, Leonardo. La Reforma del Estado: Reto de la Democracia. Revista Reforma y Democracia No
17. CLAD.1 998
59
BRESSER, Pereira. Entre el Estado y el Mercado: lo público no estatal . Contenido en : Lo Público No
estatal. CLAD 1998

55
Público Privadas”60. El problema del cual se va a ocupar Moore, es el de los la
importancia, los criterios y la incidencia que tiene el valor público en las
asociaciones publico-privadas y la consecuencia que ello tiene a la hora de la
negociación. El autor parte por señalar que la ciudadanía cada vez esta más
desconfiada que el estado le pueda proveer la seguridad, y los bienes y
servicios con que se compromete. Sin embargo esa falta de confianza hacia el
Estado, se ha visto correspondida con una nueva confianza hacia el sector
público. Lo novedoso, es que ahora esa entrega de confianza al mercado no
esta acompañada de las imputaciones negativas en lo económico, político y
social que antes se realizaban.

Esta, confianza ha estado acompañada de diversos procesos acontecidos en

el propio mercado. Por una parte, lo que se ha llamado la responsabilidad
social corporativa, que las implica en hacer cosas tratando de restringir los
daños al medio ambiente o a la sociedad. De igual forma, se reconoce el
espíritu empresarial, que se cree si cuenta con las fuerzas que la iniciativa
privada no. A lo anterior se suma el “sector ciudadano” donde algunas
empresas se han creado para tratar de incorporar los sectores mas marginados
a las oportunidades del mercado, o de igual manera, otras, cuya finalidad ha
sido construir formas de representación o liderazgo político de sectores sin voz.
En ese contexto le parece natural que los ciudadanos “busquen una
“asociación pública privada” para llenar el vacío que ha dejado la perdida de fe
en el gobierno. Y aunque esta colaboración difícilmente cuestionable porque
ella puede ayudara promover la prosperidad económica, la sociabilidad y la
justicia, le “preocupa que la parte publica sea permanentemente sobrepasada
por la parte privada. Dicho de manera vulgar, me preocupa que lo público solo
consiga “dejarse estafar”61.

Para trabajar dicha tesis se basa en un estudio de caso, de la Reurbanización

de Park Plaza, un empresario que quería adelantar una propuesta de
reconstrucción de un con en la ciudad de Boston dentro del Estado de
Massachussets. Sin transcribirse los detalles de la experiencia, esta pondrá
sobre el tapete diversos desafíos. El primero de ellos es que cuando se da una
asociación siempre se piensa que las partes van al gana- gana. Sin embargo
el interrogante, es si esto es razón suficiente para que se presente el
relajamiento de los controles por el supuesto ganar-ganar, o si es suficiente
para que se firme el contrato entre las partes. A pesar del supuesto de la teoría
de la negociación que se gana cuando se gana algo más, o no se pierde lo
tenido en la posición inicial, el problema que no deja vislumbrar es que una de
las partes puede correr con los mayores costes y los menores beneficios de la
asociación.

Así, puede haber muchos tipos de negociaciones donde las partes ganen-
ganen, pero bajo qué condiciones. Además, también puede ignorarse que las
partes entran con diferentes intereses a la negociación y que cada uno de ellos
propenderá por conseguirlos y maximizarlos. Además, aunque coincidan en
objetivos, también hay otros en los que pueden diferir. Así, mismo las partes

60
MOORE, Mark. Creando valor publico a través de asociaciones público privadas. Contenido en Revista
CLAD No 34.2006
61
Ibídem.

56
tendrán que decidir si solamente tienen en cuenta sus propios intereses, o
también tienen en cuenta los de la contraparte. En el sector publico, la cuestión
puede resultar inquietante, pues esto significa si el funcionario debe tener
también en cuenta y como deseables el lucro de la contraparte. El problema es
entonces como evaluar cuando un trato es conveniente. Para lo cual esta la
postura del privado, la postura del funcionario, pero habría una tercera que es
el ciudadano, el cual espera que lo público tenga unas prerrogativas sobre el
privado. La cuestión es como lograr entonces asociaciones públicas y privadas,
pero legitimas para los ciudadanos, ya que se ha hecho uso de un poder del
cual ellos son sus titulares.

La cuestión para una correcta negociación entonces es que se de cuenta del

valor publico que debe defender el Estado. Aunque las interrelaciones publico
privadas se han dado y se necesitan unas a otras, una de las premisas para
comprender el valor publico, es que debe entenderse que el Estado es poder, y
en particular, poder económico para los privados. Por su autoridad, por su
capacidad de regular los mercados, por demandar bienes y servicios del
mercado. De igual forma, por los servicios que provee, por los impuestos que
recauda; además, por las extensas propiedades y territorios que tiene. Eso
hace que los privados se interesen, por el Estado, y el Estado debe defender.
En cada una de ellas las partes se esfuerzan por sacar su beneficio, y los
privados tratan de influir para lograr sus intereses

A parte de lo anterior, se debe asumir que debe tenerse un referente de que

es valor público. En ese sentido, se puede partir de una mirada pragmática que
señala que valor público es el conjunto de satisfacciones individuales que se
dan en un colectivo; los supuestos aquí, son, que cada individuo define lo que
es valioso, y el valor público se entiende como la agregación de ellas. Una
segunda, señala que valor publico, es todo aquello que el gobierno señale
como público; en este caso se supone que hay una autoridad delegada, que
mediante un proceso político define lo validos; el arbitro es el colectivo. La
tercera que es la que propone el autor, supone una combinación de ambas, Se
trata entonces que “ el valor público consiste, principalmente, en propósitos
importantes que pueden ampliar el grado de satisfacción individual del que
disfrutan los miembros de un sistema político, grado de satisfacción que no
puede ser logrado necesariamente por las operaciones del mercado
competitivo y, por ello, esa comunidad política designa el gobierno para que
ayude a obtenerlo colectivamente, pero para su beneficio individual”62.

Es que valor publico sea aquellos valores que definen los individuos como
deseables para su mundo en relación con el de otros, pero también que pose
el carácter de deliberación. Valores que aunque individualmente sostenidos,
socialmente construidos. Valores en los que juegan un papel importante el
consentimiento y el acuerdo colectivo. Sirven ellos para guiar la propia
conducta o la cívica, o así mismo, puede guiar al gobierno sobre como usar sus
poderes. Y esto remite entonces a la idea de que el valor publico esta sujeto a
como puede utilizarse mejor el poder de un estado democrático. No se trata

62
Ibíd. Pág. 37

57
entonces con las asociaciones públicas y privadas, de eludir la política por la
eficiencia, sino que se trata de combinar esta con la legitimidad

Otra perspectiva para leer la relación pública privada es la asumida por Alfred
Doménech, en su texto asociaciones entre lo público y lo privado: en búsqueda
de la complementariedad.63 Dado que a principios del siglo XXI se vivencian
distintos retos que van desde la provisión y calidad de las aguas, hasta los
servicios sociales se ha procedido a una proliferación de asociaciones público
privadas que buscan hacerle frente. La redefinición además ha llevado a un
incremento de las asociaciones que se juega en lo cuantitativo y cualitativo
Tres actores actúan en la sociedad que son: empresas privadas,
administraciones públicas y organizaciones no lucrativas. Entre las mismas
hay entrecruzamientos, que revelan distintas formas de complementariedad
entre ellas, y prestación de servicios a la sociedad.

Desde su perspectiva, las relaciones publico privadas corresponden con formas

de Estado, contextos de referencia y tipos de énfasis con el sector privado. En
ese caso el autor habla del Estado liberal, el estado de bienestar y el estado
relacional. En el primer caso, en un contexto de crecimiento del capitalismo, el
Estado controlaba el conjunto de actividades y buscaba promover el mercado,
aunque en la asociación público privada, dejaba de lado a la iniciativa privada
y a la sociedad civil en dicha promoción. En el segundo caso, en el marco de la
promoción de la democracia, buscaba el bienestar del conjunto de la sociedad
y supeditaba la iniciativa privada y el sector civil. Por su parte, en el tercer caso,
se trata de un trabajo de complementariedad entre el estado y el sector
privado, en la medida que se entiende la complejidad y diversidad de
problemas que debe enfrentar la sociedad.

Además, en este marco se hablaba de diferentes grados en esa relación. Un

extremo es la reprivatización donde los privados tratan de sustituir la labor del
Estado, mientras que en el otro extremo, se encuentra la nacionalización
donde el Estado trata de suplir a los actores privados y de la sociedad civil. Por
eso, los puntos intermedios, serán el pluralismo del mercado, el pluralismo del
bienestar, el estado de bienestar. En uno ocupa los privados cada vez ocupan
mas espacios, mientras en el otro, es el estado el que lo realiza, mientras en
el intermedio son las organizaciones de la sociedad civil quienes lo realizan.

Señalado lo anterior, el autor señalará que hay diversas formas de relación de

lo publico y lo privado, y que lo mismo, no siempre es fácil de sostener por
cuanto, sostenerlas tiene sus costos elevados. En la provisión de servicios o
bienes, variaran las relaciones que van desde una modalidad donde solo lo
hace el Estado, a otra donde lo hace el privado. Una primer modalidad es
cuando el Estado, a través de una empresa o una dependencia, presta el
servicio directamente. Una variación de esta, es cuando varias organizaciones
públicas se asocian para prestar el servicio. Cuando ya recurren al sector
privado, una primera forma es el contrato, donde el estado para cumplir una
meta encarga de un desembolso financiero. Una segunda, es la
externalización, cuando un Estado delega a un privado la realización de una
63
DOMÉNECH, Alfred. Asociaciones entre lo Público y lo Privado: en búsqueda de la complementariedad.
Contenido en Revista Reforma y Democracia CLAD No 33. 2006. Pág. 63

58
obra o la prestación de un servicio. Sigue a ella la subvención, y es cuando el
Estado presta un apoyo a un privado para cumplir sus metas. Se suma la
concesión o franquicia, y es cuando aquel concede el monopolio a un privado
para que preste un privado. Esta la regulación, y es cuando el estado se limita
a hacer una reglamentación o marco para que intervengan los privados.

En cada una de ellas hay variaciones de asociación público privado y de

problemas a nivel de personal, organizaciones y sistemas. En el caso de
externalización, hay prestación de servicios o intensivos en capital o intensivos
en personas. Las primeras se dan sobre todo con el sector privado, mientras
las segundas, con el sector de las ONG, o el tercer sector. A nivel de las
asociaciones intensivas en capital, a nivel de personal, se pueden presentar
problemas de corrupción en el sector público que distorsiona la relación. A
nivel de organización, estaría la concentración de poderes en grupos
oligárquicos, que impiden la transparencia. A nivel de sistema, se encontraría
problemas de capturas del Estado de las grandes multinacionales de los
Estados, donde se dan sobornos para el otorgamiento de concesiones o la falta
de aplicación de regulaciones. En los casos intensivos en mano de obra, se
dan problemas de falta de indicadores de calidad de la prestación de servicios
por parte de las ONG, de dependencia de las ONG frente al Estado, o de la
cooptación de las ONG por parte del Estado.

Varias formas se pueden utilizar para prevenir las fallas en las asociaciones
público privadas. La rendición de cuentas y la transparencia, podría incidir,
porque además implican que se evalúen los resultados. También se pueden
incentivar propuestas anticorrupción, como programas como Transparencia
Internacional, o códigos de ética al interior de las entidades. Por su parte, se
considera importante, promover las colaboraciones mutuas entre el sector
público y las organizaciones de la sociedad civil, llevar una cada vez mayor
intensidad en la colaboración según los resultados y revisar el control y el
pensar el sistema integral.

Dadas las anteriores perspectivas de los autores, las asociaciones publicas y

privadas se muestran que ni al mercado le es posible actuar sin el Estado como
que éste tampoco es posible sin los ingresos y los apoyos que de aquel recibe.
Ante los fallos de uno y otro, un camino es la asociación y correspondencia
entre ambos. Uno de los problemas centrales esta dado por cómo su encuentro
permite la generación o agregación de valor público desde una perspectiva
que incluya criterios democráticos. Se trata entonces que el papel que los
privados cumplen en lo publico, no solo les parezca conveniente a las
autoridades estatales o los privados, sino al conjunto de la ciudadanía,
contando con su deliberación y consulta a la hora de definir lo que es el valor
publico en las asociaciones entre el estado y los privados.

Los interrogantes quedan entonces alrededor de si dichas alianzas aumentan

o disminuyen el valor publico desde la perspectiva de los ciudadanos en tanto
que los gobernantes administran un patrimonio que les ha sido delegado. De
igual forma, si en las mismas se aumenta la capacidad institucional del Estado
antes que disminuirla, donde el mismo no salga debilitado. La cuestión pasa
entonces, por la construcción de mecanismos que permitan asociaciones entre

59
lo público y lo privado legitimas. En términos de gestión pública democrática,
esto se expresará, en cómo construir arreglos administrativos que permitan la
inclusión de la perspectiva de la ciudadanía, que garanticen la eficacia, pero a
su turno la equidad, la universalidad y la redistribución.

• LO PÚBLICO NO ESTATAL DESDE L OS MEDIOS DE

COMUNICACIÓN64.

En relación a la comunicación en buen número de discusiones se evidencia la

preocupación por abrir la reflexión en torno a qué significa dicha noción de lo
Público, y de acuerdo a ello, que implicaciones traería la misma para la
comunicación en su papel político. Un punto de entrada en este debate, es el
señalamiento que en Colombia se ha confundido lo Público con lo estatal, y en
otras variantes, en el contexto propiamente comunicativo, a asimilarse lo
público con lo publicable, y a su vez, a reducir su existencia y construcción a
un espacio físico concreto65. Ciertas implicaciones han traído consigo estas
confusiones. En el primer caso, por confundir lo público con lo estatal, se ha
entendido que la responsabilidad social de los medios o su compromiso con lo
público es no tanto la de comunicar y producir una información proclive a la
construcción de intereses generales, sino mas bien, la de asumir una
perspectiva oficialista de comunicar las preferencias, informaciones y puntos de
vista de las autoridades gubernamentales dejando de lado las de otras
organizaciones o actores vinculados con la “sociedad civil”, los ciudadanos u
otras fuerzas políticas.

Desde la segunda de la confusiones, por darse por publicas aquellas opiniones

o informaciones hechas publicas –publicadas- y cuya relevancia esta dada
por la reiterativa y amplia visibilidad a la que es expuesta una información o
contenido por parte de los medios, ha cobrado carrera, que los temas de la
agenda publica de los cuales deben ocuparse los ciudadanos y sus
instituciones no son las relevantes por su relación con materias de
conveniencia colectiva sino por la preferencia posicionada por los intereses de
los medios de comunicación. En el tercer caso, la idea de que lo público se
existe y se construye en un espacio físico concreto, como la plaza pública, ha
llevado a no entender que desde los espacios comunicativos virtuales también
se producen interrelacionamientos colectivos y formas de asociación mediante
las cuales se generan formas de control o inclusión ciudadana.

Dadas las confusiones presentadas, varios autores que en Colombia se ocupan

de lo Público, ayudándose en desarrollos teóricos, especialmente provenientes
de la filosofía política, se preocupan por traer en términos conceptuales los
sentidos o campos de sentido a que remite lo público. Trayendo por general a
autores como Hannah Arendt o Nora Rabotnikof, varios de los cuales terminan

64
Este aparte se ha extraído de. MOLINA, Jesús. Democracia y lo Público: Balance de la discusión
contemporánea en Colombia del papel de la comunicación en lo político. Revista Polémica. ESAP.
ESAP.2005.
65
“Confusiones sobre lo público: Las confusiones históricas del periodismo frente a lo Público. Las tres
confusiones históricas han sido: tomar lo público como lo publicable, identificar lo público con lo estatal
y referirse periodísticamente a lo público desde lo físico espacial”. MIRALLES, Ana María. Op.cit. Pág.
36.

60
por coincidir en torno a tres sentidos básicos que asume el término, ya
señalados en otro aparte. De lo referente a la utilidad común, lo accesible y lo
visible. Definidos estos sentidos y articulándolos en relación con otras
categorías como las mencionadas de opinión, espacio o esfera, las propuestas
que jalonan algunos autores es que la comunicación cobraría una intima
relación con la construcción del interés público o la utilidad común, el acceso
abierto a la participación ciudadana y la visibilización de las actuaciones del
poder político del Estado.

Se interroga así qué clase de acceso y qué tipo de ciudadanía trae consigo el
consumo de los medios masivos de comunicación y las posibilidades que abren
los mismos para el ejercicio ciudadano66, como de igual forma, qué papeles o
funciones cumplen los mismos en la construcción de lo público político, y entre
los cuales podría contarse, como algunos de ellos, la construcción de agendas
ciudadanas, las de actuar como instancia de intermediación de demandas
entre el estado y la sociedad, la de fungir como espacios de negociación y
reconocimiento entre actores sociales, y también, la de hacer las veces de
escenario para el conocimiento y selección de alternativas o autoridades
políticas.

Desde trabajos particulares como el del “periodismo público”, en su pensar, los

medios de comunicación y el periodismo que de el participa deben realizar su
aporte a la construcción del interés general o la utilidad común, mediante su
contribución a la formación de agendas ciudadanas confeccionadas mediante
la consulta y participación de públicos ciudadanos amplios67. Desde otra
perspectiva, como lo evidencia las reflexiones de Germán Rey en torno a la
dimensión de la visibilidad, en concreto en el proceso 8000, se avanza en
reflexionar por el papel que los medios de comunicación han cumplido y
podría cumplir en la edificación de una relación transparente y de cara al
público del Estado y sus agentes, todo ello, mediante la provisión de
información y revelación de las actuaciones del Estado.

Otro punto central del tema de lo publico es el de poner de presente la función

política de la comunicación en relación a la construcción de lo político no solo
desde el estado sino desde la propia sociedad. Se trata de su papel de
mediación en el controlar y orientación del poder político de estado y la
construcción de sentidos al interior de la sociedad. Además, se evidencia a la
comunicación, ya no solo como función, sino así mismo como “espacio” o
“esfera” de convergencia donde se hace posible el encuentro y el
enfrentamiento de puntos de vista entre diferentes actores y grupos que
participan de la sociedad, los cuales en/mediante la comunicación,
construyen a través de prácticas discursivas sentidos que pugnan por
orientarla. A todo lo anterior, se suma, ya no solo entender la comunicación
como función o espacio, sino teniendo en cuenta los significados que traen
consigo los conceptos desde el proceso histórico que les dio lugar, reclaman
a lo político en la modernidad una dimensión considerada debe serle

66
REY, Germán. Op. cit
67
MAYA, Adolfo. La participación ciudadana y el periodismo público; Retos a la democracia
contemporánea. Curso de Periodismo Público. ESAP. 2002. Mímeo. pp.1-20.

61
consustancial, a saber, el deber de visibilizar y transparentar el poder político
del Estado de cara a quienes son sus destinatarios.

Deteniéndose en una cuestión en particular, respecto a la relación de lo

político y la función de la comunicación dos puntos no pueden dejarse de lado
en relación con la democracia. Se trata de una función democrática de la
comunicación, en un primer sentido, porque se trata por parte de cuerpos
sociales cada vez más amplios de la apropiación mediante la comunicación
del poder político, hasta el punto, de enunciarse al conjunto de los ciudadanos
como portadores de dicha función. En un segundo sentido, relacionado con lo
anterior, no solo porque se evidencie la inclusión de las mayorías o de públicos
significativos en la construcción o control del poder político mediante su
participación en la crítica, sino también, porque introduce la exigencia de la
transparencia o visibilidad del mismo en contra del secreto de Estado, cuestión
que desde autores como Norberto Bobbio son uno de los atributos centrales
que caracterizan la democracia.

Es pertinente anotar, que según la concepción que se tenga de democracia y

a la cual se apueste, de igual forma, se le atribuirán funciones y límites a la
comunicación en su papel en la construcción de lo político. En un marco de
concepción de democracia liberal, si bien a la comunicación se le atribuye la
función política, se buscara una modalidad específica de la misma encaminada
a ayudar a la crítica ciudadana a velar porque el poder soberano del Estado
este restringido en su intervención en las esferas de acción privada y para que
sus iniciativas estén en concordancia con sus intereses privados. Por otra
parte, en un marco de democracia republicana, a la comunicación se le
asume desde una función política ya no tanto de crítica sino de inclusión e
integración política, en el sentido, de lograr a través suyo la participación activa
de las mayorías y la generación de consensos colectivos alrededor del
“interés general”. Contrastando una y otra, si bien, la postura liberal, otorga a
la opinión pública y la comunicación una función democrática orientada al
control político de las actuaciones de las autoridades públicas, la de tintes
republicanos, provee una connotación de función de inclusión ampliada y
activa de la ciudadanía y construcción de consensos discursivos alrededor del
“interés general”.

Aunque, en ambas funciones políticas de la comunicación pueda hablarse,

para el caso, de “opinión pública”, en la primera, asumirá el atributo de
<<público>> en tanto su producción se imputa a un “público” de personas
privadas que la originó y publicitó para controlar las acciones del Estado sin
importar su referencia al interés general; en el segundo caso, el atributo
<<público>>, se plantea tanto por ser construida por una proporción
significativa o mayoritaria de la población como por girar en torno a la
construcción del interés general68. En todo caso, estos dos marcos de
referencia de la comunicación frente a la democracia encuentran sus limites y
se hacen objeto de criticas: la primera por reducir la opinión pública a unos
públicos reducidos de privados trayendo consigo peligros de exclusión a
amplios sectores y de ser desligada de proyectos de sociedad concertados,
68
RODRIGUEZ, José Manuel. Opinión Pública: concepto y Modelos Históricos. Madrid. Editorial Marcial
Paris. 1995. 75- 145

62
mientras la segunda, por abrir puertas a excesos de búsqueda de unidad
consensual puede llevar a lógicas homogenizantes que terminan por negar el
pluralismo.

A nivel de críticas, no tanto de los autores colombianos que traen estos

conceptos, sino al campo de sentido que despliegan de forma intrínseca los
mismos conceptos rescatados por ellos, cabría decir que ambas funciones de
control o de inclusión, sea en la perspectiva liberal o republicana, están
cargadas de un trasfondo donde lo político sigue quedando reducido al mundo
de poder del estado - aunque en ambos casos, paradójicamente, sea para
sacarlo de su manejo exclusivo por sus actores gubernamentales, políticos o
funcionarios y ponerlo en manos de privados o mayorías poblacionales.
Aunque los conceptos aludidos marcan el empoderamiento de la sociedad o
sectores de la misma frente a la soberanía del estado al adjudicársele a estas
el control o el consenso comunicativo influyente en la dirección de sus
actuaciones la ruta que toma dicha función es la de dirigirse a las instituciones
y actores del estado. En este sentido, la comprensión de lo político desde la
comunicación, mediante la alusión a los conceptos referidos, sigue atada a la
producción de insumos o flujos que alimenten una centralidad estatal que se
da sentada de antemano.

Esta comprensión, que desde lo público es un aporte a la democracia, en

tanto potencia la actuación de la sociedad en el control y orientación de lo
político estatal, estaría apoyada en una concepción básica de la democracia,
que la entiende como forma de gobierno69en donde la comunicación se
constituye en una vía para poner el poder político del estado en función de los
designios y preferencias de la sociedad - a la que se atribuye ser la titular del
poder político- . Sin embargo, como ya lo ponen en evidencia las reflexiones
de los autores colombianos que acopian y hacen uso de los conceptos en
discusión existen otros sentidos en que la comunicación entra a cumplir
funciones políticas sin que se ligue obligatoriamente en su producción de
sentido a ser dirigida al estado. Entendiendo la democracia como “ethos
social” –forma de vida y actitud ante los otros, el entorno y si mismos- donde se
hace posible la coexistencia pacifica, tolerante y pluralista de diferentes
proyectos y concepciones de vida70, la comunicación posibilita la estructuración
de otras dimensiones políticas como lo es el de crear marcos de
significación/valoración -a nivel de imaginarios colectivos o pautas standar de
conducta- para la orientación y el reconocimiento mutuo de los diversos
actores, intereses y sensibilidades que habitan la sociedad.

Para la comprensión de esta otra función política, invocando la descripción

histórica brindada por Habermas, habría que volver la mirada a una de las
acepciones iniciales en el siglo XVIII que tuvo la noción de opinión en el
contexto ingles a través de uno de sus máximos representantes del
pensamiento liberal, como es el caso de John Locke. En su ley de opinión71,
69
Así se expresa en GONZALO, Eduardo y Requejo, FERNÁN. Democracia. Las Razones de un Sueño que
genera monstruos. Contenido en: Cortina, Adela. Palabras Claves de Filosofía Política. 1997.
70
Para profundizar esto ver CORTINA, Adela. Ética aplicada y democracia radical. Editorial Tecno.
Madrid 1993.
71
Ver HABERMAS, Jurgen. Historia y Crítica de la Opinión Pública. G. Gilli. Barcelona España.1994. Pag,
126.

63
refiere a la opinión como el control social logrado sobre los individuos por
efecto de la “opinión” o reputación que otros hacen de ellos, convirtiéndola con
esto, en censor moral que con sus juicios y valoraciones públicamente
extendidas genera una regulación de los comportamientos e inclinaciones
sobre quienes recae. Por esta vía, la comunicación cumple las funciones de
constructor del orden social en tanto que alimenta y provee pautas estándar de
comportamiento y de significado/valoración compartida. Noelle Neuman,
recuerda esta función de control social, al hablar de la “espiral del silencio”,
para señalar que los individuos por temor a ser excluidos o sentirse aislados
de la sociedad asumen como propias las opiniones que los medios de
comunicación dicen o posicionan como mayoritarias.

Otro sentido que se aparte del marco de significado de centrar la función

política de la comunicación en el control y orientación del Estado, esta dado
porque al limitarse a él, cierra o invisibiliza la posibilidad que las misma tiene
para poner de presente las relaciones de poder que desde otras esferas
estructuran la vida colectiva, y de igual manera, las articulaciones que tienen
ellas con el estado y que le limitan en su capacidad para contar con recursos
y decisiones vinculantes de conveniencia colectiva. Se reclama así, que la
función política de la comunicación debería ocuparse en igual medida de
adelantar un control y crítica a la esfera del mercado, de lo no estatal, de lo
trasnacional y de lo multilateral, toda vez que en la contemporaneidad cobran
cada vez mayor poder. Cobra fuerza esto, si como lo reportan analistas, para el
caso Colombiano, se constata una cada vez mayor autonomización de las
distintas esferas, siendo bastante miope dejar que la función política de la
comunicación ocuparse solamente de la política cuando su crisis de
capacidades, posibilidades y restricciones están en estrecha relación con lo
acontecido en aquellas otras.

• EVALUACIÓN.

Actividad a Criterios de Metodología

Realizar Evaluación
Ejercicio 1: En Coherencia y Ensayo. Es una modalidad de escritura
un ensayo estructura global mediante la cual de forma sistemática,
individualmente, del ensayo coherente y sustentada se expresa el
analizar las punto de vista sobre determinado asunto.
siguientes Problema, tesis, La fuerza del ensayo, radica en la
preguntas y argumentaciones, capacidad de innovar o renovar los
posteriormente conclusiones puntos de vistas o enfoques, desde los
debatirlas en cuales se ha visto o pensado
mesa redonda Bibliografía determinado asunto. De igual manera el
¿Es lo mismo lo consultada y pie ensayo aunque es un punto de vista
Estatal a lo de páginas. personal, en el caso de los contextos
Público? De no académicos, muestran como el autor del
serlo ¿En qué Originalidad en mismo es capaz de recoger y dialogar
se asimilan y en pensar y con otros autores que se han

64
qué se problematizar un pronunciado sobre el tema. Por lo tanto,
diferencian? asunto. es importante que el mismo revele la
¿Se consulta de diversos autores y fuentes,
complementan Ortografía, signos en las que se muestra el conocimiento
o se de puntuación y de un campo, como de igual forma, la
contraponen? redacción contribución que el ensayista realiza. El
. ensayo lleva una estructura que muestra
Valor: 30 % de la un propósito, problema o asunto que se
Nota de esta ocupara, los elementos desde los cuales
Unidad se abordará el mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las
conclusiones, todo ello organizado en un
marco de párrafos, títulos y subtítulos
que permitan un orden mínimo.
Ejercicio 2: Cantidad y Ejercicio de Análisis. Consiste en la
Individualmente calidad de la caracterización de determinado
recolectar información fenómeno u objeto de estudio, a partir de
información en recolectada. la recolección sistemática y periódica de
el municipio datos, informaciones, entrevistas,
acerca de Documento de encuestas, informes etc. La consistencia
organizaciones Análisis del análisis está: 1. Recolección de un
y actores que Realizado numero significativo y suficiente de
sin ser estatales información que muestre diversas
construyen lo Material visiones o niveles de análisis sobre el
público. elaborado para problema o asunto estudiado 2.
Elaborar un la presentación. Definición de variables de análisis a partir
análisis de de las cuales se ordenara y descifrará
ellas, Manejo del tema la información recolectada 3. Elaboración
justificando su y fluidez en el de matrices de análisis donde se
carácter de mismo. clasificara y ordenara la información
Público No acorde a las variables señaladas, 4.
Estatal. Elaboración de una caracterización
Valor: 30 % de la donde se consigna el análisis global
Nota de esta realizado. Importante que el mismo lleve
Unidad el tema, problema o asunto central que
encontraron en el análisis. Las
principales hipótesis, la metodología y
fuentes en que se basó el análisis, las
argumentaciones que sustentas las tesis,
los ejemplos, cuadros o noticias -pie de
páginas- en que se soportan los análisis.
Conclusiones

Ejercicio 3. En Cantidad y Estudio de caso. Da cuenta de una

grupo, con base calidad de la experiencia o situación donde en una
a experiencias información dinámica entre actores y contextos se
locales o recolectada. muestra como se va configurando un
regionales, fenómeno, relación o proceso que es de
construya un Material interés registrar. El estudio de caso, trae
estudio de elaborado para consigo, la recolección de testimonios,

65
caso, de la presentación. documentos, reportes de prensa,
asociaciones fotografías, videos, observaciones de
entre lo publico Manejo del tema campo etc. de acontecimientos
y lo privado en y fluidez en la sucedidos en la vida real, que de manera
la prestación de exposición. fragmentaria y dispersa expresan cómo
un bien y se va dando vida y se transforma “algo”
servicio, y Valor: 40 % de la que es del interés estudiar. El estudio de
evalúe en Nota de esta caso, se construye con personajes,
relación a lo Unidad momentos, situaciones, recursos
publico la ubicables y referidos a espacios y
pertinencia, tiempos específicos. Lo anterior, no es
transparencia, suficiente, pues el mismo debe contar
equidad y con un soporte conceptual que permita
participación en que los elementos estudiados tengan un
su diseño y marco común que permita ir
ejecución de los referenciándolos y articulando entre sí,
diferentes de tal forma que el estudio exprese cierta
sectores o estructura o patrón de relaciones.
actores. Además, el estudio de caso, debe
evidenciar un relato que recree con
situaciones, sensaciones, personajes,
emociones una historia con un principio,
fin, nudo, desenlace y enseñanzas.

Exposición. La misma consiste en la

presentación ante un público de un tema
o asunto para darles a conocer o
convencer de un asunto en particular. La
misma exige en su desarrollo una
preparación previa que consulte
contenidos, argumentos, ayudas
didácticas. Importante que la misma
parta por una introducción donde se
exponga el problema u objetivos que
buscan dilucidarse con ella, y los
caminos argumentativos que se seguirán
para realizarlo. Es importante que los
apoyos audiovisuales sean apoyos, mas
no una trascripción de lo que se va a
decir. Todos los integrantes deben
conocer de todo el tema y estar
cualquiera de ellos en capacidad de dar
una visión panorámica de la misma. Solo
que conocerán en mayor detalle
determinados asuntos.

66
U
NIDAD II

PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO
PÚBLICO

67
 SABER ADMINISTRATIVO PÚBLICO
¿CAMPO DISCIPLINAR EN CRISIS O EN CONSTRUCCION?

Introducción

Una de las encrucijadas por las que ha tenido que atravesar Administración
Pública esta relacionado con cuál es el tipo de conocimiento que debe producir
y enseñar. Se habla entonces si la Administración Pública es un saber aplicado
orientado al hacer o si más bien es un saber de carácter científico orientado al
entender. Lo anterior, al interior del campo se ha popularizado en gran parte
bajo la clásica dicotomía de si ella es un arte o mas bien una ciencia,
generando disputas de todo tipo acerca de que es lo que debe ensañarse,
aprenderse y aplicarse cuando de administración pública se trata. En este
sentido, se ha insistido si la administración pública es un tipo de saber cuyo
norte y validez esta dada por la generación reglas y habilidades de acción
práctico para transformar o solucionar determinados problemas competencia
del burócrata, funcionario o profesional, o si mas bien, es un corpus de
conocimientos organizados en el marco de una disciplina, la cual sobre la base
de teorías, observaciones, métodos y comunidades científicas pretenden
brindar explicaciones validadas sobre los elementos e interrelaciones que
configuran el universo de los fenómenos de naturaleza administrativa pública y
sobre cuya base se debe fundar la acción administrativa.

JUSTIFICACIÓN

Iniciarse en un campo de estudios disciplinar o profesional, requiere identificar

el/los objeto(s) de estudio o de intervención sobre las cuales descansarán unas
prácticas de saber o de hacer. En ausencia de poder hacer lo anterior, de
hallar un dominio específico de la realidad social donde se pueda referenciar
algo así como unos “objetos”, se debe lograr al menos una aproximación al tipo
de mirada especifica que propone determinada disciplina o profesión, que la
hacen adquirir un estatuto diferenciado de otras. Lograr una precisión mas o
menos clara del campo de estudios de la Administración Pública, es
aproximarse a cuáles campos se consideran pertinentes, legítimos y
necesarios para reclamar la intervención de unas prácticas disciplinares,
axiológicas y tecnológicas para las cuales se esta formando. La cuestión
trasciende no solo al hecho de a qué es a lo que se va a dedicar un
administrador público, sino para qué y cómo va a abordar su práctica.

En la Administración Pública realizar la pregunta sobre su objeto o mirada en

particular es más que necesario. No solo por lo dicho anteriormente, sino
porque alrededor de ella hay toda una serie de imaginarios y creencias, que a
su vez soportan unas prácticas específicas. El mapa de lo que es la
administración pública se vuelve aún más movedizo y confuso, cuando por las
corrientes políticas o disciplinares modernas, se habla ya no de administración
pública sino administración de lo Público. La cuestión entonces pasa por qué

68
es lo que se debe hacer y qué es lo que se debe estudiar cuando de
administración pública se trata.

Palabras clave

Administración Pública
Saberes Profesionalizantes
Saberes Tecnológicos
Saberes Científicos

• SABERES PROFESIONALIZANTES.

Ejercicio No. 1. En grupos, compilar información

mediante consultas a internet o bibliotecas y analizarla
para establecer si el saber administrativo publico es una
profesión, una ciencia, una tecnología o un arte. En una
relatoría consignar la discusión, y luego en mesa
redonda discutir los puntos de vista.

Uno de los campos mediante los cuales se ha tratado de asumir a la

Administración Pública como un saber aplicado, es desde lo que se ha dado
en llama una perspectiva profesionalizante. En este sentido ya uno de los que
han sido identificados como uno de los precursores en la vertiente
Norteamericana de la Administración Pública como disciplina, Dwight Waldo a
mediados de los 50 del siglo pasado, señalaría que dados los desarrollos de la
misma y de su ejercicio, en lugar de pretenderse la construcción de una
disciplina en administración pública, mas bien se le debería asumir como una
profesión soportada en el aprendizaje de múltiples saberes de distintas
disciplinas72. Entenderla como profesión es plantear sobre todo a la
administración pública como un saber aplicado, cuyo estudio, orientación y
estructuración se debe al desempeño de un oficio.

Se trataba con lo anterior, que la Administración Publica se entendiera sobre

todo como una carrera dentro de los servicios del gobierno en la cual se
preparaban a los funcionarios en los saberes necesarios y aplicados en la
administración pública. En ese sentido, a su aprendizaje y resolución de
problemas, deberían converger las múltiples disciplinas que se relacionaban
con el campo público. Aprender administración y ejercitarla era por lo tanto
entregarse al estudio de la Filosofía Política, la Ciencia Política, el Derecho
Administrativo, la Economía, la Sociología, la Psicología, la Ciencia de de
Organizaciones etc.

Se debía entonces acudir al Derecho toda vez que la acción administrativa se

encuadraba en un conjunto de reglas y conceptos provenientes del derecho,
que les colocaba unos limites, alcances, organización y medios a la

72
SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. PLAZA y Janes.
México. 2001. Pág. 211-295.

69
organización administrativa73. El hecho de tener que operar la administración
pública en el marco de un estado constitucional y de derecho, al igual que
desempeñarse en un modelo burocrático de sujeción a las prescripciones
legales, implicaría que a quien trabajará en Administración Pública, debieran
versarse en el conocimiento de las lógicas deductivas e inductivas de la
producción y aplicación del derecho, al igual que la de sus contenidos y formas
particulares según cada contexto. Al tenerse que las competencias y división
funcionales se expresaran mediante categorías del derecho, que buena parte
de sus medios y procedimientos de acción se expresaran en modalidades
suyas como las de tipos de contratación, vinculación laboral etc, o que las
relaciones y controles con los ciudadanos se dieran mediante reglas del
derecho, hacían de el un saber del cual no podía prescindir un administrador
público.

Con la Filosofía Política o la Ciencia Política se daría similar situación. La

primera, en el caso de Europa, se consideraba importante que los formados
para ocupar los cargos en el la dirección del estado tuvieran estudios
relacionados con las instituciones políticas. Por su parte, en Estados Unidos, la
ciencia política, en especial en una de sus ramas como las ciencias de la
políticas, se consideraba y considera importante en tanto que mediante ellas
por una parte se estudia y conoce el Estado en relación con las fuerzas que
dan vida al sistema político, pero por otra parte, con aquellos conocimientos
que tienen por intención posicionar al conocimiento y los profesionales en la
formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas74.

La Sociología y la Psicología también cumplirían su papel, toda vez que se

consideraba que ellas al tratar de dar cuenta, entre otras, por una parte, de las
estructuras sociales, de la dinámica de grupos, de la dinámica de los actores,
de los fenómenos de institucionalización y, de otra, de los comportamientos
individuales y colectivos o de las motivaciones para la actuación75. El
aprendizaje o aplicación de estos saberes se señalaban pertinentes, al punto
que se llegaron a abordajes concretos de dichos enfoques sobre la
administración publica, tal como el enfoque de Michell Crozier que tratará
desde una mezcla de sociología política, sociología de las organizaciones y de
los actores, de leer, analizar y explicar las dinámicas de la burocracia pública
desde las relaciones de poder, las estrategias y los conflictos entre los propios
actores, las reglas y estructuras organizacionales76. En otras experiencias, mas
alejadas de la administración pública, pero reclamadas en determinado
momento por determinados enfoques de hacer parte del tronco ella, se cuenta
la importancia de la psicología, en la teoría de las Relaciones Humanas,
donde se analizarán los grupos y sus desempeñas en relación a motivaciones,
relaciones interpersonales, estímulos y ambientes.

Las Ciencias de la Gestión también debían ser aprendidas en la perspectiva

profesionalizante. Enfocadas en un inicio a mejorar el desempeño, la eficiencia
73
CHEVALLIER, Jacques; Loschack, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución
Administrativa. Tomo I. 1992. Pág.42-75.
74
NELSON, Barbara ‘Politicas publicas y administración. Una visión general’ En Goodin, J Robert et al.
“Nuevo Manual de Ciencia Política”. Editorial Istmo. Madrid. pp. 795 -846.
75
CHEVALLIER. Op Cit.
76
CHEVALLIER. Op Cit.

70
y la eficacia de las empresas privadas, y derivadas en un inicio de las
observaciones de Taylor y Fayol sobre tiempos y movimientos para maximizar
el rendimiento de los a trabajadores y disminuir los costos de producción,
también se les reclamo un lugar para la mejor administración de la cosa
publica77. Por esta vía se plantea la necesidad de enseñarse y aprender
dichos conocimientos para el profesional en Administración Pública, pero en
un marco que no deja de tener cuestionamientos. El supuesto que introduce
esto, es que la administración Privada y la Pública no tienen diferencias de
esencia sino de grado, con lo cual, se podía llegar a plantear, que en uno u
otro campo, habrían unos principios universales de la administración que
debían ser aprehendidos y enseñados. A manera de formulas, las diversas
perspectivas orientadas a establecerlos señalaban qué se debía hacer para
dar respuesta a cómo administrar. El ciclo administrativo, integrado por
organizar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar, expresaba qué tipo de saberes
debía hacer parte de la agenda de enseñanza, aprendizaje y aplicación de la
administración pública.

A estos saberes provenientes de diversas disciplinas en términos de los

ingredientes que debería integrar un aprendizaje, enseñanza y aplicación de
administración pública desde una perspectiva profesional, se suma un saber
general y disperso que también debería integrarse, y que aquí daríamos el
termino de saber burocrático78. La burocracia aunque se le ha entendido como
una forma de dominación y de organización soportada en la legalidad, una
aspecto que no se ha relevado lo suficiente es que la misma también trae como
supuesto fundamental el ejercicio del poder con base en el conocimiento. En
ese sentido la burocracia es aquel tipo de dominación que instaura un cuadro
de funcionarios cuyo acceso, promoción y permanencia esta vinculada a los
meritos relacionados con su conocimiento y con un saber experiencial ligado a
su desempeño. Lo anterior significa, que la burocracia a su interior no solo
requiere de unos agentes que en su acción administrativa ingresen certificando
un saber, sino que en su práctica cotidiana, también lo apropien y generen.
Conocimiento, que para situarlo, deberá acudirse a los propios funcionarios y
en las propias instituciones.

Teniendo en cuenta lo anterior, la formula de entender la Administración

Pública desde una perspectiva profesionalizante, es aprender una serie
inconexa de conocimientos o áreas de diversas disciplinas que se consideran
relacionadas con determinadas situaciones o habilidades propias del
desempeño. En el caso colombiano, este pareció ser el enfoque hasta la
década de los 90 de la organización del saber de la Administración Pública, en
la institución creada por el Estado para la formación y adiestramiento de sus
funcionarios: la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Así los
pensum de estudios era un agregado de áreas que se consideraban tendrían
relación con el ejercicio del Administrador, tales como Administración o
Ciencias de la Gestión, Ciencia Política, Derecho, Sociología, Economía etc.
Como lo señala un profesor de dicha institución, bajo dicho enfoque, al

77
SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. PLAZA y Janes.
México. 2001. Pág. 211-295
78
LOZANO, Alejandro. IV Jornada Interdisciplinaria. Hacia una Definición de lo Público. ESAP.
Universidad Nacional de Colombia. 2005

71
estudiante se le delegaba la responsabilidad que en su cabeza y en su práctica
integrara como bien pudiera esa diversidad pretendidamente conexa de
saberes. Cuestión que también se expresaba, que el administrador público
supuestamente conocía en amplitud pero menos en profundidad, pues
manejaba conceptos y enfoques esenciales de diversas disciplinas pero sin
contar con la oportunidad en sus estudios superiores para profundizar en ellos.

• SABERES TECNOLÓGICOS

En el caso de los saberes aplicados desde la administración pública estatal,

otra de las formas de su construcción, esta dada por la idea que la enseñanza
y el estudio de la administración pública debe centrarse en generar un conjunto
de doctrinas y reglas de acción que intentan decir cómo se debe proceder en
determinadas áreas o procesos de la organización para lograr con éxito la
resolución de problemas. Podría llamarse tecnológico a este tipo de saberes,
porque se espera sean producidos y enseñados menos para explicar la
realidad administrativa y mas para transformar un estado de cosas mediante
el señalamiento de procedimientos y acciones requeridas para el logro de unos
resultados deseados. En este sentido el aprendizaje y la enseñanza de los
saberes administraciones se relacionan con la elaboración y transmisión de
conjunto de prescripciones, de formulas o de máximas sobre qué hacer y para
qué hacerlo. Las mismas generalmente eran extraídos o justificados sobre la
base de experiencias o ejemplos exitosos provenientes del sector privado en su
mayor número, aunque también del sector público, de las cuales se suelen
extraer las enseñanzas que se esperan sean aplicadas en nuevos desafíos.
Aprenderlas y enseñarlas es poder garantizar el éxito en el oficio o la
profesión del Administrador en su mundo organizacional.

Se trata entonces de saberes doctrinarios que pretenden responder a qué y

cómo a hacer con éxito frente a determinadas situaciones o problemas
organizacionales administrativos que requieren solución. Sobre la base de
observación en diferentes lapsos históricos, de experiencias concretas,
empezarán a popularizarse una serie de doctrinas que bajo diferentes
vertientes y en distintos momentos provenientes por lo general del contexto
norteaméricano, tales como la Administración Científica, la Teoría Z, las
Relaciones Humanas, y más en la actualidad, la Calidad Total, la Reingeniería,
el BenchMarking, se pretenderá decir qué es administrar y cómo lograrlo con
éxito. Se sumarán a ellas en las últimas décadas con otras derivadas del sector
público, como reinventando el gobierno, la nueva gestión pública o la
postburocracia.

Sin embargo no son ellos los únicos saberes administrativos que actuaran
como prescripciones o reglas para la acción. En una amalgama, proveniente de
la combinación entre disciplinas, los desempeños de la burocracias y las
reglamentaciones propias del ordenamiento jurídico, se darán un conjunto de
saberes procedimentales y estandarizantes que buscan proscribir reglas para
señalar lo principios, los pasos y las formulas para la generación de procesos,
bienes o servicios en el sector público. Se trata de saberes que en una relación

72
de fines y medios, proscriben a quienes las aprenden los elementos, las
secuencias, los encadenamientos, las convergencias y los productos que se
deben llevara a cabo para la realización de determinados bienes, servicios o
procesos dentro del estado. Así se instauran la enseñanza y aprendizaje de
ciertas reglas de tipo contable, presupuestal o financiero donde bajo la
modalidad de manuales indican como se deben llevar a cabo las cuentas de
los estados, el manejo de sus recursos físicos, la realización de sus planes o
proyectos etc.

A estos saberes cuyo trasfondo parece soportarse en la promesa de la

eficiencia y la eficacia de aplicarse y seguirse sus prescripciones varios
comentarios le caben de hacerse caso a los análisis sobre la argumentación
administrativa. Christopher Hood y Michel Jackson79, son enfáticos en afirmar
que determinados tipos de saberes de la administración pública a quienes
titulan como doctrinas, menos que lograr su aceptación y popularidad dentro
de la Administración Pública por efecto de sus desempeños exitosos, lo hacen
mas bien por la persuasión retórica o convencimiento que logran generar en
quienes las asumen. El criterio entonces es que las mismas se implementan
menos por la eficacia comprobada, y más por la seducción que pueden lograr
entre quienes se promueven.

Las doctrinas administrativas, entendidas como prescripciones que orientan la

actuación en la administración pretenden formular cual es el mejor camino
para enfrentar determinada situación. Ellas intentan responder a una pregunta
administrativa fundamental relacionada con “cómo organizarse”. Y aunque
operan y pueden tener amplia aceptación su fundamento esta antes que en la
verificación sistemática, en “máximas del sentido común y juicios
apresurados”80 que expresan un saber ordinario. Las doctrinas son “ubicuas”
en el sentido que ellas se producen en todo lugar donde se presentan
situaciones administrativas teniéndose que habría algo así como una tendencia
en el hombre a producir formulas para la acción sobre la base de juicios
apresurados. Además, son rotativas, en el sentido que una doctrina sigue a
otra sin que en definitiva el reemplazo o sustitución de una por otra se defina
por un mejor desempeño comparativo. También son recicladas, en el sentido
de que aunque gran parte se presentan como formulas novedosas, proceden
de formulas ya utilizadas en el pasado y en algunos casos ya probadas en su
fracaso.

El elemento central es que las doctrinas a pesar de carecer de la prueba de

desempeño que hagan fiable que sus formulaciones son adoptadas. Su
adopción dependerá sobre todo del prestigio de quien las presente y de la
forma cómo se presenten los argumentos que las soportan. Su acogida no
estará dada entonces por ser sometidas a criterios científicos de verificación
donde se compruebe que sus postulados se derivan del desempeño exitoso de
un número significativo y diverso de experiencias, como de igual forma, de la
coherencia lógica y causal entre sus elementos. Las doctrinas “triunfan” o
“ganan” por su capacidad de persuasión. Porque como llaves que abren una

79
HOOD, Christopher; Jackson, Michael. La argumentación administrativa. Fondo de Cultura Económica.
México. 1997. Pág. 39-81.
80
Ídem Pág.47.

73
cerradura, logran que un público se convenza que es la solución o la
“salvación” a sus problemas, constituyéndose en casos en respuestas rápidas
y sencillas para situaciones administrativas.

Para persuadir, para hacerles creíbles, entonces, quienes las promueven

generan una estructura de argumentación orientada a tal fin. Se integran
entonces por una serie de componentes. Los primeros son los principios, como
máximas a seguir para la actuación. Les sigue un número determinado de
casos o ejemplos seleccionados intencionalmente para que se crea en el efecto
exitoso de su aplicación. Se suma en último lugar, unas justificaciones que
intentan persuadir sobre porqué son las mejores salidas. Recreando la
argumentación, se añade efectos retóricos como la utilización de metáforas
sencillas que llenan las lagunas y sin explicar convencen. Así mismo, se
generan adecuaciones del lenguaje en la presentación de los argumentos,
que permiten situarlos al nivel de los públicos a los cuales desea convencer.
Además, generan encadenamientos lógicos para generar explicaciones sobre
supuestos efectos de causalidad. Y para cerrar la cuadratura del círculo, se
ocultan u omiten experiencias o casos que puedan negar o poner en cuestión
los principios postulados81.

El problema que trae lo anterior, es hasta donde se puede hacer descansar un

aprendizaje, enseñanza y aplicación de la administración pública sobre la base
de unos saberes prácticos soportados en impresiones apresuradas del sentido
común, carentes de experimentación sistemática y rigurosidad lógica, que
permitan que sus postulados y prescripciones tengan la consistencia y
validación suficiente para hacerlas aplicables o reproducibles. Saber que no
tiene una sustentación lo suficientemente fundamentada para permitir saberes
enseñables, aprendibles y reformulables que posibilite un saber-hacer con
relativas probabilidades de éxito, en caso de llevar sus recomendaciones a la
práctica. De igual forma, que posibilite que sus principios, enunciados y
recomendaciones puedan ser desplazadas, implementadas y apropiadas en
otros contextos sin riesgo de generar mayores problemáticas de las que se
esperaba solucionar con las mismas.

Sin embargo tratar de descalificar y renunciar a estos saberes, sin más, por
efecto de centrar su adopción en la persuasión, podría ser un error. Aunque la
persuasión convenza por los efectos del lenguaje, también es cierto, que la
misma es resultante del juicio racional o emotivo de quienes la toman en
consideración. Y en este caso, aunque un argumento facilísta podría llevar a
suponer que sus destinatarios son incautos o pocos cuidadosos a la hora de
adoptar procesos de reforma, otra reflexión, podría conducir a considerar mas
bien el por qué los argumentos propuestos termina por ser admitidos, y sobre
todo, qué termina por hacerse con ellos. Al respecto, es importante admitir, que
las doctrinas suelen aludir a problemas o experiencias reales que pueden ser
identificables en los contextos de quienes las recepcionan. Además, mencionan
soluciones cuyos instrumentos o medios son también reconocibles en ámbitos
ajenos donde se produjo la experiencia. Las mismas entonces vienen a servir
de vehículo para identificar un conjunto de desafíos, de diferente tipo, como

81
Ídem. Pág.80.

74
así mismo de intentos de solución. La cuestión es si a dichos retos y
herramientas, efectivamente conectan y llevan a las situaciones deseadas tal
como lo proponen las doctrinas. Si no, la administración Pública como
disciplina o ciencia debería recoger dichos desafíos para que las doctrines no
llenen su vacío de falta de respuesta.

Aunque en dichas doctrinas no se cuente con la fundamentación necesaria

para comprender si efectivamente los problemas y soluciones presentadas por
ellas son tales, bajo efectos de comprobación sistemática que garanticen su
efectividad y la generalización de sus soluciones propuestas, la cuestión de
fondo, es definir cuál es el alcance explicativo y de transformación de ellas
doctrinas. Considerando que las prescripciones dadas por las doctrinas sean
adecuadas en relación a los contextos que pretendieron describir y transformar
dentro de una experiencia determinada, la cuestión pasa también, por definir a
quien las adopta por precisar para qué escala de problemas o de alcance
fueron diseñadas. Parecería improcedente que se tratada de reformar un
Estado entero, conformado por una malla densa y compleja de organizaciones,
procedimientos y relaciones de poder, sobre la base de unas conclusiones
extraídas de un estudio de caso, de una empresa o un gobierno local como lo
suelen hacer las doctrinas. La cuestión pasa entonces para quien las adopta
por definir, hasta dónde la matriz de producción y solución de los problemas de
los contextos donde se desea su aplicación son similares a los que dieron
origen a ellas.

A las críticas hechas a estos saberes con pretensión práctica desde la

argumentación administrativa frente a la administración pública, se puede hacer
otras desde las reflexiones que se han ocupado de la tecnología. A este
respecto, al relacionarse estos saberes con la realidad administrativa menos
para explicarla y mas para cambiarla, sobre la base de un conjunto de reglas o
prescripciones que generen el transito entre un estado dado a otro deseado,
dichos saberes se constituyen en especies de tecnologías blandas que no
operan tanto a un nivel material sino mas cognitivo. Como toda tecnología, sin
importar de cual se trate, ellas no solo transforman una situación determinada,
sino que tras su diseño, inserción, uso y naturalización82 busca redefinir las
relaciones o vínculos sociales entre quienes va a ser aplicada.

A grandes rasgos, en el diseño, los expertos que las realizan, se esfuerzan

por imprimir una intencionalidad al incorporar unos efectos que se desean
producir en el contexto al cual van destinadas. Se esfuerzan también porque a
quienes se dirigen, no puedan modificar ciertas configuraciones a dichas
tecnologías porque les impediría tener los propósitos anhelados. Por su parte,
en la inserción y usos de las tecnologías, los receptores o usuarios, según las
evaluaciones e intereses de cómo transformaran sus situaciones y relaciones
de poder, adoptaran, modificaran o resistirán la mismas. En la naturalización,
las tecnologías se insertan y median las relaciones cotidianas de humanos y no
humanos, siendo la resultante entre las trayectorias que hayan podido tomar
las luchas entre diseñadores y usuarios por definir las funciones y propósitos
por cumplir de las tecnologías.

82
AKRICH, Madeleine. Los Objetos Tecnológicos. Mimeo.1998

75
Sirva lo anterior para señalar, que en el caso de los saberes administrativos
entendidos como saberes tecnológicos, la cuestión es que las mismas no
pueden ser pensadas como simples instrumentos que pueden y se dejan
desplazar de unos a otros contextos para conseguir unos propósitos
determinados. Al respecto, las mismas por ser diseñadas bajo unos contextos y
propósitos específicos traen inscrita unas finalidades inmanentes que las
hacen proclives o desfavorables para conseguir determinados propósitos.
Cuestiones que de ser ignoradas, harán sentirse bajo la forma de efectos
“latentes”, indirectos, indeseados o desviados83 que llevan a que se obtengan
propósitos distintos de los que proponen sus diseñadores o sus
implementadores en nuevos contextos. Como en su diseño estaban destinadas
a un tipo de usuarios en particular, habría que definir qué tipos de usuarios y
que tipos de lucha le esperan enfrentar en los nuevos contextos donde se les
desea aplicar, y si bajo tales cambios, las mismas arrojaran las soluciones
prometidas. Además, hay que pensar qué tipos de transformaciones generaran
en los vínculos y las relaciones sociales, y que cambios en las relaciones de
poder generaran. Así, a los saberes administrativos que buscan la eficacia, y
actúan a manera de tecnologías administrativas, habría que cuestionarles si no
se requiere todo un proceso para su diseño, uso e implementación, y no la
simple fascinación o la seducción salvífica que pueden proponer.

Ejercicio No. 2. En grupos, hacer un análisis de un

saber tecnológico administrativo en boga, y exponerlo
analizando sus elementos.

• SABER CIENTÍFICO Y DISCIPLINAR.

Otra comprensión de la administración pública, ha sido no tanto la de

proyectar el saber administrativo público como un saber aplicado de tipo
profesionalizante o tecnológico, sino mas bien de tipo científico. Ha significado
esto a lo largo del siglo XX, aún en la actualidad, la búsqueda de una serie de
criterios y elementos que permitan afirmarla como un saber científico que
posee su propio lugar y especificidad dentro de un universo mayor de las
ciencias sociales tales como la economía, la psicología, la sociología, la
ciencia política etc. Un problema central, es que si bien la gran mayoría de
ciencias lograron establecer y hacer reconocer núcleos básicos de la
especificidad de sus objetos, métodos y referentes teóricos en el siglo XIX,
igual cosa no sucedió la Administración Pública, teniéndose que la discusión
de su especificidad se aplazaría a la primera y segunda mitad del siglo XX.

Un conjunto de reclamos, de señalamientos y de discusiones se han hecho al

interior de los interesados en la Administración Pública relacionadas con el
hecho, de cómo pretender un estatus científico sin contar con claridades
respecto al tipo de saber del cual se ocupa, de su objeto de estudio, de sus
referentes teóricos, de la científicidad de sus estudios y de los orígenes de la

83
A este respecto interesante preguntarse si la categoría cliente o servicio, trae consigo de por si unas
implicaciones respecto al papel del mercado y del Estado

76
misma. Una vertiente de la discusión en torno al estatuto científico de la
disciplina se daría con ocasión de si la administración pública puede tratarse
de una ciencia cuando en realidad es un arte. En este sentido se insistía que el
mismo no podía asumírsele como un saber científico, sino más bien como un
saber aplicado de carácter profesionalizante, el cual ya se ha especificado en
apartados anteriores. En esta perspectiva, como su pretensión era de carácter
pragmático y aplicativa, era suficiente que a su construcción y aprendizaje
debía confluir los desarrollos de diversas disciplinas sin contar en el fondo con
un objeto y métodos específicos que la diferenciara de otras y le permitiera la
sistematización y acumulación de conocimientos.

Como ya se señalo, en Norteamérica, Wight Waldo en unión a otros teóricos,

a mediados del siglo XX, defendió esta postura sobre la base de entender la
administración pública como un saber que soportaba la profesionalización de la
administración pública. La administración pública en este marco se trataba
menos de ser una disciplina científica con su propio objeto de estudio y
métodos para ser más bien un campo de convergencia de desarrollos logrados
en distintas disciplinas susceptibles. La Administración Publica mas que ser
una disciplina que daba lugar a un ámbito donde se hiciera posible el
entrelazamiento articulado de instituciones científicas y académicas, se
trataba mas bien de un escenario de colección, recopilación y transmisión de
conocimientos prácticos que otras disciplinas de manera incidental hicieran
sobre orbitas relacionadas con la administración pública. La administración
pública menos que ser un ámbito y movimiento del saber diferenciado que
hiciera posible prosperar de manera controlada, sistemática y
acumulativamente la producción y validación de observaciones, teorías y
métodos en torno a la Administración Pública, era mas un espacio para el
adiestramiento profesionalizante en donde se posibilitaba aprender y socializar
unos saberes parciales.

Otra de las vertientes de la discusión en torno al estatuto de la disciplina se

desarrollo en torno a que la misma difícilmente podría ser un saber científico si
ni siquiera tenía claro cuál era su objeto de estudio y las teorías centrales que
la soportaran84. Lo que estaba en juego en relación con el objeto de estudio
era contar con un referente de tematización y problematización sobre el cual
hacer descansar y hacer converger un esfuerzo sostenido, sistemático y
acumulativo de construcción de conocimientos sobre un campo de fenómenos
específicos de la realidad social.

De igual forma, llegar a contar con un campo de estudios específico que le

permitiera diferenciarse de otras disciplinas de las ciencias sociales, por contar
con un referente de estudio singular que le permitiera diferenciarse y fijar
límites frente a otras tipos de saberes que se ocupan de la realidad social85. La
cuestión del objeto, parece traducirse así, en la posibilidad de avanzar en la
unidad en torno a una diversidad de intereses, prácticas y miradas de
exploración que se interesan en un fenómeno denominado administración

84
SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. Plaza y Janes.
México. 2001.
85
CHEVALLIER, Jacques; Loschack, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución
Administrativa. Tomo I. 1992.

77
pública, como de igual forma, en lograr un reconocimiento científico que le
permitiera un lugar propio e intercambio no cuestionante con otras disciplinas.

Una de las tensiones que atravesará esta dificultad de darse un objeto de

estudio, estará dado por el hecho era que entre quienes se nombraban como
estudiosos de la administración pública, asumían objetos de estudio disímiles
o en casos a fines pero con connotaciones particulares que terminaban por
distanciarlos. Dos grandes campos de discusión parecen organizar la
postulación de objetos. La primera, relativa, con un supuesto universalismo de
la administración, donde la administración pública al igual que la administración
privada no sería más que un variación de un fenómeno más genérico y
englobante, que vendría a ser la Administración. El objeto seria estudiar a la
administración en todas sus manifestaciones cuyos conocimientos obtenidos
serían susceptibles de aplicarse en el campo de la administración pública o
privado. La segunda, que plantearía la especificidad de la Administración
Pública frente otros tipos de Administración, por asumírsele a aquella como un
fenómeno propio del Estado no susceptible de asimilarse con aquellas por sus
diferentes fines, lógicas o funciones, pero donde la cuestión de disputa es las
características que asumiría es como son sus características una vez asumido
dicho tributo estatal.

Valga advertir, que las respuestas en torno a dichos campos de discusión

donde se perfilan la postulación de objetos de estudio de la administración
publica, se tejen históricamente, de tal manera que ciertas concepciones sobre
el objeto se expresar a la luz de controversias, obras y encuentros que van
surgiendo a lo largo del siglo XX en torno a la Administración Pública. Para dar
una impresión inicial, porque en otra sesión se volverá sobre ella, a mediados
del siglo XX, para autores como Dwight Waldo, o Herbert Simon, en el
contexto Norteaméricano, habría una confluencia en el objeto de estudio de la
administración pública y la privada, ya que si bien para el primero, la
administración sin importar donde se presentara se ocuparía lograr la eficiencia
y la eficacia en las organizaciones, mediante la adecuación de unos medios
para lograr unos fines86, para el segundo, se presentaría allí donde la acción
social entre personas se orientara a lograr la cooperación entre humanos y
cosas para la consecución de unos fines, que llevaría a las diferencias entre el
objeto de estudio de la Administración Pública y la Privada, a ser de grado y no
de naturaleza. Mas contemporáneamente, desde a la década de los 60,
enfoques señalaran que en organizaciones privadas o públicas se presentan
características y funciones comunes, que llevan en casos, a señalar que su
objeto indistintamente del sector es el del análisis de las organizaciones. Al
igual que en el anterior caso, los estudios en uno u otro campo serían desde
dicha concepción susceptibles de aplicarse en sus explicaciones y
prescripciones a ambos campos.

Por su parte, en el segundo de los campos de discusión, donde se plantea la

especificidad de la Administración Pública frente otros tipos de Administración,
por asumírsele a aquella como un fenómeno propio del Estado, se da sobre

86
WALDO, Dwight. El Estado Administrativo: Conclusión. Tomado de: “Clásicos de la administración
pública”.. La fuente original es The Administrative State: A Study of the Political Theory of American
Public Administration..

78
todo con ocasión del contexto Europeo, pero también con ocasión de las
reflexiones en torno a la ciencia política en Norteamérica. En este marco, se
plantearía que el objeto de estudio de la administración publica seria el órgano
del estado coincidente con el ejecutivo. Y esto se puede ver que remonta ya
con una tradición en Europa, antecedente al siglo XX, que tiene que ver con la
instauración del estado de derecho y la tridivisión de poderes, donde en dicho
esquema al ejecutivo se le ve haciendo cumplir las leyes señaladas por el
legislativo. En la tradición de las ciencias de la policía y la cameralística desde
los siglos XVIII e Inicios del XIX, que se dieron como saberes del Estado, y
luego sustituidas por el Derecho Público, sobre los cuales volveremos
después, ya se daba esta asociación entre administración pública y ejecutivo y
se oía decir que la naturaleza de la administración es obrar y ejecutar las leyes.
En el caso de la ciencia política y las propias de la Administración Pública, ya
más contemporáneas en su discusión, a mediados de siglo XX, se dirá que la
administración pública entendida como estructuras y organizaciones mediante
la cual se cumplen las tareas y fines del estado, corresponde a ella, estudiarla,
siendo esta en su condición de disciplina, un subcampo de ella.

Y aunque estas visiones comparten en común que la administración pública

tiene que ver con un saber referido al estudio del Estado, el acuerdo se vuelve
distancia cuando se trata ya propiamente de caracterizar en qué consiste el
ámbito del Estado del cual se debe ocupar el estudio. Para unas perspectivas
se trata de la Administración Pública como aquellas estructuras, organizaciones
y agentes del poder ejecutivo que se reducen a ejecutar las leyes o
dictámenes de los órganos políticos o de gobierno, asimilándose así su estudio,
prácticas y procedimientos de supuesto carácter neutral que reajustan a hacer
las veces de medios técnicos para lograr fines políticos por otros. Esta mirada
coloca el objeto de la Administración Pública como un campo neutral de
supuesta naturaleza “técnica” donde se trata solamente los medios y que en
la práctica no se juega el poder político otras miradas se distancian.

En contraste a la mirada atrás anotada, cabe la consideración de otra

perspectiva que señala, que la administración pública no se asimila solamente
con el poder ejecutivo, sino que comprende, todas aquellas funciones y
actividades que transversales a las distintas ramas del poder publico, buscan
contribuir al cumplimiento y realización de las tareas y fines del Estado.
Además, llegan a señalar que la administración pública lejos de ser neutral y
reducido al ejecutivo, es un fenómeno político de poder amplio y complejo,
relacionado con el aparato de estado desplegado a lo largo y ancho de la
sociedad, mediante el cual como institución cumple unas funciones globales de
dominación dentro del conjunto de la sociedad, asume unas formas
macroorganizacionaales e interorganizacionales complejas/conflictivas y
configura un campo de fuerzas y estrategias entre actores y segmentos
administrativos a su interior y con el conjunto de la sociedad.87

La falta de acuerdo sobre el objeto de estudio, por una parte entre quienes la
consideran como un fenómeno de naturaleza genérica a cualquier campo u
organización, o quienes la consideran como un fenómeno específico del
87
CHEVALLIER, Jacques; LOSCHACK, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución
Administrativa. Tomo I. 1992.

79
Estado, pero en este ultimo caso a su turno, de una naturaleza neutral o
eminentemente política, contribuyeron a lo que en la década de los 60 se llamó
la “crisis de identidad” en torno a la disciplina. Paradójicamente en encuentros
y controversias, se oscilaba entre posturas que denunciaban la imposibilidad
del proyecto de pretenderla como una disciplina debiéndose mas bien a reducir
a una colección de enfoques provenientes de diversas disciplinas, a otras
donde, se denunciaba la falta de cientificidad de la misma sobre la base de
que las investigaciones carecían de unidad disciplinar y de rigor científicos. A
esto se sumaban discusiones en torno a que tipos de saberes reenseñaban en
los centros de formación y la pretensión explicativa o aplicativa de las mismas,
al igual que, cuáles eran las teorías centrales o duras sobre el o los objetos de
estudio que fundamentaran un conocimiento universal con pretensiones
científicas.

La discusión en relación con cuál es el objeto de estudio de la administración

es un elemento que ha sido y es objeto de controversias, y que sin duda, lleva
a interrogarse acerca de cuales el punto de arranque para proyectar una
disciplina y desde la cual aunar esfuerzos y diferenciarse de otras disciplinas.
La discusión no es de poca monta pues en cada una de dichas concepciones
se juega nada más y nada menos que la selección de los fenómenos y
problemas de los cuales puede y se debe ocupar el estudio de la
administración publica; la escala, magnitud y amplitud de las observaciones y
estudios que deben realizarse para aproximarse a su comprensión; la
envergadura y complejidad de las teorías o concepciones que deben
desplegarse para lograr explicaciones sobre los hechos o fenómenos
estudiados; las imputaciones de causalidad y de efectos de factores y niveles
de la producción de la realidad social.

En ese sentido, por ejemplo, partir de la administración pública como un

fenómeno genérico participe de la administración en general, bastante cercano
a la administración de empresas, puede llevar a que para explicar los cambios
realizados o a realizar en el ámbito público, utilicen metodológicamente
estudios de caso localizados, descripciones in situ carentes de soportes
teóricos que contengan imputaciones de causalidad, procedimientos de
observación y recolección de datos que se queden en las acciones exitosas de
determinados agentes de la administración. Diferente, si a esto se recoloca en
una perspectiva política amplia, que para explicar fenómenos localizados de la
Administración Pública, deberá proceder a dar cuenta de las relaciones del
sector en relación con el conjunto de la sociedad o el estado, de las lógicas
globales e institucionales que la rigen y los efectos que esto supone sobre las
acciones y opciones de de agentes situados localizadamente, de los efectos de
dominación, desarrollo o legitimación que suponen sus acciones etc;
cuestiones todas que requieren métodos, teorías y observaciones de mayor
escala y complejidad, y de distinta imputación acerca de qué explica porque la
realidad social se comporta de determinada manera.

80
 Ejercicio No.2. Individualmente, consultar y hacer
la reseña de un texto en Administración Pública
que a su entender tenga los visos de ciencia o
disciplina (Jacques Chevallier, Renate Mayntz,
Michell Crozier, Michell Barzelay, etc), y señalar
por qué, ejemplificando con fragmentos del mismo
dicha pretensión

• EVALUACION

Criterios de Metodología
Actividad a Evaluación
Realizar
Ejercicio 1. En Calidad de la Relatoría. Una relatoría es una
grupos, relatoría realizada memoria escrita que recoge las
compilar posiciones y argumentaciones de los
información y Participación en la participantes en una sesión y
evaluarla para mesa redonda actividad. Esta debe contener: 1.
establecer si el Fecha, hora, tema de la sesión y
saber asistentes 2. Agenda enumerada de
administrativo problemas o asuntos tratados a lo
publico es una Valor: 20% de la largo de la discusión 3. Presentación
profesión, una Nota de esta Unidad en torno a cada uno de los problemas
ciencia, una y asuntos, de las posturas y de las
tecnología o un argumentaciones relevantes
arte. En una presentadas en la discusión alrededor
relatoría de los mismos 4. Conclusiones
consignar la generales 5. Asuntos pendientes para
discusión, próximas sesiones.
y luego en
mesa redonda
discutir los
puntos de vista.

Ejercicio 2. En Cantidad y calidad Ejercicio de Análisis. Consiste en la

grupos, hacer de la información caracterización de determinado
un análisis de recolectada. fenómeno u objeto de estudio, a partir
un saber de la recolección sistemática y
tecnológico periódica de datos, informaciones,
administrativo Documento de entrevistas, encuestas, informes etc.
en boga, y análisis elaborado La consistencia del análisis está: 1.
exponerlo Recolección de un numero
analizando sus Valor: 30 % de la significativo y suficiente de
elementos. Nota de esta Unidad información que muestre diversas
visiones o niveles de análisis sobre el
problema o asunto estudiado 2.
Definición de variables de análisis a
partir de las cuales se ordenara y
descifrará la información recolectada

81
 3. Elaboración de matrices de análisis
donde se clasificara y ordenara la
información acorde a las variables
señaladas, 4. Elaboración de una
caracterización donde se consigna el
análisis global realizado. Importante
que el mismo lleve el tema, problema
o asunto central que encontraron en
el análisis. Las principales hipótesis,
la metodología y fuentes en que se
basó el análisis, las argumentaciones
que sustentas las tesis, los ejemplos,
cuadros o noticias -pie de páginas-
en que se soportan los análisis.
Conclusiones

Ejercicio 3. Cantidad y calidad Reseña. Este tipo de documento

Individualmente, de la información refiere a la presentación sintética de
consultar y recolectada. un libro o texto elaborado por un
hacer la reseña autor, siendo fiel a los
de un texto en Documento del caso planteamientos centrales que el
Administración elaborado. presenta. No se trata de un resumen,
Pública que a sino de destacar los problemas, ideas
su entender Material elaborado o tesis transversales al texto,
tenga los visos para la presentación. señalando los elementos principales
de ciencia o asumidos por el autor para dar cuenta
disciplina Manejo del tema y de ellos. Realizado ello se da una
(Jacques fluidez en la valoración global o una crítica puntual
Chevallier, exposición. respecto al mismo. La reseña suele
Renayte contener las siguientes partes: 1.
Mayntz, Michell Valor: 20 % de la Encabezado, donde se coloca el
Crozier, Michell Nota de esta Unidad titulo, autor, paginas, editorial y fecha
Barzelay, etc), de publicación del texto reseñado 2.
y señalar por Una breve presentación del autor
qué, señalando sus realizaciones y
ejemplificando inclinaciones intelectuales,
con fragmentos ideológicas o políticas 3. Problema o
del mismo dicha idea transversal, donde se señala la
pretensión cuestión o cuestiones centrales que
organizan el texto, las tesis mediante
las cuelas se trata de desarrollar ellos
y la metodología que asume el autor
para abordarlas 4. Un desarrollo
global de cada una de las tesis,
especificando su principales
argumentos 5. Una postura propia y
crítica frente al texto.

82
Ejercicio 4. Parcial y A criterio del tutor o del grupo
autoevaluación.

Valor: 30 % de la
Nota de esta Unidad

83
 PENSADORES INICIALES EUROPEOS Y COLOMBIANOS DEL SABER
ADMINISTRATIVO PÚBLICO.

Introducción

En países europeos como Alemania, Francia y España de carácter

históricamente centralista, el estudio de la administración pública y la
consolidación de una ciencia administrativa, surgió como una necesidad toda
vez que se requería de un auténtico mecanismo que hiciera realidad la
cohesión y consolidación del Estado-Nación europeo. Este objetivo solo podría
ser logrado por medio de la ejecución de las leyes, el ejercicio de la autoridad
estatal y el cumplimiento de la voluntad del cuerpo político. En otras palabras:
la conservación y mantenimiento de un determinado orden social que
permitiera el auténtico ejercicio del Poder Político típicamente centralista de los
siglos XVI, XVII Y XVIII. Dicha finalidad será cumplida por parte de la
Administración Pública.

Aunque las condiciones históricas y políticas son distintas en los países

latinoamericanos, específicamente en Colombia, donde el sistema de
colonización y dominación por parte de las potencias europeas le plantearon
unos retos específicos a las autoridades políticas de estos países, el objetivo
puede ser definido en los mismos términos. La Administración Pública en este
subcontinente, funcionaría como un apéndice de la política y del ejercicio de la
política, cuya finalidad estaría diseñada en términos de lograr la reproducción
del poder político aún todavía no extensivo a todas las zonas de cada uno de
los países y, por esta misma vía, el ejercicio de la dominación política y de la
coerción directa e indirecta para el mantenimiento de un orden social
previamente establecido y diseñado por las elites políticas y económicas del
subcontinente.

En este sentido, en el presente capítulo se expondrán y analizarán los

desarrollos administrativos de los países trasatlánticos del continente europeo
cuyo inicio se sitúa en la ciencia cameralística Alemana y culmina con la obra
de Max Weber, con el planteamiento de su tipo-ideal de dominación
burocrática. De la misma forma, se expondrán los argumentos de autores
colombianos como Florentino González y Cerbeleón Pinzón, quienes retoman
lo planteado por autores europeos, especialmente, en lo que concierne a
Bonnin.

JUSTIFICACIÓN

La temática planteada en el presente capítulo es de gran importancia, toda vez

que permite comprender la evolución histórica en materia de ciencia
administrativa de los países europeos la cual sirvió de modelo para plantear
diseños administrativos que serían aplicados en los países latinoamericanos,
donde se retoma primordialmente del modelo administrativo francés. Este
capítulo abordará elementos interesantes que permitirán la comprensión de la

84
realidad administrativa de los países latinoamericanos, que se caracterizan
porque en tanto en su ciencia administrativa como en su estructura
administrativa se retoman primordialmente elementos europeos.

Palabras clave

Administración
Ciencia Administrativa
Gobierno
Burocracia

• PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO EN SUS ORÍGENES.

SIGLOS XVII AL XIX. LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN.

Ejercicio No.1 Se realizará este ejercicio con base a

lo desarrollado en el conjunto de la unidad. Se trata
de hacer un cuadro comparativo entre las diferentes
perspectivas y autores que aquí se presentan,
tomando como elementos lo señalado en el módulo y
lo consultado por iniciativa propia. El mismo debe
responder: 1. Qué se entiende por Administración
Publica en cada uno de ellos 2. Qué elementos la
integran. 3. De cuáles problemas o asuntos debe
ocuparse 4. En la realidad administrativa del país en
qué asuntos se ve encarnada dicha perspectiva 5
Cuales son las semejanzas y diferencias entra las
diferentes perspectivas abordadas.

Antes de proceder a señalar los elementos brindados por uno de los autores
que se ocupa de la Ciencia de la Administración, Juan José Bonnin, es
importante ubicar elementos que sitúen el marco de su pensamiento. Este se
sitúa en el marco de la instauración del Estado de Absolutista y su transito al
estado de Derecho en Europa, entre los siglos XVII, XVIII e inicios del XIX. En
ellas, surgen las ciencias de la policía y camerales como saberes que
pretenden desarrollar el poder de estado, frente a poderes dominantes por
aquel momento como las de la iglesia, los imperios, los señores feudales y las
ciudades corporativas burguesas, entre otros. Poder naciente el del estado,
toda vez que el orden social se empieza a explicar con lógicas que ya no están
afincadas en ordenes teológicos de una sociedad ordenada por un supuesto
poder divino, sino por efecto del poder constituyente de los hombres. Las
ciencias de la policía y camerales, vienen así a insertarse, en lo que se ha
llamado la razón de Estado, entendida esta como la matriz de poder político a
partir del cual se trata de explicar la constitución y finalidad de la sociedad. En
términos generales, la razón de Estado, plantea que el hombre debe vivir en un
tiempo dependiente del accionar político, que la población debe someterse a

85
una obediencia al estado y que este es el poseedor y establecedor de las
verdades por las cuales debe guiarse la población.

En ese sentido, las ciencias de la policía se entendían como el conjunto de

mecanismos a través de los cuales se aumentaba las fuerzas del Estado pero
sobre la base de mantener el orden prevaleciente88. El Estado como un poder
tal de intervención calculada y racional sobre los individuos, definirá la Policía
como “el conjunto de las técnicas capaces de asegurar que el hecho de vivir,
hacer un poco más que vivir, coexistir, comunicarse, sea concretamente
convertible en fuerzas del Estado”. En dicho marco se ocupará de velar por la
adecuada la coexistencia y comunión entre los hombres para llevar a la
felicidad de los individuos pero en el marco del robustecimiento de las fuerzas
del Estado. Para lo anterior genera distintos ejes desde los cuales se ocupa de
la sociedad, resultan ser: la cantidad de hombres en relación con la
disponibilidad de recursos y la ocupación del territorio (relacionadas con el
fenómeno mercantil y el proceso de urbanización); las necesidades de la vida;
la actividad y la circulación (articuladas con las prácticas reglamentarias y
disciplinarias). Ello llevara que se desarrolle la administración en sus diferentes
ramas sectoriales y saberes, orientadas a promover el trabajo, la salud, el
adecuado suministro de alimentos, la educación etc.

En este contexto, veamos las reflexiones señaladas por Juan Bonnin. “La
armonía existe en la sociedad como en el universo, porque todo es una
correlación forzada en el orden social, como en el físico”89. Así inicia Bonnin su
obra cumbre, “Principios de Administración pública”, destacando el hecho de
que el hombre es un ser social por naturaleza, siendo, naturalmente, un ser
orientado a la vida en sociedad. Esta tendencia inherente del ser humano a la
“sociabilidad natural” permite dilucidar las relaciones sociales que ligan a unos
seres humanos con otros y que, precisamente, hagan que esa sociabilidad
natural sea una realidad. Por esta razón deben establecerse mecanismos que
garanticen la conservación de dichas relaciones sociales: uno de estos
mecanismos es la denominada Ciencia Administrativa. Al mismo tiempo, surge
la duda acerca de los medios de los que se vale la dicha ciencia para actuar,
directa e inmediatamente, sobre los miembros de la sociedad, es decir, surge la
pregunta por la Administración como arte.

En este sentido, la formulación del problema gira en torno al siguiente

cuestionamiento: ¿La Administración Pública es, o debería ser considerada
como Ciencia Administrativa, caso en el cual se estaría hablando de los
principios de Administración, o más bien, debería ser considerada como un
arte, es decir, en términos de Bonnin, la aplicación de estos principios a la
ejecución de las leyes? Aquel afirmará que la Administración Pública es ciencia

88
FOUCAULT, Michell. Seguridad, territorio y población. Clase del 29 de marzo de 1978. clase del 25 de
abril de 1978.
89
BONNIN, Carlos Juan. “Ciencia administrativa o principios de administración pública”. Pág. 317.
Panamá, año de 1888. Bonnin afirma que la primera sociedad es la sociedad familiar, relación existente
entre los padres o entre los cónyuges. Posteriormente, se encuentra la sociedad del pueblo, constituido
por una urdimbre de las relaciones anteriores y regida por un magistrado. Por último, se encuentra la
nación o Estado, contenedora de una gran cantidad de población y regida por un jefe principal a cuya
autoridad se someten los asociedados, “despojándose de una parte de sus derechos para conservar los
demás”. Ibíd. Pág. 317.

86
en tanto se refiere a la teoría de los principios productores de lo
específicamente administrativo. Sin embargo, este corpus teórico necesita una
práctica, un objeto de aplicación que viabilice la ejecución de las leyes, caso en
el cual se estaría hablando de la Administración como un arte. Entonces, la
manera en que se posibilita la combinación de la Administración como teoría y
como práctica surge a partir de la articulación entre dos elementos inherentes a
la concepción de la Administración propiamente dicha y, por consiguiente,
siempre presentes en la delimitación conceptual de su objeto de estudio y
aplicación. Estos dos elementos son: primero, las relaciones sociales y políticas
que surgen entre los miembros de la sociedad y entre los administrados y el
Estado y, segundo, la constante insistencia en el interés público como garante
de la prevalencia del orden social y mecanismo regulador de las relaciones
sociales inherentes a dicho orden.

La Administración surge, entonces, como un mecanismo que permite conservar

el orden producto de las instituciones regularizadas a través de una serie de
reglas que garantizan que los asociados renuncien a la preeminencia de ciertos
derechos, para proteger los derechos de los demás. Como ciencia es aquella
que establece las relaciones existentes entre los administrados y la sociedad,
así como los mecanismos a través de los cuales se puede conservar y
preservar dichas relaciones por medio de la acción de la autoridad estatal
sobre las personas y las propiedades en todo lo que se refiere al orden social90.
Lo anterior siempre debe velar por la armonización del interés público con el
interés privado. Por esta vía, la Administración Pública se torna en mecanismo
indispensable para lograr la unidad y cohesión de la sociedad vista en todas
sus dimensiones, pues es sólo por medio del aparato administrativo que se
logra el mantenimiento del orden y la ejecución de las leyes y reglamentos.

“En efecto, no podría concebirse Estado sin convenciones sociales, y

por consiguiente, sin agentes subordinados al jefe que hiciesen ejecutar
en su nombre y bajo su vigilancia esas mismas convenciones; porque no
podría concebirse tampoco la gestión de negocios públicos sin
funcionarios instituidos para administrar en cada localidad, y encargados
de desechar así las relaciones de cada uno con la sociedad”. 91 .

Esta definición de la Administración como ciencia conlleva a identificar una

serie de principios generales92 que es preciso saber antes de entrar a examinar
la naturaleza y objeto de la Administración pública: El hombre es social; El
estado social es natural y necesario; La familia y la propiedad no pueden existir
sin la sociedad; las necesidades y relaciones entre hombres son causa de la
sociedad; El interés público es la unión de intereses privados para el bienestar
común; El objetivo de la sociedad es la conservación de la vida humana; El
Estado es la reunión de hombres en asociación política y regidos bajo un
mismo gobierno; El gobierno es la administración suprema; La justicia es una
consecuencia del gobierno.

90
Ibíd. Pág. 317.
91
Pág. 318.
92
Ibíd. Pág. 318. Es preciso no confundir estos principios con los principios de la ciencia administrativa.
Los que acá se mencionan, son previos al estudio de la ciencia administrativa, cuyos principios se
tratarán posteriormente.

87
La caracterización de la Administración como el elemento que sirve de ligazón
a todos los componentes del Estado y cuyo carácter propio es obrar para
garantizar la ejecución de las leyes, permite diferenciarla de otros elementos
constitutivos de la sociedad, como la justicia y el Gobierno. Por otro lado, la
justicia impide que la ligazón establecida por la Administración se rompa,
estableciendo la obligatoriedad del respeto que se debe a las leyes de la
sociedad. Su principal función la ejerce sobre la solución de conflictos que
surgen entre dos o más individuos privados. En tanto que la administración
ejecuta las leyes que ejercen su acción sobre las personas consideradas como
miembros del Estado. La justicia actúa en lo particular, la administración actúa
en el campo de lo público.93

Por otro lado, la relación Administración/Gobierno conlleva a definir el carácter

práctico de la primera. Como arte, se refiere a la aplicación y puesta en práctica
de la teoría para lograr la ejecución de las leyes; no obstante ello puede
generar confusiones entre lo que se entiende como Gobierno y su correlato de
Administración, aunque no sean ni signifiquen lo mismo. Por un lado, el
Gobierno es definido como el alma del cuerpo político cuyo objetivo principal es
la administración general del Estado, “… la autoridad creada para dar
movimiento al cuerpo político, y una dirección común a todos los individuos
para la ejecución de las leyes…”94. Mientras que el gobierno da el impulso
necesario para que se haga realidad la voluntad del cuerpo político, la
administración recibe dicho impulso para luego comunicarlo a los asociados; el
gobierno es la autoridad que comunica a la administración su función de
ejecutar las leyes dictaminadas por el legislativo.

La consideración de la Administración pública, ya no como ciencia, sino como

arte le imprime un carácter particular. La administración, como arte, como
ejercicio, es la encargada de ligar todos los componentes del Estado, para
convertirlo en un cuerpo político coherente y con unidad social, poniéndolo en
directo relación con la acción de Gobierno. La administración se encarga de
obrar directamente sobre el conjunto de asociados, ejecutando las decisiones
tomadas en la esfera gubernamental y, precisamente, por su naturaleza de
autoridad común cuyo ejercicio radica en la puesta en práctica de las leyes, no
es “… la autoridad superior ordenante; y cuando recibe el impulso del gobierno
la comunica a los administrados, y de este modo es que él ejerce su influencia
en todo el Estado”95.

Es cuando se considera la Administración como arte, como práctica, como

aplicación, que se empieza a hablar de sus distintas modalidades y sus
diversos componentes: ministro, división territorial, marcha gradual; de la
acción de la Administración sobre las personas y las propiedades; de los
concejos; de las relaciones públicas administrativas; de la policía
administrativa, entre otros.
93
“Administrar es la regla general; juzgar es la regla particular”. De la misma forma, mientras que la
justicia se encarga de castigar los delitos cometidos por particulares, la administración es la encargada
de obrar para que no los cometan, teniendo en cuenta que su objetivo principal es la conservación del
orden social concebido en el marco del Estado como cuerpo político.
94
Ibíd. Pág. 319. El gobierno es aquel que se encarga de dar vida al aparato estatal.
95
Ibíd. Pág. 320.

88
Después de hablar de estos diversos aspectos prácticos de la administración,
Bonnin recapitulará, estableciendo la dirección directa entre los elementos del
interés público y la Administración Pública. Las relaciones sociales entre los
hombres, elemento fundamental que garantiza la perpetuidad del cuerpo
político, son garantizadas por la prevalencia del interés público. Precisamente,
la administración pública, siendo su naturaleza la ejecución de las leyes, es la
encargada de cimentar la concepción del interés público en una sociedad
determinada96. Resaltando este carácter conservador y preservador de la
Administración Pública, se llega, finalmente, a la formulación de sus
principios97: La administración nace con la asociación o comunidad. El principio
fundamental de la administración es la conservación de dicha asociación; La
administración es el gobierno de la comunidad; Su carácter corresponde a la
acción social y su atribución es la ejecución de las leyes de interés general.

La discusión entre la Administración como ciencia y como arte, resulta

interesante en el sentido de permitir la conciliación entre las dos posiciones y
lograr un punto de común acuerdo que permita definir conceptualmente a la
Administración propiamente dicha. No obstante, Bonnin aún no define
específicamente lo que entiende por Administración en su carácter amplio,
general y universal. Tal vez, la posición del autor más cercana a una definición
imparcial se denota como sigue: “es una potencia que ordena, corrige y mejora
cuanto existe y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a
las cosas”.

• PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO. SIGLO XIX.

Aunque se considera que las bases del saber administrativo publico se dieron
en Europa con ocasión de las ciencias de la policía y camerales98, y que en
Colombia solo se empezó a hablar de administración publica en la segunda
mitad del siglo XX, con ocasión de la incorporación de los desarrollos de la
administración privada relacionados con los enfoques de la administración
científica de Taylor o Fayol, la verdad, es que en Colombia se contó con
tratadistas que en el siglo XIX, alimentados con los desarrollos dados en
Europa relacionados con instaurar una Ciencia Administrativa, se propusieron
reflexionar la administración pública en el contexto nacional. Quizás, el mas
conocido de ellos, es Florentino González con su obra “Elementos de Ciencia
Administrativa”, la cual reviste gran relevancia para el estudio de la
Administración Pública ya que fue la obra que hizo posible el ingreso de dicha
ciencia al continente de acuerdo a Omar Guerrero, tratadista
internacionalmente reconocido en el campo de la administración publica99.

96
El interés público, como se mencionaba más arriba, es considerado por Bonnin como la mera suma de
intereses individuales. Sin embargo es en él donde existe el elemento de la asociación, que a su vez, se
constituye en la razón de ser de la administración pública. Ibíd. Pág. 380.
97
Ibíd. Pág. 385.
98
Estas últimas destinadas a dar consejos al príncipe y monarca y apoyar los nacientes sectores de la
diplomacia exterior, la hacienda y la defensa. Para ampliar esto ver GUERRERO, Omar. Las Ciencias de
la Administración en el Estado Absolutista. Pág.105-125.
99
Al respecto, véase el estudio introductorio a la obra de Florentino González, realizado por Omar
Guerrero. GONZÁLEZ, Florentino. “Elementos de Ciencia Administrativa”, pág. 77. ESAP 1994. Santa fe

89
Es autor obligado en cuanto que sus principios de ciencia administrativa han
sido considerados como criterios fundantes de la Administración Pública
Colombiana Contemporánea, hecho que es corroborado cuando se observa su
constante insistencia en la necesidad de dividir la Administración en nacional y
municipal, siendo esta última, el nicho fundamental de todo el sistema
organizativo colombiano y completamente independiente de la Administración
central La obra de Florentino González da luces acerca del modelo de
Administración Pública colombiana que nuestros pensadores tenían en los
nacientes tiempos de la República Colombiana. Podría argumentarse que el
modelo de administración municipal retoma alguno de los postulados de este
autor clásico, así como también el proceso de descentralización aún no
consolidado.

Florentino Gonzáles, en el contexto de una incipiente república

latinoamericana, donde ya se estaban avivando las luchas entre federalismo
vs. Centralismo, designado por los historiadores “La Patria Boba”, y en el
marco de la discusión entre el proyecto Bolivarianista y Santanderista, abogará
por la necesidad de encontrar unos principios de Administración Pública que
garanticen la evolución de Colombia hacia una sociedad moderna, permitiendo,
a su vez, la felicidad de sus habitantes y la atención del interés general100. En
su entender, el “bien común”, solo puede ser posible en el marco de un buen
sistema administrativo público, cuyos principios rectores están dados por la
Ciencia de la Administración Pública. Florentino González, quien se
caracteriza por su tinte santanderista, abogará por la institución del federalismo
en Colombia como la mejor forma de organización administrativa que pudiera
instaurarse en el país, fundándose en el modelo administrativo estadounidense
y teniendo la plena convicción de que en Colombia era posible un gobierno
similar al inglés101.

La administración municipal y los principios de la descentralización serían el

fundamento de la República colombiana, puesto que es en las localidades
donde logra palparse la realidad del tejido social de la humanidad, así como las
relaciones más simples entre seres humanos; en pocas palabras, es allí donde
se vislumbra de forma más profunda y evidenciada, la relación
administración/administrados. Por este mismo conducto, Florentino planteará
que la Administración “debe, por tanto, dividirse en general o nacional, y parcial
o municipal”102 y en virtud de esto, planteará los principios de Ciencia
Administrativa.

“La administración pública es la acción de las autoridades sobre los

intereses y negocios sociales, que tengan el carácter de públicos,

de Bogotá D.C. En este estudio se resalta el papel de Florentino como el padre de la ciencia de la
administración en Iberoamérica, a través de su fundador, Charles-Jean Bonnin.
100
En todo el contenido de la obra, constantemente se encontrarán alocuciones a la “felicidad”, el
“bienestar general”, “el interés general”. Esto no es gratuito, pues esta obra, como otras tantas, están
basadas e la obra de Bonnin quien también hacía referencia a dichos contenidos.
101
Esta afirmación se comprueba en la infranqueable defensa que Florentino González, junto con
Azuero, hacían de la introducción de las obras de Jeremías Bentham y su filosofía utilitarista. Ibíd. Pág.
42. No es gratuita su procedencia liberal.
102
Ibíd. Pág. 77.

90
 ejercida conforme alas reglas que se hayan establecido en una nación
para manejarlos”103…. “la Ciencia Administrativa es el conocimiento de
los principios, en virtud de los cuales debe arreglarse la acción de las
autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses y
negocios sociales, que tengan el carácter de públicos”104

Lo que se encuentra en común en las dos definiciones es que la Administración

Pública, tanto si se la concibe como práctica como si se la entiende como
ciencia, tiene su campo de acción en los asuntos de índole público que sean de
naturaleza social. Esa es la definición de Florentino respecto a la
Administración Pública, y es en su desagregación donde el autor sustenta la
instauración de un régimen federal en Colombia.

En primer lugar, los llamados intereses y negocios sociales pueden referirse a

todo el conjunto de la sociedad o, también, a una parte o sección de ella. Como
el fin de la autoridad es ejercer su acción sobre dichos intereses, entonces
debe organizarse en virtud de los mismos. En el caso de los intereses y
negocios públicos a nivel nacional, estos serán atendidos por una sola
autoridad en todo el país, mientras que los asuntos locales (o municipales)
serán objeto de acción de las autoridades municipales bien distintas de los de
carácter nacional105.

…”la acción de la autoridad sobre los intereses o negocios públicos, o el

manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad, y las leyes
administrativas deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus
respectivas atribuciones”.

Es así como surge la necesidad de concebir la administración en dos campos

distintos: el nacional y el municipal dándole a esta última un carácter
preponderante. Básicamente la autoridad ejecutiva nacional es la encargada de
inspeccionar y vigilar todo el despliegue administrativo en las diversas
secciones –que, para este caso, corresponden a los municipios-, siendo esta la
única función que puede atribuírsele al nivel nacional106. Por lo demás, debe
velar porque los intereses y derechos del cuerpo político se mantengan
incólumes, y que tampoco sean afectados los de los municipios.

Por su parte, la administración municipal se sitúa como la que atiende los

intereses y negocios públicos de forma más eficaz y diligente, toda vez que la
diversidad de intereses que pueden darse en un solo país, no pueden ser
atendidos uniformemente por la administración nacional. Florentino se sustenta
en que los mismos factores naturales (diferencia en la posición geográfica, el
clima, los recursos, etc.) facultan a cada sección para tener su propia autoridad

103
Ibíd. Pág. 75.
104
Ibíd., contenido en la Introducción a la obra.
105
De esta forma, la autoridad debe organizarse en virtud de estos intereses…”la acción de la autoridad
sobre los intereses o negocios públicos, o el manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad, y
las leyes administrativas deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus respectivas atribuciones”.
106
Véase Pág. 77.

91
administrativa. Además, es sólo a través de ella, que se puede dar cabida a la
práctica democrática y a los sentimientos de patriotismo.

“He aquí un federalismo, que podrá ser alarmante para los que se
asustan con las palabras, que conciben un insano horror por todo
aquello que se opone a los hábitos que engendró la pereza, y
preocupaciones nacidas de no haberse tomado el trabajo de examinar la
a naturaleza de las cosas. He aquí este federalismo, que dejando
expedita la acción de las autoridades generales en lo que entienden y
pueden hacer bien, no priva a las localidades de que se ocupen de lo
qué solo ellas pueden manejar con acierto” 107.

Como un segundo punto, Florentino hace referencia a los medios activos y

pasivos que permiten el buen ejercicio de la Administración Pública. El medio
pasivo más expedito, es la buena división y subdivisión del territorio, así como
de la población que habita en él. Para realizarla exitosamente, se debe tener en
cuenta que las secciones en que se divida la extensión territorial, deben ser
proporcionales a la inspección y vigilancia de que deben ser objeto por parte de
la autoridad nacional pero también deben facilitar la acción del cuerpo
administrativo que en cada una se radique. Solo siguiendo estos criterios de
división territorial, se garantiza que los intereses de unos y otros sean
compatibles entre sí y permitan la cohesión del cuerpo nacional, a la vez que
se garantiza la atención de esos diversos intereses sin necesidad de
sacrificarlos108.

Por otra parte, los medios activos son principalmente, los agentes de la
Administración Pública, y ellos son los medios activos porque “son los que
imprimen el movimiento sobre las masas sociales y los que tocan activamente
con sus intereses”109. La organización del cuerpo administrativo debe ser tal
que el Jefe nacional tenga en cada sección un agente que vele por la ejecución
de las órdenes que se le impartan, estableciéndose un sistema de jerarquía y
subordinación entre ellos.

El sistema de ingreso de los funcionarios a la Administración Pública municipal

no es menos importante que los asuntos anteriores. Florentino aduce que el
pueblo debe intervenir en la elección de sus funcionarios, postulando una serie
de candidatos cuya elección final será función del Jefe de la Administración
nacional. Así, se evita que el pueblo se descontente de aquellos que lo
administran y también se garantiza que haya coordinación entre el nivel
nacional y el municipal, permitiendo la intervención del jefe nacional en el
nombramiento de sus subordinados.

Son varios entonces los elementos que en torno a la administración pública

analiza Florentino González, y que sin duda anticipa no pocos de los lugares
que en la actualidad aún se están estructurando en el contexto colombiano, sin
embargo no es el único, pues también se cuenta con otra obra de mediados del

107
Después de estas acotaciones, se puede leer en Florentino su tendencia hacia el federalismo:
Pág. 79.
108
Ibíd. Pág. 91.
109
Ibíd. Pág. 94.

92
siglo XIX de autoría de Cerbeleón Pinzón110. Esta, titulada, Principios sobre
Administración Publica, plantea la cuestión de delimitar qué es lo que se
entiende conceptualmente por la Administración Pública identificando cuáles
son los elementos constitutivos que la configuran como práctica pero también,
como ciencia.

Así las cosas, el autor planteará que “Administrar un Estado es, pues,
mantener la observancia de su constitución i ejecutar sus leyes; i la
administración pública es la acción dirigida á este fin”111. Argumentando lo
anterior, en primer lugar identificará los elementos constitutivos definitorios de
la Administración Pública; posteriormente establecerá la relación entre ésta y la
ejecución de las leyes y, por último, hará referencia a la Administración
entendida como ciencia. En primer lugar, la Administración Pública consiste en
un orden de hechos que constituye lo que se denomina como régimen social
del cual no puede apartarse la Administración Pública112. Al respecto, existen
tres clases de hechos que hacen referencia a: la organización política del país;
la formulación de leyes y, por último, el cumplimiento de la constitución y las
leyes.

El campo de acción de la Administración Pública está determinado por la

observancia de la constitución y el cumplimiento de las leyes. Pero, más
específicamente, se refiere a las modalidades que orientan la ejecución de las
leyes y el cumplimiento del entramado constitucional. Cerbeleón es reiterativo
en afirmar que la Administración está orientada a garantizar la ejecución de la
constitución y las leyes como se puede comprobar en la siguiente afirmación:
“…de manera que hablando rigurosamente, las tareas positivas de la
Administración vienen á encontrarse siempre en la ejecución de las leyes”113.
No obstante, se hace necesario clarificar qué es lo que se entiende por la
ejecución de las leyes. Esta recae sobre los individuos que deben cumplirlas ya
que es en estos sobre quienes recae la acción administrativa para que
obedezcan lo que en ellas se prescribe. Esta es la razón de ser del poder
ejecutivo y, más específicamente, de la Administración Pública:

“apremiar y estrechar á los individuos que deben cumplir las leyes, para
que las cumplan; ó bien, hacer cumplir las leyes, apremiando con este
fin á los individuos que deben hacer lo que ellas mandan”114.

Entiéndase por individuos objeto de la ejecución tanto los particulares como los
funcionarios públicos encargados de hacer que lo previsto en la ley se cumpla.
Sin embargo, para evitar confusiones, es preciso diferenciar entre la ejecución
de las leyes y el cumplimiento de las mismas. De la primera se encargan los
funcionarios y de la segunda, los particulares115. Sin embargo, para administrar
110
Cerbeleon Pinzón fue el autor del primer texto de derecho constitucional en Colombia, titulado
“Tratado de ciencia constitucional”, en 1839. Fue Secretario del Interior y Relaciones Exteriores en los
años 1849, 1854 y 1855.
111
PINZÓN, Cerbeleon. “Principios sobre Administración Pública”. Pág. IV. Imprenta de J.A. Cuallla.
Bogotá, 1847.
112
Ibíd. Pág. II.
113
Ibíd. Pág. IV.
114
Íbid. Pág. VIII.
115
La distinción entre los particulares y los funcionarios públicos es fundamental para asumir el rol que
cada uno desempeña en el campo de la Administración Pública. Así mismo, la existencia de unos y otros,

93
un Estado se requiere del conocimiento de las modalidades válidas que
garantizan la ejecución de las leyes. Este conocimiento está contenido en la
“ciencia de la administración pública”, deducida “de la práctica o de la
meditación”116.

La obra de Cerbeleon Pinzón se reviste de total importancia, toda vez que

permite dilucidar cuál era el modelo de Administración Pública que se quería y
se tenía en los nacientes tiempos de la incipiente república colombiana. Valdría
la pena identificar la diferencia (o la similitud) existente entre esta obra y la de
autores como Florentino González quienes, por qué no, podrían identificarse
como “los clásicos de la Administración Pública colombiana”. Así mismo, sería
un ejercicio bastante interesante el indagar acerca de cuál fue el enfoque que
prevaleció en miras a modelar la Administración Pública Colombiana y qué
elementos se pueden identificar en la misma.

• ELEMENTOS DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO A INICIOS DEL

SIGLO XX. MAX WEBER. DOMINACIÓN Y BUROCRACIA.

El siglo XIX e inicios del siglo XX, fueron siglos de intenso dinamismo en
Europa. Se puede señalar que en dicho periodo se instaura como tal los
elementos que vendrán a caracterizar las sociedades industriales reguladas por
el Estado. La gran empresa, el aparato estatal extendido, las grandes
ciudades, serán entre otros, elementos que ya quedarán dibujados en dicho
periodo. Sin embrago el mismo, marca el inicio de un quiebre definitivo, de
pasar de una sociedad rural a otra urbana, como de igual forma, pasar de una
producción agrícola a otra de tipo manufacturera fabril. Es en este contexto
sucinta que puede ubicarse la obra de Max Weber, ya que tratará de dar
cuenta de los elementos que caracterizan a esta sociedad, y entre ellos hallara
un elemento central en su constitución: la burocracia como tipo de dominación
social que las caracteriza. Tipo que aunque en su enfoque lo expresa
mediante un ideal típico ideal, el mismo no ser á de resorte exclusivo del
estado sino también de otro tipo de organizaciones como la empresa capitalista
moderna.

Haciendo referencia a la dominación burocrática, y tomando solamente uno de

los apartes de su obra para caracterizarla117, Weber empieza por caracterizar
la dominación como uno de los elementos fundamentales de la acción
comunitaria, en la medida en que el simple hecho de que esta se despliegue
determina que una “acción comunitaria amorfa” pueda convertirse en una
acción comunitaria racional y ordenada. Sin embargo, es necesario que exista
una configuración de elementos que permitan la particular transición de una
forma a otra. Esas formas específicas, dirá Weber, se agrupan bajo la

sus prácticas, las relaciones que entre ellos se tejen, determinan el funcionamiento y despliegue de las
relaciones administrativas.
116
Ibíd. Pág. XII. Al respecto, veáse el aparte especialmente dedicado a la ciencia de la Administración
Pública (Pág. XII-XIV). No obstante, Pinzón se queda corto a la hora de delimitar conceptualmente lo
que ha de entenderse por ciencia administrativa. En este sentido, podría decirse, es superado por
Florentino González.
117
WEBER, Max. Sociología de la Dominación-Dominación Burocrática. Contenido en: Economía y
Sociedad iI

94
denominación de la legitimidad o validez, entendida esta como la justificación
de que se está investido de una cierta autoridad de mando que puede ser
ejercida sobre un conjunto determinado de personas. En este sentido, la
cuestión a resolver giraría en torno a ¿cuáles son los principios o fundamentos
en los que se apoya la legitimidad de la dominación –entendida esta como
poder de mando autoritario-, que a su vez, le permite al “señor” exigir
obediencia por parte de su cuerpo de funcionarios y por parte de los
dominados?

Weber planteará que el fundamento de la legitimidad –que genera diferencias

específicas entre diversos tipos de estructuras de dominación- está dado por la
autojustificación. La autojustificación se refiere a que aquel que está en la
mejor posición de obtener ventajas para ejercer dominación, considera como
legítima esa posición privilegiada pues “considera su propia situación como
resultado de un ‘mérito’ y la ajena como producto de una ‘culpa’. De esta forma,
la autojustificación se manifiesta a través de una serie de principios de
legitimidad que expresan la autoridad del poder de mando. Weber identifica
tres tipos de dominación legítima: dominación legal, dominación tradicional y
dominación carismática. Este tema será el que desarrollará Weber en su obra,
estableciendo y analizando los aspectos característicos de cada tipo de
dominación, así como los elementos y componentes principales de cada uno.

En primer lugar, se debe delimitar conceptualmente lo que se entiende por

dominación. Por ella, se entiende un auténtico poder de mando autoritario, es
decir, una situación en la que la voluntad del dominador (que generalmente es
la minoría) influye sobre las actuaciones de los dominados. Estos adoptan la
voluntad del dominador de forma tal que pareciera que realmente hubiera sido
aceptada por ellos como principio rector de sus acciones y omisiones. Lo
anterior, remite a la conformación de la estructura general de la dominación
constituida por elementos inherentes a cualquier tipo específico de dominación
legítima. En primer lugar, se encuentran los “señores”, aquellos constituidos por
una pequeña minoría, estable y unificada, que logran ponerse de acuerdo para
mantenerse y preservarse en su posición privilegiada. En tanto que el
“aparato” es el conjunto de personas gracias a las cuales el señor logra ejercer
su dominación. La conjunción de estos elementos conforma tipos particulares
de dominación legítima, dentro de los que Weber menciona la dominación
legal, la dominación tradicional y la dominación carismática.

Weber se ocupa ampliamente de la dominación legal, cuyo tipo puro

corresponde a la dominación burocrática ya que ésta ha logrado preservarse a
lo largo del tiempo y es uno de los sostenes de la democracia moderna de
masas y del sistema capitalista (aunque ello no significa que sea un elemento
sine qua non). En este sentido, el autor se ocupa de sus características; de la
situación del funcionario o burócrata y finalmente de sus principios
fundamentales. En primer lugar, la burocracia moderna (magistratura o
despacho) se rige por un reglamento administrativo en el cual se establecen las
tareas y deberes que deben cumplir los funcionarios de la administración
burocrática así como los medios coactivos de que hay que valerse para lograr
el efectivo ejercicio de la autoridad legítima. De la misma forma, rige el principio
de la jerarquía funcional y la tramitación en virtud de la cual las autoridades

95
superiores ejercen una estricta vigilancia y autoridad de mando sobre los
funcionarios de categoría inferior y a su vez éstos pueden apelar a las
instancias superiores para la resolución de problemas que surjan al interior de
la organización.

El funcionamiento de la burocracia se basa en documentos escritos y en un

cuerpo de empleados y escribientes que se encargan de conservarlos; en este
caso, el conjunto de empleados y expedientes escritos se denomina
‘negociado’ si se está haciendo referencia al ámbito estatal, en tanto que se
distingue como ‘despacho’ si se está hablando del ámbito de la empresa
privada. A su vez, el acceso y permanencia del personal administrativo se basa
en un concienzudo aprendizaje profesional, tanto en empleos públicos como en
los privados. El desempeño de un cargo, además, requiere el máximo
rendimiento del funcionario dentro del tiempo previamente determinado en el
que ejercerá sus funciones lo que es resultado de un largo desarrollo y una
amplia evolución tanto de los empleos públicos como de los privados. Este está
determinado por un conjunto fijo, general y completo de reglamentos cuyo
conocimiento es expresión de una ciencia en particular (llámese esta
jurisprudencia, administración, etc.) que es apropiada por los funcionarios.

El asunto de los reglamentos es realmente importante en cuanto se refiere a la

especificidad de la burocracia. Este, está determinado y delimitado de tal forma
hasta el punto que, aunque les da competencias a los funcionarios para
dictaminar ordenanzas, no les da la facultad de establecer normas para casos
particulares sino que, por el contrario, deben ceñirse estrictamente al
reglamento. En segundo lugar, en lo referente a la situación del funcionario se
le da una especial importancia al cargo como una profesión, expresado en un
conjunto de conocimientos que requieren de una intensa preparación
profesional así como de la realización de pruebas para el acceso al cargo. En
este caso, la ocupación del cargo se considera como la aceptación “de un
deber específico de fidelidad al cargo” a cambio de que al funcionario se le
garantice una remuneración previamente fijada.

Respecto al status personal del funcionario, este goza de una estimación social
estamental garantizada por instrucciones específicas que se refieren al rango
ocupado; así mismo, el status social queda bien establecido si hay una gran
demanda de establecer un régimen administrativo especializado y cuando el
funcionario proviene de las capas más privilegiadas de la sociedad. De la
misma forma, éstos son nombrados por una autoridad superior en donde
priman criterios profesionales y de aptitudes técnicas. Comparada con la
elección popular, esta forma de vinculación es mucho más efectiva ya que
refuerza la dependencia jerárquica, las aptitudes profesionales de los
funcionarios y el correcto funcionamiento de la organización burocrática. Por
otra parte, en todas las organizaciones burocráticas se hace presente una
perpetuidad en el cargo que se expresa en garantías normativas contra la
destitución o el traslado arbitrario del funcionario que tiene como finalidad el
cumplimiento del deber específico inherente al cargo. En retribución a este se
recibe una remuneración salarial así como una pensión de vejez, no
determinadas por la cantidad o calidad de trabajo realizado por el funcionario

96
sino de acuerdo al rango ocupado en el cargo y a las funciones
desempeñadas.

Como un tercer punto, y conectado con lo anterior, se analizan los supuestos y

fundamentos principales de carácter social y económico que le dan vida a la
burocratización. Quizá, el factor que tiene mayor importancia es el desarrollo de
la economía monetaria, cuya vigencia está determinada por el estipendio fijo
retribuido a los funcionarios. Los ejemplos sobresalientes de organizaciones
burocráticas que reflejan este aspecto corresponden, entre otros, al Imperio
Nuevo Egipcio, el Principado romano, la Iglesia Católica Romana, la China, la
Europa moderna y la gran empresa capitalista moderna. Un segundo aspecto,
es el desarrollo cuantitativo de las tareas administrativas, cuyo escenario
principal es el gran Estado moderno y los partidos políticos de masas lo cual,
advierte el autor, no significa que todo organización estatal haya pasado por
una etapa de desarrollo burocrático pues –y Weber brinda una serie de
ejemplos al respecto- está comprobado que la subsistencia de las diversas
formas de organización y formación estatal no requería a priori la existencia de
una estructura burocrática.

De la misma forma, es posible identificar las transformaciones cualitativas y el

desarrollo interno de las tareas administrativas, sin embargo este aspecto
reviste de caracterizaciones y especificidades diversas según el país del cual
se esté hablando pues, por ejemplo, en el Estado moderno lo que ha motivado
tal dirección es la naturaleza de los requerimientos administrativos motivados
por la mayor complejización de los aspectos culturales. Lo anterior, conduce al
progreso de la organización burocrática determinada por su superioridad
técnica sobre cualquier otro tipo de estructura organizativa. Al respecto, Weber
afirma que “la precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad,
la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y
de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una
administración severamente burocrática […] que en todas las demás
organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar”.

La estructura burocrática se caracteriza, además, porque los medios materiales

están concentrados en la autoridad jerárquica superior, aspecto que queda
demostrado cuando se examina el funcionamiento de las grandes empresas
capitalistas privadas, de los ejércitos oficiales burocráticos, del Gobierno
moderno y de las instituciones universitarias. De la misma forma, ocurre una
nivelación de las diferencias económicas y sociales, fenómeno explicado por la
necesidad de que haya una igualdad jurídica que impida que los cargos sean
otorgados en función del privilegio o que la tramitación se desempeñe ‘según
los casos’, como lo llamaría Weber.

En resumidas cuentas, en el trabajo extenso de Weber lo que se trata es de

dilucidar y analizar los fundamentos que permiten dar el carácter de “legítima” a
un determinado tipo de dominación. Es decir –y como se mencionaba al
comienzo- cuáles son los fundamentos de validez en los que descansa un
determinado tipo de dominación. A partir de la caracterización y análisis del
moderno fenómeno burocrático, el autor extrae una serie de principios
inherentes al propio aparato burocrático que permiten desentrañar los

97
elementos en que descansa dicha legitimidad. De esta forma, se logra ver que
la relación surgida entre dominados-dominadores, así como la aceptación de la
situación social, jurídica y política en que cada uno se encuentra es lo que
finalmente, le otorga validez a la dominación. La naturaleza de esta relación y
la estructura que de ella misma se desprende es lo que le dará una
especificidad particular a un modo específico de dominación.

Estos elementos brindados por Weber han sido retomados una y otra vez en la
actualidad, constituyéndose en uno de los pilares en torno a los cuales se ha
edificado la administración pública y su saber. Solo para mostrar , como ella
ha ganado terreno, en el caso del contexto propio, y siendo mas especifico, del
continente latinoamericano, se cuenta con el texto de Oscar Oszlack, en su
texto, Notas Críticas para una teoría de la Burocracia Estatal, el cual brinda
una panorámica más amplia del fenómeno burocrático que el brindado por
Weber.

Señala el autor que para los 90, que no existían trabajos ni estudios teóricos
que vincularan de manera integral y compleja la dinámica actual de la
burocracia estatal, llevando a interrogar por la motivación que mueve a las
diversas teorías organizacionales a centrarse en el análisis de la burocracia
estatal. Una respuesta afanada, daría como respuesta a este interrogante, el
mejor conocimiento del papel desempeñado por el aparato administrativo en el
seno del Estado. El estudio realizado por Oszlack se fundamenta en las
siguientes afirmaciones: en primer lugar, que la carencia de estudios
analizadores del real papel de la burocracia estatal ha fundamentado creencias
falsas y erradas acerca del fenómeno burocrático; en segunda medida, que la
mayoría de estos estudios realizados, se han hecho en campos privados; y,
como último punto que la carencia de un contexto social e histórico a dichos
estudios han servido para que se proclame el fin de la burocracia estatal.

En virtud de la ausencia de estudios teóricos y metodológicos que den cuenta

de la realidad del fenómeno burocrático-estatal, Oszlack planteará que el
diseño y formulación de un corpus teórico de la burocracia estatal debe dar
cuenta de los rasgos característicos y específicos que la hacen diferente de
otro tipo de aparatos organizacionales; el contexto histórico, social y cultural en
que esta debe plantearse; sus experiencias político-administrativas concretas y
finalmente, la naturaleza heterogénea de sus elementos constitutivos. Lo
anterior significa destacar los aspectos o elementos principales que permitan
“distinguir la especificidad sustantiva y contextual de la burocracia estatal”.
Para decirlo en términos más reducidos, debe establecerse qué es lo que
diferencia a la burocracia de otros componentes sociales y qué es lo que los
diferencia unos de otros. Una teoría de la burocracia estatal debería reconocer,
además, la naturaleza conflictiva y contradictoria del papel que desempeña en
el contexto de las sociedades actuales y no, como se ha venido aseverando en
los estudios tradicionales, que la burocracia administrativa siempre trabaja en
pro del “bienestar general”.

98
El autor dará cuenta de lo anteriormente expuesto, primero, a partir de el
recuento de los diversos estudios y aportes teóricos que han añadido
elementos conceptuales a la comprensión del fenómenos burocrático-estatal”.
Hace referencia a los estudios teóricos organizacionales. Carlos Marx, en
contraposición a Hegel, admitirá la naturaleza dialéctica y contradictoria de las
relaciones inherentes a la trilogía Burocracia-Estado-Corporaciones, en la
medida en que la burocracia asume intereses plenamente corporativos, en
tanto que el interés general proclamado por el Estado se convierte en su propio
interés particular. Por su parte, Weber consideraba que la burocracia era la
máxima forma de organización racional compatible con el sistema económico
capitalista y el modo de dominación legal-racional. Ello se constata en los
atributos de racionalización y burocratización referidos por el autor.

Por la misma época de Weber, encuentra el autor, la gestación en los Estados

Unidos la managerial tradition. Aunque esta teoría da cuenta de la importancia
del comportamiento humano como unidad de análisis, se preocupa porque los
objetivos de las organizaciones sean la racionalidad y la productividad, por lo
cual consideran que las soluciones técnicas pueden resolver los conflictos de
clase inherentes a las organizaciones. Posteriormente, se inicia el estudio de lo
que más adelante se llamaría la “escuela de las relaciones humanas”, cuyo
principal exponente fue Elton Mayo. Con el la teoría, se dirige a trasladar la
investigación desde el punto de vista del “sistema cerrado” al de “sistema
abierto” en donde el concepto de organización comienza a definirse en
términos humanos. Se produce un nuevo traslado hacia el estudio del proceso
de toma de decisiones, donde se reconoce la escasa capacidad de maniobra
de las organizaciones para autodeterminarse de forma racional y coherente.
Tanto la teoría de las relaciones humanas como la teoría decisional, se enfocan
en tres elementos comunes: producto, insumos y procesos de conversión.

Los estudios administrativo-organizacionales se van desarrollando, hasta llegar

al Comparative Administration Group (CAG) que, aunque logran tener un
adelanto relevante respecto al desarrollo político aplicado a las organizaciones,
adolece de lo que el autor cita como “sesgo noroccidentalista” que considera
que las revisiones provenientes de estudios realizados a organizaciones e
instituciones estadounidenses, pueden ser aplicados indistintamente a todo tipo
de países.

Continuando la dilucidación, señalará la importancia de reconocer la estrecha

relación existente entre la formulación teórica y la práctica político-
administrativa de la burocracia, señala varias cosas importantes. En virtud de
la necesidad de la especificidad sustantiva y contextual de la burocracia, la
reforma administrativa debe fundarse en modelos teóricos integradores y
globales que den cuenta de una práctica política y administrativa concreta y un
ideal de situación deseable. La burocracia es considerada como “una
institución mediadora entre el interés general encarnado en el Estado y los
intereses particulares de la sociedad civil [que] se estructura y comporta en
función de aquellos elementos del sistema normativo que le son aplicables”; la
concepción del “interés general” que para estos efectos es considerado como
un conjunto o sistema normativo regulador de acciones y comportamientos.

99
En este sentido, para emprender dicha reforma administrativa es necesario que
se introduzcan cambios que modifiquen el comportamiento de las normas,
comportamientos y estructura de la organización burocrática. De la misma
forma, para poner cara a los problemas externos que afectan a las
organizaciones en general, y a la organización burocrática en particular, se
deben aplicar “adaptaciones intraburocráticas” que le devuelvan la legitimidad
de que necesita la burocracia para su funcionamiento. Lo anterior se
fundamenta en que la única variable que debe permanecer inmodificable en el
seno del aparato burocrático, es la correspondiente a las normas, en tanto que
la estructura y los comportamientos son susceptibles de modificarse para..
Para ello, es necesario que se proyecten cambios al interior de la organización
estatal con el fin que se observen las normas y concreten objetivos que
recorten los límites de su acción.

Finalmente, el autor formula una serie de recomendaciones alternativas.

Reconoce la diferencia entre el análisis organizacional de la burocracia y el
referente a las organizaciones privadas, y por lo tanto, la imposibilidad teórica,
metodológica y práctica de aplicar la una a la otra. Uno de los argumentos que
Oszlack señala al respecto, es que mientras la organización privada actúa y
dirige su comportamiento bajo los preceptos de la racionalidad y la
productividad que, además, son sus objetivos, respecto de la organización
estatal, no puede afirmarse si persigue o no determinado objetivo lucrativo:.
Para esta, lo más importante, quizá, sea la legitimidad de su existencia razón
por la cual, a su análisis no pueden aplicarse indistintamente los criterios de
racionalidad y productividad. Además, el autor niega la posibilidad de que, en el
marco del análisis de la burocracia estatal, se utilicen de forma separada e
independiente, el referente de sociedad, por un lado, y el de estructura y
procesos intraorganizacionales, por el otro.

Precisamente, lo que se requiere es que a partir de la integración entre esos

dos referentes se logre identificar las mutuas determinaciones entre los
procesos intraburocráticos. Ello conduce a concebir el ámbito de ejercicio de la
burocracia como un contexto de conflicto político que torna difusos los límites
Estado/Sociedad civil así como aumenta la complejidad misma de la
burocracia. La naturaleza conflictiva inherente a todo tipo de aparato
burocrático está vinculada con la lucha política que se origina en torno a la
distribución y acceso a los recursos escasos, lucha que convoca a actores e
instituciones de diversa naturaleza que son portadores de intereses
contradictorios. Además, la burocracia también constituye un escenario de
lucha cambiante, producto del reacomodamiento institucional que cambia la
relación y posición de fuerzas en la arena misma del conflicto.

Ejercicio No.23.Hacer un ensayo acerca de

cómo se ha desarrollado el modelo burocrático
en Colombia, señalando las ventajas,
desventajas y actualidad del mismo para la
administración pública colombiana.

100
 • EVALUACIÓN

Actividad a Criterios de Metodología

Realizar Evaluación
Ejercicio 1. Se Información y Cuadro comparativo. Se trata de un
realizará este documentos ejercicio en donde se organizan unos
ejercicio para revisados contenidos argumentativos de
el conjunto de diferentes perspectivas, autores o
la unidad. Se Lectura y procedencias, según unos ejes
trata de hacer comprensión del comunes o variables que permiten
un cuadro Módulo. valorar en singular y
comparativo comparativamente cada una de ellas.
entre las Calidad y completud Se organiza como lo señala su
diferentes del cuadro elaborado nombre, en una figura de cuadro
perspectivas y conformado por columnas y filas, cuyo
autores que Valor: 40% de la número estará en relación al número
aquí se Nota de esta Unidad de perspectivas estudiadas y a los ejes
presentan, o variables definidas. El mismo lleva
tomando unos encabezados, a manera de
como títulos, que indican qué y donde debe
elementos lo consignarse o inscribirse los
señalado en el contenidos argumentativos de las
módulo y lo distintas posturas o autores. Un
consultado ejemplo de cuadro, precisamente es
por iniciativa este de actividades, donde se
propia. El relacionan actividades a realizar, con
mismo debe criterios de evaluación y metodologías.
responder: 1.
Qué se
entiende por
Administración
Publica en
cada uno de
ellos 2. Qué
elementos la
integran. 3.
De cuáles
problemas o
asuntos debe
ocuparse 4.
En la realidad
administrativa
del país en
qué asuntos
se ve
encarnada
dicha
perspectiva 5
Cuales son

101
las
semejanzas y
diferencias
entra las
diferentes
perspectivas
abordadas.
.

Ejercicio 2. Coherencia y Ensayo. Es una modalidad de

.Hacer un estructura global del escritura mediante la cual de forma
ensayo acerca ensayo sistemática, coherente y sustentada se
de cómo se expresa el punto de vista sobre
ha Problema, tesis, determinado asunto. La fuerza del
desarrollado argumentaciones, ensayo, radica en la capacidad de
el modelo conclusiones innovar o renovar los puntos de vistas
burocrático en o enfoques, desde los cuales se ha
Colombia, Bibliografía visto o pensado determinado asunto.
señalando las consultada y pie de De igual manera el ensayo aunque es
ventajas, páginas. un punto de vista personal, en el caso
desventajas y de los contextos académicos,
actualidad del Originalidad en muestran como el autor del mismo es
mismo para la pensar y capaz de recoger y dialogar con otros
administración problematizar un autores que se han pronunciado sobre
pública asunto. el tema. Por lo tanto, es importante
colombiana que el mismo revele la consulta de
Ortografía, signos de diversos autores y fuentes, en las que
puntuación y se muestra el conocimiento de un
redacción campo, como de igual forma, la
contribución que el ensayista realiza.
Valor: 30 % de la El ensayo lleva una estructura que
Nota de esta Unidad muestra un propósito, problema o
asunto que se ocupara, los elementos
desde los cuales se abordará el
mismo, las tesis y sus respectivas
sustentaciones, las conclusiones, todo
ello organizado en un marco de
párrafos, títulos y subtítulos que
permitan un orden mínimo.
Ejercicio 3 Parcial y A criterio del tutor o del grupo
autoevaluación.

Valor: 30 % de la
Nota de esta Unidad

102
 PENSADORES CLÁSICOS DEL SABER ADMINISTRATIVO PÚBLICO.
PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX
LA PERSPECTIVA NORTEAMERICANA: POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

Introducción

La ciencia administrativa norteamericana dista de los desarrollos teóricos

prevalecientes en el continente europeo y en Latinoamérica. Desde esta
perspectiva, la administración pública debe dedicarse más al estudio de los
diferentes métodos y procedimientos de administración privada con el objetivo
de garantizar su aplicación al sistema administrativo público. Este ha sido uno
de los intereses prevalecientes en el desarrollo de esta materia. Por otro lado,
se encuentra una tendencia general en los diversos autores a considerar la
burocracia y todo su aparataje de procedimientos, jerarquía, apego estricto a
las reglas, etc., como un obstáculo para el cumplimiento de las finalidades y
objetivos de la administración pública. De esta forma, el presente capítulo se
encuentra estructurado en base a los planteamientos y desarrollos teóricos de
diversos autores estadounidenses tales como Woodrow Wilson, Frank, J.
Goodnow, Leonard D. White y Dwight Waldo.

Un punto importante desarrollado por los autores, es la necesaria separación

entre Política y Administración. Según los autores, especialmente Wilson, solo
a través de la separación entre estas dos instancias se logrará el ejercicio de
una administración pública bajo los criterios de eficiencia y eficacia práctica, sin
desmedro de los principios democráticos de la cultura estadounidense. Sin
embargo, esta separación entre Política y Administración no excluye el hecho
de que debe haber una coordinación entre las distintas ramas de poder público
y la administración dado que esta, también cumple funciones ejecutivas,
legislativas y judiciales. Además, como de forma pertinente lo afirma White, la
función esencial de la administración pública es el cumplimiento de los fines del
Estado, en otras palabras, el aparataje público debe llevar a cabo la voluntad
del cuerpo político.

Sin embargo, autores como Goodnow reconocen la carencia de sólidos

estudios académicos en torno a la comprensión del sistema administrativo
público. Esto, de entrada, le impone un obstáculo al desarrollo de la
administración pública estadounidense así como un atraso en la misma
respecto a otros países europeos como Francia o España, en donde los
estudios en torno a la administración y a la ciencia administrativo, vienen desde
tiempos atrás y se han consolidado en mayor medida que en las culturas
anglosajonas, incluyendo a Inglaterra.

JUSTIFICACION

La exposición de los desarrollos estadounidenses en torno al estudio y

comprensión de la ciencia administrativa como del sistema administrativo
público es pertinente en el sentido que permite comprender las condiciones y

103
motivantes que condujeron a estos autores a estudiar y desarrollar sistemas
alternativos de administración diferentes al modelo tradicional burocrático-
weberiano.

Actualmente en países de Latinoamérica, especialmente en Colombia, se

plantean y se han puesto en práctica reformas administrativas inspiradas en el
modelo actual de administración estadounidense. Este ejercicio, fue realizado
sin tener en cuenta y sin haber analizado previamente los condicionantes que
obligaron y/o permitieron una mirada administrativa por parte de los Estados
Unidos, más inspirada en la eficacia, la reducción y simplificación de procesos
y procedimientos, la economía de trámites, el ahorro de tiempos e insumos
materiales, la gestión de personal etc. Esta nueva configuración administrativa
se vio incentivada por el hecho histórico de que Estados Unidos se ha
caracterizado por la prevalencia de autoridades judiciales y administrativas de
carácter eminentemente privado, por lo que continuación de un sistema
burocrático en su estructura administrativa era completamente dañina y
contraria a sus sistema político-administrativa.

Lo que se busca en este capítulo es, a través de la exposición de argumentos

de varios autores, contextualizar y explicar de forma breve los condicionantes
que hicieron viable esta configuración administrativa que, a toda luz, son
distintos de los determinantes actualmente existentes en los países
latinoamericanos.

Palabras clave

Administración
Gobierno
Política

• WOODROW WILSON118

Ejercicio No.1 Se realizará este ejercicio con lo consignado en el conjunto de

la unidad. Hacer un cuadro comparativo entre las diferentes perspectivas y
autores que aquí se presentan, tomando como elementos lo señalado en el
módulo y lo consultado por iniciativa propia. El mismo debe responder: 1. Qué
se entiende por Administración Publica y Política en cada uno de ellos 2. De
cuáles problemas o asuntos debe ocuparse cada una 3. Cuáles son las
complementariedades y diferencias entre una y otra. 4 Cuáles son las
semejanzas y diferencias entra las diferentes perspectivas abordadas.

La obra de Wilson se sitúa en un contexto de finales del siglo XIX e inicios del
siglo XX, en el que urge la necesidad de realizar una reforma al servicio civil en
Estados Unidos, reforma que debería tener en cuenta no solamente las formas
118
WOODROW. Wilson. El Estudio de la Administración. Contenido en: “Clásicos de la Administración
Pública”. Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Originalmente,
este acápite se publicó en Political Science Quarterl, en junio de 1887.

104
y procedimientos de mejora del personal administrativo, sino más bien la
organización y los métodos de las oficinas de gobierno. Teniendo en cuenta
esto, se establece que los objetivos del estudio de la administración, que deben
girar en torno a la organización y los métodos, se pueden formular en términos
de: dilucidar qué es lo que el gobierno puede hacer bien –en términos de
legitimidad-; y segundo, descubrir la manera en que dichas actividades pueden
realizarse en forma eficiente y apropiada. Así es como da inicio el autor a su
texto “El estudio de la administración”. Al respecto, vale la pena hacer la
claridad de que el autor se centra en el estudio de la esfera administrativa
estadounidense, como se refirió anteriormente, limitándose a desentrañar los
aspectos y características que podrían hacer factible un mejor desempeño de
la administración pública en el contexto de organización federal de dicho país.

Wilson se cuestionará acerca de aquello que permitiría desarrollar y consolidar

el estudio de la ciencia administrativa y a su vez, enfocarla hacia la
implementación de una administración acorde a la necesidad de una eficiencia
práctica así como a los principios políticos esenciales de Estados Unidos.
Sustentará que un adecuado estudio de la administración que conduzca a una
eficaz implementación de la misma, debe apuntarle al servicio público como
pilar fundamental de la práctica administrativa de forma tal que permita someter
su actuación al escrutinio de la opinión pública119. Para lograr dicho objetivo se
hace imperiosa la necesidad de estudiar las formas y funciones administrativas
de las sociedades en que dicha práctica ha generado importantes y exitosos
resultados, sobretodo en lo referente a los países continentales de Europa
como Alemania y Francia que, por lo demás, fueron los países en donde se
inició el estudio de la administración pública120.

Sin embargo, para esquivar los posibles intríngulis a que conllevaría el estudio
y aplicación de formas administrativas extranjeras, asume que se debe
conservar y fortalecer la necesaria separación entre política y administración,
de cuya relevancia dependerá el mantenimiento de los principios democráticos
estadounidenses aplicados a una administración pública al servicio de los
intereses generales. De esta forma, se dará desarrollo a los puntos planteados
por el autor. La administración pública, entonces, debe seguir el principio de la
soberanía popular, lo que de entrada implica una tarea nada fácil de cumplir.
Esta actuación implica un largo proceso de negociaciones, pasos avante y
pasos atrás, acuerdos y desacuerdos, en miras a lograr el consenso
multitudinario en una plétora de opiniones, lo que pasa por persuadir a los
ciudadanos acerca de la necesidad de realizar cambios oportunos para
después conducirlos a la búsqueda de una opinión correcta acerca de la
naturaleza de dichos cambios.

119
La fundamentación del estudio de la administración en el principio de la soberanía popular, no es una
tarea nada fácil ya que, al decir del autor, “El hecho mismo de que hayamos realizado por entero el
gobierno popular ha hecho tanto más difícil la tarea de organizar ese gobierno”. Ibíd. Pág. 82.
120
El autor es enfático en reconocer que fue en los países continentales de la Europa Moderna, y no en
Inglaterra o en Estados Unidos, donde surge formalmente el estudio de la ciencia administrativa la cual
engloba los medios, métodos y procedimientos que conducen a la mejor forma de gobierno. Esta
divergencia se presentó porque: “en Europa, precisamente porque el gobierno era independiente de la
aprobación popular, había que gobernar más; y segundo, que el deseo de mantener el gobierno como
monopolio hizo que los monopolistas se interesaran por descubrir los medios menos irritantes de
gobernar”. Ibíd. Pág. 78.

105
 “Doquiera que el respeto a la opinión pública es un primer principio de
gobierno, la reforma práctica debe ser lenta, y toda reforma debe estar
llena de negociaciones y regateos”121.

La opinión pública debe jugar el papel de crítico principal frente a la conducción

de la administración, crítica que debe ser ante todo sana benéfica e
indispensable. Solo de esta forma se podrá evitar que el cuerpo de funcionarios
públicos se convierta en un conjunto de burócratas totalmente ajeno a los
intereses y necesidades de los ciudadanos en general. En pocas palabras, el
aparato de gobierno debe estar en conexión con la vida política del pueblo por
medio del sistema electoral y el asesoramiento público. Sin embargo, surge de
entrada un problema y es el siguiente: en Estados Unidos no hay estudios
teóricos fuertes acerca de métodos y/o técnicas que constituyan una buena
administración. Esto se debe a que Estados Unidos no conoció grandes
dificultades en su administración a la hora de ejercer la función de gobierno.
Aunque se hayan realizado estudios incipientes en torno a los procedimientos
de gobierno, estos se han centrado en la forma que permita hacer del
Legislativo un ente capaz de doblegar la acción del Ejecutivo122.

Por su parte, en los países trasatlánticos sí se han realizado estudios serios en

administración, haciendo posible la formulación de principios para mejorar y
perfeccionar los métodos de gobierno y de organización gubernamental. El
reconocimiento de esta notable ventaja que los europeos continentales le
llevan a la nación estadounidense respecto a formas, métodos, prácticas y
procedimientos de gobierno y de administración pública, llevan al autor a
plantear la importancia de aplicar principios generales de administración
europea al sistema administrativo estadounidense sin descuidar las
particularidades sociales y políticas inherentes a cada tipo de sociedad.

Wilson no escatima el hecho de que persiste temor al momento de querer

buscar elementos de práctica administrativa en sistemas extranjeros. Al
respecto, afirma que estas preocupaciones son infundadas, pues en primer
lugar, formas de gobierno distintas en realidad, tienen una semejanza muy
grande y en segundo lugar, en todos los sistemas de gobierno los fines de la
administración son los mismos. Para evitar que haya una confusión al
momento de estudiar sistemas administrativos extranjeros y tenerlos en cuenta
para rediseñar modelos administrativos de distinta índole, es necesario que
persista la separación –ya de antemano imprescindible- entre política y
administración, es decir, que se entienda la administración como un elemento
exterior a la esfera política. Porque si bien la administración pública está
directamente conectada con los principios del ejercicio de la política, y el
desarrollo de la una depende del progreso de la otra.

“Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la

política fija las tareas de la administración, ésta no debe tolerar que se
manipulen sus funciones”123.

121
Ibíd. Pág. 83.
122
Ibíd. Pág. 81.
123
Ibíd. Pág. 85. Wilson subraya este aspecto como el de mayor relevancia a tener en cuenta al
momento de realizar cualquier reforma administrativa orientada hacia el servicio y la calificación

106
Esta distinción entre política y administración es lo que asegura el método
comparativo en la esfera administrativa. Si se estudian los sistemas
administrativos no se debe detener en las razones constitucionales o políticas
de los europeos que los sustentan. Desde esta mirada, se puede ingresar a un
terreno seguro donde no se cometan errores de aplicación a ciegas de modelos
administrativos extranjeros. En palabras de Wilson

“Nuestra propia política debe ser la piedra de toque de todas las teorías.
Los principios en los cuales debe basarse una ciencia de la
administración para los Estados Unidos deben ser los que tengan en el
corazón una política democrática”.

Sin embargo, sí es posible encontrar una relación directa entre la

administración y la constitución, es decir, entre el estudio de la administración y
el estudio de la distribución de la autoridad constitucional. El estudio de la
administración debe encontrar la mejor manera de asignar facultades de
autoridad, funciones administrativas y responsabilidades a los funcionarios
públicos, cuestión que también resulta ser objeto de la materia constitucional
en la medida en que dichos aspectos constituirán el basamento del sistema
democrático. Al respecto, el autor afirma que no hay peligro en mantener un
estado de cosas en donde la autoridad gubernamental se reviste de un gran
poder, si previamente existe la condición de que ese poder será ejercido de
forma responsable124. Esto se sustenta en la realidad que constituye el hecho
de que cualquier funcionario público, al ver que se le ha otorgado una gran
discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones, sentirá innecesario el abuso
de poder en el ejercicio de su cargo sino que más bien “se sentirá alentado,
moderado y elevado por él”125.

Esta discusión conlleva a otra relación: la existente entre la opinión pública y la

administración, surgida de la cuestión principal del escrito de Wilson: ¿qué
parte debe tener la opinión pública en la conducción de la administración? La
respuesta a esta pregunta, sin discusión alguna es que la opinión pública debe
desempeñar el papel de crítico autorizado respecto al ejercicio de la
administración126. Sin embargo, es necesario que el público sea instruido
acerca de los asuntos nacionales y de la pertinencia de embarcarse en unos,
pero de abstenerse en la discusión de otros. Se debe buscar la forma para que
la opinión pública sea eficiente sin que sea entrometida en asuntos que les
competen exclusivamente a las autoridades gubernamentales. El público en
general debe dedicarse a la vigilancia de las grandes fuerzas políticas y

pública. Al respecto, el autor cita de manera ilustrativa a Biuntschli, un eminente escritor alemán que,
no gratuitamente, insiste en separar la administración tanto de la política como del derecho.
124
Además de la necesidad de que el poder esté en ejercicio de forma responsable, éste debe estar
“centrado en los jefes del servicio y en los jefes de las ramas del servicio” es decir, en los cargos
directivos y en las cabezas de la administración pública, pues es a ellos a quienes más fácilmente se les
vigila y se les exige la rendición de cuentas. Ibíd. Pág. 88.
125
Ibíd. Pág. 88.
126
Ibíd. Pág. 89.

107
administrativas, absteniéndose de ejercer directamente supervisión en los
medios diarios del gobierno127.

Finalmente, a manera de un breve comentario, podría decirse que Wilson

acierta a la hora de sustentar la forma en que podrían aplicarse aspectos
peculiares de modelos o sistemas administrativos foráneos sin desmedro del
acumulado político, cultural y social que marca la estructura administrativa de
las sociedades. Sin embargo, adolece de un grave problema que se convierte
en el punto de quiebre de su argumentación teórica: la persistente insistencia
en la separación entre política y administración, ya que estas, sea en mayor o
menor grado, estarán influyéndose mutuamente en lo que respecta al campo
de formulación y ejecución de las políticas gubernamentales.

• FRANK J. GOODNOW128.

Para el autor, propio de la primera mitad del siglo XX en Estados Unidos, en el

lenguaje tradicional tiende a existir una confusión a la hora de conceptualizar
los términos de “Política” y “Administración”. La aclaración del verdadero
sentido que encierran estos dos conceptos, pasa por trabajar en tres frentes:
distinguir los tres tipos de autoridades estatales; identificar la Política y la
Administración como dos funciones de gobierno inseparables al cumplimiento
de la voluntad del Estado; y por último, realizar una mirada a la forma en que
estos dos conceptos pueden aplicarse a un sistema político en particular que,
en este caso, se refiere al estadounidense. En este sentido, el autor planteará
que necesariamente la Política y la Administración deben ser objeto de una
clara diferenciación conceptual, en miras de identificar su papel en el
cumplimiento de la voluntad del gobierno. Sin embargo, en la práctica resultaría
completamente improcedente y equivocado asignar dichas funciones a
instancias separadas e independientes puesto que, mientras la Política es la
expresión de la voluntad del Estado, la administración es la encargada de
poner en práctica dicha voluntad. Lo anterior resalta en el carácter
complementario e interdependiente de una respecto a la otra.

Para argumentar lo anteriormente expuesto, el autor trabajará en tres frentes,

como ya se había referido líneas arriba. En primer lugar, en cualquier tipo de
gobierno existen tres clases de autoridades cuyo objetivo es ejecutar la
voluntad del Estado129. Por un lado está la autoridad judicial encargada de
aplicar la ley en casos específicos cuando surgen controversias entre
ciudadanos privados o autoridades públicas. Se encuentra la autoridad
ejecutiva cuya función se refiere a la vigilancia del cumplimiento de la voluntad
estatal; y por último, la autoridad administrativa que debe ocuparse de las
funciones técnicas, científicas y comerciales del gobierno. En virtud de la

127
“El problema consiste en hacer que la opinión pública sea eficiente, sin que sea entrometida (…)
Dejemos que es estudio administrativo encuentre los mejores medios de dejar este control a la crítica
pública y de excluirla de toda otra interferencia”. Ibíd. Pág. 90.
128
GOODNOW, Frank J. “Política y Administración”. Contenido en: Clásicos de la Administración Pública.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Orignalmente en: Politics
and Administration: A Study in Government, Nueva York, Russell and Rusell, 1900, pp 17-26.
129
GOODNOW, Frank J. “Política y Administración”. Contenido en: Clásicos de la Administración Pública.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Orignalmente en: Politics
and Administration: A Study in Government, Nueva York, Russell and Rusell, 1900, pp 17-26.

108
complejización creciente a que está expuesto el gobierno, estos tres tipos de
autoridades se van diferenciando cada vez más la una de la otra. El primer tipo
de autoridad en distinguirse en forma más clara, es la autoridad judicial hasta
tal punto que muchos la consideran como una función de gobierno separada y
distinta de las demás. Esa diferenciación conduce a referirse a la distinción
entre dos funciones (u órganos) de gobierno, distinción que resulta ser menos
explícita que la anterior. Estas dos funciones de gobierno son la Política y la
Administración130.

La Política, entonces, puede ser como sigue: “expresiones de la voluntad del

Estado” es decir, aquella que orienta la política gubernamental. En relación con
“Administración” no resulta tan sencilla la definición. Normalmente, se tiende a
considerarla exclusivamente como función de autoridades ejecutivas o
administrativas. Sin embargo, tanto desde el punto de vista teórico como
práctico, no es secreto que la administración es la función de cumplir la
voluntad del Estado por lo cual resulta imposible asignar las funciones de
gobierno a autoridades separadas, “La administración se relaciona con la
puesta en práctica de esas medidas”131. Es en este punto donde se resalta la
complementariedad entre las dos funciones. La Función Política se relaciona
con la capacidad de guiar o influir en la política gubernamental, la Función
Administrativa tiene que ver con la aplicación de dichas medidas132. Es así
como el principio de separación de los poderes en su lado extremo no puede
ser el pilar de las organizaciones políticas pues si ello ocurre así, cada
autoridad se limitará a cumplir lo exclusivamente asignado a ella. Por el
contrario, debe existir una armonía entre expresión y cumplimiento de la
voluntad estatal133. En palabras del autor, “…aún cuando es clara la
diferenciación de dos funciones de gobierno, resulta imposible asignar tales
funciones a autoridades separadas”134.

Para que la armonía entre la expresión y la ejecución de la voluntad del Estado,

sea una realidad, es preciso que de antemano exista una condición. Es preciso
que uno de los dos órganos que expresa la respectiva función de gobierno, sea
dependiente del otro; que la autoridad ejecutante quede subordinada a la
expresiva o que esta quede bajo los dominios de la autoridad ejecutiva.
Respecto a este dilema, el pueblo ha decidido que sea la autoridad ejecutiva la
que se subordine a la expresiva ya que, por su misma condición “Legislativa”,
es la que a través de la representación política encarna la voluntad del pueblo.
El autor ejemplifica el modelo estadounidense para mostrar lo argumentado.
Este, se sustenta en el principio de separación de poderes gubernamentales lo
cual ha imposibilitado el control de la política sobre la administración (del

130
Ibíd. Pág. 97.
131
Ibíd. Pág. 98.
132
Resaltando el caso estadounidense, Goodnow afirma lo siguiente: “La legislatura de los Estados
Unidos cumple muy a menudo con la función de administración mediante su facultad de aprobar leyes
especiales. El Ejecutivo estadounidense ejerce una influencia importante sobre el cumplimiento de la
función de la política, mediante el ejercicio de su facultad de veto”. Ibíd. Pág. 99. Acá, el autor resalta
que en los Estados Unidos se cumple el necesario principio de separación entre Política y Administración
para que cada una cumpla con las funciones asignadas. Sin embargo, es enfático en afirmar que tanto la
una como la otra se complementan, aduciendo el caso del Legislativo y el Ejecutivo, el primero
representando a la Función Política y el segundo a la Función Administrativa.
133
Ibíd. Pág. 100.
134
Ibíd. Pág. 99.

109
legislativo sobre el ejecutivo) a causa del status constitucionalmente
diferenciado que poseen las funciones ejecutivas y administrativas. Ese control
ha sido desarrollado a través del sistema partidista, logrando la armonía
necesaria entre las funciones de política y administración necesarias para que
un gobierno funcione bien135. Si en el sistema gubernamental no se establece
la separación entre Política y Administración, la vigilancia de la función
administrativa quedará en manos del órgano que encarna la Función Política.

A manera de comentario, podría decirse que hay sustentación del autor en lo

referente a la diferenciación entre Política y Administración, pero también en su
necesaria articulación. El reconocimiento de la articulación entre estos dos
conceptos –tanto desde el punto de vista teórico como práctico- permite
aprehender la estructura administrativa pública desde un horizonte mucho más
vasto y amplio.

• LEONARD D. WHITE136.

De acuerdo a este autor, a pesar que en los últimos tiempos de la primera

mitad del siglo XX, ha habido una gran producción teórica acerca de la
administración pública estadounidense, estos estudios carecen de un análisis
sistemático de sus instituciones y prácticas. Estos volúmenes administrativos
son un intento por articular y los hechos y prácticas de la experiencia y
contrastarlos de forma analítica y crítica137. Esta tarea no resulta ser nada fácil
en la medida en que el estudio administrativo debe recabar en aspectos que
vayan más allá de las tareas prácticas de los empleados públicos, lo que
requiere un esfuerzo teórico bastante amplio y extenso.

Dicho estudio pasa por formular la administración en términos de un proceso

continuo, constante y único que trasciende a las dinámicas históricas
específicas de las sociedades en particular. Ello, a su vez, conduce a
considerarla como el aspecto fundamental del problema del gobierno
moderno138. Al desarrollo de este postulado se dedicará el autor en su
documento. En primer lugar, es preciso considerar la administración como un
solo proceso uniforme en todos sus aspectos característicos, no importando el
punto de vista desde el cual se le analice. Por lo tanto, resulta erróneo estudiar
la administración municipal, nacional o estatal como si fuesen aspectos
separados e independientes el uno del otro. El proceso administrativo es “una

135
Ibíd. Pág. 102.
136
WHITE, Leonard D. Introducción al estudio de la Administración Pública. Contenido en “Clásicos de la
Administración Pública”. Pág. 126.
137
WHITE, Leonard D. Introducción al estudio de la Administración Pública. Contenido en “Clásicos de la
Administración Pública”. Pág. 126.
138
Ibíd. Pág. 126. Este aparte corresponde a los puntos principales que el autor va a desarrollar en su
libro: “El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la administración es un solo
proceso, sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde cualquier punto que se le
observe y, por tanto, evita el estudio de la administración municipal, la administración estatal o la
administración federal como tales. Además, supone que el estudio de la administración debe partir de la
base administrativa y no de los fundamentos de derecho, y por ello se interesa más en los asuntos de la
Asociación Estadounidense de Administración que en las decisiones de los tribunales. Además, presupone
que la administración sigue siendo básicamente un arte, pero atribuye la importancia a la considerable
tendencia que hay de transformarla en una ciencia. Estamos presuponiendo que la administración se ha
vuelto y seguirá siendo el meollo del problema del gobierno moderno

110
secuencia ininterrumpida de desarrollo” común a todos los niveles de gobierno
y a sus formas históricas particulares. Según White,

“existe una unidad esencial en el proceso de administración, ya sea que

se le observe en los gobiernos de ciudad, estados o federales, que
impide toda clasificación ‘estratificada’ del tema (…) es una unidad, y no
concebirlo como administración municipal, estatal o federal, sino como
proceso común a los niveles de gobierno”139.

En este sentido, la administración pública es pensada como la administración

de hombres y materiales en miras a lograr los objetivos del Estado. Esta forma
de pensar la administración tiene varias ventajas: se enfoca en el aspecto
empresarial de la administración pública dejando un poco de lado su
formalismo; articula la dirección de los temas de gobierno con los de otras
organizaciones sociales, deja abierta la cuestión acerca de hasta qué punto la
administración participa en la configuración de los objetivos del Estado y
esquiva todo conflicto por la naturaleza de la acción administrativa140.

Dicha administración debe realizarse en forma eficiente, garantizando el menor

uso de recursos humanos y materiales puestos a disponibilidad de funcionarios
y agentes estatales, así como el logro inmediato y completo de los propósitos
formulados por la organización del Estado. Esto, en el sentido de que una
buena administración debe velar porque no haya despilfarro en el uso de sus
recursos, sino que más bien haya ahorro de los mismos, logrando quise se
cumplan los propósitos del Estado en relación con la economía y el bienestar
de los trabajadores141.

La definición del sentido de ser de la administración pública en estos términos

se constituye en razón para sustentar la correlación de la administración con
las otras ramas del gobierno. Esencialmente, el objetivo de la administración es
la realización más expedita, económica y completa de los programas
públicos”142. Sin embargo, la tarea de la administración abarca otra naturaleza
de ejercicios y procedimientos lo que implica la necesaria e inmediata atención
del Estado y la correlación de la administración con las otras ramas de
gobierno y con el sector privado.

Es más, el trabajo de la administración se constituye de tareas ejecutivas,

legislativas y judiciales. Aunque tradicionalmente se la ha relegado a los
139
Ibíd. Pág. 127-128.
140
Delimitando el concepto de administración pública, White cita la definición dada por Woodrow
Wilson en El estudio de la administración. De igual forma, cita la definición de Goodnow en sus
Principles of Administrative Law of the United Status”. Sin embargo, aclara que este autor no logra
diferenciar claramente entre administración y derecho administrativo.
141
Ibíd. Pág. 129. Para explicar esta relación, White describe el funcionamiento cotidiano de un
departamento de salud en una gran ciudad. Resalta que, a pesar de la impresión de confusión que ello
genera, en realidad lo que se pone en juego es la división del trabajo entre hombres y mujeres
especializados en esos cargos, los asuntos que se entienden en virtud de métodos y procesos
previamente establecidos. Es decir, todo procede de forma ordenada y correctamente planeada.
142
Ibíd. Pág. 130. Diferenciando la administración pública del derecho administrativo, hace alusión a
una definición similar: “El objetivo de la administración pública es la eficiente dirección de los asuntos
públicos”, en tanto que el objetivo del derecho administrativo se relaciona con la forma en que las
autoridades protegen y deben proteger los derechos privados. Pág. 131.

111
asuntos meramente ejecutivos, cada vez más la administración tiene injerencia
en los asuntos legislativos y la asignación de recursos. La rama legislativa del
poder público se ha orientado a la gestión de sus asuntos a través del “experto”
conocedor de los detalles operativos, debido a la complejidad técnica de los
mismos Este carácter trascendental de la práctica administrativa la constituye
en el “corazón del moderno problema del gobierno”143.

Esta necesidad cada vez mayor de intervención del Estado conduce a

cuestionarse acerca de si un Estado industrial e intervencionista moderno basta
para actuar sobre los asuntos técnicos administrativos. La ingente cantidad de
tareas, sobretodo de carácter técnico, a que actualmente debe enfrentarse la
administración en virtud de su conexión con las ramas del poder público, hace
imperiosa la necesidad de plantearse la posibilidad de adoptar características
de la administración burocrática144. Ello, en miras a hacer más eficiente el
cumplimiento de metas, propósitos y objetivos del Estado.

Esta posibilidad queda abierta, aún más cuando son fuerzas políticas y
culturales las que constantemente están renovando el carácter de la
administración pública. Por ejemplo, el laissezfairismo así como los “gobiernos
irresponsables” de Europa plantearon la necesidad de reducir al mínimo la
intervención del Estado, limitándola a taras de defensa y policía. Sin embargo,
el proceso de la Revolución Industrial así como sus consecuencias sociales,
económicas y políticas reformularon el concepto de Estado y de administración
pública del liberalismo tradicional, generando un ensanche en el área de
competencia de la administración, así como de sus problemas y sus funciones
primordiales.

El aumento de tareas del Estado moderno genera la directa implicación de

considerarlo “como un gran organismo de cooperación social” que se encarga
de regular a la sociedad sin desmedro, obviamente, de sus tradicionales
funciones represivas y reguladoras145. La creciente lucha de clases por la
distribución del producto social, ha hecho que la intervención del Estado se
oriente a la protección de los sectores más débiles y vulnerables de la
sociedad, en términos económicos; la persistencia de grupos de reformadores
ha provocado regulaciones y prohibiciones de todas las materias así como la
necesidad de garantizar la integridad de los procesos de autogobierno ha
conducido a la regulación de todo proceso político así como a la formulación de
una legislación represiva y ampliamente reguladora. El autor, va concluyendo
que

“en todas direcciones van aumentando las tareas del Estado moderno.
También en todas direcciones se va extendiendo la gama de la

143
Finalmente, se “establecerá el gobierno como la tarea de administración, operando dentro de las
esferas que puedan quedar circunscritas por legislaturas y tribunales”. Ibíd. Pág. 133.
144
El autor recalca que todo Estado democrático moderno debe basar su sistema administrativo en
principios burocráticos de tipología weberiana: permanencia en el cargo, preparación especializada para
desempeñar cargos oficiales, interés profesional por parte del funcionario y la primacía del criterio de
cumplimiento de los propósitos del Estado. pp. 133-134.
145
“Estas nuevas ideas incluyen la aceptación del Estado como un gran organismo de cooperación social,
así como una institución de regulación social. Por tanto, el Estado se convierte en un medio importante
con el cual se aplica el programa de mejoramiento social”. Ibíd. Pág. 135.

112
 administración pública, pues cada fase del nuevo programa del Estado
se refleja en una actividad administrativa adicional”146.

No es gratuito que cada vez se haya prestado mayor atención al aspecto

empresarial de la administración. El creciente interés que en el siglo XX se
tiene en la Administración Pública tiene su origen en varias causas. Una de las
más sobresalientes es el aumento en el costo del gobierno. Por ejemplo,
aspectos como la enorme publicidad dada al aumento en el gasto del gobierno,
la alta carga de impuestos y los esfuerzos orientados a favor de la economía
han formulado reclamos en torno a una mayor eficiencia. Otro aspecto, como la
competencia internacional hace que sea creciente la demanda de eficiencia en
el gobierno: debido a la competencia en el mercado mundial, la administración
estadounidense ha tenido que contemplar la reducción en el costo de
producción y el uso más eficiente de sus recursos públicos. Así mismo, la
insistencia en la realización práctica de los programas legislativos se ha
constituido en un aliciente para mejorar los métodos y procedimientos
administrativos147.

Los anteriores procesos han conducido a formalizar una tendencia a favor de la

formulación de una forma de administración científica que permita mejorar los
métodos administrativos y así, cumplir con el cometido fundamental de la
administración pública: hacer realidad los propósitos del Estado. Finalmente, el
autor aclara que, a pesar del enorme esfuerzo hecho para apostarle a la
administración científica, sus logros han causado una gran insatisfacción en
comparación con los métodos antiguos de administración. Añade, además, que
la promesa de una mejor vida para los estadounidenses no será realidad
concreta en tanto la administración no “haya abandonado los surcos en donde
fue dejada durante un siglo de abandono”148.

• DWIGHT WALDO149.

En su texto, en el contexto estadounidense de mediados de Siglo XX, Waldo

afirma que actualmente el conjunto teórico de estudios sobre administración
expone signos de creciente fuerza y capacidad de crítica, por lo cual podría
llegarse a pensar que en el futuro actual habrá una sólida creación de teoría
administrativa. El inventario en este sentido es el siguiente: hay muchas dudas
que resolver, una gran cantidad de focos de desarrollo teórico de gran
importancia y varios problemas teóricos para tratar150. En este sentido, el autor
formulará el problema en términos de ¿qué es lo que se le aviene a la teoría
146
Ibíd. Pág. 135.
147
La caracterización de todos estos aspectos hacen referencia exclusivamente a cambios que se dieron
en la administración estadounidense.
148
Ibíd. Pág. 140.
149
WALDO, Dwight. El estado administrativo: conclusión. Tomado de: “Clásicos de la administración
pública”.. La fuente original es The Administrative State: A Study of the Political Theory of American
Public Administration..
150
WALDO, Dwight. El estado administrativo: conclusión. Tomado de: “Clásicos de la administración
pública”. Pág. 300. La fuente original es The Administrative State: A Study of the Political Theory of
American Public Administration. No obstante, el autor reconoce la gran influencia ortodoxa sobre la
administración Pública que se puede encontrar en los siguientes postulados: identificar la democracia y
la eficiencia como sinónimos; la fórmula de la administración-política; el reconocimiento de la
existencia de principios que se pueden identificar en el estudio científico de la administración, entre
otros.

113
administrativa que determinará y condicionará su capacidad de consolidarse
como un corpus teórico susceptible de existir bajo la forma de una función de
administración, en la que sean posibles la preparación y la especialización?151

El pensamiento administrativo, entonces, se verá enfrentado a tres retos que

será necesario superar con el fin de conseguir el objetivo de consolidación y
robustecimiento teórico: en primer lugar, la teoría estará influenciada por las
nuevas estructuras políticas y económicas surgidas, especialmente, del
reajuste de la posguerra pero al mismo tiempo la teoría afectará y reflejará los
nuevos acontecimientos. En segundo lugar, tendrán mucho que ver los nuevos
movimientos teóricos que han venido trabajando acerca del pensamiento
administrativo, entre los cuales resalta “la administración científica”. Y por
último, es menester reconocer el papel que desempeñará la filosofía
pragmática respecto al estudio de la administración152.

Estos son los tres ejes alrededor de los cuales girará el trabajo de Waldo.

Respecto al primer punto, se dirá que el desarrollo teórico administrativo

depende de los nuevos acontecimientos que ocurren en el mundo,
especialmente en lo relacionado con la posibilidad de nuevas formas y métodos
de cooperación internacional pero también con que se logren enfrentar los
nuevos tejidos económicos, sociales y políticos fruto del proceso de reajuste de
la posguerra. Así mismo, la dirección del cambio será inversa, en la medida en
que el pensamiento administrativo tenga implicaciones sobre los
acontecimientos futuros, “Pero no será una de las Primeras Fuerzas, al menos
en el futuro próximo”153.

Especial atención merecen las nuevas condiciones económicas, sociales y el

estado de fuerzas dejados por la Segunda Guerra Mundial que, seguramente,
constituirán los efectos de mayor relevancia sobre la teoría administrativa.
Puede que la relación de fuerzas esté determinada por criterios de
centralización e integración de la autoridad o que, por el contrario, se de la
tendencia hacia la descentralización y la democratización154.

Además de lo anterior, se reconoce que los nuevos movimientos teóricos que

han venido trabajando sobre el pensamiento administrativo, tendrán importante
influencia en su desarrollo ulterior. Dentro de éstos, destaca la administración
científica pues en sus contenidos teóricos se evidencia la capacidad suficiente
“para reconstruir las actuales pautas de pensamiento administrativo”155.

151
Esta pregunta surge debido a la crítica que se le formula “a los estudios especializados, fácticos o
‘empíricos’”. La especialización se ha orientado hacia los aspectos funcionales de la administración,
dejando de lado sus aspectos institucionales. Ibíd. Pág. 302.
152
Es importante aclarar que todos estos aspectos, referentes al estudio de la administración, se limitan
al caso estadounidense, sin hacer generalizaciones de ningún tipo… “Desde luego, el futuro de la teoría
administrativa depende de lo que ocurre en el mundo en general y, particularmente, lo que sucede en
los Estados Unidos”. Pág. 302.
153
Ibíd. Pág. 303.
154
Ibid. Pág. 303.
155
Ibid. Pág. 304. Respecto a los pensadores de la administración científica, Waldo cita a Cooke, Ordway
Tead, Henri Farol, Oliver Sheldon, Lyndall y Elton Mayo.

114
El problema de la filosofía pragmática de igual forma merece especial atención
la cual puede hacer posible que se extienda la democracia hacia la
administración científica y la administración pública156. Es menester que se
brinde una filosofía apropiada a los estudiantes que se están formando en
administración, esto en miras a superar el bache habido entre los programas de
formación académica y profesional sobre administración y las
responsabilidades de los administradores al momento de ejercer su profesión.

Aunque el autor da en el blanco respecto de los nuevos problemas a los cuales

deberá enfrentarse el estudio de la administración, estos son desarrollados de
forma demasiado breve y corta. La relevancia de estos aspectos da campo
para que se desarrollen ampliamente y se toquen aspectos particulares de los
mismos.

Ejercicio No.2. Hacer un ensayo acerca de cómo

se ha desarrollado en Colombia la relación entre
Política y administración y valore la misma,
señalando las ventajas, desventajas y prospectiva
de la misma.

• EVALUACIÓN

Actividad a Realizar Criterios de Metodología

Evaluación
Ejercicio 1. Se Información y Cuadro comparativo. Se trata
realizará este documentos de un ejercicio en donde se
ejercicio con lo revisados organizan unos contenidos
consignado en el argumentativos de diferentes
conjunto de la Lectura y perspectivas, autores o
unidad. Hacer un comprensión del procedencias, según unos ejes
cuadro comparativo Módulo. comunes o variables que
entre las diferentes permiten valorar en singular y
perspectivas y Calidad y comparativamente cada una de
autores que aquí se completud del ellas. Se organiza como lo
presentan, tomando cuadro elaborado señala su nombre, en una figura
como elementos lo de cuadro conformado por
señalado en el Valor: 40% de la columnas y filas, cuyo número
módulo y lo Nota de esta estará en relación al número de
consultado por Unidad perspectivas estudiadas y a los

156
Ibíd. Pág. 305.

115
iniciativa propia. El ejes o variables definidas. El
mismo debe mismo lleva unos encabezados,
responder: 1. Qué se a manera de títulos, que indican
entiende por qué y donde debe consignarse
Administración o inscribirse los contenidos
Publica y Política en argumentativos de las distintas
cada uno de ellos 2. posturas o autores. Un ejemplo
De cuáles problemas de cuadro, precisamente es este
o asuntos debe de actividades, donde se
ocuparse cada una 3. relacionan actividades a realizar,
Cuáles son las con criterios de evaluación y
complementariedades metodologías.
y diferencias entre
una y otra. 4 Cuáles
son las semejanzas y
diferencias entra las
diferentes
perspectivas
abordadas

Ejercicio 2. .Hacer Coherencia y Ensayo. Es una modalidad de

un ensayo acerca de estructura global del escritura mediante la cual de
cómo se ha ensayo forma sistemática, coherente y
desarrollado el sustentada se expresa el punto
modelo burocrático Problema, tesis, de vista sobre determinado
en Colombia, argumentaciones, asunto. La fuerza del ensayo,
señalando las conclusiones radica en la capacidad de
ventajas, desventajas innovar o renovar los puntos de
y actualidad del Bibliografía vistas o enfoques, desde los
mismo para la consultada y pie de cuales se ha visto o pensado
administración paginas. determinado asunto. De igual
pública colombiana manera el ensayo aunque es un
Originalidad en punto de vista personal, en el
pensar y caso de los contextos
problematizar un académicos, muestran como el
asunto. autor del mismo es capaz de
recoger y dialogar con otros
Ortografía, signos autores que se han pronunciado
de puntuación y sobre el tema. Por lo tanto, es
redacción importante que el mismo revele
la consulta de diversos autores y
Valor: 30 % de la fuentes, en las que se muestra
Nota de esta el conocimiento de un campo,
Unidad como de igual forma, la
contribución que el ensayista
realiza. El ensayo lleva una
estructura que muestra un
propósito, problema o asunto
que se ocupara, los elementos
desde los cuales se abordará el

116
 mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las
conclusiones, todo ello
organizado en un marco de
párrafos, títulos y subtítulos que
permitan un orden mínimo.
Ejercicio 3 Parcial y A criterio del tutor o del grupo
autoevaluación .

Valor: 30 % de la
Nota de esta
Unidad

117
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121
Anexo 1

A SPECTOS
INTRODUCTORIOS DEL
PROGRAMA

122
 PROGRAMA DE FORMACIÓN TECNOLÓGICA EN GESTIÓN
PÚBLICA AMBIENTAL, TGPA157

El programa de formación Tecnológica en Gestión Pública Ambiental, busca

ofrecer los elementos conceptuales, metodológicos y prácticos que les permita
a sus estudiantes comprender los problemas y práctica de los procesos
ambientales nacionales, regionales y locales.

1 ASPECTOS CURRICULARES DEL PROGRAMA TGPA

La formación en Tecnología en Gestión Pública Ambiental -TGPA- constituye

una nueva herramienta para articular las ciencias ecológicas y ambientales con
la gestión pública y con los sistemas sociales y culturales, para formar
tecnólogos con la capacidad de contribuir a mitigar el deterioro ambiental del
país y del mundo, con objetivos superiores de mejorar calidad de vida.

El Programa de Formación tecnológica en gestión pública ambiental, modalidad

de Educación Superior a Distancia, para la Escuela de Administración Pública,
es una propuesta de importancia estratégica coherente con la misión
institucional de formar tecnólogos con alta compresión de la naturaleza y
lógica del Estado, de los asuntos públicos y de su administración,
especialmente en contextos territoriales complejos, de tal forma que les permita
la generación de procesos de intervención integral para elevar la capacidad
institucional del Estado y de aquellas organizaciones no estatales con
responsabilidades públicas en la dirección y manejo de los asuntos públicos .

La dimensión ambiental analizada de una manera integral y holística se

consolida con el análisis del componente tecnológico ambiental e investigativo
y su interacción directa con el factor humanístico (sistemas sociales,
económicos, políticos y administrativos) y la Gestión Público administrativa. De
tal manera que en el diseño curricular se integran tales componentes para una
mayor comprensión, análisis y entendimiento de la problemática que se genera
en torno al deterioro de la base de sustentación natural, que a su vez define
las competencias que ha de asumir el futuro tecnólogo para utilizar
herramientas para la efectiva gestión que permita la restauración ambiental
que se pretende de acuerdo con las condiciones propias de cada región.

Las Tecnologías orientadas a la gestión ambiental desde lo público, como la

que se propone, no son conocidas en el país pero representan una opción
para el desarrollo nacional en el contexto globalizador actual, de sus regiones y
municipios, instituciones del sector publico y privado.

157
Síntesis del documento de “condiciones mínimas de calidad” presentado al Ministerio como
requisito para obtener el “registro calificado” de Tecnología en Gestión Pública Ambiental.

123
2 CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA

2.1 VISIÓN

Los tecnólogos en gestión publica ambiental egresados de la ESAP, a partir

del conocimiento de la problemática ambiental y de la aplicación de
herramientas de gestión ambiental, promoverán procesos de sensibilización y
restauración ambiental y a la vez actuarán como promotores de la
movilización y organización de las comunidades en torno a la planificación,
gestión y control del desarrollo de su territorio.

2.2 MISIÓN

Brindar a los estudiantes de la Tecnología en Gestión Pública Ambiental,

TGPA, el conocimiento y análisis de la problemática ambiental regional y las
herramientas sociales, económicas y técnicas de gestión ambiental para la
promoción y puesta en marcha de procesos de planificación y desarrollo en el
ámbito territorial, teniendo en cuenta las premisas de transversalidad,
interdisciplinariedad y transdisciplinariedad que concurren en la formación
ambiental.

3 ESTRUCTURA BÁSICA DEL PROGRAMA

El plan de estudios del Programa de TGPA tiene la siguiente estructura :

o Seis (6) semestres académicos

o Dos campos de formación: Campo de Formación Básica
(Fundamentación Cuantitativa, e Idiomas); Campo de Formación
Nuclear (Núcleos: Economía Ambiental y Ecología, Desarrollo y
Gestión Ambiental Territorial, Organizaciones Públicas y Gestión),
Además el Trabajo de Grado
o Asignaturas: 32
o Créditos académicos:105

3.1 PLAN DE ESTUDIOS.

El marco conceptual en el cual se fundamenta el programa de TGPA ha

determinado el contenido de cada una de las áreas con el fin de garantizar que
los egresados desempeñen una gestión ambiental pertinente desde lo social y
humano, tecnológico y administrativo público. Las competencias que
desarrolle, como las capacidades que el estudiante tiene y cuenta, son
básicas para aplicar el saber adquirido, dar soluciones a los problemas de la
gestión ambiental y construir situaciones nuevas en un entorno local y regional
que le sea significativo para el estudiante.

3.2 OBJETIVOS DEL PROGRAMA:

124
3.2.1 Objetivo General

Desarrollar competencias cognitivas, operativas, socio afectivas y

comunicativas para la aplicación de herramientas legales e instrumentos
técnicos necesarios para la solución de los problemas ambientales que afectan
la sociedad, ejerciendo control y manejo de estos desde el sector público.

3.2.2 Objetivos Específicos.

Dotar a los tecnólogos de los elementos conceptuales, metodológicos y

de política para promover procesos de sensibilización, movilización y
organización de sus comunidades de base.

Generar condiciones para el desarrollo de las capacidades intelectuales

y humanas de los estudiantes, de tal suerte que les permita definir, de
acuerdo a sus intereses y a las necesidades sociales, sus ámbitos de
intervención en el ameno de los asuntos públicos y la gestión
ambiental.

Formar tecnólogos capaces de desarrollar el monitoreo socio-ambiental,

a través del seguimiento al cumplimiento de la normatividad vigente y de
la gestión institucional que se genere en la comunidad.

Formar tecnólogos con capacidades de mediar en los conflictos socio-

ambientales comunitarios, surgidos de la incompatibilidad de intereses,
a propósito de la prevención o reparación de un daño socio-ambiental.

Capacitar tecnólogos que puedan exponer y difundir alternativas

tecnológicas social y ambientalmente limpias, compatibles con las
necesidades y problemas comunitarios más frecuentes.

Formar tecnólogos con habilidades para estimular el fortalecimiento de

la capacidad organizativa de la comunidad, para que éstas se
constituyan en un interlocutor válido para la resolución de conflictos
socio-ambientales locales.

Contribuir al desarrollo tecnológico para recibir y procesar las demandas

y denuncias socio-ambientales que la comunidad proponga para ser
comunicadas y gestionadas oficialmente ante las Autoridades
competentes.

Formar tecnólogos para incentivar el desarrollo de proyectos socio-

ambientales gestionados a partir de las distintas formas organizativas
existentes en las comunidades del municipio.

4 PRINCIPIOS GENERALES DEL PROGRAMA

4.1 Pertinencia. Los diferentes componentes del modelo curricular buscan

responder, de manera satisfactoria, a tres elementos: a las discusiones y los
problemas que surgen del análisis de la realidad; a las preocupaciones y los

125
interrogantes planteados en el ámbito disciplinar; y a las exigencias que
formula la sociedad a la universidad.

4.2 Flexibilidad. La flexibilidad del Programa tiene como objetivo esencial

ofrecer al estudiante las alternativas suficientes que le permitan desarrollar el
programa de acuerdo con sus posibilidades a partir de tres variables: tiempo,
ubicación y realidades regionales.

4.3 Pedagogía crítica. Se trabaja desde una mirada intencional frente a las
múltiples relaciones sociales, económicas, políticas, culturales y territoriales. En
consecuencia, se asume la complejidad de los problemas sociales y sus
contextos y se profundiza en la formación de una racionalidad crítica desde un
diálogo de saberes para la autoformación. Se relaciona la economía política de
la educación con el papel del Estado, sus políticas educativas y con la
subjetividad de los estudiantes. De este modo se pretende el desarrollo del
espíritu crítico: autocrítica, autoformación, imaginación creadora, pensamiento
autónomo y complejo y participación democrática desde la ética y la
solidaridad.

4.4 Pedagogía problémica. Se trabaja desde una reflexión sistemática

alrededor de los múltiples problemas que se abordan desde lo público.
Reflexión orientada a la indagación, al análisis, a la compresión y a la solución
de problemas. Propuesta pedagógica que posibilita al estudiante y al docente-
tutor la indagación temática o problemática para que, de manera conjunta,
argumenten sus juicios con el fin de reconocer la realidad social como contexto
del problema sobre el cual se construye el proceso de conocimiento.

4.5 Pedagogía y pensamiento complejo. En la pedagogía del pensamiento

complejo se condensan los diferentes modelos y enfoques pedagógicos
tomados desde el paradigma de la complejidad, pues la educación, al igual que
la sociedad, es un asunto complejo derivado de multiplicidad de factores
interrelacionados que la constituyen en un proceso dinámico, variado y diverso.

5 FUNDAMENTOS DEL CURRÍCULO DEL PROGRAMA

5.1 Epistemológicos. El currículo de Tecnología en Gestión Pública Ambiental

está basado en principios, ideas, teorías y paradigmas científicos que se hallan
inscritos en la cultura, en la historia y en la sociedad, los cuales integran las
diferentes disciplinas a fin de proponer un método científico que no es único,
sino complejo, el cual desarrolla el proceso de enseñanza–aprendizaje
orientado a partir de un marco de valores que dinamizan el trabajo individual y
colectivo propio de la modalidad de Educación a Distancia.

5.2 Crítico social. El currículo del Programa de de Tecnología en Gestión

Pública Ambiental responde a un interés de conocimiento que tiene como punto
de partida el análisis crítico de los diferentes y complejos procesos históricos y
culturales desde la diversidad territorial. Como método de construcción atiende
a la reflexión crítica y a la comprensión compleja para que se plantee la
transformación de la realidad mediante la realización y puesta en marcha de
proyectos de futuro y construcción colectiva de región.

126
5.3 Pedagógicos. Se asimila la pedagogía como una forma particular de
seleccionar, organizar, transmitir y evaluar el conocimiento y como una forma
particular de organizar las relaciones sociales que se dan en la institución
educativa. Se asumen, en fin, planteamientos que estructuran al modelo
pedagógico integrado, a la pedagogía crítica, a la pedagogía problémica y al
pensamiento complejo y que se constituyen en sus principios básicos o teorías.

5.4 Interdisciplinariedad. El programa de de Tecnología en Gestión Pública

Ambiental reconoce que la construcción de conocimiento sólo es posible a
partir de la integración y la articulación de los diferentes saberes y disciplinas
que aportan a la construcción de problema de la Gestión Ambiental

6 SISTEMA DE COMPETENCIAS DEL PROGRAMA DE TGPA

Las competencias se conciben a partir de las capacidades que el estudiante

tiene y con las cuales cuenta para aplicar el saber adquirido y ponerlo en
acción para dar soluciones a los problemas de la Administración Pública y
construir situaciones nuevas en un entorno local, regional que sea significativo
para el estudiante. Por tanto, cada disciplina contribuye a la formación y al
desarrollo de competencias.

6.1 Competencias básicas. Permiten al estudiante desarrollar, comprender,

apropiar los conceptos acerca de la construcción teórica, metodológica e
instrumental del conocimiento de la Tecnología en Gestión Pública Ambiental.
De igual manera, posibilitan el desarrollo de actividades que agencian los
procesos de aprehender, conocer, aplicar, sintetizar y juzgar críticamente las
formas, los métodos y los instrumentos del diálogo de disciplinas.

6.2 Competencias cognitivas simples. Se encuentran relacionadas con

niveles medios de abstracción y de relación efectuados por el estudiante.
Parten del conocimiento real del entorno, de la comprensión de conceptos
primarios y de las aplicaciones simples a partir de condiciones de
autoaprendizaje.

6.3 Competencias cognitivas complejas. Implican un conocimiento resultado

de un alto nivel de abstracción. Es decir, el estudiante estará en la capacidad
de manejar conceptos, hacer previsiones, generar hipótesis y reconocer textos
y contextos críticos. Asimismo, el estudiante aplicará conceptos a nuevas y
complejas situaciones e interpretará datos en los procesos investigativos.

6.4 Competencias socioafectivas. Integran el saber y el saber hacer con el

ser como persona. Permiten la capacidad de trabajo en equipo, las
interacciones que establecen los estudiantes con los otros y con su entorno, las
formas de comunicar conceptos, criterios con claridad, la capacidad de
escuchar, la responsabilidad frente a los colectivo e individual, el sentido de
pertenencia y el sentido de participación.

6.5 Competencias cognitivas fundamentales. Se refieren a la capacidad del

estudiante para abordar el conocimiento de la Tecnología en Gestión Pública
Ambiental como disciplina. Disciplina que le permitirá proponer y resolver
problemas concretos donde el criterio de su formación profesional entre en

127
evidencia como gestor y líder activo en la interacción con los individuos y las
comunidades.

6.6 Competencias cognitivas operativas. Se relacionan con las habilidades

que favorecen el saber hacer. Buscan la integración entre lo conceptual y la
práctica a partir de realidades. Se asumen como producto del análisis
sociológico, económico y cultural efectuado con el fin de dar apreciaciones a
partir y de lo conceptual y la práctica. De acuerdo con este tipo de
competencias, el profesional estará en capacidad de planear, organizar,
estudiar y comprender problemas, analizar casos y proponer soluciones y
diseñar instrumentos operativos de ostión administrativa.

6.7 Competencias gerenciales y de gestión. Relacionan el saber, el saber

hacer y el ser como persona. El estudiante ha de reflejarlo tanto en sus valores
éticos, propios de la Tecnología en Gestión Pública Ambiental, como en la
capacidad para resolver problemas, administrar conflictos, liderar procesos, ser
proactivos y ubicar los diferentes contextos y problemáticas sociales de su
región.

6.8 Competencia comunicativa. Se aplica en el Curso Concurso para la

selección de los aspirantes al Programa y en el Seminario de Contextualización
o inducción para los estudiantes que ya han sido admitidos en el Programa de
Tecnología en Gestión Pública Ambiental.

7 METODOLOGÍA

El Programa se encuentra diseñado bajo la modalidad de educación superior a

distancia. En consecuencia, desarrolla procesos de autoformación o
aprendizaje autónomo, interformación y seguimiento presencial (tutoría
presencial colectiva o individual). Por tanto al estudiante como al tutor les
genera diversos retos: la búsqueda de una disciplina de autoestudio, el
compromiso por una actitud proactiva de cambio, la tolerancia en el
acercamiento con sus compañeros de estudio mediante equipos de trabajo y la
sabiduría para programar su tiempo e incorporar este proceso a su proyecto de
vida.

El Módulo de Autoformación, o de aprendizaje autónomo, se constituye en una

de las mediaciones pedagógicas que se utilizan en la modalidad de educación
a distancia. Al respecto se ha de recordar que en “relación con la aplicación de
los modelos de educación a distancia, en la década de los ochenta, la ESAP
implementó el modelo, considerado como el ideal (o tercer modelo): el
autoaprendizaje con el texto guía –‘módulo’– y mediante encuentros tutoriales
(grupales, individuales). Los módulos se elaboraban e implementan con base
en un equipo de trabajo estructurado y organizado en la sede nacional”.

7.1 Los mapas conceptuales. Ausbel sugiere que los maestros pueden
facilitar el aprendizaje significativo apelando a los “organizadores previos”. Se
trata de resúmenes iniciales presentados de tal forma que proporcionan marcos
de referencia que vinculan los conceptos y las relaciones que posteriormente

128
se aplicarán. Argumenta el autor que tener ese marco por adelantado ayuda a
los alumnos a ver dónde encajará después la información más detallada158.

De otra parte, Joseph Novak recomienda el empleo de mapas conceptuales

para ayudar a los alumnos a estudiar derechas relaciones. Los conceptos
parten de un foco central y se bifurcan en óvalos que contienen cada vez
menos conceptos centrales. Los vínculos entre conceptos se etiquetan de
manera que se vea la naturaleza de las relaciones mediante palabras
vinculantes.

La teoría de Novak ha tenido el mérito de mostrar que la transmisión de

conocimiento por parte del profesor también puede ser el modo adecuado y
eficaz de producir aprendizaje, siempre y cuando tenga en cuenta los
conocimientos previos del alumno y su capacidad de comprensión.

7.2 Heuristico en V. Estrategia desarrollada por D. Bod Gowin como medio

para representar los elementos implicados en la estructura del conocimiento y
así ayudar a los alumnos a comprender la naturaleza del conocimiento y de su
construcción. Muestra elementos epistemológicos implicados en la
construcción o en la descripción de conocimientos. Todos los elementos
alcanzan interacciones entre sí en el proceso de construcción de nuevos
conocimientos o declaraciones de valor o en la búsqueda de la comprensión de
los mismos para cualquier conjunto de hechos y preguntas.

158
ENTWIISTLE, Noel, La comprensión del aprendizaje en el aula Barcelona: Ediciones Paidos,

129
 JESÚS MARIA MOLINA GIRALDO

Profesor de planta - ESAP-

Administrador Público
Historiador
Magíster en Análisis de Problemas Políticos,
Económicos e Internacionales contemporáneos
mojesus52@yahoo.com.mx

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